T-063-19

Tutelas 2019

         T-063-19             

Sentencia T-063/19    

DERECHO A LA   INTEGRIDAD ETNICA Y CULTURAL DE COMUNIDAD INDIGENA-No requiere   individualizarse ni escindir su existencia colectiva    

La representación de las comunidades indígenas no está ligada a una sola persona   en específico, pues busca en esencia la protección de los derechos fundamentales   especiales de la comunidad. Por ende, tienen la posibilidad de reclamar la   protección de sus garantías constitucionales mediante sus integrantes,   representantes, organizaciones u otros    

LEGITIMACION POR   ACTIVA DE GOBERNADOR DE CABILDO INDIGENA PARA INTERPONER ACCION DE TUTELA-Procedencia    

DESARROLLO   SOSTENIBLE-Contenido y alcance    

PROTECCION DE   COMUNIDADES INDIGENAS-Está ligada a la protección del medio   ambiente y los recursos naturales    

CONSTITUCION   POLITICA-Carácter   ambiental    

PROTECCION DEL   MEDIO AMBIENTE Y LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Marco jurídico   internacional    

DERECHO   FUNDAMENTAL A LA DIVERSIDAD E IDENTIDAD CULTURAL DE COMUNIDADES Y GRUPOS   ETNICOS-Protección   a la subsistencia e integridad cultural, social y económica    

DERECHO   FUNDAMENTAL A LA DIVERSIDAD E IDENTIDAD CULTURAL DE COMUNIDADES Y GRUPOS   ETNICOS-Deberes   del Estado    

(i) reconocer, respetar y proteger la diversidad étnica y cultural, lo cual   incluye la economía de subsistencia de los pueblos indígenas; (ii) promover los   derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas, respetando   sus costumbres, tradiciones e instituciones; (iii) adoptar medidas especiales   para garantizar a estas comunidades el disfrute de sus derechos y la igualdad,   real y efectiva, para el ejercicio de los mismos; en concordancia deben ser   protegidos ante la violación de sus derechos y asegurar que accedan a   procedimientos legales efectivos    

DERECHO A LA   AUTONOMIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Finalidad/DERECHO A LA   AUTONOMIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Límites y ámbitos de aplicación    

DERECHO A LA   AUTONOMIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Protección constitucional/DERECHO   A LA AUTONOMIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Marco jurídico internacional    

DERECHO A LA   AUTONOMIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Núcleo esencial    

El núcleo esencial de la autonomía y autodeterminación de las comunidades   indígenas, según las jurisprudencia constitucional, recae en la potestad de   gestionar y satisfacer sus intereses propios en el marco territorial que habitan   (artículo 287 CP), por consiguiente, cualquier interferencia del Estado debe,   primero, estar fundamentada en la Constitución y la ley; segundo, tratar de   medidas útiles y necesarias para la protección de los derechos fundamentales o   colectivos involucrados; y, tercero, ser las medidas menos gravosas para la   autonomía política de dichas comunidades étnicas    

SOBERANIA Y   SEGURIDAD ALIMENTARIA-Instrumentos internacionales/SOBERANIA   Y SEGURIDAD ALIMENTARIA-Protección constitucional    

SOBERANIA Y   SEGURIDAD ALIMENTARIA-Concepto    

Se ha conceptuado este derecho como aquel por medio del cual se busca garantizar   que cada pueblo defina sus propias políticas y estrategias sustentables de   producción, distribución y consumo de los alimentos, que garanticen una   alimentación sana, respetando sus propias culturas y la diversidad de los medios   étnicos de producción agropecuaria, comercialización y gestión de recursos    

JUSTICIA   AMBIENTAL-Protección   constitucional    

JUSTICIA   AMBIENTAL-Dimensiones   distributiva y participativa    

JUSTICIA   AMBIENTAL-Principios   de sostenibilidad y de precaución    

CONSULTA PREVIA Y   JUSTICIA AMBIENTAL-Relación    

DERECHO A LA   PROPIEDAD COLECTIVA DE GRUPOS ETNICOS SOBRE TERRITORIOS-Fundamental    

DERECHO A LA   PROPIEDAD COLECTIVA DE GRUPOS ETNICOS SOBRE TERRITORIOS-Protección   constitucional y marco normativo internacional    

DERECHO A LA   PARTICIPACION DE COMUNIDADES INDIGENAS-Protección   constitucional y alcance    

PARTICIPACION   GENERAL-Aplicación    

Se aplica cuando la medida no afecta directamente a la comunidad indígena. En   este caso, la participación debe corresponder al “estándar de intervención   básica”, el cual comprende la facultad ciudadana, por un lado, de escuchar y   conocer las propuestas de las entidades estatales que puedan afectarles de   alguna manera y, por otro, de obtener la información completa y en un lenguaje   claro, así como intervenir y comunicar sus intereses    

DERECHO   FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA-Ámbito de aplicación y contenido    

DERECHO A LA   CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Protección   constitucional e internacional    

CONSULTA PREVIA-Afectación   directa para determinar su procedencia    

La consulta previa no procede frente a casos taxativos considerados en la   Constitución, la ley ni en la jurisprudencia, pues el criterio central para   determinar su exigencia depende de la afectación directa a las comunidades   indígenas, concepto delimitado por el Convenio 169 de la OIT, la legislación y   la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Interamericana de   Derechos Humanos. Para determinar la exigencia de la consulta previa se requiere   necesariamente que exista una afectación directa, sin embargo, de acuerdo con la   jurisprudencia de las Salas de Revisión y de la Sala Plena de esta Corporación,   el hecho de que ese impacto sea positivo o negativo no constituye el núcleo   esencial de este derecho    

DERECHO A LA   CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS-Flexibilidad y   gradualidad del procedimiento    

DERECHO A LA   CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Oportunidad    

El Estado debe definir en conjunto con las comunidades las condiciones de   tiempo, modo y lugar con la población implicada y, por consiguiente, se ha   dispuesto la realización de una “pre-consulta” o “consulta de la consulta”    

DERECHO A LA   CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Criterios   generales y específicos de aplicación    

DERECHO A LA   CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Ausencia de   acuerdo o de consulta previa y flexibilidad en los remedios judiciales    

CONSENTIMIENTO   PREVIO, LIBRE E INFORMADO DE COMUNIDADES ETNICAS-Requisito en   casos en que medida implique traslado, desplazamiento, manejo de desechos   tóxicos y/o alto impacto social, cultural o ambiental    

VISION AMAZONIA-Programa   que comprende cinco Pilares    

VISION AMAZONIA-Desarrollo   del pilar Gobernanza Ambiental con pueblos indígenas    

VISION AMAZONIA-Fases   para la construcción, organización e implementación del Pilar Indígena    

VISION AMAZONIA-Líneas   de acción del Pilar Indígena    

VISION AMAZONIA-Participación   de las comunidades indígenas para la construcción y validación del documento   Pilar de Gobernanza Ambiental con Pueblos Indígenas (PIVA)    

DERECHO A LA   CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Vulneración en   cuanto al Pilar Indígena o de Gobernanza Indígena del programa Visión Amazonia    

DERECHO A LA   PARTICIPACION DE COMUNIDADES INDIGENAS-Vulneración en   cuanto a los pilares forestal, sectorial, agroambiental y de condiciones   habitables    

DERECHO A LA   CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Orden a las entidades competentes   adelantar las acciones, necesarias para la realización de la consulta previa   respecto del Pilar Indígena del Programa Visión Amazonía con la comunidad   indígena Andoque    

DERECHO A LA   PARTICIPACION DE COMUNIDADES INDIGENAS-Orden   a las entidades competentes de establecer   espacios de participación, activa y efectiva, y de información respecto del   avance de los cuatro pilares restantes del programa Visión Amazonía    

Referencia: Expediente T-6.529.317    

Demandante: Comunidad Indígena Andoque de Aduche (Puerto Santander – Amazonas)    

Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros    

Magistrado Sustanciador:    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Bogotá, D.C., quince (15          ) de febrero de dos mil diecinueve (2019)    

La Sala Quinta de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo,   quien la preside, Gloria Stella Ortiz Delgado y Cristina Pardo Schlesinger, en   ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

En la revisión del fallo dictado   por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F,   el 30 de octubre de 2017, mediante el cual se negaron las pretensiones de la   acción de tutela presentada por la Comunidad Indígena Andoque de Aduche, a   través de su Gobernador, señor Milciades Andoque Andoque, contra el Ministerio   de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio del Interior, el Instituto   Amazónico de Investigaciones Científicas (SINCHI), el Instituto de Hidrología,   Meteorología y Estudios Ambientales, la Unidad Administrativa Especial de   Parques Nacionales Naturales de Colombia y la Corporación para el Desarrollo   Sostenible de la Amazonía (CORPOAMAZONÍA), con fundamento en que, mediante estas   entidades, en su territorio se adelanta el programa Visión Amazonía, el   cual, presuntamente, genera afectación directa en la comunidad y, sin embargo,   hasta el momento de presentar la demanda, no se había garantizado la   participación activa y efectiva de esta población, ni realizado la consulta   previa correspondiente.    

I. ANTECEDENTES    

1.     Solicitud    

El 12 de octubre de 2017, la   Comunidad Indígena Andoque presentó acción de tutela contra el Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible y otros, con el fin de que, en el marco de la formulación,   construcción e implementación del programa Visión Amazonía, fueran protegidos   sus derechos fundamentales, principalmente, a la participación, activa y   efectiva, y a la consulta previa y, en interrelación con estos, sus   derechos fundamentales al territorio, a la autonomía y a la autodeterminación, a   la diversidad étnica y cultural, a la soberanía alimentaria, así como al respeto   por sus sistemas de conocimientos tradicionales, su relación con el medio   ambiente y la garantía constitucional a decidir sobre su propio modelo de   desarrollo.    

2.     Contexto    

2.1. La   Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 1992   (CMNUCC), suscrita por Colombia (Ley 164 de 1994) fue emitida en reconocimiento   de los cambios del clima en la Tierra y de sus efectos adversos. Se advirtió que las   actividades humanas han ido aumentando sustancialmente las concentraciones de   gases con efecto invernadero, ocasionando el calentamiento de la superficie y de   la atmósfera, lo cual puede afectar adversamente a los ecosistemas naturales y a   la humanidad[1].    

2.2. La conferencia de las partes,   órgano supremo de la Convención (artículo 7.2.), es una asociación de todos los   países parte. En la 13ª Conferencia de las Partes realizada en Bali (Indonesia)   -2007-, se advirtió la urgencia de adoptar nuevas medidas significativas para   reducir las emisiones resultantes de la deforestación y la degradación forestal   (REDD) y promover mecanismos sostenibles de conservación de bosques en países en   vía de desarrollo. A raíz de lo anterior se generó una política denominada “Reducción   de emisiones derivadas de la deforestación” (REDD+) y, en el marco de esta   estrategia, el Programa REDD+ Early Movers (REM).    

2.3. El Programa REDD+ Early   Movers (REM) es una iniciativa del Gobierno Alemán administrada por el Banco de   Desarrollo Alemán KfW, que fue lanzando en Rio + 20, el 20 en junio de 2012.   Busca contribuir económicamente a los países o regiones en desarrollo que ya   están asumiendo medidas para proteger los bosques. Su operatividad funciona   mediante el pago por resultados en la reducción de emisiones derivadas de la   deforestación[2], en esa   medida, los pagos se efectúan cuando se logran avances medibles en la reducción   de emisiones por deforestación.    

2.4. Colombia, en cumplimiento de los   compromisos y acuerdos de la Convención, implementó como instrumento de política   marco la Estrategia Nacional REDD + (ENREDD+) o la   Estrategia Nacional de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación   forestal. Esta estrategia fue sentada en las bases de los Planes Nacionales   de Desarrollo 2010-2014[3]  y 2014 -2018[4]  y, de manera específica en este último, se estableció como parte de la   estrategia nacional “Crecimiento Verde”, que contempla acciones para   enfrentar el cambio climático, reducir la deforestación e impulsar la   conservación y el uso sostenible de la biodiversidad.    

2.5. Con el programa ENREDD+ el   país se vinculó al Programa REDD+ Early Movers (REM). Instrumentos   que se han ido implementando mediante el programa nacional Visión Amazonía (VA)[5].    

2.6. Visión Amazonía es un programa del   Gobierno Nacional, coordinado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible, enfocado en promover un “nuevo modelo de desarrollo  en la Amazonía Colombiana”, basado en el desarrollo sostenible[6] y, con   ello, en la reducción de la deforestación y en la protección de los bosques.   Este fue anunciado internacionalmente en la 15ª Conferencia de las Partes en   Copenhague (Dinamarca) -2009-, cuando Colombia se comprometió a reducir a cero   la deforestación en la Amazonía colombiana para el 2020, compromiso condicionado   a suficiente apoyo internacional. Manifestación que fue reiterada en la 16ª   Conferencia en Cancún (México) -2010-.    

2.7. Actualmente, Visión Amazonía se   implementa mediante proyectos financiados, en parte, a través de cooperación   internacional, especialmente, por la brindada por medio del programa de   iniciativas tempranas REM, así como mediante el Programa Paisajes   Sostenibles de la Amazonía GEF – Corazón de la Amazonía[7].    

2.8. En relación con el primer mecanismo   de apoyo financiero, debe precisarse que en la 19ª Conferencia de Cambio   Climático en Varsovia (Polonia) -2013-, se anunció el inicio de la formulación   de Visión Amazonía como una política de crecimiento verde y baja en   deforestación. Tiempo después el Gobierno de Colombia presentó el Portafolio de   Inversiones 0.8 del 26 de noviembre de 2015[8],   el cual sirvió de base para obtener la Cooperación Internacional por medio del   Programa REM.    

2.9. Así, con base en este documento, en   la 21 Conferencia de Cambio Climático en París (Francia) -2015-, Colombia   suscribe el Programa REM con Alemania, Noruega y Reino Unido, el 1º de diciembre   de 2015, señalando a este Programa como “la primera fuente de recursos de   Visión Amazonía bajo el mecanismo de pago por resultados por reducción de   emisiones debidas a la deforestación de los bosques”. Seguidamente, el 8 de   febrero de 2016, se emitió el Documento “Acuerdo Separado al Contrato de   Aporte Financiero del 1º de diciembre de 2015 sobre la Cooperación Financiera   entre KfW y Colombia”[9],   en el cual se especificó que la meta de esta herramienta consiste en reducir las   emisiones provenientes de la deforestación en la región amazónica colombiana y,   simultáneamente, contribuir a la generación de beneficios a las comunidades   locales, como las indígenas[10].    

El Programa sigue un enfoque “stock   and flow”, que busca crear incentivos para actividades que reduzcan las   emisiones asociadas a la deforestación” así como a “actividades que protejan los   bosques existentes. El componente “flujo”  se enfoca en actividades   para frenar la deforestación. El componente “stock”,  se estableció con   el fin de apoyar actividades de “conservación” y, con esto, beneficiar a   las comunidades locales, entre estas, las indígenas. En “crear favorables y   consecuencia, se acordó que al menos el 60% destinado a financiar el programa se   utilizaría en beneficio de los actores locales. El 40% restante se emplearía en   políticas relacionadas”[11].    

2.10. En relación con la participación de   las comunidades indígenas, en el Acuerdo Separado del 8 de febrero de 2016, se   puso de presente que Colombia firmó el Convenio 169 de la OIT; se hizo   referencia a la necesidad de garantizar participación y la consulta previa,   previa e informada aplicada según el derecho; al proceso de construcción   participativa; y a un “dialogo participativo” con la sociedad civil sobre   Visión Amazonía, que estaría en funcionamiento hasta la instalación de una MESA   REDD+, la cual, en todo caso, según se indica, no sería un espacio que reemplace   las instancias de participación de los pueblos indígenas establecidas.    

2.9. Visión Amazonía se implementa a   través de 5 Pilares de intervención (sobre los cuales se concentró la   solicitud de consulta previa mediante la acción de tutela bajo estudio). Los   Pilares son: Mejora de la Gobernanza Forestal, Desarrollo Sectorial Sostenible y   Planificación; Desarrollo Agroambiental; Gobernanza Ambiental de los territorios   indígenas y Condiciones Habilitantes. En adelante Pilares Forestal, Sectorial,   Agroambiental, Indígena y Condiciones Habilitantes, respectivamente. Estos   Pilares fueron resumidos de la siguiente manera:    

“Pilar 1 – Mejoramiento de la   gobernanza forestal: enfocado al fortalecimiento institucional para la gestión   del recurso forestal y los instrumentos de planificación de uso del suelo,   zonificación, administración y control efectivos. Dentro de los procesos de   planificación se considera el fortalecimiento de la capacidad de las   Corporaciones Autónomas Regionales respecto a las funciones en materia de   planificación territorial.    

Pilar 2 – Planificación y desarrollo   sectorial sostenible: está orientado a articular procesos con los sectores de   infraestructura de transporte y aprovechamiento minero energética, que incidan   en los planes de desarrollo y de ordenamiento del territorio actuales y futuros,   que permitan construir una visión de conjunto para reducir la deforestación y   dar cumplimiento a las metas  el año 2020. Está estructurado en 4   componentes, que se interrelacionan: (i) la armonización de ordenamiento   ambiental con usos del suelo en la frontera agroforestal y pecuaria en la   Reserva Forestal de la Amazonia, (ii) el fortalecimiento del desempeño ambiental   en sectores priorizados para orientar el desarrollo de actividades sectoriales   en áreas de alta sensibilidad ambiental, (iii) fortalecimiento de entidades   territoriales comprometidas con el control de la deforestación mediante la   estrategia de Incentivos para Municipios verdes y (iv) Actividades estratégicas   y desarrollo de capacidades,    

Pilar 3 –Agroambiental: atenderá las   causas directas de la deforestación incidiendo en los agentes, mediante dos   estrategias que incluyen acuerdos de cero deforestación neta con asociaciones   campesinas y la oferta de instrumentos para la conservación y adopción de   prácticas agroambientales sostenibles. El enfoque de la intervención   agroambiental tiene el objetivo de frenar la expansión de la frontera   agropecuaria en la Amazonia a través de la promoción de sistemas productivos   sostenibles mediante alianzas productivas para productos del bosque, maderables   y no maderables y el afianzamiento y mejora de las cadenas productivas de carne,   leche, cacao, caucho y productos no maderables.    

Pilar 4 – Gobernanza ambiental con   pueblos indígenas: el pilar busca fortalecer a las comunidades indígenas en la   conservación y aprovechamiento sostenible del bosque en sus territorios,   mediante el fortalecimiento de su capacidad de gobernanza territorial y de sus   tradiciones, saberes y prácticas productivas sostenibles.    

Pilar 5 – Condiciones habilitantes: este   pilar transversal, tiene el objetivo de desarrollar un conjunto de actividades   que faciliten la implementación de los otros cuatro pilares, incluyendo la   consolidación del Sistema de Monitoreo de Bosques y Carbono (SMByC), el   Inventario Forestal Nacional con énfasis en la región Amazónica y una estrategia   general de comunicaciones para el Programa.”[12]    

Hasta el momento, los tres países   donantes se han comprometido con más de 120 millones de dólares, por medio del   programa REM, “el cual entregara los recursos con base en las reducciones de   emisiones verificadas como resultado de la reducción de deforestación bruta en   el bioma amazónico”[13].    

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible señaló que hasta el momento (4 de mayo de 2018), se habían realizado   3 desembolsos del Programa REM (1º de julio de 2016, 30 de diciembre de 2016 y   30 de diciembre de 2017) y, actualmente, “el programa REM Visión Amazonía se   encuentra en implementación de sus planes de inversión, del 2016 y del 2017”[14] y se   está a la espera de la No Objeción del Plan de Inversión de Desembolso   III.    

2.10. Por ser de especial relevancia en   el presente asunto, se destaca que el Pilar Indígena o de Gobernanza Ambiental   con Pueblos Indígenas, como se indicó, se enfoca en mantener y desarrollar las   prácticas tradicionales en procura de la conservación de los bosques y el   desarrollo sostenible. Se compone por diferentes líneas   de acción y componentes de intervención, a saber: (i) territorio y medio   ambiente; (ii) gobierno propio; (iii) producción y economía; (iv)   fortalecimiento de la mujer indígena; y (v) temas transversales, ligados a los   conocimientos tradicionales.    

Para participar en este, las comunidades   indígenas deben presentar proyectos y, para ello, tienen que cumplir con   diferentes requisitos, según se determinó en el Documento Pilar Indígena   Visión Amazonía (PIVA). Es decir, el incumplimiento de los factores   determinados en este instrumento puede implicar que las organizaciones indígenas   interesadas en participar, no puedan hacerlo para la convocatoria en que se   presenten. Dicho instrumento fue “aprobado” en la Mesar Regional   Amazónica (MRA)[15]  el 5 de mayo de 2017, y se desarrolló, según el sujeto pasivo de la demanda,   tras un proceso de “construcción participativa” con   las comunidades indígenas, que contó con apoyó técnico de la Mesa   Indígena Amazónica Ambiental y de Cambio Climático (MIAACC)[16], así   como con la participación de la Organización Nacional de los Pueblos Indígenas   de la Amazonía Colombiana (OPIAC).    

Según se advirtió, el proceso de   construcción participativa consistió en la realización de 13 Talleres iniciales,   adelantados con el objetivo de “(e)laborar,   participativamente con los pueblos indígenas de la Amazonía Colombia, su visión   y prioridades en materia de gobernanza y conservación ambiental en sus   territorios, y en particular identificar: 1) criterios de priorización y   selección de acciones a financiar; 2) reglas claras para la toma de decisiones   en materia de PIVA; y 3) mecanismos de acompañamiento, seguimiento y monitoreo   de las acciones que se implementaran”[17],   y 4 Talleres de Retroalimentación, los cuales arrojaron como resultado un   documento, aprobado en la Mesa Regional Amazónica, el 5 de mayo de 2017.    

3.     Hechos relevantes    

3.1. La tutela fue   presentada por el señor Milciades Andoque Andoque, en calidad de Gobernador de   la comunidad indígena Andoque, ubicada en los resguardos de Aduche y Predio   Putumayo (Departamento del Amazonas).    

3.2. El Gobernador   explicó que la comunidad Andoque tuvo conocimiento de Visión Amazonía de manera   informal, a través de algunas personas ajenas a su comunidad, quienes   manifestaron conocer la existencia del programa por la asistencia a algunos   talleres a los que fueron citados. Por ende, en procura de tener un conocimiento   más profundo y específico de dicho programa, la comunidad comisionó a algunos   líderes y autoridades tradicionales para dirigirse a Bogotá entre el 22 y 30 de   marzo de 2017, para lo cual solicitaron acompañamiento al Consejo Regional   Indígena del Medio Amazonas (CRIMA), organización a la cual se encuentran   asociadas.    

3.3. En esta visita,   a sus representantes[18]  se les informó que el Gobierno Nacional presentó ante la Mesa Regional Amazónica   (MRA) el programa Visión Amazonía en el 2012 y que este busca impulsar un modelo   de desarrollo sostenible, mediante la conservación de los bosques y la   disminución de la deforestación, a través de 5 pilares consistentes en (i)   mejorar la gobernanza forestal; (ii) generar un desarrollo sectorial sostenible   y de planificación; (iii) promover el desarrollo agroambiental; (iv) fortalecer   la gobernanza ambiental de los territorios indígenas; y (v) desarrollar   actividades habilitantes.    

Adicionalmente, se les indicó que para   implementar el Pilar Indígena o de Gobernanza Ambiental con Pueblos Indígenas de   Visión Amazonía, se desarrolló con la comunidad indígena un proceso de “construcción   participativa”, el cual fue llevado a cabo entre 2016 y 2017 mediante 13   Talleres iniciales y 4 de retroalimentación, en procura de la elaboración del   Documento Pilar Indígena (en adelante Documento PIVA), el cual sería   finalmente aprobado por la MRA el 5 de mayo de 2017, proceso que contó con el   apoyo técnico de la Mesa Indígena Amazónica Ambiental y de Cambio Climático   (MIAACC) (mesa técnica perteneciente de la MRA) y de la Organización Nacional de   los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana (OPIAC). Dicho instrumento   constituye la base para la ejecución del Programa mediante este Pilar, puesto   que en este se determinan los criterios que deben cumplir los pueblos étnicos   para participar a través de proyectos que la misma comunidad presente mediante   las organizaciones a las cuales pertenezca.    

3.4. Inconforme, la   comunidad indígena demandante señaló que las mencionadas reuniones no sustituyen   la consulta previa, ni la participación activa y efectiva y, en todo caso, a   ninguna de estas asistieron directamente las autoridades tradicionales ni   representantes del pueblo Andoque. En esa medida, para la sesión de la MRA del 5   de mayo de 2017, manifestaron, a través del señor Levy Andoque, en   acompañamiento del CRIMA, la necesidad de garantizar la participación activa y   efectiva de la comunidad y realizar consulta previa respecto de todos los   Pilares Indígenas del Programa Visión Amazonía y, en especial del Pilar   Indígena.      

Sin embargo, sus observaciones no fueron   acogidas por considerarlas “obsoletas para la etapa en la cual se encontraba   la construcción del Programa”. Motivo por el cual, esta comunidad, en   conjunto con el CRIMA, anunció que no participaría en el Programa Visión   Amazonía. A pesar de lo anterior, en dicha sesión del 5 de mayo de 2017, la MRA   aprobó el documento PIVA.    

3.5. En esa medida, la   comunidad alegó que, primero, el Gobierno Nacional tuvo que haber realizado   consulta previa; y, segundo, en el proceso de construcción participativa que,   según este fue desarrollado, el pueblo demandante no tuvo participación directa,   a diferencia de muchas de las comunidades indígenas.    

En relación con lo primero, sostuvo que   este programa, por medio de sus 5 pilares, tiene la capacidad de afectar   integralmente a estos pueblos étnicamente diferenciados, puesto que se trata de   un “nuevo modelo de desarrollo” y, en esa medida, comprende la toma de   decisiones en cuanto al “diseño e implementación” de programas y   políticas que pueden afectarlos directamente y que “nuevamente son   desarrollados sin nuestra visión, pero en nuestro territorio”.   Especialmente, impacta sus derechos fundamentales de mayor relevancia, a saber,   la diversidad étnica y cultural y a la subsistencia como pueblo étnicamente   diferenciado; a la autonomía, a la autodeterminación y a la gobernanza indígena;   al territorio, comprendiendo su concepto integral; su sistema de conocimientos y   al respeto por los usos, costumbres y leyes consuetudinarias. No obstante, no se   analizó el impacto que el programa pudiera alcanzar respecto de su comunidad.    

Sobre el segundo punto, es decir,   respecto al Pilar Indígena y al proceso de “construcción participativa”   afirmó que:    

(i) La comunidad Andoque de Aduche no   tuvo participación directa en los Talleres realizados entre 2016 y 2017 en   desarrollo del programa Visión Amazonía y, en esa medida, no logró acceder a la   información ni a la capacitación pertinente, ni tampoco realizó concertación   alguna mediante las autoridades y líderes indígenas de su pueblo.    

(ii) Respecto de la participación de la   OPIAC, manifestó que las organizaciones de segundo y tercer nivel, son de   orientación y concertación inicial y no pueden renunciar a los derechos que les   corresponde a la comunidad demandante.    

(iii) En el mismo sentido, alegó que la   MRA, conforme con el Decreto 3012 de 2005, es un escenario de concertación pero   no de decisión y está destinado a la realización de recomendaciones al Gobierno   sobre políticas públicas, sin tener la capacidad para reemplazar a las   autoridades tradicionales ni a los representantes en el ejercicio de sus   derechos, por consiguiente, carece de competencia para aprobar o negar la   consulta previa y otorgar su consentimiento previo, libre e informado.    

Bajo ese entendido, “las reuniones que   han realizado la MRA, incluso sus decisiones relacionadas con adoptar el “Pilar   Indígena” del Programa VA no constituyen el cumplimiento de los deberes del   Estado y de hecho, representan violaciones de los derechos de los indígenas  si no son corregidas a través del desarrollo formal de los procesos de   consulta previa con los pueblos directamente afectados y sus autoridades   tradicionales” (resaltado propio). Con todo, afirmó que en el 2013 la   MRA manifestó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la necesidad de   realizar la consulta previa, petición reiterada en el 2015, sin embargo, hasta   el momento no ha obtenido respuesta.    

(iv) Igualmente, manifestó que según el   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el programa fue presentado ante   la Mesa Regional Amazónica Ambiental y de Cambio Climático (MIAACC[19])  espacio que el pueblo Andoque desconoce.    

Finalmente, señaló que si bien el   Programa Visión Amazonía, según la entidad accionada, resulta beneficioso para   la comunidad, lo cierto es que de acuerdo con el Convenio 169 de la Organización   Internacional del Trabajo (OIT) (Ley 21 de 1991), la distribución de los   beneficios de un programa debe ser equitativa y razonable, sin embargo, debido a   que este no ha sido consultado, presentado ni socializado con la comunidad   indígena Andoque, la distribución de los beneficios en el caso del Programa   Visión Amazonía no resulta clara, a pesar de que “como guardianes de la selva   amazónica” quieren participar efectivamente y garantizar oportunidades a   futuro para la población, evitando la exclusión económica y la afectación de su   subsistencia como pueblo étnicamente diferenciado.    

4.     Pretensiones    

La comunidad indígena accionante   solicitó garantizar la protección de sus derechos fundamentales a la   participación activa y efectiva, puntualmente, a la consulta previa y, en   concordancia, a sus   derechos fundamentales al territorio, a la autonomía y a la autodeterminación, a   la diversidad étnica y cultural, a la soberanía alimentaria, así como al respeto   por sus sistemas de  conocimientos tradicionales, su relación con el medio   ambiente y la garantía constitucional a decidir sobre su propio modelo de   desarrollo. En esa medida, reclamó la realización de la consulta previa   respecto de los 5 Pilares que involucra el programa Visión Amazonía, agotando,   para el efecto, todas las fases de este procedimiento, conforme a los estándares   normativos y jurisprudenciales[20].    

5. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA    

5.1.   El señor Milciades Andoque Andoque,   el 20 de octubre de 2017[21], anexó lo siguiente:    

– Acta de   posesión No. 02 del 4 de mayo de 2017, firmada en el Corregimiento de Puerto   Santander, Departamento del Amazonas. En este documento se señala: “al   despacho corregimiento de Puerto de Puerto (sic) Santander Amazonas y de acuerdo   al acta de posesión tradicional del Resguardo Indígena de Aduche Po’osioho,   Gente de hacha, según Resolución 033 de 1988 – Auto 030 de 2004. Se presentaron   los Señores: Milciades Andoque Andoque, Elisa Palacio Moreno, Jose Daniel Rey   Andoque, Nelson Andoque Muinane, cuyos nombres Quedaran Organizados de esta   manera: Gobernador Milciades Andoque Andoque (…)”. (Folio 101, Cuaderno 1).    

– Constancia del 30 de mayo de 2017   emitida por el Ministerio del Interior, Coordinación del Grupo de Investigación   y Registro de la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, según la cual “en   jurisdicción de la Corregiduría Departamental de Puerto Santander, departamento   de Amazonas, se registra el Resguardo Indígena Aduche,[22]”  y “se encuentra registrado el señor MILCIADES ANDOQUE ANDOQUE,   identificado con cédula de ciudadanía número 15.875.164 expedida en Puerto   Santander, como Gobernador del Cabildo Indígena de la Comunidad Andoque de   Aduche, la cual hace parte del Resguardo Indígena Aduche”. Lo anterior se   informa en atención al “acta de elección No. 004 de fecha 30 de enero de 2017   y de posesión No. 002 de fecha 4 de mayo de 2017, suscrita por la Corregiduría   Departamental de Puerto Santander, para el periodo del 30 de enero de 2017 a 30   de enero de 2018”.     

5.2. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,   por medio de oficio remitido el 20 de octubre de 2017, solicitó negar las   pretensiones de la demanda.  Esta cartera ministerial comenzó reconociendo que   no se ha realizado un proceso de consulta previa hasta el momento, lo cual se   debe, según indicó, a que no existe ninguna medida que implique afectación   directa. Su escrito lo estructuró con base en cada uno de los Pilares del   Programa Visión Amazonía, haciendo énfasis en el Pilar Indígena, conforme se   pone de presente a continuación.    

– Pilar Indígena: explicó que este se desarrolló en el marco de un   proceso de “construcción participativa” con las comunidades indígenas,   que se llevó a cabo en 2 etapas:    

(i) la primera   inició en el 2012 en una sesión de la MRA, en la cual se decidió apoyar la   propuesta del Gobierno Nacional; realizar un proceso de construcción   participativa sobre el Programa con la comunidad indígena; y delegar a la MIAACC   “la elaboración técnica, apoyo y seguimiento al proceso”. Entre el 2015 y   el 2016 se definió que el monto financiero para apoyar al Pilar Indígena de   Visión Amazonia (PIVA) sería de hasta el 20% del Programa el cual sería   ejecutado en instancias propuestas por las organizaciones y asociaciones   indígenas, teniendo en consideración “los acuerdos y las alianzas que puedan   surgir”.    

En el 2016, se realizaron 13 talleres de   construcción participativa, se conformó un equipo técnico de formulación del   Proyecto, se analizaron los planes de vida, de salvaguarda y los   instrumentos de planificación indígena; se realizaron reuniones de expertos   quienes formularon distintas recomendaciones; con base en lo anterior se formuló   un documento preliminar, revisado por la MIAACC. En el 2017 se realizaron 4   talleres de retroalimentación, con lo cual se presentó el documento PIVA ante la   MRA, espacio en el cual fue aprobado el documento, 5 de mayo de 2017.    

(ii) En la segunda,   se formularon colectivamente elementos como “el ámbito de acción del pilar   indígena y líneas de acción; los criterios para la priorización subregional; el   mecanismo de toma de decisiones y de seguimiento y evaluación”. No se   especifica el periodo temporal de esta etapa.    

Respecto de la MRA alegó   que si bien es un espacio de concertación, no por ello se puede demeritar el   proceso de participación de las comunidades desarrollado en este espacio, es   decir, no resulta dable descalificar la iniciativa de esa cartera ministerial   para la presentación, información y observación del Programa Visión Amazonía,   puesto que dichos ejercicios fueron realizados gracias a las “buenas   prácticas” que “deliberativamente” ha pretendido adelantar ese   Ministerio, “conociendo que las mismas no constituyen un real proceso de   consulta previa”. Adicionalmente, destacó que también se contó con un   proceso de construcción participativa de otros sectores vinculados a la política   pública indígena, con instituciones públicas de cada región y con expertos en   esos asuntos.    

Indicó que para   participar en el Programa Visión Amazonía, son las organizaciones indígenas las   que presentan los proyectos y, posteriormente, “visión los evalúa y aprueba   conjuntamente con ellos, su construcción está también de manera participativa y   la evaluación se hace con expertos indígenas y especialistas en el tema”. En   ese sentido, precisó que “en la actualidad no se tienen identificados   proyectos, acciones o planes concretos (…) que impliquen o contemple el   territorio de los accionantes”; “los proyectos que eventualmente se   realicen en los resguardos serían con base en el reconocimiento de su autonomía   tradicional y sería a solicitud de ellos”. Adicionalmente, “si se contara   con proyectos o acciones que impliquen afectación directa a las comunidades   indígenas, se consultaría como producto del análisis fáctico, objetivo y   concreto de una afectación directa (…) en obedecimiento las garantías   constitucionales y legales”.    

– Pilar forestal:   precisó que este se desarrolla a través de 3 componentes básicos: (a) la   planificación del recurso forestal: que busca el conocimiento del bosque y,   en esa medida, se realiza la inversión en Planes de Ordenamiento Forestal que,   por ser estudios, no afectan directa ni indirectamente a comunidades étnicas.   Sin embargo, cuando con base en tal análisis se busque la protección o   aprovechamiento del bosque y, con ello, puedan resultar afectados los pueblos   indígenas se deberá realizar la consulta previa solicitada. (b) El   fortalecimiento de las autoridades ambientales encargadas del   seguimiento, control y vigilancia forestal; y (c) la “promoción de   procesos participativos para la gestión comunitaria de los bosques, la educación   ambiental y la comunicación para la conservación”: la explicación se   concentra en la educación ambiental y explica que, hasta el momento, las   inversiones de Visión se han limitado a comunidades campesinas, sin abarcar   áreas indígenas ni mesas forestales. No obstante, “en el momento en que se   determine que estos procesos de educación ambiental pueden afectar de manera   directa el territorio o la cultura de los pueblos indígenas, se deberá proceder   a la consulta previa”.    

– Pilar Sectorial:   explicó que se realizarían análisis y estudios participativos, los cuales serían   la base para desarrollar una eventual política o financiación de un posible Plan   de Ordenamiento. Así, solamente ante la formulación de una política específica o   de una inversión, se debe entrar a determinar si existe la obligación de   realizar consulta previa.       

– Pilar Agroambiental: aclaró que en la actualidad se están desarrollando estudios   de diagnóstico para identificar cadenas productivas e, igualmente, se están   revisando los instrumentos financieros en procura de determinar los sectores que   podrían concentrar los esfuerzos para mejorar los productos existentes en la   región. No obstante, tales estudios aún no han entregado resultados. En esa   medida, cuando se conozca y defina si existe afectación a las comunidades o se   proponga el desarrollo de una política específica que pudiera afectarlas se   deberá desarrollar la consulta.    

– Pilar Actividades   Habilitantes: señaló que en desarrollo de este el Inventario Forestal   Nacional comprende estudios que se han desarrollado no solo en la Amazonía sino   en todo el país y a lo largo de varios años. En todo caso, advierte que si con   estos estudios se pudiera “producir o determinar afectaciones a comunidades   se deberá realizar la consulta previa”.     

5.3. El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios   Ambientales (IDEAM), mediante su Director General, contestó la acción   de tutela a través de documento enviado el 20 de octubre de 2017, en el cual   solicitó negar las pretensiones en consideración a que Visión Amazonía no   requiere consulta previa por cuanto aún se encuentra en construcción.    

Señaló que la consulta   previa se exige ante medidas legislativas o administrativas susceptibles de   afectar directamente a la comunidad. Sin embargo, las competencias del IDEAM, en   relación con el programa Visión Amazonía, se encuentran relacionadas con el   Pilar Condiciones habilitantes, en el cual se cumplen funciones   destinadas, entre otros, a aportar información sobre la deforestación en el   país, la cual resulta de especial importancia en un esquema de pago por   resultados, lo cual dista de tomar medidas legales o administrativas que puedan   afectar a la comunidad indígena accionante.    

Explicó que para   ejecutar sus funciones en el marco del Pilar Condiciones Habilitantes, esta   entidad realiza un proceso de socialización y concertación con representantes y   habitantes de los pueblos indígenas, particularmente de las áreas donde se   ubican los puntos de muestreo. En cada oportunidad, según se advierte se les   solicita el consentimiento libre y concertado para el ingreso al territorio y,   en todo caso, para la realización del Inventario Forestal Nacional, se respetan   sus usos y costumbres, por ende, por ejemplo, no se ingresa a sitios sagrados o   con prohibición por su importancia nacional. En consecuencia, considera que las   pretensiones de la comunidad demandante deben negarse.    

5.4. El Ministerio del Interior, mediante oficio del   20 de octubre de 2017, remitido por la Dirección de Consulta Previa, solicitó   negar las pretensiones de la acción de tutela por cuanto el accionante no allegó   material probatorio que permita valorar las supuestas afectaciones generadas por   Visión Amazonía. Adicionalmente, esa comunidad no ha presentado   ningún proyecto y explicó que los proyectos contenidos en el programa pueden ser   presentados por las comunidades indígenas. Adicionalmente, la Comunidad Indígena   Andoque hace parte del CRIMA, cuya participación a lo largo del programa fue   activa.    

Afirmó que en el marco del Pilar Indígena   del Programa Visión Amazonía fueron aprobados 10 proyectos y se determinó que su   ejecución se realizaría  en el 2018. Estos proyectos fueron presentados por    comunidades indígenas de Amazonas, Caquetá, Guaviare, Guainía, Putumayo y Vaupés   y su objetivo consiste en “fortalecer la gobernanza ambiental de los pueblos   indígenas, fortalecer los Planes de Vida, promover la protección integral de   sitios sagrados, fortalecer los sistemas de gobierno, asegurar la autonomía   alimentaria, fortalecer y empoderar a las mujeres indígenas, entre otras líneas   de acción”[23].   Aseguró que como consecuencia de los Proyectos presentados se generarán   múltiples beneficios para las comunidades indígenas. Puntualmente, se generan   impactos favorables para 6 Departamentos, 19 Organizaciones indígenas, 50   Resguardos Indígenas, 5.100 familias. Lo anterior, con la financiación de   $6.000.000.000, con cobertura sobre 6.500.000 hectáreas aproximadamente.    

5.5. Parques Nacionales Naturales de Colombia, por medio de   documento allegado el 20 de octubre de 2017, solicitó negar las pretensiones de   la acción de tutela, advirtió que a través de este Programa se busca identificar   proyectos tendientes a reducir la deforestación y solo cuando estos se realicen   requieren consulta previa y, adicionalmente, el Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible “está garantizando previo a la implementación de   cualquier ´proyecto, programa o medida administrativa la participación de las   instancias representativas de las comunidades indígenas”; y, en todo caso,   el demandante no sustentó ninguna afectación concreta en su territorio.   Igualmente, precisó que esa entidad no se encuentra implementando actualmente   ningún programa, proyecto o medida administrativa respecto de Visión Amazonia.    

5.6. El Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas   (SINCHI), a través de escrito allegado el 20 de octubre de 2017, solicitó   negar las pretensiones de la demanda. Explicó que a esta entidad le corresponde   adelantar, principalmente, los Pilares Agroambiental y de Condiciones   Habilitantes, sin embargo, el primero de estos “no tiene acciones en   zonas en donde confluyan comunidades indígenas” y, el segundo, “no genera   afectación directa a las comunidades indígenas”.    

Puntualmente, en cuanto   a este último pilar de condiciones habilitantes, advirtió que solicitó al   Ministerio del Interior concepto acerca de si se requería consulta previa, a lo   que dicha cartera ministerial respondió negativamente, bajo el argumento de que   no existe afectación directa. No obstante, cuando el SINCHI trabaja en zonas de   resguardo o con presencia de comunidades, socializa las actividades a   desarrollar en procura de respetar la participación. Incluso, el instituto ya   desarrolló las actividades correspondientes en la Chorrera “sin que se haya   generado ningún inconveniente con la comunidad”.    

Por último, advirtió que   a esa entidad no le consta si ante la comunidad fue presentada, socializada o   consultada sobre la manera en la cual se puede acceder a los recursos del   Programa para poder realizar los correspondientes proyectos que implica Visión   Amazonía. Pero, en todo caso, “aún no se tienen previstas actividades o   proyectos para desarrollar en el territorio del pueblo Andoque, habitantes del   resguardo indígena de Aduche y los habitantes del resguardo Predio Putumayo”.    

5.7. La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la   Amazonía, mediante documento remitido el 23 de octubre de 2017, solicitó   negar las pretensiones de la demanda. Indicó que no se incurrió en la   vulneración del derecho fundamental a la consulta previa debido a que el   Programa Visión Amazonía es de carácter general y abstracto y requiere de   proyectos específicos para su implementación, los cuales si “necesaria y   obligatoriamente” tendrán que ser objeto de consulta previa. Adicionalmente,   “las temáticas que aborda no se encuentran expresamente enlistadas dentro de   las acciones que requieren consulta previa de acuerdo con la Directiva   Presidencial No. 1 de 2010”.    

En adición, advirtió que   el Pilar Indígena se presentó en el 2012 por parte del Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible ante la Mesa Regional Amazónica para definir el mecanismo   de participación efectiva de los pueblos indígenas en la “construcción e   implementación” de este; y se optó por un proceso de “construcción   participativa”. En este proceso participó la MRA, la MIAACC y fueron   vinculados líderes y facilitadores indígenas locales, actores que apoyaron la   organización logística y la estructuración de cada taller. Así entonces,   existieron diferentes etapas que incluyeron la información del programa, el   trabajo en mesas y la socialización.    

Posteriormente, el   documento realizado en torno a este Pilar (PIVA), fue validado en la Mesa   Regional Amazónica, en la cual participó el “Consejero indígena”, el “Subdirector   de Planificación y Ordenación Ambiental” y CORPOAMAZONÍA, la cual señaló que   “existía consenso en torno a la inclusión de los intereses y aspiraciones de   los pueblos indígenas en el documento socializado y validado en tal espacio   institucional”.    

