T-043-15

           T-043-15             

Sentencia   T-043/15    

POLITICA PUBLICA A FAVOR DE LOS HABITANTES DE LA CALLE-Reconocimiento y empoderamiento de un grupo especialmente   marginalizado    

MENDICIDAD-Criterios   jurisprudenciales    

ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y LA DEFENSA DE LA LIBERTAD   INDIVIDUAL EN CONDICIONES DE IGUALDAD MATERIAL-Habitantes de la calle    

En nuestro país cada persona es “libre” de   desarrollar su personalidad acorde con su plan de vida. Es a cada individuo a   quien corresponde señalar los caminos por los cuales pretende llevar su   existencia, sin afectar los derechos de los demás. “Es únicamente a través de   esta manera donde efectivamente se es digno consigo mismo”. De este modo, la   “mendicidad” ejercida por una persona de manera autónoma y personal, sin   incurrir en la intervención de un agente intermediario a través de la trata de   personas, no es un delito ni una contravención. De hecho, cualquier tipo de   reproche jurídico, sea en forma de sanciones o intervenciones terapéuticas   forzadas, resulta inadmisible en tanto cosifica al habitante de la calle en aras   de un supuesto modelo ideal del ciudadano virtuoso o a manera de una acción   preventiva en contra de un potencial criminal.    

ATENCION A POBLACION HABITANTES DE LA CALLE-Marco normativo contenido en ley 1641 de 2013    

DERECHO A LA SALUD DE HABITANTES DE LA CALLE-Enfermedad de drogadicción como problema de salud pública    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD Y FARMACODEPENDENCIA O   DROGADICCION EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO NACIONAL    

FARMACODEPENDENCIA O DROGADICCION SEVERA COMO UN PROBLEMA DE   SALUD PUBLICA-Debe ser atendido por el   sistema de seguridad social en salud    

DERECHO A LA SALUD MENTAL DE FARMACODEPENDIENTE-Se deberá preservar el consentimiento de las personas que se   llegaren a someter a tratamientos y rehabilitación    

DROGADICCION-Tratamiento   médico integral con red de apoyo social dispuesta a acogerlo nuevamente como   ciudadano pleno    

LEGITIMACION POR ACTIVA DE PERSONERO MUNICIPAL PARA   INTERPONER ACCION DE TUTELA-Caso en que se   interpone a nombre de habitante de la calle con problemas de drogadicción    

DERECHOS FUNDAMENTALES DE POBLACION HABITANTES DE LA CALLE-Falta de una política pública nacional no es excusa para la   obligación de garantizar y proteger los derechos por parte de las entidades   territoriales    

DERECHO A LA SALUD DE HABITANTES DE LA CALLE-Orden a EPS realice valoración integral a través de equipo   interdisciplinario a la agenciada, quien tiene diversos problemas de salud y   drogadicción    

Referencia: expediente T-4.518.730.    

Acción de tutela interpuesta por Sandra Lucero Soto   Loaiza, mediante agente oficioso, contra el Municipio de Dosquebradas y otros.    

Asunto: Derecho a la vida digna de los ciudadanos   habitantes de la calle.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.    

Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil quince   (2015).    

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,   integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub y Martha Victoria Sáchica Méndez, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, profiere la siguiente:    

SENTENCIA    

Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela   emitido por el Juzgado Primero Civil Municipal de Dosquebradas, en el expediente   de tutela T-4.518.730.    

I. ANTECEDENTES.    

El señor Oscar Mauricio Toro Valencia, en calidad de personero del   Municipio de Dosquebradas, Risaralda, interpuso acción de tutela como agente   oficioso de Sandra Lucero Soto Loaiza[1]  contra el Municipio de Dosquebradas y su Secretaría de Desarrollo Social y   Político, al considerar vulnerados los derechos fundamentales a la vida en   condiciones dignas, a la integridad personal y a la salud, a raíz de la negativa   de esa entidad pública a suministrarle a la señora Soto Loaiza un albergue.   Fundamenta su pretensión en los siguientes:    

1. Hechos.    

1.1. La señora Sandra Lucero Soto Loaiza es una mujer de   33 años de edad quien no cuenta con vivienda o ingresos. Se trata de una persona   en condición de indigencia, conforme certificación expedida por la Secretaría de   Desarrollo Social y Político de Dosquebradas, Risaralda[2].    

1.2. Según se desprende de la historia clínica aportada[3],   su estado de salud es precario, lo que la ha llevado a recibir tratamiento en   reiteradas ocasiones en la ESE Hospital Santa Mónica. En consulta del 21 de   enero de 2014 fue diagnosticada con insuficiencia cardíaca y se reportaron los   siguientes hallazgos: síndrome de abstinencia por consumo de sustancias   psicoactivas (bazuco y marihuana), abandono social y agresividad. Se le   describió como una paciente de difícil manejo y control[4], que no cuenta   con apoyo familiar y requiere de tratamiento multidisciplinario.    

El 16 de marzo de 2014 recibió atención médica al padecer   dolor en los pies, con ulceración en el talón derecho e inflamación en el dorso,   además de presentar un edema en la vagina. En esa ocasión se determinó que   sufría de tuberculosis y “al parecer VIH[5]”. Posteriormente,   el 23 de marzo la señora Soto Loaiza expresó su voluntad de marcharse del centro   hospitalario y fue en consecuencia dada de alta.    

1.3. Al momento de la interposición de la solicitud de   amparo, la señora Soto había sido internada en la institución clínica referida,   y una vez culminaran las atenciones médicas retornaría a habitar en la calle, lo   que dificultaría su recuperación.    

2. Acción de tutela y trámite procesal.    

2.1. El 16 de mayo de 2014 Oscar Mauricio Toro Valencia,   Personero Municipal de Dosquebradas, presentó acción de tutela como agente   oficioso de la señora Sandra Lucero Soto Loaiza contra el Municipio de   Dosquebradas y la Secretaría de Desarrollo Social y Político. En primer lugar,   señaló las difíciles circunstancias sociales en las que se encontraba su   agenciada al ser una mujer de 33 años, con graves problemas de salud y en   condición de indigencia. Seguidamente expresó que había realizado varias   gestiones ante las entidades competentes para lograr su inclusión en un albergue   sin obtener respuesta favorable.    

Con fundamento en lo anterior, solicitó al juez   constitucional valorar la situación de su representada y ordenar a la parte   pasiva otorgarle un lugar de alojamiento en aras de garantizar una vida digna.    

2.2 El proceso le correspondió por reparto al Juzgado   Primero Civil Municipal de Dosquebradas, Risaralda, quien mediante auto del 16   de mayo de 2014 admitió la acción y ordenó correr traslado al ente territorial.    

3. Contestación de la entidad   demandada.    

Tanto la Alcaldía como la Secretaría de Desarrollo   Político y Social del municipio rechazaron la solicitud de albergue por cuanto   la ley no lo permite. Explicaron que la situación de la señora Soto Loaiza no   encaja dentro de la política pública de los infantes y adolescentes, ni la del   adulto mayor, a la luz de lo dispuesto por la Ley 1251 de 2008, así como tampoco   en la atención a población en situación de desplazamiento forzado, en los   términos de la Ley 387 de 1997. En este sentido, sostienen que si bien es cierto   que el Estado debe proteger especialmente a aquellas personas que por su   condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancia de   debilidad manifiesta, “ello no quiere decir que los entes territoriales   tengan la obligación de dar albergue a todo a aquel que se encuentre sin   vivienda o que haya abandonado su núcleo familiar, por voluntad propia, para   dedicarse a deambular por las calles”[6].    

II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.    

Mediante sentencia del 29 de mayo de 2014,   el Juzgado Primero Civil Municipal de Dosquebradas declaró la improcedencia del   amparo respecto de la solicitud de asignación de un lugar de habitación. Estuvo   de acuerdo con que el municipio no estaba legalmente obligado a brindar   albergues temporales a la población indigente, sino sólo a personas de la   tercera edad o a niños y adolescentes en el marco de un proceso de   restablecimiento de derechos. No obstante, amparó el derecho a la salud y al   mínimo vital, por lo que ordenó a la Alcaldía vincular a la solicitante a un   programa de subsidios para salud y alimentación destinado a los habitantes de la   calle.    

III. PRUEBAS.    

El accionante adjuntó con su escrito de tutela los siguientes   documentos:    

i- Certificado emanado de la Registraduría Nacional del Estado Civil   en el cual consta lo siguiente: “según archivo nacional de identificación   (ANI) a Sandra Lucero Soto Loaiza, le fue asignada la cédula de ciudadanía No.   42.145.660, cupo numérico de Pereira (Risaralda), la cual se encuentra vigente”   (fl. 1).    

ii. Certificado expedido por la Secretaría de Desarrollo Social y   Político de Dosquebradas en el que señala que la señora Sandra Lucero Soto   Loaiza no cuenta con vivienda ni ingresos por lo que se considera que es una   habitante de la calle y beneficiaria del régimen subsidiado en salud[7] (fls. 2-3).    

iii- Copia de la historia clínica de la señora Soto Loaiza en la ESE   Hospital Santa Mónica de Dosquebradas (fls. 4-6).    

IV. ACTUACIONES ADELANTADAS EN SEDE DE REVISIÓN.    

Mediante auto del 18 de noviembre de 2014 la Sala Quinta   de Revisión[8]  dispuso vincular y poner en conocimiento del Ministerio de Salud, el   Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, la Gobernación de   Risaralda, la Procuraduría General de la Nación, el Instituto Colombiano de   Bienestar Familiar -ICBF-, Departamento para la Prosperidad Social, Ministerio   del Trabajo y Asmet Salud EPS-S, la acción de tutela para que se pronunciasen   acerca del amparo interpuesto en lo que fuese de su competencia, especialmente   en lo referente a la implementación y reglamentación de la Ley 1641 de 2013.    

Adicionalmente, se invitó a la Universidad Nacional,   Universidad Javeriana y Universidad del Rosario para que en el marco de sus   competencias académicas, particularmente en sus facultades de Antropología,   Psiquiatría y Medicina, participaran en torno a la discusión del expediente bajo   estudio, en aspectos como la atención médica y social a los adictos a sustancias   psicoactivas y las diferentes formas en que se ha entendido y tratado el tema de   la indigencia en la sociedad colombiana.    

4.1. Ministerio de Salud y Protección Social.    

4.1.1. En relación con el caso concreto manifestó que la   accionante se encontraba afiliada al régimen subsidiado en salud desde el 11 de   abril de 2014 y conforme a las pruebas obrantes en el expediente era claro que   se le habían prestado todos los servicios requeridos. La suspensión del   tratamiento, asegura, se debió a la propia demandante quien solicitó la salida   voluntaria[9].    

En todo caso, recordó que a la luz de lo dispuesto en el   Plan Obligatorio de Salud (Resolución 5521 de 2013) el fármaco-dependiente tiene   derecho a los servicios de atención de urgencias (art. 64), psicoterapia   ambulatoria (art. 65) e internación (art. 67) contemplados en el capítulo VI que   se refiere a la salud mental. Tales beneficios incluidos en la cobertura deben   ser suministrados por las EPS con cargo a los recursos de la Unidad de Pago por   Capitación (UPC).    

4.1.2. En lo que respecta a la Política Pública Social   para el Habitante de la Calle (PPSHC), el Ministerio informó que avanza en la   revisión jurídica del proyecto de decreto reglamentario de la Ley 1641 de 2013   cuyo texto fue concertado con entidades nacionales y territoriales con el fin de   definir las responsabilidades y precisar el alcance de los distintos   componentes.    

Como acciones efectuadas para implementar la política   pública detalló y anexó las siguientes:    

·           Elaboración de la “Guía para la formulación de   la política pública social para las personas habitantes de la calle”, para   orientar el trabajo interinstitucional y del Ministerio para la formulación de   la Política.    

·           Elaboración y puesta en marcha de un Plan de   Trabajo que ha viabilizado determinar en el tiempo los compromisos y   responsabilidades de cada institución para el logro de la formulación de la   política y poner en marcha las acciones concertadas.    

·           Presentación de un informe nacional a la   Procuraduría General de la Nación con relación a los avances del Plan de Trabajo   así como las metas y avances del Plan Decenal de Salud Pública 2012-2021.    

·           Realización de cinco (5) Foros de Habitabilidad   en Calle llevados a cabo durante el segundo semestre de 2014 en las ciudades de   Bogotá, Medellín, Barranquilla, Cali y Bucaramanga, con diversos actores   públicos y privados y con población habitante de calle.    

Asimismo, dio cuenta de la creación de tres mesas   técnicas de trabajo, a través de las cuales ha venido cursando el proceso de la   PPSHC, y la articulación entre las distintas instituciones con competencias   sobre la materia: la Mesa Interna de Trabajo, la Mesa Técnica Nacional y la Mesa   Interterritorial.    

Por último, sostuvo que el municipio, en virtud de lo   establecido en el artículo 13 de Constitución Nacional y normas complementarias   (Ley 715 de 2001, artículo 76 numeral 11), tiene la obligación de prestar   atención a la población en vulnerabilidad. Le corresponde, entre otras posibles   acciones, certificar su condición de vulnerabilidad para facilitar su acceso a   los diversos programas sociales que desarrolle el municipio, tramitar su   inclusión al sistema de salud y activar las redes de apoyo tanto familiares como   institucionales o sociales. Recalcó así que la inexistencia del decreto   reglamentario “no es óbice para que el municipio de Dos Quebradas atienda   integralmente a la ciudadana habitante de la calle”[10].    

4.2. Departamento Administrativo Nacional de   Estadística (DANE).    

El Dane puso de presente que actualmente se encuentra   adelantando la fase preparatoria del censo de habitantes de la calle: “se   están discutiendo los contenidos de la boleta censal al interior de la entidad y   con las entidades que ha dispuesto la Mesa Nacional con el fin de atender lo   dispuesto por la Ley y obtener de esta manera un instrumento de recolección   adecuado”[11].    

