Sentencia T-044/18
DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCION EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO
PENSION DE INVALIDEZ-Finalidad
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CALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Trámite
CALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Corresponde a la Junta Regional de Calificación de Invalidez calificar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen
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TRAMITE DE CALIFICACION DE PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL CON MIRAS AL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSION DE INVALIDEZ-Vulneración del derecho al debido proceso administrativo por cuanto la reclamación formulada fue presentada oportunamente
TRAMITE DE CALIFICACION DE PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL CON MIRAS AL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSION DE INVALIDEZ-Orden a Colpensiones resolver recurso de reposición contra el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral
Referencia: Expediente T-6.416.730
Acción de tutela presentada por Domingo Montero Rodelo contra la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES-
Asunto: Contabilización de términos para la formulación de solicitudes relativas a la calificación de la pérdida de capacidad laboral
Procedencia: Tribunal Administrativo del Cesar
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., veinte (20) de febrero de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales profiere la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, en primera instancia, y el Tribunal Administrativo del Cesar, en segunda instancia, dentro de la acción de tutela promovida por la apoderada del señor Domingo Montero Rodelo contra la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES.
El asunto llegó a esta Corporación por remisión que efectuó la Secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar, según lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. El 27 de octubre de 2017, la Sala Diez de Selección de Tutelas de la Corte lo escogió para revisión.
I. ANTECEDENTES
El 9 de junio de 2017, el ciudadano Domingo Montero Rodelo, a través de apoderada, interpuso acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES-, en la que solicitó, como medida de restablecimiento de sus derechos al debido proceso, acceso a la administración pública, defensa, seguridad social, buena fe y petición, que se ordene a dicha entidad resolver el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, con el fin de que se revise la valoración de su pérdida de capacidad laboral.
Hechos y pretensiones según la acción de tutela
1. El ciudadano Domingo Montero Rodelo tiene 50 años de edad y desde hace 25 está en situación de discapacidad derivada de la pérdida de su pie izquierdo. Al momento de formular la acción de tutela laboraba en la empresa Hotel Sicarare Ltda.
De conformidad con el documento de calificación de pérdida de capacidad laboral, proferido por la Administradora Colombiana de Pensiones – en adelante COLPENSIONES,[1] se evidencia que el actor es analfabeta y con ocasión de la mencionada situación de discapacidad, ha desarrollado diferentes dolencias de índole reumatológico, así como desórdenes que han ameritado tratamiento psiquiátrico.
De esta manera, proferido el dictamen y mediante comunicación notificada el 30 de junio de 2016, COLPENSIONES informó al actor sobre el mencionado dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral, proferido el 15 de junio del mismo año y en el que se determinó una Pérdida de Capacidad Laboral (PCL) del 42.86% de origen de enfermedad y riesgo común con fecha de estructuración 8 de junio de 2016. En el mismo escrito le informó que contaba con diez (10) días para manifestar su inconformidad, contados desde la fecha en que se recibió la comunicación[2]. Por ende, el término en comento vencía el 14 de julio del mismo año.
2. Por encontrarse en desacuerdo, el actor presentó el recurso de reposición y en subsidio de apelación, contra dicho dictamen[3]. Si bien dicho recurso podía ser presentado en la Dirección de COLPENSIONES en Bogotá o a través del correo electrónico señalado para el efecto por la entidad en la comunicación enviada, el accionante resolvió enviarlo por correo físico el día 14 de julio de 2016, estando en término para ello. No obstante, fue recibido por la entidad una vez vencido el plazo para impugnar, esto es el 18 de julio de 2016.
3. El 13 de septiembre de 2016, COLPENSIONES informó por escrito al ciudadano Montero Rodelo que el recurso se presentó extemporáneamente “pues la empresa de Servicios Postales Nacionales S.A. lo entregó el 18 de julio de 2016” y que por tal motivo no se le daría trámite debido a que el dictamen había cobrado ejecutoria[4].
3. Finalmente, señala en el escrito de tutela que, desde el 10 de junio de 2015, no le paga ninguna incapacidad por las patologías que padece y a las que se hizo referencia anteriormente.
Fundamentos de la acción de tutela
El 12 de junio de 2017, mediante apoderada judicial, el actor formuló acción de tutela contra COLPENSIONES. Para sustentar su solicitud, se refirió a la jurisprudencia de la Corte y explicó cómo esta se relacionaba con los hechos y los temas objeto de debate.
En primer lugar, se refirió al requisito de inmediatez señalando que pese a que transcurrió un tiempo considerable desde la fecha del acto en que se declaró la extemporaneidad del recurso, por ser un sujeto de protección especial[5], la acción de tutela resulta procedente como mecanismo transitorio de protección de sus derechos.
En su criterio se configura un perjuicio irremediable al trasladársele la carga derivada de reducir injustificadamente el tiempo para interponer el recurso contra el dictamen médico al enviarlo por correo físico, carga que a su juicio resulta desproporcionada, especialmente por las condiciones físicas de su poderdante.
Agregó que la procedibilidad de la acción de tutela para controvertir actos administrativos particulares y concretos resulta adecuada cuando se está ante un perjuicio irremediable y, para sustentar su argumento, señaló algunas sentencias proferidas por la Corte Constitucional sobre esa materia.
De otro lado, recurrió a los principios de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal y de la buena fe, para concluir que estos permiten el efectivo acceso a la administración y la oportuna protección del ciudadano.
Finalmente, manifestó que con dicha actuación se vulneraron los derechos al debido proceso, acceso a la administración pública, defensa, seguridad social, buena fe y petición, por cuanto, al no resolver el recurso de reposición interpuesto, se niega la pretensión de una pensión por invalidez.
II. Trámite Procesal
Por medio de auto del 12 de junio de 2017[6], el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, avocó el conocimiento de la acción de tutela y corrió traslado a la entidad demandada con el fin de que se pronunciara sobre los hechos que dieron origen a la acción.
A. Contestación a la acción de tutela de COLPENSIONES
Mediante escrito del 14 de junio de 2017[7], el Director de Acciones Constitucionales de la entidad accionada, solicitó declarar improcedente la acción de tutela, porque no se vulneraron o amenazaron los derechos del señor Domingo Montero Rodelo.
Estima que corresponde al peticionario presentar las objeciones correspondientes al dictamen dentro del término establecido por los artículos 5 del Decreto 2463 de 2001, 52 de la Ley 962 de 2005 el cual modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificada a su vez por el Decreto 19 de 2012 y que para ello contaba con dos alternativas, el correo físico y el correo electrónico.
Por último, el funcionario refirió que dentro de la presente acción se está ante una carencia actual de objeto por hecho superado dado que “informó al señor MONTERO mediante oficio del 13 de septiembre de 2016, que el Dictamen objeto de controversia cobró firmeza por haber transcurrido el tiempo establecido en la normatividad vigente para presentar los recursos contra este, esto es, fueron presentados fuera del término legal”.
B. Sentencia de primera instancia
El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, mediante decisión del 23 de junio de 2017[8] concedió la protección del derecho al debido proceso del accionante al considerar que debe tenerse como presentado el recurso cuando se envió, en aplicación del artículo 10 de la Ley 962 de 2005[9] y ordenó dar respuesta de fondo a la petición elevada.
Para arribar a esta conclusión y luego de hacer algunas consideraciones sobre el contenido y alcance del derecho al debido proceso administrativo, el juez de tutela puso de presente cómo uno de los componentes esenciales de ese derecho es la posibilidad de ejercer la contradicción y defensa contra los actos de la administración. Así, consideró que uno de los instrumentos para garantizar el derecho de defensa es lo previsto en la norma legal mencionada la cual, entre otras previsiones, señala que (i) las entidades de la Administración Pública deberán facilitar el envío de documentos, propuestas y solicitudes y sus respectivas respuestas mediante correo certificado o electrónico; y (ii) tratándose del correo postal, las peticiones de los administrados o usuarios se entenderán presentadas el día de incorporación al correo, pero para efectos del cómputo del término de respuesta, se entenderán radicadas el día en que efectivamente el documento arribe a la entidad.