II. DECISIÓN JUDICIAL   QUE SE REVISA    

El Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante   sentencia del 30 de octubre de 2017, resolvió negar las pretensiones de la   tutela.    

En el fallo se   diferenció entre los programas REDD+ y Visión Amazonía. Respecto al primero   señaló que la consulta previa pretendida por la comunidad accionante no se   requiere en atención a que tiene un carácter general. Es decir, se dirige a todo   el territorio nacional y tiene el fin de lograr la “articulación de políticas   y acciones en materia de cambio climático en Colombia”.    

En cuanto al segundo,   manifestó que comprende elementos como instrumentos de zonificación   medioambiental y de ordenamiento territorial; requisitos para la inversión; el   apoyo del desarrollo de un licenciamiento ambiental diferenciado para   actividades sectoriales con estándares altos; el desarrollo y promoción de   estándares y buenas prácticas aplicadas por empresas de minería, hidrocarburos e   infraestructura en la región; se propende por frenar la expansión de la frontera   agropecuaria en la Amazonía; y, además, se involucra la gobernanza ambiental con   los pueblos indígenas para “mejorar las capacidades de gobernanza territorial”   entre estos. Por ende, se trata de puntos que se enmarcan en programas de   prospección o explotación de recursos naturales de los territorios  y en la   formulación, diseño y ejecución de proyectos de investigación adelantados por   entidades públicas, relacionados, entre otros, con recursos naturales,   económicos, culturales y religiosos de grupos étnicos. En consecuencia, en   principio, se requiere consulta previa, sin embargo, el accionante no aportó   ninguna prueba que permita inferir, si quiera de manera sumaria, que el programa   Visión Amazonía desarrollara actividades concretas en el territorio del   cabildo indígena de la comunidad Andoque de Aduche, en consecuencia, “no   resulta posible emitir órdenes concretas para su protección”.    

Sin embargo, se exhortó   a la Procuraduría General de la Nación para que “acompañe y vigile” el   desarrollo el Programa Visión Amazonía y, en caso de que se deba realizar   consulta previa, se solicite al Ministerio del Interior adelantar las gestiones   para adelantar el proceso. Adicionalmente, se exhortó a las entidades accionadas   para que “antes de desarrollar cualquiera de los puntos de los   pilares del Programa “Visión Amazonía” que se enmarcan dentro de los programas   de prospección y explotación de los recursos naturales, y la formulación, diseño   o ejecución de proyectos de investigación relacionados con los recursos   naturales, bióticos, económicos, culturales, religiosos, etc., que puedan   generar una afectación para la ejecución o la publicación de los mismos en el   territorio del Cabildo Indígena de la Comunidad Andoque de Aduche, acudan al   mecanismo de la consulta previa”.    

1. Una vez seleccionado el proceso de la referencia y puesto a   disposición de esta Sala de Revisión, el suscrito Magistrado Sustanciador,   mediante Autos del 21 de marzo, 23 de abril, 20 de junio y 6 de agosto de 2018,   solicitó diferentes elementos probatorios a las partes, en procura de aclarar   los elementos fácticos que motivaron la tutela, lograr un mejor proveer y dar   traslado de las mismas. Puntualmente, en el Auto del 23 de abril se ordenó la   suspensión del proceso en procura de un nuevo recaudo probatorio, disposición   que se extendió en el Auto del 8 de agosto de 2018, con el fin de dar traslado a   nuevo material probatorio allegado.    

1.1. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por   medio de escrito presentado el 4 de mayo de 2018, afirmó que no se ha realizado   consulta previa por considerar que lo desarrollado del Programa Visión Amazonía   hasta el momento comprende estrategias generales que se han puesto en   conocimiento de la comunidad porque eventualmente pueden afectarlas.    

Puntualmente, respecto a la comunidad   indígena Andoque, ubicada en “los resguardos de Aduche y Predio Putumayo”   no se ha definido ni implementado ninguna acción, proyecto o estrategia de   intervención específica en desarrollo del Programa Visión Amazonía y, en   consecuencia, no existe ningún impacto o afectación directa respecto a esta   comunidad, motivo por el cual no se ha realizado ninguna consulta previa ni   tampoco algún estudio o visita de verificación. Sin embargo, señaló que en el   marco del Pilar Indígena, para la implementación del Programa se realizó el   mencionado proceso de construcción participativa, a lo largo del cual, según   alega, participó el CRIMA, organización indígena a la cual pertenece la   Comunidad Andoque. El documento derivado de dicho proceso fue aprobado el 5 de   mayo de 2017. En relación con los demás Pilares advirtió que no existe   afectación directa, no obstante, en caso de que ello ocurra, se realizará la   correspondiente consulta previa.    

Igualmente, el Ministerio advirtió que   esta entidad gestionó y facultó los espacios de construcción del PIVA, e   igualmente participó en su debate y revisión, sin embargo, fue la Mesa Indígena   Amazónica Ambiental y de Cambio Climático (MIAACC) la que elaboró el PIVA   conforme con los talleres. Documento en el cual se encuentran los ejes   temáticos, los procedimientos y la estructura operativa para la inversión de los   recursos de este pilar y este instrumento fue aprobado por la Mesa   Regional Amazónica el 5 de mayo de 2017. Aunado a lo anterior, se pusieron   de presente los proyectos presentados y aprobados hasta el momento en los cinco   pilares. En el Pilar Indígena se señalaron 10 Proyectos; en el Pilar   Forestal 11; en el Pilar Sectorial 3; en el Pilar Agroambiental  4, y en el Pilar Condiciones Habilitantes 2.    

Entre estos se incluyeron 3, en los que se señala   que el “área incluye territorio de la comunidad Andoque”: En 1 de los 10 Proyectos del Pilar   Indígena se señaló en la casilla “área incluye territorio de la comunidad   andoque” y se advirtió que SÍ la incluye; se trata del   contrato realizado por la OPIAC, “apropiado” 993.973.400, de tipo “co-ejecución”   y el estado de avance es “firmado”. Igualmente, en el Pilar Sectorial se   pusieron de presente 2 proyectos cuya área SÍ   incluye el territorio de la comunidad Andoque, realizados por el DNP y por el   FPN,  “apropiado” 870.000.000 y 118.000.000 “comprometido” 722.479.326 y   118.000.000, de tipo “estudio sobre modelo de ordenamiento de la Amazonía”   y  “estudios para Fortalecer la RAP Amazonía”, respectivamente, ambos en etapa   de ejecución y el área de estudio es Regional: bioma regional amazónico y   departamentos amazónicos.    

1.2. El Ministerio del Interior   allegó su correspondiente escrito el 5 de abril de 2018, insistió en que el   programa Visión Amazonía no genera ningún impacto en la comunidad indígena   Andoque por cuanto esta no ha presentado ningún proyecto y, adicionalmente, la   participación de esta fue activa en el proceso de construcción participativa,   debido a que esta hace parte del CRIMA, asociación que participó constantemente   en el Programa. Igualmente, pone de presente que, conforme con reuniones   celebradas los días 4 y 5 de febrero de 2018, en la maloca de Guacamayo,   Resguardo Aduche, el CRIMA participará en el PIVA “una vez se de apertura las   (sic) convocatorias correspondiente”.      

Adicionalmente, precisó que el Resguardo   Indígena Aduche se encuentra ubicado “en jurisdicción del municipio de Puerto   Santander, departamento de Amazonas; y en el municipio de Solano, departamento   de Caquetá”    

1.3.   Parques Nacionales Naturales de Colombia, por medio de escrito allegado el   10 de abril de 2018, manifestó que esa entidad carece de información respecto a   la participación y los acuerdos que se realizaron en el marco del Programa   Visión Amazonía con la comunidad indígena. Sin embargo, precisó en relación con   el pueblo Andoque, que en su territorio no se encuentra implementando ni   ejecutando ningún programa, proyecto o medida administrativa que se desprenda de   dicho programa.    

1.4. El Instituto   Amazónico de Investigaciones Científicas (SINCHI),  a través de   escrito presentado el 6 de abril de 2018, reiteró que sus funciones se   concentran en los Pilares Agroambiental y de Condiciones Habilitantes. En   relación con el Pilar Agroambiental, indicó que no se ha realizado consulta   previa debido a que este pilar no tiene acciones en lugares con presencia de   grupos originarios. Sobre el Pilar Condiciones Habilitantes señaló que este se   enfoca en la consolidación y la implementación del Sistema de Monitoreo de   Bosques y Carbono (SMByC) e, igualmente, del Inventario Forestal Nacional (IFN),   por medio de los cuales se conocen las acciones y los resultados del programa,   en consecuencia, al no haber ninguna afectación directa no se ha realizado   consulta previa.    

1.5. El Instituto   de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), en respuesta   radicada el 5 de abril de 2018, manifestó que dicha entidad ha implementado   únicamente actividades relacionada con el Pilar Condiciones Habilitantes,   en calidad de supervisor técnico.    

Reiteró que en desarrollo del Inventario   Forestal Nacional (IFN) ha realizado visitas en la Chorrera, con la autorización   y posterior socialización con la Asociación de Cabildos y Autoridades   Tradicionales de la Chorrera (AZICATCH) y que, adicionalmente, ha acompañado las   actividades con grupos étnicos realizadas por el Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible. Adicionalmente, sostiene que estas actividades “no   generan impactos, ya que no se hacen alteraciones ni modificaciones en las   condiciones del paisaje ni de la biodiversidad del área muestreada, que demanden   medidas de manejo específicas” y antes de realizar dichos muestreos “se   les solicita el consentimiento libre y concertado para entrar en su territorio”,   respetando los sitios sagrados o de importancia cultural. En lo que respecta al   SMByC no ha tenido actividades específicas con los resguardos indígenas de   Predio Putumayo y Aduche.    

1.6. Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur   de la Amazonía Colombiana (CORPOAMAZONIA), remitió el 5 de abril de 2018 un documento en el que   señaló que el programa Visión Amazonía no conlleva en sí mismo una afectación “directa,   específica y particular de los pueblos indígenas”, debido a que: (i) tiene   un carácter general y las estrategias en éste dispuestas “no implican una   regulación integral de medidas sobre el control de la deforestación, sino que   únicamente sienta las bases generales de una iniciativa que propone un modelo de   desarrollo sostenible y crecimiento verde para la Región Amazónica”; (ii) “remite   a unos programas específicos para su implementación en los cuales se habrá de   consagrar, con todo su detalle, medidas detalladas de ejecución diferencial con   grupos étnicos y conforme a nuestro plan de acción “Ambiente para la Paz”, estos   programas sí necesaria y obligatoriamente tendrán que ser objeto de consulta   previa”; (iii) “Las temáticas que aborda no se encuentran expresamente   enlistadas dentro de las acciones que requieren consulta previa de acuerdo con   la Directiva Presidencial No. 1 de 2010”.    

Adicionalmente, advirtió que fomentar la integración de   las comunidades indígenas “al proceso de conservación, protección y   aprovechamiento sostenible de los recursos”, es una obligación que por ley   le asiste a CORPOAMAZONÍA. Por ello ha adelantado actuaciones administrativas,   de manera concertada con la Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía   Colombiana (OPIAC), para “fortalecer las actuaciones y gestiones de las   autoridades tradicionales de la jurisdicción, encaminadas a postular y   gestionar, de manera autónoma, iniciativas financiables con los recursos   asignados al Pilar Gobernanza Ambiental de los territorios indígenas”, que   “de manera consensuada con las comunidades indígenas y afrodescendientes se   construyó y dichas gestiones consisten en acompañar técnicamente a las   comunidades indígenas que por medio de sus autoridades tradicionales solicitan   apoyo”. Afirma que, para el desarrollo de estas actividades, se han seguido   los lineamientos, protocolos y procedimientos contenidos en el Plan de Acción “Ambiente   para la Paz”, en el cual se estipula que las medidas que requieran de   consulta previa “deberán adelantarse según lo referido en el programa. 6.   Fortalecimiento Étnico Subprograma. 6.2.  Protección diversidad étnica y   fortalecimiento de la participación”.    

1.7. La   Mesa Regional Amazónica (MRA) el 12 de abril de 2018, mediante escrito   allegado a esta Corporación, manifestó que los pueblos indígenas han tenido   pleno conocimiento de las etapas del Programa Visión Amazonía, el cual inició   actividades en el 2012 y, desde entonces, se ha desarrollado un proceso   participativo, de diálogo armónico y constructivo, que permitió la apropiación   del Pilar Indígena Visión Amazonía en las comunidades y la definición de las   rutas a seguir. Sin embargo, aún no resulta posible definir el grado de   afectación de las comunidades puesto que el nivel de implementación es   incipiente, adicionalmente, “no reposa en la MRA, documento alguno que   informe de afectaciones a la comunidad indígena Andoque derivadas de la   implementación de Visión Amazonía y REDD+, diferentes a las que esta comunidad   presenta en uso de la Acción de Tutela”. En todo caso, en el PIVA se incluyó   el principio de autogobierno indígena para que los proyectos sean “gobernados   y administrados por la institucionalidad indígena” y estas mismas   comunidades sean las que realicen sus propuestas a partir de sus propios planes   de vida y/o salvaguarda. En consecuencia, afirmó que estos programas “no se   perciben atentatorios de sus derechos a la gobernanza territorial ni invasivos a   su cultura, economía, tejido social e integridad étnica”.    

1.8. La  Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos, mediante escrito radicado el 3   de abril de 2018, intervino en el proceso, primero, informando que en   acatamiento de la Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la   Procuraduría General de la Nación procedió a oficiar al Ministerio de Medio   Ambiente y Desarrollo Sostenible (radicado E-2017-877483, 11 de enero 2018), en   procura de obtener información general del Programa y, posteriormente, se   realizó una reunión entre las Procuradurías  Delegadas para Asuntos Étnicos y   Asuntos Ambientales. Con base en lo cual conceptuó que “así los proyectos o   medidas tuvieran una vocación positiva o trajera beneficios para los pueblos   étnicos,  en el plano del concepto “afectación directa” debían ser sometidos a consulta   previa”.    

No obstante, en la misma reunión el   Ministerio Público tuvo conocimiento del proceso de construcción participativa   y, aunado a ello, le fue informado que los proyectos debían ser presentados por   las organizaciones indígenas. En adición, conforme con la información   suministrada por dicha cartera ministerial, el programa había sido construido   con participación y concertación de las autoridades indígenas, y los proyectos   prevalentes serían los provenientes de las organizaciones indígenas y que en el   caso de ser necesaria la consulta previa para un proyecto específico, existía la   disposición por parte de los encargados para realizarla.    

En consideración a los 10 proyectos   mencionados por el Ministerio del Interior, estimó que “(l)a comunidad   indígena Andoque de los resguardos Aduche  y Predio Putumayo, no se   encuentra relacionada y, por lo tanto, el programa Visión Amazonía no tiene   impacto sobre ellos, hasta tanto no lo contemplen según su sentido de   participación” e indicó con respecto a la referida comunidad que “en   cuanto al ámbito social, territorial, económico, de gobernanza y, en general,   sobre los planes de vida de los habitantes, el programa “Visión Amazonía” hasta   el momento no tiene ninguna incidencia y, solamente lo tendrá, en la medida en   que dicho pueblo así lo considere”.    

Finalmente, advirtió que el CRIMA,   asociación a la que pertenece la comunidad indígena Andoque, manifestó que no   participaría en el programa, según oficio remitido por este al Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible el 25 de abril de 2017, renuncia reiterada el 5   de mayo de 2017 en la Mesa Regional Amazónica.    

1.9. La Defensoría Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas, radicó   escrito el 17 de abril de 2018, en el que solicitó “a la Honorable Corte   Constitucional proteger este derecho fundamental de todos los pueblos que puedan   resultar afectados por el proyecto REDD+” y resaltó la necesidad de que todo   proyecto específico derivado de Visión Amazonía sea sometido a consulta previa   con cada una de las comunidades implicadas. Lo anterior, teniendo en cuenta que   Visión Amazonía tiene por objeto “promover un nuevo modelo de desarrollo en   la Amazonía colombiana”, el cual buscaría mejorar la calidad de vida de la   población local al mismo tiempo que promueve un desarrollo sostenible que   conserve “la base natural existente”.    

Aclaró que la Mesa Regional Amazónica es una instancia   autorizada para representar los intereses de los pueblos indígenas de la región,   siempre y cuando sus decisiones se concreten con las instancias representativas   inmediatas y orgánicas de las comunidades. Igualmente, mencionó que el   Ministerio del Interior “concluyó que no se requería la consulta previa   puesto que a juicio de tres asociaciones de autoridades indígenas de la región   (ACIVA, CRIVA y AIPEA) no era necesario, toda vez que se seguiría un proceso de   construcción participativa”.       

Con respecto a la participación de las comunidades,   resaltó que de acuerdo con el Convenio 169 de la OIT, existen tres acepciones de   participación complementarias entre sí, la primera de carácter ordinario   prevista para todos los nacionales frente a programas o políticas que los   afecte; una segunda de carácter proactivo que propende por garantizar su   participación en la decisión de sus prioridades y en la formulación, aplicación   y evaluación de programas de desarrollo susceptibles de causar alguna afectación   directa; y una tercera de carácter preventivo contra decisiones que les impacten   directamente.    

De lo anterior, infirió que Visión Amazonía habría   optado por el segundo camino[24]  y, en dicho caso, la planeación participativa no permite asegurar que no existan   impactos o afectaciones, por lo cual resulta imperativo establecer si en las   jornadas de socialización y concertación “se satisfizo de forma consciente e   integral, de manera que se maximice la garantía de los derechos fundamentales de   las comunidades indígenas o, si por el contrario, estos escenarios fueron   sustituidos por espacios abiertos, a manera de talleres o encuentros regionales”.   En este caso, existiría un déficit de representatividad que podría afectar los   derechos de las comunidades toda vez que se trata de un “nuevo modelo de   desarrollo”.    

“La omisión de comunidades como los Andoque podría   generar graves daños a los derechos de las poblaciones étnicas, en la medida en   que se trata de proyectos con un alto potencial de afectación, pues se trata de   un nuevo modelo de desarrollo en la Amazonía.  // Así, la falta de   consideración del punto de vista de estos pueblos de forma clara, formal y   explícita, o la suposición de que sus intereses están implícitamente atendidos   en las actividades que se realizaron, configuraría una vulneración del derecho a   la participación y, por consiguiente, de los demás derechos fundamentales que se   busca salvaguardar”.    

1.10. La   Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana (OPIAC),   allegó un escrito el 10 de abril de 2018, en el que, primero, puso de presente   las competencias de esa organización; segundo, los elementos base del Programa   Visión Amazonía; y, tercero, las eventuales afectaciones que pueden causarse a   la comunidad Andoque.    

En relación con lo primero, señaló que la   autoridad máxima de las comunidades indígenas es el Congreso de Autoridades,   compuesto por Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas (AATTI), entre   estas se encuentra el CRIMA, al cual se encuentran asociadas autoridades   tradicionales del pueblo Andoque de los Resguardos de Aduche y Predio Putumayo.   Adicionalmente, estas asociaciones indígenas tienen participación en la MRA, de   la cual hace parte la MIAACC, mesa técnica que funciona como escenario de   discusión de elementos técnicos entre representantes de los pueblos indígenas y   del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.    

La OPIAC participó, junto con el CRIMA,   en las sesiones de la MRA en las cuales se discutió el Pilar Indígena del   Programa Visión Amazonía. En la MRA del 2012, el Gobierno presentó el Programa   para definir los mecanismos de participación de las comunidades indígenas en la   construcción e implementación del mismo. En este escenario, se concluyó que se   realizaría un proceso de “construcción participativa”, con el   objetivo de “adelantar un diagnostico situacional y analizar la forma en la   que se pudiera articular a este programa los instrumentos de planificación   propia de los pueblos indígenas –planes de vida, planes de ordenamiento   territorial indígena, planes de salvaguarda, entre otros”.    

No obstante, alegó que el documento   aprobado solo estructuró el Pilar Indígena (PIVA), descuidando la necesidad de   articular este Pilar con los otros 4 incluidos en el Programa. Explicó que el   PIVA es transversal a los demás pilares y, en consecuencia, se debe permitir   el ejercicio efectivo y pleno de los derechos territoriales y de autogobierno,   para que se incorpore el conocimiento indígena en la definición del “modelo   de desarrollo para la Amazonía, en sus estrategias y acciones concretas de   implementación”.    

Señaló que, en su criterio, actualmente,   en el territorio de la comunidad indígena Andoque y, en general, el territorio   en el cual se ubican los pueblos indígenas asociados al CRIMA, no se está   adelantando ningún tipo de proyecto derivado del PIVA, lo cual se debe a que esa   organización indígena manifestó que no participaría en Visión Amazonía hasta   tanto no se realice el proceso de consulta previa, lo cual obedeció a que el   5 de mayo de 2017, líderes del CRIMA, incluyendo representantes del pueblo   Andoque “presentaron nuevos elementos al programa Visión Amazonía demandando,   entre otras cosas, la garantía de ejecución directa de su parte de los recursos   financieros que la cooperación internacional destinó para la formulación e   implementación del programa”. No obstante, debido a que el proceso de   construcción del documento PIVA ya se encontraba en fase de aprobación final del   documento, dichas demandas se consideraron “anacrónicas” y, por   consiguiente, los demás integrantes de la MRA decidieron aprobar el documento   presentado en esa sesión.    

No obstante, para los pueblos indígenas   la implementación del PIVA no es satisfactoria, puesto que, por un lado, en   criterio de estas comunidades este Pilar tiene un alcance transversal respecto   de los demás Pilares, en consideración a que se encuentran comprometidos sus   derechos a la Gobernanza ambiental, la autodeterminación y la participación   plena y efectiva. Adicionalmente resulta importante incorporar los sistemas de   conocimiento indígena en la definición misma del modelo de desarrollo para la   Amazonía. A lo que agregó que no se está garantizando la participación de las   comunidades indígenas en la selección de los proyectos a financiar y es una   entidad de orden nacional (PAS) la que está definiendo cómo deben   formularse los proyectos y cuánto se debe invertir para su ejecución.    

En relación con este último punto afirmó   que, en principio, esta entidad únicamente tiene competencia para asesorar   técnicamente, pero no puede definir cuáles proyectos se seleccionan, ni las   especificaciones técnicas en el proceso de formulación, ni los topes de   financiación, funciones que le corresponden a las Instancias Departamentales las   cuales hasta el momento no se han consolidado. Esta situación en su criterio va   en detrimento de la autodeterminación de los pueblos para definir sus   prioridades de desarrollo y del funcionamiento de acciones coordinadas para   incorporar sus planes de vida en el ordenamiento ambiental de la Amazonía; así,   por ejemplo, esta situación ha implicado que no se hayan definido con equidad   los topes de financiación, y que se presentaran y aprobaran proyectos con rubros   desproporcionadamente elevados.    

Lo anterior sin descuidar que la   inversión financiera asignada es insuficiente para garantizar la correcta   implementación del PIVA. En esa medida señaló que “de no respetarse lo   acordado inicialmente en la Mesa Regional Amazónica, se ponen en riesgo los   derechos fundamentales, territoriales y ambientales que el mismo programa   pretende proteger”.    

1.11. El Ministerio   de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en atención a la respuesta   allegada por la OPIAC, por medio de escrito presentado el 17 de abril de 2018,   alegó que se ha venido dando cumplimiento a lo definido en el Documento PIVA,   instrumento en el cual se determinó que la Plataforma de Acompañamiento y   Seguimiento (PAS) “entrará en cada corte a seleccionar aquellas propuestas   que se ajusten a los criterios y a las líneas definidas en el proceso   participativo del PIVA y a definir el nivel de acompañamiento en su ajuste   requerido, que será suministrado por parte del equipo de estructuración de   proyectos conformado por expertos indígenas y no indígenas según y de (sic)   aliados estratégicos según se defina con cada organización proponente de   proyecto y según las necesidades y capacidades existentes”.    

Señaló que esta plataforma “está   conformada por el coordinador general de VA, coordinador/ coordinadora del PIVA,   un representante del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, secretario   (a) Técnico de la MIAACC y Patrimonio Natural, quienes estarán a cargo de   viabilizar los proyectos. En esta instancia asistirán en calidad de   acompañantes el Ministerio de Interior y aliados estratégicos. Contará con un   equipo técnico, administrativo y contable (según los requerimientos), destinado   a acompañar la estructuración financiera y técnica de los proyectos y apoyar la   ejecución y elaboración reportes.” (Resaltado propio). Igualmente, advirtió   que “(e)sta instancia tiene responsabilidad en la orientación técnica,   financiera y administrativa de los proyectos, razón por la cual su rol principal   es la definición de los términos de referencia para la estructuración de cada   una de las líneas estratégicas, viabilizar técnicamente los proyectos y el   diseño específico de las rutas de acompañamiento en la estructuración e   implementación de las iniciativas.”    

Para viabilizar los proyectos, la PAS   sesionó durante el 2017 en 8 oportunidades con el objetivo de “realizar una   evaluación y selección objetiva de los mejores proyectos” con la   participación de la MIAACC y expertos indígenas, en pro de garantizar el enfoque   diferencial étnico. Respecto al monto asignado, advirtió que “la primera   convocatoria no contó con un rubro de veinte millones de dólares (us   $20.000.000) dado que ese es el monto total asignado para el Pilar Indígena   durante los 5 años que está previsto implementarse. La primera fase del Pilar   Indígena, contó con un rubro de us$2.3.000.000, con los cuales se logró   viabilizar por parte del PAS, 10 proyectos”.    

Posteriormente, dicha cartera   ministerial, por medio de escrito del 2 de junio de 2018 puso de presente que el   11  de mayo de 2018 se acordó ampliar la participación indígena de los   departamentos en la Plataforma de Acompañamiento y Seguimiento, en la medida en   que se dispuso que se delegará un representante por departamento para la PAS,   quien solo evaluará los proyectos de su departamento y entre los criterios de   selección se determinó, primero, ser indígena del departamento y, segundo, tener   aval de las organizaciones representativas del departamento.       

1.12. Comunidad indígena Andoque. El   señor Milciades Andoque Andoque, en representación de la comunidad indígena   Andoque, por medio de oficio del 25 de julio de 2018, reiteró que esta comunidad   exige la realización de la consulta previa, y lograr el consentimiento, la   concertación y participación de esta población en el Programa Visión Amazonía y   los beneficios que puedan generarse. Manifestó que la tutela frente al Programa   Visión Amazonía se presentó debido a que por medio de esta se propone un nuevo   modelo de desarrollo para el territorio de la Amazonía Colombiana, lo que   incluye el Territorio de la comunidad indígena Andoque. Advierte que la falta de   consulta los expone a la amenaza contra sus derechos fundamentales a la   pervivencia y perpetuidad como pueblo indígena, el cual depende del Territorio   que hoy es ofertado a través de dicho Programa.     

Señala que REDD+ es un macro-proyecto de   interés mundial, del cual se desprende Visión Amazonía, programa que   implica la planificación sobre su territorio desde esa visión, pone en oferta   los recursos forestales que les pertenecen a favor de particulares, involucra   iniciativas económicas y promueve diferentes formas de utilizar el territorio.   Todo esto sin su consentimiento, sin tener en cuenta su visión como pueblo   indígena, sin la posibilidad de discutir el uso del territorio, en   desconocimiento de la autonomía de las autoridades indígenas y, en consecuencia,   negando la libre determinación para decidir las formas y modelos de vida que la   comunidad pretende.    

En esa medida sostienen que el Gobierno   al no generar los espacios de participación ni tener la “voluntad   institucional ni gubernamental para concertar, socializar y realizar la consulta   previa e informar al pueblo Andoque sobre el programa Visión Amazonía, discutir   el uso de sus recursos territoriales y lograr un entendimiento sobre la votación   y la visión de desarrollo compatible a su realidad cultural, los expone a la   “desterritorialización” y a la “desaparición como pueblo”, puesto   que se deja de lado su identidad como pueblo étnicamente diferenciado y, con   ello, de su cultura, lengua, sistema de gobierno; autonomía y autodeterminación;   y su especial relación con el territorio.    

Explica que para su comunidad las leyes   de origen son reglas claras de convivencia relacionadas con su forma de ver y   entender el mundo, hacen parte de sus usos y costumbres cimentados en el respeto   a la naturaleza y fortalecen su identidad cultural y espiritual. En procura del   respeto para lograr la armonía con el medio, los ancianos del pueblo Andoque han   construido las leyes contentivas del Plan de Vida Andoque. En este sentido,   señala que a pesar de todo lo anterior “el Programa de Visión Amazonía   incluyó nuestros territorios en su gran mapa de bienes forestales, para ser   ofertados económicamente en los países desarrollados que producen grandes   cantidades de contaminación, a cambio entran grandes sumas de dinero al gobierno   nacional (…)”. Alega que “al haber incluido nuestro territorio en su   discurso de conservación nos han frenado varios proyectos de aprovechamiento de   recursos que han sido planteados desde la visión indígena”, explica que se   ha negado “la posibilidad de establecer negociaciones económicas directas con   empresas interesadas en la mitigación del cambio climático”. Todo lo   anterior, a pesar de que no se les ha permitido su participación en dicho   programa.     

Finalmente, en relación con la renuncia   de parte del CRIMA, mediante el oficio del 25 de mayo de 2017, arguyó que esta   asociación no puede renunciar a derechos fundamentales, pues su competencia se   concentra en lograr proteger sus garantías constitucionales[25].    

1.13. El señor   Hernando Castro Suarez, en calidad de ex-coordinador RN y ambiente del Consejo   Regional Indígena del Medio Amazonas (CRIMA), por medio de oficio del 26 de   julio de 2018, manifestó en relación con el Oficio del 25 de febrero de 2017 que   “la dirigencia del Consejo Regional del Medio Amazonas (Amazonas) fue   presionado (sic) a firmar dicho oficio sin un debido proceso de consulta previa   efectiva y de buena fe con nuestros (sic) comunidades y Resguardos afiliados por   un Funcionario del Ministerio de Ambiente. Dicho funcionario del gobierno nos   advirtió que sin la firma del oficio el país y los pueblos amazónicos podrían   “perder $100.000.000 de dólares americanos” provenientes de los donantes   internacionales, y que dicho fondo beneficiará a los pueblos indígenas del que   representábamos; La dirigencia del CRIMA muy pronto reconocimos que habíamos   cometido un error por dejarnos ser presionados a firmar el documento, ya que en   este tiempo las autoridades del resguardo Andoque (y otros resguardos en nuestra   región) y nuestras autoridades tradicionales no habían dado al CRIMA un aval   para firmar documentos y acuerdos oficiales dentro del proceso de Visión   Amazonía ni iniciativas relacionadas.”    

Alegó que el documento PIVA se construyó   principalmente por “profesionales no-indígenas” con información   suministrada por el SINA y algunas ONGs. Igualmente, advirtió que no existió   participación efectiva de las autoridades tradicionales ni de la comunidad base,   de hecho los talleres se realizaron con una limitada asistencia de los miembros   de las comunidades quienes no tenían información del programa. Particularmente,   la participación de la comunidad indígena Andoque en los talleres del PIVA fue   nula.    

Adicionalmente, indicó que,   posteriormente, después de agotado todo el proceso de construcción   participativa, existieron visitas de representantes de Visión Amazonía al CRIMA   pero en 2018, lo que consideran lamentable debido a que la visita se realizó “después   de la adopción del pilar indígena y los otros 4 pilares que podrían impactar en   nuestras comunidades y nuestro territorio”.  Agregó que solamente los   pueblos indígenas “pueden comprometerse con actividades que envuelven la   administración, distribución, uso y control de los recursos naturales en sus   territorios, siendo los únicos competentes para discutir la implementación de   eventuales actividades de REDD en sus tierras”. Sin embargo, el Gobierno   Colombiano comprometió sus territorios antes de que las comunidades indígenas   dieran su autorización.     

Señaló que los riesgos potenciales para   las comunidades indígenas que implica el programa son, entre otros, la   posibilidad de que se generen contactos no deseados con pueblos indígenas en   aislamiento voluntario en atención a posibles trabajos terrestres de monitoreo u   otras actividades asociados con este programa. “Aún existen pueblos aislados   que respetamos y buscamos defender su autonomía en bosques aislados y zonas   intangibles según nuestra ley consuetudinaria”; “la posible restricción   en el acceso al territorio ancestral indígena por medio de intervenciones,   reglas y/o incentivos económicos de REDD+”; la posible violación del derecho   fundamental a la consulta previa y el consentimiento previo, libre e informado   que implica el riesgo de realizar acuerdos o contratos de REDD+ sin disponer de   información adecuada de las posibles desventajas de la comunidad; el posible   impacto en la “seguridad alimentaria” si el acceso de fondos de REDD+   requiere cambios en sus tradiciones para su subsistencia; la posible restricción   al acceso, uso, usufructo y control de zonas del territorio y sus recursos   naturales; posible vulneración del derecho a la autonomía en el gobierno y en la   administración del territorio y de los derechos asociados al conocimiento   ancestral y valores culturales.     

1.14. La Universidad   Nacional de Colombia (Grupo de Investigación en derechos colectivos y   ambientales – GIDCA), por medio de escrito presentado el 27 de julio de 2018,    manifestó que “este proyecto es susceptible de afectar los derechos de los   pueblos indígenas y, por lo tanto, debía ser objeto de consulta en al menos dos   dimensiones: i) los componentes destinados directamente a los pueblos indígenas   y, ii) la definición de mecanismos adecuados para que en el proceso de ejecución   de los demás componentes se salvaguarden adecamente los derechos de los pueblos   indígenas.” Lo anterior “sin perjuicio de la consulta previa específica   que deba realizarse con cada pueblo en la ejecución concreta y precisa de los   programas y proyectos que componen la estrategia”.    

En relación con lo primero, precisó que   el Pilar Indígena “de acuerdo con el criterio del GIDCA, claramente debe ser   objeto de consulta previa, dado que directamente involucra las condiciones y   componentes a trabajar durante la ejecución del Programa”. Visión Amazonía   proyecta efectos territoriales y visiones sobre el ambiente  en términos de   ocupación, uso y apropiación del territorio y de los bienes ambientales y   naturales diferente a los de los pueblos indígenas amazónicos.  En cuanto a   los demás Pilares señaló que se identifican otros componentes que, una vez   entren en ejecución,  pueden llegar a afectar los derechos de los pueblos   indígenas. Así por ejemplo “una vez entre en ejecución el programa sobre   acuerdos sectoriales y territoriales; los ejercicios de armonización del   ordenamiento ambiental; ya que la misma estrategia de municipios verdes etc que   de acuerden en el “pilar sectorial” podrían afectar eventualmente territorios   étnicos”.     

Adicionó que según la jurisprudencia de   la Corte Constitucional[26]  existe un derecho fundamental a la participación en materia ambiental tratándose   de comunidades vulnerables cuando se afectan los ecosistemas de los cuales   derivan su subsistencia. Derecho que implica la participación efectiva y   significativa en los proyectos que puedan causar impactos ambientales o alterar   las condiciones de vida de las comunidades. La afectación de las poblaciones   indígenas se puede manifestar en el desconocimiento de los derechos colectivos y   los procesos de concertación y consulta previa; en la autonomía respecto de los   territorios de las comunidades y pueblos étnicamente diferenciados; o sobre las   condiciones y los términos a los que se pueden obligar estas comunidades   generando conflictos y tensiones internas. En esa medida, advirtió que es   obligación del Estado identificar los pueblos y comunidades que se vean   afectados por el Programa y establecer los mecanismos adecuados para garantizar   el goce efectivo del derecho a la participación.    

Explicó que Visión Amazonía proyecta sus   efectos en un área ampliamente habitada principalmente por pueblos indígenas, en   la cual desarrollan sus prácticas culturales ancestrales. En consecuencia, se   involucran los derechos territoriales, el gobierno propio, el derecho a definir   las propias prioridades de desarrollo, entre otras garantías reconocidas a los   pueblos indígenas, por ende, todo tipo de impacto debe tenerse en cuenta en los   procesos de toma de decisiones, pues “los derechos colectivos sobre el   territorio, gobernanza de los bienes comunes, (…) pueden generar tensiones a   partir de este tipo de proyectos”, es decir, como consecuencia de ello   pueden resultar afectados los territorios de estas comunidades y “las   condiciones y los términos a los que se puede obligar a estas comunidades   generando conflictos y tensiones internas”.    

Refiriéndose a los efectos de REDD+,   señaló que uno de los más criticados consiste en la limitación de actividades   que puedan realizar las comunidades dentro de su territorio, pues el énfasis de   los proyectos “estará enfocado principalmente en la conservación o limitación   sobre el uso del suelo, lo cual puede crear tensiones con las prácticas   tradicionales”. Explica que “se podría convertir en una imposición   externa de normas, pero desconociendo las prácticas y reglas internas de las   comunidades”, en esa medida existiría el peligro de que “los instrumentos   internacionales puedan entrar a restringir la autonomía y soberanía sobre las   actividades que se desarrollan en el territorio de los pueblos y comunidades”.   En adición, se podrían generar tensiones internas entre los integrantes “si   se observa que los proyectos solo pueden beneficiar a algunos de sus integrantes   y no a todos”. En consecuencia, resultaba necesario generar la concertación   a través de instancias participativas y consultivas sustanciales, como la   consulta previa, la cual puede direccionar decisiones respecto de la adopción de   medidas respecto de los impactos.    

En relación con la Mesa Regional   Amazónica, señaló que es un espacio adecuado para realizar las discusiones y   programas relativos a pueblos indígenas, sin embargo, debe verificarse que para   su funcionamiento estén adecuadamente representados los pueblos indígenas. De   acuerdo con el Decreto 3012 de 2005 para su composición deben integrarse dos   delegados indígenas de las organizaciones de cada  uno de los   departamentos. Lo contrario implicaría que la consulta previa se vaciaría de   contenido. En el mismo sentido, indicó que la consulta previa se hace con las   autoridades propias y las comunidades étnicas, no con representantes delegados   para otra clase de actividades. En esa medida advierte que “(d)e no   comprobarse que no existe representatividad universal debe declararse que se ha   vulnerado el derecho fundamental a la consulta previa y a la participación   efectiva en la toma de decisiones que pudieran afectar los derechos del Pueblo   Andoque de Aduche en el Medio Caquetá”.    

2. CÁPITULO DE PRUEBAS    

A continuación se ponen de presente las   pruebas relevantes en el presente estudio. El contenido de la mayoría de estas,   por su extensión, estará señalado directamente en el acápite de análisis   constitucional del caso concreto.    

1.     Sobre   la legitimación en la causa por activa    

Acta de posesión   No. 02 del 4 de mayo de 2017, firmada en el Corregimiento de Puerto Santander,   Departamento del Amazonas y Constancia del 30 de mayo de 2017 emitida por el Ministerio   del Interior, Coordinación del Grupo de Investigación y Registro de la Dirección   de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, en las que se determina que el Gobernador   del Cabildo Indígena Andoque es el señor Milciades Andoque Andoque (Folios 101 y   102, Cuaderno 1).    

2.      Sobre Visión Amazonía y la participación   de la comunidad indígena Andoque    

2.1.            Actas de las sesiones de la Mesa Regional Amazónica (MRA), correspondientes al   (i)  13 y 14 de febrero de 2012 (Cuaderno 1, folios 68 al 87); (ii) 16, 17 y   18 de abril de 2012 (folios 44 a 67, Cuaderno 1); (iii) 18 y 19 de   octubre de 2012; (Cuaderno Principal folio 500 CD – Parte 2); (iv) 3, 4 y   5 de diciembre de 2012 (Cuaderno Principal folio 500 CD – Parte 2); (v)  3, 4, 5 y 6 de agosto de 2015 (Cuaderno 1, folios 68 al 87); (vi) 15 y 16   de marzo de 2016 (Cuaderno Principal folio 500 CD – Parte 2); (vii) 5 de   mayo de 2017 (Cuaderno 1, folio 59); (viii)  8 al 11 de mayo de 2018   (Cuaderno Principal, folio 500 CD – Parte 2).    

2.2.            Copia de Portafolio de Inversiones para el Programa de Visión Amazonía del   Gobierno de Colombia. Versión 8.0. (26 de noviembre de 2015) (Cuaderno 1, folio   233 CD – Anexo 11).    

2.3.            Contrato de Implementación de la Financiación (1º de diciembre de 2015) entre el   KFW, Frankfurt am Main (“KFW”), y la República de Colombia por EUR equivalente   de hasta 400.000.000 NOK (Cuaderno principal, folio 500 CD).    

2.4.            Implementation Financing Agreement (28 de diciembre de 2015) celebrado entre   KFW, Frankfurt am Main (“KFW”) y la República de Colombia por EUR equivalente de   hasta 29.342.500 (UK – £) (Cuaderno principal, folio 500 CD).    

2.5.            Acuerdo Separado al Contrato de Aporte Financiero del 1º de diciembre de 2015 (8   de febrero de 2016) sobre la Cooperación Financiera entre KFW y Colombia    (Cuaderno principal, Folio 500 CD).    

2.6.            Contrato de servicios celebrado entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible (MADS) y el Fondo Patrimonio Natural (27 de abril de 2016), sobre   Servicios de administración de los recursos financieros provenientes del   Programa REM (Documento principal, folio 500 CD – Parte 2).    

2.7.            Actas de Talleres con Facilitadores Locales desarrollados los días 7, 8 y 9 de   junio de 2016 (Cuaderno 1, folio 59-CD).    

2.8.            Actas de relatoría, informes, listas de asistencia y registro fotográfico de los   13 Talleres realizados (segundo semestre de 2016) en procura del proceso de   construcción participativa en los Departamentos de Amazonas, Caquetá, Guaviare,   Guainía, Putumayo y Vaupés (Cuaderno Principal, folio 59, CD).Por ser de   relevancia para el asunto objeto de revisión se destacan los siguientes   documentos:    

2.8.1. Taller en Puerto Leguízamo (31 de   julio y 1 y 2 de agosto de 2016). Se adjuntó acta de relatoría, el   informe de consultoría, el listado de Asistencia y un registro fotográfico   (Cuaderno principal, folio 59, CD, Folio 500 CD – Parte 2).    

2.8.2. Taller en la Chorrera (10, 11 y 12   de octubre de 2016). Se adjuntó el informe logístico, el acta de relatoría y el   listado de Asistencia (Tabla de Excel – sin firmas) y registro fotográfico   (Cuaderno principal, folio 59, CD, folio 500 CD – Parte 2).    

2.8.3. Taller PIVA en La Pedrera   (Leticia) (23 al 25 de octubre de 2016). Se adjuntó el informe logístico, acta   de relatoría, lista de asistentes (Cuaderno principal, folio 59, CD, folio 500   CD – Parte 2).    

2.8.4. Taller PIVA Leticia del 27 al 28   de octubre de 2016. Se adjuntó el informe logístico, Relatoría (folio 59,   CD, folio 500 CD – Parte 2).    

2.9.            Actas de los 4 Talleres de retroalimentación realizados en 2017 (Cuaderno 1,   folio 59, CD). Se anexa agenda, relatoría, informe sobre el apoyo logístico,   listado de participante del Taller de Retroalimentación del 19, 20 y 21 de marzo   de 2017 realizado en Leticia Amazonas.    

2.10.    Acta   de reuniones con equipo de expertos (21 de junio de 2016 y 3 de octubre de 2017)   (Cuaderno 1, folio 59, CD).    

2.11.    Oficio   del 25 de febrero de 2017 dirigido a los Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible y del Interior, a la Gobernación del Amazonas, entre otros, por las   Asociaciones de Autoridades Tradicionales ACIMA, AIPEA y CRIMA, mediante el cual   se informa la renuncia a la consulta previa. (Cuaderno 1, folio 233-CD, anexo   7).    

2.12.      Reunión de Socialización del Programa Visión Amazonía. En la cual participaron 2   miembros de la comunidad indígena Andoque (Alexander Andoque – Gobernador de   Aduche- y Levy Andoque –Perteneciente al CRIMA-). Lista de participantes en   reunión de socialización del 26 y 27 de abril de 2017 (folio 500 CD – Parte 2).    

2.13.      Documento Pilar Indígena Visión Amazonía (PIVA), aprobado el 5 de mayo de 2017.   (Cuaderno 1, folios 30 al 43; Cuaderno principal, folio 500 CD).    