4.3 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).    

El Instituto informó que en cumplimiento del artículo 12   de la Ley 1641 de 2013 presentó el informe anual ante el Secretario de la   Comisión Séptima Constitucional Permanente Senado, bajo el radicado número   S-2014-083331-0101 de fecha 15 de Julio de 2014. Como balance general del   cumplimiento de la nueva legislación mencionó la Resolución 6023 de 2010, la   cual constituye el lineamiento técnico administrativo implementado por las   autoridades administrativas competentes y por todas las instituciones del   sistema para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes en   situación de vida en calle y asegurar su restablecimiento[12].    

4.4. Departamento para la Prosperidad Social (DPS).    

Esta entidad excepcionó la falta de legitimación por   pasiva aseverando -confusamente- que “las pretensiones de entrega de la ayuda   humanitaria, son funciones que luego de la Transformación Institucional de   Acción Social no quedaron en cabeza del Departamento Administrativo para la   Prosperidad Social -DPS-, sino en cabeza de la Unidad Administrativa Especial   para la Atención y Reparación Integral a Víctimas”[13].    

4.5. Ministerio del Trabajo.    

La cartera del trabajo manifestó que ha venido   desarrollando planes, programas y proyectos orientados especialmente a la   población vulnerable, buscando el bienestar en materia laboral. Específicamente   impulsó la Ley 1636 de 2013, mecanismo de protección al cesante que entre sus   componentes tiene el servicio público de empleo y la capacitación.    

Informó que para hacer uso del servicio público de empleo   en el Departamento de Risaralda es posible acudir a las Agencias de Gestión y   Colocación de Empleo: Comfamiliar Risaralda – Pereira (calle 22 no 4-40 piso   1°); Sena – Pereira (calle 19 con carrera 10, piso 2° edificio palacio   nacional); Sena – Pereira (carrera 8 # 26-79 centro). Allí la población   vulnerable podrá recibir orientación ocupacional y realizar una entrevista   estructurada, esto sumado a sus intereses personales y ocupacionales permitirá   referenciarla con empresas oferentes, siempre y cuando su perfil se acople a una   de las vacantes registradas por los empleadores.    

4.6. Procuraduría General de la Nación.    

El 29 de abril de 2014 se realizó una audiencia pública   presidida por el Procurador General de la Nación con el fin de evaluar el nivel   de avance en la implementación de la Ley 1641. Se evidenció “el poco avance   en la implementación de la ley y se reconocieron algunos avances significativos   en las entidades territoriales, en especial en el Distrito de Bogotá y según se   informó avances en el mismo sentido en las ciudades de Medellín y Cali”[14].   Se acordó en consecuencia realizar una “Ruta Social”, consistente en   recorrer los centros de acogida, autocuidado y desarrollo personal, a través de   las diferentes modalidades de abordaje a los habitantes de la calle que   desarrolla el Distrito Capital, con el fin de identificar y evidenciar la   realidad de los sitios a dónde van los habitantes de la calle.    

La Procuraduría General informó que ante “la evidente   lentitud, mediante la cual se pretende abordar la definición de una política   pública”[15]  así como la poca información real sobre la dimensión del fenómeno, se hizo   necesario presentar un requerimiento preventivo[16] a las   distintas autoridades competentes en la implementación de la Ley 1641,   advirtiéndoles “de las posibles responsabilidades disciplinarias por el   incumplimiento de la norma y la precaria y débil atención a la población en tal   condición”[17].    

4.7. Gobernación de Risaralda.    

El Departamento manifestó no haber desarrollado ningún   tipo de política pública que tenga por objeto beneficiar a la población   denominada habitantes de calle, aduciendo que la responsabilidad central sobre   este aspecto “recae esencialmente en el gobierno nacional”[18].   En esta medida, al no contar con un marco reglamentario, la entidad territorial   tampoco había expedido ninguna norma. No obstante, sostuvo haber desplegado   todas las acciones tendientes a proteger los derechos de personas con   limitaciones físicas, sociales y sicológicas en el territorio departamental.    

4.8. Municipio de Dosquebradas.    

En cuanto al desarrollo de políticas públicas en materia   de habitantes de la calle reconoció que se encontraban a “la espera de la   reglamentación por parte del Ministerio de Salud de la Ley 1641 de julio 12 de   2013”[19].   Sin embargo, aseveró que el municipio adelantaba procesos de caracterización   demográfica y socioeconómica de las personas habitantes de calle con el fin de   incluirlas en programas sociales de bienestar, alimentos y salud. En el caso   específico de la señora Soto Loaiza advirtió que no ha sido posible incluirla en   los planes de atención social por cuanto no habían podido dar con su ubicación[20].    

4.9. Asmet Salud EPS.    

El representante legal de la entidad informó que la   señora Sandra Lucero Soto presenta el diagnóstico de “insuficiencia Cardiaca,   no especificada, trastornos mentales y del comportamiento debidos al uso de   cocaína; síndrome de dependencia y ulcera del miembro Inferior”[21].   Asimismo, comunicó que hasta la fecha se le ha venido prestando todos los   servicios en salud cubiertos por el POS-S de manera adecuada y oportuna siempre   que ella los ha requerido y su médico tratante los ha ordenado. Como evidencia   anexó las autorizaciones más recientes por concepto de internación en servicio   de complejidad mediana[22].    

No obstante lo anterior, manifestó que en los últimos dos   meses la accionante no ha solicitado ningún tipo de atención por lo cual no   consta en la historia clínica ni en la base de datos de autorizaciones, la   provisión de servicios para ese periodo, motivo por el cual además no cuenta con   un plan de atención programado para el manejo de su diagnóstico. En este sentido   aseguró que la falta de provisión de servicios médicos en la actualidad “no   puede ser imputado a mi representada, sino a la propia paciente quien por   (decisión propia decidió voluntariamente abandonar el tratamiento médico   hospitalario que se le venía brindado”[23].    

4.10. Universidades.    

La Pontificia Universidad Javeriana (Departamento de   Antropología), la Universidad Nacional (Departamentos de Antropología,   Sociología y Psicología) y la Universidad del Rosario (Facultad de ciencias de   la salud) presentaron los conceptos de varios profesores adscritos en relación   con las preguntas formuladas por esta Corporación. Extractos de los mismos se   resumen a continuación pero también serán incluidos en la parte motiva de esta   sentencia por su importancia para el problema jurídico en estudio, en la medida   que aportan lecciones desde otras disciplinas del conocimiento.    

Universidad Javeriana:    

La profesora Andrea García Becerra, del Departamento de   Antropología, comienza por señalar que, en el marco de un Estado moderno, las   autoridades, además de monopolizar la fuerza, deben “redistribuir y restituir   condiciones mínimas de vida y de bienestar en los y las más abandonadas, en   quienes están excluidos o que se encuentran en las márgenes de las redes de   cuidado y de las instituciones de salud”.    

Más específicamente, sostiene que para definir la   internación en un hospital o albergue es indispensable primero contar con una   valoración médica y psicológica integral y exhaustiva para establecer el   tratamiento idóneo. Igualmente, debe tenerse en cuenta la opinión de la   paciente. Si la decisión es internarla, “esto debe hacerse en un lugar que   cuente con espacios y con personal capacitado para atender población habitante   de calle, con problemas de salud y consumidoras de psicoactivos”. Trae como   ejemplo el caso de la ciudad de Bogotá. En concreto, el Centro de Acogida Javier   Molina, en el cual se ofrecen servicios de salud y se cuenta con una serie de   profesionales de atención psicosocial para personas habitantes de calle.    

Hace un llamado de atención con respecto al lenguaje que   normalmente se emplea en detrimento de la dignidad de las personas de la calle.   Asevera que “el uso de palabras como indigencia o indigente suele contener   una carga discriminatoria”. En efecto, hablar de indigencia a menudo   reproduce un lenguaje potencialmente hiriente, injurioso y que justifica la   exclusión y la violencia (Butler, 1997). Aunque si bien corregir el lenguaje no   garantiza un cambio en la realidad, “sí es un paso mínimo pero sustancial   para abrir espacios de reconocimiento, respeto y valoración de los derechos de   estas personas”.    

Universidad Nacional.    

Andrés Salcedo Fidalgo, obrando como Director del   Departamento de Antropología, expone que el grupo de los “habitantes de la   calle” es un sector de la población integrado por personas de muy diversos   orígenes[24]  pero que han sido históricamente criminalizados y discriminados “por los   residentes y la fuerza pública que los percibe como vagos, contaminadas   peligrosos y sin domicilio fijo”. Advierte que tal representación termina   por hacerlos el blanco de una intolerancia extrema traducida en acciones de   “limpieza social” por parte de grupos radicales que se arrogan del derecho de   decidir quiénes deben desaparecer del paisaje urbano por el bien de la sociedad.    

Explica que la mayoría de los ciudadanos ignoran que   tales personas comparten como cualquier otro ser humano una explosiva   creatividad e ingenio, y asimismo han desarrollado formas de socialización,   ocultas pero existentes. En esta medida, considera que el tratamiento que se le   debe a personas como la accionante requiere del acompañamiento de un equipo   multidisciplinario e integral “que incluya seguimiento, terapéutica y   acompañamiento dirigido a fortalecer su autoestima, su seguridad y su potencial   de trabajo como persona joven”. En esta dirección debe propenderse por un   diálogo desprovisto de todo juicio moral, evitando “una lectura medicalizada   del caso que asegure un trato digno marcado por la firmeza, para evitar la   manipulación que siempre va a haber por parte de las personas con problemas de   adicción y la confianza, para lograr que de manera voluntaria la persona acepte   un programa de rehabilitación”.    

Por su parte, la Doctora Carmen Elvira Navia Arroyo,   profesora asociada del Departamento de psicología, aduce que el tratamiento de   las adicciones puede realizarse de manera ambulatoria o con internación, y tal   decisión depende del tipo de sustancias empleadas, la frecuencia de consumo y la   cantidad ingerida. Cuando el nivel de consumo es muy alto, la suspensión del   mismo puede generar una descompensación fisiológica que requiere de un apoyo a   nivel médico, y ello hace necesario un tratamiento con hospitalización. En   algunas ocasiones esto es necesario para garantizar que no haya continuidad en   el consumo y facilitar la desintoxicación y el cambio de hábitos.    

Rosembert Ariza Santamaría, Profesor del Departamento de   Sociología, cuestiona el papel de los asilos psiquiátricos –históricamente   administrados por órdenes religiosas y centros de beneficencia- por cuanto el   discurso de la caridad estaba orientado a “acoger” a esas “almas sin   Dios ni ley” que eran los “locos de la ciudad”. Aun dentro de la   modernidad, “la psiquiatría ha tenido el poder de discernir entre lo normal y   lo patológico, sobre la razón y la sinrazón, un argumento que sigue basándose en   el dualismo mente/cuerpo, pero también en una representación generalizada de la   oposición razón/emoción”; dualidad que continúa vigente y permite juzgar a   ciertos individuos bajo el rótulo de la locura y lo anormal.    

En contraposición con esta aproximación, trae a discusión   el caso de la ciudad de Bogotá, cuya propuesta “desborda el conservadurismo   institucional” en cuanto permite el consumo moderado de drogas en ciertos   centros de atención y que tiene dos componentes a saber: el primero es la puesta   en marcha de unidades móviles de atención a personas adictas, indigentes y   delincuentes menores que están bajo el influjo de las drogas y el alcohol, y   voluntariamente quieren ingresar a un tratamiento. La segunda parte es permitir   que las personas que no estén interesadas en ayuda definitiva puedan en un   momento dado ser atendidos en sus necesidades básicas. Según el profesor Ariza,   es necesario la rigurosidad en las penas para castigar el narcotráfico, mientras   “el consumidor de sustancia psicoactivas debe ser entendido como un paciente”.    

Universidad del Rosario.    

Carlos Iván Molina, médico especialista en psiquiatría de   la Escuela de medicina y ciencias de la salud, explicó que el tratamiento para   este tipo de eventos requiere de continuidad, en particular el manejo del virus   de inmunodeficiencia adquirida (VIH), insuficiencia cardiaca y tuberculosis. Si   este tipo de tratamiento es adecuado la posibilidad de estabilización del   primero y del segundo, así como la cura del tercero es alta, gracias a los   recursos terapéuticos actuales.    

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.    

1. Competencia.    

Esta Corte es competente para conocer del fallo   materia de revisión de conformidad con lo establecido en   los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución, así   como en los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.    

2. Presentación del caso y planteamiento del problema   jurídico.    

A partir de los antecedentes referidos, la Sala de   Revisión observa que el expediente gira en torno a la solicitud oficiosa   impetrada por el Personero del Municipio de Dosquebradas en favor de Sandra   Lucero Soto Loaiza quien habita en la calle y ha sido atendida por padecimientos   de tuberculosis, insuficiencia cardiaca no especificada, trastornos mentales,   adicción a sustancias psicoactivas y sospecha de VIH. Específicamente, el agente   oficioso reclama por medio de la acción de amparo que se proteja el derecho a la   vida digna de la señora Soto Loaiza y se le brinde un albergue.    

La Alcaldía de Dosquebradas rechazó la pretensión,   advirtiendo que la ley no lo permite. Considera que la accionante no encaja   dentro de la política pública de los infantes y adolescentes, ni la del adulto   mayor, así como tampoco en la atención a población en situación de   desplazamiento forzado. En fallo de única instancia, el Juzgado Primero Civil   Municipal de Dosquebradas le dio la razón al corroborar que no existe un derecho   al albergue según la preceptiva legal vigente. No obstante, dispuso incluir a la   demandante en el programa de subsidio a la alimentación ofrecido por la entidad   territorial.    

