T-028-18

         T-028-18             

Sentencia T-028/18     

INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA   VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Procedencia excepcional de tutela por cuanto accionante se   encuentra en estado de debilidad manifiesta    

DERECHO A LA INDEMNIZACION   ADMINISTRATIVA DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN LA JURISPRUDENCIA   CONSTITUCIONAL-Alcance de la acción   de tutela para su protección    

INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA   VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Reglas jurisprudenciales definidas para su entrega    

DERECHO A LA INDEMNIZACION   ADMINISTRATIVA DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Orden a la UARIV pagar la   indemnización administrativa que le fue reconocida a la accionante    

Referencia: Expediente T-6.423.572    

Acción de tutela interpuesta por Sandra Milena Cuellar Losada   en contra de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas.    

Magistrado ponente:    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil dieciocho (2018)    

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los   magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Diana Fajardo Rivera y Carlos Bernal   Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales,   legales y reglamentarias, se dispone a proferir la siguiente    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión del fallo de tutela proferido el 14 de julio de 2017   por el Juzgado 2º Penal del Circuito de Florencia (Caquetá), que resolvió la   acción de tutela promovida por Sandra Milena Cuellar Losada en contra de la   Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas.    

El expediente de la referencia fue escogido para revisión mediante Auto del 27   de octubre de 2017, proferido por la Sala de Selección número diez[1].      

I.                   ANTECEDENTES    

El 29 de junio de 2017, la señora Sandra Milena Cuellar Losada   interpuso acción de tutela en contra de la Unidad Administrativa Especial para   la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el propósito de obtener la   protección de sus derechos fundamentales de petición, a la dignidad humana, al   mínimo vital, al debido proceso y “al principio de buena fe”,   presuntamente vulnerados por la negativa de la entidad accionada de hacerle   entrega de la indemnización administrativa a la que ella y los integrantes de su   grupo familiar tienen derecho, en su calidad de víctimas de desplazamiento   forzado.         

1.         Hechos    

De conformidad con el relato efectuado por la tutelante en su demanda, los   hechos que dieron lugar a la presente acción de tutela, son los siguientes:    

1. La señora Sandra Milena Cuellar Losada y varios miembros de   su familia han sido reconocidos, por parte de la Unidad Administrativa Especial   para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV-, como víctimas de   desplazamiento forzado. La misma entidad ha determinado, además, que estos   tienen derecho a la indemnización administrativa prevista en la Ley 1448 de   2011. La actora ha radicado una serie de derechos de petición ante la   institución accionada, solicitando el reconocimiento y pago de la mencionada   indemnización.    

2. El 1° de septiembre de 2015, en cumplimiento de una “orden   judicial”, la UARIV emitió respuesta a uno de los derechos de petición   presentados por la señora Cuellar, en la que, entre otras cosas, le informó que,   toda vez que el pago de la indemnización administrativa estaba supeditado a la   verificación de los criterios de priorización, solo era posible, para la   entidad, asignarle un turno para otorgar la indemnización el 30 de agosto de   2016.    

En la misma comunicación, la accionada señaló que el   reconocimiento tiene lugar por la suma equivalente a 27 SMLMV, a ser distribuida   en partes iguales entre cada uno de los miembros que conforman el hogar   afectado, con la advertencia de que el monto de indemnización del que son   titulares los niños, niñas y adolescentes del grupo familiar, se entregará a   través de la constitución de un encargo fiduciario que solo podrá reclamarse   cuando los titulares alcancen la mayoría de edad. También se indicó, en la misma   respuesta, que para proceder con el módulo de reparación, debía aportarse el   documento de identidad de cada destinatario de la indemnización[2].    

3. Sin embargo, el 2 de abril de 2017, en respuesta a otro   derecho de petición, en el que la actora solicitaba que se procediera con el   pago de la indemnización aludida, la entidad demandada señaló: “no nos es   posible indicarle concretamente el valor y la fecha para la entrega de la   mencionada indemnización, pues aunque el resultado de la evaluación que se   desarrolló en su caso frente a las garantías de subsistencia mínima (sic),   lo cierto es que no se encontró ninguna solicitud con la que usted buscara   iniciar proceso de retorno o reubicación, circunstancia que impide la aplicación   del criterio de priorización (…)”[3].         

4. Finalmente, varios días después, mediante oficio del 25 de   abril de 2017, la UARIV le informó a la tutelante que, para proceder con el pago   de la indemnización, de acuerdo con el turno asignado (el mismo que le había   sido programado para el 30 de agosto de 2016), se debía adelantar el proceso de   documentación del núcleo familiar respectivo. Por ello, debían allegarse los   documentos relacionados con la identidad y parentesco del grupo familiar víctima   de desplazamiento forzado. Para tales efectos, informó la entidad que daría   plazo hasta el 30 de junio de 2017. Una vez culminado ese proceso -agregó la   accionada en la misma misiva-, la Unidad dispondría de un tiempo mínimo de tres   meses para la “colocación de los recursos presupuestales de la medida”,   tiempo durante el cual, además, se haría la verificación de los documentos   aportados.     

5. La señora Cuellar sostiene que todos los documentos de su   núcleo familiar fueron entregados antes del 30 de agosto de 2016, y así mismo,   ha procedido con otros trámites que la entidad demandada le ha exigido, como una   declaración juramentada en la que manifestó estar informada de cómo serán   repartidos los recursos y acerca de la constitución del encargo fiduciario, sin   que, a la fecha, se hayan cancelado “estos recursos que tanto estamos   necesitando”.  Por el contrario -añadió-, “lo único que llega   nuevamente fechas (sic) y nuevamente procedimientos iguales jugando con   nuestra necesidad y jugando con las autoridades puesto que el turno anterior fue   por una orden judicial (…)”[4].       

2.         Pretensiones    

6. La señora Sandra Milena Cuellar Losada, el 29 de junio de   2017, interpuso acción de tutela con el propósito de proteger los que, estima,   son sus derechos fundamentales de petición, a la dignidad humana, al mínimo   vital, al debido proceso y “al principio de buena fe”. Pretende, por   medio de este mecanismo constitucional, obtener la entrega inmediata y efectiva   de su indemnización por parte de la UARIV, pues, según aduce, ya cumplió con los   requisitos para ello y la entidad accionada ha optado por incumplir con un turno   que ella misma fijó.       

7. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y   Reparación Integral a las Víctimas allegó al juzgado de instancia una respuesta   extemporánea, el 14 de julio de 2017, cuando ya se había proferido la respectiva   sentencia[5].    

Allí, la UARIV solicitó, al principio de su intervención, la   declaratoria de la carencia actual de objeto, en el sentido de que a la señora   Cuéllar se le había ofrecido, mediante oficio del 13 de julio de 2017, una   respuesta de fondo, clara y congruente con sus inquietudes. En la misma   contestación, la entidad accionada hizo menciones genéricas sobre los principios   de sostenibilidad fiscal, progresividad y anualidad presupuestal en materia de   reparaciones administrativas. Al final, pidió negar la acción de tutela   presentada por ausencia de vulneración de derechos fundamentales.    

8. En su respuesta del 13 de julio de 2017, la institución   demandada contestó a la señora Cuellar en términos similares a los que se   aprecian en la contestación, ya referenciada, que le envió el 25 de abril de   2017. Le informó que, para proceder con el pago de la indemnización, además del   turno asignado, se debía adelantar el proceso de documentación del núcleo   familiar respectivo. Por ello -le indicó de nuevo-, debían allegarse los   documentos relacionados con la identidad del grupo familiar víctima. Para tales   efectos, señaló la entidad que daría plazo, esta vez, hasta el 28 de julio de   2017. También, le reiteró la importancia de que la entidad verificara con rigor   los documentos aportados.    

En esta respuesta, la entidad accionada le advirtió,   igualmente, que, de no ser completado este proceso de documentación, y, además,   una “entrevista de caracterización”, antes de la fecha indicada, el turno   asignado por la Unidad se trasladaría para las ejecuciones presupuestales del   año 2018[6].           

4.         Decisión objeto de revisión    

9. El Juzgado 2º Penal del Circuito de Florencia profirió decisión de instancia,   el 14 de julio de 2017. Tras citar, in extenso, jurisprudencia sobre el   derecho de petición, cuando se trata de víctimas de desplazamiento forzado,   apuntó: “En el presente caso se extracta que lo pretendido con la presente   acción Constitucional, es que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a   las Víctimas, le cumplan (sic) con lo establecido en la respuesta al   derecho invocado, ya que solo le es posible a la unidad asignar un turno para   otorgar la indemnización administrativa para el 30 de agosto de 2016, de acuerdo   a la respuesta dada a la señora SANDRA MILENA CUELLAR LOSADA”.     

Fue con esas consideraciones que, luego de referenciar los datos de una   sentencia proferida por el Tribunal Superior de Florencia, resolvió tutelar los   derechos fundamentales invocados y ordenar a la entidad accionada que, dentro de   los 30 días hábiles siguientes a la notificación del fallo, realizara las   gestiones necesarias para pagar “lo referente a la indemnización   administrativa que le fue reconocida a la señora SANDRA MILENA CUELLAR LOSADA”[7].    

5.         Actuaciones en sede de revisión    

10. Con el fin de allegar al proceso de revisión de tutela los   elementos probatorios necesarios para adoptar una decisión de fondo, el   Magistrado Ponente decretó las siguientes pruebas[8]:    

i) Se ofició, por medio de la Secretaría General, a la Unidad   Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,   entidad accionada en este proceso, para que en el término de tres (3) días   hábiles a partir del recibo de la respectiva comunicación, informara a este   Despacho sobre lo siguiente:    

a) El estado actual del trámite atinente al reconocimiento y   cancelación de la indemnización administrativa solicitada, como víctima de   desplazamiento forzado, por la señora Sandra Milena Cuellar Losada.    

b) Si ya se había procedido, sí o no, con el pago de la   indemnización administrativa cuya titularidad se ha reconocido a la accionante,   de conformidad con el turno y la fecha asignados. En caso de que la respuesta   fuera negativa, informar a esta Corte las razones correspondientes, indicando,   de ser el caso, qué trámites hacían falta para proceder en dicho sentido.     

c) Si la señora Sandra Milena Cuellar Losada había allegado,   sí o no, la documentación atinente a la identidad y parentesco de su grupo   familiar. En caso de que la respuesta fuera positiva, informar la fecha en que   aquella actuación se había cumplido.    

d) En su respuesta, la Unidad Administrativa Especial para la   Atención y Reparación Integral a las Víctimas debía allegar copia del fallo   judicial en cumplimiento del cual asignó a la señora Sandra Milena Cuellar   Losada el turno No. GAC-160830.359, llamado a hacerse efectivo el 30 de agosto   de 2016.    

ii) Se dispuso que, surtido el trámite anterior, por   Secretaría General se corriera el traslado de las pruebas que se llegaren a   recaudar, por un término de tres (3) días, para que las partes y terceros con   interés legítimo se pronunciaran en relación con estos. Lo anterior, en   cumplimiento de lo consagrado en el inciso primero del artículo 64 del Acuerdo   02 de 2015, Reglamento Interno de la Corte Constitucional.    

11. El 13 de diciembre de 2017, el Jefe de la Oficina Jurídica   de la UARIV allegó oficio en el que informó lo siguiente[9]:    

a) Frente al estado actual del trámite atinente al   reconocimiento y cancelación de la indemnización administrativa solicitada,   señaló que este está en curso. Sin embargo, que todavía no culmina, toda vez que   la señora Cuellar “no ha aportado la documentación completa atinente a la   identidad y parentesco de todos los integrantes declarados”.     

b) A la pregunta de si ya se procedió con el pago de la   indemnización, luego de reiterar que el proceso requiere “la participación   conjunta y completa del accionante”, indicó: “A la fecha de emisión de   este comunicado la documentación es incompleta por parte de la señora Cuéllar   Losada, lo que impide a la entidad realizar el giro de la indemnización por vía   administrativa”.    

c) A la pregunta específica de si la señora Sandra Milena   Cuellar Losada ha allegado, sí o no, la documentación atinente a la identidad y   parentesco de su grupo familiar, y en qué fecha, apuntó: “la documentación   fue entregada de forma parcial por la señora Sandra Cuéllar y corresponde a la   fecha del 29 de agosto de 2017”.    

d) En atención al requerimiento de la Corte, se allegó copia   de la sentencia emitida el 16 de febrero de 2015 por el Juzgado 1° Penal de   Circuito Especializado de Florencia (Caquetá)[10].    