2.14.    Acta   de Reunión celebrada, entre el 5 y 6 de junio de 2017, en Araracuara, con el   CRIMA, en la que se solicita realizar consulta previa. (Cuaderno principal,   folio 59-CD).    

2.15.    Acta   de Reunión del 4 y 5 de febrero de 2018, en el cual se socializó con las   Autoridades Indígenas de la jurisdicción de la Asociación CRIMA, en la Maloca de   Guacamayo (Resguardo Aduche). (Cuaderno principal, folio 59-CD).    

2.16.      Contrato realizado en el marco del Pilar Indígena entre el Fondo Patrimonio   Natural y la OPIAC, “apropiado” 993.973.400, de tipo “co-ejecución”   y el estado de avance es “firmado”. El objetivo de este contrato consiste   en fortalecer la gobernanza y la gobernabilidad de las autoridades indígenas   como autoridades políticas y ambientales. Entre las actividades se señalan los   siguientes fines: (1) Fortalecimiento de la incidencia de los instrumentos de   planificación de los territorios indígenas como herramienta de ordenamiento y   manejo del territorio para que se incorporen en la agenda institucional; (2)   fortalecimiento y construcción de sistemas de gobierno propio y de la   participación y coordinación institucional e intercultural para la gobernanza   indígena; (3) definir acciones y propuestas para fortalecer las buenas prácticas   productivas de las mujeres de la región a través del manejo, uso y   aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, vinculando a ansíanos y   mayores. Igualmente, como temas transversales se señalan (1) realizar   acompañamiento a las actividades del proyecto con el fin de visibilizar los   objetivos establecidos y los resultados obtenidos; (2) acompañamiento en las   actividades del proyecto para la incidencia de las salvaguardas en los   territorios indígenas (Cuaderno principal, folio 500 CD).     

2.17.      Convenio de Asociación entre el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y   Patrimonio Natural celebrado el 2 de diciembre de 2016, con el objetivo de “aunar   esfuerzos tendientes a articular acciones para la formulación del Modelo de   Ordenamiento Regional para la Amazonía en el marco del Pilar-2 – Planificación y   Desarrollo Sostenible de “EL PROGRAMA REM” a través de la ejecución de los   recurso de este último año”. Entre las actividades a realizar se señalan (1)   diagnóstico estratégico territorial; (2) formulación de escenarios; (3) modelo   de ordenamiento territorial regional y lineamientos de ordenamiento territorial   para la región; (4) socialización y validación del modelo y lineamientos   regionales; (5) Publicación. La etapa de este contrato es “en ejecución”   (Cuaderno principal, folio 500 CD).     

2.18.      Documento de Gestión de Riesgos Socio-Ambientales del 31 de enero de 2018. Según   este documento el riesgo del programa REM es bajo de conformidad con la “Guía   de Sustentabilidad del KfW”, en observancia de la cual se establece que este   no tiene, en niveles bajos, impactos sociales y ambientales adversos (riesgo   bajo tipo c). Sin embargo, “está en discusión si los programas REM podrían   ser calificados dentro de la categoría B” (Cuaderno principal, folio 500   CD).  Entre estos riesgos se señalaron los siguientes:    

        

C7. Conocimiento tradicional                    

C6. Consentimiento libre previo e    

informado   

formas de conocimiento tradicionales                    

22. Vulneración del derecho al CLPI y a           la consulta previa   

2. Pérdida de los derechos sobre el    

conocimiento tradicional                    

F13. Ordenamiento Ambiental y    

Territorial   

3. Inseguridad alimentaria por           modificación de prácticas ancestrales                    

23. Incumplimiento del ordenamiento    

territorial preestablecido y/o que éste           no sea    

participativo   

C9. Derechos territoriales                    

B4. Gobernanza Forestal   

4. Restricciones y/o prohibiciones en           las prácticas tradicionales de uso y manejo del territorio y de los recursos           asociados                    

24. No reconocimiento de la posición           política y filosófica de las comunidades   

5. Inseguridad alimentaria por           reemplazo de prácticas de subsistencia familiar                    

25. Vacíos institucionales para la toma           e implementación de decisiones en el nivel adecuado (siguiendo el principio           de subsidiariedad)   

6. Imposición de políticas, normas y    

mecanismos de control territorial                    

26. Confusión de los actores locales    

respecto a sus roles   

7. Incidencia de agentes externos en la           toma de decisiones y control del territorio                    

8. Desplazamiento de poblaciones           humanas                    

28. Inaplicabilidad de los instrumentos           institucionales    

    

9. Desarraigo                    

29. Perdida de la gobernabilidad   

10. Inseguridad y falta de claridad en           los Derechos de propiedad y tenencia de la tierra                    

B5. Fortalecimiento de capacidades   

C8. Distribución de beneficios                    

30. Inadecuada capacidad de los    

interesados para participar en los           procesos    

de toma de decisiones y negociación   

11. Limitación en el acceso a los           beneficios                    

E11 y E12. Biodiversidad y Servicios           Ecosistémicos   

12. Inexistencia de reglas claras sobre           la participación y distribución de los beneficios                    

31. Perdida de la biodiversidad   

13. Dependencia de una sola fuente de           ingresos (p.e Pagos por Servicios    

Ambientales)                    

32. Ampliación de la frontera agrícola   

14. Disminución de los ingresos           económicos obtenidos por actividades productivas    

actuales                    

33. Reemplazo del bosque nativo por    

plantaciones comerciales   

B2. Transparencia y acceso a la    

información                    

34. Perdida de servicios ecosistemicos   

15. Toma de decisiones inadecuadas para           los actores y la gestión de los recursos naturales                    

F14. Planificación sectorial   

D10. Participación                    

35. Introducción de tecnologías (para           uso del suelo, otras) no aptas para la región   

16. Desigualdad en información                    

G15. Desplazamiento de emisiones   

17. Inadecuados instancias y/o espacios           de dialogo para una participación plena amplia y efectiva                    

36. Incidencia de factores externos que           generan deforestación en el mismo territorio   

18. Toma de decisiones no coherentes a           las necesidades y expectativas de los interesados                    

37. Incidencia de factores internos que           generan deforestación en otras regiones   

19. Baja apropiación de los procesos en           el territorio de las acciones y actividades propuestas                    

B3. Rendición de cuentas   

20. No reconocimiento, respeto ni           inclusión de los mecanismos propios de gobierno y de toma de decisiones                    

38. Inadecuada ejecución de recursos   

21. Escalamiento de conflictos internos                    

39. Uso indebido de recursos económicos           y de otro tipo   

                     

40. Corrupción      

        

Riesgos ambientales   

Afectación involuntaria a aspectos de           biodiversidad u otros servicios ecosistémicos   

Ej.: Afectación de regulación y           provisión hídrica, de suelos, etc.; sustitución de bosque natural;           desplazamiento de la deforestación/emisiones a otros lugares; introducción           de tecnologías y/o especies no aptos para los ecosistemas. Uso indebido de           insumos agrícolas como pesticidas, fertilizantes, etc.; incumplimiento con           el Ordenamiento Territorial como el desarrollo de actividades no permitidas           bajo la figura de ordenamiento territorial/ambiental existente   

Riesgos sociales   

i) Limitación en el acceso a recursos           del bosque y/o en el ejercicio efectivo de la gobernanza en los territorios           étnicos   

Ej.: violación de derechos           territoriales o de uso tradicional, de la consulta previa y/o del CLPI;           desplazamiento de comunidades; implementación de REDD+ desvinculada de           autoridades étnicas y/o campesinas   

ii) Exclusión efectiva de grupos           vulnerables/marginalizados de las acciones y    

beneficios de REDD+ que se ubican en           áreas objeto de la iniciativa   

Ej.: acentuación de inequidad de           género; implementación de REDD+ poco participativa e inclusiva; falta de           acceso a beneficios de REDD+ de grupos vulnerables   

iii) Generación de falsas expectativas   

Ej.; falta de transparencia;           información no precisa sobre la iniciativa; inadecuados canales y formas de           comunicación.   

iv) Escalamiento de conflictos internos           (indígenas, afrodescendientes, comunidades campesinas – posconflicto)   

Ej.: creación de desequilibrios en el           acceso a beneficios   

v) violación de derechos laborales y/o           seguridad de las personas   

Ej.: contratación de empresas que no           garantizan los derechos y la seguridad del personal; poner a personal en           peligro sin medidas de mitigación   

Riesgos culturales   

Modificación de las costumbres y/o           formas de relacionamiento y manejo de los bosques que tienen las comunidades           generando inseguridad alimentaria   

Ej.: limitación de la forma de manejo           del bosque (chagras); reducción de actividades de subsistencia   

Riesgos económicos y de sostenibilidad   

Dependencia de una sola fuente de           ingresos y/o condiciones de insostenibilidad económica   

Ej.: incentivo a estrategias de           ingresos no diversificadas; afectación de la sostenibilidad del proyecto a           causa de su vulnerabilidad al cambio climático; incapacidad económica para           cumplir con créditos; dependencia de pagos de PSA; promoción de           proyectos/métodos económicamente no viables; dependencia de           iniciativas/proyectos solo de Visión Amazonia; terminación de procesos por           falta de recursos económicos   

Dependencia de una sola fuente de           ingresos y/o    

condiciones de insostenibilidad           económica   

Ej.: incentivo a estrategias de           ingresos no diversificadas; afectación de la sostenibilidad del proyecto a           causa de su vulnerabilidad al cambio climático; incapacidad económica para           cumplir con créditos; dependencia de pagos de PSA; promoción de           proyectos/métodos económicamente no viables; dependencia de           iniciativas/proyectos solo de Visión Amazonía; terminación de procesos por           falta de recursos económicos   

Riesgos políticos- institucionales   

i) Acentuación de procesos de uso           indebido de recursos financieros y/o corrupción y/o ilegalidad   

Ej.: beneficio para actores de manera           subjetiva y/o no transparente; contratos con personas con nexos a grupos           ilegales/antecedentes jurídicos; desviación    

de recursos por corrupción y nepotismo;           falta de transparencia sobre el manejo de los recursos REDD+   

ii) No-adaptación de procesos,           instrumentos, etc desarrollados por la iniciativa.   

Ej.: formulación de procesos o planes           de manejo de manera no participativa; planes y/o estrategias formulados no           inciden en la toma de decisiones de    

actores clave; falta de capacidades           para preparar/implementar el OT; no adaptación de procesos por falta de           participación en su diseño e implementación; desarticulación institucional      

Finalmente cabe destacar que en este   documento se señaló como un elemento de interpretación nacional el   consentimiento libre, previo e informado (CLPI) y se precisó que “(c)ualquiera   de las iniciativas que afecte directamente a uno o varios grupos étnicos y   comunidades locales, debe previamente ser consultada (conforme a las   disposiciones normativas en esta materia), de acuerdo con los usos y las   costumbres de dichos pueblos contando con la Dirección del Ministerio del   Interior y el acompañamiento de los organismos de control y permitiendo el   espacio para que se dé, o no su CLPI”. (Cuaderno principal, folio 500 CD).    

III. FUNDAMENTOS   JURÍDICOS DE LA DECISIÓN    

1.      Competencia    

La Sala Quinta de   Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia   proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en   los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia   con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 56 del Acuerdo   02 de 2015, “(p)or medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la   Corte Constitucional”.    

2.      Procedencia de la acción de tutela    

2.1. Legitimación activa    

Según el artículo 86 de la Constitución   Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial preferente y sumario, al   que puede acudir cualquier persona cuando sus derechos fundamentales resulten   vulnerados o amenazados por la acción u omisión en la que incurra cualquier   autoridad pública o los particulares en los casos señalados en la ley. En   reconocimiento de la diversidad étnica y cultural (artículo 1º y 7º CP) las   comunidades indígenas son consideradas jurisprudencialmente como un sujeto   colectivo dotado de singularidad. Bajo ese entendido, existen garantías   constitucionales especiales en su favor que pueden ampararse mediante acción de   tutela[27].    

En esa línea, la representación de las   comunidades indígenas no está ligada a una sola persona en específico, pues   busca en esencia la protección de los derechos fundamentales especiales de la   comunidad. Por ende, tienen la posibilidad de reclamar la protección de sus   garantías constitucionales mediante sus integrantes, representantes,   organizaciones u otros:    

“i) Debido a que el ejercicio de los   derechos constitucionales de las minorías, dadas las condiciones de opresión,   explotación y marginalidad que afrontan, debe facilitarse, ii) a causa de que   las autoridades están obligadas a integrar a los pueblos indígenas a la nación,   asegurándoles la conservación de su autonomía y autodeterminación, y iv) porque   el Juez constitucional no puede entorpecer el único procedimiento previsto en el   ordenamiento para garantizarles a los pueblos indígenas y tribales la   conservación de su derecho fundamental a la diferencia –artículos 7°, 286, 287,   329 y 330 C.P.”[28].    

En estos pueblos, el poder comunitario es   apropiado por las autoridades tradicionales como el Gobernador y los Cabildos   indígenas que llevan el mando de acuerdo a la tradición. El Gobernador preside   el Cabildo, los cuales son entidades públicas elegidas y reconocidas por los   miembros de la colectividad; estos representan a su grupo étnico con funciones   atribuidas por la ley, sus usos y costumbres. En esa medida, la Corte   Constitucional en la Sentencia T-294 de 2014 consideró cumplido este requisito   al determinar que:    

“La tutela fue interpuesta por las   autoridades de la comunidad indígena de Venado, perteneciente a la etnia Zenú e   integrante del Cabildo Mayor del Resguardo Indígena de San Andrés de Sotavento,   como consta en el acta de posesión de los integrantes del Cabildo, donde se   acredita que para el período comprendido entre el primero (1) de enero de dos   mil once (2011) y el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil doce (2012), las   personas que aparecen como accionantes fueron elegidas integrantes de la Junta   Directiva del Cabildo”.     

En el presente caso, la acción de tutela   fue presentada en favor de la comunidad indígena Andoque ubicada en los   Resguardos de Aduche (situado en el municipio de Puerto Santander -Departamento   de Amazonas- y Solano –Departamento de Caquetá) y Predio Putumayo (situado en el   municipio de Leticia -Departamento de Amazonas- y Puerto Leguizamo –Departamento   de Putumayo). Sin embargo, esta Sala de Revisión únicamente considera cumplido   el requisito de legitimación por activa para representar a la comunidad indígena   Andoque de Aduche, ubicada en Puerto Santander (Departamento de Amazonas),   debido a que no se allegó prueba que permita demostrar que el señor Milciades   Andoque Andoque representa también a la comunidad ubicada en el Resguardo Predio   Putumayo, a pesar de que se solicitó insistentemente la correspondiente   certificación tanto por el Tribunal de Instancia, como por la Sala de Revisión   en el vigente proceso constitucional.    

Así entonces, se evidencia que la tutela   fue presentada por el Gobernador de la Comunidad Andoque de Aduche, durante el   término en que ejerció sus funciones y como constancia de ello, al expediente se   allegó el Acta de posesión No. 02 del 4 de mayo de 2017 de este en su cargo y la   Constancia del 30 de mayo de 2017 emitida por el Ministerio del Interior,   Coordinación del Grupo de Investigación y Registro de la Dirección de Asuntos   Indígenas, ROM y Minorías, según la cual:    

“Se encuentra registrado el señor   MILCIADES ANDOQUE ANDOQUE, identificado con cédula de ciudadanía número   15.875.164 expedida en Puerto Santander, como Gobernador del Cabildo Indígena de   la Comunidad Andoque de Aduche, la cual hace parte del Resguardo Indígena Aduche”.   Lo anterior se informa en atención al “acta de elección No. 004 de fecha 30   de enero de 2017 y de posesión No. 002 de fecha 4 de mayo de 2017, suscrita por   la Corregiraduría Departamental de Puerto Santander, para el periodo del 30 de   enero de 2017 a 30 de enero de 2018”.  (Folios 102, 102, Cuaderno 1).    

2.2. Legitimación pasiva    

Conforme con el artículo 5º del Decreto   2591 de 1991 la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las   autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace vulnerar cualquier   derecho fundamental. La demanda se presentó contra el Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible, encargado de la dirección del Programa Visión Amazonía en   coordinación con el Ministerio del Interior, el Instituto Amazónico de   Investigaciones Científicas (SINCHI), el Instituto de Hidrología, Meteorología y   Estudios Ambientales, la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales   Naturales de Colombia y la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la   Amazonía (CORPOAMAZONÍA). En consecuencia, debido a la calidad de entidades   públicas y en la medida en que se les atribuye la vulneración de los derechos   fundamentales en discusión, se encuentran legitimadas por pasiva.    

2.3. Subsidiariedad    

Este requisito exige que de manera   previa a la presentación de la tutela se agoten los mecanismos de defensa   judicial procedentes, debido a que esta acción es de carácter subsidiario y   excepcional. Excepcionalmente, este criterio puede flexibilizarse ante   determinados sujetos de especial protección constitucional, y la posible   configuración de un perjuicio irremediable[29],   evento este último en el cual el amparo procede de manera transitoria.    

La participación y la consulta previa son derechos   fundamentales reconocidos como tales debido a la especial importancia que   representa la intervención de las comunidades indígenas en las decisiones que   les afecten para garantizar su subsistencia. El ejercicio de este derecho   propende por preservar la integridad étnica, social económica y cultural de esta   población; asegurar su permanencia como grupo social y proteger los demás   derechos especiales reconocidos en favor de estos sectores poblacionales[30], como la   identidad, la autonomía o el territorio. En esa medida se ha señalado que la   existencia de mecanismos ordinarios de defensa judicial no excluye la   interposición de la tutela para efectos de amparar el derecho a la consulta   previa[31].    

Adicionalmente, la Corte Constitucional ha considerado   que la tutela es el mecanismo de defensa judicial idóneo y efectivo para   solicitar su protección. Se recuerda que un mecanismo   judicial resulta idóneo cuando (i) éste se encuentre regulado para   resolver la controversia judicial y (ii) permita la   protección de las garantías superiores[32]. La   eficacia  se relaciona con la oportunidad de esta protección. Sin embargo, no existe en el   ordenamiento jurídico ningún otro mecanismo que cumpla con el objetivo para el   cual la consulta previa se encuentra dispuesta[33].    

En el presente caso la acción de tutela fue presentada   por la comunidad indígena Andoque la cual alega la vulneración de sus derechos   fundamentales debido a que no fue consultada, informada ni notificada del   Programa Visión Amazonía a pesar de que, en su criterio, genera la afectación   directa sobre los derechos fundamentales de su población. La acción de tutela se   considera procedente en la medida en que se alega la vulneración de los derechos   fundamentales a la participación y a la consulta previa; se trata de una   población vulnerable; y esta comunidad no tiene otro mecanismo de defensa   judicial diferente a la tutela, que resulte idóneo y eficaz, en atención a que   la demanda se presentó en procura de la defensa oportuna de dichos derechos.    

2.4. Inmediatez    

En virtud de este requisito la acción de   amparo debe presentarse en un término proporcional y razonable a partir del   hecho que originó la supuesta vulneración. Presupuesto determinado en procura   del respeto de la seguridad jurídica y de la cosa juzgada, pues de no exigirse,   las decisiones judiciales estarían siempre pendientes de una eventual evaluación   constitucional.    

La comunidad accionante manifestó que   tuvo conocimiento del Programa Visión Amazonía en el año 2017, solicitó   la realización de la consulta previa el 5 de mayo de 2017 y, ante la respuesta   negativa que obtuvo, presentó la acción de tutela bajo estudio el 12 de octubre   de 2017, término que en criterio de esta Sala resulta proporcionado y razonable   para el ejercicio de la acción de amparo. Consideración de mayor trascendencia   si se tiene en cuenta que Visión Amazonía es un Programa en ejecución y, por   consiguiente, puede tener la potencialidad de afectar los derechos fundamentales   de la comunidad indígena accionante.    

3. Problema   jurídico y esquema de resolución    

En virtud de los   antecedentes referidos, le corresponde a esta Sala de Revisión determinar ¿si el   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, así como las demás entidades   accionadas, incurrieron en la vulneración del derecho fundamental de   participación activa y efectiva y, con este, de consulta previa de la comunidad   indígena Andoque (ubicada en el Resguardo de Aduche, situado en el municipio de   Puerto Santander -Departamento del Amazonas-) en el proceso de construcción e   implementación del Programa Visión Amazonía?    

Con el fin de resolver   este problema jurídico, y teniendo en cuenta que el Programa Visión Amazonía,   mediante sus 5 Pilares, hace referencia a diferentes derechos fundamentales   especiales reconocidos en favor de las comunidades indígenas, a continuación la   Sala procede a estudiar su contenido. Así entonces, se hará referencia a cada   uno de los siguientes temas: (i) las comunidades indígenas, las   políticas de desarrollo sostenible y el medio ambiente. Seguidamente, se hará   referencia a las garantías constitucionales consistentes en la (ii)  subsistencia e integridad cultural, social y económica; (iii) la   autonomía y la autodeterminación; (iv) la soberanía y la seguridad   alimentaria; (v) la justicia ambiental; (vi) el   territorio y derecho a la propiedad colectiva; (vii) la   participación y, en desarrollo de esta, se hará una breve referencia a cada uno   de los siguientes asuntos: (a) los lineamientos generales del derecho a la   participación; (b) la consulta previa y los programas de desarrollo; (c) la   afectación directa como condición de procedencia de este mecanismo de   participación; (d) la exigibilidad de la consulta ante efectos positivos   o negativos; (e) la flexibilidad y gradualidad del   proceso consultivo; (f) la participación de las comunidades por   medio de sus autoridades tradicionales, representantes legales y organizaciones;   (g) la posible falta de efectividad de la consulta cuando se incumpla el   procedimiento; (h) el derecho de las comunidades étnicamente diferenciadas a   participar en los beneficios de las medidas y, finalmente, a los (i) criterios   esenciales de aplicación. A continuación se destacaran los lineamientos   esenciales sobre el (viii) consentimiento previo, libre e   informado; y, por último, (ix) se realizará el análisis   constitucional del caso concreto.    

4. Las comunidades indígenas, las   políticas de desarrollo sostenible y el medio ambiente    

La población indígena se encuentra   inescindiblemente ligada al medio ambiente en el cual habita y desarrolla sus   actividades tradicionales, relación que se caracteriza por el respeto y   protección de la comunidad hacia este entorno y se refleja en prácticas que se   han ido trenzando en históricos conocimientos tradicionales. Estos saberes   posibilitan la utilización racional y sostenible de los recursos naturales, así   como la protección de la biodiversidad y, por consiguiente, las habilidades que   han desarrollado respecto a la conservación, preservación y restauración del   ambiente y los recursos naturales que lo conforman[34] no   pueden ser desestimadas y, por el contrario, deben protegerse como una   herramienta fundamental en procura del desarrollo sostenible[35].    

El desarrollo sostenible se define como “aquel   que garantiza las necesidades del presente sin comprometer las posibilidades de   las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”[36].   Con ese objetivo, comprende “la posibilidad de obtener un crecimiento   económico basado en políticas de sostenibilidad y expansión de la base de   recursos ambientales”[37].  En esa medida, los resultados están condicionados a la implementación de   políticas que permitan “el adecuado manejo de los recursos ambientales”[38]. Este modelo de   desarrollo debe ir acorde con los intereses comunitarios y la preservación de   valores históricos y culturales de las poblaciones más vulnerables[39].    

Este modelo de desarrollo se erigió en el   contexto internacional y nacional como una respuesta a factores ambientales   negativos, entre estos, la deforestación, fenómeno natural que exige comprender   que   el riesgo al cual se enfrenta la humanidad “no es propiamente el de la   destrucción del planeta sino el de la vida como la conocemos” [40].   Se trata de la pérdida de “nuestra calidad de vida, la de nuestros   descendientes y eventualmente a la desaparición de la especie humana”[41]. Hasta   el momento este fenómeno natural ya ha causado graves impactos en el medio   ambiente, entre estos, la disminución de oportunidades de supervivencia para los   pueblos indígenas de las selvas húmedas tropicales[42].    

Bajo este contexto, resulta dable afirmar   que la estrecha relación entre el ecosistema equilibrado y la sobrevivencia de   las comunidades indígenas que habitan los bosques húmedos tropicales transforma   los factores de deterioro ambiental producidos, entre otros, por la   deforestación, en un peligro potencial contra la subsistencia de tales grupos   como comunidades étnicamente diferenciadas[43]. En   consecuencia, debe partirse de reconocer que la protección de las comunidades   indígenas está en concordancia con un modelo de desarrollo sostenible que busque   frenar factores de deterioro ambiental los cuales deben estar en armonía con los   derechos fundamentales de estas comunidades.    

Se parte, en consecuencia, de que la   protección de las comunidades indígenas está ligada a la protección del medio   ambiente y sus recursos naturales.    

La Constitución Política de Colombia   constituye una “Constitución Ambiental” en atención a que comprende un conjunto   de normas específicas al respecto y, a la vez, este factor constituye un eje   transversal de la Carta. La protección del medio ambiente tiene una triple   dimensión como principio, dado que permea  todo el orden jurídico y, en esa   medida, al Estado le corresponde proteger las riquezas naturales de la Nación;   como derecho constitucional, el cual tiene el carácter de fundamental y   colectivo exigible mediante acciones constitucionales; y como una obligación en   cabeza de las autoridades, la sociedad y los particulares[44].    

Conforme con la Constitución Política es   obligación del Estado y de las personas proteger los recursos naturales y velar   por la conservación de un ambiente sano (artículos 8º, 79 y 95.8 CP); igualmente   para garantizar el desarrollo sostenible, la conservación, restauración y   sustitución en la planificación y aprovechamiento de los recursos naturales al   Estado le corresponde imponer sanciones y exigir la reparación de los daños   causados al medio ambiente (artículo 80). En este contexto, la Constitución   colombiana fija, en forma de derechos colectivos (artículos 79 y 80 CP) y   obligaciones específicas (artículo  95.8 CP), las pautas generales que   rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema[45].     

En el marco jurídico internacional la   Convención 169 de la OIT (Ley 21 de 1991) establece que “(l)os gobiernos   deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger   y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan” (artículo 4º).   Igualmente, el Convenio sobre la Diversidad Biológica  (Ley 165 de 1994), reconoce la “estrecha y tradicional dependencia de muchas   comunidades locales y poblaciones indígenas que tienen sistemas de vida   tradicionales basados en los recursos biológicos” (preámbulo). Igualmente,   en el Convenio Internacional de las maderas tropicales de 2006 (Ley 1458   de 2011), en el preámbulo se reconoce la “importancia de la   colaboración entre los miembros, las organizaciones internacionales, el sector   privado y la sociedad civil, incluidas las comunidades indígenas y   locales, así como otros interesados en promover la ordenación forestal   sostenible” (preámbulo).    

Adicionalmente, cabe destacar algunas   declaraciones de especial relevancia para la interpretación y aplicación del   marco jurídico[46]. Entre   estas la Declaración de Rio de Janeiro de 1992 emitida por la Conferencia de las   Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, en la cual se señaló   que “(l)as poblaciones indígenas y sus comunidades, así como otras   comunidades locales, desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medio   ambiente y en el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas   tradicionales. Los Estados deberían reconocer y apoyar debidamente su identidad,   cultura e intereses y hacer posible su participación efectiva en el logro del   desarrollo sostenible” (principio 22).    

Igualmente, en la Declaración de las   Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, se reconoció   que “el respeto de los conocimientos, las culturas y las prácticas   tradicionales indígenas contribuye al desarrollo sostenible y equitativo y a la   ordenación adecuada del medio ambiente” (párrafo 1º del artículo 29).  Así   mismo, la Declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de   principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y   el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo, recomendó que “5.   a) La política forestal de cada país debería reconocer y apoyar   debidamente la cultura y los intereses y respetar los derechos de las   poblaciones indígenas, de sus comunidades y otras comunidades y   de los habitantes de las zonas boscosas”.     

Igualmente, en la Agenda 21, en el   capítulo 26 titulado “Reconocimiento y fortalecimiento del papel de las   poblaciones indígenas y sus comunidades” se indicó que estas poblaciones “(d)urante   muchas generaciones han acumulado conocimientos científicos tradicionales   holísticos de sus tierras, sus recursos naturales y el medio ambiente (…)”   (negrillas fuera de texto). En concordancia, se determinaron como objetivos:    

“El reconocimiento de sus valores, sus   conocimientos tradicionales y sus prácticas de ordenación de los recursos,   con miras a promover un desarrollo ecológicamente racional y sostenible”;   “El reconocimiento de que la dependencia tradicional y directa de los   recursos renovables y los ecosistemas, incluido el aprovechamiento   sostenible, sigue siendo esencial para el bienestar  cultural, económico y físico de las poblaciones indígenas y de sus   comunidades”; “La atención al aumento de la capacidad en favor de las   comunidades indígenas, sobre la base de la adaptación y el intercambio de   experiencias, conocimientos y prácticas de ordenación de los recursos   tradicionales, para asegurar el desarrollo sostenible de esas comunidades”.     

En este mismo instrumento internacional   se señaló entre las medidas que permiten la incorporación de los conocimientos   tradicionales de los pueblos indígenas, entre otros, el fortalecimiento de   enseñanza e investigación encaminada a “i) Lograr una mayor comprensión   de los conocimientos y de la experiencia en materia de gestión, relacionados con   el medio ambiente (…) y aplicarlos a los problemas contemporáneos del   desarrollo”  y “d) Contribuir a los esfuerzos que despliegan las poblaciones indígenas   y sus comunidades en las estrategias de ordenación y conservación de los   recursos”.      

En lectura de este marco jurídico esta   Corporación ha resaltado la “importancia de atender el criterio y lograr la   cooperación de las comunidades indígenas, cuando se trata de adoptar medidas en   diversos ámbitos, entre otros, el medioambiental. (T)al regulación, no solo se   orienta en la protección de los pueblos indígenas, sino que también redunda en   una mejor conservación del medio ambiente”[47].    

En concordancia se ha señalado que “se   constituye en un imperativo atender, comprender y, cuando corresponda en favor   del medio ambiente, auspiciar prácticas y saberes tradicionales ante la   acuciante necesidad de defender un entorno que se constituye en presupuesto   indispensable de la existencia de todas las especies vivas.”[48].    Conforme con lo cual se estableció que “la conservación de la   naturaleza no implica necesariamente la proscripción de la presencia humana.   Está probado que en casos como los de los pueblos indígenas, en tanto su labor   respete los entornos naturales, la estancia del hombre contribuye a la   preservación del medioambiente”.    

Los derechos de las comunidades   indígenas. Énfasis en la subsistencia e integridad cultural, social y económica;   en la autonomía y en la autodeterminación, en el territorio y en la justicia   ambiental    

5. Subsistencia e integridad cultural,   social y económica     

La supervivencia de las comunidades   indígenas ha resultado continuamente amenazada, en contravía del artículo 11 de   la Constitución Política, por las siguientes razones: (i) patrones históricos de   discriminación, despojo y abandono legal y marginación económica, social,   política y geográfica, entre otros[49];   (ii) factores como la incomprensión sobre su cosmovisión, su organización   social, sus modos de producción y desarrollo; (iii) la presión ejercida sobre   sus territorios[50],   (iv) el grave impacto de la violencia; y, actualmente, dada (v) las graves   consecuencias de factores de deterioro ambiental, como la deforestación. En   consecuencia, este Tribunal ha reconocido que se trata de una población en una   grave condición de vulnerabilidad y, por ende, sujeto de especial protección   constitucional y titular de especiales derechos fundamentales[51].    

Como mecanismo constitucional para   contrarrestar esta situación, en la Carta Política de 1991 se estableció la   identidad de las comunidades indígenas, derecho fundamental que propende por   salvaguardar su integridad como población étnicamente diferenciada y, en esa   medida, posibilitar la permanencia y perdurabilidad de su cultura. Este derecho   tiene sustento constitucional en los artículos 11 y 12 de la CP, en los cuales   se exige el respeto por la vida y se prohíbe toda forma de desaparición forzada,   en esa medida, la protección de estas garantías implica el respeto por su forma   de vida integrada por su cosmovisión, prácticas económicas, costumbres,   creencias religiosas, lenguas y organización socio política; igualmente, exige   reconocer que el entorno natural en el que los pueblos indígenas adelantan sus   actividades esta intrínsecamente relacionado con su integridad cultural, social   y económica.    

La ausencia de protección de estos   factores induce a la desestabilización y a su eventual extinción[52]. Esta   garantía encuentra respaldo en el reconocimiento de Colombia como un Estado étnica   y culturalmente diverso, participativo y  pluralista, que   atendiendo a las características especiales de las comunidades étnicas consagra   el derecho fundamental a la identidad y a la diversidad   étnica y cultural y, con este, de la alteridad, concepto ligado a “la   aceptación de multiplicidad de formas de vida y sistemas de comprensión de   mundos diferentes”[53],   el cual exige el respeto y conservación de las diferentes culturas del Estado y   la prohibición de imponer, directa o indirectamente, formas de vida   mayoritarias.    

El fundamento jurídico de este derecho se   encuentra en los artículos 1º, 7º, 8º, 11, 12, 70, 330 de la Constitución   Política, así como en el Convenio 169 de 1969 aprobado en Colombia por la Ley 21   de 1991, integrante del Bloque de Constitucionalidad, por remisión de los   artículos 93 y 94 de la Carta, entre otros.    

Así, de acuerdo con el artículo 1º CP,   Colombia es un Estado pluralista; los artículos 7º y 8º CP establecen la   obligación del Estado de reconocer y proteger la diversidad y la riqueza étnica   y cultural de la Nación; y el artículo 70 CP determina que el Estado reconoce la   igualdad y dignidad de todas las personas que conviven en el país y la   obligación de promover y fomentar el acceso a la cultura, la cual es fundamento   de la nacionalidad. En el marco jurídico internacional el Convenio 169 de 1969,   estableció diferentes medidas de protección respecto de las comunidades   indígenas y, especialmente, de su derecho a participar en las decisiones que las   afecten, en atención al cambio de orientación que se asumió respecto de esta   población[54].    

En esa línea el derecho a la diversidad e   identidad étnica implica que el Estado debe (i) reconocer, respetar y proteger   la diversidad étnica y cultural, lo cual incluye la economía de subsistencia de   los pueblos indígenas; (ii) promover los derechos sociales, económicos y   culturales de los pueblos indígenas, respetando sus costumbres, tradiciones e   instituciones; (iii) adoptar medidas especiales para garantizar a estas   comunidades el disfrute de sus derechos y la igualdad, real y efectiva, para el   ejercicio de los mismos; en concordancia deben ser protegidos ante la violación   de sus derechos y asegurar que accedan a procedimientos legales efectivos[55].    

6. Autonomía y autodeterminación    

Como una manifestación del derecho   fundamental a la identidad y a la integridad económica, social y cultural, se   consagró en el ordenamiento jurídico los derechos fundamentales a la autonomía y   a la autodeterminación de las comunidades indígenas, garantías superiores que   propenden por su supervivencia como grupos étnica y culturalmente diferenciados   y, en esa medida, se asume que son estas quienes deben   decidir por sí mismas lo inherente a su comunidad en los ámbitos cultural,   espiritual, político y jurídico[56],   sin desconocer, claro está, los valores, principios y derechos fundamentales de   orden constitucional como lineamientos y límites de orden superior, ya que “(s)ólo   con un alto grado de autonomía es posible la supervivencia cultural”[57],   siempre y cuando se respete el contenido esencial de la Constitución que   precisamente es el que hace posible el pluralismo. En este sentido, el Estado   reconoce la diferencia cultural, pero bajo la premisa de integración al resto   del orden nacional, dado que estos pueblos indígenas no se consideran naciones   independientes, su nacionalidad es colombiana[58].    

El marco jurídico del derecho a la   autonomía de los pueblos indígenas radica, entre otros, además de los artículos   ya mencionados anteriormente, en los artículos 171, 176, 246, 286, 329 y 330 CP   y en el Convenio 169 de la OIT.    

De acuerdo con los artículos 171   y 176 Constitucionales, se reconoce el derecho  a consolidar y determinar   sus organismos políticos, definir las circunscripciones especiales para la   elección de senadores y representantes; el artículo 246 de la Carta, se refiere   a la jurisdicción indígena, regida por sus leyes, usos y costumbres, a los   elementos humanos, orgánicos, normativos, geográficos[59];   y los artículos 286, 329 y 330 CP reconocen las entidades territoriales de las   comunidades indígenas y el derecho de gobernarse por autoridades propias,   sujetas a sus usos y costumbres.     

Particularmente, en relación con esta   última garantía, esto es, la facultad de gobernarse por autoridades propias, se   reconoce el derecho de las comunidades indígena a escoger la modalidad de   gobierno; consolidar y determinar sus autoridades tradicionales; señalar los   procedimientos y requisitos de elección y definir las funciones que a estas les   corresponde. En esa medida, los consejos por medio de los cuales están   gobernados los territorios indígenas están conformados y reglamentados según sus   usos y costumbres, y les corresponde, entre otras funciones, diseñar sus   políticas, planes y programas de desarrollo; promover las inversiones públicas   en sus territorios y velar por su debida ejecución; percibir y distribuir los   recursos; velar por la preservación de los recursos naturales; coordinar los   programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su territorio   y velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y   poblamiento de sus territorios (artículos 246 y 330 CP).    

En el marco jurídico internacional, por   medio del Convenio 169 de la OIT se reconoció las “aspiraciones” de las   comunidades indígenas de controlar su forma de vida, su desarrollo económico y   sus instituciones (inicio 8º, preámbulo Convenio 169). En concordancia, se   consagró el derecho a “decidir sus prioridades” en el proceso de   desarrollo, en la medida en que este afecte sus vidas, creencias, instituciones   y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera;   así como el derecho a controlar, en la medida de lo posible, su propio   desarrollo económico, social y cultural (artículo 7º Convenio 169). Así, en   procura del desarrollo y conservación de sus instituciones y de sus iniciativas,   se deben adoptar las medidas especiales que se requieran y, en casos apropiados,   proporcionar los recursos necesarios para ese fin (4.1 y 6.c Convenio 169)[60].    

El núcleo esencial de la   autonomía y autodeterminación de las comunidades indígenas, según las   jurisprudencia constitucional, recae en la potestad de gestionar y satisfacer   sus intereses propios en el marco territorial que habitan (artículo 287 CP), por   consiguiente, cualquier interferencia del Estado debe, primero,   estar fundamentada en la Constitución y la ley; segundo, tratar de medidas   útiles y necesarias para la protección de los derechos fundamentales o   colectivos involucrados; y, tercero, ser las medidas menos   gravosas para la autonomía política de dichas comunidades étnicas[61].   Así,   al Estado tiene que  reconocer, respetar y proteger estos derechos y, por   consiguiente, asume obligaciones positivas y negativas, pues le corresponde “tanto  facilitar esa gestión (de autogobierno) como abstenerse de interferir   indebidamente en la toma de las decisiones”[62].    

7. Soberanía y seguridad alimentaria    

La economía tradicional de las   comunidades indígenas depende de los recursos naturales dispuestos en su   territorio, de los cuales obtienen además los alimentos requeridos para su   subsistencia, lo cual debe ser respetado y protegido debido a su identidad   cultural y la libre determinación reconocida en su favor.    

Esta garantía superior tiene respaldo   constitucional en los artículos 64, 65, 66, 67 y 81 CP; puntualmente, de acuerdo   con el artículo 65 “La producción de alimentos gozará de la especial   protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo   integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y   agroindustriales (…)”. En el marco del derecho internacional existen   múltiples instrumentos que consagran su protección[63], entre   los principales se encuentra el Pacto Internacional de Derechos Económicos   Sociales y Culturales, en cuyo artículo 11.1 estableció que los Estados tienen   el deber de reconocer a toda persona una calidad de vida adecuada, incluyendo   una sana alimentación y el derecho fundamental de toda persona a ser protegida   contra el hambre.    

Conforme con este marco jurídico se ha conceptuado este derecho como aquel por   medio del cual se busca garantizar que cada pueblo defina sus propias políticas   y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de los   alimentos, que garanticen una alimentación sana, respetando sus propias culturas   y la diversidad de los medios étnicos de producción agropecuaria,   comercialización y gestión de recursos. En esa medida el acceso   regular, permanente y libre a la alimentación debe corresponder “a las   tradiciones culturales de la población a que pertenece el consumidor”[64].    

En el marco de esta garantía, el desarrollo sostenible debe guardar un   equilibrio con las prácticas tradicionales[65].   Así, el acceso sostenible a los alimentos se deriva de las condiciones de   sostenibilidad ambiental, cuya garantía exige la prudente gestión pública y   comunitaria de los recursos, de tal manera que se asegure la disponibilidad de   alimentos a las generaciones presentes y futuras[66], sin   descuidar los derechos fundamentales de las comunidades indígenas a la identidad   étnica y cultural, a la autonomía y al territorio[67]. “(E)l   desarrollo sostenible[68]  debe ir en armonía no sólo con una planificación eficiente sobre la explotación   de los recursos naturales para preservarlos para las generaciones siguientes,   sino que también debe contar con una función social, ecológica y acorde con   intereses comunitarios y la preservación de valores históricos y culturales de   las poblaciones más vulnerables”[69].    

8. Justicia ambiental    

El fundamento constitucional de la   justicia ambiental se encuentra en los artículos 2º, 13, 79, 80, 330 y 334 de la   Constitución Política.  Conforme con este marco jurídico, en Colombia se   ordena asegurar la vigencia de un orden justo (artículo 2º CP), en el cual se   consagra el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano (artículo   79 CP), disposiciones cuyo alcance debe ser leído en armonía con el principio y   derecho fundamental a la igualdad (13 CP) y, por consiguiente, es dable entender   que en Colombia se consagra un derecho fundamental de acceso equitativo a los   bienes ambientales y existen límites a las cargas contaminantes, preceptos en   desarrollo de los cuales no se puede descuidar el mandato de especial protección   en favor de los grupos marginados o discriminados históricamente, tal y como   sucede con las comunidades indígenas.      

El concepto de justicia ambiental fue   integrado en procura de contrastar los efectos que en una comunidad generan   medidas ambientales[70].   Se encuentra conformado por cuatro elementos interrelacionados:    

(i) Justicia   distributiva: tiene fundamento en el mandato constitucional que exige   procurar “la distribución equitativa de las oportunidades y de los beneficios   del desarrollo y la preservación de un ambiente sano” (art. 334 CP).   Aboga por el reparto equitativo de las cargas y los beneficios ambientales entre   los sujetos de la comunidad “dentro y entre generaciones” y exige   eliminar los factores de discriminación[71].    

(ii) Justicia   participativa: tiene fundamento en la participación general de la comunidad   en las decisiones que la afecten (artículos 2º y 40 CP), en especial cuando   implique el disfrute de un ambiente sano (artículo 79 CP) y, para el caso   específico de los grupos étnicos, en el derecho fundamental a la consulta previa   (artículo 330 CP). Exige que la participación ante las medidas sea   significativa, especialmente, por parte de quienes resultan efectiva y   potencialmente afectados. Ello involucra, por un lado, la evaluación del impacto   y la definición de medidas para la prevención, mitigación y compensación   correspondientes y, por otro, la búsqueda del equilibrio respecto al reparto de   bienes y cargas ambientales, fruto de la formación de una ciudadanía activa e   informada, capaz de aportar puntos de vista y visiones plurales del desarrollo.    

(iii) Principio de   sostenibilidad: se defiende la viabilidad ecológica en procura de   que los sistemas económicos y sociales sean reproducibles sin que sean   deteriorados los ecosistemas en los que se apoyan[72].    

(iv) Principio de   precaución: los   agentes ambientales deben abstenerse de ejecutar una actividad que “causa una   perturbación ambiental inaceptable”[73],   lo cual se encuentra condicionado a que “exista una duda razonable de que el   acto pueda causar un daño a la naturaleza”[74].    

En consideración a estos elementos y,   siguiendo la línea jurisprudencial de esta Corte[75],   recientemente en la Sentencia SU-123 de 2018, se estableció que “el derecho a   la consulta previa puede ser entendido, entre otras cosas, como una garantía   procedimental para lograr justicia ambiental para las minorías étnicas. La   razón: la justicia ambiental permite referirse a la administración y al   manejo de las acciones humanas que impactan en el ambiente, la distribución de   los costos negativos que causan los actos productivos de las personas, y el   acceso a los recursos naturales (…).” (Resaltado propio).    