En sede de revisión se vincularon varias entidades del   orden nacional las cuales fueron interrogadas sobre los avances en la   implementación de la política pública para habitantes de la calle dispuesta por   la Ley 1641 de 2013. Tanto el Ministerio de Salud, Ministerio de Trabajo, el   Dane, el Icbf dieron a conocer sus programas de acción al respecto, mientras que   el informe de la Procuraduría General llamó la atención sobre el retraso   generalizado en su implementación. De igual forma el Departamento de Risaralda y   el Municipio de Dosquebradas se excusaron en la ausencia de una política pública   nacional de atención a los habitantes de la calle. Finalmente se recibieron los   conceptos rendidos por profesores adscritos a las universidades Javeriana,   Nacional y Rosario, quienes desde una perspectiva interdisciplinaria presentaron   los desafíos inherentes al tratamiento de personas con severas adicciones y en   condición de marginalidad.    

De la reseña fáctica trascrita así como de las pruebas   recolectadas por esta Corporación, se advierte que la vulneración denunciada por   la accionante denota una dificultad de raigambre constitucional que puede   proyectarse en los siguientes problemas jurídicos específicos y generales:    

1-     ¿Vulnera los derechos fundamentales a la salud y   a la vida digna de Sandra Lucero Soto Loaiza la decisión de la alcaldía   municipal de Dosquebradas y Asmet Salud EPS de no proveerle un servicio de   albergue, pese a ser una habitante de la calle con serios problemas de salud?    

2-     ¿Constituye una violación a los derechos   fundamentales de la población habitante de la calle el retraso en la   implementación de la Ley 1641 de 2013 y la consecuente negativa de las entidades   territoriales accionadas a proveer políticas públicas al respecto hasta que se   reglamente el contenido de la norma?    

Para dar respuesta a esto la Corte se pronunciará sobre   los siguientes aspectos: (i) la atención integral a los habitantes de la calle;   (ii) el derecho fundamental a la salud; (iii) el problema de la drogadicción en   la jurisprudencia constitucional; y finalmente, (iv) resolverá el caso concreto.    

3. Política pública en favor de los habitantes de la   calle: reconocimiento y empoderamiento de un grupo especialmente marginalizado.    

Diariamente miles de ciudadanos[26], de muy   diversos orígenes[27],   deambulan por las calles de pueblos y ciudades de nuestro país. Sin rumbo fijo,   su subsistencia se pone a prueba constantemente en medio de un entorno hostil,   violento y abrumador. Una vida así amenaza con hundirlos en una espiral   descendiente que les atrapa en una existencia no humana[28]. Por mucho   tiempo este grupo de personas fueron objeto de persecución social e   institucional, al asociárseles irremediablemente con el vicio, la locura y la   delincuencia. En el mejor de los casos, el grueso de la población prefirió   cerrar los ojos a esta macabra realidad y se acostumbró a tenerlos como parte   del panorama citadino.    

Pero una vida así ya no puede ser indiferente al Estado   colombiano. Es más, las condiciones de los habitantes de la calle resultan ser   un buen rasero para evaluar la vigencia real de un Estado social y democrático   de derecho, consagrado en el artículo 1º de la Constitución Política. Al igual   que cualquier otro ser humano, el habitante de la calle cuenta con una   trayectoria, con un pasado, tiene necesidades y sentimientos, así como una   explosiva creatividad e ingenio por explotar[29].   Entre ellos han desarrollado además formas de socialización, ocultas y alternas   pero existentes[30].    

El presente acápite recorre sumariamente las lecciones   históricas de la legislación anti-mendicidad para entender la evolución del   derecho constitucional y el imperativo que actualmente formula nuestra Carta   Política en pro de un régimen que se edifique sobre la dignidad, la libertad y   la igualdad material de sus asociados.    

3.1. Criminalización de la mendicidad: un pasado no   muy distante.    

La Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia   C-016 de 1997, estudió una demanda contra el Decreto 522 de 1971, por el cual se   establecía la sanción de relegación a colonia agrícola para quienes teniendo   medios de subsistencia (art. 23), fingiendo enfermedad o defecto físico (art.   24), o explotando enfermedad cierta o lacra o defecto físico verdaderos que no   lo inhabiliten para trabajar (art. 25), ejerciesen la mendicidad.    

Bajo este marco la Corte explicó cómo a partir de la “teoría   de la defensa social” se promovió la represión de los habitantes de la calle   aplicando medidas “extra o ante delictum” a sujetos considerados como   peligrosos o sospechosos[31].   Política soportada en la escuela positivista o antropológica del derecho penal,   de acuerdo con la cual el delito es un fenómeno natural y social, y el   delincuente un ser anormal, que está determinado por sus condiciones   antropológicas, físicas, sicológicas, sociales y culturales. De ser cierto lo   anterior, la pena que se impone por la comisión del delito no tendría por objeto   castigar un mal, sino defender a la sociedad de todas aquellas personas que   representasen un peligro para la misma. Así, el mendigo, improductivo y   naturalmente predispuesto para lo malo, habría de ser aislado y controlado de   forma previa a la comisión eventual de un crimen.    

El positivismo penal ejerció una fuerte influencia en la   legislación nacional, y concretamente en la represión de la mendicidad. La   Ley 48 de 1936, denominada “Sobre vagos, maleantes y rateros”,   tipificó la vagancia como conducta contravencional, y como presunción de la   misma, la dedicación habitual y sin causa justificada a la mendicidad.   Estableció además como pena principal la relegación a colonia agrícola penal de   seis meses a cuatro años, y como pena accesoria que podía ser impuesta por el   funcionario teniendo en cuenta “el carácter más o menos antisocial” de la   persona, la prohibición de residir en determinado lugar, por un espacio de seis   meses a dos años. Posteriormente, el Presidente de la República expidió el   Decreto legislativo No. 014 de 1955, “por el cual se dictan disposiciones   sobre prevención social”, dispuso que las medidas allí contempladas se   aplicarían a “las personas cuyos antecedentes, hábitos o forma de vivir, las   coloquen en estado de especial peligrosidad social”; se consideraba en dicho   estado, entre otros, a “los que fingieren enfermedad o defecto orgánico para   dedicarse a la mendicidad”. Esta corriente peligrosista se mantuvo en el   Decreto 522 de 1971, aunque retirando las contravenciones del Código Penal,   a las que denominó “contravenciones especiales”, para incorporarlas al Código de   Policía, decreto 1355 de 1970, conservando el mismo bien jurídico protegido, la   misma descripción del tipo y la misma sanción mediante el aislamiento en colonia   agrícola.    

No obstante, con la expedición del Código Penal de   1980 se afirmó el abandono de toda postura peligrosista para fundamentar la   responsabilidad penal sólo en la culpabilidad. Por ello, se excluyeron las   sanciones que no estuviesen basadas en ésta, al tiempo que las medidas de   seguridad se ubicaron como sanciones -pero no como penas- con fines curativos,   de tutela y rehabilitación para inimputables (art. 12). En dicho Código se   suprimió la sanción de relegación a colonia agrícola penal, supresión que afectó   también las contravenciones establecidas por el Decreto 522 1971. Por esta razón   se eliminaron del ordenamiento todos los tipos penales o contravencionales que   tuvieran establecida dicha sanción, como era el caso de las disposiciones contra   “mendigos” y “vagos”.    

3.2. El Estado Social de Derecho y la defensa de la   libertad individual en unas condiciones de igualdad material.    

3.2.1. La dignidad humana,   la igualdad y la libre determinación de la persona se erigen como pilares   fundamentales de nuestro compromiso constitucional fundante de 1991[32].   Esto hace que resulte impensable revivir medidas coactivas y represivas contra   los habitantes de la calle, incluso si su modo de realización personal nos   resulta reprochable para el conjunto de la sociedad o perjudicial para estos   mismos.    

En Colombia, las políticas perfeccionistas se   encuentran excluidas, “ya que no es admisible que en un Estado que   reconoce la autonomía de la persona y el pluralismo en todos los campos (CP arts   1º, 7º, 16, 17, 18, 19 y 20), las autoridades impongan, con la amenaza de   sanciones penales, un determinado modelo de virtud o de excelencia humana”[33].   En efecto, se corre el riesgo de prohibir determinados modos de vida por razones   filosóficas, religiosas o políticas, lo cual es incompatible con la garantía del   pluralismo. Además, la propia dignidad humana se ve comprometida “ya que la   persona queda reducida a un instrumento para la defensa de valores abstractos   pues, a pesar de no afectar derechos de terceros con su conducta, su autonomía   individual es sacrificada en nombre de la protección de tales valores”[34].    

Por lo anterior, en nuestro país cada persona es “libre”   de desarrollar su personalidad acorde con su plan de vida. Es a cada   individuo a quien corresponde señalar los caminos por los cuales pretende llevar   su existencia, sin afectar los derechos de los demás. “Es únicamente a través   de esta manera donde efectivamente se es digno consigo mismo”[35].   De este modo, la “mendicidad” ejercida por una persona de manera autónoma y   personal, sin incurrir en la intervención de un agente intermediario a través de   la trata de personas, no es un delito ni una contravención. De hecho, cualquier   tipo de reproche jurídico, sea en forma de sanciones o intervenciones   terapéuticas forzadas, resulta inadmisible en tanto cosifica al habitante de la   calle en aras de un supuesto modelo ideal del ciudadano virtuoso o a manera de   una acción preventiva en contra de un potencial criminal:    

“En consecuencia, no siendo la mendicidad un delito –   en los términos señalados – ni tampoco una contravención, esta Corporación   constata que no existe entonces un reproche jurídico por tal ejercicio. Por   consiguiente, el establecer una sanción a una conducta no reprochada   jurídicamente vulnera el artículo 29 de la Constitución que establece el   principio de legalidad. En este caso, las sanciones indicadas en el artículo   acusado por el ejercicio de la mendicidad; es decir la reclusión en asilo,   hospital, clínica u otro establecimiento público adecuado, contrarían el   principio de legalidad señalado en la Constitución, al sancionarse una conducta   no reprochada ni constitucional ni legalmente”[36].    

3.2.2. Pero también el   exagerado énfasis en la libertad individual corre el riesgo de conducir a   respuestas insuficientes[37].   Llegar a sostener que todos los ciudadanos ostentan el mismo derecho de dormir   en la calle, como si se tratase de una alternativa verdaderamente libre y   autónoma, como si los oscuros callejones de la ciudad, el frío y el hambre   fuesen una decisión estrictamente personal y voluntaria, conduce a un   entendimiento limitado de una problemática mucho más profunda.    

En un sugestivo informe presentado por la Relatora   Especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos[38] se advierte   sobre los prejuicios que suelen imponerse a los pobres asumiendo que se trata de   una elección autónoma producto de la pereza y la irresponsabilidad, ignorando   que corresponde a un fenómeno multidimensional mucho más complejo y del   cual es prácticamente imposible de escapar sin un apoyo institucional serio. “No   se elige la pobreza como estilo de vida. Las personas sin hogar preferirían una   vivienda segura, asequible y adecuada a los parques públicos o las estaciones de   autobuses”, asevera la Relatora. Quienes luchan diariamente por sobrevivir   con prestaciones sociales preferirían un empleo seguro, estable, bien remunerado   y productivo a estar expuestos a la discriminación y vivir en constante temor de   verse privados de su propia existencia:    

“5. Los Estados han reconocido desde hace mucho tiempo   que la pobreza es una condición humana compleja que se caracteriza por la   privación continua o crónica de los recursos, la capacidad, las opciones, la   seguridad y el poder necesarios para disfrutar de un nivel de vida adecuado y de   otros derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales[39].  La pobreza no es una elección autónoma, sino más bien una situación   multifacética de la que puede ser difícil, si no imposible, escapar sin ayuda.   Las personas que viven en la pobreza no son culpables de su situación; en   consecuencia, los Estados no deben castigarlas o penalizarlas por ello.  Deben adoptar, en cambio, medidas y políticas de amplio alcance concebidas para   eliminar las condiciones que son causa de la pobreza, la exacerban o la   perpetúan, y asegurar la realización de todos los derechos económicos, sociales,   culturales, civiles y políticos de quienes viven en la pobreza.    

(…)    

7. Las medidas de penalización responden a   estereotipos discriminatorios conforme a los cuales se da por hecho que las   personas en situación de pobreza son perezosas, irresponsables, indiferentes a   la salud y educación de sus hijos, deshonestas, que no merecen asistencia e   incluso son delincuentes. A menudo se les representa como responsables de su   propio infortunio, con posibilidades de remediar su situación con solo   esforzarse más. Estos prejuicios y estereotipos se suelen reafirmar en los   reportajes sesgados y sensacionalistas de los medios de comunicación que apuntan   en particular a las personas que viven en la pobreza y son víctimas de múltiples   formas de discriminación, como las madres solteras, las minorías étnicas, los   indígenas y los migrantes”[40].    

A la par de grave es que dicho proceso de estigmatización   genera un sentimiento de vergüenza que desalienta a estas personas que viven en   la pobreza a acercarse a los funcionarios públicos en busca del apoyo que   requieren[41].   Para no exponerse a una discriminación social aún mayor puede que estos se   abstengan de reclamar derechos como los vales o subvenciones para alimentos, el   acceso a la vivienda pública o la atención gratuita en clínicas de salud[42].   Y así, la calle los atrapa más, junto con las falsas promesas que las drogas les   tienen preparadas; al tiempo que la sociedad les da la espalda por miedo o   simple indiferencia y las autoridades les esconden para atraer mayor inversión[43].   Esta es la espiral descendiente que les arroja al abismo y los sitúa en un   estado de naturaleza en el que la violencia se vuelve una opción para sobrevivir   ante una comunidad que optó por olvidarles.    