Con base en esta regulación, el juez de primera instancia concluyó que en el caso analizado se vulneró el derecho al debido proceso al negarse el trámite de los recursos de vía gubernativa. Esto en razón a que era imperativo dar aplicación a la citada regla legal, caso en el cual se hubiese llegado a la conclusión que dichos recursos habían sido formulados oportunamente por el accionante.
C. Impugnación
Mediante escrito del 29 de junio de 2017[10], la entidad accionada impugnó la decisión referida. Para tal efecto, argumentó que se está frente a un hecho superado, por cuanto la pretensión del accionante se funda en obtener respuesta al recurso de reposición presentado contra el dictamen de pérdida de capacidad laboral y COLPENSIONES resolvió de fondo la petición mediante oficio del 13 de septiembre de 2016, en donde se decidió no dar trámite al recurso porque se presentó extemporáneamente.
D. Sentencia de segunda instancia
El Tribunal Administrativo del Cesar, a través de decisión del 19 de julio de 2017, revocó y, en su lugar, negó el amparo solicitado. Esto al estimar que el artículo 10 de la Ley 962 de 2005 no le es aplicable a los recursos en sede administrativa sino únicamente a las solicitudes en ejercicio del derecho de petición. Por ende, las reglas de recepción de correos electrónicos hacia la Administración no resultaban aplicables al caso analizado, por lo que resultaba razonable concluir que la solicitud se había presentado de forma extemporánea.
Acerca del trámite administrativo surtido, el Tribunal destaca que COLPENSIONES informó al actor que podía hacer uso del correo postal o electrónico, así como el plazo para informar su inconformidad. De esta forma, no resultaba cierto lo planteado por el accionante, en el sentido que la entidad mencionada le expresó que debía radicar su solicitud en la sede ubicada en Bogotá D.C. En ese orden de ideas, el actor bien podía hacer eso del correo electrónico para enviar el recurso contra el dictamen sobre su capacidad laboral.
De otro lado, el Tribunal advirtió que la norma legal utilizada por el juez de primera instancia para conceder la tutela no era aplicable, debido a que se predica únicamente de las peticiones y no de los recursos de vía gubernativa. Estas reclamaciones están reguladas íntegramente por los artículos 74 a 76 de la Ley 1437 de 2011. Estas normas señalan expresamente que los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación. Indica que a esa misma conclusión, acerca de la actual falta de vigencia del artículo 10 de la Ley 962 de 2005, arribó la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, corporación que consideró que “el término de interposición de recursos contra actos administrativos está regulado de manera especial y expresa en el artículo 76 del Código Contencioso Administrativo (sic)”[11]
Por lo tanto, el Tribunal concluyó que debía revocarse la decisión de instancia, en la medida en que COLPENSIONES no estaba obligado a tramitar un recurso que fue presentado de forma extemporánea.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Esta Sala de Revisión es competente para examinar las sentencias de tutela proferida en este asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Examen de procedencia de la acción de tutela
2. Antes de la formulación del problema jurídico relacionado con la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración pública, defensa, seguridad social, buena fe y petición, invocados por el actor, la Sala debe analizar el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción y su demostración en la acción presentada por el señor Domingo Montero Rodelo. Para ello, estudiará si en el presente asunto se demuestran los presupuestos de: (i) legitimación por activa; (ii) legitimación por pasiva; (iii) inmediatez; y, (iv) subsidiariedad, para que, una vez se verifique su observancia, si es del caso, proceder a formular el respectivo problema jurídico que permita realizar el examen de las presuntas vulneraciones a los derechos fundamentales invocados.
Legitimación por activa
3. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede presentar, por sí misma o por quien actúe en su nombre, acción de tutela para la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados.
Respecto de la legitimidad para el ejercicio de la acción de tutela, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 señala que ésta puede ser ejercida (i) a nombre propio; (ii) a través de un representante legal; (iii) por medio de apoderado judicial, o (iv) mediante un agente oficioso. El inciso final de esta norma, también establece que el Defensor del Pueblo y los personeros municipales pueden ejercerla directamente.
En el presente caso, el señor Domingo Montero Rodelo acude a la acción de tutela a través de apoderada judicial, con poder debidamente otorgado, para que represente sus intereses respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, de manera que puede establecerse sin dificultad que lo reclamado es la protección de sus derechos fundamentales y que se encuentra legitimado para el efecto.
Legitimación por pasiva
4. El mismo artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, establecen que la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública e incluso contra particulares[12]. Así, la legitimación pasiva se entiende como la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte demostrada.
En el caso objeto de análisis, se advierte que COLPENSIONES es una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, según el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, por tanto es una autoridad pública y está legitimada por pasiva para actuar en este proceso.
Inmediatez
5. La acción de tutela está instituida en la Constitución Política, como un mecanismo expedito que busca garantizar la protección de los derechos fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
Uno de los principios que rigen la procedencia de la acción de tutela es la inmediatez. Es decir que, si bien la solicitud de amparo puede formularse en cualquier tiempo, su interposición debe hacerse dentro un plazo razonable, oportuno y justo, debido a que su finalidad es la protección inmediata y urgente de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados[13].
Sin embargo, concurren situaciones en las que el paso del tiempo no puede ser una excusa para evadir la protección de los derechos fundamentales amenazados y vulnerados: por esto, esta Corporación señala que, en un análisis de procedibilidad más estricto y con el cumplimiento de algunos presupuestos, se puede superar el requisito de inmediatez. Al respecto indicó[14]:
“No obstante, existen eventos en los que prima facie puede considerarse que la acción de tutela carece de inmediatez y en consecuencia es improcedente, pues ha transcurrido demasiado tiempo entre la vulneración de los derechos fundamentales y la presentación de la solicitud de amparo.
En estos casos, el análisis de procedibilidad excepcional de la petición de protección constitucional se torna mucho más estricto y está condicionado a la verificación de los siguientes presupuestos[15]: i) la existencia de razones válidas y justificadas de la inactividad procesal, como podrían ser la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para formular la solicitud de amparo en un término razonable, la ocurrencia de un hecho nuevo[16], entre otros; ii) cuando la vulneración de los derechos fundamentales es continua y actual; iii) la carga de la interposición de la solicitud de amparo en un determinado plazo resulta, de una parte, desproporcionada debido a la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, y de otra, contraria a la obligación de trato preferente conforme al artículo 13 Superior”.
Esta Corte advierte que si el accionante alega la existencia de un perjuicio irremediable o de una debilidad manifiesta, es su deber demostrarlo, por lo menos sumariamente, para efectos de lograr la protección de los derechos fundamentales en sede de tutela. Así deberá demostrar la urgencia, la gravedad, la inminencia o la impostergabilidad del amparo constitucional. [17]
6. Llevadas estas reglas al caso analizado, se encuentra que el requisito en comento es cumplido. Sobre el particular se evidencia que la acción de tutela fue presentada nueves meses después de haberse comunicado por COLPENSIONES el rechazo de los recursos en sede administrativa. Este plazo, que desde un punto de vista objetivo se muestra extenso y, por ende, daría lugar al incumplimiento del requisito de inmediatez, debe obligatoriamente analizarse a partir de las condiciones particulares del caso.
En efecto, con base en las pruebas que obran en el expediente, y especial el formulario de calificación de pérdida de capacidad laboral y ocupacional, se encuentra que el ciudadano Montero Rodelo es un sujeto de especial protección constitucional, derivado de su manifiesta condición de vulnerabilidad. Se trata de una persona analfabeta, quien está en situación de discapacidad, circunstancia que a la vez le ha acarreado dolencias de tipo físico con pronóstico desfavorable, a la vez de trastornos psiquiátricos derivados de estrés postraumático, también con expectativa desfavorable de tratamiento.