Para terminar, el apoderado de la entidad accionada argumentó:   “Finalmente, se reitera que la Unidad está realizando todas las acciones   tendientes al reconocimiento de la indemnización, sin embargo, no ha finalizado   por la falta de entrega de documentación por parte del accionante”.      

12. Corrido el traslado de rigor, la señora Sandra Milena   Cuellar Losada envío a la Corte dos comunicaciones vía correo electrónico, los   días 25 y 27 de enero de 2018[11].    

Afirma que luego de ello recibió una llamada de un funcionario   de la UARIV en la que le informaba que debía actualizar unos documentos, para   efectos de lo cual tuvo que diligenciar y enviar varios formatos. En su sentir,   es inaceptable la excusa, según la cual, debe enviar ahora otra nueva   documentación, pues siempre la ha facilitado toda desde el año 2016.             

La señora Cuellar allegó a la Corte una copia del correo   electrónico enviado a la mencionada dirección de la UARIV, el 27 de octubre de   2017, en el que vuelve a exponer su situación[12].   Allí se aprecia la remisión de varios archivos adjuntos a esa misiva, con   destino a la institución accionada: i) copia de los documentos de identidad de   sus cinco hijos, tres de ellos menores de edad; ii) copia de declaración   juramentada sobre su calidad de victima; iii) copia de acta de consentimiento a   reubicación voluntaria como víctima de desplazamiento forzado; iv) copia de tres   formatos, diligenciados los días 13 y 14 de 2017, de solicitud de   actualizaciones y novedades ante la UARIV; y v) copia de una respuesta enviada   por la entidad accionada en relación con su caso, de fecha 25 de abril de 2017.    

II.                CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1.         Competencia    

13. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es   competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la   referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 86 y el   numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los   artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.    

2.         Problema jurídico    

14. Habida cuenta de los hechos y antecedentes procesales de   esta actuación, la solución del presente caso exige responder dos problemas   jurídicos:    

i) Si resulta procedente esta acción de tutela, en particular,   frente a los requisitos de legitimación en la causa, inmediatez y   subsidiariedad.    

ii) Dilucidado este punto previo, el asunto que aquí se debate   gira, sustancialmente, en torno a determinar si la negativa de la institución   accionada de hacer efectivo el pago a la señora Sandra Cuellar de la suma   correspondiente a la indemnización administrativa que le fue reconocida como   víctima del conflicto armado, vulnera sus derechos fundamentales de petición, a   la dignidad humana, al mínimo vital, al debido proceso y “al principio de   buena fe”.    

15. Para resolverlo, la Sala estudiará los siguientes   aspectos: como asunto preliminar, i) examinará los requisitos de procedibilidad   de la acción de tutela en contextos como el que hoy corresponde examinar. A   renglón seguido, ii) se referirá al precedente constitucional sobre el derecho a   la indemnización administrativa de las víctimas de desplazamiento forzado y los   alcances de la acción de tutela para hacerlo efectivo. Y, por último, iii)   procederá con la solución puntual del caso sub judice.    

3.          Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela    

16.  Legitimación activa    

El artículo 86 de la Carta Política consagra que toda persona que considere que   sus derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados, podrá interponer   acción de tutela en nombre propio, tal como lo hizo, en el caso concreto, la   accionante, en defensa de sus propios derechos.    

17.  Legitimación pasiva    

El artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procede   contra toda acción u omisión de las autoridades públicas que vulneren o amenacen   los derechos fundamentales.    

Como ya lo ha recordado esta Corporación en otras oportunidades[13], la Unidad de Atención   y Reparación Integral a las Víctimas es una Unidad de Administrativa Especial,   adscrita al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con   personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial, creada por medio de   la Ley 1448 de 2011.    

En el artículo 166, se consagra que es una autoridad administrativa que tiene   por funciones coordinar “de manera ordenada, sistemática, coherente,   eficiente y armónica las actuaciones de las entidades que conforman el Sistema   Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas en lo que se refiere a la   ejecución e implementación de la política pública de atención, asistencia y   reparación integral a las víctimas y asumirá las competencias de coordinación   señaladas en las Leyes 387, 418 de 1997, 975 de 2005, 1190 de 2008, y en las   demás normas que regulen la coordinación de políticas encaminadas a satisfacer   los derechos a la verdad, justicia y reparación de las víctimas”. Además,   tiene la función de administrar los recursos y hacer la entrega efectiva de la   indemnización por vía administrativa, lo cual reclama la accionante en la   presente tutela. Por lo tanto, aquella está legitimada por pasiva en este   proceso constitucional (CP, art. 86º; D 2591/91, art. 1º).    

18.  Inmediatez    

El requisito de inmediatez ha sido consagrado por la jurisprudencia   constitucional para asegurar la pertinencia de la interposición de la acción de   tutela y determinar, en el caso concreto, la urgencia e inminencia del perjuicio   causado como consecuencia de la vulneración o amenaza de los derechos   fundamentales.    

En el caso bajo examen, deben tenerse en cuenta, cuando menos, dos variables de   especial relevancia. La primera es i) que la señora Cuellar Losada, como lo   veremos con detalle en acápite posterior, acudió a la acción de tutela como   consecuencia de un conjunto de actuaciones contradictorias de la UARIV en torno   al pago de la reparación administrativa que le fue reconocida, y tras la   dilación injustificada que mostró dicha entidad luego de que se cumpliera la   fecha cierta de pago que le había sido informada. De allí que, por entendibles   razones, la fecha en la que debía cancelarse este rubro, que ahora pretende   hacerse efectivo a través del amparo constitucional, se remonte al 30 de agosto   de 2016, lo que de entrada evidencia el esfuerzo que ha realizado la actora por   resolver el asunto previa y directamente ante la autoridad administrativa que   ostenta la competencia para ello.    

Con todo, ii) observa la Sala que entre el último pronunciamiento que obtuvo la   demandante de la Unidad de Víctimas en torno a este trámite particular (25 de   abril de 2017) y la interposición de la acción de tutela (29 de junio del mismo   año), transcurrieron, tan solo, algo más de dos meses, término que puede   considerarse razonable en atención a las circunstancias particulares del caso   concreto, que en su momento serán abordadas con amplitud.        

19.  Subsidiariedad    

19.1. La acción de tutela no procede para satisfacer prestaciones de tipo   patrimonial y económico, ni su finalidad es, desde punto de vista alguno,   indemnizatoria. Ello implica, naturalmente, que pretensiones de tal naturaleza   deben ser reclamadas a través de las vías administrativas y judiciales   ordinarias dispuestas por el legislador.    

Sin embargo, cuando se trata de víctimas del conflicto armado, y de población   desplazada en especial –sujetos de especial protección constitucional-, existe   una línea jurisprudencial pacífica de esta Corporación en torno a la necesidad   de flexibilizar considerablemente la exigencia de subsidiariedad, al punto de   que, en casos como estos, la regla general formulada por la Corte consiste en   que, prima facie, la acción de tutela resulta ser el mecanismo judicial   idóneo, efectivo y adecuado para estudiar la solicitud de amparo del derecho a   la reparación integral y al mínimo vital[14].    

En el caso que nos corresponde examinar, se trata de una persona: i) víctima del   conflicto armado, ii) víctima de desplazamiento forzado[15], iii) mujer, iv) madre   cabeza de familia y v) con la responsabilidad, a cuestas, de cinco hijos, tres   de estos menores de edad[16].   Esta característica interseccional hace, por consiguiente, que su situación   encaje, sin inconveniente alguno, en el criterio de flexibilización de la   subsidiariedad, cuando se trata del reclamo de la indemnización administrativa   de este específico segmento poblacional vulnerable.    

Ahora bien, esta regla general de procedibilidad fijada por la jurisprudencia de   la Corte no es excusa para que se pierda de vista que la intervención del juez   de tutela, cuando se trata de disponer la entrega de indemnizaciones   administrativas a víctimas de desplazamiento forzado, encuentra límites   racionales fijados en el propio precedente constitucional, y que esta Sala   considera importante traer a colación.    

Particularmente, no hay que olvidar que las circunstancias de vulnerabilidad del   accionante deben ser verificadas en el caso concreto y con arreglo a los medios   de prueba debidamente allegados a la actuación[17].   Y, en segundo lugar, que la procedibilidad del amparo para ordenar la   cancelación efectiva de este tipo de prestaciones económicas está sujeta, como   se verá más adelante, a la constatación de que la víctima ha soportado, por   parte de la administración pública, un conjunto de barreras y cargas   desproporcionadas que ameritan la intervención definitiva de la justicia   constitucional.    

19.2. Sobre el primero de los puntos mencionados, procede la   Corte a verificar el estado de vulnerabilidad de la tutelante en el caso sub   examine. Ello supone, en criterio de esta Sala, el análisis de las   siguientes variables[18]:    

(i)  La situación de riesgo del tutelante y (ii) su   capacidad o incapacidad para resistir esa específica situación de riesgo, de tal   forma que pueda satisfacer sus necesidades básicas hasta tanto agota la vía   judicial ordinaria (resiliencia)[19].   Una persona es vulnerable si el grado de riesgo que enfrenta es mayor a   su resiliencia, lo que permite inferir cuan eficaz es el otro mecanismo judicial   disponible, en el caso en concreto.    

La segunda exigencia supone constatar si el accionante, no obstante la   acreditación de la condición previa (hallarse en una situación de riesgo), está   en capacidad de resistir dicha situación, por sí mismo o con la ayuda de su   entorno[25]  (resiliencia), de tal forma que pueda satisfacer sus necesidades básicas hasta   tanto agota la vía judicial ordinaria; de hacerlo, no puede considerarse una   persona vulnerable. Este análisis le permite al juez determinar el grado de   autonomía  o dependencia para la satisfacción de aquellas y con qué nivel   de  seguridad, en el tiempo, lo puede hacer. La acreditación de esta condición   hace efectivo el mandato que tiene el Estado de ofrecer auxilio a la persona   cuando no puede ayudarse a sí misma o contar con la ayuda de su entorno[26]. Lo anterior se   desprende del deber moral y jurídico que tienen todas las personas de satisfacer   sus propias necesidades y las de aquellos con quienes tienen un nexo de   solidaridad. Solo ante su incapacidad, es exigible, del Estado, su apoyo. Por   tanto, solo la garantía, en caso de que la pretensión en sede de tutela sea   favorable, le puede permitir suplir su ausencia de resiliencia[27], en relación   con la causa petendi.    

En caso que del análisis de las circunstancias en que se encuentra el   solicitante se infiera que este carece de resiliencia para resistir la   específica situación de riesgo que padece y, de esta forma, satisfacer sus   necesidades básicas hasta tanto agota la vía judicial ordinaria, debe   considerarse que se trata de una persona en situación de   vulnerabilidad. En consecuencia, se satisface el carácter subsidiario de la   acción de tutela, y es viable el estudio del problema jurídico sustancial del   caso y, de proceder el amparo, como consecuencia de la situación de   vulnerabilidad del solicitante, la tutela debe concederse de manera   definitiva. En caso de que no se acredite esta condición, se debe verificar si   se está en presencia de un supuesto de perjuicio irremediable, en cuyo   caso la tutela debe proceder de manera transitoria. En caso de que   no se constate una situación de vulnerabilidad o un supuesto de   perjuicio irremediable la acción de tutela debe declararse improcedente, al   no haberse satisfecho su carácter subsidiario.    

19.3. Aplicando estos parámetros al caso sub judice, la   pertenencia de la actora a una de las categorías de especial protección   constitucional ya fue verificada por la Corte en los párrafos anteriores. De   hecho, la confluencia de múltiples factores de desprotección en esta víctima del   conflicto armado (la señora Cuellar Losada), permite que el análisis de   vulnerabilidad deba ser, en su conjunto, menos estricto.    