Es por lo anterior que el respeto por la autonomía de   cada individuo para desarrollar su propio plan de realización no es suficiente.   Con razón el constituyente erigió a la igualdad y a la solidaridad como   pilares del ordenamiento colombiano, en el entendido que la libertad y la   iniciativa privada por sí solas no bastan para la materialización de un Estado   social y democrático de derecho. El artículo 13 Superior aboga por una igualdad   real y efectiva, y no simplemente una formal entre los ciudadanos. A partir de   este postulado la jurisprudencia constitucional ha enfatizado en el propósito de   hacer efectiva la igualdad material:    

“Una de las bases del Estado Social de Derecho es la   consagración del principio de igualdad material, es decir, de igualdad real y   efectiva, como expresión del designio del poder público de eliminar o reducir   las condiciones de inequidad y marginación de las personas o los grupos sociales   y lograr unas condiciones de vida acordes con la dignidad del ser humano (Art.   1º de la Constitución) y un orden político, económico y social justo (preámbulo   ibídem)”[44].    

Tal mandato no es una simple fórmula retórica sino una   obligación exigible jurídicamente. Implica que “el Estado tiene un deber   constante con los ciudadanos consistente en proporcionarles bienestar, lo cual   se traduce en proveer un mínimo de bienes y servicios, materiales y espirituales   al alcance de los individuos y propender porque todos los colombianos tengan   empleo, seguridad social, vivienda, educación, alimentos, etc”[45].   En consecuencia, las autoridades deben valorar las condiciones de marginalidad,   alienación, ignorancia o pobreza extrema de los habitantes de la calle para   erigir acciones afirmativas focalizadas en sectores poblaciones especialmente   vulnerables[46].   De ahí que en aras de privilegiar los intereses constitucionales de aquellos   sujetos manifiestamente débiles, en razón de sus limitaciones (físicas,   psicológicas, económicas, sociales, cultural, etc.), para el operador jurídico   es imperativo inaplicar incluso, según el caso concreto, aquellas normas   jurídicas que contravengan los postulados del Estatuto Superior[47].    

Dicho lo anterior, es de resaltar el nuevo marco   normativo de atención a la población habitante de la calle. Con la Ley 1641 de   2013 por primera vez el legislador, antes que reprimir o censurar a este   conjunto de ciudadanos, se propuso “garantizar, promocionar, proteger y   restablecer los derechos de estas personas, con el propósito de lograr su   atención integral, rehabilitación e inclusión social” (art. 1º).    

En los siguientes acápites se aborda de forma general el   derecho a la salud y las obligaciones específicas del Estado en relación con la   atención a los habitantes de la calle con adicciones a sustancias psicoactivas,   entendiendo éste como un problema de salud pública.    

4. El derecho fundamental a la salud. Reiteración de   jurisprudencia[48].    

4.1 La salud es un derecho   constitucional fundamental. En las últimas dos décadas, la Corte lo ha venido   protegiendo por tres vías[49]:   (i) la primera, estableciendo su relación de conexidad con el derecho a la vida,   el derecho a la integridad personal y el derecho a la dignidad humana; (ii) la   segunda ha sido reconociendo su naturaleza fundamental en contextos donde el   accionante es un sujeto de especial protección; y más recientemente, (iii) la   tercera, afirmando en general su fundamentalidad de forma autónoma.    

Como resultado de este desarrollo jurisprudencial, la   doctrina constitucional ha dejado de señalar que ampara el derecho a la salud ‘en   conexidad con el derecho a la vida y a la integridad personal’, para pasar a   protegerlo de forma autónoma[50].   En este sentido, se ha cuestionado la validez teórica de recurrir a la idea de   la conexidad[51],   y a categorías conceptuales que determinen la fundamentalidad de un derecho de   acuerdo a si tienen o no un contenido prestacional[52].    

4.2. Ahora bien, la noción   de salud no se limita al estar exento de padecimientos físicos. Esta garantía ha   sido definida como “la facultad que tiene todo ser humano de mantener la   normalidad orgánica funcional, tanto física como en el plano de la operatividad   mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad   orgánica y funcional de su ser”[53]. Esta   concepción vincula el derecho a la salud con el principio de dignidad humana,   toda vez que “responde a la necesidad de garantizar al individuo una vida en   condiciones dignas, teniendo en cuenta que la salud es un derecho indispensable   para el ejercicio de las demás garantías fundamentales”[54].    

En este sentido, la acepción que mejor recoge el ideario   constitucional es aquella plasmada en el preámbulo de la Organización Mundial de   la Salud[55]  (OMS), según la cual: “La salud es un estado de completo bienestar físico,   mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades”[56].    

De forma similar, el bloque de constitucionalidad   introduce al ordenamiento colombiano la definición de la salud como el derecho   al “más alto nivel posible de salud física y mental”[57], el   cual se alcanza de manera progresiva. Este enfoque se encuentra contenido tanto   en el sistema universal de derechos humanos a través del Pacto Internacional de   Derechos Económicos, Sociales y Culturales, como a nivel interamericano por el   Protocolo Adicional de San Salvador.    

En armonía con lo anterior, la jurisprudencia   constitucional se ha esforzado en superar aquella aproximación que pretende   restringir el goce del derecho a la salud a la mera supervivencia biológica del   ser humano y ha conminado, por el contrario, a la búsqueda de los niveles   óptimos de salud física y psíquica[58],   necesarios para que la persona se desempeñe apropiadamente “como individuo,   en familia y en sociedad”[59].    

5. La drogadicción en el ordenamiento jurídico   nacional.    

5.1. La drogadicción como un problema de salud   pública.    

 En sentencia T-094 de 2011, la Corte Constitucional se   refirió in extenso a la drogadicción en los siguientes términos:    

“1.  La drogadicción es una enfermedad que consiste en la dependencia de   sustancias que afectan el sistema nervioso central y las funciones cerebrales,   produciendo alteraciones en el comportamiento, la percepción, el juicio y las   emociones. Es preciso aclarar en todo caso que, el consumo de drogas tiene   distintos niveles y no en todos los casos es posible hablar de adicción severa;   solo cuando el individuo ha llegado al punto en que su adicción domina su   comportamiento y su vida diaria es posible hablar de enfermedad y cuando ésta es   grave puede llevar incluso a la locura o la muerte. En otros eventos, en cambio,   se trata simplemente de consumo ocasional. En los casos de adicción severa, la   dependencia producida por las drogas puede ser de dos tipos:    

–   Dependencia física por la que el organismo se vuelve necesitado de las drogas,   tal es así que cuando se interrumpe el consumo sobrevienen fuertes trastornos   fisiológicos, lo que se conoce como síndrome de abstinencia.    

–   Dependencia psíquica o estado de euforia que se siente cuando se consume droga,   y que lleva a buscar nuevamente el consumo para evitar el malestar u obtener   placer. El individuo siente una imperiosa necesidad de consumir droga, y   experimenta un desplome emocional cuando no la consigue.    

Algunas drogas producen tolerancia, que lleva al drogadicto a consumir mayor   cantidad de droga cada vez, puesto que el organismo se adapta al consumo y   necesita una mayor cantidad de sustancia para conseguir el mismo efecto. La   dependencia, psíquica o física, producida por las drogas puede variar según la   persona y las circunstancias, en algunos casos puede llegar a ser muy fuerte,   esclavizando la voluntad y desplazando otras necesidades básicas, como comer o   dormir. Cuando el problema de adicción es grave, la persona puede perder todo   concepto de moralidad y hacer cosas que, de no estar bajo el influjo de la   droga, no haría, como mentir, robar o prostituirse. La droga puede convertirse   en el centro de la vida del drogadicto, llegando a afectarla en todos los   aspectos: en el trabajo, en las relaciones familiares e interpersonales, en los   estudios, etc.    

2. Las   consecuencias de un alto nivel de drogadicción son numerosas e inciden tanto en   el plano individual como en el familiar y el social. La drogadicción acarrea al   individuo graves daños físicos y psíquicos. A los derivados del abuso de las   sustancias tóxicas, hay que añadir los que provienen del consumo en condiciones   poco seguras. Por ejemplo, en el caso de la heroína, su consumo lleva aparejados   problemas de contagio de graves enfermedades, como el SIDA o la hepatitis B.    

3. La   drogadicción, cuando es severa, puede tornarse en un grave problema que acarrea   un altísimo impacto social, además de ser una enfermedad grave que puede llegar   a tener consecuencias terribles en la salud del individuo e incluso causarle la   muerte. Es por esto que resulta de vital importancia que aquellas personas   que tienen este problema sean atendidas y puedan acceder a un programa de   rehabilitación aún si no tienen los medios económicos para sufragarlo”. (Subrayado fuera del   original)    

En ese orden de ideas este Tribunal, sobre la base de que   la drogadicción severa es un problema de salud pública, ha considerado   que debe ser atendido por el sistema de seguridad social en salud[60].   En efecto, se trata de una enfermedad crónica[61]  que no sólo tiene manifestaciones físicas, sino que afecta la autodeterminación   y autonomía de los sujetos que la padecen[62].   Es dable afirmar que “quien sufre de farmacodependencia es un sujeto de   especial protección estatal, pues a la luz de la Carta Política y de la   jurisprudencia constitucional, se trata de una persona que padece una enfermedad   que afecta su autonomía y autodeterminación, pone en riesgo su integridad   personal y perturba su convivencia familiar, laboral y social”[63].    

Dicho enfoque que entiende al drogadicto como alguien que   padece una enfermedad antes que como un delincuente permanece vigente en el   ordenamiento jurídico colombiano, incluso con posterioridad a la promulgación   del acto legislativo 02 de 2009 mediante el cual se prohibió el porte y el   consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas[64]. Aun cuando   la reforma constitucional estableció una prohibición que en principio parece   absoluta frente al consumo de tales sustancias, salvo prescripción médica, “le   corresponde al legislador el establecimiento de medidas y tratamientos   administrativos de orden pedagógico, profiláctico o terapéutico para las   personas que consuman dichas sustancias, para lo cual se requiere el   consentimiento informado del adicto, lo cual se corresponde con el deber que   recae sobre las personas de procurar el cuidado integral de la salud y la de su   comunidad”[65].    

Los problemas de adicción se relacionan estrechamente con   la salud mental. Aspecto que ha sido explicado tanto por la Organización Mundial   de la Salud (OMS)[66]  como por la jurisprudencia constitucional[67].   En este sentido las tecnologías en salud que requieren las personas con adicción   a las drogas se han venido incorporando progresivamente al Plan Obligatorio de   Salud. En este punto es preciso resaltar –como lo hizo el Ministerio de Salud en   su intervención- que el Pos vigente (Resolución 5521 de 2013) contempla en su   capítulo VI referente a la salud mental servicios de atención en urgencias (art.   64), psicoterapia ambulatoria (art. 65), atención con internación hospitalaria   que podrá extenderse hasta 90 días (art. 67). Prestaciones que resultan   completamente aplicables para los sujetos con dependencia a sustancias   psicoactivas.    

5.2. El tratamiento integral de la drogadicción.    

En lo referente al tratamiento debido a estos   ciudadanos la Corte ha sostenido que su recuperación no se limita a los   procedimientos incluidos en el Pos. Por ello ha invocado los criterios   jurisprudenciales para servicios no-Pos, en el entendido que se trata de un   padecimiento que requiere de una respuesta integral, completa y continua.    

Por ejemplo, en la sentencia T-355 de 2012 esta   Corporación abordó el estudio de la demanda de Orlando Rafael Llerena quien   buscaba la internación parcial en institución no hospitalaria (granja protegida,   taller protegido, centro ocupacional o residencia protegida) para el tratamiento   de la dependencia y abuso de sustancias psicoactivas, incluyendo la etapa de   desintoxicación, deshabituación y reinserción. Aunque el tratamiento solicitado   estaba por fuera del POS, la Sala ordenó su prestación “teniendo en cuenta   que el mismo es requerido con carácter urgente por el actor para garantizar sus   derechos a la dignidad, a la vida, a la integridad física y a la salud”.   Adicionalmente, condicionó su ejecución a las directrices que fuesen trazadas   por el médico tratante y el trabajador social asignado.    

No existe un procedimiento único para este tipo de casos.   El tratamiento de las adicciones puede realizarse de manera ambulatoria o con   internación, y tal decisión depende del tipo de sustancias empleadas, de la   frecuencia de consumo y la cantidad ingerida[68]. Pese a las   múltiples alternativas existentes, es posible extraer de la jurisprudencia, de   los conceptos rendidos en este expediente y de la experiencia internacional[69]  las siguientes guías básicas de acción:    

i. Perspectiva de derechos humanos:    

El compromiso con la garantía de los derechos humanos es   una condición indispensable y transversal a cualquier tratamiento médico,   partiendo de la idea de que la drogadicción constituye ante todo un problema de   salud pública y no una infracción penal. La dignidad, la autonomía personal y la   prohibición de tratos crueles y degradantes son postulados irrenunciables.    

La guía de buenas prácticas de Unodc[70] recomienda   específicamente el respeto por la confidencialidad y el registro anónimo de los   pacientes, así como la prohibición de cualquier coerción física o mental en   detrimento de la voluntad del mismo.    

ii- Consentimiento libre e informado:    

La Corte ha señalado que el mecanismo que permite hacer   efectiva la aludida autonomía es el consentimiento previo del paciente para la   práctica de tratamientos médicos, el cual no se trata de un simple requisito   formal que puede suplirse con cualquier tipo de autorización del paciente, sino   que es necesario que el consentimiento reúna ciertas características, y en   especial que sea libre[71]  e informado[72].    