En estas condiciones, es evidente que la posibilidad de hacer uso oportuno de los mecanismos judiciales de protección de los derechos fundamentales se hace particularmente difícil. Esto exige que el juez constitucional analice un contexto fáctico de esta naturaleza y concluya que es necesario flexibilizar el término de subsidiariedad. En el caso objeto de examen se encuentra que aunque el plazo de nueve meses puede mostrarse dilatado, en ningún caso es excesivo en los términos de las condiciones personales del actor.
Este ha sido el estándar utilizado por la jurisprudencia constitucional en casos similares. Así, en la sentencia T-380 de 2017[18] se analizó el caso de la negación de servicios en salud a un adulto mayor y analfabeta. En esa oportunidad, a pesar que el amparo fue promovido 17 meses después de la fecha de la última incapacidad, la Corte concluyó que no se había desconocido el requisito de inmediatez. Sobre el particular, se expuso que “[n]o existen reglas estrictas e inflexibles para determinar la inmediatez en la solicitud de tutela. Su apreciación se fundamenta en la valoración de las circunstancias del caso, para derivar razones justificatorias de la “inactividad” de quien pide la protección de sus derechos fundamentales. Entre otras, la jurisprudencia unificada de esta Corporación ha considerado las siguientes, como razones válidas[19]: (i) la especial situación personal del tutelante; (ii) si la vulneración de los derechos fundamentales, presumiblemente, se extiende en el tiempo; (iii) la entidad de la vulneración alegada; (iv) la actuación de la persona o ente contra la que se dirige la tutela; y (v) los efectos de la eventual protección de los derechos.”
Por ende, advertidas las circunstancias particulares del caso y ante la inexistencia de una mora desproporcionada en el uso de la acción de tutela, la Sala considera cumplido el requisito de inmediatez.
Subsidiariedad
7. Continuando con el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos formales, en virtud del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que no resulta procedente cuando existe un medio de defensa judicial idóneo, eficaz y pertinente para la satisfacción de las pretensiones de las personas, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Ahora bien, frente a la protección de los derechos fundamentales que pudieran verse amenazados o vulnerados por actos emitidos por la administración, la Corte considera que por regla general la acción de tutela no es el mecanismo pertinente sino que la competencia se encuentra radicada en la jurisdicción contencioso administrativa. No obstante de manera excepcional se ha estimado procedente la tutela para controvertir dichos actos “cuando éstos vulneran derechos fundamentales y existe la posibilidad de ocurrencia de un perjuicio irremediable, de tal manera que se haga necesaria la protección urgente de los mismos”[20].
8. Con todo, debe insistirse en que el recurso judicial no solo debe verificarse, sino que debe mostrarse idóneo de cara a las condiciones específica de cada asunto. En el presente caso, aunque puede argumentarse que el accionante bien pudo llevar el asunto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, estos instrumentos no resultan idóneos ante la situación de vulnerabilidad del actor, descrita a propósito del análisis sobre inmediatez del amparo.
En efecto, la definición inmediata sobre el porcentaje de pérdida de capacidad laboral del actor se muestra que una medida urgente, puesto que de la misma depende la procedencia de la pensión de invalidez. Esta circunstancia, sumada a las condiciones de salud del accionante, así como su situación de discapacidad, exige un procedimiento judicial expedito para la protección de los derechos fundamentales del actor, en el presente caso el debido proceso administrativo.
A este respecto, la jurisprudencia constitucional[21] ha considerado que la tutela puede desplazar a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la incidencia del tiempo sobre los derechos fundamentales, pues mientras que el juez administrativo se pronuncia sobre la legalidad de los actos supuestamente transgresores de las garantías fundamentales del accionante, la falta de protección efectiva y oportuna sobre el ejercicio de los derechos podría conllevar su afectación.
Lo anterior ocurre por alguna de las siguientes circunstancias: (i) porque la prolongación del procedimiento contencioso afectaría desproporcionadamente el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o; (ii) porque para el momento en que el juez contencioso adopte una decisión, el ejercicio pleno del derecho fundamental vulnerado no puede restablecerse, y esta situación sólo puede ser resarcida económicamente.
En relación con el segundo supuesto, la Corte ha establecido que cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, debido a que existe un medio judicial principal, se debe demostrar que la intervención del juez constitucional es necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Tal perjuicio se caracteriza: “(i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente;(ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.”[22]
9. Asimismo, concurren precedentes que reconocen la procedencia de la acción de tutela en asuntos similares al presente. En tal sentido, la sentencia T-646 de 2013[23] fueron revisados los fallos de tutela correspondientes al caso de una persona en situación de discapacidad a quien una entidad promotora de salud se negaba calificar su pérdida de capacidad laboral, por asuntos vinculados a la vigencia de la afiliación. En esa oportunidad se expresó, en relación con la procedencia de la acción de tutela, que “dicho mecanismo [ordinario] de defensa judicial no resulta lo suficientemente eficaz para asegurar la protección urgente e inaplazable a los derechos fundamentales invocados, por cuanto se trata de una calificación que el accionante ha perseguido infructuosamente por más de 1 año y medio probablemente con el fin de obtener una pensión de invalidez, debiendo además, afrontar una situación de desempleo por su misma discapacidad que le impide desempeñarse laboralmente en condiciones normales, y paraliza cualquier ánimo contractual de los empleadores. Visto así, no se trata en este caso de un debate en torno a la estricta idoneidad del medio judicial principal, pues la acción ordinaria en el asunto estudiado es idónea en orden a proteger los derechos alegados y puede asegurar los mismos efectos que se lograrían con la tutela. El punto que cobra importancia, y del que se deriva la procedibilidad definitiva de esta acción constitucional frente a otros medios de defensa, es precisamente que estos no son lo suficientemente expeditos frente a la situación particular del accionante, que sin contar con otros medios económicos y estando discapacitado, demanda una protección inmediata.”
Llevadas estas consideraciones al presente caso se tiene que las condiciones de vulnerabilidad del actor, explicadas a propósito del análisis sobre inmediatez de la acción de tutela, hacen que los instrumentos ordinarios de defensa no resulten idóneos. Nótese que las condiciones de salud física y mental del accionante hacen imprescindible una definición concreta y oportuna de su capacidad laboral, con miras a determinar, con grado de certeza, si puede o no ser beneficiario de la pensión de invalidez. Adicionalmente, del hecho de la existencia de una situación de discapacidad, sumado al analfabetismo, se llega a la conclusión que exigir el uso de los mecanismos legales ordinarios contra el acto que calificó la pérdida de capacidad laboral del ciudadano Montero Rodelo, configuraría una carga excesiva, lo que a su vez justifica la procedencia del amparo constitucional.
Problema jurídico y metodología de la decisión
10. Acreditados los requisitos de procedencia de la acción de tutela en el asunto de la referencia, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿se viola el derecho al debido proceso administrativo cuando una administradora de pensiones considera que los recursos contra un dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral, fueron presentados de manera extemporánea, debido a que si bien el documento contentivo de los mismos fue enviado dentro del plazo para su presentación, arribó a la administradora luego de vencido dicho término?
Para dar respuesta a este interrogante, la Corte iniciará por reiterar las reglas generales sobre el contenido y alcance del derecho administrativo. Luego, hará referencia a la normatividad específica de la calificación de invalidez y, en tercer lugar, estudiará sobre la pertinencia de la norma legal utilizada por el juez de primera instancia para conceder el amparo, así como su aplicabilidad para la formulación de recursos frente a actos de calificación de invalidez.
El derecho al debido proceso ante los actos de la administración. Reiteración de jurisprudencia
11. El artículo 29 de la Constitución prevé una regla precisa según la cual el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. El carácter amplio y perentorio de esta cláusula se explica en que este derecho fundamental resulta central para la democracia constitucional, fundada en la limitación en el ejercicio de los poderes públicos y la prohibición del ejercicio arbitrario de los mismos.