9. Territorio y derecho a la propiedad   colectiva    

El derecho a la propiedad colectiva de   los grupos étnicos sobre sus territorios es una garantía fundamental[76] que   permite hacer efectivos los derechos fundamentales de las comunidades indígenas,   entre estos, la autonomía y la autodeterminación y, especialmente, la   integridad, la identidad étnica y cultural[77],   el abastecimiento económico y, por ende, para preservar la supervivencia de   estos pueblos[78],   debido a que implica la posibilidad de acceder a sus medios de subsistencia   tradicionales y desarrollar sus prácticas ancestrales[79]. Esta   garantía Superior tiene sustento constitucional en los artículos 58, 63, 286,   329 y 330 de la Constitución Política, en los artículos 13, 14, 15, 16, 17 18 y   19 del Convenio 169 de la OIT, así como en el artículo 21 de la Convención   Americana de Derechos Humanos.    

El derecho al territorio implica la   protección estatal a formas de propiedad diversas a la individual o privada   (artículo 58 CP); las tierras de estos grupos étnicos son inalienables,   imprescriptibles e inembargables (artículo 63 CP); se proclama el respeto por la   autonomía y autodeterminación de las poblaciones en el ámbito territorial donde   se desenvuelve su cultura y se definen sus intereses políticos, religiosos,   económicos y jurídicos, así como el derecho a   administrar los recursos (artículos 287, 329 y 330 CP).    

En el marco internacional, según el   Convenio 169 de la OIT, el Estado debe respetar la importancia especial que para   las comunidades indígenas reviste su relación con la tierra o el territorio,   según corresponda (artículo 13 Convenio 169). En concordancia  les   asiste, entre otras garantías, el respeto por los derechos a la propiedad y   posesión de las áreas que han ocupado tradicionalmente (artículo 14 Convenio   169); el derecho a participar en la utilización, explotación[80] y   conservación de los recursos naturales renovables que existan en los mismos   (artículo 15.1 Convenio 169); el derecho a participar en los beneficios   derivados del aprovechamiento de los recursos que se encuentren en sus   territorios (artículo 15.2 Convenio 169); y la garantía de ser indemnizados de   forma equitativa y proporcional a los daños causados por terceros en desarrollo   de dichas actividades (artículo 15.2 Convenio 169). Adicionalmente, ante   programas agrarios nacionales se debe garantizar a las poblaciones interesadas   condiciones equivalentes de las que disfruten otros sectores de la población   (artículo 19.2 Convenio 169)[81].    

Aunado a ello, en desarrollo de este   derecho   se debe impedir que personas extrañas a los pueblos indígenas se aprovechen de   las costumbres de estos o de su desconocimiento de las leyes, con el fin de,   entre otros, arrogarse la propiedad, la posesión o el uso de las tierras que les   pertenecen (artículo 17 Convenio 169). A lo que se agrega la protección contra   todas las intrusiones o usos no autorizados en sus tierras y, bajo esta premisa,   ante la ocurrencia de estos hechos, resulta posible imponer sanciones. En todo   caso, los gobiernos deben tomar medidas para impedir ese tipo de infracciones   (artículo 18 Convenio 169).    

Según la jurisprudencia constitucional “(e)ntre   los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la   propiedad de la tierra, en el sentido de que la pertenencia de ésta no se centra   en un individuo sino en el grupo y su comunidad. (…) Para las comunidades   indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y   producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar   plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las   generaciones futuras.”[82]  Así, el territorio para estas poblaciones no se define únicamente en términos   geográficos, si bien su demarcación juega un papel vital para su protección   jurídica y administrativa, lo cierto es que este derecho abarca aquellos lugares   ocupados ancestralmente[83].    

El derecho fundamental a la participación   se consolida en el ordenamiento jurídico como un derecho en sí mismo   considerado, pero también como un mecanismo constitucional que busca   salvaguardar los demás derechos fundamentales especiales reconocidos en favor de   las comunidades indígenas, entre estos la subsistencia e integridad cultural,   social y económica; la autonomía y la autodeterminación; la soberanía y la   seguridad alimentaria; la justicia ambiental[84] y el   territorio y la propiedad colectiva, entre otros.    

En términos generales, el derecho   fundamental a la participación tiene sustento constitucional en el principio   democrático, participativo y pluralista (artículo 1º CP), en el reconocimiento   de todas las personas a participar en las decisiones que las afecten (artículo   2º CP)[85],   y en el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder   político (artículo 40 CP), entre otros. Particularmente, en aquellas decisiones   que inciden en los intereses de sujetos de especial protección constitucional   como las comunidades indígenas, el principio y derecho fundamental a la   participación tiene un carácter reforzado (artículos 13 y 79 CP)[86].    

Siguiendo este marco jurídico, la   jurisprudencia constitucional ha señalado que  el derecho fundamental a la   participación de las comunidades indígenas en las decisiones que las afecten, les permite expresar sus valores e intereses   culturales en procura de que estos sean tenidos en cuenta. Lo dicho viabiliza la legitimidad de las medidas a desarrollar;   permite corregir y compensar factores de   discriminación; y facilita la implementación de herramientas con la fuerza   jurídica suficiente para que los pueblos indígenas asuman el control de su   modelo de desarrollo económico, sus instituciones y sus formas de vida[87],   dentro del marco constitucional y legal.    

Participación, consulta   previa y consentimiento previo libre e informado    

Los tipos de participación son diversos[88],   la escogencia de estos depende del  avance y de la trascendencia de la medida   a implementar[89]. Se trata de una “diversificación por escalas” que   resulta de la comprensión de los derechos de las comunidades indígenas   implicados “en clave del principio de proporcionalidad”[90].  Así   la participación puede ser (i) mediante los mecanismos generales de   participación y aquellos a los que tengan acceso el resto de los ciudadanos, en   igualdad de condiciones y en cualquier situación que les interese[91]; (ii)   a través de consulta previa, ante medidas que impliquen afectación directa; y,   cuando exista un nivel de impacto elevado, en algunos casos, se ha exigido el (iii) consentimiento, previo, libre e informado.    

10.1. Participación   general    

Se aplica cuando la   medida no afecta directamente a la comunidad indígena[92].   En este caso, la participación debe corresponder al “estándar de intervención   básica”, el cual comprende la facultad ciudadana, por un lado, de escuchar y   conocer las propuestas de las entidades estatales que puedan afectarles de   alguna manera y, por otro, de obtener la información completa y en un lenguaje   claro, así como intervenir y comunicar sus intereses[93].    

Esta obligación se   orienta, entre otros[94], a que los pueblos interesados   cuenten con oportunidades de participación que sean, al menos, equivalentes a   las que disponen otros sectores de la población para la adopción de decisiones   en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole, que   sean responsables de políticas y programas que les conciernan[95]  así como en “la incidencia que a través de sus   organizaciones pueden ejercer en todos los escenarios que por cualquier motivo   les interesen”[96].    

En concordancia, por   medio de la Sentencia C-030 de 2008, reiterada en la Sentencia T-384A de 2014 se   señaló que: “es indispensable garantizarles a los pueblos interesados   mecanismos de participación, al menos equivalentes a los que están a disposición   de otros sectores de la población, en la adopción de decisiones que les   conciernen directamente.” Puntualmente, frente a las acciones estatales, esta garantía constitucional “implica   garantizar que todas las personas afectadas por las medidas de la administración   sean involucradas”[97].    

10.2. Consulta previa      

La   consulta previa es un derecho fundamental irrenunciable[98], de   titularidad grupal en favor de las comunidades étnicas en procura de la   protección de su integralidad y subsistencia como población étnicamente   diferenciada. Se debe materializar ante las medidas (normas, políticas, planes,   programas, proyectos, etc)[99]  que las afecten o puedan afectarlas directamente[100],   estableciendo un espacio de concertación y ponderación, guiado por la   participación, activa y efectiva, bajo un modelo de gobernanza,   el cual busca establecer las herramientas, adecuadas y necesarias, para hacer efectivos los derechos y garantías constitucionales   reconocidas en beneficios de dicha población.    

El marco jurídico de   este mecanismo de participación se encuentra en la Constitución Política, según   el cual Colombia es una república democrática, participativa y pluralista   (artículo 1º CP); la protección a la participación en las decisiones que puedan   afectarlos (artículos 2 y 4º CP); el reconocimiento y la protección a la   diversidad étnica y cultural (artículos 1º, 7º y 70 CP); la autodeterminación de   los pueblos indígenas (artículo 330 CP). Así como en el bloque de   constitucionalidad, comprendido por el Convenio 169 de la OIT, el Pacto   Internacional sobre los Derechos, Civiles y Políticos (PIDCP), el Pacto   Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) y la   Convención Americana sobre los Derechos Humanos (CADH), que permiten identificar   el alcance de la consulta. Así como la Declaración de las Naciones Unidas, la   Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial y la   Recomendación General Nº 23 de 1997[101],   estos últimos instrumentos de soft low y que se han utilizado en la   jurisprudencia como elementos útiles de interpretación.    

El PIDCP y el PIDES   reconocen el derecho a la libre autodeterminación de los pueblos, garantía que   tiene dos niveles, por un lado, se encuentra la autodeterminación externa,   según la cual este derecho no significa la independencia de las comunidades   indígenas frente a los Estados de los cuales hacen parte; y, por otro, la   autodeterminación interna, que reconoce en su favor el derecho a tomar   decisiones sobre su desarrollo económico, social y cultural, y disponer de las   riquezas y recursos naturales existentes en sus territorios según sus usos y   costumbres, en el marco de los parámetros constitucionales y la integridad   territorial. La CADH establece la indivisibilidad e independencia de los   derechos humanos y, siguiendo este presupuesto, la Corte Interamericana de   Derechos Humanos ha reconocido a la participación y a la consulta como una   garantía de los demás derechos de estas poblaciones.    

10.2.1. Consulta previa y desarrollo    

La consulta previa   procura la participación en instancias políticas de toma de decisiones en   materia de desarrollo[102], de tal manera que evita que   sus prioridades se tornen invisibles ante imposiciones conceptuales mayoritarias[103]. No es posible desconocer los   valores constitucionales bajo el argumento abstracto del interés general[104].    

Según el artículo 6º  del Convenio 169 de la OIT este mecanismo de participación se debe hacer   efectivo ante medidas que puedan afectar directamente a las comunidades   indígenas y tribales, resultantes de decisiones legislativas y administrativas.   Por su parte,   en el artículo 7º se establece, por un lado, el derecho de estas   poblaciones étnicamente diferencias a decidir sus prioridades en el proceso de   desarrollo y a controlar, en lo posible, su desarrollo económico, social y   cultural; por otro, el derecho a participar en la formulación, aplicación y   evaluación de los planes y programas de desarrollo susceptibles de afectarles   directamente. Igualmente, se establece el deber de los gobiernos de velar   porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios en cooperación con los   pueblos interesados sobre las actividades de desarrollo mencionadas, en procura   de evaluar su incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio   ambiente. Se trata de “evitar que las autoridades estatales,   en ejercicio del poder político que detentan, diseñen, desarrollen y ejecuten   políticas públicas que comprometan o puedan incidir en la identidad de las   comunidades tradicionales, sin que éstas hayan tenido conocimiento pleno de   tales políticas ni hubiesen valorado sus ventajas o desventajas”[105]  (Resaltado y subrayado propio).    

El contenido normativo del Convenio 169   de la OIT fue desarrollado por la Declaración de las Naciones Unidas sobre   los Derechos de los Pueblos Indígenas, elemento que permite estudiar el   alcance de los derechos de esta población[106].   En este sentido, se advierte sobre el derecho de las comunidades indígenas a   determinar y elaborar prioridades y estrategias “para el ejercicio de su   derecho al desarrollo”, ya sea que se trate de programas económicos o   sociales, así como de administrar esos programas mediante sus propias   instituciones.    

En esa misma línea, se hace especial   énfasis en la prohibición de discriminación[107];   en el respeto a la autonomía y a la autodeterminación. Concomitantemente, se   destaca la protección de los derechos indígenas sobre la tierra, territorios y   recursos a la conservación, protección del medio ambiente y a la capacidad   productiva de sus tierras. Adicionalmente, se alude al derecho a conservar y   reforzar sus instituciones y a participar en la vida política, económica, social   y cultura. En este sentido se estableció que: “Los pueblos indígenas tienen   derecho a mantener y desarrollar sus sistemas o instituciones políticos,   económicos y sociales, a disfrutar de forma segura de sus propios medios de   subsistencia y desarrollo, y a dedicarse libremente a todas sus actividades   económicas tradicionales y de otro tipo”[108].    

Así entonces, por medio de esta   Declaración se refuerza la obligación de consulta frente a cualquier medida que   afecte a los pueblos indígenas y prevé su participación y colaboración en   todas las decisiones asociadas a los programas que incidan en su forma de   vida[109].    

Se debe garantizar   la materialización del derecho constitucional a la participación por medio de la   consulta previa cuando en el territorio de las comunidades indígenas   se busque implementar una medida en procura del desarrollo. Desde   la Sentencia T-428 de 1992 esta Corporación sentó que “(l)a persona es un fin   en sí mismo; el progreso social no puede construirse sobre la base del perjuicio   individual así se trate de una minoría o incluso de una persona. La protección   de los derechos fundamentales no está sometida al vaivén del interés general;   ella es una norma que encierra un valor absoluto, que no puede ser negociado o   subestimado”. En armonía con lo expuesto, se recuerda que la visión de desarrollo de los pueblos étnicamente   diferenciados no es la misma que tiene la cultura ajena a esta población, por   esta razón, esta Corporación ha determinado que   no resulta posible anteponer en abstracto una visión de desarrollo cuando las   medidas recaigan sobre territorios étnicos. En concordancia con lo cual se   determinó que:    

“El debate en torno al   “desarrollo” o el “progreso” en territorios de comunidades étnicas debe   analizarse a la luz del desarrollo o progreso propio de los pueblos implicados.   En otras palabras, debido al reconocimiento de la cosmovisión o mera visión de   los pueblos étnicos frente a lo que suele llamarse de forma abstracta el   “interés general”. Por eso, para la Corte se torna indispensable equilibrar el   reconocimiento del “otro” y de las “otras” distintas visiones que se puedan   tener frente al desarrollo por parte de grupos étnicos que hacen parte de la   alteridad y la pluralidad propia de una Nación como la colombiana, con los   cuales se tiene el privilegio de coexistir en el mismo territorio.”[110]    

En este sentido, mediante la Sentencia T-769 de 2009 se determinó que, en   consideración a los cambios socioeconómicos que pueden producirse frente a   planes de desarrollo o de inversión a gran escala con impacto fuerte sobre el   territorio de comunidades étnicas se exige agotar además del proceso de consulta   previa, el consentimiento previo, libre e informado. En concordancia, en las   Sentencias T-294 y T-576 de 2014 la Corte Constitucional en aplicación de los   artículos 29 y 32 de la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los   Pueblos Indígenas, señaló la necesidad de realizar consulta previa e, incluso,   obtener el consentimiento libre e informado   de las comunidades “antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus   tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relación con el   desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales, hídricos   o de otro tipo”. (Resaltado propio).    

10.2.2. La consulta previa es exigible,   en esencia, ante la afectación directa    

La consulta previa no procede frente a   casos taxativos considerados en la Constitución, la ley ni en la jurisprudencia,   pues el criterio central para determinar su exigencia depende de la   afectación directa[111]  a las comunidades indígenas, concepto delimitado por el Convenio 169 de   la OIT, la legislación y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la   Corte Interamericana de Derechos Humanos. Recientemente, siguiendo este marco   jurídico, este Tribunal definió este concepto como “el impacto positivo[112]  o negativo[113]  que puede tener una medida sobre las condiciones sociales, económicas,   ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social de una   determinada comunidad étnica”[114].   Comprendiendo como medidas aquellas “normas, programas, proyectos o políticas   públicas que afecten directamente a las comunidades originarias o   afrodescendientes”[115].    

Este término ha sido utilizado por esta   Corporación, al menos, desde la Sentencia SU-383 de 2003 y se ha ido precisando   en el sentido de que deben analizarse las medidas según el impacto sobre los   bienes o prácticas sociales interferidas[116].   Mediante la Sentencia C-030 de 2008, se estableció como criterio de referencia   para identificar un  impacto “directo” la distinción de las medidas   susceptibles de afectar a la “generalidad de los colombianos” o de manera   específica a las comunidades indígenas, con un criterio diferenciado. Sin   embargo, en caso de que no se constate como tal una afectación directa se debe   garantizar “la promoción de oportunidades de participación que sean, al menos   equivalentes a las que están al alcance  de otros sectores de la población”.[117]    

Por ende, para verificar   la existencia de este tipo de impacto se debe diferenciar si se trata de medidas   “susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su   calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera   uniforme para la generalidad de los colombianos”[118],   en otras palabras, se exige consulta previa ante “medidas susceptibles de generar un impacto directo, particular y   concreto sobre las comunidades tradicionales”[119].    

En esa línea se ha explicado que existe un   impacto directo cuando se “altera el estatus   de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o   gravámenes o, por el contrario, le confiere beneficios”[120].  Por consiguiente, se puede tratar de una decisión expresa que concierna a   las poblaciones étnicamente diferenciadas o el impacto puede provenir del   contenido material de la medida, la cual, aunque en principio tenga un carácter   general, lo cierto es que repercute concisamente en los pueblos étnicos[121].    

En palabras de la Corte, algunos de los casos en los que   se produce una afectación directa suceden cuando las medidas (i)   administrativas o legislativas alteran el estatus de las comunidades porque les   imponen restricciones o les concede beneficios[122]; (ii) son   susceptibles de impactarlas específicamente y no se trata de decisiones   generales y abstractas[123];   (iii) comprenden la explotación y aprovechamiento de recursos naturales en   territorios étnicos[124];   o (iv) implican disposiciones o materias del Convenio 169[125];   (v) aquellas de carácter legislativo[126]; o que   versen sobre (vi) presupuestos y proyectos de inversión financiados con recursos   del presupuesto general de la Nación[127];   así como (vii) sobre la prestación del servicio y derecho fundamental de   educación[128].   Igualmente, se ha reconocido el derecho a este mecanismo de participación ante   medidas sobre desarrollo susceptibles de impactar el ambiente, la estructura   social, económica y cultural, caso en el cual debe materializarse también el   concepto de justicia ambiental[129].    

10.2.3. La consulta previa procede ante   afectación directa, sea positiva o negativa    

Siguiendo lo anterior, para determinar la   exigencia de la consulta previa se requiere necesariamente que exista una   afectación directa, sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia de las Salas   de Revisión y de la Sala Plena de esta Corporación, el hecho de que ese impacto   sea positivo o negativo no constituye el núcleo esencial de este derecho. Este   asunto, de hecho debe ser definido en el proceso de la consulta, en el cual se   puede, por ejemplo realizar modificaciones respecto de las medidas[130].    

De esta manera, la Sentencia C-030 de   2008,   en la que se declaró inexequible la Ley 1021 de 2006 “Por la cual se expide   la Ley General Forestal” ante la omisión de consulta previa, esta   Corporación señaló que ese cuerpo jurídico afectaba directamente a los pueblos   indígenas y tribales y, por tanto lo declaró inexequible por la ausencia de   consulta previa.   Se advirtió que “procede la   consulta, cuando la ley contenga disposiciones susceptibles de dar lugar a una   afectación directa a los destinatarios, independientemente de que tal efecto   sea positivo o negativo, aspecto éste que debe ser, precisamente, objeto de   la consulta.” (Negrillas   de la Corte).    

Al respecto, en la Sentencia C-461 de   2008 se indicó que: “Una lectura detenida de las distintas disposiciones   contenidas en la Ley 1151 de 2007 revela que (…) (E)n efecto, varios proyectos y   programas incluidos dentro del Plan Nacional de Inversiones, o resaltados por su   importancia dentro de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, incidirán directa   y específicamente sobre distintos grupos del país –independientemente de si   su impacto será benéfico o perjudicial, cuestión cuya determinación atañe   a las comunidades étnicas –indígenas o afrodescendientes- potencialmente   afectadas en ejercicio de su autonomía y sus derechos colectivos”.   Consideraciones bajo las cuales concluyó que “sí existe una obligación   estatal específica de realizar consulta previa”.    

En igual sentido, la Sentencia T-769 de   2009 señaló que independientemente de si el impacto directo de las comunidades   resulta positivo o negativo, cuando implique una afectación directa, debe ser   consultada. En esa línea se explicó que se garantiza la participación y el   acceso a la información de tal manera que se identifiquen, en ese proceso, si   existen afectaciones beneficiosas o dañinas. Puntualmente, “esta especial   protección implica un proceso mediante el cual el Estado garantiza a las   autoridades respectivas y a las comunidades implicadas, directamente la   participación y el acceso a la información sobre un programa o plan que se   pretenda realizar en su territorio, buscando que participativamente sean   identificados los impactos positivos o negativos del proyecto o programa   respectivo, buscando salvaguardar la idiosincrasia de los pueblos indígenas y   tribales que habitan el país”.     

En esa misma línea, en las consideraciones de la Sentencia C-293 de 2012 se   señaló que “a fin de establecer si la consulta es obligatoria en un caso   concreto, por afectar directamente a las mencionadas comunidades, la   jurisprudencia constitucional ha señalado que hay “afectación directa cuando la   ley altera el status de la persona o comunidad bien sea porque le impone   restricciones o gravámenes, o por el contrario le confiere beneficios. De manera   que procede la consulta, cuando la ley contiene disposiciones susceptibles de   dar lugar a una afectación directa a los destinatarios, independientemente de   que tal afecto sea positivo o negativo, aspecto éste que debe ser, precisamente,   objeto de la consulta.”    

10.2.3. La   consulta implica la participación de las comunidades por medio de sus    instituciones representativas    

En cuanto a los procedimientos apropiados   implica que el proceso consultivo les brinde a las comunidades un escenario   efectivo de participación y que se oriente a obtener su consentimiento o a   llegar a un acuerdo sobre las medidas consultadas. En cuanto a las instituciones   representativas, para que las decisiones puedan ser consideradas legítimas y   vinculantes resulta necesario que se identifiquen las instituciones y   autoridades que ostenten representatividad.    

En relación con este último punto debe   advertirse que “Los órganos de control y vigilancia de la OIT han precisado,   a su vez, que el Convenio 169 no impone un modelo específico de instituciones   representativas, pero exige que estas sean el fruto de un proceso propio de los   pueblos indígenas o tribales, según corresponda. La decisión acerca de cuáles   son las instituciones que representan a determinada comunidad para efectos del   agotamiento de cierto proceso consultivo no pueden ser impuestas, en ningún   caso, por las autoridades estatales. La tarea del Estado en esta materia   consiste en facilitar los procesos de decisión que permitan que sean las propias   comunidades las que definan, en ejercicio de su autonomía, cuáles son las   instituciones que las representan”[131].      

10.2.4. En algunos eventos, aunque se   cumpla con el procedimiento, puede que la consulta previa no resulte efectiva    

La realización de la consulta exige que   se adopten procedimientos apropiados que permitan espacios de negociación y de   intervención de las instituciones representativas de los pueblos indígenas, que   contribuyan al desarrollo y a la resolución efectiva de los diferentes desafíos   asociados con el respeto de los derechos de las comunidades étnicamente   diferenciadas[132].    

No se entiende cumplido este   procedimiento con una mera intervención en la actuación administrativa, ni con   simples actos de información o notificación dirigidos hacia la comunidad.   Igualmente, se advierte que no se comprenden como consulta “los procesos de   diálogo o información realizados con organizaciones indígenas que no han sido   expresa y específicamente delegadas para ello por las autoridades tradicionales   de las comunidades específicamente afectadas por los proyectos, ni las simples   reuniones entre miembros de tales grupos étnicos y funcionarios o apoderados que   no tienen la facultad de representar al Gobierno Nacional o a las comunidades   indígenas o afrodescendientes afectadas”[133].    

En este sentido, en la Sentencia C-891 de   2002 se estableció que “puede entenderse cumplido cuando exista evidencia de   que antes de radicar el acta de formalización de la consulta, su texto se haya   divulgado entre las comunidades interesadas, avanzada la ilustración de tales   grupos sobre su alcance, y abierto los escenarios de discusión que sean   apropiados.” Posteriormente, en la Sentencia C-371 de 2014, la   Corte señaló que una reunión de divulgación de un proyecto en la que no se   brinda oportunidad a los representantes de las comunidades de pronunciarse, no   puede hacer las veces de consulta previa; aunado a ello, siguiendo las   Sentencias C-208 de 2007[134]  y        C-461 de 2008[135],   que antes de llevar a cabo la consulta previa en estricto sentido, se deben   realizar conversaciones preliminares –una especie de pre-consulta- con la   población concernida, cuya finalidad es identificar las instancias de gobierno   local y los representantes de esta, así como socializar el proyecto y concertar   la metodología de la consulta[136].        

En esa línea, se ha hecho énfasis en que   para que se entienda surtido este procedimiento se exige al menos los siguientes   requisitos[137]:    

a)                   “Que la comunidad tenga un conocimiento pleno sobre los proyectos destinados   a explorar o explotar los recursos naturales en los territorios que   ocupan o les pertenecen, los mecanismos, procedimientos y actividades   requeridos para ponerlos en ejecución.    

b)                   Que igualmente la comunidad sea enterada e ilustrada sobre la manera como la   ejecución de los referidos proyectos puede conllevar una afectación o menoscabo   a los elementos que constituyen la base de su cohesión social, cultural,   económica y política y, por ende, el sustrato para su subsistencia como   grupo humano con características singulares.    

c)                    Que se le dé la oportunidad para que libremente y sin interferencias   extrañas pueda, mediante la convocación de sus integrantes o   representantes, valorar conscientemente las ventajas y desventajas del   proyecto sobre la comunidad y sus miembros, ser oída en relación con las   inquietudes y pretensiones que presente, en lo que concierna a la defensa de   sus intereses y, pronunciarse sobre la viabilidad del mismo. Se busca con lo   anterior, que la comunidad tenga una participación activa y efectiva en   la toma de la decisión que deba adoptar la autoridad, la cual en la medida de   lo posible debe ser acordada o concertada”.    

Siguiendo lo anterior, los pueblos   indígenas deben tener plena capacidad de informarse, comprender la propuesta y   sus implicaciones, positivas o negativas, así como de establecer su posición   respecto al particular y hacerla valer a lo largo del proceso. El Estado y los   particulares deben buscar conocer las perspectivas de las comunidades afectadas   y, de esa manera, solicitar el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo y   la Procuraduría General de la Nación, cada una dentro de sus órbitas de   competencia[138].    

10.2.5. Derecho de las comunidades de   participar en los beneficios de las medidas    

El derecho de las comunidades indígenas a   participar en los beneficios es contemplado, entre otros, en los   artículos 7.2 y 15.2 del Convenio 169 de 1969, en el primero de estos, se   contempla el derecho a la participación de las poblaciones étnicamente   diferenciadas ante medidas adoptadas para lograr las mejoras en sus condiciones   de vida y, en el segundo, el derecho a participar en aquellos programas que   involucren esencialmente al territorio, en el derecho a participar, siempre que   sea posible.    

Igualmente, en el Convenio sobre la   Diversidad Biológica (Ley 165 de 1994) se reconoce la importancia de que las   comunidades indígenas se beneficien de sus prácticas y conocimientos   tradicionales cuando estos sean utilizados para el aprovechamiento de los   recursos naturales:    

“ARTÍCULO 8o. CONSERVACIÓN IN SITU.   Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:    

(…)    

j) Con arreglo a su legislación nacional,   respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las   prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos   tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización   sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia,   con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos,   innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la   utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan   equitativamente”. (Negrillas fuera de texto).    

En este sentido, esta Corporación   haciendo referencia a los proyectos de explotación señaló que “no sólo se   debe obtener el consentimiento previo e informado de las comunidades cuando   existen planes para llevar a cabo grandes actividades de explotación en   territorios indígenas, sino en efecto garantizar que se compartan los beneficios   derivados de dicha explotación de forma equitativa”[139].    

En concordancia, el Relator Especial   sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los   pueblos indígenas sugirió que con el fin de garantizar “los derechos humanos   de los pueblos indígenas en relación con grandes proyectos de desarrollo, (los   Estados deben garantizar) una participación mutualmente aceptable en los   beneficios (…). En este contexto, de conformidad con el artículo 21.2 de la   (Convención Americana sobre Derechos Humanos), se puede entender la   participación en los beneficios como una forma de indemnización razonable y en   equidad que deriva de la explotación de las tierras y recursos naturales   necesarios para la supervivencia del pueblo”[140].    

Adicionalmente, debido a que se trata de   un marco en el cual se propende por una distribución equitativa de cargas y   beneficios, en la reciente jurisprudencia se ha hecho especial referencia a la   justicia ambiental[141]  previamente referenciado en esta providencia.    

Igualmente, mediante la Sentencia T-129   de 2011 se señaló en el marco de planes de infraestructura y de desarrollo que,   además de permitir la participación, se debe compartir razonablemente los   beneficios del proyecto con la población étnica directamente implicada en   atención a la afectación recibida, esto, en concordancia con los artículos 15   del Convenio 169 de 1969 y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.    

En esa línea se explicó que el uso del   territorio puede implicar por un lado la privación del título de propiedad, pero   también la imposibilidad de la comunidad de gozar y usar de forma regular el   mismo. Igualmente, se pone de presente que de acuerdo con el Relator Especial   Sobre los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los pueblos   indígenas señaló, con el fin de garantizar los derechos humanos ante los grandes   proyectos, los Estados deben garantizar la participación aceptable  en los beneficios. Es decir, se puede interpretar como una indemnización   razonable y en equidad, derivada del uso de los recursos naturales   necesarios para la supervivencia del pueblo.    

10.2.6.   Flexibilidad y gradualidad de la consulta previa    

De modo que el proceso de consulta previa   debe atender a la flexibilidad que consagra ese instrumento y adaptarse a las   necesidades de cada asunto, sin que resulte viable imponer el interés general,   en consideración al respeto por la diversidad. El principio orientador será el   de buena fe, que exige “por un lado, que corresponde a los Estados definir   las condiciones en las que se desarrollará la consulta, y por otro, que la   misma, para que resulte satisfactoria a la luz del ordenamiento constitucional,   debe realizarse de manera que sea efectiva y conducente, pero sin que quepa   hablar, en ese contexto, de términos perentorios para su realización, ni de   condiciones ineludibles para el efecto. Se trata de propiciar espacios de   participación, que sean oportunos en cuanto permitan una intervención útil y con   voceros suficientemente representativos, en función del tipo de medida a adoptar”[143].     

En esa medida, los criterios que   constituyen el derecho fundamental a la consulta previa “se pueden satisfacer   de manera gradual”[144].   El objetivo es la materialización de cada uno de estos, por consiguiente, cuando   tal ideal no se cumpla en el caso concreto, más que emitirse un pronunciamiento   judicial limitado a declarar fallido, nulo o censurable el proceso de   participación, al Juez constitucional “debe valorar, acorde con las pruebas,   la corrección del respectivo proceso de consulta frente a la solicitud de amparo”[145]  (Resaltado propio). Así entonces, es “ese criterio de ductilidad el   que permite, en mucho, armonizar las diversas percepciones que puede comportar   la participación y toma de decisiones cuando han de involucrarse específicamente   las comunidades indígenas”.    

10.2.6.1. Oportunidad    

Debe recordarse en este acápite que la   consulta previa conforme se deriva de su nombre debe anteceder a la adopción de   la medida que tenga el alcance de afectar a la comunidad étnicamente   diferenciada. Por consiguiente, el Estado debe definir en conjunto con las   comunidades las condiciones de tiempo, modo y lugar con la población implicada   y, por consiguiente, se ha dispuesto la realización de una “pre-consulta”   o “consulta de la consulta”. Sin embargo, se han presentado casos en los   cuales, a pesar de que la consulta resultaba obligatoria al existir una   afectación directa, la medida se encuentra en ejecución o ya se cumplió con su   implementación absoluta.[146] Estas   hipótesis implican la vulneración del derecho constitucional a la   consulta previa.  No obstante, aun cuando no se haya cumplido con el   proceso que exige este derecho fundamental, no se agotan las obligaciones   derivadas de este mecanismo constitucional de participación.    

La obligatoriedad del derecho fundamental   en comento permea la integridad de las medidas y “debe regir todas las etapas   de la materialización de los programas y planes”, en consideración a que, a   lo largo de estas, la “afectación es continua en el tiempo”[147]  y, por consiguiente, le juez constitucional debe dictar los remedios judiciales   para la efectividad de los derechos comprometidos. Adicionalmente, cuando en el   transcurso de las medidas surjan nuevas hipótesis que impliquen la afectación   directa de las poblaciones indígenas comprometidas, necesariamente deberá   adelantarse el proceso de consulta previa.    

Ante medidas que ya se encuentren en   ejecución, en algunos casos se ha ordenado la suspensión, en procura de que se   lleve a cabo el correspondiente proceso. En algunas otras, la suspensión se ha   negado, con fundamento en “razones de conveniencia económica, de   implementación de la medida, de conductas de las empresas privadas y de objeto   de la consulta”[148].    En estos eventos, se debe identificar el grado de afectación de la comunidad;   la necesidad de suspender, las consecuencias de esa interrupción y,   simultáneamente, de la continuidad de las medidas; la posición, las acciones y    propuestas de los actores; la mejor forma de garantizar los derechos de los   pueblos indígenas, pero también de los derechos de los demás involucrados; las   potestades inherentes al Estado, la protección del interés general y, a la vez,   el respeto, garantía y protección de la diversidad étnica y cultural[149].      

Cuando la medida ya está implementada en   su totalidad, como sucede cuando el proyecto ya finalizó “la consulta se   dirige a buscar los remedios para reparar, recomponer y restaurar la afectación   al tejido cultural, social, económico o ambiental, los cuales, deben responder a   la clase de daño sufrido por la comunidad étnica.”[150]  Pero, “independientemente de cuál sea la vía procesal apropiada, el   desconocimiento del derecho a la consulta previa implica en general un deber de   reparar, por lo cual corresponde a las autoridades identificar los daños   causados, las medidas de restauración y recomposición para mitigarlos y, en   general, los remedios que se deban adoptar.”[151]    

10.2.7. Criterios esenciales de   aplicación    

Esta Corporación, siguiendo las normas   nacionales e internaciones y su desarrollo, ha sistematizado criterios de   aplicación generales y específicos, lo que puede consultarse, principalmente, en   las Sentencias SU-383 de 2003, C-030 de 2008, T-129 de 2011, C-389 de 2016,   SU-133 de 2017, SU- 217 de 2017, T-298 de 2017, T-103 de 2018 y SU-123 de 2018,   entre otras:    

– Criterios generales de aplicación: la   consulta previa es un derecho fundamental irrenunciable reconocido en favor de   las comunidades étnicamente diferenciadas, bajo ese entendido, debe advertirse   que:    

(i) El objetivo de   la consulta es intentar alcanzar, en un diálogo genuino e intercultural, el   consentimiento de las comunidades indígenas y tribales sobre las medidas que les   afecten (esto es, normas, políticas, planes, programas, proyectos, etc)[152]. Se   trata de que estas poblaciones “participen en el diseño de las políticas   que, habida cuenta su contenido material, les concierne”[153]. Al Estado   le corresponde “tomar las medidas necesarias para reducir   las desigualdades fácticas de poder que puedan tener los pueblos étnicos”[154].    

(ii) El principio de   buena fe debe guiar la actuación de las partes, condición imprescindible para su   entendimiento y confianza y, por lo tanto, para la eficacia de la consulta[155]. Este   principio implica que las consultas se desarrollen en el marco de confianza   mutua, respetando las tradiciones culturales y sociales de los pueblos   interesados.    

(iii) Por medio de las   consultas se debe asegurar una participación activa y efectiva de los   pueblos interesados. La participación activa implica que la consulta no   equivale a la simple notificación a los pueblos interesados o a la celebración   de reuniones informativas, sino de adoptar medidas para que la comunidad pueda   asistir de manera real y que le permita el impulso de sus intereses; que sea   efectiva,  indica que su punto de vista debe tener incidencia en la decisión[156]. La   participación no puede entonces ser entendida como la existencia formal de   oportunidades para manifestar opiniones, sino que debe tener un alcance real en   el momento de asumir decisiones[157].    

(iv) La consulta   constituye un proceso de comunicación entre iguales; no comprende, por lo tanto,   un derecho de veto de las comunidades destinatarias del Convenio 169 de la OIT[158],   pero tampoco el Estado tiene el derecho de imponerles sus criterios   arbitrariamente sin una discusión con estos pueblos y agotar las medidas para   cumplir con la protección de sus garantías constitucionales y el respeto de su   dignidad como pueblos étnicamente diferenciados. En el diálogo intercultural   opera un intercambio de razones de igual dignidad y valor constitucional[159].    

(v) El proceso para   realizar la consulta debe ser flexible, de manera que se adapte a las   necesidades de cada asunto, y a la diversidad de los pueblos.    

(vii) Se debe respetar   la diversidad étnica y cultural en procura de lograr “mecanismos de   satisfacción para ambas partes”.    

Criterios específicos de aplicación:    

(i) la afectación directa comprende un “concepto   jurídico indeterminado que hace referencia al impacto positivo o negativo que   tiene una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o   culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada   comunidad étnica”[160].    

(ii) La consulta debe ser previa a   la medida objeto de examen, con lo cual se busca que tenga incidencia en su   planeación e implementación.    

(ii) Es obligatorio que los Estados   definan junto con las comunidades el modo de realizarla (mediante la   pre-consulta o consulta de la consulta).    

(iii) Debe adelantarse con las   autoridades tradicionales o los representantes del pueblo o comunidad concernida[161].    

Ausencia de acuerdo a pesar de la   consulta previa: en caso de que, a pesar de que la   consulta haya sido correctamente realizada, esta no permita llegar a un acuerdo,   el Estado puede tomar e implementar la medida, no obstante, las decisiones   estatales deben estar: (i) desprovistas de arbitrariedad y autoritarismo; (ii)   basadas en criterios de “razonabilidad, proporcionalidad y objetividad respecto   del deber de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de   la Nación”; (iii) tomar en consideración, hasta donde sea posible, las   posiciones expresadas a través del proceso por las partes y, en especial, por   parte del pueblo étnico; (iv) respetar los derechos sustantivos reconocidos en   el Convenio 169 OIT; y (v) prever mecanismos para atenuar los efectos negativos   de la medida[162].    

Ausencia de consulta previa y   flexibilidad en los remedios judiciales: la consulta   previa es un proceso que debe atender a la naturaleza del caso concreto con el   objetivo de lograr la efectiva protección de las garantías constitucionales   comprometidas. Por ende, cuando se ha desconocido este derecho y la medida se   encuentra en ejecución se deben asumir los remedios judiciales que permitan   satisfacer de mejor manera los derechos fundamentales vulnerados. La   obligatoriedad del derecho fundamental en comento permea la integridad de las   decisiones que los afecten y “debe regir todas las etapas de la   materialización de los programas y planes”.    

10.3. Consentimiento previo, libre e   informado    

El último tipo de participación se exige   ante la afectación directa intensa, que se presenta ante una medida que amenaza   o puede amenazar el derecho fundamental a la subsistencia (física o cultural) de   la comunidad étnicamente diferenciada. En virtud de esta garantía, en principio,   resulta obligatorio obtener el conocimiento, previo, libre e informado, de estas   poblaciones y, en caso de no lograr dicho aval, debe prevalecer la protección de   estas colectividades.    

Se presente ante casos excepcionales   según el marco jurídico, a saber: (i) traslado o reubicación de la comunidad de   su lugar de asentamiento; (ii) almacenamiento o vertimiento de materiales   peligrosos o tóxicos en las tierras étnicas; y (iii) medidas de alto impacto   social, cultural y ambiental en una comunidad étnica capaz de poner en riesgo su   subsistencia[163]. En   todas estas hipótesis, los criterios mínimos que deben respetarse son la buena   fe, la participación activa y eficaz, la igualdad en el  diálogo y un   procedimiento flexible y adecuado[164].    

El análisis para determinar si procede   este mecanismo de participación debe atender a los principios de razonabilidad y   proporcionalidad, recordando que, en términos generales, “toda medida   administrativa, de infraestructura, de proyecto u obra que intervenga o tenga la   potencialidad de afectar territorios indígenas o étnicos deberá agotar no sólo   el trámite de la consulta previa desde el inicio, sino que se orientará bajo el   principio de participación y reconocimiento en un proceso de diálogo entre   iguales que tendrá como fin el consentimiento, previo, libre e informado de las   comunidades étnicas implicadas”[165].    

El alcance de este derecho implica que “(e)l   Estado en principio sólo tiene la facultad de implementar la medida si obtiene   el consentimiento, previo, libre e informado de la comunidad indígena.  La   anuencia del pueblo étnico diverso es en principio vinculante, puesto que, sin   éste, la implementación de la medida entraña una violación de los derechos de   estos colectivos. En casos excepcionales, la medida podrá ser implementada sin   el consentimiento de los pueblos, pero el Estado deberá en todo caso garantizar   los derechos fundamentales y  supervivencia (física-cultural) de las   comunidades étnicas diversas y deberá realizar las correspondientes reparaciones   a los pueblos por esta determinación”[166].    

11. Asunto constitucional bajo revisión    

La acción de tutela fue presentada en   favor de la comunidad indígena Andoque, habitante en el Resguardo de Aduche,   situado en el municipio de Puerto Santander (Departamento del Amazonas)[167]. Se   trata de una población de especial protección constitucional por ser étnicamente   diferenciada, garantía de mayor alcance debido a que, según el Ministerio del   Interior, es uno de los pueblos indígenas en vía de extinción por su baja   densidad poblacional[168].   En efecto, fue una comunidad diezmada como consecuencia de la explotación   cauchera[169]  y, en el 2005, el Censo del DANE reportó solo 136 personas autoreconocidas como   pertenecientes a dicho pueblo[170]  dispersas en diferentes partes del territorio nacional. Los habitantes en el   municipio mencionado son 17 según la información reportada por la mencionada   cartera ministerial[171].    

En la demanda se alegó la vulneración de   sus derechos fundamentales a la participación y a la consulta previa que, en su   criterio, debió desarrollarse para la formulación e implementación integral del   Programa Visión Amazonía. Este constituye una iniciativa del Gobierno Nacional   que tiene como objetivo implementar en la Amazonía colombiana un nuevo modelo de   desarrollo, enfocado en frenar la deforestación y lograr la protección de   bosques. Se compone de 5 pilares denominados así: Pilar Forestal o Mejoramiento   de la Gobernanza Forestal; Sectorial o Desarrollo y Planeación Sostenible   Sectorial; Agroambiental; Indígena o Gobernanza Ambiental con Pueblos Indígenas   y Condiciones Habilitantes.    

El sujeto pasivo de la demanda reconoció   que, hasta el momento, no se ha realizado consulta previa en ninguno de los   Pilares de Visión Amazonía. La razón fundamental de esta situación consiste en   que, según su criterio, no existe afectación directa para las comunidades   indígenas, debido a que aún se trata de una iniciativa incipiente, es decir, de   una política general. Sin embargo, puso de presente que únicamente en el Pilar   Indígena o de Gobernanza Ambiental con Pueblos Indígenas, se realizó un proceso   de “construcción participativa”, en razón de las “buenas costumbres”.    

A continuación, procede esta Sala de   Revisión a realizar, primero, una síntesis sobre las características esenciales   de los 5 Pilares del Programa Visión Amazonía, su etapa actual de implementación   y la participación de la comunidad indígena -si la hubiere-. Y, segundo, el   análisis sobre la presunta vulneración del derecho fundamental a la   participación, a la consulta previa y de los demás derechos fundamentales del   pueblo Andoque demandante que, en consecuencia, hayan podido resultar afectados.    

1.  Pilar Indígena – Gobernanza   Ambiental con Pueblos Indígenas    

Por medio del Pilar Indígena se busca   fomentar la cobertura natural de bosques como un factor característico de los   territorios indígenas[172]  y, con ese propósito, se pretende fortalecer la gobernanza ambiental en los   resguardos amazónicos mediante tres actividades principales: (i) el   fortalecimiento de los espacios de diálogo entre los pueblos amazónicos y el   Gobierno de Colombia; (ii) el desarrollo de un proceso de construcción   participativa de las actividades y los criterios de asignación de recursos   provenientes del Programa Visión Amazonía; y (iii) el diseño e implementación de   un programa especial, con una sub-cuenta dentro del mecanismo financiero   definido para el programa REM, dedicada a administrar los recursos que serán   invertidos en los Pueblos Indígenas Amazónicos.    