En segundo lugar, la actora ha señalado que la indemnización   administrativa es necesaria para suplir las necesidades de su grupo familiar.   Más allá de ello, no está de más recordar que, según los criterios fijados por   la misma UARIV[28],   la respuesta a las preguntas “cuándo y cuánto” ha de pagarse la   indemnización, depende del “resultado de la medición del goce de la garantía   a la subsistencia mínima” y de un proceso de “identificación de carencias”.   Ya que, como se enfatizará párrafos abajo, la asignación que la propia entidad   hizo de un monto y de una fecha de pago a la peticionaria fue, como apuntó la   demandada, el resultado de un estudio de priorización en donde estas variables   ya fueron tenidas en cuenta, puede concluirse que el no disfrute de la   reparación monetaria conlleva, por consiguiente, un riesgo latente para la   subsistencia mínima de la señora Cuéllar y de su familia, y fue precisamente   por ello que la Unidad decidió esa fecha de pago.       

En cuanto al análisis de si, por sí misma o con la ayuda de su   entorno familiar, la actora tiene la capacidad de garantizar la satisfacción de   sus necesidades, la conclusión no es muy distinta. La señora Cuéllar es jefe de   un hogar con cinco hijos, tres de ellos menores de edad y otros dos que recién   han cumplido la mayoría[29].   Antes que un soporte socioeconómico familiar, ella tiene, por el contrario, una   pesada obligación de manutención y cuidado.    

Además de lo anterior, si volvemos sobre los factores analizados por la Unidad   de Víctimas para la asignación de una fecha de pago, vemos que el proceso de   identificación de carencias implica consultar toda la información sobre el   hogar de la petente, “ya sea como parte de las intervenciones directas   que tenga la entidad con el grupo familiar, o a través del intercambio de   información con otras entidades de orden público y privado que consolidan   información sobre los hogares”[30].   Es decir, detrás de esta decisión existe todo un proceso de recolección y cruce   de información sobre las condiciones del hogar y la satisfacción de sus   necesidades básicas. El que la UARIV haya decidido priorizar la entrega de   este rubro a la señora Cuéllar es, en ese orden, un indicio importante acerca de   su exigua resiliencia.    

19.4. El análisis precedente lleva a la Corte a concluir que, aunque en sentido   estricto la señora Cuéllar cuenta con un medio judicial disponible, a saber, la   vía del proceso ejecutivo, en tanto la resolución que reconoce su indemnización,   como acto administrativo, es ejecutable[31],   las comprobadas circunstancias de vulnerabilidad de la actora tornan ineficaz   tal instrumento. En el contexto descrito, no es procedente someter a la   accionante a un mecanismo de esta naturaleza, que exige una asistencia letrada   con adecuada preparación jurídica y la espera resignada de los términos   procesales ordinarios. De allí que un análisis preliminar del requisito de   subsidiariedad de la acción de tutela, en los términos regulados por la   normativa constitucional y legal, permita sostener que, en lo que se refiere a   la aquí actora, este se cumple.       

19.5. Empero, abordados estos puntos, es importante reconocer que el caso sub   lite  tiene, como rasgo particular, que el aspecto central del análisis acerca del   requisito de subsidiariedad coincide, en vista de la cuestión litigiosa que   plantea, con el debate de fondo de la presente acción de tutela, lo que amerita   su estudio, a profundidad, en los próximos acápites.    

En efecto, en esta ocasión el asunto por resolver no es si la señora Cuellar   Losada tiene derecho a la indemnización administrativa, o si es procedente su   reconocimiento por parte de la UARIV, o si está facultada la Corte para   dictaminar una condena en perjuicios por un hecho victimizante del conflicto y   ordenar su liquidación[32].   El litigio constitucional se circunscribe a determinar  si es jurídicamente   viable que aquí se ordene proceder con el pago efectivo de una indemnización,   cuya titularidad y monto no están en disputa, y respecto de la cual la misma   entidad accionada ha determinado su procedibilidad y fecha cierta de pago. Esto,   bajo la verificación de que se le han impuesto, a la tutelante, unas cargas   desproporcionadas que violan sus derechos fundamentales como persona vulnerable   y sujeto de especial protección constitucional.           

4.         El derecho a la indemnización administrativa de las víctimas   de desplazamiento forzado en la jurisprudencia constitucional. Alcances de la   acción de tutela para su protección    

Es pertinente recordar esta distinción para delimitar, en cada caso, los   alcances de protección en sede de tutela, cuando esta se interpone para hacer   efectivas estas prestaciones económicas. Así, una cosa es la intervención del   juez constitucional para que se prodiguen asistencia mínima, medidas urgentes de   subsistencia, estabilización y garantías de retorno, en aras conjurar una   situación específica de vulnerabilidad –ayuda humanitaria–, y otra, totalmente   distinta, aquella que busca garantizar la reparación de perjuicios, que no es   otra cosa que la respuesta a un hecho victimizante, al daño sufrido por un bien   jurídico tutelado específico en el marco del conflicto. De allí que,   consecuentemente, la acción de tutela para efectos del reconocimiento de la   indemnización administrativa, en atención a los fines puntuales que persigue,   sea excepcional y para casos límite[34].    

21. Ocurre, sin embargo, con alguna frecuencia, que en una sola persona   convergen, a la vez, las condiciones de desplazado por la violencia y víctima   del conflicto; de allí que, bajo las condiciones específicas del actor, la   solicitud de indemnización administrativa tenga una finalidad más allá de la   meramente resarcitoria. En palabras de la Corte:    

“Es cierto que la indemnización administrativa persigue fines distintos   a aquellos que busca la ayuda humanitaria, en tanto su propósito no consiste en   satisfacer las necesidades más inmediatas de las personas desplazadas, sino en   restablecer su dignidad, compensando económicamente el daño sufrido, para   así fortalecer o reconstruir su proyecto de vida. Por lo tanto, se podría   argumentar que no es pertinente, a partir de un análisis que se sustenta en   la vulnerabilidad, mantener abierto el recurso a la acción de tutela para, a   través suyo, acceder a los recursos de la indemnización administrativa. Bajo   este argumento, las consecuencias de un análisis de vulnerabilidad sólo serían   relevantes en lo que concierne a la entrega de la ayuda humanitaria.         

No obstante, es imperioso reconocer que existen determinadas   personas desplazadas que enfrentan una situación de vulnerabilidad que   difícilmente podrán superar y que inevitablemente se acrecentará con el paso del   tiempo, por distintos factores demográficos como la edad, la situación de   discapacidad u otro tipo de factores socioeconómicos que les impiden darse su   propio sustento. Para estas personas (…) resulta razonable darles un trato   prioritario en lo concerniente al acceso a la indemnización administrativa.   Esto no sólo contribuye a que cuenten con fuentes de ingresos adicionales   a la ayuda humanitaria –la cual tiene que seguirse entregando con independencia   de ser destinatarios de la indemnización-, para que así puedan aliviar su   situación de vulnerabilidad; sino que puede traducirse en la última   oportunidad para que accedan a las medidas reparatorias que ofrece el Estado,   con la finalidad de abordar y resarcir las graves vulneraciones a los derechos   humanos que padecieron.    

Por estas razones, para esta Sala Especial es demasiado   restrictivo impedirles a estas personas que acudan a la acción de tutela para   requerir la entrega inmediata de la indemnización administrativa, ya que se   trata de personas desplazadas en extremo vulnerables, para quienes resulta   desproporcionado exigirles que agoten todas las etapas del procedimiento   administrativo ordinario (ver supra. Secciones 4, 5 y 7); más aún, si se   tiene en cuenta el bloqueo institucional advertido en este pronunciamiento” (Énfasis fuera del texto)[35].    

Es, precisamente, por lo anterior, que el Decreto 1377 de 2014 reglamentó la   ruta de atención, asistencia y reparación integral, en particular, en lo   relacionado con la medida de indemnización administrativa a víctimas de   desplazamiento forzado, y allí determinó, como criterios de priorización para la   entrega de este tipo de montos: (i) el que se hayan suplido sus carencias en   materia de subsistencia mínima y se encuentren en proceso de retorno o   reubicación;  (ii) no estar suplidas sus carencias en materia de   subsistencia mínima dada la situación de extrema urgencia y vulnerabilidad   manifiesta por la condición de discapacidad, edad o composición del hogar; y   (iii) que pese a que se han superado las carencias en materia de subsistencia   mínima no se haya podido llevar a cabo el retorno o reubicación por razones de   seguridad[36].    

22. Hechas estas precisiones, encuentra la Corte que, en eventos como el que hoy   corresponde resolver, los jueces de tutela deben seguir unas reglas   jurisprudenciales marco, a la hora de decidir, por medio de este   mecanismo judicial expedito, acerca de las indemnizaciones administrativas de   víctimas de desplazamiento forzado, en los términos del artículo 3° de la Ley   1448 de 2011.    

Tenerlas en cuenta asegura, por una parte, la efectividad de los derechos de   estos sujetos de protección constitucional reforzada, sin que se desborde la   competencia del juez de tutela, y, por otra, permite racionalizar el análisis de   procedibilidad, de modo que las decisiones judiciales sean tomadas   responsablemente y cuenten con un sustento fáctico y jurídico adecuado. Al   respecto, la Sala identifica, entonces, las siguientes reglas[37].       

23.  Imposición de cargas desproporcionadas    

En primer lugar, como ya se había anunciado, no en todos los casos en los que   las personas víctimas de desplazamiento forzado solicitan la indemnización   administrativa, es procedente, per se, la acción de tutela. De hecho, la   flexibilización que a favor de los actores ha dispuesto esta Corporación en modo   alguno configura una suerte de capitis deminutio al deber legal que ellos   tienen de acudir a las vías administrativas y judiciales ordinarias para hacer   efectivo su derecho a la reparación, salvo que se acredite la configuración de   un perjuicio irremediable. Así, lo primero que debe verificar el juez es que, en   estos casos, la administración haya impuesto cargas sustantivas y/o   procesales desproporcionadas que desconozcan la situación de debilidad en la   cual están las personas desplazadas[38],   ante las cuales estas no tengan más remedio que interponer el recurso de amparo.    

Una reseña esquemática sobre aquello que puede constituir esta carga indebida, y   habilitar, por esa vía, la procedibilidad de la acción de tutela, ha sido   esbozada por la Corte Constitucional, de la siguiente manera:    

“A manera ilustrativa, este Tribunal encontró que las autoridades desconocen   estos principios y, con ello, imponen cargas desproporcionadas a las personas   desplazadas, que justifica acudir a la acción de tutela para así acceder a un   bien o servicio específico, cuando: (i) les exigen requisitos adicionales  a los consagrados en la ley o el reglamento para acceder a sus derechos; (ii) la   aplicación de los requisitos legales se realiza de manera inflexible, de   tal manera que se exige una prueba específica o se busca “llegar a la certeza de   la ocurrencia de los hechos”, cuando en realidad se trata de situaciones que   pueden ser acreditadas de manera sumaria, mediante indicios u otra actividad   probatoria que sea suficiente para dar por ciertos, mediante la sana crítica,   los hechos alegados por el accionante; (iii) las normas se interpretan de una   manera errónea, de tal modo que se excluye a las personas desplazadas del acceso   a ciertas prestaciones, a pesar de tener derecho a las mismas bajo una   interpretación favorable; (iv) el Estado “se ampara en una presunta omisión   de la persona para impedir efectivamente el acceso a la asistencia a que tiene   derecho”; (v) las autoridades invocan circunstancias administrativas   o judiciales que no provienen de la omisión de los afectados para negar   la protección de sus derechos fundamentales; (vi) se les exige a las personas   desplazadas la interposición de “interminables solicitudes” ante las   autoridades, ya sean actuaciones administrativas o legales, a pesar de haberse   desplegado una actuación suficiente encaminada a cuestionar las decisiones de la   administración (i.e. haber agotado la vía gubernativa); (vii) las   autoridades se demoran de manera desproporcionada e injustificada en   responder las peticiones elevadas por las personas desplazadas, entre otras”   (Énfasis fuera del texto)[39].      