12. La jurisprudencia constitucional prevé reglas específicas acerca del derecho al debido proceso administrativo, categoría que cubre las actuaciones de autoridades diferentes a las judiciales, así como la de aquellos particulares que prestan servicios públicos o ejercen función pública excepcional, en los casos admitidos por la ley.
Sobre el concepto del debido proceso administrativo, la jurisprudencia constitucional ha planteado las siguientes reglas, las cuales se reiteran en esta decisión con el fin de resolver sobre el asunto planteado.
12.1. El derecho al debido proceso administrativo se define conceptualmente como un conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la Administración, el cual se materializa en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, los cuales guardan relación directa o indirecta entre sí, y cuya finalidad está determinada de manera constitucional y legal[25]. El objetivo de esas condiciones es la eficacia de los derechos a la seguridad jurídica y a la defensa de las personas que concurren a la Administración.
12.2. La exigencia del derecho al debido proceso administrativo es amplia, por lo que cobija tanto a todas las autoridades públicas o quienes ejercen funciones públicas, al margen de la rama del poder a la que se encuentren adscritos. Por lo tanto, los obligados a garantizar ese derecho son todas las autoridades estatales, como los servidores públicos que cumple funciones de carácter administrativo, al igual que aquellas instituciones que por ministerio de la ley ejercen funciones públicas o suministran servicios públicos[26].
12.3. Al tratarse de un derecho de carácter complejo, la eficacia del derecho al debido proceso incorpora diferentes garantías, como son el principio de legalidad, el derecho de contradicción y defensa, el principio de publicidad y los principios de confianza legítima y buena fe. Como lo ha señalado la Corte, el derecho en comento se integra por las prerrogativas de (i) conocer el inicio de la actuación, (ii) ser oído durante todo el trámite, (iii) ser notificado en debida forma, (iv) que se adelante por autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio, (v) que no se presenten dilaciones injustificadas, (vi) gozar de la presunción de inocencia, (vii) ejercer los derechos de defensa y contradicción, (viii) presentar pruebas y a controvertir aquellas que aporte la parte contraria, (xix) que las decisiones sean motivadas en debida forma, (x) impugnar la decisión que se adopte, y (xi) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido proceso[27].
Estas garantías, además, no pueden comprenderse de manera aislada, sino que actúan de forma coordinada para la eficacia material del derecho al debido proceso. De esta manera, “el principio de publicidad y la notificación de las actuaciones constituyen condición para el ejercicio del derecho de defensa, y la posibilidad de aportar y controvertir las pruebas, una herramienta indispensable para que las decisiones administrativas y judiciales se adopten sobre premisas fácticas plausibles. De esa forma se satisface también el principio de legalidad, pues solo a partir de una vigorosa discusión probatoria puede establecerse si en cada caso se configuran los supuestos de hecho previstos en las reglas legislativas y qué consecuencias jurídicas prevé el derecho para esas hipótesis”[28]
12.4. Aunque es claro que el debido proceso debe aplicarse a todos los actos de la administración, la jurisprudencia también ha considerado que sus garantían deben protegerse de manera más intensa y cuidadosa, cuando el resultado del procedimiento es el retiro de beneficios sociales o, de una manera más general, cuando dicho resultado impone condiciones más gravosas a un sujeto de especial protección constitucional.
En ese sentido, expone la jurisprudencia que “[e]n materia de prestaciones positivas del Estado, en desarrollo del principio de Estado social de derecho, el debido proceso administrativo cumple una función de primer orden. Quien puede ser beneficiario de una prestación estatal no puede ser privado de la misma sino mediante una decisión respetuosa del debido proceso.[29]” Con base en esa regla, también se contempla por la Corte que en caso que de “beneficios públicos (tales como subsidios) que buscan garantizar el acceso de personas en situación de vulnerabilidad a las prestaciones del Sistema General de Pensiones, la necesidad de verificar la garantía del derecho al debido proceso administrativo es de especial importancia por cuanto con estos auxilios se pretende mitigar la exclusión social, al punto de que la vida digna de los beneficiarios muchas veces depende de dichos beneficios[30]”
13. Considerados los hechos del caso analizado, es importante centrarse en la eficacia del derecho de contradicción y defensa como parte del debido proceso administrativo. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional plantea que dicho derecho y, en particular, la posibilidad de solicitar, aportar y contradecir pruebas, hace parte del núcleo esencial de la garantía constitucional en comento[31]. A este respecto debe advertirse que aunque es al Legislador al que le corresponde, en los términos del artículo 29 de la Constitución, fijar los procedimientos judiciales y administrativos, uno de los mínimos con carácter constitucional es precisamente la capacidad de los sujetos de ejercer su derecho de contradicción y defensa frente a las pruebas practicadas durante el trámite.
14. El derecho de contradicción y defensa también involucra la posibilidad de recurrir las decisiones al interior de la actuación administrativa. Aunque es claro que la garantía de la doble instancia, en cuanto derecho constitucional, no se predica de la actuación administrativa, en todo caso la Corte reconoce que se viola el derecho al debido proceso administrativo cuando se niega injustificadamente la procedencia de un recurso conferido por la ley al interesado.
A este respecto, por ejemplo, en la sentencia T-533 de 2014[32] se estudió el caso de una mujer adulta mayor, a quien la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP le negó el trámite de los recursos en sede administrativa contra un acto que concedió una pensión sustitutiva a la compañera del causante, con el argumento de que se trataba de un acto de ejecución derivado del cumplimiento de una decisión judicial, los cuales no admitían recursos.
En esa decisión, la Corte consideró que, contrario a lo sostenido por la UGPP, decisiones anteriores de esta Corporación habían dejado claro que los actos de las autoridades que administran recursos de la seguridad social, cuando liquidan una prestación ordenada por la jurisdicción, tienen carácter definitivo, de allí que sean susceptibles de los recursos previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Para sustentar esta posición se señaló que “el debido proceso administrativo supone el cumplimiento por parte de la Administración de ciertos parámetros normativos previamente definidos en la ley, de modo que ninguna de sus actuaciones dependa de su propio arbitrio. Entre dichos parámetros se encuentran los principios de publicidad y debido proceso, los cuales, en los términos del CPACA, exigen el deber de hacer públicos sus actos, así como el de brindar la oportunidad a los interesados para controvertir sus actuaciones. Los recursos administrativos son manifestaciones concretas de estos principios, pues allí se pueden controvertir los hechos y el soporte jurídico que explica una determinada decisión.” (Subrayas no originales).
Similares consideraciones fueron realizadas en la sentencia T-286 de 2013[33]. En dicha oportunidad, la Corte analizó el caso de una persona investigada dentro de un proceso disciplinario al interior de la Policía Nacional, a quien le fue negado el recurso de apelación contra la sanción impuesta, el cual fue interpuesto mediante correo electrónico. La entidad hizo caso omiso al mensaje enviado y declaró en firme la actuación.