En desarrollo de este Pilar, el 5   de mayo de 2017, se presentó y validó en la Mesa Regional Amazónica (MRA) el   Documento Pilar de Gobernanza Ambiental con Pueblos Indígenas (en adelante   Documento PIVA), instrumento que contiene decisiones vinculantes para la   implementación del Programa Visión Amazonía en dicho Pilar. Según se indica, su   contenido es producto del proceso de construcción participativa realizado   con las mencionadas comunidades étnicas.    

Debido a la trascendencia medular que el  Documento PIVA tiene para la implementación del Pilar Indígena del   Programa Visión Amazonía, a continuación la Sala procede a resaltar elementos   base de este documento y, posteriormente, del proceso de construcción   participativa llevado a cabo para su consolidación.    

Documento Pilar   de Gobernanza Ambiental con Pueblos Indígenas (Documento PIVA)    

Según este instrumento se establecieron 3   fases para la construcción, organización e implementación del Pilar Indígena. La   primera, denominada “aprestamiento”, busca la definición de prioridades,   la conformación de la estructura operativa y culmina con la aprobación de las   líneas estratégicas. La segunda, “estructuración”, comprende, entre   otros, la conformación de equipos estratégicos para la formulación de proyectos,   el diseño y la validación de formatos para su presentación y la correspondiente   consolidación de proyectos para cada una de las líneas de inversión. Por último,   la tercera es la fase de “implementación, seguimiento y evaluación”.     

Primera fase. Aprestamiento    

Según se indica en el documento, en esta   fase se llevó a cabo (i) la priorización temática participativa y análisis de   prioridades en instrumentos de planificación; (ii) la definición de líneas de   acción estratégicas; y (iii) conformación de la estructura operativa del PIVA.    

En este acápite del documento se explicó   que para la formulación del Pilar Indígena se realizó un proceso de   construcción participativa, en el cual (i) concurrieron la Mesa Regional   Amazónica (MRA), la Mesa Regional Amazónica Ambiental y de Cambio Climático   (MIAACC), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) y la   Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonia Colombiana   (OPIAC); (ii) se conformó un equipo técnico interdisciplinario para desarrollar   un Documento PIVA; (iii) se desarrollaron 13 talleres iniciales y 4 de   retroalimentación en los departamentos de la Amazonía colombiana. Para llevar a   cabo estas sesiones se contrató a un equipo de facilitadores locales, que   apoyaron la organización logística, la estructuración y la realización de cada   una de estas. Igualmente, se adelantaron algunos talleres con expertos en los   temas a desarrollar en procura de conocer y estudiar sus observaciones; (iv) al   documento base de discusión se integró la información recopilada en los   talleres, el análisis sistematizado de algunos planes de vida y de salvaguarda y   los aportes de la MIAACC; y, finalmente, (v) se presentó y validó dicho   instrumento en la MRA. Para la definición de prioridades de   implementación, según el PIVA: “Se compilaron y analizaron 65 documentos de   Planes Integrales de Vida Indígena y Planes de Salvaguarda Étnica, 6 planes de   la Agenda 21, 2 Planes de Acción de las CAR amazónicas, el PARBSAC, y 6 Planes   Departamentales de Desarrollo, y se extrajo la información relevante respecto a   las prioridades plasmadas en ellos”.    

Esta fase terminó con la definición   de líneas de acción estratégicas del Pilar Indígena.    

Segunda fase. Estructuración    

Según el documento, en este aparte se   procede a la (i) conformación de equipos para la estructuración de proyectos   estratégicos y diseño y validación de los formatos de formulación de proyectos;   (ii) la definición de alianzas estratégicas; y (iii) la estructuración de los   proyectos y definición de arreglo de implementación.    

Igualmente, se destaca que las   organizaciones indígenas son quienes pueden postular proyectos a ser ejecutados   en el Pilar Indígena y se explicó el proceso para actividades como difundir,   preparar, presentar, recibir, priorizar y viabilizar perfiles y proyectos. A la   vez, se destacó que la Coordinación del PIVA y, especialmente, la Plataforma de   Acompañamiento y Seguimiento (PAS)[173]  ejercerían funciones en la definición y divulgación de los términos y   condiciones requeridos para la estructuración y validación de perfiles o de   proyectos, con base en las “líneas estratégicas y los criterios de   implementación” que, según se indica, son producto del proceso de   construcción participativa.    

Tercera fase. Implementación    

En esta fase se hace referencia al (i)   establecimiento de convenios e implementación de los proyectos; a la (ii)   generación de capacidades administrativas y contables en organizaciones   indígenas y comunidades; así como al (iii) Sistema de Monitoreo de las   Implementaciones.    

En este acápite del documento se hace   referencia a los principios del PIVA[174],   a las condiciones fundamentales de implementación[175],   entre los cuales se señala que “Visión Amazonía debe garantizar la   participación efectiva de los Pueblos Indígenas en los Pilares de “Mejoramiento   de la Gobernanza Forestal”, “Desarrollo y Planeación Sectorial Sostenible” y   “Agroambiental”, de tal manera que, la incorporación de los sistemas de   conocimiento y las estructuras de gobierno indígena promuevan, desde los   escenarios locales, la articulación y coherencia integral de las acciones y sus   resultados.” Igualmente, se alude a las líneas de acción y, en cada una de   estas, a los componentes de intervención y a los criterios de implementación.    

Las líneas de acción parten del   objetivo central de “fortalecer las instituciones de gobierno y las   capacidades de los pueblos indígenas para la conservación de los bosques” y   son: (i) territorio y medio ambiente; (ii) gobierno propio; (iii) economía y   producción; (iv) fortalecimiento de la mujer indígena; (v) líneas transversales   referentes a educación, transmisión y conservación del conocimiento Indígena.    

(i) Territorio y medio ambiente[176]    

En términos generales, tiene la finalidad   de contribuir a la estructuración e implementación de Sistemas de Ordenamiento   Territorial Indígena, el fortalecimiento y la recuperación de prácticas   tradicionales del manejo del territorio y de sus recursos, “la   incorporación de metodologías no indígenas de planificación y   ordenamiento, que las complementen y fortalezcan.” Igualmente   procura el “avance en la definición del Sistema Ambiental Indígena   Amazónico”. Entre las actividades priorizadas se encuentra la   constitución y ampliación de resguardos indígenas a comunidades con derechos   territoriales no resueltos, así como la delimitación o aclaración de linderos y   amojonamiento. Así mismo, hace referencia a la necesidad de adelantar procesos   de ordenamiento intercultural, con el objetivo de “identificar y desarrollar   acciones y tratamiento integral de conflictos entre comunidades por uso y manejo   de territorios con acceso compartido a recursos naturales, servicios   ecosistémicos e infraestructura”.    

(ii) Gobierno propio[177]    

El componente de intervención de esta   línea de acción se enfoca en fortalecer la autonomía y la jurisdicción propia en   los territorios indígenas. Con ese fin, propende por el funcionamiento de   instancias de toma de decisiones mediante la capacitación tanto de los líderes   como de las comunidades; e, igualmente, la construcción e implementación de “reglamentos   internos y de acuerdos con otros para su adecuado reconocimiento”. Así   mismo, se indica que se apoyaran instancias de toma de decisiones, como la MRA,   la MIAACC y las Mesas de Coordinación y Concertación departamentales.    

Se hace referencia al compromiso estatal   consistente en conocer los sistemas de gobierno propio de los pueblos indígenas,   así como expedir e implementar el decreto para el funcionamiento los territorios   indígenas en las áreas no municipalizadas. En concordancia, uno de los   lineamientos centrales se enfoca en los instrumentos de planeación indígena,   puntualmente, en el caso de los planes de vida, según se indica, se “promoverá   la discusión y el consenso respecto a los principios básicos y la vigencia”,   en procura de “claridad en torno al alcance de estos documentos y su   carácter, así como su valor como instrumento de interlocución y orientación   política”. Sobre los planes de salvaguarda se advierte que se procura el “apoyo   a su implementación”.    

(iii) Producción y economía[178]    

En ese punto se parte de reconocer que el   fortalecimiento de prácticas agrícolas tradicionales mediante la “recuperación   de las respectivas semillas, espacios aptos y la generación de conocimiento   tradicional” (actividades priorizadas por los departamentos), en conjunto   con la generación de ingresos mediante la implementación de sistemas productivos   sostenibles aportan a la seguridad alimentaria de las comunidades. Igualmente,   se propende por la aplicación de procesos tradicionales o la ampliación de la   producción hacía la cría de animales y el desarrollo de vínculos con mercados   locales. A lo que se adiciona que se propenderá por apoyar iniciativas y generar   capacidades que permitan obtener ingresos económicos cuando “el   encadenamiento de valor a partir de emprendimientos sostenibles, que no vayan en   contravía de la cultura, sea posible, y se generen mecanismos de distribución   equitativa de beneficios.”    

(iv) Fortalecimiento de la mujer indígena[179]    

Busca fortalecer el papel de la mujer   indígena como generadora y transformadora de vida cultural y, por ende, de   permanencia de ecosistemas. Se establecen dos objetivos esenciales, el primero,   “empoderar a las mujeres indígenas y promover su liderazgo en la toma de   decisiones” y, el segundo, promover el “reconocimiento de los derechos de   la mujer en la mitigación y adaptación al cambio climático, incluido su derecho   a la información, conocimientos, capacidades, acceso a los recursos y a la   participación en la toma de decisiones”.    

(v) Ejes transversales[180]    

Se busca el “fortalecimiento, la   recuperación, la investigación y la socialización de conocimientos y   prácticas tradicionales/ancestrales indígenas”. También comprende los   procesos de diálogo, concertación y negociación entre las comunidades   indígenas y sus órganos representativos con las entidades, instituciones y   organizaciones del Estado, del sector no-gubernamental y otros actores de   organización político-administrativa, económica y cultural” (Resaltado   propio).    

Los proyectos que se pueden presentar   dentro del pilar indígena deben enfocarse en estas líneas de acción y cada una   de estas, por su motivación y contenido, comprende derechos fundamentales   estructurales de los pueblos indígenas.    

10.4.1. Participación para la   construcción del PIVA    

(i) Participación de las comunidades   indígenas y validación del Documento PIVA    

Según informó el sujeto pasivo en el   presente caso, en la Mesa Regional Amazónica (MRA), con el apoyo técnico de su   Mesa Indígena Amazónica Ambiental y de Cambio Climático (MIAACC), y con el   acompañamiento permanente de la Organización de los Pueblos Indígenas de la   Amazonía Colombiana (OPIAC), se llegó a acuerdos, entre otros, respecto a la   forma de participación de los pueblos indígenas, que consistió en un proceso de   construcción participativa del pilar indígena mediante la realización de 13   talleres iniciales y 4 de retroalimentación. Adicionalmente, según se advirtió,   se complementó con la recopilación, diagnóstico y análisis de algunos Planes de   Vida,  de los Planes de Salvaguarda y de los Planes de Ordenamiento   Territorial y Desarrollo, en conjunto con la sistematización de las iniciativas   y acciones que se están realizando en la región por actores institucionales y   ONG.    

La implementación del proceso de   construcción participativa del Pilar Indígena de Visión Amazonia implicó el   desarrollo de varias fases, entre las principales se pueden destacar las   siguientes:    

En el acta de la Mesa Regional Amazónica   de agosto de 2015[187]  reiteró la ausencia de conocimiento de las comunidades del Programa REDD+ y la   necesidad de brindar información comprensible lingüística y técnicamente para   esta población. En relación con Visión Amazonía se explicó que se tenía previsto   construir una agenda de mediano y largo plazo con los pueblos indígenas para   lograr la participación. Según informó el Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible, el 15 y 16 de mayo de 2014se realizaron reuniones con la OPIAC y la   MRA para “presentar y retroalimentar el Programa Visión Amazonía”, sin   embargo, no se allegó la copia del acta de dicha reunión.    

Seguidamente, el Gobierno Colombiano   emitió el Portafolio de inversiones 0.8 (26 de noviembre de 2015). En   este documento se hizo referencia a (i) “Visión Amazonía en el contexto de la   ENREDD+ y otras políticas relevantes”; (ii) “Arreglos institucionales”;   (iii) “portafolio de inversiones”; (iv) “cronograma y presupuesto   detallado”; (v) “impactos y resultados esperados/marco lógico”. En   relación con la participación se puso de presente  que “debe   distinguirse los diferentes niveles de participación que se pueden dar dentro   del marco de Visión Amazonía. De ahí se deben diferenciar actividades asociadas   a la difusión, participación y consulta dentro del marco de Visión Amazonía,   dejando claro que al hablar de consulta previa, esta tiene unas implicaciones   legales vinculantes, y que no en todos los casos se requiriere de este tipo de   procedimiento”. La difusión se estableció como un mecanismo de información,   reconociendo que “(s)in esta información básica, no se puede lograr una   participación efectiva.” Con lo anterior se busca involucrar a los   beneficiarios directos en la toma de decisiones, lo cual se pretende lograr   mediante las herramientas dispuestas para ello, asociadas a la gobernanza del   programa; los mecanismos de quejas y reclamos y de atención al ciudadano ya   existentes en las instituciones socias del programa.    

A continuación, se firmaron los primeros   contratos de implementación de la financiación (1º de diciembre y 28 de   noviembre de 2015); y el Acuerdo Separado al Contrato de Aporte Financiero (el 8   de febrero de 2016)[188],   en el marco de la cooperación internacional. En estos se evidencia que el monto   financiero para apoyar el PIVA sería de hasta 20%  de los recursos   asignados al Programa Visión Amazonía; capital que se manejaría en una subcuenta   especial en el Fondo Patrimonio Natural; y que sería ejecutado en iniciativas   propuestas directamente por las organizaciones y asociaciones indígenas.    

En el Acuerdo Separado al contrato de   Aporte Financiero se destacó que Colombia fue uno de los países que suscribió el   Convenio 169 de la OIT; se hizo referencia a la necesidad de garantizar   participación y la consulta previa, previa e informada aplicada según el   derecho; al proceso de construcción participativa; y a un “dialogo   participativo” con la sociedad civil sobre Visión Amazonía, que estaría en   funcionamiento hasta la instalación de una MESA REDD+, la cual, en todo caso,   según se indica, no sería un espacio que reemplace las instancias de   participación de los pueblos indígenas establecidas.    

Posteriormente, se contrató el equipo   técnico para el PIVA para liderar el diseño y formulación metodológica de la   implementación de 13 talleres para la construcción participativa del PIVA[189]. Este   equipo estaría integrado por “un experto indígena, un asesor político de la   OPIAC, una asesora de enfoque diferencial, un asesor del Ministerio de Ambiente   y Desarrollo Sostenible y un enlace del Ministerio del Interior.”[190] A   continuación se realizó la construcción metodológica para la   implementación de los talleres, este proceso “fue construido   conjuntamente por el equipo técnico del pilar indígena, y fue revisado, ajustado   y aprobado por la GIZ (Sociedad Alemana para la Cooperación   Internacional (GIZ)) y el Ministerio de Ambiente”[191].   Igualmente, en este espacio se realizó un taller con facilitadores locales y con   expertos en temas relacionados con el programa, en procura de socialización y   retroalimentación de la metodología[192].    

Según se indicó el objetivo general    de los talleres consistía en elaborar, participativamente con los pueblos   indígenas de la Amazonía Colombia, un documento que contenga su visión y   prioridades en materia de gobernanza y conservación ambiental en sus territorios   y, puntualmente, identificar: 1) criterios de priorización y selección de   acciones a financiar; 2) reglas claras para la toma las decisiones en materia de   PIVA; y 3) mecanismos de acompañamiento, seguimiento y monitoreo de las acciones   que se implementaran. En los objetivos específicos se precisaron los siguientes:   “brindar información relacionada con Visión Amazonía y el Pilar Indígena en   construcción; generar espacios de reflexión en grupos que promuevan sobre el   vivir bien el territorio y las acciones que se están desarrollando; promover e   instrumentalizar, usando cartografía social, la discusión colectiva sobre la   situación actual de los pueblos y comunidades en cuatro dimensiones: territorio,   gobierno propio (autonomía), cultura y economía; establecer líneas prioritarias   que orienten las acciones en la implementación del PIVA.”    

Así, en la Mesa Regional Amazónica (15   y 16 de marzo de 2016)[193],   entre los temas a tratar se señaló la “presentación del Programa   Visión Amazonía y lo relacionado con el Pilar Indígena de Visión Amazonía”.   Se indicó que se realizaría la explicación partiendo, primero, de poner en   conocimiento el proceso de Visión Amazonía y, segundo, el avance sobre el   proceso de construcción participativa. A lo largo del acta se puso de presente   por parte del Ministerio del Interior, de Visión Amazonía y de las comunidades   indígenas la importancia de generar espacios de información, capacitación y   participación, mediante mecanismos entre los cuales se postuló a la consulta   previa. Lo dicho en consideración a la falta de conocimiento de las comunidades   sobre el programa. Seguidamente, el Ministerio de Ambiente propuso como   mecanismo de participación de las comunidades indígenas la “construcción   participativa” en procura de contar con un documento que establezca   (i)  los criterios de priorización; (ii) los criterios de   selección de acciones a financiar; (iii) las reglas para la toma   de decisiones; y (iv) las acciones priorizadas conforme con los   planes de vida de los pueblos indígenas y señaló que ya fueron escogidos los   lugares específicos para realizar los Talleres[194].    

– Talleres con facilitadores    

Al expediente fueron allegadas las Actas   de los Talleres con Facilitadores Locales[195]  desarrollados el 7, 8 y 9 de junio de 2016.     

El Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible[196]  explicó que el programa REDD+ tiene el objetivo de “reconocer   el servicio de almacenamiento de carbono de los bosques” y su   orientación es “incentivar el reemplazo de políticas generadoras de   procesos de degeneración y degradación de coberturas forestales por otras que   permitan la disminución de emisiones de gases con efecto invernadero asociadas a   dichos cambios en el uso del suelo”. En ese sentido, se explicó que el   territorio debía generar mayores beneficios “pues esta zona a pesar de   representar el 40% del territorio del país, genera el 1% del PIB”.  Visión Amazonía,   por su parte, es un Programa por medio del cual se busca generar una nueva   visión de desarrollo para la Amazonía colombiana, pero “basada en   las características especiales que tiene la región”.    

En relación con la participación   explicó que desde el 2014, el Gobierno, mediante la MRA, socializó el   compromiso internacional adquirido por Colombia para reducir a cero la   deforestación en la Amazonía. Hizo énfasis en que la MRA y la   MIAACC “son los escenarios marco para la construcción del PIVA e implica una   amplia participación de los pueblos de la Amazonía”. Al respecto explicó que   en la MIAACC se construyó la propuesta para el desarrollo de este Pilar, la cual   fue finalmente aprobada por la MRA. Igualmente sostuvo que “los   pueblos indígenas en este caso, permiten si se firman o no convenios o proyectos   o acciones”.    

En el segundo día explicó la   metodología, se señalaron los objetivos generales y específicos de los talleres   (antes mencionados) y advirtió que se recogen “insumos”,   no acuerdos, en esa medida, existen puntos que no están en discusión, como los   días destinados a la realización de cada Taller, los cuales se llevarían a cabo   en el transcurso de 3 días. Adicionalmente, se puso de presente en relación con   las “salvaguardas” que este es un tema que se abordaría de manera “informativa”,   no para ser validado.    

Las personas que fueron designadas como   facilitadores advirtieron que, en su criterio, existían algunas falencias en el   proceso de construcción participativa, entre estas las siguientes: (i) ausencia   de información y socialización del Programa Visión Amazonía y, por ende, falta   de conocimiento sobre el mismo, e incluso de sus mesas de participación como la   MIAACC; (ii) el desconocimiento del valor que para las comunidades indígenas   tienen los Bosques, debido a que estos fueron materializados como insumos u   objetos de mercado[197];   (iii) conflictos entre los pueblos indígenas derivados de las preocupaciones por   la desigualdad en la distribución de los recursos; (iv) el aumento de la   presencia del Estado al interior de los territorios de estas poblaciones; (v) el   condicionamiento del pago a la reducción y no a la conservación, por ello, en su   criterio, las comunidades  indígenas que tradicionalmente han conservado   los recursos no recibirían iguales beneficios frente a quienes han incurrido en   la desforestación; (vi) la falta de participación en los 5 Pilares del Programa   Visión Amazonía; (vii) igualmente, fue objeto de reproche la simplicidad de las   preguntas al señalar que “El vivir bien” y el “Como se vive bien”   son insumos que ya existen y se advirtió que, más allá de realizar este tipo de   cuestionamientos, se requiere garantizar la efectividad de lo que ya se   encuentra registrado, de tal manera que “lo que ya está escrito se   materialice en hechos”[198].    

– Talleres con expertos[199]    

Al expediente se allegó el Acta de la   primera y segunda reunión con el equipo de expertos para la construcción del   Pilar Indígena de Visión Amazonía (21 de junio de 2016 y 3 de octubre de 2016).    

En el primer taller, el   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en relación con la participación   que la Mesa Regional Amazónica (MRA) “dentro de su estructura tiene la   posibilidad de construir espacios técnicos y mesas temáticas dentro de las   cuales se desprende la MIAACC, espacio donde finalmente se va a discutir el   PIVA”. Adicionalmente, advirtió que “menos del 1% de la deforestación se   produce en los resguardos, es afuera de estos donde las intervenciones deben   generar la reducción, con otros actores no indígenas. Su conocimiento y   prácticas tradicionales ha redundado en la conservación, por ello se ha   comprometido un 20% de los recursos para trabajar con ellos, aun cuando no son   los generadores de dicha problemática”. Aunado a lo anterior, señaló que en   procura de una intervención integral “las únicas dos estrategias que se han   planteado son: contar con el apoyo de Uds. –expertos- y presentar la información   a la MRA, para lograr una visión más amplia”.    

En el segundo taller, el Ministerio de   Vivienda y Desarrollo Sostenible explicó que, hasta ese momento (3 de octubre de   2016), se habían desarrollado 10 de los 13 Talleres Programados, para lo   cual se siguió la metodología establecida inicialmente y se destacaron algunos   temas pendientes.    

Las principales intervenciones de los   participantes en los talleres realizados, se puede sistematizar así: (i) la   necesidad de generar un conocimiento o familiarización previa que permita   optimizar el tiempo del taller y no redundar en explicaciones generales[200]; (ii)   se criticó el tiempo destinado para la realización de los Talleres y se sugirió   su ampliación[201];   (iii) se reprochó la simplicidad de las preguntas por ser temas ya tratados y,   en contraste, la necesidad de propiciar espacios en los que se permita resolver   dudas acerca de ¿Por qué han funcionado o no las transferencias? ¿Cómo es que   se deben formular los proyectos?[202].   Así mismo, se señaló que (iv) las comunidades indígenas y sus conocimientos   tradicionales deberían posicionarse en el centro de la política y no solo en el   Pilar Indígena, para que exista una mayor importancia política en reconocimiento   de sus prácticas, que resultan beneficiosas para la conservación[203], en   esa medida,   se indicó que el punto crítico radica en incluir los conocimientos indígenas en   los mecanismos de desarrollo y planificación territorial[204]. En relación con el   (v) tema de Salvaguardas se advirtió que se requiere mayor capacitación de las   comunidades indígenas[205].    

– Talleres con las comunidades indígenas    

Según se informó en el transcurso de los   13 Talleres participaron: (i) por parte de los pueblos indígenas de la Amazonía:   representantes de la ATTIS; organizaciones, autoridades, líderes indígenas,   abuelos, mujeres y jóvenes; (ii) el Ministerio de Ambiente: enlace MADS-PIVA; un   delegado de la dirección de educación y participación y un delegado del programa   Visión Amazonía; (iii) GIZ: responsable REM CT, representante equipo REDD+,   consultora salvaguardas; (iv) PIVA: Juan Carlos Preciado, Mateo Estada, Jennifer   Jaimes; (v) Corporación Selva Húmeda: una persona de apoyo memoria audiovisual;   dos personas de relatoría técnica; un responsable de financiamiento; una persona   de “avanzada logística”[206].    

Los 13 Talleres para la elaboración   del Documento PIVA fueron realizados en el segundo semestre de 2016   en los departamentos siguientes: (i) Amazonas (Leticia; La Pedrera   y La Chorrera); (ii) Vaupés (Mitú, Carurú, Piracuara y Monforth);   (iii) Guaviare (San José del Guaviare y Miraflores); (iv)  Caquetá (Florencia y Puerto Leguizamo[207]);  (v) Guainía (Inírida); y (vi) Putumayo (Mocoa y Puerto Asís).    

La Sala procede a resaltar las   manifestaciones sobre participación en los Talleres realizados en el Amazonas,   departamento en el cual se ubica la comunidad accionante, así como el Taller de   Puerto Leguizamo, debido a que, según el Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible, en este tuvo participación el CRIMA, organización a la cual se   encuentra asociada la comunidad indígena accionante. Sin embargo, se anticipa   que en las listas de asistencia a dichas reuniones, que fueron allegadas al   expediente, no se evidencia la participación directa del pueblo Andoque de   Aduche (municipio de Puerto Santander – Amazonas).    

Taller de construcción participativa del   PIVA, Puerto Leguízamo (Caquetá) – (31 de julio, 1º y 2º de agosto de 2016)[208]    

Los participantes pertenecientes a las   comunidades indígenas insistieron en la importancia de la participación de estos   pueblos étnicamente diferenciados en todos los pilares, destacando la   preocupación por la expansión de la frontera agropecuaria. Pusieron de   presente que la MRA y la MIAACC son instancias que no conocen muchas de las   comunidades indígenas y la necesidad de mayor articulación con esta población.   Destacaron que dichas mesas no son instancias de decisión y, en esa medida, la   representación debe ser ejercida por las autoridades tradicionales[209].   En el informe de consultoría presentado con posterioridad a este taller, el 12   de agosto de 2016 se advirtió sobre la importancia de lograr que las comunidades   indígenas tengan mayor comprensión sobre los temas en discusión de tal manera   que se logre una “participación efectiva”.    

Taller realizado en la Chorrera   (Amazonas) – (10, 11 y 12 de octubre de 2016)[210]    

En este Taller todos los contenidos   fueron abarcados en un solo día y no en tres como se tenía previsto debido a “(p)roblemas   con la movilización del equipo técnico del PIVA, por diversos factores, como las   condiciones climáticas de la zona”[211].   Según el acta de relatoría, la comunidad advirtió la importancia de que los   pueblos indígenas tengan participación en los 5 Pilares del Programa Visión   Amazonía; destacó la necesidad de involucrar sus planes de vida en el Programa;   precisó que “la concertación debe hacerse desde los pueblos indígenas”; y   destacó que en el documento a realizar todos deben estar involucrados y   representados.    

En este Taller tuvo participación el   CRIMA, el cual advirtió que la “MRA no es un espacio de decisión   de las comunidades indígenas” y solicitó la realización de la consulta   previa en procura de garantizar la participación efectiva de los pueblos, así   como disminuir los impactos negativos del programa en sus territorios y evitar   la vulneración de los derechos colectivos priorizados. Advirtió que con el   programa se ocasionan riesgos como “generar contactos no deseados con los   indígenas aislados; restricción en el acceso, uso, usufructo y control de los   territorios ancestrales; posible vulneración del derecho a la autonomía en el   gobierno y administración del territorio; y el ingreso de la minería ilegal en   territorio y/o resguardos indígenas”[213].   Aunado a lo anterior, tachó como falso el hecho de que el Documento PIVA  esté en construcción, puesto que “se visibiliza hasta los porcentajes de   repartición económica del presupuesto establecido, por lo tanto, estos talleres   según su percepción y conocimiento se están realizando para aprobar o no lo que   ya se encuentra establecido”. En esa medida, se indicó que la información de   la participación en este taller no podía ser utilizada en el Documento PIVA   hasta la realización del proceso consultivo, y se indicó que debía realizarse   consulta previa antes de vincularse a esta comunidad a cualquier proceso del   PIVA.    

Adicionalmente, se indicó que el Pilar   Indígena debe ser transversal a los demás Pilares de Visión Amazonía, así como   distinguirse el nivel de participación en cada uno de estos, en consideración a   que el PIVA está interrelacionado con todos los demás componentes del Programa   y, sin embargo, no existe ninguna participación de las comunidades indígenas[214].   Agregó que la información de las comunidades en muchas ocasiones no es dada por   sus autoridades tradicionales y estas no tienen voz ni voto efectivo en los   Talleres y, adicionalmente, las dificultades en el desarrollo del programa   generaron disputas internas en las comunidades. En esa línea, señaló que se   requieren mayores espacios de participación, para conocer los mecanismos que se   pretenden implementar. En cuanto al tema de salvaguardas, advirtió que las   poblaciones indígenas no tienen conocimiento claro sobre el mismo ni   participación suficiente.    

Taller realizado en Leticia (Trapecio   Amazónico) 27 y 28 de octubre de 2016[215]    

Según el informe logístico presentado   frente a los tres Talleres de la Amazonía, en este último lugar -Leticia-, el   encuentro  “terminó un día antes de lo estipulado, dado que los participantes indígenas   solicitaron consulta previa para el programa Visión Amazonia y decidieron   terminar la reunión una vez hecha dicha solicitud. Por tal motivo, el taller tan   solo duro 2 días y no 3 como estaba establecido.”    

En este Taller tuvo participación el   CRIMA, según la lista de asistencia remitida y, en conjunto con otras   autoridades indígenas[216],   puso de presente que existió una falencia desde la estructuración del Programa,   ya que requería consulta previa para la elaboración de una línea base. Se   explicó que el mecanismo de participación escogido no era efectivo, en atención   a que los participantes no tenían conocimiento de los temas a tratar y no   asistieron los representantes de las comunidades.    

Adicionalmente, manifestaron la   inconformidad respecto a la asignación presupuestal debido a que se destinan   menores recursos porque son comunidades dedicadas a la conservación, lo que   resulta contradictorio en la medida en que son ellos quienes se han encargado de   proteger el bosque. En esa línea advirtieron que la ejecución de   los recursos del PIVA debe implicar una distribución equitativa de los recursos   y obedecer “no a un criterio de pago por resultados, sino que involucre un   pago por compensación a los pueblos amazónicos que milenariamente han prevenido,   protegido y conservado su entorno ambiental y cultural”.    

                                                                                                      

Talleres de retroalimentación    

Se realizaron 4 Talleres de   retroalimentación en Inírida, Leticia, Mocoa y San José, de los cuales se   destaca el realizado en Leticia, del 19 al 21 de marzo de 2017, en   atención a la participación del CRIMA.    

Los funcionarios del Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible aseveraron que para la   construcción de Visión Amazonía no se realizó consulta previa, pero son los   pueblos indígenas quienes deciden en qué se invertirán los recursos, ya que son   estos los encargados de presentar los proyectos destinados a ser financiados.   Adicionalmente, advirtió que es un programa construido participativamente, en el   cual se han tenido en cuenta los Planes de Vida indígenas y de Salvaguarda, así   como los diversos trabajos que las comunidades indígenas han planteado. Algunas   poblaciones pusieron de presente su interés de participar, reiteraron la   importancia de articular el PIVA con los demás pilares del programa, así como la   necesidad de acordar puntos clave para integrarse en el Documento PIVA,   entre estas las líneas de acción y las prioridades. Sin embargo, persistió la   preocupación por la falta de información suficiente e, incluso, el   desconocimiento sobre qué es la MIAACC, punto respecto al cual dicha cartera   ministerial aclaró la información. Por su parte, el CRIMA advirtió que “guste   o no vamos a participar, pero no se pueden quedar callados. El Estado colombiano   vendió nuestros bosques”; agregó que existen vacíos en el Documento PIVA   y la necesidad de realizar precisiones, en el sentido que se trata de un texto   complementario. Finalmente, se generó un espacio autónomo en el cual se discutió   y decidieron los puntos que deben ser incluidos en el documento técnico   propuesto para lograr una implementación participativa del proceso[217].    

Reunión de socialización con el CRIMA,   incluyendo la comunidad indígena Andoque    

Según informó la comunidad indígena   Andoque de Aduche, una vez tuvieron conocimiento sobre el Programa Visión   Amazonía, solicitaron al CRIMA la información al respecto y decidieron dirigirse   a Bogotá, en conjunto con esa organización, en procura de que se les   suministrara información al respecto. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible accedió y, en consecuencia, se llevó a cabo un encuentro de   socialización  entre el 26 y 27 de abril de 2017, en la cual se puso de presente el contenido   del Documento PIVA, que sería aprobado el 5 de mayo de 2017 en la Mesa   Regional Amazónica.    

Consolidación y aprobación del   Documento Pilar Indígena (PIVA)    

Al expediente se allegó   el Acta del 5 de mayo de 2017 sobre la Trigésimo Novena Sesión Ordinaria   de la Mesa Regional Amazónica, en la cual se señala entre los participantes al   CRIMA, mediante el Coordinador de Ambiente, señor Hernando Castro (etnia   Uitoto).   El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible manifestó que “en el año 2012,   ahí el Gobierno Nacional socializó la iniciativa que en este momento se estaba   presentando ante la comunidad internacional, en dicho evento se clarificaron   tres cosas: la primera es que los delegados de la MRA aceptaban la iniciativa y  no se realizaría consulta previa por el hecho que es un programa global, que   se construiría a través de unos talleres con amplia participación de los Pueblos   Indígenas”.   Sin embargo, en el mismo sentido, más adelante se señaló que “otra   discusión es lo que tiene que ver con la de consulta previa, que se deberá   dar pero no se saben si se harán en este espacio o no.”   (Resalta y subraya la Sala).    

No obstante, el CRIMA manifestó que “necesitamos   que este texto (PIVA) que será motor, se consulte con la gente (…)  se hizo todo lo posible para llegar al acuerdo para una buena participación   pero debido a que no hay esa inclusión entonces se protocoliza un documento en   la cual no se siente representado como CRIMA”[218]. Al   respecto, el Director de Asuntos Indígenas, Rrom y Minorías del Ministerio del   Interior señaló que “se debe buscar un escenario para que, aquí en la MRA se   analice el documento y se tome una decisión que dé tranquilidad (…)”. En   este mismo sentido la OPIAC señaló que “el documento es dinámico y al final   del año se puede hacer otra reunión para evaluarlo donde se puede decir que lo   que funcionó y que no funcionó, de esa manera habiendo posibilidad de hacer   ajuste”. Igualmente, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible dejó   claro por parte de la dirección de Visión Amazonia que “al Documento PIVA en la medida que   se requiera se le pueden hacer ajustes, y eso es entendible, si se hace esto   cada mes es difícil, pero cada cierto tiempo es adecuado. Señala que entiende   que la propuesta es que el documento está aprobado, se va a trabajar en el   esquema que se habló”.    

Sin embargo, cabe   advertir que el   4 y 5 de febrero de 2018 se realizó una reunión con las Autoridades Indígenas de la   jurisdicción de la Asociación CRIMA, que tuvo lugar en la Maloca de Guacamayo   (Resguardo Aduche). Entre los firmantes se encuentran en representación del   CRIMA, el Presidente de la Asociación y algunas personas de la comunidad   indígena Andoque del Resguardo Aduche[219].   En este documento se señala que “las autoridades indígenas de la Asociación   CRIMA, luego de la presentación del equipo de Visión Amazonía sobre el proceso   de Pilar 4: gobernanza ambiental con pueblos indígenas, deciden 1. Los pueblos   afiliados a CRIMA,   participan de las convocatorias del PIVA (…); 2. Las mujeres del CRIMA   presentaran su propuesta de participación en las convocatorias PIVA de manera   autónoma; 3. Una vez se abra la convocatoria la Asociación CRIMA se compromete a   remitir por escrito las propuestas a PIVA”. Igualmente,   la OPIAC se comprometió a colaborar en la formulación de los proyectos del CRIMA   y a programar una reunión de capacitación en la formulación de proyectos (CD en   Folio 59 Cuaderno principal).    

Finalmente, se resalta que el 11 de mayo de 2018, en   la Mesa Regional Amazónica se determinó que para hacer parte de la Plataforma de   Acompañamiento y Seguimiento (PAS) “se delegará un representante por   departamento (…) (que) solo vendrá para evaluar los proyecto  presentados   en su respectivo departamento.”    

Etapa actual de implementación    

En   desarrollo de este Pilar actualmente existen diferentes   proyectos que serán ejecutados por diversas organizaciones de indígenas (de   Amazonas, Caquetá, Guaviare, Guainía, Vaupés y Putumayo). Puntualmente, estos   comprenden “10 proyectos seleccionados, $6.000.000.000 en financiación;   6.500.000 hectáreas aproximadamente de cobertura territorial, en 6   departamentos; 19 organizaciones indígenas; 50 Resguardos Indígenas; 5.100   familias beneficiadas; y 41 pueblos indígenas beneficiarios”. Según   información suministrada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,   1 de los 10 Proyectos del Pilar Indígena, incluye el territorio de la comunidad   Andoque. Se trata del contrato realizado con la OPIAC, “apropiado”   993.973.400, de tipo “co-ejecución” y el estado de avance es “firmado”.   Según este documento, el objetivo del contrato consiste en fortalecer la   gobernanza y la gobernabilidad de las autoridades indígenas como autoridades   políticas y ambientales en sus territorios en la Amazonía Colombiana.    

2. Pilar de Gobernanza Forestal    

Según indicó el sujeto pasivo de   la demanda, mediante este pilar se busca fortalecer la capacidad institucional   para la conservación de bosques, mediante las áreas de Reserva  Forestal en   la Amazonía, de las áreas boscosas y la coordinación institucional para el   monitoreo y control forestal. Lo anterior, mediante tres componentes:    

(a) La planificación de   los recursos forestales: se enfoca en lograr el aprovechamiento forestal   sostenible, la zonificación de la Reserva Forestal   de que trata la Ley 2º de 1959, y el apoyo a planes de   ordenamiento y manejo forestal. Se trata de estudios, según el Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible y, por ende, no afectan a las comunidades   étnicas. Sin embargo, esta entidad advirtió que, cuando de tales análisis se   desprenda una etapa de “protección” o “aprovechamiento del bosque”   y ello afecte directamente a los pueblos indígenas, se debe realizar consulta   previa.      

(b) El fortalecimiento   de las autoridades ambientales encargadas del seguimiento, control y vigilancia   forestal: se busca fortalecer las funciones de control y vigilancia en la   Amazonía Colombiana mediante el trabajo conjunto de las autoridades ambientales   y la fuerza pública. Se orienta a dos aspectos centrales, la dotación de   plataformas tecnológicas para la generación de información y respuesta a los   reportes del Sistema de Monitoreo de Bosques y Carbono (SMByC), así como el   fortalecimiento y la creación de las Unidades de Control y Vigilancia.    

(c) La promoción de   procesos participativos para la gestión comunitaria de los bosques, la educación   ambiental y la comunicación para la conservación: al explicar este punto el   sujeto pasivo en la presente demanda, se concentró en lo atinente a la educación   ambiental y explicó que hasta el momento las inversiones del Programa se han   limitado a comunidades campesinas. Sin embargo, “en el momento en que se   determine que estos procesos de educación ambiental pueden afectar de manera   directa el territorio o la cultura de los pueblos indígenas, se deberá proceder   a la consulta previa”.    

Adicionalmente, se   indicó que “con el fin de garantizar la participación plural y concertada   entorno a la ordenación, manejo, restauración y uso sostenible de los bosques,   recursos forestales y servicios ecosistémicos, se fortalecerá la Mesa Forestal”[220].    

Según el Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible existen 10 Proyectos relacionados con este   Pilar, que se encuentran en etapa de ejecución relacionados con el control y la   vigilancia, bajo responsabilidad de las Corporaciones Autónomas Regionales CDA   (Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico);   CORMACARENA (Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena) y   CORPOAMAZONÍA (Corporación para el desarrollo sostenible del sur de la   Amazonía); el estudio de ordenación forestal, a cargo de la ONF (Oficina   Nacional Forestal); capacitaciones, presentado por PNN; y, por último, en el   diseño de monitoreo comunitario a incendios forestales, a cargo de WWF (Fondo   Mundial para la Naturaleza – World Wildlife Fund). Según se advirtió, ninguno de   estos proyectos incluye el territorio de la comunidad indígena Andoque   demandante.     

3. Pilar de   Planificación y Desarrollo Sectorial Sostenible    

Este Pilar busca generar (i) acuerdos   intersectoriales y alianzas público-privadas que favorezcan un desarrollo   productivo bajo en deforestación; (ii) el fortalecimiento de instrumentos de   Ordenamiento Territorial y de Zonificación ambiental; (iii) así como el   incentivo de buenas prácticas en los sectores económicos y la promoción de un   desarrollo ambiental sostenible en los municipios.    

Según el Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible, actualmente, se llevan a cabo 3 Proyectos, de los cuales   2 incluyen el territorio de la comunidad Andoque. El primero, a cargo del   Departamento Nacional de Planeación (DNP)  busca estudiar el modelo de   ordenamiento de la Amazonía y se encuentra en etapa de ejecución. En el objetivo   del contrato se señala: “aunar esfuerzos tendientes a articular acciones para   la formulación del Modelo de Ordenamiento Regional para la Amazonía”. El   segundo, a cargo de FPN, relacionado con estudios para fortalecer la RAP   Amazonía y el área de estudio/intervención es (Regional/Departamentos   Amazónicos).    

En relación con la consulta previa se   advirtió que “los análisis o estudios participativos son los que arrojarán la   base para desarrollar una eventual política o financiación de un eventual Plan   de Ordenamiento determinado. En el momento en el que se comience a determinar   cada uno de dichos planes, proyectos, programas o políticas con claridad, se   entrará (…) a formular las políticas o inversiones por las que en cada caso se   deberá determinar si podrían derivarse en afectaciones directas a comunidades en   su cultura o territorio y en caso tal si es necesaria la realización del proceso   de consulta previa (…)”.    

4. Pilar Desarrollo   Agroambiental    

Se enfoca en atacar a los motores de la   deforestación asociados a la ampliación de la frontera agropecuaria y aumentar   el bienestar de los productores, por medio de la promoción de prácticas de   producción sostenibles y alternativas, el fortalecimiento de las cadenas de   producción (de carne, leche, caucho, maderables y no maderables), la promoción   de alianzas productivas sostenibles, la asistencia a los productores en el   manejo de la “finca amazónica”, así como posibilitar el acceso al crédito   con incentivos en la conservación del bosque y la posibilidad de acceder por   parte de los productores a los mercados.    

De acuerdo con el Ministerio de Ambiente   y Desarrollo Sostenible, actualmente, se llevan a cabo 4 Proyectos, de los   cuales ninguno incluye el territorio de la comunidad Andoque. Dos se relacionan   con el estudio de cadenas productivas, a cargo de CIAT y FINAGRO, los cuales se   encuentran en etapa de ejecución; y, los dos restantes, se relacionan con el   diseño de acompañamiento de proyectos campesinos, a cargo del SINCHI, que están   en etapa de ajuste.    

Según esta misma entidad, en el momento   se están realizando estudios preliminares, en procura de identificar los   sectores sobre los cuales recaerá el programa. Sin embargo, hasta el momento los   estudios no han arrojado resultados, pero, se realizará la consulta previa en el   momento que se conozcan y se evidencie la posible afectación a las comunidades   indígenas.    

5. Pilar de Condiciones Habilitantes    

Este Pilar tiene entre   sus objetivos permitir la adecuada ejecución y monitoreo de los demás pilares   del programa. Busca consolidar e implementar el Sistema de Monitoreo de Bosques   y Carbono (SMByC) y el Inventario Forestal Nacional (IFN) con los cuales se da   cuenta de las acciones y resultados. Este pilar calcula y publica la tasa de   deforestación anual de la Amazonía colombiana. El Inventario Forestal Nacional   se apoya en comunidades “sean estas indígenas o no”, y abarca estudios   que se han desarrollado no solo en la Amazonía sino en todo el país y a lo largo   de varios años[221].      

El IDEAM sostuvo que   este pilar resulta de especial importancia por brindar información en un esquema   de pago por resultados y resaltó que, para ejecutar sus funciones en el marco   del Programa Visión Amazonía, realiza un proceso de socialización y concertación   con representantes y habitantes de los pueblos indígenas, particularmente de las   áreas donde se ubican los puntos de muestreo. En cada oportunidad, se solicita   el consentimiento libre y concertado para el ingreso al territorio y, en todo   caso, para la realización del Inventario Forestal Nacional, se respetan sus usos   y costumbres, por ende, por ejemplo, no se ingresa a sitios sagrados o con   prohibición por su importancia.    