Es particularmente relevante, para el caso bajo examen, resaltar que el juez   constitucional está obligado a intervenir cuando, de los medios de prueba   allegados al proceso, se infiere que la negativa de la institución accionada se   funda en imputar a la víctima, artificiosamente, omisiones en las que ésta en   realidad no ha incurrido[40],   o cuando la somete a un conjunto de trámites sempiternos e injustificados que,   además de no tener respaldo legal específico, ponen en peligro sus derechos   fundamentales[41].   La falta de claridad acerca de las razones que justifican el no pago de una   indemnización que ya ha sido reconocida, y para la cual se fijó una fecha cierta   de cancelación, es un buen ejemplo de ello.          

24.  Protección de las finanzas públicas    

La falta de acreditación de alguna de estas cargas desproporcionadas hace que el   juez de tutela deba interrogarse, muy seriamente, acerca de la necesidad de que   la víctima de desplazamiento forzado, no obstante su condición, reivindique sus   derechos por la ruta ordinaria, sin que sea necesario acudir a la acción de   tutela para tal efecto[42],   en aras de resguardar el patrimonio público[43].    

De modo, pues, que en cada caso concreto la jurisdicción constitucional debe,   ante la ausencia de cargas sustantivas y/o procesales desproporcionadas, hacer   una ponderación racional entre el derecho a la reparación administrativa del   peticionario y la eventual afectación que la orden de cancelar esta suma traería   para las finanzas públicas y el principio de sostenibilidad fiscal, bajo las   circunstancias puntuales del sub lite.    

Lo anterior, desde luego, con una aclaración importante: los principios de   gradualidad y progresividad no pueden convertirse en una excusa para mantener   indefinidamente, en la incertidumbre, la reclamación de los peticionarios de la   reparación, o incumplir el deber de claridad acerca de las etapas y los plazos   que debe agotar una persona desplazada para acceder a este rubro[44]. La definición y el   respeto de esta ruta administrativa, y la no imposición de las cargas indebidas   ya reseñadas, hacen parte de lo que la Corte ha definido, para estos casos, como   el cumplimiento de la buena fe procesal[45].     

25.  Fundamentación empírica de los fallos de tutela. Presunción de veracidad,   carga mínima del actor y actividad probatoria del juez en el reconocimiento de   indemnizaciones administrativas    

Ahora bien, ha profundizado la Corte en todo este análisis, en la medida en que   una de las falencias del programa de indemnización administrativa, identificada   por la jurisprudencia constitucional, ha sido, a parte de la falta de   contestación oportuna y la imposición de barreras burocráticas injustificadas   por parte de la UARIV, la ligereza o ausencia de profundidad con la que algunos   jueces han concedido, sin mayor estudio sustantivo, probatorio y de   procedibilidad, reparaciones de esta índole a través de la acción de tutela   -como sucedió, de hecho, en el caso sub judice-[46].    

En ese orden de ideas, el fortalecimiento de la fundamentación empírica de los   fallos de tutela, en esta y otras materias, pasa, como ya ha tenido la   oportunidad de precisarlo la Corte, por lo menos por tres factores. El primero   de ellos es, por supuesto, no llevar a extremos irreflexivos el principio de   presunción de veracidad[47].   En palabras de esta Corporación:    

“Tratándose de la población desplazada la presunción de veracidad   ha sido aplicada por esta Corporación en un sinnúmero de oportunidades cuando   se presenta desinterés o negligencia de la autoridad pública o particular contra   quien se ha interpuesto la acción de tutela. Es extensa la jurisprudencia   que reconoce que dadas las especiales condiciones de vulnerabilidad y debilidad   manifiesta de las personas en condición de desplazamiento, presumir la verdad en   lo que ellas narran, es una consecuencia necesaria y útil para castigar la   desidia de aquel que debió haberse pronunciado sobre el requerimiento   judicial y no lo hizo.    

(…) Sin embargo, esta Corporación también ha sostenido que   la presunción de veracidad no es una autorización legal para que el juez decida   sin certeza respecto de los hechos que dieron origen a la controversia, pues   está facultado para realizar una labor probatoria previo a decidir si concede o   no el amparo deprecado.    

(…) Por tanto, si bien al juez le corresponde en principio   tener como ciertos los hechos declarados por el actor, en aquellos casos en los   que la parte accionada no se pronuncia, tal circunstancia no significa que   pueda aceptar de plano lo afirmado pues la sentencia debe estar sustentada en   hechos que han sido verificados y sobre los cuales existe certeza.    

Aunado a lo anterior, en este mismo fallo se precisó que   tratándose de la entrega de prestaciones económicas la informalidad de la tutela   no exoneraba al actor de probar, aunque sea de manera sumaria, los hechos en que   basa sus pretensiones. Por ello, es necesario contar con elementos que brinden   la convicción de que la obligación que se reclama no es incierta ni discutible   sino que existe plenamente. Además, la Corte consideró que decretar el pago   del dinero reclamado por quien se encontraba en situación de desplazamiento   podría desatender los procedimientos técnicos que tiene la entidad para   distribuir los recursos de gasto social, dado que existía incertidumbre acerca   de las condiciones concretas de las ayudas de las que era titular el actor” (Énfasis fuera del   texto)[48].    

En estrecha relación con lo anterior, esta es la ocasión propicia para recordar   que la procedibilidad de la acción de tutela, para hacer efectivas   indemnizaciones administrativas de personas desplazadas por la violencia, exige,   además, constatar que el actor haya cumplido con una carga mínima  de actividad y diligencia en su proceso de reclamación. Solo en la medida en que   ello haya sucedido, y la administración pública haya mostrado una conducta   errática o dilatoria, es que puede invertirse la carga de la prueba a favor del   peticionario, de modo que sea la institución accionada la que tenga que   demostrar las concretas omisiones, falencias o imprecisiones en la petición de   resarcimiento[49].    

De allí, en resumen, que la Corte solo haya convalidado la intervención del juez   constitucional en estos casos, cuando los actores desplegaron actuaciones   positivas como: (i) informar y poner su situación en conocimiento de las   autoridades (i.e. solicitar la ayuda humanitaria, la indemnización o la   inscripción en el registro); (ii) acudir ante las autoridades insistentemente en   ejercicio del derecho de petición; (iii) presentar pruebas sumarias u otra   actividad probatoria que conste en el expediente; (iv) cumplir con todos los   requisitos exigidos legalmente; y (v) otro tipo de acciones que pueden valer   como indicios para acreditar su pretensión[50].    

Finalmente, cuestiones constitucionales como la que hoy corresponde analizar, en   las que están en juego la sostenibilidad de los programas de reparación y, por   esa vía, los derechos fundamentales de todas las víctimas, ponen de relieve, más   que nunca, la importancia de que el juez de tutela despliegue sus facultades   probatorias oficiosas, incluso aquellas que implican requerir al peticionario   para que allegue información o documentación adicional que permita corroborar   racionalmente el sustento de su reclamación.    

Hace la Sala, por tanto, una vez más, un llamado respetuoso de atención a los   jueces de tutela para que, sin desconocer su carga de trabajo y los términos   apremiantes de la acción de amparo, redoblen sus esfuerzos en el decreto y   práctica de pruebas que puedan llevar a la fundamentación sólida de las   decisiones judiciales cuando se trata de solicitudes de ayuda humanitaria e   indemnización administrativa de población víctima de desplazamiento forzado[51].        

5.         El caso concreto    

26. Reconstruir la ruta administrativa que ha tenido que   recorrer la señora Cuellar Losada puede ayudar a entender su solicitud de amparo   constitucional.    

27. Para empezar, la Unidad de Víctimas ha señalado que la   fijación de una fecha concreta de pago de la reparación administrativa tuvo,   como sustento, el cumplimiento de una orden judicial, pero ello no es del todo   cierto. En la sentencia expedida, dentro de un proceso constitucional de tutela   anterior a este, el 16 de febrero de 2015, por parte el Juzgado 1° Penal de   Circuito Especializado de Florencia -cuya copia, por solicitud de la Sala,   allegó la institución accionada- la única orden emitida consistió, bajo la   tutela exclusiva del derecho de petición, en que la UARIV realizara las   gestiones necesarias para emitir un pronunciamiento de fondo sobre el derecho a   la indemnización de la peticionaria, indicándole, a ella, el trámite a seguir,   haciendo el acompañamiento requerido e indicando el tiempo que se tomaría para   resolverlo[52].    

Se trataba, pues, de una instrucción bastante genérica,   acompañada de la aclaración, por parte del juez, de que no implicaba que la   respuesta tuviera que ser emitida en algún sentido, pues en aquella tutela no se   discutía si la petente tenía derecho o no a la indemnización. En modo alguno la   orden incluyó -y esto es importante reiterarlo-, que se le reconociera a la   señora Cuellar tal derecho, o se le fijara un monto resarcitorio, ni, mucho   menos, una fecha de pago.    

28. Sin embargo, fue precisamente ello lo que resolvió la   Unidad en su comunicación del 1º de septiembre de 2015[53]. Allí, de forma   unilateral, la entidad accionada, no solo decidió que sí había lugar a esta   forma de reparación, pues la petente tenía derecho a ella, sino que tasó su   valor en 27 SMLMV y fijó, como “fecha cierta de pago”, el 30 de   agosto de 2016[54].   Fue, entonces, la misma institución, motu proprio, la que se obligó a   efectuar, en ese día cierto, el desembolso efectivo de la suma reconocida a   favor de la petente.         

En esa misma ocasión, la UARIV argumentó, además, que aquella   fecha puntual tenía su explicación y razón de ser “en la verificación de   los criterios de priorización”. Ello significa, ni más ni menos, que   aquella determinación ya incluía la aplicación de los principios de gradualidad   y progresividad, y tenía, tras de ella, el estudio previo sobre las carencias de   la actora en materia de subsistencia mínima, sus factores específicos de   vulnerabilidad y su proceso de retorno o reubicación.    

De allí que le estuviera vedado, con posterioridad, oponer   argumentos de esta índole para negar el pago. De hecho, el mismo señalamiento de   una fecha concreta suponía la existencia de un proceso responsable en el que   todas estas variables ya habían sido examinadas, de modo que no quedaba más que   -para decirlo en términos que cualquier ciudadano pueda entender- esperar que la   administración honrara su palabra, en atención al principio de confianza   legítima.    

29. A pesar de lo anterior, luego de fenecido aquel plazo, la   indemnización sigue, a la fecha de hoy, sin ser efectivamente pagada a la   tutelante, y ante los varios derechos de petición que ha presentado, las   respuestas han sido, como se desprende de la reseña de los antecedentes,   erráticas y contradictorias.    

En unas, le han dicho, inexplicablemente, que no es posible   indicar fecha y monto de la indemnización porque no ha habido, de parte de la   actora, gestiones para su proceso de retorno o reubicación. En otras, por el   contrario, le han indicado que debe allegar los documentos relacionados con la   identidad y parentesco del grupo familiar víctima de desplazamiento forzado, y   una vez estos se verifiquen la Unidad dispondrá de un tiempo adicional “mínimo”   de tres meses para la “colocación de los recursos presupuestales de la medida”.   Y en otra, de modo también inexplicable, le señaló la necesidad de hacer una “entrevista   de caracterización”. Todo esto, a pesar de que ya se había fijado lo que la   misma entidad denominó como “fecha cierta de pago”.    

30. Ahora, en el auto de pruebas decretado por esta Sala de   Revisión, se hicieron preguntas bastante específicas encaminadas a que la UARIV   informara a la Corte cuál era, exactamente, el trámite y/o requisito que se   interponía en el pago efectivo de la indemnización que le había sido reconocida   a la señora Cuéllar, e indicara, en concreto, si ella había cumplido a cabalidad   con el deber de allegar la documentación atinente a la identidad y parentesco de   su grupo familiar.    