Para la Corte, la autoridad disciplinaria había pretermitido la norma procesal que otorga valor a las comunicaciones por correo electrónico, sin que circunscribiera esa posibilidad a las notificaciones, sino también a los recursos en sede gubernativa. En dicha decisión, este Tribunal insistió en que el trámite oportuno de los recursos tiene una relación inescindible con el derecho al debido proceso, más aun cuando de ese trámite depende la posibilidad de acceder a la vía judicial para cuestionar el respectivo acto. Sobre el particular, se señaló que “debe entenderse que no procede la revocatoria directa del acto administrativo, dado que ésta debe intentarse frente al mismo funcionario que expide la decisión original y solo procede en el evento de no haberse presentado contra aquélla los recursos de los que sea susceptible. Sin embargo lo que el tutelante solicita es precisamente que le sea tramitado el recurso de apelación, lo que además de ser en sí mismo un medio de defensa, le permitiría acceder posteriormente a la jurisdicción contenciosa administrativa. Por lo tanto, en caso de solicitar la revocatoria del acto, renunciaría implícitamente a esta posibilidad, razón por la cual no resulta ser este un mecanismo de defensa suficientemente efectivo como para excluir la procedencia de la acción de tutela. || Lo anterior permite concluir que el demandante no cuenta con otro medio de defensa judicial contra la decisión administrativa proferida por la Oficina de Control Interno Disciplinario del Departamento de Valle del Cauca de la Policía Nacional, que le permita proteger sus derechos fundamentales. (…) Ahora bien, frente a lo expuesto por la Oficina de Control Interno en la contestación de la tutela acerca de que la sustentación del recurso debe presentarse por escrito con el fin de no ser declarado desierto, cabe recordar que el Código de Procedimiento Administrativo ya vigente para el momento de los hechos, dispone que la impugnación puede ser enviada al correo electrónico del ente de control, quien tendrá que recepcionarlo y darle trámite según lo estipulado en la misma norma. A partir de esta consideración, es inadmisible el argumento que hizo la Oficina de Control Interno al advertir que solo se pueden tramitar a través de correo electrónico las notificaciones personales. Como también lo es que el no trámite de este recurso se atribuya a la supuesta falta de comunicación por parte del actor con el operador disciplinario para informar que la apelación sería presentada mediante este mecanismo, pues según se desprende del acerbo probatorio, tanto el abogado como la entidad oficial habían usado y aceptado esta forma de comunicación durante la precedente actuación, lo que permitía a la autoridad suponer la posibilidad de que el recurso fuera también interpuesto de esta manera.”
Las reglas sobre el trámite de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, como requisito de acceso a la pensión de invalidez
16. En los términos de los artículos 38 y 39 de la Ley 100 de 1993, la pensión de invalidez es una prestación propia del sistema de seguridad social, de la cual son acreedores los cotizantes que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, (i) hubiesen perdido el 50% o más de su capacidad laboral; y (ii) hayan cumplido con los requisitos de densidad de cotización de que trata el artículo 39 citado, el cual fue modificado por la Ley 860 de 2003.
La pensión de invalidez, de acuerdo con su análisis por parte de la jurisprudencia de la Corte, guarda estrecha relevancia con el derecho al mínimo vital y, por lo mismo, adquiere especial relevancia constitucional. En efecto, se trata de una prestación dirigida a solventar las necesidades económicas de quien no está físicamente capacitado para laborar, así como de su núcleo familiar dependiente. Estas personas, precisamente en razón de sus condiciones de salud, son sujetos de especial protección constitucional, lo que hace que el acceso a la prestación constituya el soporte material para la eficacia de sus derechos fundamentales.
17. Esta ha sido la postura planteada por la Corte en diversas decisiones, que ponen de presente la fundamentación de la pensión de invalidez, tanto desde el punto de vista general de la seguridad social, como desde la perspectiva específica de las personas con discapacidad. Así, en la reciente sentencia T-545 de 2017[34] se parte de reiterar que el derecho a la seguridad social consagrado en el artículo 48 de la Constitución, busca garantizar la protección de cada sujeto frente a necesidades y contingencias, tales como las relacionadas con la pérdida de la capacidad laboral.
En ese sentido, resalta la misma decisión que tratándose de una prestación con una alta significación jurídica para las personas que quedan físicamente imposibilitadas para ejercer la actividad productiva de la cual derivaban su sustento económico. Es por ello que se sostiene por la jurisprudencia que la pensión de invalidez es, en sí misma considerada, un derecho fundamental autónomo. Al respecto, se expone en el fallo T-509 de 2015[35] que la pensión de invalidez “tiene como objeto brindar a los trabajadores una fuente de ingresos cuando han sufrido un accidente o enfermedad que afectan gravemente su capacidad laboral. Asimismo, este derecho es fundamental porque se trata de una medida de protección a las personas en situación de discapacidad, quienes tienen una alta pérdida de capacidad laboral y, por esta razón, se enfrentan a mayores dificultades para vincularse a un empleo y proveerse un sustento económico que les permita tener una vida digna”
A su vez, la condición de fundamentalidad del derecho a la pensión de invalidez es reafirmada por la Corte cuando la prestación es predicable de personas que están en situación de vulnerabilidad, derivada de la pérdida de capacidades psicofísicas o la edad avanzada. Esta regla fue planteada desde la jurisprudencia más temprana sobre la materia, tal y como se expresa en la sentencia T-762 de 1998[36], del modo siguiente:
“El carácter de fundamental se deriva de la conexidad directa que presentan las garantías prestacionales y de salud, con el mínimo vital de las personas discapacitadas[37], ya que una violación de tales derechos para este tipo de personas que no cuentan con ninguna fuente de ingresos, que no pueden trabajar y que físicamente se encuentran limitados para ejercer una vida normal, es contrario al principio constitucional que reconoce el valor de la dignidad humana, la cual resulta vulnerada “cuando se somete a una persona a vivir de la caridad ajena, existiendo la posibilidad de que tenga acceso a unos recursos económicos propios que le permitan subvenir algunas de sus necesidades básicas”[38]. Al respecto es importante recordar que “la pensión de invalidez representa para quien ha perdido total o parcialmente la capacidad de trabajar y no puede por si mismo proveerse de los medios indispensables para su subsistencia, un derecho esencial e irrenunciable (C.P. artículo 48)” [39], porque constituye el único medio de protección que puede obtener una persona que por circunstancias de irremediable adversidad, se encuentra sin ninguna opción en el orden laboral y en complejo estado físico para mantener un mínimo de existencia vital que le permita subsistir en condiciones dignas y justas. “El Estado entonces debe nivelar esa situación, mediante el otorgamiento de una prestación económica y de salud.” [40]
En este sentido, la pensión de invalidez resulta ser una medida de justicia social, que refuerza los principios constitucionales orientados hacia la protección especial de las personas discapacitadas, que por situaciones involuntarias y trágicas “requieren un tratamiento diferencial positivo y protector, con el fin de recibir un trato digno e igualitario en la comunidad (inciso 2º y 3º del artículo 13 de la C.N.).”[41]”
18. Ahora bien, respecto al problema jurídico materia de esta decisión, interesa concentrarse en el procedimiento previsto para el reconocimiento de la pensión de invalidez. Como se explicó anteriormente, una de las condiciones requeridas para acceder a esa prestación es la disminución de la capacidad laboral en un porcentaje superior al 50%. Para ello es necesario la calificación de dicha pérdida, procedimiento que, en los términos del artículo 41 a 44 de la Ley 100 de 1993, responde a los siguientes parámetros generales:
18.1. Las fuentes normativas para la calificación de la pensión de invalidez son tanto las previsiones legales antes anotadas, como el manual único para la calificación de invalidez, que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Este manual deberá definir los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de capacidad laboral (en adelante PCL).
18.2. En una primera oportunidad, la calificación de la PCL corresponde a COLPENSIONES, a las administradoras de riesgos laborales y a las compañías de seguros que asuman los riesgos de invalidez y muerte, así como a las entidades promotoras de salud. De acuerdo con las normas citadas, “En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.”[42].
18.3. El acto que declara la invalidez debe ser motivado, para lo cual contendrá expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión, “así como la forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar la calificación por parte de la Junta Regional y la facultad de recurrir esa calificación ante la Junta Nacional.”
18.4. En los casos en que la calificación de la PCL es inferior en no menos del 10% de los límites que califican el estado de invalidez, tendrá que acudirse en forma obligatoria ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez, por cuenta de la respectiva entidad.
18.5. Corresponde a las empresas promotoras de salud determinar si existe concepto favorable de rehabilitación. En este caso, se postergará el trámite de calificación de la PCL, en los términos previstos en la regulación legal en comento.