Igualmente, el Instituto   Amazónico de Investigaciones Científicas (SINCHI) indicó que cuando   trabaja en zonas de resguardo o con presencia de comunidades, ha socializado las   actividades a desarrollar en procura de la participación. Incluso, informó que   el instituto ya desarrolló las actividades correspondientes en el territorio del   accionante “sin que se haya generado ningún inconveniente con la comunidad”.    

Según el Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible, actualmente en este Pilar se llevan a cabo 3   Proyectos, de los cuales ninguno incluye el territorio de la comunidad Andoque.   Los proyectos se enfocan en adelantar Estudios del Sistema de Monitoreo de   Bosques y Carbono e Inventario Forestal Nacional, se encuentran a cargo del   IDEAM y están en etapa de ejecución. Esta misma entidad advirtió que si en el   desarrollo de estos estudios se pudieran producir o determinar afectaciones se   deberá realizar consulta previa.    

Conclusión    

Visión Amazonía es un programa del   Gobierno Nacional enfocado en implantar un modelo de desarrollo sostenible en la   Amazonía colombiana, en desarrollo de lo cual busca frenar la deforestación y   proteger los bosques. Se compone de 5 Pilares: Indígena o Gobernanza Ambiental   con Pueblos Indígenas; Forestal o Mejoramiento de la Gobernanza Forestal;   Sectorial o Desarrollo y Planeación Sostenible Sectorial; Agroambiental; y de   Condiciones Habilitantes.     

La participación de las comunidades   indígenas en dicho programa se ha concentrado, hasta el momento, en el Pilar   Indígena, en el cual se desarrolló un “proceso de construcción participativa”   con el fin de crear un instrumento con los criterios del programa y las bases de   implementación, que se concentraron en el Documento PIVA, el cual se   encuentra en construcción constante. En dicho proceso la comunidad indígena   Andoque de Aduche, ubicada en el municipio de Puerto Santander (Amazonas) no fue   vinculada ni participó directamente.    

Dicho proceso de participación consistió   en el desarrollo de 13 talleres iniciales y 4 de retroalimentación. Asistieron   diferentes comunidades indígenas, incluso algunas pertenecientes al CRIMA, al   cual se encuentra asociada la población demandante. No obstante, en los listados   de asistencia allegados no se pudo constatar que sus miembros hubieren tenido   participación directa, a pesar de que esta Sala de Revisión solicitó   insistentemente que fueran allegados los documentos en los que constara que este   pueblo acudió a dichas sesiones.    

El pueblo Andoque demandante tuvo   conocimiento del Programa Visión Amazonía, de sus 5 Pilares de acción y de la   existencia de un Pilar específicamente dirigido a la población indígena en marzo   de 2017, según se manifestó en la acción de tutela y no fue desvirtuado por la   contraparte mediante el material probatorio allegado. Es decir, cuando los 13   Talleres iniciales y los 4 de retroalimentación del proceso de construcción   participativa estaban finalizando[222].    

El proceso de construcción   participativa contó con la asistencia de “facilitadores” (población   indígena contratada para la colaboración técnica en los talleres); expertos en   temas étnicos y medioambientales; así como diferentes pueblos indígenas, por   parte de los cuales asistieron, según se indicó, autoridades, líderes indígenas,   abuelos, mujeres y jóvenes.    

las tres partes mencionadas reconocieron   la importancia de frenar la deforestación y proteger los bosques, lo cual, como   se indicó se busca lograr mediante el Programa Visión Amazonía, sin embargo,   coincidieron en manifestar algunas dificultades en el proceso de construcción   participativa, a saber: (i) el insuficiente conocimiento de las comunidades   sobre los temas a tratar y, por consiguiente, la ausencia de participación   efectiva; (ii) el escaso límite de tiempo establecido para realizar los talleres[223];   (iii) la simplicidad de las preguntas realizadas para el desarrollo de la   participación, en la cual se cuestionaba acerca de qué es “vivir bien” y    “cómo se vive bien” en el territorio, puesto que en su criterio eran   cuestiones ya resueltas por las comunidades y se requiere su materialización;   (iv) el desconocimiento del tema de Salvaguardas; (v) la crítica por la supuesta   existencia de un Documento PIVA previo, en el cual ya estaban fijados los   parámetros para implementar el Programa Visión Amazonia y, simultáneamente, la   poca incidencia de las comunidades indígenas en el mismo; (vi) la calificación   de la MRA como una instancia de recomendación pero no de decisión y, de hecho,   el desconocimiento de la MIAACC por parte de algunas poblaciones indígenas;   (vii) la falta de participación de algunas autoridades tradicionales y   representantes; (viii) la necesidad de realizar consulta previa, requerimiento   hecho por el CRIMA desde el principio hasta la validación del PIVA y   fundamentado, por un lado, en la afectación específica de la comunidad indígena   con el Pilar Indígena y, en general, con los 4 Pilares del Programa; por otro,   en las discusiones al interior de esta población causadas, por ejemplo, por el   peligro de inequidad económica que puede causarse con la destinación de recursos   del PIVA; (ix) la falta de asignación de presupuesto en retribución a la   conservación; y (x) la necesidad de vincular la participación de las comunidades   indígenas a los demás Pilares del programa, en procura del respeto de los   derechos de esta población, pero también con el fin de vincular sus   conocimientos tradicionales, los cuales han sido claves para lograr mantener la   cobertura forestal en la Amazonía colombiana.    

10.5. Análisis del caso concreto: Visión Amazonía y   el derecho a la participación de la comunidad indígena Andoque de Aduche (Puerto   Santander – Amazonas)    

En el contexto mencionado la Sala Quinta   de Revisión procede a estudiar la solicitud de la comunidad demandante   consistente en que se ordene la realización de la consulta previa tanto en el   Pilar indígena o de Gobernanza Ambiental con Pueblos Indígenas, como en los   demás Pilares del Programa Visión Amazonía.    

Para ello se analizará (i) la   relevancia de garantizar la participación de la comunidad accionante en el   Programa Visión Amazonía y, siguiendo esas consideraciones, se procederá, por un   lado, (ii) a constatar si en el Pilar Indígena resulta exigible la   consulta previa por parte de la comunidad demandante y, en caso afirmativo, si   el mecanismo de construcción participativa permite suplir dicho proceso   para esta población. Por otro, (ii) a analizar la procedencia o no de la   consulta previa en los cuatro Pilares restantes de Visión Amazonía (Forestal o   Mejoramiento de la Gobernanza Forestal; Sectorial o Desarrollo y Planeación   Sostenible Sectorial; Agroambiental y de Condiciones Habilitantes).    

Aclaración Preliminar: A la Sala Quinta   de Revisión no le corresponde pronunciarse sobre el contenido de Visión Amazonía   en el sentido de evaluar si implica beneficios o impactos negativos[224]. Este   criterio   no constituye el núcleo esencial del derecho fundamental a la participación ni a   la consulta previa, cuya supuesta vulneración está en discusión; incluso, en   caso de proceder el amparo y ordenar la realización del procedimiento   consultivo, los alcances del programa en dicha población son un asunto que debe   ser discutido en los encuentros correspondientes[225]. El problema   jurídico que se procede a estudiar se concentra en constatar el alcance de la   participación en cada uno de los Pilares de dicho Programa.    

10.5.1. Consideraciones generales sobre los derechos fundamentales a la   participación y a la consulta previa de la comunidad demandante en el Programa   Visión Amazonía    

Visión Amazonía (VA) es un programa del   Gobierno Nacional susceptible de impactar directamente a la comunidad   accionante. Se encuentra proyectado sobre el bioma amazónico colombiano[226] y   tiene la finalidad de implantar en este una nueva lógica de desarrollo, la cual   comprende factores ambientales, territoriales, sociales, económicos y   culturales. El pueblo Andoque de Aduche está situado en dicho lugar (municipio   de Puerto Santander, Departamento de Amazonas) y tiene una visión de desarrollo   propia, la cual cuenta con respaldo constitucional, que en este caso exige tener   especial cuidado debido a la grave condición de vulnerabilidad de dicha   comunidad por ser una población étnicamente diferenciada en vía de extinción.    

A la comunidad   accionante   le asiste el derecho a decidir sobre sus prioridades; a controlar, en cuanto   ello sea posible, su desarrollo económico, social y cultural; así como a participar ante planes y programas de desarrollo   susceptibles de afectarle directamente.    

En efecto, según el artículo 7º del   Convenio 169 de 1989 (Ley 21 de 1991), estos pueblos tienen “el   derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso   de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias,   instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de   alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio   desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán   participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas   de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente”.  (Resaltado propio). En concordancia, la Declaración de las Naciones   Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígena reconoció el derecho de   estas comunidades a determinar y elaborar prioridades y estrategias “para el   ejercicio de su derecho al desarrollo”[227].    

Siguiendo ese marco jurídico, la Corte   Constitucional ha determinado que “el debate   en torno al “desarrollo” o el “progreso” en territorios de comunidades étnicas   debe analizarse a la luz del desarrollo o progreso propio de los pueblos   implicados. (…) Por eso, para la Corte se torna indispensable equilibrar el   reconocimiento del “otro” y de las “otras” distintas visiones que se puedan   tener frente al desarrollo por parte de grupos étnicos (…).” En esa medida   se considera necesario garantizar la participación y, dependiendo del caso,   mediante consulta previa[228] y la solicitud del   consentimiento previo, libre e informado. En concordancia, ha considerado que   dicha participación permite, además de garantizar el derecho   constitucional a que los pueblos indígenas asuman   el control de su modelo de desarrollo, que las medidas a implementar   gocen de legitimidad y se eviten los factores estructurales de desigualdad[229].    

Estas consideraciones tienen una importante relevancia en el ordenamiento   jurídico colombiano por los múltiples factores de discriminación a los cuales ha   sido sometida la población indígena en el país, los cuales exigen asumir medidas   especiales de protección. Entre dichos criterios de desigualdad la   jurisprudencia constitucional ha destacado principalmente los siguientes:    

(i) Patrones   históricos de discriminación, despojo, abandono y marginación económica, social,   política y geográfica, entre otros[230],   lo que exige advertir que la comunidad demandante no puede ser, bajo ninguna   posibilidad, discriminada o marginada económicamente con el Programa Visión   Amazonía y, a la vez, debe ser beneficiada en condiciones de igualdad al resto   de la población que se encuentre en sus mismas circunstancias. Por consiguiente,   se debe garantizar su participación y la consulta previa en las medidas que   puedan afectarla directamente, así como solicitar el consentimiento previo,   libre e informado cuando proceda.    

(ii) Incomprensión   sobre su cosmovisión, su organización social, sus modos de producción y su   desarrollo. La participación efectiva de la comunidad accionante permitiría que   esta población advierta sobre sus prioridades y ponga de presente su modelo de   desarrollo, en procura de que se logré un diálogo constructivo que permita la   protección, garantía y respeto de sus derechos. No resulta posible imponer   criterios generales que puedan tener algunas comunidades sobre la población   accionante, debido a que son culturas étnicas diferentes a quienes no se les   puede atribuir homogéneamente una cosmovisión mayoritaria, lo cual ha sido   reprochado por esta Corporación como una actuación arbitraria y contradictoria a   los derechos de esta comunidad indígena.    

(iii) Presión ejercida   sobre sus territorios[231]:   la Sala recuerda que el territorio es un derecho fundamental de la población   demandante y, en esa medida, además de que no resulta posible imponerle   criterios generales con los que pudieran estar de acuerdo otras comunidades,   tampoco pueden ser excluidas respecto de programas que puedan tener proyección   sobre los lugares en los que están situadas, bajo la presión de no acogerse a   las reglas acordadas por la mayoría.    

(iv) Factores de   deterioro ambiental: frente a este punto deben tenerse en cuenta al menos dos   asuntos, el primero, es per se la deforestación y las graves secuelas que   esta produce en los lugares habitados por los pueblos indígenas, muchas veces   causada por personas extrañas a su comunidad; y, el segundo, el especial interés   de muchos sectores nacionales e internacionales sobre los lugares en el que está   situada la población étnicamente diferenciada con el ánimo de aprovechamiento de   los recursos naturales existentes en estos y que se han logrado conservar por el   cuidado de dichos pueblos. En el caso de Visión Amazonía, al ser un programa que   tiene como objetivo modificar el modelo de desarrollo en el territorio   amazónico, en el cual reside la población indígena demandante, se exige un   especial cuidado de los derechos de esta comunidad, en consideración a la   presión que eventualmente podría ejercerse sobre esta[232], por ejemplo, porque las medidas a implementar pueden   generar beneficios o imponer restricciones; por el ingreso de personas ajenas en   su hábitat para supervisión y control, o por los estudios para recaudo de   información.    

Conclusión. Así las cosas, el   Programa Visión Amazonía, por medio de sus 5 Pilares, puede generar un impacto   sistemático sobre los derechos fundamentales de la comunidad indígena Andoque de   Aduche, reconocidos por el ordenamiento jurídico en procura de la subsistencia   de esta población como un grupo étnicamente diferenciado y en vía de extinción.   Consideración de especial relevancia si se tiene en cuenta que están   comprometidos los recursos naturales existentes en su hábitat, debido a   actividades relacionadas, por ejemplo, con el aprovechamiento[233],   conservación, utilización, administración y explotación de los recursos   naturales renovables existentes[234].    

En consecuencia, en   respeto de los derechos fundamentales a la participación, a la consulta previa,   a la facultad de las comunidades indígenas consistente en decidir sobre sus   propias prioridades y controlar, en la medida de lo posible, su desarrollo   económico, social y cultural, así como, de la garantía a participar en la   formulación, aplicación y evaluación de los planes de desarrollo que los   involucren (artículo 7º del Convenio 169 de 1989), en consideración a los   factores estructurales de discriminación a los que ha sido sometida esta   población y en observancia de los compromisos adquiridos internacionalmente por   el Gobierno de Colombia[235], esta Sala de Revisión   evidencia que en el Programa Visión Amazonía: (i) Debe garantizarse el derecho   fundamental a la participación de la comunidad demandante en cada una de sus   etapas y pilares; (ii) ante las medidas específicas (políticas,   planes, programas o proyectos[236]) para ser   ejecutadas en su territorio, susceptibles de afectarles directamente, debe   realizarse el proceso de consulta previa y, dependiendo del impacto, solicitar   el consentimiento previo, libre e informado; y, como garantía   transversal para cumplir los dos puntos anteriores, (iii) se tiene que   suministrar el acceso oportuno a la información completa y necesaria[237].    

10.5.2. Los derechos fundamentales a la   participación y a la consulta previa de la comunidad indígena demandante en el   Pilar Indígena – Gobernanza Ambiental con Pueblos Indígenas- del Programa Visión   Amazonía    

Conforme se anunció previamente, en este   acápite se procede, primero, a constatar si, como lo solicita la   comunidad demandante, la consulta previa resulta exigible en el marco del Pilar   Indígena del Programa Visión Amazonía y, segundo, en caso afirmativo, si el   mecanismo de construcción participativa permite suplir dicho proceso para   esta población. Lo anterior no sin antes precisar que este estudio se realiza   sin perjuicio del proceso de construcción participativa adelantada hasta el   momento, respecto a otras comunidades indígenas distintas a la demandante.    

(i) Procedencia de la consulta previa en   el Pilar Indígena, en el caso de la comunidad accionante    

Esta Sala de Revisión considera que la   consulta previa, como mecanismo de participación en el Pilar Indígena del   Programa Visión Amazonía, sí resulta exigible por parte de la comunidad   demandante, al menos por las siguientes razones:    

1. El   Pilar Indígena tiene como eje fundamental para su implementación el Documento   PIVA, aprobado en la Mesa Regional Amazónica el 5 de mayo de 2017. Este   constituye   un elemento base para la implementación, pues contiene los principios, las   prioridades y las líneas estratégicas; se constituyó una plataforma   institucional para la viabilización de proyectos, para la definición de términos   y condiciones y para la estructuración de las iniciativas, así como un   procedimiento conciso para que las comunidades indígenas las presenten y, de esa   manera, puedan beneficiarse de VA. El contenido de este instrumento no es   de carácter general ni abstracto[238].   Se proyectó en procura de contemplar medidas específicamente dirigidas a las   comunidades indígenas habitantes el bioma amazónico, es decir, existe un lugar y   unas poblaciones definidas, entre estas, la demandante.    

2. El Pilar Indígena   compromete los derechos fundamentales reconocidos en favor de esta población,   debido a que desde su proyección recayó sobre asuntos como el territorio, el   gobierno, la autonomía, la cultura y la tradición[239], criterios   que posteriormente se complementaron y se reflejan en las líneas de acción y   componentes de intervención del PIVA, a saber, (a)  territorio y medio ambiente; (b) gobierno propio; (c)  economía y producción; (d) fortalecimiento de la mujer indígena;   (e)  líneas transversales referentes a educación, transmisión y conservación del   conocimiento indígena.    

Entre las garantías constitucionales   implicadas con las líneas de acción y los componentes de intervención se   destacan las siguientes:    

– Derechos fundamentales al territorio   y a la propiedad colectiva: el derecho constitucional al territorio se   caracteriza por ser inalienable, imprescriptible e inembargable (art. 63 CP) e   implica la garantía de participar en el aprovechamiento y la conservación de los   recursos naturales (artículo 15 Convenio 169); adicionalmente, permite   viabilizar la autonomía y autodeterminación de los pueblos indígenas (artículos   287, 329 y 330 CP); la protección de su relación espiritual con el lugar en el   que habitan (artículo 13 Convenio 169); al respeto por los usos y costumbres   (artículo 330 CP); la propiedad y posesión de las tierras (artículo 14 Convenio   169); la integridad, la identidad étnica y cultural[240], el   abastecimiento económico, el desarrollo de sus prácticas ancestrales[241] y,   por ende, preservar su supervivencia[242].    

– El respeto por su intrínseca relación   con el medio ambiente en el que habita: esta garantía se fundamenta en   que cualquier medida con impacto en el medio ambiente, tiene un alto potencial   para afectar también a las comunidades indígenas (artículo 4º Convenio 169; Ley   165 de 1994 y Ley 1458 de 2011, entre otros). En concordancia con lo cual en la   Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo se   señaló, refiriéndose a estas comunidades, que “(l)os Estados deberían   reconocer y apoyar debidamente su identidad, cultura e intereses y hacer posible   su participación efectiva en el logro del desarrollo sostenible”   (principio 22). En concordancia con lo cual se ha reconocido la importancia de   vincular sus conocimientos tradicionales con el “aprovechamiento   sostenible” y “prácticas de ordenación de los recursos tradicionales,   para asegurar el desarrollo sostenible” (Agenda 21, capítulo 26).    

– El derecho constitucional a la   autonomía y a la autodeterminación de las comunidades indígenas, el cual se   fundamenta en el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural   (artículo 7 y 70 CP); el derecho a determinar, consolidar y establecer sus   organismos políticos, y el derecho de gobernarse por autoridades propias,   sujetas a sus usos y costumbres (artículos 171, 176 y 330 Superiores).    

– El derecho a la protección de sus   prácticas económicas, así como el derecho a la soberanía y a la seguridad   alimentaria (64,   65, 66, 67 y 81 CP) que implica la posibilidad de definir sus propias   políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de   los alimentos y, particularmente, en el caso de las comunidades indígenas   implica el derecho a la protección de sus prácticas tradicionales, de sus usos y   costumbres en el manejo del territorio y sus recursos naturales, siempre con   respeto de la protección ambiental[243].    

– El respeto de los conocimientos   tradicionales, garantía que exige la participación de las comunidades   indígenas en los procesos que involucren aspectos como la deforestación, en   procura de lograr aprender de estos e incorporarlos en los programas o proyectos   cuando resulte procedente. Simultáneamente, ante el aprovechamiento de dichos   conocimientos, deben generarse los correspondientes beneficios para estas   poblaciones (en este sentido, se puede consultar el Convenio sobre la   Diversidad Biológica (Ley 165 de 1994, artículo 8º); la Declaración de   las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, (Agenda 21,   capítulo 26).    

Todos los derechos acabados de mencionar   han sido reconocidos en procura de garantizar la supervivencia de los pueblos   étnicamente diferenciados, como sucede con la comunidad indígena demandante,   consideración que tiene especial trascendencia por ser uno de los pueblos en vía   de extinción. Por ende, ante cualquier medida que impacte directamente a este   pueblo, se deben asumir acciones conducentes a la protección de sus garantías   constitucionales, entre estas, garantizar la participación mediante la consulta   previa y, dependiendo del caso, solicitar el consentimiento previo, libre e   informado.    

3. El Pilar   Indígena se proyecta sobre todo el territorio amazónico, en principio, buscando   beneficiar a todas las comunidades habitantes en el mismo, incluida la población   demandante. Lo dicho, en concordancia con el acuerdo realizado con los países   que accedieron a la cooperación internacional, en el cual se pactó el beneficio   de la población local, criterio que cobija al pueblo Andoque de Aduche (Puerto   Santander – Amazonas).    

En este punto, resulta de especial   importancia recordar que la justicia ambiental (con fundamento jurídico   en los artículos 2, 13, 79, 80, 330 y 334 de la Constitución Política y los   artículos 7º.2 y 15.2 del Convenio 169 de 1969), constituye una garantía que   permite “resolver asuntos de distribución inequitativa de cargas ambientales   entre los diferentes grupos sociales y defender la participación de   colectividades afectadas. Esta construcción teórica ha servido para   identificar afectaciones directas a una comunidad como resultado de un proyecto   productivo que trae consecuencia o efectos a los ecosistemas.”[244]  (Resaltado propio).    

Puntualmente, implica que se deben asumir   las acciones que correspondan para contrarrestar los efectos negativos de los   programas o proyectos de desarrollo, así como también para que las comunidades   indígenas resulten beneficiadas ante iniciativas positivas que se pretendan   implementar en sus territorios. En todo caso, quienes deben decidir si un   proyecto favorece o beneficia a una población étnicamente diferenciada, es   precisamente esta misma, a través de los mecanismos de participación que tienen   a su favor, en consideración a que estos pueblos tienen una cosmovisión   distinta, según la cual definen si una medida que pueda impactarlos tiene una   connotación positiva o si, al contrario, la afecta negativamente.    

El derecho a la justicia ambiental se   encuentra conformado por dos elementos principales, el primero, comprende una   (i)  demanda de justicia distributiva: esta aboga por el reparto equitativo de   las cargas negativas y los beneficios ambientales entre los sujetos de la   comunidad “dentro y entre generaciones” y exige eliminar los factores de   discriminación. Igualmente, este concepto se compone por una (ii)  justicia participativa, especialmente, por parte de quienes resultan   efectiva y potencialmente afectados.    

En el presente caso, no se cumplió con el   primero de estos elementos debido a que no es claro que se haya tenido en cuenta   la cosmovisión del pueblo demandante en la construcción del PIVA y, sin embargo,   para acceder a los recursos del Programa y beneficiarse del mismo debe cumplir   con requisitos establecidos en dicho documento. Con respeto al segundo, la   comunidad demandante, a diferencia de otras poblaciones, e incluso de aquellas   asociadas también al CRIMA, no fue directamente vinculada. Su participación en   criterio del sujeto pasivo de la demanda se surtió con la asistencia de   población perteneciente a dicha asociación, no obstante, no es posible inferir   que dicha participación haya sido efectiva, por el contrario, si se observa que   hubo demandas de mayores espacios de diálogo a lo largo del proceso y la   ausencia de información suficiente.    

El hecho de que se impongan cargas o   beneficios que comprometan los derechos fundamentales de la comunidad   accionante, constituye una intervención directa sobre sus garantías   constitucionales, a pesar de que ninguna presión económica debe ser la causa de   la aceptación de este tipo de programas de desarrollo, que tiene el potencial de   impactar sistemáticamente sus garantías constitucionales, establecidas en el   ordenamiento jurídico con el fin de salvaguardar su subsistencia. Y, en todo   caso, personas externas a esta población no pueden asumir que una decisión   dictada por estas le resulta positiva, debido a que dicho pueblo puede tener una   percepción distinta, que tiene que ser debidamente oída en un proceso de   participación idóneo y efectivo.    

4.   El Pilar Indígena es susceptible de alterar el estatus de la comunidad   indígena accionante porque puede cambiar su situación socioeconómica. En efecto,   mediante el Documento PIVA se establecen criterios base para la   participación, que deben cumplirse para la presentación de proyectos, de tal   manera que, en caso de que la población indígena acate dichos criterios, en su   favor pueden reconocerse beneficios relacionados, entre otros, con la   financiación de las iniciativas presentadas[245]. Lo contrario,   es decir, el incumplimiento de los parámetros puede ocasionar su exclusión en la   correspondiente convocatoria. Ambas situaciones tienen la potencialidad   de ocasionar secuelas de especial cuidado, debido a que se trata de una   población étnicamente diferenciada en vía de extinción. No es posible   imponer criterios que vinculen y potencialmente excluyan a estas comunidades   indígenas, mucho menos cuando no se han implementado los mecanismos que   contempla el ordenamiento jurídico para su protección, como la participación   activa y efectiva y la consulta previa.    

5. Visión Amazonía   tiene como objetivo central cambiar la visión de desarrollo en el territorio   amazónico colombiano en el cual habita la comunidad indígena demandante,   particularmente, el Pilar Indígena, a este perteneciente, comprende medidas   sobre desarrollo susceptibles de impactar el ambiente, la estructura social,   económica y cultural[246]  de dicho pueblo. En esa línea se destaca que las poblaciones   indígenas deben ser favorecidas con los programas de desarrollo que se proyecten   en sus territorios y, con mayor razón, si se trata de un programa enfocado en la   conservación de bosques y en la lucha contra la deforestación, asuntos en los   cuales estas poblaciones son actores principales.    

Conclusión. Lo   anterior permite evidenciar que, en efecto, la participación activa y efectiva   y, puntualmente, mediante la consulta previa resulta exigible en el marco del   Pilar Indígena de Visión Amazonía. Garantía que abarca tanto el   Documento PIVA, como los proyectos que se presenten para la implementación   de este. En relación con lo primero, se observa que no se realizó el   correspondiente proceso de consulta previa, debido a que se optó por realizar un   proceso de construcción participativa, por consiguiente, esta Sala de   Revisión procede a constatar en el   siguiente acápite si, en el caso de la comunidad indígena demandante, dicho   mecanismo de participación permitió suplir las garantías que se busca   salvaguardar mediante el mencionado mecanismo de participación. Sobre el segundo   punto, debido a que son diferentes proyectos los que en el marco de este Pilar   se van a presentar y ejecutar, se precisa que, cuando exista   evidencia razonable de que uno de estos es susceptible de afectar directamente   al pueblo indígena demandante deberá realizarse consulta previa y, en   caso de que resulte exigible por el alcance de este tendrá que solicitarse el   consentimiento previo, libre e informado.    

(ii) Alcance del proceso de construcción   participativa en el Pilar Indígena respecto de la comunidad indígena Andoque de   Aduche (Puerto Santander -Amazonas)    

La Sala de Revisión evidencia que el   proceso de consulta previa exige la participación, activa y efectiva, de las   comunidades indígenas afectadas directamente con los programas a implementarse   en su territorio. Para el efecto, se requiere, entre otros, la asistencia   mediante sus autoridades tradicionales o representantes legales; segundo, la   información suficiente y oportuna, puesto que no resulta posible que estas   poblaciones entren a discutir un asunto sobre el cual carecen del suficiente   conocimiento; tercero, la participación debe tener el alcance de incidir en las   decisiones y, en caso de que no exista consenso, se deben asumir las medidas   pertinentes para lograr la menor afectación de los derechos fundamentales   comprometidos. Siguiendo estos elementos base, la Sala constata que en el caso   del pueblo Andoque de Aduche el proceso de construcción participativa en el cual   no participaron directamente no permite suplir la consulta previa, conforme se   procede a explicar:    

– Al interior de las comunidades existen   diferentes tipos de autoridades, entre estas se encuentran aquellas de carácter   tradicional, compuestas por miembros de dicha población que ejercen poder de   organización, gobierno, gestión o control social (artículo 2º, Decreto 2164 de   1995). Igualmente, se encuentran los cabildos indígenas y sus gobernadores, los   cuales constituyen entidades públicas especiales, cuyos integrantes son miembros   de la comunidad indígena, elegidos y reconocidos por ésta, con una organización   sociopolítica, cuya función es representar al correspondiente grupo étnico,   ejercer autoridad y realizar las actividades que le atribuyen las leyes, sus   usos, costumbres y el reglamento interno de cada comunidad (artículo 3º, Ley 89   de 1890). Igualmente, se ha determinado que la máxima autoridad tradicional del   territorio indígena es la comunidad, que constituye la última instancia para   definir situaciones comunitarias. Por medio de estas autoridades las comunidades   indígenas toman decisiones que asumen en ejercicio de su autonomía y   autodeterminación. En consecuencia, por medio de estas pudo haberse garantizado   la participación de la comunidad indígena Andoque accionante.    

El sujeto pasivo alega que en los   Talleres del proceso de construcción participativa la comunidad indígena   Andoque de Aduche (Puerto Santander – Amazonas) sí participó debido a que (a)   esta se encuentra asociada al CRIMA y a la OPIAC las cuales estuvieron presentes   en los talleres realizados en dicho proceso e, incluso, la primera de estas (b)   renunció al derecho fundamental de consulta previa y (c) se comprometió a   participar en el Pilar Indígena con la presentación de proyectos en la próxima   convocatoria. Sin embargo, lo cierto es que la vinculación de la comunidad   indígena Andoque demandante al CRIMA y a la OPIAC no limita sus derechos a la   autonomía ni a la autodeterminación. Puntualmente, en relación con cada uno de   los puntos anteriores se debe destacar lo siguiente:    

(a) El CRIMA es una   de las Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas, perteneciente a la   Organización Nacional de los Pueblos Indígenas (OPIAC). Ambas entidades se   encuentran constituidas en procura de velar por la protección, garantía y   respeto de los derechos fundamentales generales y especiales de las poblaciones   indígenas asociadas, por ende, deben promover espacios de diálogo y   participación en procura de la materialización de sus derechos, sin embargo, no   se encuentran legitimadas para renunciar a sus derechos fundamentales, ni   desistir de velar por su protección cuando estos se encuentran potencialmente   comprometidos.    

Por consiguiente, si bien la comunidad   indígena demandante pertenece a las mencionadas organizaciones, lo cierto es que   ello no impone una barrera contra sus derechos fundamentales a la autonomía y a   la autodeterminación, en ejercicio de los cuales debe y puede velar por sus   intereses, que en este caso consisten en la materialización de su derecho   fundamental a la participación activa y efectiva y, con este, a la consulta   previa, consideración que tiene especial relevancia en el marco del Pilar   Indígena del Programa Visión Amazonía, por estar potencialmente comprometidas   las garantías constitucionales especiales más sensibles de esta población.    

(b) Mediante oficio   con fecha 25 de febrero de 2017, el CRIMA presentó al Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible y otras entidades su renuncia al ejercicio   del derecho fundamental de consulta previa. Al respecto, esta Sala de Revisión   debe recordar que cuando se constate la afectación directa de los derechos   fundamentales de las comunidades indígenas, es de obligatorio cumplimiento la   consulta previa y, como lo determinó la Sala Plena en la Sentencia SU-123 de   2018, dicho mecanismo de participación constituye una garantía constitucional   irrenunciable; tal y como sucede en el presente caso. Este mecanismo de   participación permitirá la protección, al menos, proporcionada de la comunidad   accionante en consideración al alcance del Pilar Indígena del Programa Visión   Amazonía y su falta de participación en el proceso de construcción   participativa.    

Cabe destacar que, el CRIMA en menos de   un mes después de presentado dicho oficio insistió en su posición original,   consistente en la inconformidad frente al programa, mayores espacios de   participación y la realización del proceso consultivo. En efecto, en el Taller   de Retroalimentación realizado en Leticia, entre el 19 y el 21 de   marzo de 2017, dicha organización dejó sentado   que, en su criterio, sus bosques habían sido “vendidos” y advirtió la   ausencia de participación efectiva. Igualmente, en la fecha de aprobación del   Documento PIVA, el 5 de mayo de 2017, esta manifestó que “necesitamos   que este texto (PIVA) que será motor, se consulte con la gente”.   Nuevamente, en reunión celebrada entre las asociaciones CRIMA y ACIBAC, el 5   y 6 de junio de 2017, en Araracuara[247],   se dejó constancia de que “las comunidades pertenecientes a estas   organizaciones “solicitan la consulta previa referente al programa   Visión Amazonía” (Resaltado propio). Incluso, a esta Sala de Revisión, el   señor Hernando Castro Suarez, en calidad de ex-coordinador RN y de ambiente del   CRIMA, por medio de oficio del 26 de julio de 2018, manifestó en relación   con el Oficio del 25 de febrero de 2017 que esa organización supuestamente fue   presionada para firmar dicho documento, con la advertencia de que, la no   suscripción del mismo, conduciría al país a perder la cooperación financiera   internacional para ejecutar el programa, igualmente indicó que en “la   dirigencia de CRIMA muy pronto reconocimos que habíamos cometido un error por   dejarnos ser presionados a firmar el documento, ya que en este tiempo las   autoridades del resguardo Andoque (y otros resguardos en nuestra región)   nuestras autoridades tradicionales no habían dado al CRIMA un aval para firmar   documentos y acuerdos oficiales dentro del proceso de Visión Amazonía (…)”.   Incluso, señaló que la comunidad Andoque no estuvo vinculada al proceso de   construcción participativa, de manera específica precisó “la participación   del pueblo Andoque en las etapas del PIVA es nula”[248].   Estas afirmaciones fueron puestas en conocimiento del sujeto pasivo, sin   embargo, no fueron desvirtuadas.    

Al respecto, la comunidad indígena   Andoque accionante alegó que el CRIMA no puede renunciar a derechos   fundamentales y advirtió que esta organización se encarga de proteger sus   garantías constitucionales, pero no tiene facultad para negarlas o renunciar a   las mismas, “los pueblos en unidad de sus derechos son los únicos que pueden   tomar la decisión de negar un derecho fundamental como es el caso de la consulta   previa”.    

(c) El sujeto pasivo   de la demanda alegó que la comunidad indígena accionante, en reuniones   celebradas el 26 y 27 de abril de 2017 y el 4 y 5 de febrero de 2018 logró un   encuentro de socialización con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible   respecto del Documento PIVA, en este último se acordó que presentaría   proyectos en la próxima convocatoria por medio del CRIMA.    

En criterio de la Sala no se puede tomar   los talleres de socialización realizados con la comunidad indígena Andoque como   parte de un  proceso de participación efectiva, ni mucho menos de consulta   previa, primero, debido a que según la jurisprudencia constitucional, reuniones   de esta naturaleza no permiten la participación efectiva, entre otros, debido a   que no tienen ninguna posibilidad de incidir en las decisiones; y, segundo, en   consideración a que a lo largo de los 13 Talleres iniciales y los 4 de   retroalimentación, no se evidencia en las listas de asistencia la participación   del pueblo demandante, a pesar de que fueron solicitadas insistentemente por   este Despacho. Incluso, se pudo constatar que acudieron otros pueblos   pertenecientes al CRIMA, pero no la comunidad accionante.    

En cualquier caso, en todos los   mecanismos de participación, un requisito imperativo consiste en suministrar la   información suficiente sobre la medida que se pretende implementar, de tal   manera que la comunidad indígena pueda analizar sus beneficios o desventajas. Puntualmente,   en el caso de la consulta previa, por ejemplo, la ausencia de información   suficiente, adecuada y oportuna es un criterio que implica determinar la   vulneración de este derecho fundamental. Sin embargo, en el presente asunto, el   pueblo demandante no tuvo conocimiento específico sobre qué era Visión Amazonia   a lo largo de los talleres del proceso de construcción participativa y, por   consiguiente, esta garantía se encuentra incumplida.    

Se destaca en este punto que   conforme con lo que señaló la Defensoría Delegada para Indígenas y Minorías   Étnicas, mediante escrito presentado el 17 de abril de 2018, “(l)a   omisión de comunidades como los Andoque podría generar graves daños a los   derechos de las poblaciones étnicas, en la medida en que se trata de proyectos   con un alto potencial de afectación, pues se trata de un nuevo modelo de   desarrollo en la Amazonía. // Así, la falta de consideración del punto de vista   de estos pueblos de forma clara, formal y explícita, o la suposición de que sus   intereses están implícitamente atendidos en las actividades que se realizaron,   configuraría una vulneración del derecho a la participación y, por consiguiente,   de los demás derechos fundamentales que se busca salvaguardar”. Igualmente,   resulta de especial relevancia destacar que en criterio de la Universidad   Nacional de Colombia (Grupo de Investigación en derechos colectivos y   ambientales –GIDCA-) el Pilar Indígena “de acuerdo con el criterio del GIDCA,   claramente debe ser objeto de consulta previa, dado que directamente involucra   las condiciones y componentes a trabajar durante la ejecución del Programa”.    

Conclusión.   Siguiendo todo lo anterior, la Corte concluye que el Pilar Indígena del Programa   Visión Amazonía versa sobre materias conexas con la cosmovisión de la comunidad   indígena demandante y su relación con la tierra, el ambiente, su cultura, su   autonomía y autodeterminación, su seguridad y soberanía alimentaria, la justicia   ambiental, así como con otras garantías constitucionales reconocidas en su favor   para proteger su subsistencia como pueblo étnicamente diferenciado. Igualmente,   evidencia que, por acción u omisión, el Pilar es susceptible de afectarle de   manera directa y específica y, en consideración a la ausencia de efectividad del   proceso de construcción participativa en relación con dicha población, no hay   alternativa distinta a asumir las medidas para restablecer la protección de sus   derechos fundamentales y, por consiguiente, ordenar la realización de la   consulta previa. El proceso de “construcción participativa” condujo a la   participación de algunas organizaciones y comunidades indígenas, así como de   instituciones del Estado y de terceros relacionados con el Programa Visión   Amazonía e, incluso de comunidades pertenecientes al CRIMA, pero no de la   población demandante.    

En este caso, la consulta previa permitirá que la   comunidad Andoque, directamente, por medio de sus autoridades y representantes   autorizados quienes sí tienen capacidad de decidir, en conjunto con las demás   partes que formen parte del proceso, puedan identificar las dificultades y   discutir las discrepancias, evitando en la mayor medida posible los eventuales   efectos adversos del Pilar Indígena del Programa Visión Amazonía para la   comunidad accionante. Si bien no resultará imperativo el consenso, sí   posibilitará apreciar los aspectos que desde la perspectiva de esta población   puedan resultar problemáticos y las soluciones eventuales, de tal manera que se   evite la lesión de sus garantías constitucionales. Así, el proceso consultivo no   implicará que este pueblo indígena tenga poder de veto, pero sí que se asuman   las medidas para evitar afectar sus derechos fundamentales.    

¿En el caso de la comunidad indígena   demandante, el proceso de consulta previa debe realizarse sobre el Pilar   Indígena o sobre el Documento PIVA, considerado como una base para el dialogo   participativo que exige la consulta previa?    

Según la Corte Constitucional los   criterios para realizar el proceso de consulta previa no son taxativos, al   contrario, son flexibles y deben ajustarse al caso concreto en procura de   lograr, de manera efectiva y conducente, la protección de los derechos   fundamentales de las comunidades indígenas. Puntualmente, el artículo 6º,   numeral 2º del Convenio 169 de la OIT (Ley 21 de 1991) establece que el proceso   consultivo se debe desarrollar con sujeción al principio de buena fe, propender   por la flexibilidad y por lograr el consentimiento de los pueblos involucrados.    

En consecuencia, los   criterios que constituyen el derecho fundamental a la consulta previa “se   pueden satisfacer de manera gradual”[249],   siendo el objetivo final la materialización de los derechos que se pretende   proteger, como el territorio, la autonomía, la autodeterminación, la cultura, la   soberanía alimentaria, la justicia ambiental, entre otros. Bajo ese entendido,   esta Corporación ha sostenido que el Juez Constitucional “debe valorar,   acorde con las pruebas, la corrección del respectivo proceso de consulta   frente a la solicitud de amparo”[250]  (Resaltado propio).    

En el presente caso, según lo manifestado   por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Documento PIVA   se encuentra en constante construcción. Por consiguiente, resulta posible   realizar los ajustes pertinentes para garantizar la materialización de la   participación que en este caso se requiere para salvaguardar los derechos del   pueblo indígena demandante. Por consiguiente, la consulta previa a realizar se   ordenará en favor de la población accionante sobre la base del Documento PIVA,   considerando que este es el instrumento central del Pilar Indígena.    

Así las cosas, en el presente asunto no   es dable imponer desde cero el inicio de la consulta previa en relación con el   Pilar Indígena, como parecería sugerir la acción de tutela. Se reconoce que el   Documento PIVA constituye la base para el proceso de diálogo que deberá   adelantarse con la comunidad indígena accionante. Por ende, con el proceso   consultivo, en caso de que así resulte procedente, se deben realizar las   modificaciones necesarias en dicho instrumento antes del inicio de la próxima   convocatoria para estructuración, selección e implementación de proyectos,   cambios que solo tendrán carácter vinculante respecto a la comunidad Andoque   ubicada en el Resguardo de Aduche (Puerto Santander – Amazonas).    

Proyecto en ejecución a cargo de la OPIAC    

Según lo manifestado por el Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible, 1 de los 10 Proyectos adelantados actualmente   en el marco del Pilar Indígena, sí compromete el territorio de la comunidad   Andoque demandante. Se trata del Sub-acuerdo No. 1 de 2018, realizado entre el   Patrimonio Natural Fondo para la Biodiversidad y Áreas Protegidas y la   Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana   (OPIAC), el cual tuvo un “apropiado” de $993.973.400, es de tipo “co-ejecución”   y el estado de avance es “firmado”.    

Según las consideraciones de esta   providencia, si se constata una afectación directa y, con esta, el impacto de   los derechos fundamentales de los pueblos étnicamente diferenciados, debe   llevarse a cabo la consulta previa. En el presente caso, el Sub-acuerdo   realizado por la OPIAC exige llevar a cabo el proceso consultivo debido a que es   susceptible de ocasionar una afectación directa a la comunidad indígena   demandante y, con esta, a derechos fundamentales como la autonomía y la   autodeterminación, el territorio y la soberanía y seguridad alimentaria, e   igualmente, compromete la especial relación de las comunidades indígenas con el   medio ambiente en el que habitan,  según se desprende de su objetivo   central y de sus objetivos específicos.    

En la copia del sub-acuerdo allegada al   expediente se puede evidenciar que el objetivo del proyecto consiste en “fortalecer   la gobernanza y la gobernabilidad de las autoridades indígenas como autoridades   políticas y ambientales en sus territorios en la Amazonía Colombiana del Pilar   4” – Gobernanza Ambiental con los Pueblos Indígenas”[251]. Por   su parte, los objetivos específicos son:    

(1) El fortalecimiento de la incidencia   de los instrumentos de planificación de los territorios indígenas como   herramienta de ordenamiento y manejo del territorio para que se incorporen en la   agenda institucional.    

(2) El fortalecimiento y la construcción   de sistemas de gobierno propio y de la participación y coordinación   institucional e intercultural para la gobernanza indígena; y    

(3) La definición de acciones y   propuestas para fortalecer las buenas prácticas productivas de las mujeres de la   región a través del manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos   naturales, vinculando a ancianos y mayores.    

Como temas transversales se señalaron los   consistentes en realizar acompañamiento a las actividades del proyecto (1) con   el fin de visibilizar los objetivos establecidos y los resultados obtenidos; y   (2) para lograr la incidencia de las salvaguardas en los territorios indígenas.    

Así entonces, los objetivos del   sub-acuerdo permiten constatar que el proyecto a cargo de la OPIAC compromete   derechos fundamentales y garantías constitucionales de las comunidades   indígenas, en especial, los relacionados con: (i) la autonomía y la   autodeterminación, debido a que el objetivo principal y el segundo objetivo   específico se concentran en la gobernanza y la gobernabilidad de los pueblos   indígenas; (ii) el territorio, la soberanía y seguridad alimentaria, en   razón de que los objetivos específicos uno y tres involucran la incidencia de   instrumentos de planificación en el territorio de las poblaciones étnicamente   diferenciadas, así como el fortalecimiento de prácticas productivas y el manejo,   uso y aprovechamiento de recursos naturales. Igualmente, (iii) se   encuentra conexo con la interrelación entre las comunidades indígenas y el medio   ambiente, dado que el objetivo principal parte de reconocer a las autoridades   indígenas como autoridades ambientales.    