Ahora bien, en la medida en que para las personas que   padecen de drogadicción crónica sería en principio problemática la obtención del   consentimiento informado, dado que pueden encontrarse en un estado de   inconciencia que no les permite discernir sobre la bondad de un tratamiento de   rehabilitación, “en aquellos momentos de lucidez cognitiva, la persuasión   médica se constituye en una herramienta fundamental para que el   fármaco-dependiente comprenda las ventajas y riesgos que implica aceptar un   tratamiento médico”[73].   Nadie puede disponer de la vida de otro, incluso bajo ideales altruistas. El   drogadicto es en últimas libre de decidir sobre su propio destino. Solamente en   casos excepcionales de urgencia, inconsciencia o riesgo de muerte, es legítimo   que los médicos actúen en función del principio de beneficencia buscando la   preservación de la vida del consumidor[74].    

Desde una perspectiva médica, además, el respeto por la   autonomía del paciente reviste especial importancia en tanto el éxito de un   procedimiento de rehabilitación depende en buena parte del compromiso voluntario   por adherirse al mismo[75].    

iii. Disponibilidad y accesibilidad.    

Los centros de salud y rehabilitación social deben estar   disponibles al adicto con la mayor flexibilidad posible, buscando las   facilidades en la localización, los horarios de ingreso, tiempos de espera y   condiciones de seguridad. La oficina de Naciones Unidas para las drogas (UNODC)   recomienda eliminar los registros oficiales de datos por cuanto pueden ser   asociados con eventuales multas y penalidades. Es igualmente importante proveer   un sistema de bajo costo, y en la medida de lo posible gratuito, con el objetivo   de incentivar el acceso para sectores de la población especialmente marginales[76].    

Estos centros de acogida deberían resultar “amigables” al   paciente y presentar un programa sensible a las diferencias culturales y de   género de los usuarios proveyendo, por ejemplo, asesoramiento en educación   sexual y en métodos anticonceptivos.    

iv. Valoración y acompañamiento multidisciplinario.    

Para garantizar que los pacientes/usuarios sean tratados   oportunamente y acorde con sus necesidades se recomienda una valoración inicial   de urgencia para advertir las primeras acciones que tienen que ser ejecutadas.   Posteriormente, el tratamiento a seguir debe ser trazado conjuntamente por un   equipo multidisciplinario incluidos médicos, psicólogos y trabajadores sociales,   dadas las múltiples facetas e impactos de la drogadicción no solo en el campo   físico, sino mental, familiar y social. Dicho programa de atención debe ser   fijado de acuerdo con la evidencia científica disponible[77].    

Aunque no existe un marco de tiempo definido de duración   para estos tratamientos, la información vigente advierte que para pacientes   ambulatorios la participación por un periodo inferior a 90 días tiene una   eficacia limitada, por lo que para obtener mejoras significativas se sugiere un   rango mayor de días[78].    

v. Integración antes que aislamiento.    

De acuerdo con el concepto rendido por la Universidad del   Rosario, la institucionalización prolongada en psiquiatría ha entrado en desuso,   ya que “demostró ser una herramienta de control social en la que se   presentaban frecuentes vulneraciones a los derechos de las personas y un alto   riesgo de deterioro”[79].   Además, no es necesario por razones clínicas someter a una internación a una   persona que requiere estos tratamientos, ya que la continuidad de los mismos “no   depende de una restricción a su movilización, salvo que en algún momento se   requiera por razones fundamentadas y por corto tiempo, como es el caso de una   intoxicación aguda asociada al consumo de una sustancia o por un acuerdo   terapéutico por un corto plazo en procesos de rehabilitación”.    

Los eventos en los que se requiera el internamiento deben   ser el resultado de una valoración médica y psicológica integral y exhaustiva en   conjunto con la opinión del paciente[80]. Pero aun en   estos espacios resulta clave el acompañamiento permanente no solo de un equipo   interdisciplinario de profesionales, sino de una red de apoyo social dispuesta a   acogerlo nuevamente como ciudadano pleno[81].    

6. Resolución del caso concreto.    

6.1. Legitimación por activa y respeto por la   autonomía de la señora Sandra Lucero Soto Loaiza.    

El artículo 86 de la Constitución Política establece que   la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier   persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En   consonancia con la norma Superior, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991   establece lo siguiente:    

“La   acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera   persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien   actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán   auténticos.    

También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no   esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia   ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.    

También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.    

En esta oportunidad, la acción de tutela fue presentada   por Oscar Mauricio Toro Valencia, obrando en la calidad de Personero del   Municipio de Dosquebradas, como agente oficioso la señora Sandra Lucero Soto   Loaiza, de quien resulta razonable asumir no está en condiciones de promover su   propia defensa[82],   por su evidente situación de vulnerabilidad al encontrarse viviendo en la calle,   sin nexos familiares conocidos y con múltiples padecimientos en salud. Por esta   razón el actor se encuentra legitimado en la causa por activa.    

Pese a lo anterior, es preciso reiterar que el respeto   por el consentimiento y la autonomía de la señora Soto Loaiza constituye un   presupuesto indispensable de cualquier decisión o intervención que se pretenda   ejecutar. En este sentido, hay que aclarar que el ejercicio de la agencia   oficiosa es legítimo para interponer y dar curso a la acción de tutela pero no   sustituye la voluntad del paciente. Es solamente a este a quien le corresponde   decidir de manera autónoma si opta o no por el tratamiento que sea dispuesto por   el médico o si decide tomar parte en los distintos planes de integración social   promovidos por las entidades competentes.    

6.2. La falta de una política pública nacional para   los habitantes de la calle no excusa a las entidades territoriales de su   obligación de garantizar y proteger los derechos fundamentales de esta   población.    

6.2.1 La Ley 1641 de 2013,   por la cual se establecen los lineamientos para la formulación de la política   pública social para habitantes de la calle, señala un cambio en el paradigma de   la legislación colombiana. Como se expuso en el capítulo anterior, hasta la   década de los setenta se criminalizó y persiguió la mendicidad considerando que   se trataba de sujetos indeseables, improductivos y peligrosos para la sociedad.   Por ello no es de menor importancia que por primera vez el legislador se trace   un nuevo derrotero normativo dirigido a “garantizar, promocionar, proteger y   restablecer los derechos de estas personas, con el propósito de lograr su   atención integral, rehabilitación e inclusión social” (art. 1º).    

Dicha ley fijó en cabeza del Ministerio de Salud expedir   la correspondiente reglamentación. Sin embargo, un año y medio después de   promulgada la norma aún no existe el decreto reglamentario, razón por la cual la   Procuraduría General ha denunciado la “evidente lentitud” en el proceso.   De igual manera este órgano de control ha elevado un requerimiento preventivo,   mediante oficio PDET No. 1689, advirtiendo a las distintas entidades nacionales   y territoriales de las posibles responsabilidades disciplinarias por el   incumplimiento de la norma así como por la precaria y débil atención a la   población en tal condición.    

Esta Sala de Revisión considera que la tardanza en la   elaboración de una política pública nacional de atención para los habitantes de   la calle no debe erguirse como una barrera insuperable para la protección y   garantía de los derechos más elementales de estos ciudadanos. En efecto, estas   personas sufren una violación generalizada de derechos humanos que demanda una   actuación inmediata. Su condición[83]  “constituye en forma directa la vulneración de derechos fundamentales de una   persona en situación de debilidad manifiesta, que se agrava no sólo por su   precaria situación económica, sino también por el estado de indignidad, que se   acompaña de una crítica afectación de la salud física o mental”[84].    

El solo hecho de no contar con un hogar deriva en la   afectación grave y continua de otros derechos fundamentales. Las consecuencias   de la falta de vivienda “son graves, y tienen repercusiones en casi todos los   demás derechos humanos, como los derechos a la salud, la educación, la   protección de la familia, la seguridad social, el empleo, y en muchos casos, el   derecho a la vida”[85].   Se trata entonces de un auténtico problema constitucional y no como suele   considerarse, de dominio exclusivo de las políticas socioeconómicas, inmune al   tipo de rendición de cuentas jurídicas en materia de derechos humanos[86].   Frente a estas circunstancias, “es cuando el Estado debe responder,   interviniendo de manera directa e inmediata a fin de brindar protección a   quienes hacen parte de esos sectores marginados. Así lo reza el artículo 13 C.P”[87].    

Además, la Ley 1641 ya incluye una serie de principios y   directrices que sirven como un marco general de referencia para las distintas   entidades territoriales en la atención a la población habitante de la calle. En   este sentido, el legislador ordenó que toda acción institucional debe tener por   objeto final la rehabilitación e inclusión social de estas personas a través del   restablecimiento pleno de sus derechos (art. 1º), en el marco de los principios   de dignidad, autonomía, participación, solidaridad y coordinación entre los   diferentes niveles de la administración pública (art. 5). De igual manera,   dispuso que la atención debida ha de incluir por lo menos los componentes de   salud, formación para el trabajo y generación de ingresos, así como educación   para la convivencia social (art. 8).    

Esta ley expresamente hace un llamado a las entidades   territoriales para que implementen los servicios sociales para estas personas   habitantes de calle a través de programas piloto o por medio de la réplica de   experiencias exitosas de otros entes territoriales (art. 9). En efecto, ya   existen tanto a nivel local como en el derecho comparado varios modelos de   atención que podrían servir de guía. Por ejemplo, el informe rendido por la   Procuraduría General de la Nación (“Ruta social”) expuso las diferentes fases de   abordaje implementadas en la ciudad de Bogotá, siendo las más destacables las   siguientes iniciativas:    

“a.   Acogida: lugar de garantía de derecho a la alimentación, higiene del cuerpo,   apoyo sicosocial, alojamiento digno y seguro, cuidado del sueño y acercamiento   básico (talleres de sensibilización para que et habitante conozca la oferta   institucional y los beneficios del proyecto 743 que pretende la atención y   desarrollo de capacidad de habitante de la calle y en ejercicio de   prostitución). Su ingreso es controlado. Se hace inducción a un proceso de re   significación de proyecto de vida. Su horario de atención es de 7 am a 4 pm. En   este tipo de modalidad existe otra submodalidad dependiendo si es acogida día o   acogida noche.    

b.   Autocuidado: Comprende alimentación básica, cuidado del cuerpo e higiene,   atención transitaría de domingo a domingo de 7 am a 3 pm, su ingreso es   controlado, se presta el servicio de aseo personal, recuperación de hábitos y   autorregulación. Servicio de comedor de 7:30 a 2; 00 pm.    

c.   Desarrollo personal integral: se brinda atención integral de domingo a domingo   por espacio de 9 meses, acompañamiento y seguimiento sicosocial a las diferentes   aéreas trabajo social psicología terapia ocupacional y talleres. El ingreso al   centro se brinda a través de un comité de estudios de caso, que propone los   centros de acogida. Inicia un proceso de autonomía personal, de limpieza,   transformación de hábitos de consumo y restablecimiento de vínculos de familia,   sociales y de comunidad.    

d.   Autocuidado móvil: Tiene las mismas características del autocuidado pero va por   la calle mediante un tráiler.    

e.   Contacto activo: Estrategia que consiste en movilizarse por parte de los   funcionarios de la Secretaria Distrital de Integración Social de día y de noche   para ubicar los lugares donde están los habitantes de la calle con el fin de   sensibilizar para que acudan a las diferentes modalidades de acogida”[88].    

6.2.2 Dicho lo anterior,   no resulta admisible la argumentación invocada por el municipio de Dosquebradas   y el Departamento de Risaralda, los cuales reconocieron no haber desarrollado   una política específica de atención para los habitantes de la calle en tanto   esperaban la propuesta reglamentaria a cargo del Ministerio de Salud.    

La atención a este grupo población requiere de una   actuación urgente e integral dada la especial situación de vulnerabilidad y   marginalidad en la que se encuentran, así como la violación masiva de derechos   de la que son objeto. Además, ya existen guías de atención en el derecho   comparado y proyectos pilotos en otras regiones del país los cuales pueden ser   emulados, adaptados y corregidos en lo que sea necesario por las autoridades   competentes.    

El caso concreto evidencia que los derechos fundamentales   a la vida digna y la salud de Sandra Lucero Soto Loaiza no han sido realmente   garantizados por las entidades demandadas (municipio de Dosquebradas,   Departamento de Risaralda y Asmet Salud EPS). En efecto, según certificó la   propia Secretaría de Desarrollo Social y Político la demandante se encuentra   registrada como habitante de la calle, sin ningún tipo de vivienda o ingresos   reportados[89].   Tampoco se conoce algún nexo familiar o social que le respalde. Por el   contrario, se ignora su paradero, razón por la cual ni siquiera fue incluida en   el programa de alimentación ordenado por el juez de tutela de instancia.    

Su condición física y mental es compleja. Según el   reporte más reciente de Asmet Salud EPS, la demandante padece de “insuficiencia   Cardiaca, no especificada, Trastornos mentales y del comportamiento debidos al   uso de cocaína; síndrome de dependencia y ulcera del miembro Inferior”. Pese   a lo dicho por la entidad y las autorizaciones allegadas en sede de revisión,   esta Sala estima que el tratamiento ha sido parcial, interrumpido y   principalmente de urgencias. No obra el concepto de un equipo interdisciplinario   que permita establecer con el mayor grado de convencimiento posible el estado   integral de la señora Soto Loaiza ni un plan de atención programado. Tampoco   existe certeza sobre el estado real de la salud de la accionante, sino sospechas   sobre varias enfermedades las cuales no han sido confirmadas ni descartadas.   Todo esto pone en duda que la decisión de abandonar la clínica haya sido   realmente producto del consentimiento libre e informado.    