18.6. Sin perjuicio de las funciones asignadas a las entidades descritas en el fundamento jurídico 18.2., corresponde a la Junta Regional de Calificación de Invalidez calificar en primera instancia la PCL, el estado de invalidez y determinar su origen. La Junta Nacional tiene la competencia para resolver, en segunda instancia, las controversias relativas a las decisiones de las juntas regionales.
18.7. Las entidades de seguridad social y las juntas regionales y nacionales de calificación de invalidez, y los profesionales que califiquen, serán responsables solidariamente por los dictámenes que produzcan perjuicios a los afiliados o a los administradores del sistema general de seguridad social, cuando este hecho esté plenamente probado.
18.8. El estado de invalidez y por ende la PCL, podrá revisarse en los siguientes eventos: (i) cada tres años y por solicitud de la entidad de previsión o seguridad social correspondiente, “con el fin de ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de base para la liquidación de la pensión que disfruta su beneficiario y proceder a la extinción, disminución o aumento de la misma, si a ello hubiere lugar.”; (ii) por solicitud del pensionado por invalidez, en cualquier tiempo y a su costa; y (iii) conforme lo prevé el artículo 55 del Decreto 1352 de 2013, tratándose del sistema general de riesgos laborales, “la revisión de la pérdida de incapacidad permanente parcial por parte de las Juntas será procedente cuando el porcentaje sea inferior al 50% de pérdida de capacidad laboral a solicitud de la Administradora de Riesgos Laborales, los trabajadores o personas interesadas, mínimo al año siguiente de la calificación y siguiendo los procedimientos y términos de tiempo establecidos en el presente decreto, la persona objeto de revisión o persona interesada podrá llegar directamente a la junta solo si pasados 30 días hábiles de la solicitud de revisión de la calificación en primera oportunidad esta no ha sido emitida.”
19. Como se observa, tanto a partir de la regulación legal como reglamentaria del sistema general de seguridad social integral, la pensión de invalidez tiene un trámite detallado, que involucra la acción coordinada tanto del afiliado como de diferentes instituciones que integran ese sistema. A su vez, ese procedimiento está basado en la identificación de las condiciones para el acceso a la prestación, dentro del cual encuentra importancia central la definición de la invalidez y de la PCL. Para ello, se establece un trámite que involucra dos instancias: la primera conformada por las diferentes entidades administradoras y aseguradoras, al igual que la Junta Regional. La segunda, a cargo de la Junta Nacional de Invalidez. A juicio de la Corte, este diseño legal responde al doble propósito de otorgar eficacia al derecho al debido proceso administrativo de los usuarios y proteger los derechos constitucionales de quienes, al ver gravemente disminuida su capacidad laboral, quedan imposibilitados para prodigarse las condiciones económicas mínimas, propias y de su núcleo familiar dependiente.
Verificados los anteriores aspectos, pasa la Sala a resolver el problema jurídico materia de esta decisión.
Caso concreto. Existencia de vulneración del derecho al debido proceso administrativo
20. El señor Domingo Montero Rodelo es un sujeto de especial protección constitucional, en razón de su condición de discapacidad y las dolencias de salud que actualmente padece. Ante esa situación, solicitó a COLPENSIONES que dictaminara su pérdida de capacidad laboral, con miras al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a la que considera tener derecho.
El dictamen fue proferido, resultando un grado de PCL inferior al requerido para acceder a la prestación antes mencionada. Por esta razón, formuló recursos contra esa decisión, utilizando para ello el correo postal. Estos fueron rechazados por COLPENSIONES al considerarse extemporáneos. Formulada la acción de tutela, fue concedida por el juez de primera instancia, con el argumento que la entidad administradora omitió aplicar lo previsto en el artículo 10 de la Ley 962 de 2005, que modificó el artículo 25 del Decreto 2150 de 1995. De acuerdo con esta norma, cuando las personas envíen a la Administración solicitudes por correo postal, las mismas se entenderán dirigidas en la fecha de envío y no de recepción de estas, momento este último que solo debe ser tenido en cuenta para contabilizar el término de respuesta. Con base en esta regla, se evidenciaba que los recursos formulados por el actor habían sido presentados oportunamente, razón por la cual la declaratoria de extemporaneidad conculcaba el derecho fundamental invocado.
El Tribunal de segunda instancia revocó el amparo al considerar que la conclusión planteada por COLPENSIONES era acertada, habida cuenta que la norma legal antes mencionada había sido objeto de derogatoria tácita por parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), norma que reguló de manera integral lo relativo a los recursos en sede administrativa. Adicionalmente, dicho precepto resulta aplicable para solicitudes que se realicen en ejercicio del derecho de petición, pero no para formular recursos, como sucede en el caso analizado.
21. La Corte se opone a la anterior conclusión y, en contrario, avala el razonamiento expresado por el juez de primera instancia. Esto debido a que declarar la extemporaneidad de los recursos en el caso analizado (i) desconoce que el trámite administrativo de la calificación de invalidez y PCL responde a unas reglas específicas; (ii) se funda en una conclusión debatible, como es considerar que el CPACA derogó tácitamente el artículo 10 de la Ley 962 de 2005; y (iii) contraría la regla jurisprudencial según la cual se exige por parte de los jueces una valoración más estricta de la garantía del derecho al debido proceso, cuando el resultado del trámite administrativo es la supresión de un beneficio social a un sujeto de especial protección constitucional.
22. En cuanto al primer aspecto, en fundamentos jurídicos anteriores de esta sentencia se expuso cómo la calificación de invalidez y PCL responde a reglas particulares y específicas, previstas en la Ley 100 de 1993 y las normas que reglamentan esa materia. De allí que, salvo en aquellos aspectos no regulados por esas previsiones, las normas del CPACA no resultarían aplicables debido a que se trata, se insiste, de una regulación especial.
En ese sentido, dichas normas regulan tanto la oportunidad como las condiciones en que puede cuestionarse ante las juntas de calificación los dictámenes que profieran las diversas instituciones del sistema general de seguridad social, sin que resulte aceptable asimilar dichos recursos, sin ninguna otra consideración, a los previstos por el artículo 74 del CPACA.[43] Por ende, resulta errónea la argumentación expuesta por el Tribunal de segunda instancia, en el sentido que como esa regulación procedimental no prevé una regla específica que reconozca el envío por correo postal, entonces debe concluirse la extemporaneidad de los recursos. Ello debido a que una consideración en ese sentido desconocería el hecho que el Legislador ha previsto una regulación particular para el caso de las reclamaciones en el marco de la calificación de la PCL, como parte del trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez.
23. En segundo lugar, incluso si en gracia de discusión se admitiese que las reglas de contabilización de términos de los recursos en sede administrativa que prevé el CPACA son aplicables al trámite de calificación de PCL, en todo caso concurren argumentos que llevarían a desvirtuar la derogatoria tácita del artículo 10 de la Ley 962 de 2005.
El Tribunal de segunda instancia, amparado en la consideración contenida en una sentencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, afirma que la norma mencionada fue derogada de manera tácita y en virtud de la regulación integral que sobre los recursos de vía gubernativa ofrece el CPACA. El fallo que sirve de sustento a esta conclusión versa sobre una acción de tutela decidida en segunda instancia por la Sala de Casación. Sobre la materia analizada, el fallo señala lo siguiente:
“2. Del análisis de los hechos expuestos en la solicitud de protección, se concluye que el amparo resulta improcedente, porque la parte actora pretende desconocer el requisito de la acción que viene de comentarse.
En efecto, la reclamante cuestiona en esta vía la Resolución 4504 del 25 de noviembre de 2013 por medio de la cual se rechazó por extemporaneidad el recurso de reposición por ella interpuesto contra el acto administrativo No. 3494 del 9 de septiembre de 2013, porque en su sentir, lo interpuso en tiempo conforme a lo normado en el artículo 25 del Decreto 2150 de 1995.