En razón de lo anterior, se evidencia que   se trata de una medida en la cual existe evidencia razonable de que es susceptible de   afectar directamente al pueblo indígena demandante y, por consiguiente, se   requiere llevar a cabo el proceso de consulta previa, en procura de proteger las   garantías constitucionales comprometidas.    

Órdenes a proferir en relación con el   Pilar Indígena    

En razón de las consideraciones   anteriores se ordenará al Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible, al Ministerio del Interior (Dirección de Consulta Previa), a la   Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos y a la Defensoría del Pueblo que, en los dos (2)   meses siguientes a la ejecutoria de esta Sentencia, adelanten las acciones,   necesarias y conducentes, para la realización de la consulta previa respecto del   Pilar Indígena o de Gobernanza Indígena del Programa Visión Amazonía   con la comunidad indígena Andoque, ubicada en el   Resguardo de Aduche, municipio de Puerto Santander (Departamento del Amazonas),   cuyas discusiones deberán adelantarse sobre la base del Documento PIVA  aprobado en la Mesa Regional Amazónica (MRA) el 5 de mayo de 2017 y cuyas   modificaciones a dicho documento solo serán vinculantes para la mencionada   comunidad. La consulta, en todo caso, deberá llevarse a cabo antes de la próxima   convocatoria para la presentación de proyectos en el marco de dicho pilar. Lo   anterior sin perjuicio de la consulta previa que deba adelantarse con dicho   pueblo en todos los proyectos que a futuro los puedan afectar directamente y   busquen implementarse en su territorio. Lo anterior sin perjuicio del   consentimiento previo, libre e informado cuando se constate que resulte   procedente por el alcance del proyecto[252].    

Igualmente, se ordenará al Ministerio del   Interior    (Dirección de Consulta Previa) que, en el término de dos (2) meses siguientes a la   ejecutoria de esta Sentencia, adelante las gestiones pertinentes para realizar   la consulta previa específicamente respecto del Sub-acuerdo No. 1 de 2018,   realizado entre el Patrimonio Natural Fondo para la Biodiversidad y Áreas   Protegidas y la Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía   Colombiana (OPIAC), previa la convocatoria de las partes.    

La comunidad indígena accionante solicitó la protección de sus derechos   fundamentales a la participación, activa y efectiva, así como a la consulta   previa no solo en el Pilar Indígena, sino en los 5 Pilares del Programa Visión   Amazonía, por lo cual se procede a estudiar la procedencia de esta solicitud.    

La Sala de Revisión observa que tanto el Pilar Forestal como el Sectorial   buscan desarrollar medidas atinentes al ordenamiento sobre el territorio   amazónico, del cual las dos terceras partes son de propiedad de las comunidades   indígenas. Por su parte, el Pilar Agroambiental se enfoca, entre otros, en el   uso de la tierra. Y, finalmente, el Pilar de Condiciones Habilitantes es una   herramienta transversal para los estudios que se están adelantando y puede   implicar el desplazamiento de personas ajenas a las comunidades indígenas a sus   territorios. En consecuencia, se trata de un programa diseñado con un enfoque general,   integral y sistemático cuyas medidas, cuando se definan, pueden   afectar directa y específicamente a la comunidad indígena accionante, por lo   cual pueden ser susceptibles de consulta previa y, dependiendo del alcance de la   medida, de consentimiento previo, libre e informado[253].      

Pilar forestal o   Mejoramiento de la Gobernanza forestal    

Este Pilar se encuentra relacionado con aspectos como la implementación de un   plan de ordenamiento forestal y de zonificación para lograr el aprovechamiento   forestal sostenible, el aumento de medidas de control y la vigilancia en el   territorio amazónico, así como con la educación ambiental, la implementación de   procesos participativos para la gestión comunitaria de los bosques y la   comunicación para la conservación. Al respecto se deben realizar las siguientes   consideraciones:    

(a) La planificación de los recursos forestales: La Sala Quinta de   Revisión debe advertir que una medida que regule el manejo forestal en la   Amazonía colombiana afecta, de manera directa y específica, a los pueblos que   habitan en esa zona, tal y como sucede con la comunidad demandante; se debe   respetar el interés que a esta le pueda asistir en participar en la definición   de elementos de un régimen forestal que recaiga sobre el lugar en el que habita.    

Consideraciones de mayor alcance si se   tiene en cuenta que   se busca lograr la protección de los bosques y el freno de la deforestación,   aspectos en los cuales los pueblos indígenas son actores principales, pues,   generalmente, han permitido la conservación del ambiente en el que habitan. Así,   teniendo en cuenta que esta dimensión del Pilar Forestal   se proyecta sobre el territorio amazónico en el que habita la población   demandante, debe garantizarse la participación, activa y efectiva, y el acceso a   la información, completa y suficiente, y, ante una medida específica que la   afecte directamente, debe adelantarse consulta previa[254]  (artículo 15.1 y 15.2. Convenio 169).    

(b) El fortalecimiento de las autoridades ambientales encargadas   del seguimiento, control y vigilancia forestal: Este componente puede significar   mayor presencia del Estado en el hábitat de las comunidades indígenas, a pesar   de que, se insiste, estas son propietarias y poseedoras del territorio en el que   habitan   (artículo 14 Convenio 169).    

(c) La promoción de procesos participativos para la gestión   comunitaria de los bosques, la educación ambiental y la comunicación para la   conservación: La Sala de Revisión   recuerda que desde la Sentencia C-208 de 2007[255] y hasta la   actualidad esta Corporación ha señalado que el Estado debe “incorporar en sus   políticas, especialmente, las educativas, un enfoque diferencial respetuoso de   la cosmovisión de los pueblos étnicamente diferenciados”[256]. En esa línea se “ha   reconocido la consulta previa como un derecho fundamental de las comunidades y   grupos étnicos, en cuanto es necesaria y obligatoria para la implementación y   desarrollo de un sistema especial de educación para estos grupos y comunidades.”[257]   Igualmente, respecto a la gestión comunitaria y la comunicación para la   conservación, se debe garantizar a los pueblos interesados condiciones   equivalentes de las que disfruten otros sectores de la población.    

Actualmente, entre los proyectos   adelantados en ese Pilar,  según la información suministrada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible, no existe ninguno a implementar en el territorio de la comunidad   demandante, motivo por el cual, actualmente, la consulta previa no es   procedente. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que dicha población exige una   especial protección constitucional por ser étnicamente diferenciada, garantía   que tiene mayor alcance si se tiene en cuenta que está en “vía de extinción”,   en razón de su afectación por la explotación cauchera, entre otros factores, y   su consecuente baja densidad poblacional[258].    

Bajo ese entendido, siguiendo las consideraciones de esta providencia y la   Sentencia SU-123 de 2018,   en el Pilar Forestal del Programa Visión Amazonía se debe garantizar   a la comunidad indígena demandante el acceso a la información, a la   participación, activa y efectiva y, cuando exista evidencia razonable de que una   medida es susceptible de afectar directamente al pueblo indígena demandante   deberá realizarse consulta previa y, en caso de que resulte exigible por   el alcance de la medida tendrá que solicitarse el consentimiento previo, libre e   informado.    

Pilar Sectorial o   Desarrollo y planeación sostenible sectorial    

Este Pilar se encuentra relacionado con   acuerdos intersectoriales y alianzas público-privadas; el ordenamiento   territorial y de zonificación, así como la promoción de prácticas sostenibles,   el freno a la deforestación, y la compensación con beneficios a los   participantes.    

La Sala observa que el Pilar Sectorial,   por su contenido, también se encuentra relacionado con el territorio y pueden   resultar comprometidas, particularmente, las garantías consistentes en la   posesión y propiedad (artículo 14 Convenio 169); la disposición y administración   de sus territorios, los usos y costumbres (artículo 15.1 Convenio 169); y la   participación en los beneficios derivados del aprovechamiento de los recursos   (artículo 15.2 Convenio 169).    

Así mismo, puede incidir en el derecho a   la autonomía y a la autodeterminación (artículos 63, 286, 287, 329 y 330 CP) que   implican   “la determinación de las comunidades en torno a la manera como usarán y   gozarán de los recursos y bienes ambientales existentes en el territorio, así   como la proscripción de cualquier interferencia indebida de terceros”[259]   (artículo 17 Convenio 169). Preceptos en desarrollo de los cuales debe impedirse   que personas extrañas a los pueblos indígenas se aprovechen de sus conocimientos   tradicionales arbitrariamente.    

Bajo ese atendido, siguiendo las consideraciones de esta providencia y la   Sentencia SU-123 de 2018,   en el Pilar Sectorial del Programa Visión Amazonía se debe garantizar   a la comunidad indígena demandante el acceso a la información, a la   participación, activa y efectiva y, cuando exista evidencia razonable de que una   medida es susceptible de afectar directamente al pueblo indígena demandante   deberá realizarse consulta previa y, en caso de que resulte exigible por   el alcance de la medida tendrá que solicitarse el consentimiento previo, libre e   informado.    

Actualmente, según el Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible, se llevan a cabo 3 Proyectos en el Pilar   Sectorial, de los cuales 2 incluyen el territorio de la comunidad Andoque, sin   embargo, ninguno de estos implican medidas específicas para llevarse a cabo en   el territorio de esta población, debido a que se restringen a ser estudios: (i)   El primero, a cargo del Departamento Nacional de Planeación (DNP) que busca   estudiar  el modelo de ordenamiento de la Amazonía y se encuentra en etapa de ejecución.   En el objetivo del contrato se señala: “aunar esfuerzos tendientes a   articular acciones para la formulación del Modelo de Ordenamiento Regional para   la Amazonía”. (ii) El segundo, a cargo del Fondo para la Biodiversidad y   Áreas Protegidas (FPN), relacionado con estudios para fortalecer la RAP   Amazonía[260].    

Los 2 proyectos que incluyen el   territorio de la comunidad Andoque, según se indicó comprenden estudios y, por   consiguiente, en principio, no generan un impacto directo en los derechos de   esta población, sin embargo, en el momento en que se determine, con base en   estos una medida específica a realizar en el territorio de dicha población,   deberá llevarse a cabo la correspondiente consulta previa o, dependiendo de su   alcance, solicitar el consentimiento previo, libre e informado. Igualmente, en   el evento en que estos estudios impliquen trabajo directo en el territorio de   dicho pueblo, de manera previa, debe solicitarse el consentimiento previo de la   comunidad indígena, debido a que compromete la intromisión directa en el lugar   en el que esta reside por personas ajenas a sus integrantes.    

Pilar Agroambiental    

Según lo informado en este proceso   constitucional, este Pilar se enfoca en atacar a los motores de la deforestación   asociados a la ampliación de la frontera agropecuaria y en aumentar el bienestar   de los productores, por medio de la promoción de prácticas de producción   sostenibles y alternativas, el fortalecimiento de las cadenas de producción, la   promoción de alianzas productivas sostenibles; así como mediante la asistencia a   estos actores en el manejo de la “finca amazónica” y alternativas que   posibiliten el acceso al crédito con incentivos en la conservación del bosque,   entre otros asuntos.    

La Sala debe recordar que ante programas   agrarios se tiene que garantizar a los pueblos indígenas condiciones al menos   equivalentes de las que disfruten otros sectores de la población (artículo 13   CP), en procura de que les otorguen los medios necesarios para el desarrollo de   sus tierras bajo un marco de igualdad (artículo 19.2 Convenio 169)[261].   Adicionalmente,   el desarrollo sostenible “debe ir en armonía no sólo con una planificación   eficiente sobre la explotación de los recursos naturales para preservarlos para   las generaciones siguientes, sino que también debe contar con una función   social, ecológica y acorde con intereses comunitarios y la preservación de   valores históricos y culturales de las poblaciones más vulnerables.”[262] Así mismo,   se debe respetar, proteger y garantizar los derechos a la soberanía y a la   seguridad alimentaria que puedan resultar comprometidos en desarrollo de los   objetivos del Pilar Agroambiental.    

Actualmente, según lo informado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible, no existe ninguna medida que implique afectación directa de la   comunidad indígena demandante. Sin embargo, siguiendo las consideraciones de   esta providencia y la    Sentencia SU-123 de 2018,   en el Pilar Agroambiental del Programa Visión Amazonía se debe   garantizar a la comunidad indígena demandante el acceso a la información, a la   participación, activa y efectiva y, cuando exista evidencia razonable de que una   medida es susceptible de afectar directamente al pueblo indígena demandante   deberá realizarse consulta previa y, en caso de que resulte exigible por   el alcance de la medida, tendrá que solicitarse el consentimiento previo, libre   e informado.    

Pilar de Condiciones habilitantes    

Este Pilar tiene el   objetivo de permitir la adecuada ejecución y monitoreo de los demás componentes   del programa Visión Amazonía y, por ende, tiene un carácter transversal. Busca,   entre otros, consolidar e implementar el Sistema de Monitoreo de Bosques y   Carbono (SMByC) y el Inventario Forestal Nacional (IFN), con los cuales se da   cuenta de las acciones y resultados del Programa.    

Como se anunció en las consideraciones de   esta providencia, en los estudios que se   realicen sobre el territorio de las comunidades indígenas, debe tenerse en   cuenta que pueden implicar la intromisión de personas ajenas a estas en sus   territorios, a pesar de que dichos pueblos étnicamente diferenciados tienen el   derecho a la propiedad y posesión de dichos lugares.    

Adicionalmente, el   artículo 7.3 del Convenio 169 de la OIT establece que los Estados deben   posibilitar la realización de estudios en cooperación con los pueblos   interesados, para el caso, la comunidad accionante, en procura de evaluar la   incidencia social, espiritual, cultural y sobre el medio ambiente.   Consideraciones de especial relevancia en el Pilar en comento debido a que   permite recopilar la información necesaria para el desarrollo general de Visión   Amazonía y, en especial, los Pilares Forestal y Sectorial. Por ende, ante la    

necesidad de realizar   estudios, visitas y acciones en el territorio de la comunidad accionante en el   marco del Pilar de Condiciones Habilitantes se debe, primero, solicitar la   correspondiente autorización y consentimiento de las autoridades tradicionales y   representantes autorizados.    

Consideraciones   adicionales a los Pilares Forestal, Sectorial, Agroambiental y de Condiciones   Habilitantes    

La comunidad indígena Andoque de Aduche   (Puerto Santander – Amazonas) goza de especial protección constitucional por ser   un pueblo étnicamente diferenciado; garantía que es reforzada en consideración a   que es uno de los pueblos en “vía de extinción”[263]. Sin   embargo,   los 4 Pilares en comento del Programa Visión Amazonía pueden   comprometer sus garantías fundamentales, como el territorio, la autonomía, la   autodeterminación, la soberanía y seguridad alimentaria, la   integridad cultural, social y económica, así como el respeto por su intrínseca   relación con el medio ambiente y por sus conocimientos tradicionales.    

Debido a ello, sus derechos deben ser estrictamente observados, respetados,   protegidos y garantizados y, en concordancia, se deben adoptar   medidas para garantizar la participación de la comunidad indígena accionante en   los Pilares Forestal, Sectorial, Agroambiental y de Condiciones Habilitantes.    

La   efectividad de los derechos fundamentales reconocidos en la Carta Política en   favor de las comunidades indígenas exigen establecer espacios concretos de   participación[264],   lo que implica el deber del Estado de garantizar la existencia de   escenarios suficientes para la materialización de este derecho con los criterios   de eficiencia y eficacia, en los términos del artículo 6.1.b del Convenio 169,   elementos que exigen suministrar la información adecuada y suficiente, de tal   manera que el ejercicio del derecho fundamental a la participación sea activo y   efectivo. Así entonces, se deben propiciar espacios que sean, al menos,   equivalentes a los que disponen otros sectores de la población para la adopción   de decisiones, en instituciones responsables de políticas, programas o proyectos   que les conciernan[265]  y frente a las acciones estatales, “implica garantizar que   todas las personas afectadas por las medidas de la administración sean   involucradas”[266].    

En este sentido, la   Universidad Nacional de Colombia (Grupo de Investigación en derechos colectivos   y ambientales – GIDCA), en el trámite de presente proceso constitucional, señaló   que el Programa Visión Amazonía en general se compone por elementos   interrelacionados con derechos fundamentales de estas poblaciones y, en   concordancia, recordó    

que en la   jurisprudencia constitucional se ha consagrado un derecho constitucional en   materia ambiental tratándose de comunidades vulnerables cuando se afectan los   ecosistemas de los cuales derivan su subsistencia. Derecho que implica la   participación efectiva y significativa en los proyectos que puedan causar   impactos ambientales o alterar las condiciones de vida de las comunidades.     

En el presente caso, es precisamente el   carácter sistemático del Programa Visión Amazonía, mediante lo Pilares   mencionados, que exige adoptar medidas para evitar que se vulneren los derechos fundamentales de la comunidad   demandante. Se  recuerda que las poblaciones indígenas deben ser favorecidas con los programas   de desarrollo que se implementen en sus territorios y, con mayor razón, si se   trata de un programa enfocado en la conservación de bosques y en la lucha contra   la deforestación, pues precisamente gracias a este tipo de poblaciones, la   Amazonía colombiana se conserva y, contradictoriamente, uno de los mayores   afectados con los daños al ambiente son dichos pueblos étnicamente   diferenciados.    

Precisamente, en la etapa de estudios que se están   adelantando en el marco de los Pilares Forestal, Sectorial, Agroambiental y de   Condiciones Habilitantes se requiere contar con la participación, activa y   efectiva, de la comunidad indígena Andoque. Pues, por un lado, le permite   conocer el nivel de avance de los estudios e identificar el momento en que se   constituya una medida especifica con afectación directa en su territorio y que   requiera la realización de consulta previa y, por otro, propicia espacios para   que esta comunidad pueda aportar sus conocimientos tradicionales al proceso en   la implementación del modelo de desarrollo sostenible.    

En consecuencia, se debe   garantizar la participación, activa y efectiva, la información y, deberá   realizarse consulta previa cuando exista evidencia razonable de que una medida   es susceptible de afectar directamente al pueblo indígena demandante[267] y, en caso   de que resulte exigible, solicitar el consentimiento previo, libre e informado[268].    

Órdenes a adoptar en   relación con los Pilares Forestal, Sectorial, Agroambiental y de Condiciones   Habilitantes    

En razón de lo anterior, esta Sala de Revisión considera respecto a los Pilares   Forestal, Sectorial, Agroambiental y de Condiciones Habilitantes, que si bien    

no resulta exigible en este momento la realización de la   consulta previa, debido a que, según lo informado, no existe una medida concreta   que se pretenda adelantar en el territorio de la comunidad indígena accionante,   lo cierto es que sí resulta procedente ordenar que se dé apertura de espacios   concretos de participación, activa y efectiva, y de información.    

En consecuencia, se ordenará al Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible, al Ministerio del Interior (Dirección de Consulta   Previa),   a la Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos y a la Defensoría del Pueblo que, en el término   de un (1) mes siguiente a la ejecutoria de esta sentencia, en coordinación con   las autoridades tradicionales y representantes de la comunidad indígena Andoque   de Aduche, situada en el municipio de Puerto Santander (Amazonas), establezcan   espacios de participación, activa y efectiva, y de información respecto del   avance de los cuatro pilares restantes del programa Visión Amazonía, a saber,   Pilar Forestal, Sectorial, Agroambiental (Ambiental) y de Condiciones   Habilitantes, en los cuales esta población pueda conocer el estado de   los estudios y aportar con sus conocimientos tradicionales en el desarrollo de   los mismos cuando se trate de posibles medidas a implementar en su territorio.    

En todo caso, deberá realizarse consulta previa cuando   exista evidencia razonable de que una medida es susceptible de afectar   directamente al pueblo indígena demandante y, el   consentimiento previo, libre e informado cuando resulte exigible atendiendo el   alcance de esta[269]. El alcance   del concepto de medida, no se limita a la protección o aprovechamiento de los   recursos naturales existentes en el territorio, las medidas según lo determinado   en la jurisprudencia constitucional comprenden toda norma, plan, proyecto,   programa, política que genere afectación directa. Por su parte, la afectación   directa puede ocurrir en casos como los mencionados previamente en esta   providencia.    

Puntualmente, en el Pilar Sectorial,   según el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, actualmente se llevan a   cabo 3 Proyectos, de los cuales 2 incluyen el territorio de la comunidad   Andoque. De acuerdo con lo indicado, se trata de estudios y, por consiguiente,   en principio, no generan un impacto directo en los derechos de esta población,   sin embargo, ante una medida de la cual exista evidencia razonable de que es   susceptible de afectar directamente al pueblo indígena demandante deberá   realizarse consulta previa y, en caso de que resulte exigible atendiendo el   alcance de esta, solicitar el consentimiento previo, libre e informado[270].   Igualmente,   cuando   estos   estudios   impliquen  trabajo   directo en el territorio de dicho pueblo, de manera previa, para ingresar se   debe solicitar la autorización a las autoridades o representantes autorizados,   debido a que compromete la intromisión directa en el lugar en el que reside esta   población de personas ajenas a sus integrantes.    

Finalmente,   la Sala debe advertir que todo trabajo que se desarrolle en el territorio del   pueblo demandante en el marco del Pilar de Condiciones Habilitantes  exige la autorización de la comunidad indígena, por medio de sus autoridades   tradicionales y representantes autorizados.   En consecuencia, se ordenará al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,   en conjunto con las entidades vinculadas al Pilar de Condiciones   Habilitantes, especialmente el SINCHI y el IDEAM que, para la   realización de los próximos estudios, visitas y acciones que deban adelantarse   en el territorio y afecten a la comunidad indígena demandante, deberán   previamente solicitar la correspondiente autorización y consentimiento de las   autoridades tradicionales y representantes autorizados.    

IV. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta   de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO. LEVANTAR LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS ordenada en el proceso mediante el Auto del 23 de   abril y extendida el 8 de agosto de 2018.    

SEGUNDO. REVOCAR PARCIALMENTE   la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, el 30 de octubre de 2017,   mediante la cual se negaron las pretensiones de la acción de tutela presentada   por la Comunidad Indígena Andoque de Aduche, ubicada en el municipio de Puerto   Santander (Departamento del Amazonas). En su lugar, (i)   CONCEDER  la protección del derecho fundamental a la consulta previa en el   Pilar Indígena o de Gobernanza Indígena del Programa Visión Amazonía. (ii)  NEGAR la consulta previa en los demás pilares (Forestal,   Sectorial, Agroambiental y de Condiciones Habilitantes). (iii)   CONCEDER  la protección del derecho fundamental a la participación, activa y efectiva,  de la población demandante en los Pilares Forestal, Sectorial, Agroambiental y   de Condiciones Habilitantes.    

TERCERO. ORDENAR   al    Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio del Interior   (Dirección de Consulta Previa), a  la   Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos y a la Defensoría del Pueblo que, en los dos (2)   meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, adelanten las acciones,   necesarias y conducentes, para la realización de la consulta previa respecto del   Pilar Indígena o de Gobernanza Indígena del Programa Visión Amazonía   con la comunidad indígena Andoque, ubicada en el   Resguardo de Aduche, municipio de Puerto Santander (Departamento del Amazonas),   cuyas discusiones deberán adelantarse sobre la base del Documento PIVA  aprobado en la Mesa Regional Amazónica (MRA) el 5 de mayo de 2017 y cuyas   modificaciones a dicho documento solo serán vinculantes para la mencionada   comunidad. La consulta, en todo caso, deberá llevarse a cabo antes de la próxima   convocatoria para la presentación de proyectos en el marco de dicho pilar. Lo   anterior sin perjuicio de la consulta previa que deba adelantarse con dicho   pueblo en todos los proyectos que a futuro los puedan afectar directamente y   busquen implementarse en su territorio.    

En concordancia, ORDENAR al Ministerio del   Interior    (Dirección de Consulta Previa)  que, en el término de dos (2) meses siguientes a la ejecutoria   de esta Sentencia, adelante las gestiones pertinentes para realizar la consulta   previa específicamente respecto del Sub-acuerdo No. 1 de 2018, realizado   entre el Patrimonio Natural Fondo para la Biodiversidad y Áreas Protegidas y la   Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana (OPIAC),   previa la convocatoria de las partes.    

CUARTO. ORDENAR al Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio del Interior (Dirección de   Consulta Previa), a la Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos y a la   Defensoría del Pueblo que, en el término de un (1) mes siguiente a la ejecutoria   de esta sentencia, en coordinación con las autoridades tradicionales y   representantes de la comunidad indígena Andoque de Aduche, situada en el   municipio de Puerto Santander (Amazonas), establezcan espacios de participación,   activa y efectiva, y de información respecto del avance de los cuatro pilares   restantes del programa Visión Amazonía, a saber, Pilar Forestal,   Sectorial, Agroambiental (Ambiental) y de Condiciones Habilitantes, en   los cuales esta población pueda conocer el estado de los estudios y aportar con   sus conocimientos tradicionales en el desarrollo de los mismos cuando se trate   de posibles medidas a implementar en su territorio.    

Así mismo, ORDENAR al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en conjunto   con las entidades vinculadas al Pilar de Condiciones Habilitantes,   especialmente el SINCHI y el IDEAM que, para la realización de los próximos   estudios, visitas y acciones que deban adelantarse en el territorio y afecten a   la comunidad indígena demandante, deberán previamente solicitar la   correspondiente autorización y consentimiento de las autoridades tradicionales y   representantes autorizados.    

QUINTO.   LÍBRESE, por la   Secretaría General de esta Corporación, la comunicación de que trata el artículo   36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

        

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con salvamento parcial                    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada      

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Convención Marco de   las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 1992 (CMNUCC), preámbulo.    

[2] Lo que se recompensa es “la reducción de emisiones como   resultado de la reducción de la deforestación bruta, a un valor de cinco dólares   de los Estados Unidos (USD) por tonelada de dióxido de carbono equivalente. //   La reducción de emisiones se calcula como los cambios en la cobertura forestal   en la región de referencia, el bioma Amazónico. // Los cambios en la cobertura   boscosa se miden con relación a un nivel de referencia, el cual está basado en   el promedio histórico de las tasas de deforestación. Para asegurar consistencia,   el REM opera en el marco del nivel de referencia sometido por Colombia a la   CMNUCC, pero la base de los pagos solo considera las reducciones de emisiones   por debajo del promedio histórico.”. Documento Visión   Amazonía, Gobierno de Colombia, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,   2015 (Cuaderno 1, folio 18 al 29).    

[3] En   las bases de Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Ley 1450 de 2011, se   presentaron los cimientos del Programa REDD para lo cual se consideró que si se   sigue un crecimiento económico con bajas emisiones de carbono, además de los   beneficios globales frente a una disminución de Gases con Efecto Invernadero   (GEI), se podrían aprovechar oportunidades de financiación e incentivos que   permitirían potencializar las prioridades de desarrollo del país. Como ejemplo   de ello se puso de presente la Estrategia REDD, la cual incluye la “posibilidad   de compensar las emisiones a través de un manejo sostenible de los bosques, la   conservación de la biodiversidad y el incremento de los stocks de carbono en   bosques naturales”. Igualmente, se planteó como una de las estrategias para   asegurar la conservación y el uso sostenible, así como el desarrollo económico   de las comunidades y grupos étnicos al acceder al mercado global de carbono. Lo   anterior, en concordancia con la definición de una política para la gestión   ambiental y el ordenamiento territorial de la Amazonía colombiana.    

[4] Posteriormente, en las   bases del vigente Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Ley 1753 de 2015,   se estableció que se reduciría la tasa de deforestación en procura de disminuir   la pérdida de biodiversidad y conservar la capacidad de los bosques de actuar   como sumideros de carbono y proveedores de otros servicios ecosistemicos. Las   estrategias de reducción de la deforestación se basarían en potenciar   actividades productivas sostenibles y el mejoramiento de los medios de vida,   buscando convergencia entre el bienestar social, económico y ambiental. Entre   las acciones para ello se estableció la implementación de la a Estrategia   Nacional de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD+).   Igualmente, se estableció que la política en las acciones para reducir las   emisiones de GEI y facilitar la adaptación al cambio climático se articulan,   entre otros, mediante la Estrategia Nacional REDD+ con políticas de desarrollo   sostenible.     

[5] En las bases del Plan   Nacional de Desarrollo 2014-2018, Ley 1753 de 2015, se estableció que “(c)on   el fin de fortalecer los esfuerzos en materia de deforestación se avanzará en la   implementación de la Visión Amazonía, a partir de la cual se busca potenciar un   enfoque de desarrollo regional bajo en deforestación. Entre las actividades más   relevantes para la implementación de dicho enfoque se encuentran el impulso a   actividades productivas lícitas y sostenibles y el fortalecimiento de la   participación de comunidades indígenas.”    

[6] Documento Visión   Amazonía, Gobierno de Colombia, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,   2015 (Cuaderno 1, folio 18 al 29).    

[7] Portafolio de   Inversiones 0.8 de 2015 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.    

[8] Según   el Portafolio de Inversiones o documento de distribución de beneficios, este   documento “(…) constituye el eje principal de VA, el cual se basa en cinco   pilares de intervención que apuntan a lograr resultados efectivos en la   reducción de la deforestación y desarrollo sostenible para la región. Estos   pilares incluyen las acciones a ser financiadas específicamente por el programa   (Programa de Iniciativas Tempranas de REDD+ del KfW) REM, pero define en   términos generales las estrategias de intervención requeridas para lograr los   objetivos de VA”.    

[9] Según el Contrato de   Implementación de Financiación, artículo 8.7., “las relaciones jurídicas   creadas entre el KfW y el Destinatario en virtud del presente contrato cesarán   al término de la vida útil del Proyecto, pero a más tardar 15 años después de la   firma de este contrato”.    

[10] Según dicho documento   “la ejecución del aporte financiero será para el periodo 2016-2021, con   cierre del Proyecto el 31 de diciembre de 2021”, e igualmente se precisó que   el Banco de Desarrollo Alemán KfW puede negarse a efectuar desembolsos después   del 31 de diciembre de 2020.    

[11] Ver también Documento   de gestión integral de riesgos socio-ambientales programa REM Colombia.    

[12] Documento Gestión   Integral de Riesgos Socio Ambientales Programa Rem Colombia del 31 de enero de   2018. Ver Acuerdo Separado al Contrato de Aporte Financiero del 1º de diciembre   de 2015 (8 de febrero de 2016) sobre la Cooperación Financiera entre KFW   y Colombia  (Cuaderno principal, Folio 500 CD).    

[13] Documento Gestión   Integral de Riesgos Socio Ambientales Programa Rem Colombia del 31 de enero de   2018.    

[14] Escrito de   Contestación del   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Cuaderno principal, folio 282)    

[15] Decreto 3012 de 2005.   Artículo 1º. Mesa Regional Amazónica. Créase la Mesa Regional   Amazónica, bajo la dirección del Ministerio del Interior y de Justicia, como un   espacio de concertación para recomendar a las distintas instancias del Gobierno   la formulación, promulgación y ejecución de las políticas públicas de desarrollo   sostenible para los pueblos indígenas asentados en esta región y participar en   la evaluación y seguimiento de las mismas, sin perjuicio de las funciones   propias del Estado.     

[16] Decreto 3012 de 2005.   Artículo 4º. Mesas temáticas de trabajo. Los integrantes de la Mesa   Regional Amazónica podrán organizar, por temas y asuntos específicos, mesas   temáticas de trabajo y concertación con participación de las entidades públicas,   de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, de conformidad con   lo establecido en el artículo 2º del presente decreto, con participación de   delegados de los miembros indígenas de la Mesa y demás representantes indígenas   según se acuerde.” En consideración a esta norma fue creada la MIAACC, “en   mayo de 2012 se conformó la Mesa Indígena Amazónica Ambiental y de Cambio   Climático -MIAACC- como una instancia de concertación y coordinación   intercultural, que busca trabajar de manera conjunta en fortalecer la gestión   ambiental, las estrategias propias de conservación y desarrollo sostenible, y la   resolución conjunta de conflictos socio-ambientales en el territorio-región   Amazónica. En la MIAACC participan los delegados indígenas de los seis   departamentos de la región, el MADS y la OPIAC, como líderes de la MIAACC. Así   mismo, cuenta con la participación del Ministerio del Interior, Procuraduría   General y Defensoría del Pueblo, como garantes de la protección de los derechos   de los pueblos indígenas; Parques Nacionales Naturales (Dirección Territorial   Amazonia), Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente   Amazónico (CDA) y Corpoamazonia, y el Fondo Patrimonio Natural y WWF”.    Documento de Gestión de Riesgos Socio-Ambientales del 31 de enero de 2018. (Cuaderno principal,   Folio 500 CD).    

[17] Documento “Construcción   PIVA – Metodología Talleres PIVA” (Folio 500 CD – Parte 2).    

[18] Alexander Andoque y   Levy Andoque.    

[19] “Mesa Indígena   Amazónica Ambiental y de Cambio Climático MIAACC. Constituido según el artículo   4 del Decreto 3012 de 2005 como una mesa temática para los temas ambientales,   cambio climático y REDD+. El principal interlocutor es el Ministerio del   Ambiente y Desarrollo Sostenible MADS, Ministerio de Agricultura, ONUREDD   Colombia y dos indígenas (1 hombre y 1 mujer) por cada departamento Amazónico.   Su función radica en darle desarrollo, seguimiento y evaluación de los temas   acordados conjuntamente entre el Gobierno y los delegados de la MRA. Tiene un   secretario técnico que es el Coordinador de Territorio, Recursos Naturales y   Medio Ambiente de la OPIAC. Se reúne según las necesidades que se presente”.    

[21] (Folio 102, Cuaderno   1).    

[22]Según este acto   administrativo, el Resguardo Indígena fue “legalmente constituido por el   INCORA (…) mediante Resolución No. 235 del 26 de noviembre de 1975, Resolución   No. 33 del 06 de abril de 1988, Resolución No. 1979 del 15 de abril de 1988 y   Resolución de ampliación No. 30 del 15 de diciembre de 2004    

[23] “Proyectos Pilar   Indígena Visión Amazonía”, fuente Ministerio del Interior.    

[24] Adicionalmente,   sostuvo que esta forma de participación se ha venido asimilando a la consulta   previa, pero únicamente bajo el supuesto de que la concertación y participación   se haya hecho “bajo las ritualidades y procedimientos acostumbrados para la   consulta previa”, tales como “convocatoria y facilitación por parte del   Ministerio del interior, la adopción de esquemas y metodologías de trabajo   descentralizado contando con todas las autoridades indígenas locales”, entre   otros.    

[25] Puntualmente, advirtió   que “los pueblos en unidad de sus derechos son los únicos que pueden tomar la   decisión de negar un derecho fundamental como es el caso de la consulta previa”.   Sin embargo, “algunas instituciones buscan justificar algunos hechos de esas   artimañas con el propósito de coartar, negar y fraccionar derechos para   simplificar sus responsabilidades y adelantar rápidamente los trabajos que por   supuesto generan beneficios económicos individuales”.    

[26] Señala como referencia las   Sentencias T -291 de 2009 y T-294 de 2014.     

[27] Sentencia T-380 de   1993: “El reconocimiento de la diversidad étnica y cultural en la   Constitución supone la aceptación de la alteridad ligada a la aceptación de   multiplicidad de formas de vida y sistemas de comprensión del mundo diferentes   de los de la cultura occidental. Algunos grupos indígenas que conservan su   lengua, tradiciones y creencias no conciben una existencia separada de su   comunidad. El reconocimiento exclusivo de derechos fundamentales al individuo,   con prescindencia de concepciones diferentes como aquellas que no admiten una   perspectiva individualista de la persona humana, es contrario a los principios   constitucionales de  democracia, pluralismo, respeto a la diversidad étnica   y cultural y protección de la riqueza cultural”. Ver también, entre otras,   la Sentencia T-769 de 2009.    

[28] SU-383 de 2003. Ver   también T-547 de 2010.    

[29] Sentencia T-924 de   2014.    

[30]Sentencia T-547 de   2010.     

[31] Dijo la Corte en esa   ocasión que “La existencia de la acción de nulidad y restablecimiento del   derecho contra el decreto mediante el cual fueron desvinculados los docentes no   hace improcedente la acción de tutela interpuesta por el Gobernador del   Resguardo ya que, evidentemente, estas dos acciones judiciales protegen derechos   distintos de sujetos de derecho diferentes, como lo expresa el peticionario. La   acción de nulidad y restablecimiento del derecho se impetraría por los docentes   desvinculados con el objetivo de atacar la legalidad del acto administrativo que   los desvinculó y obtener su reintegro mientras que la presente acción de tutela   se interpone por la comunidad indígena Quillasinga con el fin de proteger sus   derechos fundamentales”.    

[32]  Sentencia T-211 de 2009. Cita en T-113 de 2013    

[33] Sentencia T-698 de   2011.    

[34] Sentencia SU-039 de   1997.    

[35] Sentencia C-137 de   1996.    

[36] Informe “Nuestro Futuro Común”,   Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Asamblea General de las   Naciones Unidas, 1987.    

[37] Informe “Nuestro Futuro Común”,   Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Asamblea General de las   Naciones Unidas, 1987.    

[38] Informe “Nuestro Futuro Común”,   Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Asamblea General de las   Naciones Unidas, 1987.    

[39] Ver Declaración del   Medio Ambiente Humano de Estocolmo (1972) principios 4, 8, 11 y 14.    

[40] Sentencia C-339 de   2002.    

[41] Sentencia C-339 de   2002.    

[42] Sentencia T-380 de   1993.    

[43] Sentencia SU-383 de   2003.    

[44] Sentencia T-095 de   2016.    

[45] Sentencia C-048 de   2017.    

[46] Se trata de   instrumentos jurídicos pertenecientes al soft law “(…) criterios y parámetros   técnicos imprescindibles para la adopción de medidas razonables y adecuadas para   la protección de los diversos intereses en juego (…)” (Sentencias T-235 de 2011,   T-531 de 2012  y T-371 de 2013).    

[47] Sentencia T-384ª de   2014.    

[48] Sentencia T-384ª de   2014.    

[49] Ver Sentencias T-376   de 2012 y C-389 de 2016.    

[50] Al respecto, ver   Sentencias T-282 de 2011 y Autos 004 y 005 de 2009.    

[51] Sentencia T-380 de   1993.    

[52] Sentencia T-380 de 1993.    

[53] Sentencia T-769 de 2009.    

[54] Sentencia C-030 de   2008, cita en C-290 de 2017. Lo anterior hacer parte de reconocer que las leyes,   valores, costumbres y perspectivas de las comunidades étnicamente diferenciadas   han sufrido a menudo una erosión, a pesar de su particular contribución a la   armonía social y ecológica de la humanidad. Con el actual marco jurídico se pasó   de una  perspectiva de asimilación a una de convivencia. Por ende, se hizo   un llamado a un dialogo intercultural, respetuoso de sus aspiraciones   consistentes en asumir el control de sus formas de vida, su desarrollo   económico, sus instituciones y de fortalecer sus identidades, lenguas y   religiones, dentro del marco de los Estados en que viven[54],   así como de asumir una acción coordinada y sistemática que propenda por la   eliminación de las diferencias socioeconómicas. Todo con un enfoque en la “permanencia   y perdurabilidad” de estas y en “salvaguardar” el valor intrínseco de   sus culturas.    

En obediencia de estos   lineamientos constitucionales, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática   en sostener que se debe respetar el derecho a las comunidades indígenas a “ser   diferentes a considerarse a sí mismos diferentes y a ser respetados como tales,   garantizando de esta manera la pervivencia de la riqueza cultural, que la   diversidad étnica de la Nación colombiana comporta”[54].  En ese entendido, la   Sentencia SU-039 de 1997   advirtió que la integridad cultural, social y económica “de las comunidades   indígenas constituyen los elementos básicos de cohesión como grupo social y que,   por lo tanto, son el sustrato para su subsistencia”.    

[55] Convenio 169 OIT,   artículo 12. Sentencia T-698 de 2011.    

[57] Sentencia T-349 de   1996.    

[58] Sentencia T-903 de   2009.    

[59] “.- Un elemento   humano, que consiste en la existencia de un grupo diferenciable por su origen   étnico y por la persistencia diferenciada de su identidad cultural.    

.- Un elemento orgánico, esto es   la existencia de autoridades tradicionales que ejerzan una función de control   social en sus comunidades.    

.- Un elemento normativo, conforme   al cual la respectiva comunidad se rija por un sistema jurídico propio   conformado a partir de las prácticas y usos tradicionales, tanto en materia   sustantiva como procedimental.    

.- Un ámbito geográfico, en cuanto   la norma que establece la jurisdicción indígena remite al territorio, el cual   según la propia Constitución, en su artículo 329, deberá conformarse con   sujeción a la ley y delimitarse por el gobierno con participación de las   comunidades.    

.- Un factor de congruencia, en la   medida en que el orden jurídico tradicional de estas comunidades no puede   resultar contrario a la Constitución ni a la ley.”  (Sentencia T-349 de   1996)    

[60] Sentencia T-639 de   2011. En esa línea, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que en pro   del respeto por la autonomía y la autodeterminación se deben asumir medidas   tendientes a garantizar la efectividad de sus derechos económicos, sociales y   culturales, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres,   tradiciones e instituciones (artículo 2.2.b, Convenio 169); y respetar el   ejercicio del derecho a la propiedad colectiva sobre sus territorios y   resguardos (artículo 63 y 329 CP). En consecuencia, se ha advertido que la   autonomía y la autodeterminación en el territorio implican “la determinación   de las comunidades en torno a la manera como usarán y gozarán de los recursos   y bienes ambientales existentes en el territorio, así como la proscripción de   cualquier interferencia indebida de terceros” (Negrillas de la Corte).    

[61] Sentencia T-349 de   1996.    

[62] Sentencia T-650 de   2017.    

[63]  La Declaración   Universal de Derechos Humanos (artículo 25), la Convención sobre la eliminación   de todas las formas de discriminación contra la mujer de 1979 (preámbulo), la   Convención sobre Derechos del Niño de 1989 (artículos 6 y 24), la Convención   sobre los derechos de las personas con discapacidad de 2006 (artículo 28), el   Protocolo adicional de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia   de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de “San Salvador” de   1988 (artículo 12), entre otros. Sobre el derecho a la alimentación   concretamente, pueden mencionarse los siguientes: Declaración Universal sobre la   Erradicación del Hambre y la Malnutrición de 1974, la Declaración Mundial sobre   la Nutrición de 1992, la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria   Mundial de 1966, la Resolución 2004/19 de la Asamblea general de las Naciones   Unidas y las Directrices Voluntarias de la FAO de 2004. Cita en la Sentencia   T-348 de 2012.    

[64] “El Derecho a la   Alimentación Adecuada”. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para   los Derechos Humanos y la Organización de las Naciones Unidas para la   Alimentación y la Agricultura – FAO. Folleto Informativo No. 34. (2010).   Sentencia T-348 de 2012 y T-060 de 2015. Así, según las Sentencias T-348 de 2012, T-605 de   2015 y T-622 de 2016:  “(L)a soberanía alimentaria, comprende, no solo la libre potestad de los   Estados y los pueblos de determinar sus procesos de producción de alimentos;   también implica que esos procesos de producción garanticen el respeto y la   preservación de las comunidades de producción artesanales y de pequeña escala,   acorde con sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos y   pesqueros”.    

[65] Sentencia C-262 de   1996.    

[66] “Guía para legislar   sobre el derecho a la alimentación”. Organización de las Naciones Unidas para la   Agricultura y la Alimentación – FAO (2010).    

[67] Ver Sentencia C-077 de   2017.    

[68] Ver Declaración del   Medio Ambiente Humano de Estocolmo (1972) principios 4, 8, 11 y 14.    

[69] Sentencia T-348 de   2012.    