De la escueta respuesta enviada a la Corte por la entidad   demandada, el 13 de diciembre de 2017, no queda otro camino que inferir que lo   único que impediría a la señora Cuellar obtener el pago de la indemnización es,   precisa y únicamente, el aporte de la mencionada documentación familiar. Nada se   dice aquí, desde luego, que ponga en tela de juicio el derecho a la   indemnización administrativa de esta víctima de desplazamiento forzado, la   procedibilidad de su reconocimiento, ni la existencia de una fecha de pago   vencida.    

La UARIV, sin embargo, en esta contestación, alude,   indistintamente, a “falta de entrega” y, en otros párrafos, a entrega tan   solo “parcial” de documentos. Si bien, haciendo un esfuerzo de   entendimiento, puede deducirse que estos documentos estarían incompletos, lo   cierto es que la accionada no se detiene a explicar cuántas y cuáles son, en   específico, las piezas documentales que se echan de menos, ni si estas se   refieren a la identidad o al parentesco del grupo familiar, o a ambas cosas.    

En contraste, la tutelante, dentro del traslado que se le dio   para que se pronunciara en torno a esta respuesta, se esforzó, como ya vimos,   por allegar a la actuación evidencia que demostrara la remisión de documentos   específicos de su grupo familiar a la Unidad de Víctimas, y el cumplimiento de   otros trámites que la entidad le habría requerido.    

Ya que se trata de documentos que la señora Cuéllar demostró   haber entregado a la entidad accionada, dentro de los que por cierto se incluyen   varios formatos que la propia entidad le exigió diligenciar, es plausible   entender que, dentro de estos elementos, nada hay que la UARIV no haya debido   conocer.        

31. Como se anunciaba al inicio de estas reflexiones, el   debate de esta acción de tutela no gira en torno al derecho que tiene la actora   a recibir la indemnización administrativa, o si esta debe serle reconocida de   acuerdo con la ruta que está llamada a implementar la Unidad de Víctimas.    

Los hechos del sub lite no encajan, tampoco, en las   situaciones que suscitaron la preocupación de la Sala de Seguimiento a la   sentencia T-025 de 2004, al expedir el Auto 206 de 2017[55]: la señora Sandra   Cuéllar no acude al amparo constitucional porque esté pendiente un   pronunciamiento de fondo de la administración sobre su indemnización, y ella   espere obtener directamente, a través de la tutela, que este sea favorable, ni   para controvertir, por esta vía judicial, una decisión que, en ese sentido, la   UARIV ya haya tomado. Ello por cuanto, se itera, sobre su derecho hubo un   pronunciamiento de fondo y la determinación que allí se adoptó le dio la razón.   Mucho menos, se busca que el juez decida sobre una condena abstracta en   perjuicios y disponga su liquidación, pues bien indicó la sentencia SU-254 de   2013 que la procedibilidad de esta acción, en esos eventos, es excepcionalísima.         

La señora Cuellar espera, simple y llanamente, que se   desembolse la suma indemnizatoria de la que es, más allá de toda duda, titular,   estando claros, ya, su procedencia, monto y fecha de pago. Es decir, un acto de   trámite cuyo incumplimiento el ente accionado no ha podido justificar racional y   coherentemente desde punto de vista alguno.      

32. Dicho todo esto, no olvidemos que la cuestión sustancial   por resolver es si están dadas las circunstancias para que el juez   constitucional intervenga y ordene el pago efectivo de la indemnización   administrativa, bajo la consideración de que la negativa de la Unidad de   Víctimas de proceder en tal sentido vulnera los derechos fundamentales de la   actora.    

      

33. Una vez verificada, con criterios racionales, en el   acápite subsidiariedad, la situación de vulnerabilidad de la actora en el caso   concreto, corresponde entonces examinar el principal requisito que ha   establecido la jurisprudencia constitucional para el otorgamiento de   indemnizaciones administrativas a víctimas de desplazamiento forzado, por medio   de la acción de tutela: el que se haya impuesto alguna carga sustantiva y/o   procesal desproporcionada a la tutelante.        

En el evento sub lite, esta Corporación constata que a   la señora Cuéllar Losada se le han impuesto, por lo menos, tres cargas   desproporcionadas que desconocen su situación de vulnerabilidad y ameritan la   intervención del juez de tutela:     

i) La autoridad se ha amparado en una “presunta omisión”  de la persona para impedir efectivamente el acceso a la asistencia a la que   tiene derecho[56].   Para empezar, cada vez que ha sido requerida, las explicaciones de la entidad   demandada han sido erróneas y contradictorias, en buena parte de los casos con   el intento de sugerir que la falta de pago ha sido imputable a esta o aquella   falencia de la víctima de desplazamiento. Al final, todo termina por resumirse   en que, al parecer, la peticionaria habría omitido allegar toda la documentación   sobre la identidad y parentesco de su grupo familiar. Con todo, no se explica   qué documento en específico es el que falta, y hay, por otra parte, una gestión   de la actora para demostrar que se le está exigiendo algo que, simplemente, ella   ha allegado completo desde el inicio del procedimiento ante la UARIV.    

           

ii) Para la Corte, además, es evidente que se le ha exigido, a   esta persona desplazada, el agotamiento de trámites “interminables”, ya   sean actuaciones administrativas o legales, a pesar de haberse desplegado una   actuación suficiente ante la administración[57]. Luego de tener que   acudir a una acción de tutela para que la accionada comenzara por definir su   derecho a la indemnización, una vez este fue reconocido, la actora ha tenido que   soportar una espiral de respuestas poco claras, incoherentes entre sí y que   siempre tienden a exigirle, cada vez que acude a la Unidad de Víctimas, un nuevo   e injustificado requisito (el aporte de más documentos, el inicio de un proceso   de retorno y/o reubicación, una “entrevista de caracterización”, etc.), a pesar   de que ya se había culminado el procedimiento administrativo, con la definición   de una fecha cierta de pago que la señora Cuéllar esperaba razonablemente que   fuera cumplida.         

iii) Y sin duda estamos, por último, ante una dilación   injustificada y desproporcionada[58].   Se ha completado, al día de hoy, casi año y medio luego de cumplida la fecha   cierta de pago. Un lapso extenso y sin ninguna explicación razonable, teniendo   en cuenta que se trataba de un límite temporal fijado por la misma entidad,   luego de un estudio de priorización. No se entiende, en resumen, qué podría   fundamentar esta tardanza en lo que no pasa de ser un acto de trámite.            

34. Acreditados el estado de vulnerabilidad y la imposición de   cargas indebidas, no se aprecia necesaria una ponderación estricta acerca del   eventual impacto del pago de esta indemnización administrativa en los recursos   públicos, si bien se trata de un parámetro que siempre debe ser tenido en   cuenta.    

Debe recordarse, con todo, para el caso que hoy corresponde   examinar, que la propia entidad accionada determinó la fecha de pago, una vez,   según ella misma, sopesó los principios de gradualidad y progresividad que rigen   el sistema cuya administración tiene a su cargo. Dado que, por cuenta propia, la   UARIV decidió que era procedente reconocer la reparación, en una cuantía   específica y para ser pagada en un día concreto, es razonable colegir, a riesgo   de caer en la reiteración, que la autoridad llegó a esa determinación luego de   constatar que ello no ponía en riesgo la sostenibilidad financiera del programa.   Asumir el compromiso de pago, por otro lado, implicaba tener previsto y   cubierto, ya, aquello de la “colocación de los recursos presupuestales de la   medida”.    

Sea como fuere, la accionada no puede seguir invocando la   gradualidad del sistema para mantener en la incertidumbre, indefinidamente, la   efectividad de un derecho que ya se ha reconocido.                

35. Finalmente, sobre la aplicación de las reglas probatorias   arriba definidas, tenemos, para resumir, que la entidad accionada alega lo que,   al parecer, ha sido un aporte incompleto de documentación sobre la identidad y   el parentesco del grupo familiar de la víctima, para negar el pago efectivo de   su indemnización, aunque sin especificar, a pesar del requerimiento que le hizo   la Corte para ello, cuáles son las piezas documentales faltantes. La señora   Cuéllar, por su parte, insiste en que ha aportado, desde un inicio, toda aquella   documentación, que la Unidad insiste en pedirle, sin fundamento, una y otra vez.    

No puede decirse que era la accionada quien debía probar que   la señora Cuéllar no había allegado completa su documentación. Sin embargo, esa   afirmación defensiva sí debía tener algún sustento o un mínimo esfuerzo de   profundidad. Esto es, ante el requerimiento de la Sala de Revisión sobre este   punto, lo menos que se esperaba era una explicación acerca de los documentos   específicos que se echaban de menos, máxime cuando el proceso administrativo se   había caracterizado por respuestas contradictorias y poco entendibles acerca de   qué era, exactamente, lo que hacía falta para proceder con el pago de la   indemnización monetaria. ¿En qué sentido, finalmente, afirmaba la UARIV que   estaba incompleta esta documentación? Tal vaguedad deja en evidencia el manejo   que la UARIV viene dando a la reclamación de la tutelante, al igual que constata   que la situación de vulneración que dio origen a esta tutela, persiste.    

Del otro lado, tenemos una peticionaria que ha hecho un   esfuerzo por cumplir sus cargas de diligencia:    

Es por todo lo dicho que, a juicio de esta Sala de Revisión,   se tienen indicios suficientes para presumir la veracidad de las afirmaciones de   la tutelante. Era, en suma, la Unidad de Victimas la que estaba en la obligación   de probar que la falta de entrega efectiva de la indemnización estaba   justificada por el incumplimiento de algún requisito legal, pese a que ya   contaba con una fecha de pago cierta, definida por la misma UARIV. Esa carga,   claramente, no se cumplió.    

36. Fruto de las reflexiones que anteceden, deberá la Corte   confirmar parcialmente la decisión de instancia, que resolvió conceder esta   acción de tutela y ordenar a la entidad accionada que realice las gestiones   necesarias para pagar la indemnización administrativa que le fue reconocida a   la señora Sandra Milena Cuéllar Losada.    

Lo anterior, con la advertencia de que la Unidad de Víctimas   deberá proceder con el pago respectivo, sin oponer, a la accionante, requisitos   sustantivos y/o procesales adicionales, ni someterla a nuevos trámites   injustificados, ni incurrir en nuevas dilaciones. A fin de procurar una pronta   solución a la tutelante, los plazos fijados por el a quo deberán   ajustarse. En consecuencia, las gestiones necesarias para pagar la indemnización   deberán realizarse dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la   notificación de este fallo, sin que el desembolso efectivo pueda exceder los   treinta (30) días hábiles.     

Esta decisión, desde luego, bajo el amparo de sus derechos   fundamentales i) al debido proceso administrativo, ii) al mínimo vital y, claro   está, iii) a la reparación de perjuicios en su calidad de víctima del conflicto,   vulnerados a raíz de la negativa de la UARIV de pagar la indemnización que le   fue reconocida[60].   El primero de ellos, claramente desconocido con ocasión de la actuación   contradictoria y dilatoria de la entidad accionada, en desmedro de los más   básicos postulados de buena fe procesal. El segundo, bajo la comprobación   racional de que la actora, aparte de tener el indiscutible derecho al pago de   este rubro, depende de él para asegurar los medios adecuados de subsistencia de   ella y de su familia. Y el tercero, por el hecho mismo de que la Unidad de   Víctimas insista en negarse a materializar una prestación cuyos requisitos están   suficientemente acreditados.    

 Síntesis de la decisión    

37. Ha revisado esta Sala la acción de tutela presentada por   la señora Sandra Milena Cuellar Losada contra de la Unidad Administrativa   Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el propósito   de proteger los que, estima, son sus derechos fundamentales de petición, a la   dignidad humana, al mínimo vital, al debido proceso y “al principio de buena   fe”, presuntamente vulnerados a raíz de la negativa de la entidad accionada   de hacerle entrega de la indemnización administrativa a la que ella y los   integrantes de su grupo familiar tienen derecho, en su calidad de víctimas de   desplazamiento forzado.    