El referido precepto está contenido en la denominada “ley anti trámites”, a través de la cual el Gobierno Nacional, en uso de sus facultades extraordinarias eliminó algunas gestiones que consideró innecesarias en los procedimientos adelantados ante la Administración Pública.
En desarrollo de ese objetivo, el artículo 25, norma en la que basa su postura la reclamante de amparo, estableció la posibilidad de utilizar el correo para facilitar el envío de documentos, solicitudes y/o respuestas y precisó que «[p]ara los efectos de vencimiento de términos, se entenderá que el peticionario presentó la solicitud o dio respuesta al requerimiento de la entidad pública en la fecha y hora en que la empresa de correo certificado expidió con fecha y hora, el respectivo recibo de envío…» (inc. 2º).
Sin embargo, dicho precepto fue modificado a través del artículo 10º de la Ley 962 de 2005, que eliminó el referido inciso para introducir los siguientes:
«En ningún caso, se podrán rechazar o inadmitir las solicitudes o informes enviados por personas naturales o jurídicas que se hayan recibido por correo dentro del territorio nacional.
Las peticiones de los administrados o usuarios se entenderán presentadas el día de incorporación al correo, pero para efectos del cómputo del término de respuesta, se entenderán radicadas el día en que efectivamente el documento llegue a la entidad y no el día de su incorporación al correo.»
Lo anterior deja en evidencia que la accionante amparada en una norma actualmente sin vigencia que, además, no regulaba la interposición de recursos en actuaciones administrativas, impugnó extemporáneamente la Resolución No. 3494 de 9 de septiembre de 2013 emitida por el Ministerio de Defensa, porque el término de ejecutoria venció el 30 de octubre de 2013 cuando la impugnación arribó a la coordinación de esa cartera ministerial el 31 de octubre siguiente a las 11:44 a.m.
Y es que el término de interposición de recursos contra actos administrativos está regulado de manera especial y expresa en el artículo 76 del Código Contencioso Administrativo, donde con precisión se establece:
«Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella …»
Aquí la accionante reconoció haberse notificado de la resolución atacada el 16 de octubre de 2013, luego el lapso de los diez días vencía el día 30 del mismo mes y año y dentro del mismo ha debido radicar su recurso, pues como vimos, no puede entenderse presentado en la fecha en que lo envió por correo certificado porque la norma en que se ampara (inc. 2º del art. 25 del Decreto 2150 de 1995), no regulaba los actos impugnatorios y, además, fue modificada por el artículo 10º de la Ley 962 de 2005 que eliminó esa posibilidad respecto de las solicitudes y respuestas a la administración.
3. Resulta, entonces, ostensible, que si la accionante no agotó adecuadamente los recursos que se le brindan dentro de la vía administrativa, por medio de la queja constitucional no se le puede proveer la solución, pues se trata de una cuestión que correspondía dirimir al funcionario competente, a través de las herramientas jurídicas pertinentes.”[44]
En el mismo sentido, la Corte encuentra que esa misma postura sobre derogatoria ha sido replicada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, corporación que también expresa que en el caso bajo estudio se está ante la derogatoria tácita del artículo 10 de la Ley 962 de 2005, en virtud de lo regulado por el CPACA respecto de los recursos en sede administrativa. A este respecto se expresó por dicha Sala que “de acuerdo con lo consagrado en la exposición de motivos, lo manifestado por quienes estuvieron a cargo de la redacción del código y lo consagrado en el ámbito de aplicación de la Ley 1437 de 2011, se concluye sin ninguna duda que la intención del CPACA fue precisamente regular en un texto único el procedimiento administrativo y, en consecuencia, derogar aquellas disposiciones que se habían expedido con anterioridad en diferentes cuerpos normativos, dentro de ellas, los estatutos o normas antitrámites proferidas con la finalidad de agilizar los procedimientos de la administración pública, entre ellos, las disposiciones de la Ley 962 de 2005 que, como el artículo 10, ordenaban a las entidades facilitar la recepción de documentos regulaban temas como la utilización del correo certificado y correo electrónico para las entidades públicas. (…) En consecuencia, el artículo 10 de la Ley 962 de 2005 fue derogado de manera tácita al expedirse el nuevo Código, en el cual se regula en su integridad el derecho de petición, la forma de presentar peticiones o información ante las autoridades administrativas, los distintos medios mediante los cuales se deben remitir las respuestas y los plazos para dar respuesta según la modalidad de derecho de petición que se presente.”[45]
24. En criterio de la Sala, las consideraciones expuestas no resultan dirimentes para resolver el caso analizado, al menos por cuatro tipos de razones. En primer término, la decisión de la Sala de Casación Civil no es adoptada por el tribunal que ejerce la interpretación autorizada y vinculante de las normas del CPACA, tarea que corresponde de manera privativa al Consejo de Estado. Esto debido a que, en los términos del artículo 237-1 es ese Tribunal quien ejerce como órgano judicial supremo de lo contencioso administrativo. De la misma manera, a pesar de la importancia de las consideraciones expresadas por la Sala de Consulta de Servicio Civil, las mismas no tienen carácter vinculante y, por lo mismo, conservan naturaleza doctrinal pero carecen de la condición de precedente judicial. Esto conforme lo estipula el artículo 112 del mismo CPACA[46].
En segundo término y desde una perspectiva material, se tiene que aunque es cierto que las normas del CPACA regulan el tema de los recursos en sede administrativa, también se evidencia que dicha normativa se restringe a establecer algunas reglas en materia de procedimientos y trámites administrativos a través de medios electrónicos[47], sin que haya previsto disposiciones sobre las comunicaciones que remiten los ciudadanos mediante los servicios postales. De allí que no resulte acertado sostener que se está ante una derogatoria tácita de una norma que (i) tiene carácter general, referida a las solicitudes de diversa índole que realizan los ciudadanos a la administración, sin que, por ende, sea aplicable de manera exclusiva a los recursos en vía gubernativa o al ejercicio del derecho de petición; y (ii) no se encuentra en la normativa de la cual se predica la regulación integral, esto es, el CPACA, una previsión particular y concreta sobre la contabilización de términos frente a las solicitudes remitidas a la Administración a través del correo postal.
En tercer término, es importante llamar la atención sobre el hecho que el CPACA, tratándose de la Ley 962 de 2005, hizo derogatoria expresa del artículo 9º de la misma, excluyéndose otras previsiones[48]. Por ende, si la intención del Legislador hubiese sido derogar otras previsiones de dicha Ley, así lo hubiera hecho de manera concreta. De la misma manera, aunque también el CPACA dispone una cláusula general de derogatoria de aquellas disposiciones contrarias a dicha normativa, no se evidencia que el artículo 9º en cuestión sea incompatible con el Código mencionado, por lo que tampoco sería acertado concluir la derogatoria tácita en virtud de la cláusula general citada.
Además, en cuarto lugar y lo que resulta más importante, la discusión sobre la presunta pérdida de vigencia del artículo 10 de la Ley 962 de 2005 se concentra en lo referido a la oportunidad para la presentación de los recursos en sede gubernativa, asunto que como se explicó en el fundamento jurídico 22 de esta sentencia, regula una materia diferente al cuestionamiento de los dictámenes de calificación de invalidez y PCL, los cuales se determinan por las normas especiales del sistema general de seguridad social integral.
25. Finalmente, la Sala advierte que el análisis planteado por el juez de primera instancia no tuvo en cuenta que en aquellos casos en que el trámite correspondiente tendría como consecuencia la eliminación de beneficios a sujetos de especial protección, se muestra imperativo un estudio minucioso y estricto del asunto, en términos de vigencia del derecho al debido proceso administrativo.
Para la materia analizada, se encuentra que la evaluación de la invalidez y de la PCL es un aspecto central para definir la posibilidad de acceso a la pensión de invalidez de una persona que, como sucede con el actor, está en condiciones de debilidad manifiesta. Esto lleva a la necesidad de maximizar sus posibilidades de acceso a la administración, así como a una interpretación favorable de las normas procesales. En el asunto de la referencia, incluso esa comprensión amplia de las regulaciones legales no es imprescindible, puesto que existen suficientes elementos de juicio para concluir que debe aplicarse la regla de oportunidad en la presentación del recurso que contiene el artículo 10 de la Ley 962 de 2005, como bien lo advirtió el juez de tutela de primera instancia.