[70] Sentencia T-294 de   2014 y T-606 de 2015: “El concepto justicia ambiental suele remontarse a los   movimientos sociales surgidos en el sureste de los Estados Unidos desde finales   de la década de 1970, a raíz de las protestas locales por la instalación de   plantas de desechos tóxicos y de industrias contaminantes en zonas   predominantemente habitadas por población pobre y afro-americana. Los estudios   realizados como consecuencia de estas denuncias evidenciaron que la población   afroamericana y otras minorías étnicas (latinos, asiáticos, nativos americanos)   soportaban un porcentaje desproporcionado de residuos tóxicos en relación a su   peso en la población total del país, lo que permitió acuñar el concepto de   racismo medioambiental para nombrar este patrón discriminatorio”.  En   efecto, esta Corporación ha evidenciado que “(e)l escenario de   transformaciones políticas y económicas que tuvo lugar a nivel global a finales   de los años ochenta enfrentó a la comunidad internacional con la necesidad de   asumir un nuevo enfoque de desarrollo compatible con el propósito de asegurar el   futuro común y sostenible de la humanidad. Las preocupaciones que se suscitaron   al respecto, en el marco de las reivindicaciones formuladas por los movimientos   sociales y de los debates  planteados en esa dirección por organismos   multilaterales y sectores académicos, crearon el escenario propicio para que el   principio de justicia ambiental se erigiera, desde entonces, en el marco de   referencia para el examen de las problemáticas asociadas al impacto que los   proyectos de desarrollo pueden tener sobre los ecosistemas y las poblaciones   que habitan en su área de influencia” (Sentencia T-550 de 2015).    

[71] Se compone por dos   ejes, el primero, el principio de equidad ambiental, según el cual   el reparto inequitativo de las cargas de una política ambiental o la   realización de un programa, obra o actividad que comporte impactos ambientales debe estar justificado   por parte de quien defiende el establecimiento de un trato desigual; y, el  segundo, la efectiva retribución  y compensación para el sector   poblacional que debe   asumir las cargas o pasivos ambientales asociados a la ejecución de un proyecto,   obra o actividad que resulta necesaria desde la perspectiva del interés general.    

[72] Sentencia SU-123 de   2018. “(l)as actividades humanas tienen la obligación de respetar los límites   de absorción y de regeneración del ambiente, de modo que no se comprometa su   disfrute para las generaciones futuras y para otras especies vivas no humanas.   En este escenario, se construyó un “imperativo ambiental”.    

[73] Ibidem.    

[74] Sentencia SU-123 de   2018.    

[75] Sentencias T-294 de   2014, SU-133 de 2017, SU-217 de 2017 y T-272 de 2017,    

[76] En la Sentencia T-188   de 1993 se reconoció por primera vez el carácter fundamental de este derecho.    

[77] T-188 de 1993.    T-387 de 2013.    

[79] Sentencia T-652 de   1998.    

[80] Sentencia C-891 de   2003.    

[81] Sentencias T-693 de   2011, C-371 de 2014 y C-389 de 2016.    

[82]  Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso de la   Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tigni Vs. Nicaragua, Sentencia de 31 de agosto de   2001.                                                                                                                        

[83] Se   comprende como los lugares en los cuales desarrollan sus actividades   tradicionales y tienen significación espiritual, ambiental o cultural. Sentencia   T-376 de 2012. Conceptos de territorio, a saber: i) el geográfico, que comprende   el espacio reconocido legalmente bajo la figura del resguardo94 u otras figuras   semejantes, como la de territorios colectivos de las comunidades afro    

descendientes; y ii) el territorio   amplio, que incluye las zonas que habitualmente ha ocupado la comunidad   indígena, al igual que los lugares en donde tradicionalmente los mencionados   sectores de la sociedad han desarrollado sus actividades sociales, económicas,   espirituales o culturales” SU-123 de 2018. En concordancia con lo anterior y   siguiendo la jurisprudencia de la Corte IDH, “la titularidad de ese derecho   surge de la ocupación de un espacio determinado por parte de la minoría étnica y   no de la formalización del derecho de propiedad que reconoce la administración,   verbigracia un registro[83].   La posesión tradicional reemplaza el título que otorga el Estado[83].   La visión cultural de posesión y ocupación de tierras no corresponde con el   concepto occidental de propiedad, pues tiene una significación colectiva y   cultural, que merece ser salvaguardada, de conformidad con el artículo 21 de la   Convención Americana”.    

[84] Sentencias SU-383 de   2003, C-620 de 2003, C-030 de 2008, C-461 de 2008, C-175 de 2009, C-187 de 2011.    entre otras.    

[85] Sentencia T-376 de   2012.    

[86] Sentencia C-175 de   2009, cita en la Sentencia C-290 de 2017.    

[87] Sentencia T-629 de   2010.    

[88] Ibidem.    

[89] Sentencia SU-123 de 2018.    

[90] Sentencia SU-123 de 2018.    

[91] Sentencia T-475 de   2016.    

[92] Sentencia SU-123 de 2018: “La jurisprudencia de la   Corte ha entendido que la afectación leve es un sinónimo de afectación   indirecta.”    

[93] Sentencia T-475 de   2016.    

[94] La Corte   Constitucional ha hecho referencia al derecho a los derechos de participación en   la conformación, ejercicio y control del poder político (artículo 40 CP); la   posibilidad de ejercer los mecanismos de participación; el derecho de   organizarse en asociaciones para la promoción de sus intereses (artículo 103   Superior)[94]. Por otra, se   hace referencia a espacios concretos de participación para las comunidades   indígenas, como la posibilidad de elegir dos senadores en circunscripción   nacional (artículo 171 CP), o de transformar los territorios indígenas en   entidades territoriales (artículo. 329 Superior), o de estar gobernados por sus   propias autoridades, conformadas y reglamentadas según sus usos y costumbres   (artículo 330 Superior)[94].   Implica el deber del Estado de garantizar la existencia de instituciones   electivas, organismos administrativos y medios de participación suficientes que   cumplen con los criterios de eficiencia y eficacia, en los términos del artículo   6.1.b del Convenio 169 de 1989.    

[95] Sentencia C-461 de   2008,  T-769 de 2009,  C-030 de 2008, C.068 de 2013.    

[96] Sentencia T-475 de   2016.    

[97] Sentencia T-475 de   2016.    

[98] Sentencia SU-123 de   2018.    

[99] Ver las Sentencias   T-129 de 2011, C-389 de 2016, SU-133 de 2017, SU- 217 de 2017, T-298 de 2017,   T-103 de 2018 y SU-123 de 2018.  Ver también la Observación 2010/81 sobre   el Convenio 169 de la OIT.    

[101] SU-123 de 2018.    

[102] Sentencia C-290 de   2017.    

[103] Sentencia C-389 de   2016.    

[104] Sentencia SU-123 de   2018.    

[105] Sentencia C-1051 de   2012, cita en la Sentencia C-290 de 2017.    

[106] Esto, en atención,   entre otros, a que fue construida en un proceso de diálogo con las comunidades   interesadas; contiene la opinión autorizada de la comunidad internacional;   desarrolla la prohibición de la discriminación; propende por la eficacia en la   protección de los derechos de esta comunidad; y perfecciona y fortalece los   estándares de protección de sus derechos.    

[107] Cita en Sentencia   C-461 de 2008.    

[108] Declaración de las   Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, art. 20.    

[109] Sentencia T-376 de   2012.    

[110] Sentencia T-129 de   2011.    

[111] Sentencia T-3796 de   2012: Inicialmente, la Corte Constitucional estableció que la consulta previa   era exigible ante medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar   los territorios de los pueblos indígenas y los recursos naturales ubicados en   ellos (Ver T-42 de 1992, T-380 de 1993 y SU-039 de 1997). Igualmente, se ha   considerado su procedencia en casos de medidas legislativas o actos legislativos   que afecten directamente a las comunidades originarias, en casos de concesión,   en general, y de explotación minera, en particular, la entrega de licencias   ambientales, la entrega de licencias ambientales, los proyectos de   infraestructura o planes y programas de desarrollo que afecten a las comunidades    (T-129 de 2011 y T-693 de 2011).    

[112] Sentencias C-030 de   2008 y T-201 de 2017.    

[113] Sentencia T-704 de   2016    

[114] Sentencia SU-123 de   2018.    

[115] Ver Sentencias T-376   de 2012, C-389 de 2016, SU-217 de 2017 y T-713 de 2017.    

[116] Sentencia C-175 de   2009.    

[117] Ver también Sentencia   C-175 de 20009.    

[118] Sentencia C-030 de   2008.    

[119] Sentencia C-1051 de   2012. En esta decisión la Corte llevo a efecto una importante reconstrucción de   los criterios empleados por la jurisprudencia constitucional a efectos de   precisar las hipótesis en las cuales se produce una afectación directa.    

[120] Sentencia C-030 de   2008.    

[121] Ibidem.    

[122] Sentencia C-030 de   2008.    

[123] Ibidem.    

[124] Sentencias C-030 de   2008, C-175 de 2009, C-366 de 2011; C-196 de 2012 y C-317 de 2012.    

[125] Sentencia C-175 de   2009.    

[126] Sentencias C-030 de   2008; C-175 de 2009; C-702 de 2010; C-366 de 2011 y C-331 de 2012. En estas   sentencias la Corte Constitucional ha establecido la obligación del Estado de   consultar a los pueblos indígenas y tribales sobre las medidas legislativas que   los afecten.    

[128] Sentencias C-208 de   2007, T-801 de 2012 y T-049 de 2013. En estas sentencias la Corte Constitucional   estableció que la consulta previa para la adopción de   programas, políticas o sistemas de educación de los grupos étnicos es un derecho   fundamental. Por lo tanto debe llevarse a cabo la consulta previa ante cualquier   medida de naturaleza legislativa o administrativa que pretenda tomar el Estado   en la materia.    

[129] Ver Sentencias T-129   de 2011 y SU-123 de 2018.    

[130] Sentencia C-030 de   2008, C-317 de 2012 y T-384A de 2014.    

[131]  Sentencia T-550 de 2017: la Sentencia T-576 de 2014 verificó que la trayectoria   de las distintas expresiones organizativas de las comunidades negras tras el   proceso de “etnización” propiciado por la Constitución de 1991 y la Ley 70 de   1993 fue condicionada por las reglamentaciones de ese cuerpo normativo y por la   decisión que adoptó el Consejo de Estado al declarar la nulidad de unas   expresiones incluidas en el Decreto 2248 de 1995. Esto condujo a que las   organizaciones de base de comunidades negras fueran excluidas de los procesos   destinados a constituir la instancia nacional de consulta de las medidas de   amplio alcance que pudieran afectar a estas comunidades. La sentencia advirtió   que una decisión de esa índole no podía tomarse al margen de los interesados.   Por eso, dispuso que serían las propias comunidades las que, en el marco de un   proceso consultivo, definirían las “pautas   para la integración del espacio nacional de consulta de las decisiones   legislativas y administrativas de carácter general que sean susceptibles de   afectar a las comunidades negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales”, entre ellas, las relacionadas con las instituciones y   organizaciones que podrían representarlas en dicho proceso.     

[132] Sentencia C-371 de   2014.    

[133] Sentencia SU-039 de   1997, C-461 de 2008 y C-175 de 2009.    

[134] M.P. Rodrigo Escobar   Gil.    

[135] M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[136] Al respecto se indicó   lo siguiente en la sentencia C-461 de 2008: “La manera en la que se habrá de   realizar cada proceso de consulta previa,  habrá de ser definida en forma   preliminar con las autoridades de cada comunidad indígena o afrodescendiente, a   través de un proceso pre-consultivo específicamente orientado a sentar las bases   del procedimiento a seguir en ese caso en particular, respetando a las   autoridades de cada comunidad y las especificidades culturales de la comunidad:   ‘el proceso consultivo que las autoridades realicen ante los pueblos indígenas   para tomar una decisión que afecte sus intereses, deberá estar precedido de una   consulta acerca de cómo se efectuará el proceso consultivo’.”    

[137] Ver Sentencias SU-039   de 1997 y T-002 de 2017.    

[138] Sentencia C-461 de   2008, T-693 de 2011 y C-371 de 2014.    

[139] T-129 de 2011, T-376   de 2012.    

[140] T-129 de 2011.    

[141] T-294 de 2014 y C-389   de 2016.    

[142] Sentencia T-381A de   2014.    

[143] En este sentido se   pueden consultar las Sentencias T-382 de 2006, C-030 de 2008,  T-769 de   2009 y T-384ª de 2014.    

[144] Sentencia T-384A de   2014.    

[145] Sentencia T-384A de   2014.    

[146] Sentencia SU-123 de   2018.    

[147] Ibidem.    

[148] Sentencia SU-123 de   2018.    

[149] Sentencias SU-383 de   2003, C-461 de 2008 y C-175 de 2009. En la Sentencia SU-123 de 2018 se hizo   referencia a estas medidas en el marco de la responsabilidad de las empresas   involucradas en el proceso. Sin embargo, se extraen los criterios generales que   fueron sistematizados en ese fallo.    

[150] Sentencia SU-123 de   2018.    

[151] Sentencia SU-123 de   2018.    

[152]   Objetivos.  Esta Corporación ha señalado como objetivo central el acuerdo o, incluso, el   consentimiento de la comunidad respecto de la medida a adoptar[152]  y como objetivos generales[152] e   interrelacionados con este, se han destacado: (a) la comunidad tenga   conocimiento pleno sobre los proyectos y decisiones que les conciernen   directamente – como los proyecto destinados a explorar o explotar los recursos   naturales en los territorios que ocupan o les pertenecen, así como los   mecanismos, procedimientos y actividades requeridos para ponerlos en ejecución-;   (b) ilustrar a la comunidad sobre la manera como la ejecución de los referidos   proyectos puede afectar o menoscabar los elementos que constituyen la base de su   cohesión social, cultural, económica y política y, por ende, el sustrato para su   subsistencia como grupo humano y (c) que esta tenga la oportunidad para que   libremente y sin interferencias pueda, mediante la convocación de sus   integrantes o representantes, valorar conscientemente las ventajas y desventajas   del proyecto, ser oída en relación con las inquietudes y pretensiones que   presente, en lo que concierna a la defensa de sus intereses y pronunciarse sobre   la viabilidad del mismo.    

[153] Sentencia C-175 de   2009, reiterada en la Sentencia T-384ª de 2014.    

[154] Sentencia SU-123 de   2018.    

[155] En procura de cumplir   con tales objetivos la consulta se debe desarrollar de buena fe, lo cual exige   que a los pueblos indígenas se les suministre información precisa, completa,   apropiada de aquella medida que se adelantará en sus territorios, así como de   las medidas actualmente en ejecución. Se tal manera que estén en posición de   discutir las diferentes propuestas y formular alternativas.    

[156] Sentencias C-891 de   2002 y T-353 de 2014.    

[157] Sentencia C-702 de   2010.    

[158] En cualquier caso la   consulte previa no implica un derecho de veto contra las iniciativas   gubernamentales, en contraste, se exige que la participación sea efectiva y, en   esa medida su participación debe tener incidencia en la medida, de ahí que   también estén proscritas las decisiones arbitrarias ante la ausencia de acuerdo.       

[159] Sentencia SU-123 de   2018.    

[160] Sentencia SU-123 de   2018.    

[161] La   consulta previa debe desarrollarse con las organizaciones o instituciones   genuinamente representativas, habilitadas para tomar decisiones o hablar en   nombre de las comunidades. “Por consiguiente, los gobiernos, antes de iniciar   las consultas, deben identificar y verificar que las   organizaciones/instituciones con las que tienen previsto tratar cumplan con   estos requisitos”[161].    

[162] Sentencia SU-123 de 2018.    

[164] Sentencia SU-123 de   2018.    

[165] Sentencia T-129 de   2011.    

[166] Sentencia SU-123 de   2018.    

[167] Según el Ministerio   del Interior, en Puerto Santander (Amazonas) habitan 17 indígenas   (https://www.mininterior.gov.co/sites/default/files/upload/SIIC/PueblosIndigenas/pueblo_andoke.pdf)   y, de acuerdo con lo registrado en el Ministerio de Cultura, en el Departamento   del Amazonas residen en total 19 personas pertenecientes a esta colectividad   (Http://www.mincultura.gov.co/areas/poblaciones/noticias/Documents/Caracterizaci%C3%B3n%20del%20pueblo%20Andoque.pdf).    

[168]  https://www.mininterior.gov.co/sites/default/files/upload/SIIC/PueblosIndigenas/pueblo_andoke.pdf.    

[169]  http://www.onic.org.co/pueblos/109-andoque.    

[170]http://www.mincultura.gov.co/areas/poblaciones/noticias/Documents/Caracterizaci%C3%B3n%20del%20pueblo%20Andoque.pdf.    

[171]  https://www.mininterior.gov.co/sites/default/files/upload/SIIC/PueblosIndigenas/pueblo_andoke.pdf.    

[172] Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible,   Portafolio de Inversiones de Visión Amazonía, Versión 0.8 de 2015.    

[173] La PAS esta última   conformada por “el coordinador general de VA, coordinador/ coordinadora del   PIVA, un representante del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,   secretario (a) Técnico de la MIAACC y Patrimonio Natural”. Igualmente,   asisten en calidad de acompañantes el Ministerio de Interior y aliados   estratégicos, y contará con un equipo técnico, administrativo y contable (según   los requerimientos).    

[174] Unidad, diversidad   cultural, territorialidad, integralidad, autogobierno, transparencia, acción sin   daño, buena fe y equidad.    

[175] En el documento se   señalan las siguientes:     

a) La implementación del PIVA debe   promover la articulación de la institucionalidad estatal, de tal manera que la   inversión de los recursos, las decisiones y orientaciones de política pública y   la gestión integral del Estado concurran al logro de los objetivos.    

b) Visión Amazonía debe garantizar   la participación efectiva de los Pueblos Indígenas en los Pilares de   “Mejoramiento de la Gobernanza Forestal”, “Desarrollo y Planeación Sectorial   Sostenible” y “Agroambiental”, de tal manera que, la incorporación de los   sistemas de conocimiento y las estructuras de gobierno indígena promuevan, desde   los escenarios locales, la articulación y coherencia integral de las acciones y   sus resultados.    

c) Aplicación de Salvaguardas   sociales y ambientales, en concordancia con los derechos fundamentales   reconocidos a los PI y los instrumentos internacionales adoptados por Colombia.   En todo caso la aplicación de salvaguardas se orientará a promover la   progresividad en el ejercicio de los derechos.    

d) Para el caso de los pueblos   indígenas que por razones de sus especiales características culturales y/o su   condición de vulnerabilidad se encuentren en una situación en la que su nivel   organizativo no esté reconocido, el pilar indígena tendrá que generar los   mecanismos técnicos y financieros necesarios para que estos pueblos y sus   comunidades puedan acceder efectivamente a las acciones destinadas para la   implementación de iniciativas y proyectos.     

e) La iniciativa en la   presentación de proyectos para la implementación del PIVA es exclusiva de la   institucionalidad indígena.    

f) Las acciones de implementación   del PIVA garantizaran la protección integral de los Pueblos Indígenas en estado   natural.”    

[176] Como sub-líneas de   acción se establecieron las siguientes:     

1.1 Ordenamiento Territorial   Indígena    

1.1.1 Planificación y Manejo del   territorio a partir de los sistemas de conocimiento indígena y articulación con   los instrumentos de planificación y gestión territorial que se prioricen    

1.1.2 Establecer e implementar   acuerdos inter-culturales entre comunidades indígenas, comunidades afro   descendientes y campesinos para el control y manejo de recursos naturales    

1.1.3 Apoyar la construcción de la   iniciativa Redd Indígena Amazónica    

1.1.4 Monitoreo biocultural   comunitario    

1. 2. Garantías y seguridad   jurídica del territorio    

1.2.1 Alinderamiento, ampliación y   constitución de resguardos    

1.2.2 Apoyo a la implementación de   medidas para la protección integral de sitios sagrados, territorios ocupados o   poseídos ancestralmente.    

[177] Como   sub-líneas de acción se establecieron las siguientes:    

2.1. Fortalecimiento de los sistemas de   gobierno propio, la institucionalidad indígena y los espacios e instancias de   participación, coordinación y concertación a todos los niveles.    

2.2 Formulación o actualización de los   Planes de Vida Indígena y apoyo a los Planes de Salvaguarda Indígena en su   componente ambiental y su articulación con política pública.    

2.3 Fortalecimiento de capacidades en   materia de consulta previa y consentimiento previo, libre e informado.    

[178]  Entre las sub-líneas de acción se establecieron las siguientes:    

3.1.1 Fortalecimiento y promoción de   conocimientos y prácticas que aseguren la autonomía alimentaria    

3.2 Ingresos y Capacidades Productivas y   Empresariales    

3.2.1 Implementación de iniciativas   económicas generadoras de ingresos, sostenibles cultural, ambiental y   productivamente    

3.2.2 Fortalecer capacidades en temas   relacionados con incentivos a la conservación.    

[179] Como   sub-línea de acción se establece:    

“Fortalecer y empoderar las mujeres   indígenas para visibilizar su aporte en la resolución de problemáticas   específicas en la participación, la gobernanza, el mejoramiento de sus medios de   vida y desarrollo diferencial”.    

[180] Como   sub-líneas de acción se establecieron:      

 5.1 Educación, Transmisión y   Conservación del Conocimiento Indígena    

5.1.1 Recuperación, intercambio,   investigación propia y transmisión de conocimientos y prácticas tradicionales    

[181] Acta de la Mesa   Regional Amazónica (13 y 14 de febrero de 2012; 16, 17 y 18 de abril de 2012; 18   y 19 de octubre de 2012; y 3, 4 y 5 de diciembre de 2012)    

[182] Se recuerda en este   punto que Visión Amazonía se operativita mediante proyectos financiados, en   parte, mediante cooperación internacional, especialmente, por la brindada   mediante el programa de iniciativa tempranas REM, así como mediante el Programa   Paisajes Sostenibles de la Amazonía GEF – Corazón de la Amazonía[182].   Es decir, REDD+ está involucrado con Visión Amazonía, pero no es el único   programa asociado, conforme se precisó en los antecedentes de esta sentencia (en   el acápite denominado “contexto”).    

[183] Es decir, se trató de   reuniones en las cuales las comunidades indígenas no tenían conocimiento puntual   de Visión Amazonía y, con este, la pretensión de cambiar su modelo de desarrollo   a uno de carácter sostenible, en el cual estaba involucrado, en principio, el   bioma amazónico colombiano desde una mirada global, así como los pueblos   étnicamente diferenciados habitantes en este. Igualmente, se desconocían sus   pilares de acción y, entre estos, de un pilar específicamente dirigido a las   comunidades indígenas, al cual se restringiría el proceso de construcción   participativa. Incluso, puntualmente, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible precisó lo siguiente “El rol del MADS ha sido la gestión de   recursos para la preparación en la implementación del Programa REDD+ (…). Otro   proceso es el de Visión Amazonía, en el cual hay un componente relacionado con   pueblos indígenas, este proceso brindará recursos en la medida en que se   demuestren resultados en la reducción de emisiones de carbono”.    

[184] Acta de la Mesa   Regional Amazonia (18 y 19 de octubre de 2012).    

[185] Acta de la Mesa   Regional Amazonia (18 y 19 de octubre de 2012).    

[186] Acta de la Mesa   Regional Amazonia (3, 4 y 5 de diciembre de 2012). Mesa de dialogo recientemente creada.    

[187] Acta MRA 3 al 6 de   agosto de 2015.   Las actividades de   participación fueron retomadas después del 2012 hasta el 2015 en la MIAACC,   según  el Informe Segundo de consultoría del 24 de junio de 2016 presentado en el   proceso de construcción participativa    

[188] Mediante el Acuerdo   Separado se detallaron aspectos que quedaron pendientes en los contratos. Entre   estos se señalaron los aspectos del proyecto, el procedimiento de desembolso y   los criterios de ejecución.    

[189] En esta se llevaron a   cabo las siguientes etapas: (1) Reunión 25 de abril del 2016:   Se establecieron los contenidos o agenda de los talleres; el cronograma de   reuniones y actividades para la construcción de la metodología y para los   talleres; (2) Taller de Inicio – Formulación metodológica Talleres PIVA 5   y 6 de Mayo del 2016, en ese se presentaron propuestas por parte de los técnicos   del PIVA; y se definió que las áreas para ser abordadas serían territorio y   ambiente; gobierno propio; economía y prácticas culturales; bienestar y equidad;   (3) Reunión del Equipo Técnico del 17 de mayo de 2016: se decidió realizar   dos ejercicios, el primero, consistente en el trabajo sobre ¿qué es vivir bien   en el territorio? y ¿cómo se vive bien en el territorio?; el segundo,   consistente en un ejercicio de cartografía social que comprenda las dimensiones   territorio y ambiente; gobierno propio; economía y cultura. Así mismo, se señala   que los trabajos en grupo estarían conformados por mayores, líderes, mujeres,   jóvenes, niños y hombres adultos que no formen parte del liderazgo; (4)   Reunión para la definición de materiales para la captura de información   realizada el 18 de mayo de 2016; (5) Talleres con Facilitadores Locales;   y (6) Taller Grupo de Expertos del 21 de junio de 2016.    

[190] Informe Final del   enlace del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.    

[191] Informe Final del   enlace del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.    

[192]  Según se indicó el objetivo general  de los talleres consistía en   elaborar, participativamente con los pueblos indígenas de la Amazonía Colombia,   un documento que contuviera su visión y prioridades en materia de gobernanza y   conservación ambiental en sus territorios, y en particular identificar: 1)   criterios de priorización y selección de acciones a financiar; 2) reglas claras   para la toma las decisiones en materia de PIVA; y 3) mecanismos de   acompañamiento, seguimiento y monitoreo de las acciones que se implementaran. En   los objetivos específicos se precisó los siguientes: “brindar información   relacionada con Visión Amazonía y el Pilar Indígena en construcción; Generar   espacios de reflexión en grupos que promuevan sobre el vivir bien el territorio   y las acciones que se están desarrollando; Promover e instrumentalizar, usando   cartografía social, la discusión colectiva sobre la situación actual de los   pueblos y comunidades en cuatro dimensiones: territorio, gobierno propio   (autonomía), cultura y economía; establecer líneas prioritarias que orienten las   acciones en la implementación del PIVA.”    

[193] Entre los   participantes se señalan a los señores Elkin Pérez Almeida y Oswaldo Muca   Castizo, en calidad de Delegados del Amazonas y Hernando Castro, esta vez en   calidad de participante y como miembro de la OPIAC.    

[194] – Amazonas: Leticia,   La Pedrera y La Chorrera; – Vaupés: Mitú, Carurú y Piracuara; – Guaviare: San   José del Guaviare y Miraflores; – Caquetá: Florencia, Puerto Leguizamo (según se   indicó, se incluyó en ese departamento porque esta zona permite mayor   comunicación con las autoridades del Sur de Caquetá); – Guainía: Inírida.   Putumayo: Mocoa y Puerto Asís.    

[195] Los “facilitadores”   fueron personas pertenecientes a las comunidades indígenas, contratadas en el   marco del PIVA para la colaboración metodológica en el desarrollo de los   Talleres que se realizarían en el marco del proceso de construcción   participativa.    

[196] Señor Mateo Estrada.    

[197] En concordancia con   esa crítica la OPIAC advirtió que se trata de llevar a cabo un proyecto de   inversión de recursos, sin embargo, la información, hasta el momento, no se   había suministrado de manera adecuada.    

[198] En ese sentido se   destaca la participación de los facilitadores de Puerto Leguízamo (Putumayo);   Piraracuara (Vaupés), Florencia (Caquetá), Mocoa (Putumayo).    

1) Martín Von Hildebrand –   Fundación Gaia Amazonas.    

2) Carlos Rodriguez – Fundación   Tronpebos Internacional.    

3) Elsa Matilde Escobar –   Fundación Natura.    

4) Brigitte Baptiste – Instituto   de Investigaciones Alexander Von Humboldt.    

5) Margarita Serje – Universidad   de los Andes.    

6) Cesar Rodriguez Garavito –   Corporación DeJusticia.    

7) Alfredo Molano – Columnista El   Tiempo.    

8) Dany Mahecha Rubio, Gabriel   Cabrera Becerra, Reberto Pineda Camacho – Universidad Nacional, Sede Bogotá.    

9) Carlos Franky – Universidad   Nacional, Sede Leticia.    

10) Pablo Espinosa – Revista   Innovación Social.    

11) Susana Muhamad – Consultora   Independiente.    

12) Miguel Angel Julio –   Movimiento Jóvenes por el Ambiente.    

13) Juan Alberto Cortéz Gómez –   DNP    

14) Aura María Puyana – GIZ,   Programa PROINDIGENA.    

15) Paula Andrea García – Programa   ONUREDD.    

16) María Ximena Herrera – WWF   Colombia.    

[200] Consultora   independiente   Susana Muhammad.    

[201] Fundación Tropenbos   Internacional Colombia.    

[202] Fundación Tropenbos   Internacional Colombia.    

[203] Consultora   independiente   Susana Muhammad.    

[204] Señor Javier Ortiz. En este mismo sentido,   se advirtió que   “la deforestación al interior de las comunidades indígenas es tan solo el 1%   de la deforestación que se genera en la Amazonía, por lo tanto, para ellos es   preocupante los que sucede también afuera, ya que lo que sucede en estos   resguardos casi siempre es por terceras personas y para los indígenas es muy   complicado ejercer control si no se tiene ningún mecanismo de control que   les de representación legal, de este manera para ellos es importante como   entrar en articulación con los otros pilares como gobernanza ambiental y el   sectorial que son como los dos pilares que generan mayor interés por estas   comunidades. // Incluso los indígenas ven en el pilar ambiental el como   ellos pueden acceder a recursos y aportar con su conocimiento.” En ese   sentido se advirtió que ningún pilar está desligado del otro y, en esa medida,   la importancia de dar apertura a “espacios de dialogo”.    

[205] Señora Tatiana   Mendoza. Se indicó que   “(n)o hay un   conocimiento profundo ni el tiempo para hacer un proceso de fortalecimiento de   capacidades sobre que son todos los pilares de Visión Amazonía, entonces   pretender que en estos talleres los indígenas van a identificar instrumentos no   es realista  porque para ello sería necesario entender todas las políticas y medidas a las   que se tiene que aplicar con salvaguardas”. (Resaltado propio).    

[206] Informe Final Enlace   MADS del 24 de noviembre de 2016.    

[207] Según explicó el   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en Caquetá se incluyó Puerto   Leguizamo “no porque este pertenezca a Caquetá, sino porque esta zona permite   mayor comunicación con las autoridades del sur de Caquetá y por tener la   comunidad Murui que pertenece a ambos departamentos (Caquetá y Putumayo)”.    

[208] A este Taller   asistieron miembros de la comunidad Huitoto, Muinas, Murui, Muina-Murui, Murui   Muina y Mipode, Coreguaje, Kitchua, Macaguaje, Nepode y Siona.     

El Acta de Relatoría consta en el   Cuaderno 1, Folio 233, CD.    

[209] En esa medida, se   advirtió que la representación debe ser por medio de las autoridades   tradicionales y se advirtió que “así   ustedes se llenen de plata no le vamos a continuar al juego de esta Visión   Amazónica, por esta situación de la interlocución y el respeto de las   autoridades”.   En este sentido, a pesar de que el Pilar Indígena iba a ser concertado, lo cierto es   que “ya   lo trajeron listo ahora nosotros vamos a darles los insumos”. Por ende,    señalaron que “nos están construyendo una visión”. Y se agregó que detrás   de la política de conservación está la “venta de carbono o bonos de carbono”, así como el “pago   por servicios ambientales”.    

[210] En este taller asistió   población perteneciente a las comunidades Murui, Uitoto, Bora, Okaina, Muinane,   Nonuya, Tikuna y Muina.    

[211] Informe Final Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible (Cuaderno Principal, folio 59, CD)    

[212] En este taller asistió   población perteneciente a las comunidades Miraña, Bora, Matapi, Makuna, Yucana,   Uitoto, Muina, Cubeo, Murui, e Inga de Pedrera del departamento del    Amazonas.    

[213] Informe logístico del   Taller en la Pedrera Leticia.    

[214] Se hizo especial   mención al pilar de Gobernanza forestal, puesto que las comunidades ya tienen   establecidos los Planes de Ordenamiento y definidas las líneas a seguir para el   buen funcionamiento del territorio, sin embargo, “el problema es el cómo el   gobierno está reglamentando los bosques sin que las comunidades tengan un   conocimiento previo”. Igualmente, en relación con el Pilar de Condiciones   Habilitantes se indicó que implica una invasión de su territorio.    

[215] En este taller asistió   población perteneciente a las comunidades Miraña, Bora, Matapi, Makuna, Yucana,   Uitoto, Muina, Cubeo, Murui, e Inga del trapecio Amazónico del departamento del    Amazonas.    

[216] ACITAM y AZCAITA.    

[217] “1. (…) incluir los   principios propios de los pueblos indígenas del Amazonas que son: integralidad,   solidario, colectivo, ecologista, espiritual, y buena fe, estos principios serán   las que orientarán el desarrollo de los programas establecidos en el pilar   indígena.    

2.              El territorio debe verse desde una visión de integralidad, es decir, los   programas que se desarrollaran deben tener coherencia entre   territorio-bosque-pueblos indígenas, de acuerdo a los sistemas de conocimiento   de los pueblos indígenas.    

3.              Las salvaguardas sociales y ambientales, deben aplicarse teniendo en cuenta los   tratados internacionales, la constitución y sentencias de la Corte   Constitucional referido a los derechos de los pueblos indígenas.    

4.              En cuanto a producción y economía, debe mantenerse un programa de soberanía   alimentaria de los pueblos indígenas, ya que estas son la base del sustento   alimentario y pervivencia de los pueblos amazónicos.    

5.              Sobre el eje mujer indígena, los pueblos indígenas consideramos que, si bien se   busca dar visibilidad al papel y rol de la mujer dentro de nuestras sociedades,   esta no debe fraccionar los sistemas de gobierno propio, al contrario se busca   un mejor entendimiento donde el hombre y la mujer deben trabajar de manera   integral, que fortalezcan los sistemas de gobernabilidad en el territorio   indígena.    

6. Sobre los criterios   específicos, se considera que los instrumentos de planificación y   específicamente los planes de ordenamiento territorial, deben ser planes de   ordenamientos indígenas.    

7. En cuanto a pueblos indígenas   en situación de vulnerabilidad, debe tenerse en cuenta número de población,   dispersión geográfica y otros, de a acuerdo a los autos emitidos por la corte   constitucional.    

9. Es deber de las organizaciones   y los pueblos indígenas del departamento de amazonas, proteger y garantizar la   protección de los territorios de los hermanos indígenas que se encuentran en   estado natural.    

10. Avanzar en la constitución de   los territorios indígenas, mediante la regulación de normas que permitan   resolver la situación jurídica de las áreas no municipalizadas.    

11. Las organizaciones proponen   presentar sus proyectos por ejes (Trapecio, Caquetá, Putumayo), en las líneas de   territorio y ambiente, gobierno propio y economía propia.    

12. La formulación de los   proyectos priorizados por las organizaciones debe desarrollarse desde las mismas   organizaciones con acompañamiento de personal profesional sobre la materia”.    

[218] Lo cual fue posteriormente   reiterado en reunión del CRIMA del 5 de junio de 2017.    

[219] Firmaron en calidad de   Gobernador Milciades Andoque, así como Levy Andoque, Hernando Andoque, Orlando   Andoque y Ramón Andoque.    

[220] Ministerio de Ambiente   y Desarrollo Sostenible. Portafolio de Inversiones, Versión 0.8. 2015. Las   mesas forestales son un espacio de diálogo, coordinación y concertación para la   ordenación, manejo, restauración y uso sostenible de los bosques, recursos   forestales y servicios ecosistémicos, con la participación de actores   nacionales, regionales y locales vinculados al sector.    

[221] En el documento allegado por el Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible se advierte que “En el componente de Gobernanza   forestal, se apoyará la generación de información necesaria para la zonificación   detallada de las reservas de Ley 2 de 1959. Este proceso también se incluirá   para el componente sectorial en lo que respecta con ordenamiento territorial.   Principalmente, se generará información a escala 1:25.000 para poder precisar   elementos que definen los acuerdos sobre el uso del territorio.”    

[222] Los 4 Talleres de   retroalimentación fueron llevados a cabo en 2017 entre el 14 y 16 de febrero en   Mocoa; 7 y 9 de marzo en Sano José; 14 y 15 de marzo en Inírida y 19 al 21 de   marzo en Leticia.    

[223] Es decir, 3 días,   término en el cual, además de informar sobre los contenidos del programa,   desconocido por muchos de los asistentes, debían realizarse los aportes de las   comunidades indígenas.    

[224] Cabe destacar en este   punto que la Corte Constitucional en el estudio de la procedencia de la consulta   previa ha sido insistente en determinar que el núcleo esencial de este derecho   no recae en el carácter positivo o negativo de las medidas, sino en la   afectación directa respecto de las comunidades étnicamente diferenciadas.   (Sentencia C-030 de 2008).    

[225] Sentencias C-030 de   2008; C-461 de 2008, T-769 de 2009, C-702 de 2010. Puntualmente en esta   sentencias se ha señalado que “esta especial protección implica un proceso   mediante el cual el Estado garantiza a las autoridades respectivas y a las   comunidades implicadas, directamente la participación y el acceso a la   información sobre un programa o plan que se pretenda realizar en su territorio,   buscando que participativamente sean identificados los impactos positivos o   negativos del proyecto o programa respectivo, buscando salvaguardar la   idiosincrasia de los pueblos indígenas y tribales que habitan el país    

[226] Territorio especifico   de Colombia, en el que perviven   63 culturas indígenas distintas, organizadas en 194 resguardos, los cuales son   poseedores legales de un área aproximada de 26.664.364 millones de hectáreas, lo   que constituye las dos terceras partes de dicho territorio y el 74 % del área   total de los Resguardos Indígenas Nacionales.    

[227] Declaración de las   Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, art. 20.    

[228] Sentencia T-129 de   2011.    

[229] Sentencia T-629 de   2010.    

[230] Ver Sentencias T-376   de 2012 y C-389 de 2016.    

[231] Al respecto, ver   Sentencias T-282 de 2011 y Autos 004 y 005 de 2009.    

[232] Sentencia T-384A de   2014.    

[233] Decreto 1076 de 2015   “Aprovechamiento. Es el uso, por parte del hombre, de los recursos maderables y   no maderables provenientes de la flora silvestre y de las plantaciones   forestales.” (Artículo 2.2.1.1.1.1.)    

[234] Sentencias T-547 de 2010, T-433 de   2011, T-009 de 2013 y T-384A de 2014, entre otras.    

[235] Acuerdo Separado al   Contrato de Aporte Financiero (8 de febrero de 2016). En este documento se   determinó que “el destinatario garantizará que Visión Amazonía y el esquema   de distribución de beneficios e inversiones apoyados por el Destinatario, que   tengan un impacto directo sobre comunidades locales, estarán sujetos a los   mecanismos de participación, en concordancia con los principio de buena   gobernanza como transparencia, participación efectiva y consulta previa cuando   aplique. Se debe aplicar la consulta libre, previa e informada de conformidad   con el derecho nacional” (Punto 5.3 del Acuerdo Separado).     

[236] Sentencia SU-123 de 2018. Ver Observación 2010/81 sobre el   Convenio 169 de la OIT. También se pueden consultar las   Sentencias T-376 de 2012, C-389 de 2016, SU-217 de 2017 y T-713 de 2017.    

[237] En ese sentido, se   pueden consultar entre muchas otras, las Sentencias T-769 de 2009, T-294 y T-576   de 2014 y T-550 de 2015.    

[238] Corte Constitucional,   sentencia C-030 de 2008 (MP Rodrigo Escobar Gil).    

[239] Lo dicho se puede   evidenciar en el acta de la Reunión con los Facilitadores llevada a cabo el 8 de   junio de 2016.    

[240] T-188 de 1993.    T-387 de 2013.    

[241] Sentencia T-652 de   1998.    

[242] CIDH. Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales   sobre sus Tierras Ancestrales y Recursos Naturales. Normas y jurisprudencia del   Sistema Interamericano de Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/II.  Doc. 56/09, 30 diciembre 2009. Disponible en:   http://cidh.org/countryrep/TierrasIndigenas2009/Indice.htm.    

[243] Sentencia C-262 de   1996.    

[244] Sentencia SU-123 de   2018.    

[245] Corte   Constitucional, sentencia C-030 de 2008 (MP Rodrigo Escobar Gil).    

[246] Ver Sentencias T-129   de 2011 y SU-123 de 2018.    

[247] Entre los firmantes se   señala respecto del Resguardo Aduche al señor Daniel Muños García y las señoras   Elisa Palacio, Savina Moreno, María Condido y Ofelia Morales.    

[248] Cuaderno de pruebas   principal, Folios 418 y 419. Contestación Hernando Castro Suarez excoordinador   de RM y ambiente del CRIMA.    

[250] Sentencia T-384A de   2014.    

[251] Cuaderno principal,   Folio 500 CD.    

[252] Según la Sentencia SU-123 de 2018, procede   el consentimiento previo, libre e informado en tres casos excepcionales: “(i)   Traslado o reubicación del pueblo indígena o tribal de su lugar de asentamiento;   (ii) el almacenamiento o depósito de materiales peligrosos o tóxicos en sus   territorios: (iii) medidas que impliquen un alto impacto social, cultural y   ambiental que pone en riesgo su subsistencia”.    

[253] Según la Sentencia SU-123 de 2018, procede   el consentimiento previo, libre e informado en tres casos excepcionales: “(i)   Traslado o reubicación del pueblo indígena o tribal de su lugar de asentamiento;   (ii) el almacenamiento o depósito de materiales peligrosos o tóxicos en sus   territorios: (iii) medidas que impliquen un alto impacto social, cultural y   ambiental que pone en riesgo su subsistencia”.    

[254] Ver Sentencia C-030 de   2008.    

[255] Por medio de esta   providencia la Corte Constitucional conoció la demanda de inconstitucionalidad   presentada contra el Decreto 1278 de 2002, “Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”.    

[256] Sentencia T-201 de   2017.    

[257] Sentencia T-049 de   2013.    

[258]  https://www.mininterior.gov.co/sites/default/files/upload/SIIC/PueblosIndigenas/pueblo_andoke.pdf    

[259] Sentencia T-639 de   2011.    

[260] Cuaderno principal,   folio 300, respaldo.    

[261] Sentencias T-693 de   2011, C-371 de 2014 y C-389 de 2016.    

[262] Sentencia T-348 de   2012.    

[263]  https://www.mininterior.gov.co/sites/default/files/upload/SIIC/PueblosIndigenas/pueblo_andoke.pdf    

[264] Sentencia C-290 de   2017.    

[265] Sentencia C-461 de   2008,  T-769 de 2009,  C-030 de 2008 y C-068 de 2013.    

[266] Sentencia T-475 de   2016.    

[267] Sentencia SU-123 de   2018 “Procede entonces la consulta previa cuando existe evidencia razonable de   que una medida es susceptible de afectar directamente a un pueblo indígena o a   una comunidad afro descendiente.”    

[268] Según la Sentencia   SU-123 de 2018: “La afectación directa intensa aplica cuando una medida amenace   la subsistencia de la comunidad tradicional, por lo cual, en principio, la   ejecución de la medida requiere el consentimiento previo, libre e informado de   las comunidades tradicionales y en caso de no llegar a un acuerdo, prevalecerá   la protección de las comunidades tradicionales. Se da en estos tres casos   excepcionales, conforme a los desarrollos jurisprudenciales y del derecho   internacional[268]: (i)   Traslado o reubicación del pueblo indígena o tribal de su lugar de asentamiento[268];   (ii) el almacenamiento o depósito de materiales peligrosos o tóxicos en sus   territorios[268]: (iii) medidas   que impliquen un alto impacto social, cultural y ambiental que pone en riesgo su   subsistencia[268].”    

[269] Según la Sentencia SU-123 de 2018, procede   el consentimiento previo, libre e informado en tres casos excepcionales: “(i)   Traslado o reubicación del pueblo indígena o tribal de su lugar de asentamiento;   (ii) el almacenamiento o depósito de materiales peligrosos o tóxicos en sus   territorios: (iii) medidas que impliquen un alto impacto social, cultural y   ambiental que pone en riesgo su subsistencia”.    

[270] Según la Sentencia SU-123 de 2018, procede   el consentimiento previo, libre e informado en tres casos excepcionales: “(i)   Traslado o reubicación del pueblo indígena o tribal de su lugar de asentamiento;   (ii) el almacenamiento o depósito de materiales peligrosos o tóxicos en sus   territorios: (iii) medidas que impliquen un alto impacto social, cultural y   ambiental que pone en riesgo su subsistencia”.

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