En esta oportunidad, bajo un estudio preliminar de   procedibilidad, la Sala encontró que en el presente caso se cumple con los   requisitos de legitimación activa y pasiva, inmediatez y subsidiariedad. En este   punto, resaltó la importancia de verificar las circunstancias de vulnerabilidad   de la actora en el caso concreto, bajo un proceso racional y con arreglo a las   pruebas debidamente practicadas. Con todo, este test debe flexibilizarse en caso   de que, en la víctima de desplazamiento forzado, concurran múltiples factores de   desprotección. Se constató, en el caso de la señora Cuéllar, que esta se   encuentra en situación de vulnerabilidad.        

A renglón seguido, la Corte analizó el precedente   constitucional que rige los alcances de la acción de tutela cuando se trata de   solicitudes de indemnización administrativa de víctimas de desplazamiento   forzado. En este punto, procedió a identificar tres grandes reglas que deben   observar los jueces de instancia:    

i) En primer lugar, verificar si se han impuesto cargas   sustanciales y/o procesales desproporcionadas, que desconozcan la situación de   concreta vulnerabilidad del actor, de conformidad con los criterios fijados por   la jurisprudencia de esta Corporación.    

ii) Tener en cuenta el deber de protección de las finanzas   públicas y la sostenibilidad financiera de sistema. La relevancia de esta   variable dependerá del análisis de la existencia o no de cargas   desproporcionadas. Si estas no se presentan, la autoridad judicial deberá   ponderar el eventual impacto que el reconocimiento de la indemnización   administrativa a la víctima de desplazamiento forzado puede causar en las   finanzas públicas, de modo que, de concluirse que este es considerable, deba el   actor acudir a los medios de defensa judicial ordinarios.    

iii)  Cumplir el deber de fundamentación empírica en las   decisiones de tutela sobre indemnización administrativa. Esto implica,   básicamente, el manejo responsable del principio de presunción de veracidad, la   comprobación de una mínima diligencia de parte del reclamante y la necesidad de   hacer efectivas las facultades oficiosas del juez de tutela en la práctica de   pruebas.           

38. Al estudiar el caso concreto, luego de describir la ruta   administrativa que tuvo que recorrer la señora Cuéllar para hacer efectivo su   derecho a la indemnización administrativa, la Corte verificó que a la aquí   actora le fueron impuestas cargas desproporcionadas que desconocen su situación,   pues la autoridad: i) se amparó, para negar el giro de una reparación sobre la   que ya había anunciado una fecha cierta de pago, en una “presunta omisión”   de la peticionaria, ii) le impuso el agotamiento de trámites engorrosos e “interminables”   y iii) ha incurrido en una dilación injustificada, teniendo en cuenta que la   mencionada cancelación de esta reparación fue programada para el 30 de agosto de   2016, sin que a la fecha se haya hecho efectiva.     

También constató la Sala de Revisión que el pago de esta   reparación no desconoce la sostenibilidad financiera del programa gerenciado por   la Unidad de Víctimas, como quiera que la fijación de la fecha de pago   determinada por la propia Unidad se supeditó a criterios de priorización,   gradualidad y progresividad.    

En tercer lugar, encontró la Corte que las precarias e   insuficientes explicaciones de la accionada -incluso ante el requerimiento de la   misma Sala- acerca de los requisitos que se encontraban pendientes para hacer   efectiva la reparación, contrasta con la carga de diligencia mostrada por la   accionante, en el proceso administrativo, dentro de la acción de tutela y en   sede de Revisión, lo que permite una aplicación adecuada, en este caso, del   principio de presunción de veracidad.       

En consecuencia, la Sala de Revisión consideró cumplidos los   requisitos necesarios para mantener el amparo otorgado por el juez de instancia,   ajustando los plazos para el cumplimiento de la orden de tutela, a fin de   procurar una pronta solución a la tutelante.    

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte   Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

Primero.- CONFIRMAR parcialmente   la sentencia de instancia proferida por el Juzgado 2º Penal del Circuito de   Florencia (Caquetá), que concedió la acción de tutela interpuesta por Sandra   Milena Cuellar Losada en contra de la Unidad Administrativa Especial para la   Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV-, en los estrictos términos   expuestos en la parte motiva de esta decisión. Lo anterior, bajo el amparo de   sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la reparación.   En consecuencia, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la   Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV- que, dentro de las   cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia,   realice las gestiones necesarias para pagar la indemnización administrativa   que le fue reconocida a la señora Sandra Milena Cuéllar Losada, sin   que el término para su desembolso efectivo pueda exceder los treinta (30)   días hábiles.    

Segundo.- Por Secretaría General,  LIBRAR las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591   de 1991.    

Comuníquese y cúmplase,    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

DIANA FAJARDO RIVERA    

 A LA SENTENCIA T-028/18    

DERECHO A LA INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA DE LAS VICTIMAS DE   DESPLAZAMIENTO FORZADO-Sala incurrió en   modificación indebida de las reglas jurisprudenciales vigentes, lo cual   repercute en la protección de las víctimas del conflicto armado (salvamento   parcial de voto)    

INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO   ARMADO INTERNO-Resulta problemático fijar   acreditación de un estado de vulnerabilidad como condición de acceso a la tutela   (salvamento parcial de voto)    

INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO   ARMADO INTERNO-Se ignoraron las reglas de   procedencia estrictamente aplicables en los casos de las víctimas del conflicto   interno (salvamento parcial de voto)    

DERECHO A LA INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA DE LAS VICTIMAS DE   DESPLAZAMIENTO FORZADO-Reglas de subsidiariedad   incorporadas en la providencia desnaturalizan el carácter administrativo de la   indemnización pretendida (salvamento parcial de voto)    

(M.P. CARLOS BERNAL PULIDO)    

En la Sentencia T-028 de   2018, la Sala Primera de Revisión estudió el caso de la señora Sandra Milena   Cuellar Losada, quien el 29 de junio de 2017 ejerció la acción de tutela contra   la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas (UARIV), con el fin de acceder a la indemnización administrativa que,   en su condición de víctima de desplazamiento forzado, le había sido reconocida   previamente por la entidad accionada, y cuya fecha límite de pago había sido   programada para el 30 de agosto de 2016. Sin embargo, la cancelación de este   emolumento se incumplió, de forma que, una vez vencido el plazo con el que   contaba la autoridad demandada, ésta impuso diversos requisitos y formalidades   excesivas que impidieron, tanto a la demandante como a su núcleo familiar,   obtener la reparación a la que tienen derecho.    

Al resolver el asunto,   la mayoría de la Sala encontró que, en efecto, la UARIV vulneró los derechos   fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la reparación de las   víctimas del conflicto. Los hechos constitutivos de esta trasgresión   constitucional correspondieron, fundamentalmente, a los siguientes: (i) el   incumplimiento del plazo que la Unidad había fijado como límite para el pago de   la indemnización, correspondiente al 30 de agosto de 2016; (ii) la alusión a una   supuesta “omisión” en que presuntamente habría incurrido la accionante,   relativa a la entrega de una documentación con la que, sin embargo, la entidad   ya contaba; y (iii) una extensión injustificada y desproporcionada del plazo   inicialmente fijado para la cancelación de la reparación, el cual, a su vez,   había estado soportado sobre un estudio de priorización particular que, en   consecuencia, fue ignorado por la demandada. Sobre la base de lo anterior, la   Sala ordenó a la UARIV “pagar la indemnización administrativa que le fue   reconocida a la señora Sandra Milena Cuellar Losada, sin que el término de su   desembolso efectivo pueda exceder los treinta (30) días hábiles”.    

Es evidente que a la   accionante se le vulneraron sus derechos fundamentales. Por tanto, comparto   plenamente la decisión de la mayoría, en el sentido de otorgar el amparo   constitucional a la señora Cuellar Losada, así como las razones de fondo que la   soportan. No obstante, a continuación me refiero a una situación jurídicamente   trascendente, que me obliga a salvar parcialmente mi voto. Se trata del estudio   de los requisitos de procedencia del caso, pues advierto que la Sala incurrió en   una modificación indebida y desautorizada de las reglas jurisprudenciales   vigentes, lo cual repercute significativamente en el estándar de protección de   las garantías de las víctimas del conflicto armado.     

Al valorar los   presupuestos formales de procedencia de la tutela de la referencia,   particularmente el de la subsidiariedad, la mayoría de la Sala decidió hacer un   análisis pormenorizado del “estado de vulnerabilidad” de la accionante,   de modo que la verificación del requisito de procedibilidad dependió de la   satisfacción de un “test”, constituido por la acreditación de “(i) la   situación de riesgo de la tutelante y (ii) su capacidad o incapacidad para   resistir esa específica situación de riesgo, de tal forma que pueda satisfacer   sus necesidades básicas hasta tanto agota la vía judicial ordinaria   (resiliencia)”. En concreto, mi disidencia frente a tal estudio de   procedencia está basada en tres razones principales. La primera,   corresponde al desacuerdo que ya he planteado en otras ocasiones, frente a la   formulación de un “test de procedencia” de la acción de tutela; la   segunda, se refiere a que la Sentencia desconoció la jurisprudencia vigente   y que era estrictamente aplicable en el estudio de subsidiariedad del caso   particular; y la tercera, alude a que las reglas incorporadas por la   mayoría de la Sala desnaturalizan el carácter administrativo de la indemnización   pretendida por la accionante. Todo ello, como ya lo advertí, es constitutivo de   una variación jurisprudencial que no le estaba autorizada a la Sala de Revisión.   A continuación, desarrollo mi planteamiento.       

1.    Incorporación indebida de nuevos requisitos de procedencia de la acción de   tutela, en materia de subsidiariedad    

No es la primera vez que, en esta Sala de Revisión, se   pretende incorporar parámetros rígidos de procedencia, que obstaculizan el   acceso ciudadano a la acción de tutela. Son verdaderas barreras que, al no estar   contempladas en el ordenamiento jurídico, se constituyen en obstáculos   inaceptables que desnaturalizan el carácter público del mecanismo   constitucional. Ya en otra ocasión he desarrollado, en extenso, las razones de   mi objeción a los criterios de procedencia que han sido usados en esta   oportunidad, por lo que, enseguida, hago una breve reseña de las mismas.[61]    

Históricamente, la jurisprudencia constitucional ha sido   estrictamente rigurosa en desarrollar el contenido del principio de   subsidiariedad de la acción de tutela, siempre apegada a los criterios   contenidos no sólo en la Carta Política, sino en las reglas estatutarias del   Decreto 2591 de 1991. El artículo 86 de la Constitución señala, en lo   pertinente, que el recurso de amparo “procederá cuando el afectado no   disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como   mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En desarrollo   de esta cláusula, la Corte ha indicado que los medios disponibles deben,   necesariamente, responder de forma oportuna e integral al problema   jurídico que plantee cada acción de tutela, de manera que se impone al juez el   deber de verificar la idoneidad y la eficacia de los mismos.    

En ese sentido, el “estado de vulnerabilidad” de quien   acude al recurso de amparo nunca ha sido (y no debe serlo) un presupuesto del   cual pueda hacerse depender el cumplimiento del requisito de subsidiariedad. La   acción de tutela, en tanto derecho fundamental, está revestida de un especial   carácter universal, por ello, la Carta indica que “cualquier persona”  puede, por esta vía, activar la jurisdicción constitucional. De ahí que la   jurisprudencia haya acertado en establecer pacíficamente que la condición de   vulnerabilidad, lejos de constituir un requisito, configura una pauta de   flexibilización de la procedibilidad de la tutela, de manera que, en virtud   del principio de igualdad, para quienes acuden al recurso de amparo y son   titulares de protección constitucional reforzada, la procedencia formal del   mecanismo debe serles más favorable.[62]    

En este contexto, fijar la acreditación de un estado de   vulnerabilidad como condición de acceso a la tutela es problemático porque: (i)   parte de una errada visión, según la cual el recurso constitucional es   equiparable a un auxilio benéfico del Estado, con lo cual se ignora que se trata   de un auténtico derecho fundamental, y es, por antonomasia, el recurso judicial   efectivo de las democracias; (ii) deja de lado el mandato de universalidad de la   tutela (Art. 86 CP), que incorpora el deber del juez constitucional de propender   por la realización efectiva de los derechos (Art. 2 CP); y, por tanto, (iii)   constituye una evidente modificación del precedente, que en este caso incumple   la carga argumentativa y de transparencia que le era exigible a la Sala.[63]    

2. La mayoría de   la Sala ignoró las reglas de procedencia estrictamente aplicables en los casos   de las víctimas del conflicto armado    

En el transcurso del   debate que circunscribió la adopción de esta Sentencia fui enfática e insistente   en la necesidad de aplicar las reglas vigentes de procedencia de la tutela,   cuando su ejercicio se adelanta por parte de víctimas de conflicto armado y   cuyas pretensiones se relacionan con esta condición. No obstante, la mayoría de   la Sala omitió este llamado y optó por guardar silencio frente a la   jurisprudencia especializada y vigente para el caso particular.      