A partir de esta comprobación, la Corte encuentra que el recurso formulado por el accionante fue presentado oportunamente. Esto debido a que si se parte de considerar que el actor tenía 10 días para cuestionar el dictamen de pérdida de capacidad laboral y el mismo le fue notificado el 30 de junio de 2016, el plazo para recurrir vencía el 14 de julio siguiente, fecha en que remitió por vía postal el documento respectivo y en consonancia con las reglas de oportunidad previstas en el artículo 10 de la Ley 962 de 2005.
26. En conclusión, la Corte considera que debió darse aplicación a la norma legal antes anotada, de manera que la reclamación formulada por el ciudadano Montero Rodelo fue presentada oportunamente, por lo que COLPENSIONES está en la obligación de dar trámite a los recursos presentados. Por lo tanto, la Sala revocará la decisión de segunda instancia y confirmará la sentencia adoptada por el juez de primera instancia, que amparó el derecho al debido proceso del actor.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia del 19 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar y, en su lugar, CONFIRMAR el fallo adoptado por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar el 23 de junio de 2017, el cual tuteló el derecho al debido proceso del ciudadano Domingo Montero Rodelo.
En consecuencia, como se expresó en la decisión de primera instancia, se ordena al representante legal de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, o quien haga sus veces, que en el término improrrogable de 48 horas, contadas a partir de la notificación de esta sentencia, resuelva si aún lo hubiere hecho, el recurso de reposición interpuesto por el ciudadano Domingo Montero Rodelo el 14 de julio de 2016, contra el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral, y en el evento de ser contrario a los intereses del actor, tramite y remita el recurso de apelación ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar.
Segundo.- LIBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí establecidos.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 15 a 19 del cuaderno de primera instancia.
[3] Folios 20 a 23 del cuaderno de primera instancia.
[4] Folio 24 del cuaderno de primera instancia.
[5] Afirma que esto es así por “la circunstancia de padecer incapacidad física sufrida por la amputación traumática en su pierna izquierda y todas las otras patologías que padece como lo es el trastorno de estrés postraumático, trastorno mixto de ansiedad y depresión, trastorno de disco lumbar y otros, con radiculopatía, artrosis primaria generalizada, laringitis crónica irritativa, hipoacusia conductiva de grado leve bilateral, dolor crónico intratable, neuralgia y neuritis no especificada, otros trastornos especificados de los discos, lumbagos con ciática.”
[6] Folio 118 cuaderno principal.
[7] Folios 120-122 ibíd.
[8] Folios 1 a 6 del cuaderno de segunda instancia.
[9] ARTÍCULO 10. UTILIZACIÓN DEL CORREO PARA EL ENVÍO DE INFORMACIÓN. Modifíquese el artículo 25 del Decreto 2150 de 1995, el cual quedará así:
“Artículo 25. Utilización del correo para el envío de información. Las entidades de la Administración Pública deberán facilitar la recepción y envío de documentos, propuestas o solicitudes y sus respectivas respuestas por medio de correo certificado y por correo electrónico.
En ningún caso, se podrán rechazar o inadmitir las solicitudes o informes enviados por personas naturales o jurídicas que se hayan recibido por correo dentro del territorio nacional.
Las peticiones de los administrados o usuarios se entenderán presentadas el día de incorporación al correo, pero para efectos del cómputo del término de respuesta, se entenderán radicadas el día en que efectivamente el documento llegue a la entidad y no el día de su incorporación al correo.
Las solicitudes formuladas a los administrados o usuarios a los que se refiere el presente artículo, y que sean enviadas por correo, deberán ser respondidas dentro del término que la propia comunicación señale, el cual empezará a contarse a partir de la fecha de recepción de la misma en el domicilio del destinatario. Cuando no sea posible establecer la fecha de recepción del documento en el domicilio del destinatario, se presumirá a los diez (10) días de la fecha de despacho en el correo.
Igualmente, los peticionarios podrán solicitar el envío por correo de documentos o información a la entidad pública, para lo cual deberán adjuntar a su petición un sobre con porte pagado y debidamente diligenciado.
PARÁGRAFO. Para efectos del presente artículo, se entenderá válido el envío por correo certificado, siempre y cuando la dirección esté correcta y claramente diligenciada”.
[10] Folios 10 y 11 ibíd.
[11] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 8 de agosto de 2014. Proceso 08001-22-13-000-2014-00256-01. M.P. Ariel Salazar Ramírez.
[12] Ver entre otras las sentencias T-1015 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-373 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[13] En este sentido pueden verse las Sentencias T-834 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-887 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo, T-805 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras.
[14] Sentencia T- 471 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[15] Sentencia T-485 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[16] Sentencias T-1009 de 2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-299 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[17] Ver sentencia T-236 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa
[19] Cfr. Sentencia SU-391 de 2016.
[20] En este sentido ver sentencia SU-713 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[21] En este apartado se toman las reglas recopiladas por la Sala Quinta de Revisión en la sentencia T-373 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[22] Sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[23] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[24] Cfr. Young, Ernest A. (2012) The Supreme Court and the Constitutional Structure. Capítulo VII. The Rebirth of Substantive Due Process, Foundation Press, pp. 427-566
[25] Corte Constitucional, sentencia T-214 de 2004, citada en la sentencia SU-339 DE 2011, M.P. Humberto Sierra Porto.
[26] Ibídem.
[27] Corte Constitucional, sentencias T-688 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-758 de 2013, M.P. Gabriel Mendoza Martelo.
[28] Corte Constitucional, sentencias C-034 de 20014, M.P. María Victoria Sáchica Méndez.
[29] Corte Constitucional, sentencia T-149 de 2002, citada en la decisión T-043 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[30] Ibídem.
[31] Corte Constitucional, sentencia C-034 de 2014, antes citada.
[32] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[33] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[34] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[35] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[36] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[37] Sentencia Corte Constitucional Sentencia T-055 de 1995. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[38] Sentencia Corte Constitucional Sentencia T-125 de 1994, T-323 de 1996 y T-378 de 1997.
[39] Sentencia Corte Constitucional T-124 de 1993. M.P.
[40] Sentencia Corte Constitucional T- 144 de 1995. M.P:. Antonio Barrera Carbonell.
[41] Sentencia Corte Constitucional T- 292 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz.
[42] Ley 100 de 1993, artículo 41.
[43] Artículo 74. Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos:
1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque.
2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.
No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos.
Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial.
3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.
El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.
De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión.
Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.
[44] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 8 de agosto de 2014. Proceso 08001-22-13-000-2014-00256-01. M.P. Ariel Salazar Ramírez.
[45] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 00210 del 4 de abril de 2017 2017. M.P. Álvaro Namén Vargas.
[46] CPACA Artículo 112. Integración y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil. La Sala de Consulta y Servicio Civil estará integrada por cuatro (4) Magistrados. Sus miembros no tomarán parte en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales.
Los conceptos de la Sala no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario.
(…).
[47] Cfr. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículos 53
[48] CPACA. Artículo 309. Derogaciones. Deróganse a partir de la vigencia dispuesta en el artículo anterior todas las disposiciones que sean contrarias a este Código, en especial, el Decreto 01 de 1984, el Decreto 2304 de 1989, los artículos 30 a 63 y 164 de la Ley 446 de 1998, la Ley 809 de 2003, la Ley 954 de 2005, la Ley 1107 de 2006, el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, el artículo 9° de la Ley 962 de 2005, y los artículos 57 a 72 del Capítulo V, 102 a 112 del Capítulo VIII y 114 de la Ley 1395 de 2010.