Situación que se agrava aún más dados los prejuicios y   estigmas que históricamente se han asociado con lo femenino, atribuyéndoles   conductas erróneas atadas a la inestabilidad, lo caótico y lo incomprensible:    

“Se   considera pertinente destacar el diagnóstico de la enfermedad mental femenina   que parece denotar varias situaciones como lo señala María Angélica Ospina[90].   En primer lugar, la reclusión en el Asilo funcionaba como mecanismo de control   de los trastornos mentales particulares de las mujeres. Este control era   eminentemente físico, por medio de tecnologías de domesticación del desorden   patológico que, en lo femenino, era doble: por la enfermedad misma y por la   condición “natural” propia de la mujer. Así, la enfermedad era doblemente   “desordenada, caótica y misteriosa” parafraseando a Merchant, lo que la ubicaba   en un plano realmente ininteligible para los médicos (hombres).    

En   segundo lugar, el silenciamiento sufrido por las enfermas mentales era múltiple,   más complejo que el de los pacientes hombres. Se callaba su palabra, pero   también su emoción; se sometían sus síntomas a través del control y aislamiento   de sus cuerpos como cuerpos, por lo general, “naturalmente” ininteligibles.   Quizás el acallamiento de la locura femenina sea tan sólo un continuum de la   exclusión que las mujeres sufren en su vida cotidiana. El diagnóstico reproduce,   a través de sus prácticas de representación generalizadas, una realidad sobre la   condición femenina, emitiendo la última palabra sobre el sufrimiento de unos   cuerpos traducido en la emoción, ni siquiera en la sinrazón”[91].    

Vestigios de esta concepción son posibles de rastrear en   el escrito de contestación de la Alcaldía de Dosquebradas cuando representa a la   señora Soto Loaiza como el caso prototipo de una persona que inexplicablemente   decide abandonar su posición en el núcleo familiar para echar a deambular   errática pero voluntariamente por las calles[92].   También es la postura clínica de la EPS que se limita a catalogar a la   accionante como una paciente de “difícil manejo”[93], sin   cuestionarse siquiera por sus motivaciones o el impacto que tantos años en la   calle podrían tener para su comportamiento[94].    

6.3 Órdenes a proferir para restablecer los   derechos fundamentales de la accionante.    

6.3.1. Como primera medida   se confirmará parcialmente el fallo de instancia al haber dispuesto la   vinculación de la accionante a los subsidios de alimentación que tiene el   municipio de Dosquebradas, medida que se justifica teniendo en cuenta el estado   de debilidad manifiesta y desprotección en que se encuentra la demandante.    

Adicionalmente, se ordenará a Asmet Salud EPS que dentro   de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia realice   una valoración integral a la señora Sandra Lucero Soto Loaiza a través de un   equipo interdisciplinario conformado por lo menos por un médico, un psicólogo y   un trabajador social, dados los múltiples riesgos e impactos de su condición no   solo en el campo físico, sino mental, familiar y social. De forma conjunta, este   equipo diseñará un programa de atención el cual deberá ser debidamente informado   a la accionante para que esta decida libremente si desea acogerse al mismo de   acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.    

Ahora bien, en tanto la localización de los habitantes de   la calle representa de por sí un obstáculo, se ordenará[95], a efectos de   que la decisión adoptada en este fallo no quede sin efectividad material, que la   Secretaría Departamental de Salud de Risaralda, dentro de las cuarenta y ocho   (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, comunique esta   decisión a las Secretarias de Salud de los diferentes municipios del   Departamento y a todas aquellas instituciones públicas y privadas que presten el   servicio de salud, para que en el evento en que la petente se acerque a requerir   la prestación de algún servicio, éste no le sea negado.    

Igualmente, y junto con la Policía Nacional, la   Secretaría de Salud Departamental de Risaralda y la Alcaldía de Dosquebradas,   dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia,   deberán realizar una búsqueda inicial de la accionante en la zona en la que al   parecer pueda encontrarse. De no poderse dar con su paradero, deberán realizar   visitas periódicas a aquellas zonas de la ciudad donde de manera permanente se   constate la presencia de personas habitantes de la calle a fin de localizarla.   Estas visitas se realizarán hasta que la accionante sea hallada. En todo caso,   las autoridades deberán realizar una labor de persuasión, evitando todo tipo de   coacción.    

6.3.2 El municipio de   Dosquebradas y el Departamento de Risaralda diseñarán de forma conjunta un   programa piloto de atención a la población habitante de la calle dentro de su   territorio, de acuerdo con los lineamientos trazados por la Ley 1641 de 2013, la   experiencia comparada, los programas impulsados por otras ciudades del país así   como por los principios desarrollados por la jurisprudencia constitucional en   relación con la protección reforzada a la población habitante de la calle y con   problemas de adicción resumidos en la parte motiva de esta sentencia. Dicho   programa deberá incluir por lo menos los componentes de salud, desarrollo   integral, albergue transitorio y capacitación laboral mediante un equipo   interdisciplinario de acompañamiento, dirigido a fortalecer su autoestima, su   seguridad y su potencial de realización como ciudadano pleno.    

Para lo anterior las entidades territoriales cuentan con   un plazo máximo de dos meses a partir de la notificación de esta providencia. En   su formulación e implementación podrán interactuar con las distintas   instituciones del nivel central a través de los principios constitucionales de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Estas, a su vez, prestarán   oportunamente toda la colaboración necesaria y disponible al momento.    

Por último, se exhortará al Ministerio de Salud y a las   demás autoridades responsables de la implementación y desarrollo de la Ley 1641   de 2013, para que culminen a la mayor brevedad posible el proceso de   socialización y formulación de la política pública para los habitantes de la   calle. La Procuraduría General de la Nación, por su parte, habrá de velar porque   las entidades responsables cumplan con sus metas y cronogramas de operación.    

6.3.3 El Personero   Municipal de Dosquebradas realizará un seguimiento y un acompañamiento   permanente a todas las medidas dispuestas en el presente fallo de manera tal que   se cumplan debidamente y con respeto por la dignidad y autonomía de la señora   Sandra Lucero Soto Loaiza.    

VI. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de   la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE:    

PRIMERO.- CONFIRMAR PARCIALMENTE la   sentencia de tutela de única instancia proferida por el Juzgado Primero Civil   Municipal de Dosquebradas, dentro de la acción instaurada por Sandra Lucero Soto   Loaiza, mediante agente oficioso, contra el Municipio de Dosquebradas y otros,   en lo referente a la orden de incluir a la accionante en el programa de   subsidios de alimentación, junto con las ADICIONES  que a continuación se señalan.    

SEGUNDO.- ADICIONAR la sentencia del juzgado precitado, en el sentido de ORDENAR a Asmet Salud EPS que dentro de los cinco (5) días siguientes a la   notificación de esta providencia realice una valoración integral a la señora   Sandra Lucero Soto Loaiza a través de un equipo interdisciplinario conformado   por lo menos por un médico, un psicólogo y un trabajador social, dados los   múltiples riesgos e impactos de su condición no solo en el campo físico, sino   mental, familiar y social. De forma conjunta, este equipo diseñará un programa   de atención completo, integral y pronto el cual deberá ser debidamente informado   a la accionante para que esta decida libremente si desea acogerse al mismo de   acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.    

TERCERO.- ORDENAR a la Secretaría   Departamental de Salud de Risaralda que, dentro de las cuarenta y ocho (48)   horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, comunique esta   decisión a las Secretarias de Salud de los diferentes municipios del   Departamento y a todas aquellas instituciones públicas y privadas que presten el   servicio de salud, para que en el evento en que la petente se acerque a requerir   la prestación de algún servicio, éste no le sea negado.    

Igualmente, y junto con la Policía Nacional, la Secretaría de Salud   Departamental de Risaralda y la Alcaldía de Dosquebradas, dentro de los cinco   (5) días siguientes a la notificación de esta providencia, deberán realizar una   búsqueda inicial de la accionante en la zona en la que al parecer pueda   encontrarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta   providencia. De no poderse dar con su paradero, deberán realizar visitas   periódicas a aquellas zonas de la ciudad donde de manera permanente se constate   la presencia de personas habitantes de la calle a fin de localizarlo. Estas   visitas se realizarán hasta que la accionante sea localizada. En todo caso, las   autoridades deberán realizar una labor de persuasión, evitando todo tipo de   coacción.    

CUARTO.- ORDENAR al municipio de   Dosquebradas y al Departamento de Risaralda, dentro del ámbito de sus   competencias, diseñar de forma conjunta un programa piloto de atención a la   población habitante de la calle dentro de su territorio, de acuerdo con los   lineamientos trazados por la Ley 1641 de 2013, la experiencia comparada, los   programas impulsados por otras ciudades del país así como por los principios   desarrollados por la jurisprudencia constitucional en relación con la protección   reforzada a la población habitante de la calle y con problemas de adicción   resumidos en la parte motiva de esta sentencia. Dicho programa deberá incluir   por lo menos los componentes de salud, desarrollo integral, albergue transitorio   y capacitación laboral mediante un equipo interdisciplinario de acompañamiento,   dirigido a fortalecer su autoestima, su seguridad y su potencial de realización   como ciudadanos plenos.    

QUINTO.- EXHORTAR al Ministerio de Salud   y a las demás autoridades responsables de la implementación y desarrollo de la   Ley 1641 de 2013, para que culminen a la mayor brevedad posible el proceso de   socialización y formulación de la política pública para los habitantes de la   calle. La Procuraduría General de la Nación, por su parte, habrá de velar porque   las entidades responsables cumplan con sus metas y cronogramas de operación.    

SEXTO.- ORDENAR al Personero Municipal de   Dosquebradas realizar un seguimiento y un acompañamiento permanente a todas las   medidas dispuestas en el presente fallo de manera tal que se cumplan debidamente   y con respeto por la dignidad y autonomía de la señora Sandra Lucero Soto Loaiza    

SÉPTIMO.- LÍBRESE por   Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591   de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la   Corte Constitucional y cúmplase.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado Ponente    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada (E)    

ANDRÉS MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

[1]  Identificada con cédula de ciudadanía número 42.145.660. Aunque   en algunos documentos figura como Sandra Lucero Soto Lozada, se ha optado por   utilizar el nombre certificado por la Registraduría Nacional del Estado Civil.   Cuaderno de tutela, folio 1.    

[2]  Obrante a folio 2, Cuaderno de tutela.    

[3]  Cuaderno de tutela, folios 4-6.    

[4]  En la historia clínica obra la siguiente anotación: “(paciente)   se desviste en sala de hospitalización, se orina en el piso y pinta las paredes   de materia fecal”. Cuaderno de tutela, folio 4.    

[5]  Cuaderno de tutela, folio 6.    

[6]  Cuaderno de tutela, folio 18.    

[7]  Según lo estipulado en el artículo 5 del Acuerdo del Concejo   Nacional de Seguridad Social en Salud, cuando una persona se considera por   carecer de vivienda e ingresos, deberá ser identificado por la respectiva   Alcaldía Municipal, como beneficiaria del subsidio, sin necesidad de la   aplicación del SISBEN y de conformidad con el formato que para el efecto defina   el Ministerio de la Protección Social”    

[8]  Actualmente Sala Sexta de Revisión.    

[9]  Cuaderno de revisión, folio 31.    

[10] Cuaderno de revisión,   folio 32.    

[11] Cuaderno   de revisión, folio 75.    

[12] “Las   modalidades de atención especializada que determina el lineamiento adoptado por   la Resolución 6023 de 2010 del ICBF tienen como objetivo garantizar el   restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en situación   de vida en calle, en un ambiente afectivo y protector que contribuya a la   obtención de herramientas para su desarrollo personal, construcción de redes   generativas, acceso a servicios y oportunidades para definir un proyecto de vida   alternativo que le permita reconocerse como sujeto y titular de derechos y   deberes, y como fin último lograr la inclusión social” Cuaderno de revisión,   folio 102.    

[13] Cuaderno   de revisión, folio 146.    

[14] Cuaderno   de revisión, folio 88.    

[15] Cuaderno de revisión,   folio 90.    

[16] Oficio   PDET No. 1689, suscrito por el doctor Carlos Augusto Mesa Díaz, Procurador   Delegado.    

[17] Ibíd.    

[18] Cuaderno   de revisión, folio 81.    

[19] Cuaderno   de revisión, folio 84.    

[20] “La   señora SANDRA LUCERO SOTO LOAIZA identificada con la cédula de ciudadanía No.   42.145.660 expedida en Pereira Risaralda, ciudadana que figura como accionante   dentro de la acción de tutela de la referencia, no se encuentra actualmente   inscrita en el programa de subsidio de alimentación para indigentes que tiene la   Alcaldía Municipal de Dosquebradas, por cuanto en cumplimiento del fallo de   tutela de septiembre 4 de 2014 proferido por el Juzgado Primero Civil Municipal   de Dosquebradas Risaralda se ofició a la Personería Municipal para que   suministrara dirección de ubicación de la mencionada ciudadana sin que hasta la   fecha se haya recibido respuesta a dicha solicitud. Ante la imposibilidad de   localizar a la accionante para vincularla a los beneficios sociales referidos no   ha sido posible cumplir a cabalidad con el fallo referido”. Ibíd.    

[21] Cuaderno   de revisión, folio 115.    

[22] Siendo   la más reciente la autorización 1828610 del 06 de agosto de 2014.    

[23] Cuaderno   de revisión, folio 117.    

[24] “No   se trata de un grupo homogéneo de personas. Todo lo contrario, la categoría de   habitantes de calle abarca una gran variedad de población que puede ir desde   indigentes con o sin adicciones hasta recicladores más o menos organizados.   Dependiendo del material que reciclen, de su edad y del tiempo que llevan en ia   calle, se les ha conocido con diferentes apelativos en la historia reciente de   las ciudades colombianas: “chinos de la calle”, gamines, “botelleras”,   cartoneros, cacharreros, plastiqueros, basuriegos, ñeros (como ellos y ellas   mismas se autodenominan y palabra que resulta de la contracción compa-ñero)   “desechables”, término asociado con el material que manipulan y sus propiedades   de ser utilizado y luego destruido”. Cuaderno de revisión, folio 164.    