Aun cuando   reiteradamente la Corte se ha referido a la marginalidad y vulnerabilidad que   enfrenta este grupo poblacional, desde la Sentencia T-025 de 2004[64] estas   situaciones dieron lugar a la declaratoria del estado de cosas contrario al   orden constitucional, el cual perdura. La grave victimización que sufren   inmensas poblaciones de nuestro país, y sus difíciles consecuencias, han causado   que quienes enfrentan directamente el flagelo de la violencia acudan ante el   juez de tutela, como única alternativa para lograr la protección de los derechos   trasgredidos de forma masiva por sus victimarios. Esto, como es apenas lógico,   ha llevado a que la Corte forje pautas de validación de la procedencia de la   tutela específicamente dirigidas a dicha población, en virtud del mandato de   eficacia de las garantías constitucionales y siempre en pos de la mayor   salvaguarda posible.    

Así, uniformemente se ha   establecido que la acción de tutela, en el caso de las víctimas del conflicto   armado, con particular referencia al desplazamiento forzado, exige del juez   constitucional una valoración consciente de la condición de fragilidad que   enfrentan. Se ha indicado que, bajo estas circunstancias, no debe imponerse el   agotamiento de vías judiciales distintas al recurso de amparo, dado el peligro   inminente en que se encuentra la eficacia de sus derechos fundamentales. De este   modo, el mecanismo constitucional conforma la vía idónea para conjurar esta   situación estructuralmente contraria al sistema jurídico.[65]    

Como lo defendí ante la   Sala durante la adopción de esta decisión, la regla anteriormente descrita,   sostenida por la jurisprudencia en vigor, además de atender a la sujeción   constitucional reforzada sobre la que ya me he referido, encuentra un fundamento   adicional, que no puede ser ignorado. En estos casos, el reconocimiento de la   titularidad directa de la acción de tutela obedece, también, a una mínima medida   que el aparato de justicia se encuentra obligado a adoptar, como respuesta   positiva en favor de un conglomerado cuya victimización se ha derivado de un   contexto particularmente injusto para éste, como lo es el conflicto armado   colombiano. Con base en ello, entiendo que, por el sólo hecho de haber sido   víctima, una persona tiene acceso automático al recurso de amparo cuando éste   pueda responder, por lo menos, del mismo modo, pero con mayor eficacia, a la   protección constitucional alegada, y siempre que el objeto del pronunciamiento   se relacione con la condición especial del o la demandante.    

Sin duda, la Sentencia   T-028 de 2018 se apartó de las reglas de procedencia que le eran aplicables al   caso concreto, sin siquiera decirlo en la providencia. Con ello, trasgredió los   fundamentos jurídicos que las soportan y el amplio desarrollo jurisprudencial   que, respecto de la procedencia de la tutela, esta Corporación ha construido   históricamente en favor de las poblaciones víctimas de la violencia armada en   nuestro país.     

3. Las reglas de   subsidiariedad incorporadas en esta providencia desnaturalizan el carácter   administrativo de la indemnización pretendida por la accionante    

Al tratarse de   componentes del derecho a la reparación integral, la indemnización   administrativa y la judicial constituyen fórmulas complementarias de   satisfacción de esta garantía constitucional[68].   La primera es un reflejo paradigmático del principio de subsidiariedad del   Estado, así como del carácter urgente de la reparación. Por ello, esta   alternativa busca atender al mayor número de víctimas, del modo más justo   posible, sin que su propósito sea el de la compensación plena, pues esto está   reservado a la vía judicial. De ahí que el camino de la indemnización   administrativa esté caracterizado por un acceso célere, flexible y eficiente,   así como por basar la tasación de la misma en la equidad, razón por la cual los   montos serán significativamente más bajos que los de la segunda alternativa.[69]    

En la Sentencia de la   que me aparto parcialmente, se impuso como requisito de procedencia de la tutela   el hecho de que, por regla general, la víctima accionante haya agotado un   proceso judicial ejecutivo frente al acto que reconoció su derecho a la   reparación administrativa. Al respecto, considero que, aun cuando formalmente el   ordenamiento disponga de este mecanismo, obligar a las víctimas del conflicto a   agotar un trámite judicial de ese tipo desnaturaliza esta fórmula de   compensación estatal, y con ello las características que le son propias.    

La indemnización de   carácter administrativo satisface la reducción de monto de la reparación con la   celeridad en los tiempos para su entrega y la flexibilización de los trámites.   Por ello, someter el cumplimiento del acto que ya la ha reconocido a la   iniciación de un litigio de ejecución judicial, ante el juez de lo contencioso   administrativo, es abiertamente desproporcionado, pues conduce a que la víctima   resulte asumiendo todas las cargas que le serían exigibles en el caso de la   reparación judicial, con lo cual la indemnización administrativa pierde su razón   de ser. Es, entonces, la acción de tutela el único mecanismo judicial idóneo en   casos como el de la referencia.    

4. Conclusiones    

En esta oportunidad, me   aparto parcialmente de la mayoría, pues pese a que se resolvió tutelar los   derechos de la demandante, se usaron reglas nuevas de procedencia de la tutela,   cuya incorporación no sólo no está autorizada a la Sala Primera de Revisión,   sino que constituyen una clara regresión en materia de justiciabilidad de los   derechos de las víctimas del conflicto interno. La Corte, histórica y   pacíficamente, ha establecido que la procedencia formal de la acción de tutela   debe flexibilizarse en el caso de esta población, ante el peligro especial de   trasgresión que presentan sus derechos constitucionales. Por ello, la acción de   tutela constituye el verdadero mecanismo judicial del que disponen las víctimas   para obtener el amparo de sus garantías vulneradas a causa de la violencia   armada, siempre que este medio responda por lo menos del mismo modo, pero con   mayor eficacia, a la protección alegada.    

Ahora bien, cuando la   pretensión constitucional se relacione con el acceso a una indemnización   administrativa previamente reconocida y cuyos plazos de entrega han sido   incumplidos por la autoridad respectiva, lo anterior cobra mayor importancia. En   estos eventos, la vía judicial principal es la acción de tutela, pues imponer a   las víctimas del conflicto el agotamiento de un litigio ordinario de ejecución   no sólo desconoce la gravedad de su condición, sino que desnaturaliza el   carácter célere y oportuno que persigue este tipo de reparación.      

En los anteriores   términos, dejo planteadas las razones de mi salvamento parcial de voto a la   Sentencia T-028 de 2018.    

Fecha ut supra.    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

[1] La Sala de   Selección número diez estuvo integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y   el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo.    

[2] Cno. 1, fls. 6, 7 y 8.    

[3] Fls. 8 vto, 9 y 10 ibídem.    

[4] Fl.1 ibídem.    

[5] Fls. 22-24 ibídem.    

[6] Fl. 25 ibídem.    

[7] Fls. 16-19 ibídem. La decisión no   fue impugnada.    

[8] Fls. 20 y 21 del cuaderno de la   Corte.    

[9] Fls. 24 y 25 ibídem.    

[10] Fls. 29 y 30 ibídem.    

[11] Fls. 60 y 61 ibídem. Si bien,   según constancia de la Secretaría General, durante el traslado de pruebas a la   accionante, esta no se acercó para su conocimiento, lo cierto es que, dentro del   mismo término, la señora Cuellar Losada envío su respuesta y los documentos que   la respaldan, al despacho del Magistrado Sustanciador, a través de correo   electrónico institucional.    

[12] Fls. 62 y ss. ibídem    

[13] Corte Constitucional, sentencia   T-114/2015.    

[14] Entre muchas otras, Corte   Constitucional, sentencias T-083/2017, T-142/2017, T-364/2015 y T-462/2012.    

[15] Fl. 6 Cno 1.    

[16] Fl. 67 Cuaderno de la Corte.    

[17] Por ejemplo, ver: Corte   Constitucional, sentencia T-478/2017.    

[19] Este análisis brinda parámetros   flexibles y objetivos al juez constitucional para valorar la subsidiariedad de   la acción, en términos de la eficacia en concreto de los otros medios de   defensa judiciales a disposición del tutelante.    

[20] Cfr.,   Corte Constitucional, Sentencia T-010/2017. Esta situación es especialmente   relevante al momento de valorar las condiciones del entorno económico y social   del accionante, en particular, cuando se acredita la carencia de capacidades   para generar, de manera autónoma, una renta constante. Un buen indicador   para constatar esta situación es el relativo al puntaje que se asigna al   accionante en el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de   Programas Sociales (SISBÉN). Si bien, el puntaje no tiene un significado   inherente, sí permite, por una parte, considerar unas situaciones más   gravosas que otras, en función de aquel. Por otra, es un buen parámetro para   determinar el mayor grado de vulnerabilidad de las personas, en la medida en que   puedan ser sujetos de los programas sociales para los que se utiliza dicho   puntaje. Con fundamento, entre otras, en las disposiciones de la Ley 1785 de   2016, “por medio de la cual se establece la red para la superación de la   pobreza extrema – red unidos y se dictan otras disposiciones”, el artículo 6   de la Resolución 02717 de octubre 4 de 2016, de la Dirección del Departamento   Administrativo para la Prosperidad Social – Prosperidad Social, “Por la cual   se establecen los criterios de identificación, selección, vinculación,   permanencia y egreso de hogares en condición de pobreza extrema a la Estrategia   para la Superación de la Pobreza Extrema – Red Unidos”, define, entre otros   criterios, el puntaje de corte máximo del SISBÉN para los hogares que pueden ser   objeto de acompañamiento por la Estrategia Red Unidos. Allí se señala que, para   las 14 ciudades principales del país es de 23.40 puntos, para el resto urbano de   32.20 y para el sector rural de 26.12. Este criterio es relevante, a efectos de   determinar el nivel de riesgo, en términos de la situación de pobreza del   tutelante; entre más cercano sea el puntaje del accionante a estos valores,   mayor será su situación de riesgo, en relación con este factor (pobreza).    

[21] Corte   Constitucional, Sentencia T-026/2010.    

[22] Corte   Constitucional, Sentencia T-149/2002. En esta sentencia, la Corte tuteló el   derecho de un adulto de 58 años, quien por su condición de enfermo grave del   corazón aducía no poder emplearse en ningún trabajo y, por lo tanto, no tener   dinero para cubrir sus necesidades básicas y las de su familia.    

[23] Corte   Constitucional, Sentencia T-124/2015. En este caso, la Corte reconoció que los   líderes comunitarios y los trabajadores sociales se encuentran en situación de   riesgo. Reconoció, igualmente, que en el caso de mujeres defensoras de derechos   humanos, el riesgo es mayor.    

[24] Corte   Constitucional, Sentencia T-728/2010.    

[25] Tal como lo consideró   la Corte en la Sentencia T-426/1992, la familia tiene una obligación jurídica y   moral de auxiliar a sus descendientes o ascendientes próximos, y sólo en los   casos en que esta se encuentre en una situación de imposibilidad material para   hacerlo, el Estado, en desarrollo de sus fines esenciales (artículo 2 de la   Constitución) y sociales (artículo 366 de la Constitución), está en el deber   constitucional de proteger los derechos de la persona.    

[26] Cfr., Corte   Constitucional, Sentencia T-533/1992. En esta providencia, en un apartado que   constituye, obiter dictum, se señala: “Cuando una persona demuestra la   circunstancia de debilidad manifiesta en que se encuentra, debido a su condición   económica, física o mental (CP art. 13), sin que ella misma o su familia puedan   responder, excepcionalmente se genera para el Estado una obligación de proteger   especialmente a la persona colocada en dicha situación”.    

[27] De acuerdo con   el Diccionario de la Lengua Española, el término resiliencia proviene del inglés   resilience, y del latín resiliens, el cual se define en los   siguientes términos:   “1. Capacidad de adaptación de un ser vivo frente a un agente perturbador o un   estado o situación adversos. 2. f. Capacidad de un material, mecanismo o sistema   para recuperar su estado inicial cuando ha cesado la perturbación a la que había   estado sometido”.    

[28] Cno. 1, fl. 9.    

[29] Cuaderno de la Corte, fls. 64-67.    

[30] Cno. 1, fl. 9.    

[31] Ley 1437 de 2011, Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, art. 297 num.4.    

[32] Sobre estos puntos: Corte   Constitucional, sentencia SU-254/2013.    

[33] Por ejemplo, Corte   Constitucional, sentencias C-1199/2008, T-085/2009 y SU-254/2013.     

[34] Un estudio completo al respecto   en: Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento a la sentencia   T-025/2004, Auto No. 206/2017. Esta providencia es importante porque define   criterios a los jueces de tutela a la hora de conceder amparos para el pago de   ayudas humanitarias e indemnizaciones administrativas a víctimas de   desplazamiento forzado.    

[35] Ibídem, pág. 61.    

[36] Ver: Corte Constitucional,   sentencia T-142/2017.    

[37] Antes de proceder con el   señalamiento de estas reglas, no está de más recordar que el Auto 206 de 2017   exhortó  a los jueces de la República -con la posibilidad de que se apartaran de ese   criterio ofreciendo la motivación debida-, para que, en lo concerniente a la   indemnización administrativa, se abstuvieran de impartir temporalmente órdenes   relacionadas con reconocimientos económicos, y para posponer las sanciones por   desacato que exigieran su cumplimiento. De esta manera, al momento de resolver   las acciones de tutela que reclamaran la protección del derecho de petición,   cuando se encontrara relacionado con la indemnización administrativa, los   jueces, según este exhorto, debían conceder la tutela del derecho de petición,   una vez verificado el cumplimiento de los respectivos requisitos de   procedibilidad formal y material, pero disponer que la Unidad Administrativa   Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas tendría hasta   el 31 de diciembre de 2017 (plazo que ya feneció) para cumplir con el fallo.   Por lo tanto, la abstención de impartir órdenes relacionadas con reconocimientos   económicos aplicaba durante ese específico lapso. Igualmente, al pronunciarse   sobre los incidentes de desacato ocasionados por el incumplimiento de la UARIV a   las órdenes de tutela impartidas en estos casos de indemnización administrativa,   los jueces debían suspender las sanciones por desacato, dictadas a partir del 1°   de enero de 2016, hasta el 31 de diciembre de 2017. Este exhorto exceptuaba los   casos excepcionales en los que los solicitantes se encontraban en un alto grado   de vulnerabilidad, debido a circunstancias especiales, tales como la edad, la   composición del hogar, algún tipo de discapacidad, entre otras.    

[38] Corte Constitucional, sentencia   T-158/2017. Señaló la Corte: “las autoridades que atienden la población   desplazada, someten a estas personas a una carga excesiva cuando imponen   obligaciones tendientes a cumplir con requerimientos especiales que desconocen   la situación en la cual ésta (sic) encuentran”.    

[39] Entre otras: Corte   Constitucional, sentencia T-488/2017.    

[40] Sobre el punto: Corte   Constitucional, sentencia T-085/2010.    

[41] Corte Constitucional, sentencia   T-086/2006.    

[42] Corte Constitucional, Auto 206 de   2017, pág. 26.    

[43] Corte Constitucional, sentencia   T-158/2017.    

[44] Sobre el punto: Corte   Constitucional, sentencias T-236/2015, T-527/2015 y T-114/2015.    

[45] Lo anterior, “en atención a   las especiales dificultades bajo las cuales las víctimas de desplazamiento   forzado se ven obligadas a cumplir con trámites, muchas veces engorrosos, de   difícil o imposible cumplimiento, y que terminan por desconocer su dignidad, su   condición de víctimas o por revictimizarlas”. Corte Constitucional,   sentencia SU- 254/2013, fundamento 5.2.    

[46] Corte Constitucional, sentencia   T-377/2017. Señaló esta Corporación: “la Corte ha explicado que es a la   administración a la que le corresponde resolver sobre el reconocimiento de   determinados derechos garantizados por políticas públicas, para lo cual existe   una ruta administrativa específica. Puede suceder, con todo, que dicha ruta no   funcione de manera adecuada, por lo que es posible que las personas que se   consideran beneficiarias de dicha política acudan a acciones de tutela. En esa   situación, si los jueces de tutela conceden de forma generalizada las   solicitudes ante ellos planteadas se genera un incentivo para que más personas,   en vez de reclamar sus derechos por la vía ordinaria, lo hagan por la vía de   tutela. Esto generaría de inmediato cargas adicionales a la administración –que   se sumarían a las propias de atender los distintos casos a través de las rutas   ordinarias–, en la medida en que tendría que invertir recursos y esfuerzos en   atender un número creciente de reclamaciones judiciales, lo cual eventualmente   disminuiría las capacidades de atención de la ruta administrativa. A su vez,   podría generarse una situación generalizada de vulneración de derechos,   en la medida en que serían atendidos con prelación los casos de quienes acuden a   acciones de tutela, en perjuicio de quienes se limitan a seguir la ruta   administrativa” (Énfasis fuera del texto). Sobre los problemas de eficiencia   que en determinados contextos de política social puede generar el uso   indiscriminado de la acción de tutela: Corte Constitucional, sentencia   T-1234/2008, fundamentos 5.3.4.4 en adelante.    

[47] Sobre la presunción de veracidad   en materia de desplazamiento forzado: Corte Constitucional, sentencias   T-268/2003, T-721/2003, T-1094/2004, T-563/2005, T-1144/2005, T-086/2006,   T-468/2006, T-110/2007, T-630/2007, T-821/2007, T-156/2008, T-458/2008, T   299/2009, T-541/2009, T-169/2010, T-179/2010, T-517/2010, T-746/2010,   T-423/2011, T-092/2012, T-441/2012, T-579/2012, T-218/2014, T-675/2014,   T-680/2014 y T-068/2015.    

[48] Corte Constitucional, sentencia   T-142/2017.    

[49] Sobre la inversión de la carga de   la prueba en estos casos: Corte Constitucional, sentencia T-787/2008.    

[50] Corte Constitucional, sentencia   T-488/2017 y Auto No. 206/2017.    

[51] Sobre el deber de desplegar   actividad probatoria oficiosa en esta materia, por ejemplo: Corte   Constitucional, sentencia T-158/2017.    

[52] Cuaderno de la Corte, fls. 29   vto. y 30.    

[53] Fl. 37 en adelante ibídem.    

[54] Fl. 35 ibídem.    

[55] Ver pág. 21 de dicha providencia.    

[56] Sobre esta carga   desproporcionada: Corte Constitucional, sentencia T-085/2010.      

[57] Sobre el punto: Corte   Constitucional, sentencia T-086/2006.    

[58] Sobre esta carga, entre otras:   Corte Constitucional, sentencia T-869 de 2008.    

[59] Tan solo a título de ejemplo:   Corte Constitucional, sentencia T-099/2010.    

[60] Sobre la violación a los derechos   al debido proceso administrativo y a la reparación en casos como estos: Corte   Constitucional, sentencia T-114/2015.    

[61]  Ver, principalmente, mi salvamento de voto a las sentencias T-029 de 2018. M.P.   Carlos Bernal Pulido y SU-005 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido.    

[62]  Algunas sentencias ilustrativas: T-1109 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño;   T-080 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-1083 de 2012. M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva; T-142 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-720 de 2013. M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-011 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub; T-018 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-437 de 2014. M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-546 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado; T-384 de 2015. M.P. Myriam Ávila Roldan; T-401 de 2015. M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado; T-514 de 2015. M.P. Myriam Ávila Roldán; T-774 de 2015.   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-281 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa;   T-464 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-654 de 2016. M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva; T-678 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-081 de   2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-150 de 2017. M.P. María Victoria Calle   Correa; SU-210 de 2017. M.P. José Antonio Cepeda Amarís; T-263 de 2017. M.P.   Alberto Rojas Ríos; T-578 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; T-598 de 2017.   M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-679 de 2017. M.P. Alejandro Linares   Cantillo; y T-178 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; entre otras.     

[64]  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[65]  Referirse a todas las sentencias que consolidan la uniformidad del criterio   jurisprudencial sería una labor innecesaria, justamente, por su amplia   reiteración. Basta, y le bastaba a la mayoría de la Sala, tener en cuenta, tan   siquiera, las siguientes Sentencias: SU-254 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva; T-068 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-293 de 2015. M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado; T-006 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo; T-556   de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa; T-083 de 2017. M.P. Alejandro Linares   Cantillo; T-142 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa; T-196 de 2017 M.P.   José Antonio Cepeda Amarís; T-301 de 2017. M.P. Aquiles Arrieta Gómez; T-377 de   2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-519 de 2017. M.P. Alejandro Linares   Cantillo; T-561 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; y T-004 de 2018.   M.P. Diana Fajardo Rivera; entre otras.     

[66] “Por   el cual se crea el Programa de reparación Individual por vía Administrativa para   las Víctimas de los Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley”.   Derogado por el Decreto 4800 de 2011, “Por el cual se reglamenta la Ley 1448   de 2011 y se dictan otras disposiciones”.    

[67] “Por   la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las   víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.    

[68]  Como reflejo de tal complementariedad, el artículo 20 de la Ley 1448 de 2011   incorpora la fórmula de compensación entre estos dos tipos de reparaciones, así:   “La indemnización recibida por vía administrativa se descontará a la   reparación que se defina por vía judicial. Nadie podrá recibir doble reparación   por el mismo concepto”.    

[69] Al   respecto, ver la Sentencia SU-254 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Allí,   la Sala Plena señaló: “En relación con las diferentes vías para que las   víctimas individuales y colectivas de delitos en general, así como de graves   violaciones a los derechos humanos y del desplazamiento forzado en particular,   puedan obtener el derecho a la reparación integral, en general los ordenamientos   prevé tanto la vía judicial como la vía administrativa. // Estas diferentes vías   de reparación a víctimas presentan diferencias importantes: (i) la    reparación en sede judicial hace énfasis en el otorgamiento de justicia a   personas individualmente consideradas, examinando caso por caso las violaciones.   En esta vía se encuentra articulada la investigación y sanción de los   responsables, la verdad en cuanto al esclarecimiento del delito, y las medidas   reparatorias de restitución, compensación y rehabilitación de la víctima. Propia   de este tipo de reparación judicial, es la búsqueda de la reparación plena del   daño antijurídico causado a la víctima. // (ii) Mientras que por otra parte, la   reparación por la vía administrativa se caracteriza en forma comparativa (i) por   tratarse de reparaciones de carácter masivo, (ii) por buscar una reparación, que   si bien es integral, en cuanto   comprende diferentes componentes o medidas de reparación, se guía   fundamentalmente por el principio de equidad, en razón a que por esta vía no   resulta probable una reparación plena del daño, ya que es difícil determinar con   exactitud la dimensión, proporción o cuantía del daño sufrido, y (iii) por ser   una vía expedita que facilita el acceso de las víctimas a la reparación, por   cuanto los procesos son rápidos y económicos y más flexibles en materia   probatoria. Ambas vías deben estar articuladas institucionalmente, deben guiarse   por el principio de complementariedad entre ellas, y deben garantizar en su   conjunto una reparación integral, adecuada y proporcional a las víctimas”.