[25] “Podemos   afirmar desde la psiquiatría y la historia de la intervenciones de la “locura”,   que la sociedad occidental ha abordado al habitante de la calle de manera   excluyente, estigmatizante y con mayor fuerza si se trata de una persona que   padece trastorno mental (…) Este también es el caso colombiano hace más de un   siglo, momento en que se consideró científico excluir a quien era distinto. Ha   sido un esfuerzo continuo en las últimas décadas desmontar este tipo de   creencias culturalmente arraigadas. Pueden existir además diferencias regionales   en el país en cuanto a la percepción local de qué hacer con el habitante de la   calle”.    

[27] “No   se trata de un grupo homogéneo de personas. Todo lo contrario, la categoría de   habitantes de calle abarca una gran variedad de población que puede ir desde   indigentes con o sin adicciones hasta recicladores más o menos organizados.   Dependiendo del material que reciclen, de su edad y del tiempo que llevan en ia   calle, se les ha conocido con diferentes apelativos en la historia reciente de   las ciudades colombianas: “chinos de la calle”, gamines, “botelleras”,   cartoneros, cacharreros, plastiqueros, basuriegos, ñeros (como ellos y ellas   mismas se autodenominan y palabra que resulta de la contracción compa-ñero)   “desechables”, término asociado con el material que manipulan y sus propiedades   de ser utilizado y luego destruido”. Concepto del Departamento de   Antropología. Cuaderno de revisión, folio 164.    

[28] En un relato presentado   por el diario El Espectador, se lee el siguiente testimonio:   Habla mientras ve el ir y venir de prostitutas y de uno que otro carretero: “Con   los años uno se acostumbra a vivir así, porque el ser humano es un animal de   costumbres. Puede acostumbrarse a dormir en la calle, a comer de una bolsa.   Duraba cinco o seis días sin dormir, sólo consumiendo bazuco. Cuando se pasa el   efecto y veía una cáscara de fruta en la calle la recogía y la mordía. Porque   uno se convierte en un perro, en un roedor. Comer basura y verse con las barbas   largas lo motiva a caer más bajo, a robar. Nosotros, cuando estamos en la calle,   somos títeres del diablo”. “Un hotel para los   habitantes de la calle”. Noviembre 3 de 2014.    

[29] “Estas   personas comparten por lo general una explosiva creatividad, ingenio y sabiduría   aprendidos en el curso del manejo de las implacables reglas de la calle.   Federico Parra (2007) encontró que muchos (55%. de acuerdo a la encuesta Dañe –   Idipron 2005) pertenecen a cadenas laborales y actividades económicas   relacionadas con labores de reciclaje y prácticas de separación y recuperación   de desechos de vidrio, cartón, plástico y aluminio. Este trabajo se caracteriza   por la independencia de jefes y un manejo impredecible de espacios y horarios y   sobre todo, por el denominado “viaje” o recorrido entre sus cambuches y los   puntos de acopio o comercialización que realizan por medio de las denominadas   zorras o vehículos de tracción animal, carros esterados o costales”. Concepto del Departamento de Antropología.  Cuaderno de revisión, folio 165.    

[30] “Según   lo planteado por María Teresa Salcedo las y los habitantes de calle son nómadas   urbanos, con un estilo de vida marcado por las dificultades, la precariedad, el   frío, el hambre, la velocidad, el smog, el asfalto y la basura. Constituyen   parches o redes de compañeros efímeras que hacen uso de los diferentes espacios   de la calle como debajo de los puentes como espacios de sociabilidad, descanso,   intercambio de objetos, composición y narración de poemas, canciones,   autobiografías y parlamentos (Salcedo M.T 2000:185). Ellos y ellas afirman que   su casa es la calle y que muchas de sus prácticas, a los ojos de los demás,   contravienen los valores de clases medias burguesas y las leyes de protección   del espacio público”. Concepto del Departamento de Antropología.   Cuaderno de revisión, folio 165.    

[31] Luigi Ferrajoli. “Derecho   y Razón. Teoría del Garantismo Penal”, Ed. Trotta S.A., 1995. págs. 765 a 806.    

[32] Constitución Política,   preámbulo y artículos 1, 2, 13 y 16 entre otros.    

[33] Corte   Constitucional, C-309 de 1997.    

[34] Ibíd.    

[35] Corte   Constitucional, C-040 de 2006.    

[36] Corte   Constitucional, sentencia C-040 de 2006. Tesis reiterada por la sentencia C-464   de 2014 al estudiar el tipo penal de la explotación de menores de edad: “En   consecuencia, no siendo la mendicidad un delito – en los términos señalados – ni   tampoco una contravención, esta Corporación constata que no existe entonces un   reproche jurídico por tal ejercicio.  Por consiguiente, el establecer una   sanción a una conducta no reprochada jurídicamente vulnera el artículo 29 de la   Constitución que establece el principio de legalidad.  En este caso, las   sanciones indicadas en el artículo acusado por el ejercicio de la mendicidad; es   decir la reclusión en asilo, hospital, clínica u otro establecimiento público   adecuado, contrarían el principio de legalidad señalado en la Constitución, al   sancionarse una conducta no reprochada ni constitucional ni legalmente.  No   es posible establecer una sanción a un hecho que no es ni ilegal ni   inconstitucional”.    

[37] El   novelista y poeta francés Anatole France (1844-1924) expresó con gran agudeza   los efectos indeseados del discurso jurídico tradicional: “La Ley, en su   magnífica ecuanimidad, prohíbe, tanto al rico como al pobre, dormir bajo los   puentes, mendigar por las calles y robar pan”.    

[38] Informe   de la Relatora Especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos.   A/66/265. Presentado el 4 de agosto de 2011.    

[39] E/C.12/2001/10, párr. 8.    

[40] Informe   de la Relatora Especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos.   A/66/265. Presentado el 4 de agosto de 2011.    

[41] “El primer huésped que   subió al segundo piso a recibir la habitación fue Wilson Díaz, un hombre de 36   años que vivió 14 en la calle y hoy trabaja en el Instituto de Desarrollo Urbano   (IDU). El 7 de agosto de 2002, cuando el presidente Álvaro Uribe se posesionó en   la Casa de Nariño, Díaz estuvo a punto de morir. En ese entonces vivía en el   Cartucho, la olla más grande de Bogotá, donde hoy queda el solitario parque   Tercer Milenio: “Cayeron los rockets, en ataque que supuestamente iba dirigido   al presidente. A mí me impactaron las esquirlas en la cabeza. Se acabó el   Cartucho y empecé a caminar por otras calles de la ciudad, a consumir bazuco y   marihuana. Duré ocho meses sin bañarme y los niños pasaban y decían: ‘¡uy!,   miren, un loco’. Y a mí me daba algo, como nostalgia”.” El Espectador, “Un   hotel para los habitantes de la calle”. Noviembre 3 de 2014.    

[42] Informe   de la Relatora Especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos. Op.   cit.    

[43] “La   motivación subyacente de estas medidas [de criminalización de los habitantes de   la calle] es, con frecuencia, la de reducir la visibilidad de la pobreza en la   ciudad y atraer inversiones, desarrollo y ciudadanos (no pobres) a los centros   urbanos. Estos no son fines legítimos conforme a las normas de derechos humanos   y no justifican las graves sanciones que se suelen imponer al amparo de esas   reglamentaciones.” Ibíd.    

[44] Corte   Constitucional, sentencia C-044 de 2004.    

[45] Corte   Constitucional, sentencia C-464 de 2014.    

[46] El   Estado desarrolla estos mandatos mediante las llamadas “acciones positivas” o “acciones   afirmativas”, sobre las cuales ha expresado esta corporación: “Como bien   lo señalan algunos de los intervinientes, los mecanismos que contempla la ley   estatutaria que se estudia son, en términos generales, acciones afirmativas. Con   esta expresión se designan políticas o medidas dirigidas a favorecer a   determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las   desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan, bien de   lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un grupo que ha   sido discriminado, tengan una mayor representación.” Ver sentencias   C-371 de 2000 y C-044 de 2004.    

[47] Corte Constitucional,   sentencia T-108A de 2014.    

[48] Ver sentencias T-861 de 2012, T-209 de 2013, T-894 de 2013 y T-568   de 2014.    

[49] Para un análisis detallado del derecho fundamental   a la salud, su naturaleza, contenido y principales desafíos, ver la sentencia   T-760 de 2008.    

[50] Ibíd.    

[51]  “Hoy se muestra artificioso predicar la exigencia de conexidad   respecto de derechos fundamentales los cuales tienen todos – unos más que otros   – una connotación prestacional innegable. Ese requerimiento debe entenderse en   otros términos, es decir, en tanto enlace estrecho entre un conjunto de   circunstancias que se presentan en el caso concreto y la necesidad de acudir a   la acción de tutela en cuanto vía para hacer efectivo el derecho fundamental.   Así, a propósito del derecho fundamental a la salud puede decirse que respecto   de las prestaciones excluidas de las categorías legales y reglamentarias   únicamente podrá acudirse al amparo por vía de acción de tutela en aquellos   eventos en los cuales logre demostrarse que la falta de reconocimiento del   derecho fundamental a la salud (i) significa a un mismo tiempo lesionar de   manera seria y directa la dignidad humana de la persona afectada con la   vulneración del derecho; (ii) se pregona de un sujeto de especial protección   constitucional y/o (iii) implica poner a la persona afectada en una condición de   indefensión por su falta de capacidad de pago para hacer valer ese derecho. ”   Sentencia T-016 de 2007.    

[52] “Según esta óptica, la implementación práctica de los derechos   constitucionales fundamentales siempre dependerá de una mayor o menor erogación   presupuestaria, de forma tal, que despojar a los derechos prestacionales – como   el derecho a la salud, a la educación, a la vivienda, al acceso al agua potable   entre otros – de su carácter de derechos fundamentales resultaría no sólo   confuso sino contradictorio. Al respecto, se dice, debe repararse en que todos   los derechos constitucionales fundamentales – con independencia de si son   civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, de medio ambiente – poseen   un matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los   derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría predicar la   fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos fundamentales a los derechos   prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las exigencias derivadas de los   pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha logrado   superar esta diferenciación artificial que hoy resulta obsoleta así sea   explicable desde una perspectiva histórica.” Sentencia T-016 de 2007.   Posición reiterada por la Sala Plena en providencia C-288 de 2012.    

[53] Sentencias   T-597 de 1993, T-454 de 2008 y T-566 de 2010.    

[54] Sentencias   T-022 de 2011, T-091 de 2011 y T-648 de 2011.    

[55]  Tempranamente, la sentencia T-597 de 1993 acogió la definición de salud acuñada   por la OMS.    

[56] Adoptada por   la Conferencia Sanitaria Internacional, celebrada en Nueva York del 19 de junio   al 22 de julio de 1946 y firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes   de 61 Estados, dentro de los cuales se encontraba Colombia.    

[57] Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales,   art. 12. La definición que incluye el Protocolo Adicional de San Salvador   resulta incluso más garantista al disponer que “Toda persona tiene derecho a   la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico,   mental y social.”    

[58] “La salud no equivale únicamente a un estado de bienestar físico   o funcional, incluye también el bienestar psíquico, emocional y social de las   personas. Todos estos aspectos permiten configurar una vida de calidad e inciden   fuertemente en el desarrollo integral del ser humano. Así, el derecho a la salud   se verá vulnerado no sólo cuando se adopta una decisión que afecta física o   funcionalmente a la persona, sino cuando se proyecta de manera negativa sobre   los aspectos psíquicos, emocionales y sociales del derecho fundamental a la   salud”. Sentencia T-152 de 2012, ver también T-548 de 2011.    

[59] Sentencia   T-152 de 2012.    

[60] Corte   Constitucional, sentencia T-497 de 2012. Ver también T-684 de 2002.    

[61] En la sentencia T-438 de   2009 se estudió ampliamente el tema y se expuso lo siguiente sobre su   naturaleza: “De manera general, los distintos   estudios médicos coinciden en definir la Farmacodependencia como ‘el estado   psíquico y a veces físico causado por la interacción entre un organismo vivo y   un fármaco, caracterizado por modificaciones del comportamiento y por otras   reacciones que comprenden siempre un impulso irreprimible por tomar el fármaco   en forma continua o periódica a fin de experimentar sus efectos psíquicos y, a   veces, para evitar el malestar producido por la privación’    

La   farmacodependencia y/o drogadicción, implica entonces un estado de    dependencia física y/o psicológica a una(s) droga(s) o fármaco(s) que afecta(n)   mentalmente al individuo por su uso continuado a pesar de saber éste que la   sustancia es dañina. La dependencia física, también conocida como neuro   adaptación, se produce cuando el cuerpo del individuo que consume la droga   desarrolla tolerancia ante la misma y aumenta las dosis ingeridas con el   propósito de que produzca en su cuerpo los efectos deseados. Por su parte, la   dependencia psicológica es entendida como el impulso o el deseo que lleva a un   consumo constante de la sustancia que genera la adicción, buscando experimentar   un placer o disminuir un dolor.”    

En el mismo sentido, en la   sentencia T-684 de 2002 M.P Marco Gerardo Monroy Cabra la Corte sostuvo que: “la   drogadicción crónica es considerada como un trastorno mental o enfermedad   psiquiátrica. Como regla general quien se encuentra en ese estado ve alterada su   autodeterminación. Al ser esto así, se hace manifiesta la debilidad psíquica que   conlleva el estado de drogadicción. En consecuencia, se puede afirmar que al   estar probada esta condición, la persona que se encuentre en la misma merece una   especial atención por parte del Estado en virtud del artículo 47 constitucional   que contempla que ‘el Estado adelantará una política de previsión,   rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y   psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada”    

[62] Corte Constitucional,   sentencia T-355 de 2012.    

[63] Ibíd.    

[64] Ver al   respecto la sentencia de control abstracto C-882 de 2011: “En efecto,   al comienzo, el inciso consagra una prohibición irrestricta de porte y consumo   de sustancias estupefacientes y sicotrópicas, y solamente se establece una   excepción: el porte y consumo con prescripción médica. El precepto no señala   explícitamente las consecuencias del incumplimiento de tal prohibición, pero   indica que la ley establecerá medidas o tratamientos administrativos de orden   pedagógico, profiláctico o terapéutico, con fines preventivos y rehabilitadores   para los adictos. La continuidad de las proposiciones lleva a la Sala a concluir   que si bien el constituyente derivado no definió expresamente las consecuencias   del incumplimiento de la prohibición, al referirse a continuación a las medidas   administrativas de orden pedagógico, profiláctico o terapéutico que deberá el   Legislador adoptar a favor de los adictos, cerró el abanico de posibilidades   legislativas y redujo las consecuencias del incumplimiento de la prohibición en   materia de consumo al sometimiento del adicto a tales medidas administrativas.   En consecuencia, la Sala confirma que la prohibición se dirige es al porte y   consumo en el marco de la drogadicción como problema de salud pública”.    

[65] Corte Constitucional,   sentencia T-497 de 2012.    

[66] En este   sentido la Organización Mundial de la Salud reconoció que “los trastornos   mentales se encuadran en un abanico más amplio que incluye los trastornos   neurológicos y los derivados del consumo de sustancias, que son asimismo una   causa importante de discapacidad y exigen una respuesta coordinada del sector de   la salud y el sector social”. Ver 65.ª ASAMBLEA MUNDIAL DE LA   SALUD. Resolución WHA65.4. Punto 13.2 del orden del día 25 de mayo de 2012   citado en la sentencia T-141 de 2014.    

[68] Concepto del Departamento   de Psicología, Universidad Nacional. Cuaderno de revisión, folio 170.    

[69] La   Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) presentó un   informe en 2012 que resume las buenas prácticas que a nivel internacional se han   desarrollado para la atención de las personas con adicción a las drogas. Ver Quality Standards for Drug Dependence Treatment and Care   Services. United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC. New York, 2012. Disponible en   http://www.unodc.org/docs/treatment/treatnet_quality_standards.pdf. Traducción libre.    

[70] Quality   Standards for Drug Dependence Treatment and Care Services. Op. cit.    

[71] Que sea libre, significa   que “la persona debe tomar su determinación sin coacciones ni engaños. Así,   no es válido, por haber sido inducido en error, el asentimiento de un paciente   que es logrado [por ejemplo] gracias a una exageración, por parte del médico, de   los riesgos de la dolencia y una minimización de los peligros del tratamiento”   Corte Constitucional, sentencias T-1021 de 2003, T-1019 de 2006, T-560A de 2007   y T-497 de 2012.    

[72] Mientras que el   consentimiento informado, exige que se funde “en un conocimiento adecuado y   suficiente de todos los datos que sean relevantes para que el enfermo pueda   comprender los riesgos y beneficios de la intervención terapéutica, y valorar   las posibilidades de las más importantes alternativas de curación, las cuales   deben incluir la ausencia de cualquier tipo de tratamiento. Esto implica (…)   que, debido a que el paciente es usualmente lego en temas médicos, el   profesional de la salud tiene el deber de suministrar al enfermo, de manera   comprensible, la información relevante sobre los riesgos y beneficios objetivos   de la terapia y las posibilidades de otros tratamientos, incluyendo los efectos   de la ausencia de cualquier tratamiento, con el fin de que la persona pueda   hacer una elección racional e informada sobre si acepta o no la intervención   médica” Corte Constitucional, sentencias  T-401 de 1994, T-823 de 2002,   T-1021 de 2003, T-762 de 2004, T-1229 de 2005, T-866 de 2006, T-1019 de 2006,   T-560 A de 2007 y T-497 de 2012.    

[73] Corte Constitucional,   sentencia T-497 de 2012.    

[74] en   una emergencia, y en especial si el paciente se encuentra inconsciente o   particularmente alterado o se encuentra en grave riesgo de muerte, [situación en la que] es natural que los médicos actúen en función   exclusiva del principio de beneficencia y adelanten los tratamientos necesarios   para salvar la existencia o la integridad física del paciente, por cuanto es   razonable presumir que la mayor parte de las personas desean salvaguardar su   vida y salud, y la espera para la obtención de un consentimiento informado   podría tener consecuencias catastróficas para el propio paciente.” (T-401 de   1994, T-823 de 2002, T-1021 de 2003 y T-1019 de 2006). En estos casos, concluyó   la Corte en sentencia T-452 de 2010, “se puede sustituir el consentimiento   del paciente por el de sus parientes o prescindir del todo del mismo si carece o   no están presentes sus familiares.”    

[75] “Para   que sea exitoso, el tratamiento de las adicciones requiere del reconocimiento   previo del problema por parte de quien consume, y de no darse esta aceptación,   la probabilidad de éxito será muy baja”. Concepto   del Departamento de Psicología de la Universidad Nacional. Cuaderno de revisión,   folio 170.    

[76]  Traducción libre de UNODC. Op. cit. “To contribute to   a more transparent admission process of patients/clients, written admission and   exclusion policies are essential.    

1.1.   Geographical accessibility, distribution and institutional linkages In a   comprehensive treatment system a large scale, distributed network of treatment   facilities that can respond to various needs of individuals seeking treatment   permits an adequate response in each community.    

1.2.   Flexibility of opening hours Same-day admission or short waiting time for   structured services, as well as provision of immediate intermediate services,   including information for service patients/clients are highly desirable   conditions in the process of treating drug related problems.    

1.3.   Legal framework No requirements to register drug dependent patients/clients in   official records should be put in place as these may be associated with the risk   of sanctions and therefore discourage patients/clients from attending treatment   programmes.    

1.4.   Availability and accessibility of services Services should avoid unnecessary   selective criteria and provide low threshold options for patient/client   admission    

1.5.   Affordability Drug dependence treatment services should be provided within the   public healthcare system free of charge or insurance coverage should be secured   when applicable.    

1.6.   Cultural relevance and user friendliness Drug dependence treatment should be   provided in an environment that is culturally sensitive, preferably   multi-professional, team oriented, and one that encourages patient/ client   participation and involvement in treatment. These facilitate patient/client   access and retention in treatment, and ultimately improved treatment outcomes.    

(…)    

1.9.   Gender-sensitiveness of services Services have to be tailored to gender-specific   treatment needs, which can improve accessibility by responding to differential   stigmatization, child care needs and issues in pregnancy”.    

[77] Unodc.   Op. cit. Traducción libre. “3.1. Multidisciplinary   treatment teams Drug dependence treatment has to be provided following a   multidisciplinary approach. Given the multi-factorial nature of drug dependence,   a multidisciplinary team, including medical doctors, psychiatrists,   psychologists, social workers, counsellors and nurses, is necessary to respond   to the needs of patients/clients.    

[78] Unodc.   Op. cit. Traducción libre. “3.2. Sufficient duration   of treatment In treating complex chronic diseases and preventing relapse,   long-lasting treatment programmes have been found the most effective strategy,   particularly for treating the more severe forms of drug dependence. How long   does drug addiction treatment usually last?    

Individuals progress through drug addiction treatment at various rates, so there   is no pre-determined length of treatment. However, research has shown   unequivocally that good outcomes are contingent on adequate treatment length.   Generally, for residential or outpatient treatment, participation for less than   90 days is of limited effectiveness, and treatment lasting significantly longer   is recommended for maintaining positive outcomes. For methadone maintenance, 12   months is considered the minimum, and some opioid- addicted individuals continue   to benefit from methadone maintenance for many years. (reference to NIDA, principles of drug addiction treatment)”.    

[79] Cuaderno de revisión,   folio 193.    

[80] Concepto   emitido por el Departamento de Antropología de la Pontificia Universidad   Javeriana. Cuaderno de revisión, folio 177.    

[81] “La   evidencia empírica indica que mientras mayor y más sólida sea la red de apoyo   social con la que cuenta el paciente, mayores las probabilidades de adherencia y   éxito en el tratamiento”. Concepto del Departamento   de Psicología, Universidad Nacional. Cuaderno de revisión, folio 171.    

[82] Aunque ello no se   especifique en la demanda, de la exposición de hechos que en esta se incorpora,   resulta evidente. Ver Sentencia T-452 de 2001.    

[83]  Al respecto, en la   Sentencia T-533 de 1992 esta corporación se refirió especialmente a ese grupo   calificado de personas, señalando lo siguiente: “Los indigentes son personas   que carecen de recursos económicos mínimos para subsistir dignamente y se   encuentran incapacitados para trabajar, debido a su edad o estado de salud. Las   más de las veces, no cuentan con una familia que les prodigue apoyo material y   espiritual. La pobreza, sin duda, atenta contra la vigencia efectiva de los   derechos fundamentales. Sus causas estructurales son combatidas mediante   políticas legislativas y macro-económicas. Sus efectos, en cambio, exigen de una   intervención estatal directa e inmediata, cuyo fundamento no es otro que la   naturaleza social del Estado y la efectividad de los principios, derechos y   deberes consagrados en la Constitución. La Constitución consagra diversos   mecanismos tendientes a garantizar a las personas en situación de indigencia los   servicios públicos básicos de salud (CP art. 49), seguridad social integral (CP   arts. 46 y 48) y el subsidio alimentario (CP art. 46). En principio, el   legislador es la autoridad pública llamada a determinar la forma y la cobertura   de su prestación. En casos excepcionales, no obstante, puede haber lugar a la   aplicación inmediata (CP art. 85) de la protección especial a la persona, en   particular cuando la marginalidad social y económica la coloca en circunstancias   de debilidad manifiesta (CP art. 13).”    

[84] Corte Constitucional,   sentencia T-323 de 2011.    

[85] Informe   de la Relatora Especial sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del   derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminación a   este respecto. A/69/274. Fecha 7 de agosto de 2014. Disponible en   http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N14/498/22/PDF/N1449822.pdf?OpenElement.     

En forma   similar se refirió la Comisión Australiana de Derechos Humanos al señalar que   las personas sin vivienda sufren una amplia y sistermática violación de   derechos: “A person who is homeless may face violations of the right to an   adequate standard of living, the right to education, the right to liberty and   security of the person, the right to privacy, the right to social security, the   right to freedom from discrimination, the right to vote, and many more.    

(…)    

 This   paper explores the many ways that homelessness impacts on a person’s ability to   enjoy basic rights and freedoms. It shows that homelessness is more than just a   housing issue. Homelessness is about human rights. Homeless people are not   merely objects of charity, seeking help and compassion – like all Australians,   they are individuals entitled to the protection and promotion of their human   rights. Since human rights belong to everyone, it is in the interests of the   Australian community as a whole to ensure that the rights of homeless people are   respected and protected” Homelessness is a Human Rights Issue (2008)   disponible en   https://www.humanrights.gov.au/publications/homelessness-human-rights-issue    

[86] “En   la mayoría de los Estados, la vivienda y la falta de hogar se tratan como una   cuestión de política y no como una cuestión de derechos humanos, con las   obligaciones consiguientes de los gobiernos nacionales y subnacionales, el poder   judicial y otros agentes. La elaboración de una estrategia nacional de vivienda   puede ser un primer paso fundamental y conllevar obligaciones inmediatas   respecto de la realización progresiva del derecho a una vivienda adecuada. Sin   embargo, los componentes esenciales de una estrategia de vivienda basada en   derechos aún tienen que articularse plenamente a nivel internacional”.   Ibíd.    

[87] Corte Constitucional,   sentencia T-436 de 2003.    

[88] Cuaderno   de revisión, folio 89.    

[89] Cuaderno   de tutela, folio 2.    

[90] Ospina Martínez, María   Angélica “Con notable daño del buen servicio”: sobre la locura femenina en la   primera mitad del siglo XX en Bogotá en Antropología, crítica cultural y crisis   de sentido en el mundo contemporáneo 2, Enero-Junio de 2006.    

[91] Concepto del Departamento   de Sociología de la Universidad Nacional. Cuaderno de revisión, folio 174.    

[92] “Si   bien es cierto que el Estado debe proteger especialmente a aquellas personas que   por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancia de   debilidad manifiesta, ello no quiere decir que los entes territoriales tengan la   obligación de dar albergue a todo a aquel que se encuentre sin vivienda o que   haya abandonado su núcleo familiar, por voluntad propia, para dedicarse a   deambular por las calles”. Contestación de la   Alcaldía dentro del proceso de tutela de instancia. Cuaderno de tutela, folio   18.    

[93] Historia Clínica.   Cuaderno de tutela, folio 3-6.    

[94] “En   el informe se menciona que la paciente es de difícil manejo y control. De   acuerdo a la historia clínica “la paciente se desviste en sala de   hospitalización, se orina en el piso y pinta las paredes de materia fecal”.   Quisiera plantear que seguramente estos comportamientos transgresores y   desafiantes son expresiones de protesta, rabia y resentimiento que pudieron   haber influido en que la Alcaidía de Dosquebradas y la Secretaría de Desarrollo   Político y Social de este municipio le hayan negado a la demandante la solicitud   de albergue” Concepto del Departamento de Antropología de la   Universidad Nacional. Cuaderno de revisión, folio 166.    

[95] Estas   medidas fueron ordenadas en casos similares por la Corte en sentencias T-323 de   2011 y T-436 de 2003.