T-080-19

         T-080-19             

Sentencia T-080/19    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad    

ACCION DE TUTELA PARA CONTROVERTIR DECISIONES JUDICIALES QUE HAN RECONOCIDO Y   RELIQUIDADO PENSIONES CON PALMARIO ABUSO DEL DERECHO-Reglas sobre la   subsidiariedad    

(i) en cada caso se deben   analizar en conjunto todos los factores puestos a consideración y no sólo uno de   ellos; (ii) las administradoras de pensiones tienen la carga de aportar la   información necesaria para demostrar un abuso palmario del derecho; y (iii)   algunos criterios indicativos que ha considerado la Corte para determinar la   existencia de un abuso palmario del derecho son: (a) el monto del incremento   pensional; (b) la vinculación precaria en cargos con asignaciones salariales   superiores, (c) la falta de correspondencia entre el reconocimiento pensional y   la historia laboral del beneficiario y (d) la ventaja irrazonable en comparación   con otros beneficiarios del sistema pensional como es el caso de la exclusión de   topes al monto pensional.    

ACCION DE TUTELA Y PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Excepciones para aceptar que se presente en un extenso espacio de   tiempo entre vulneración y presentación    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES INTERPUESTA POR LA   UGPP-Improcedencia por no existir abuso palmario del   derecho en reliquidación pensional    

Referencia: Expediente T-6.355.658.    

Acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa de   Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP   contra el Juzgado Segundo Administrativo de   Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda.    

Procedencia: Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.    

Asunto: Tutela contra providencia judicial, abuso palmario del   derecho, alcance del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la   Ley 100 de 1993 y exclusión del IBL. Sentencia de reemplazo.    

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D. C.,   veintiséis (26) de febrero de dos mil diecinueve (2019).    

La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las   Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la   preside, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, y de conformidad con lo dispuesto en el Auto 617 del   19 de septiembre de 2018, profiere la siguiente    

SENTENCIA    

El expediente llegó a la Corte Constitucional en virtud de lo   ordenado por los artículos 86 (inciso 2°) de la Constitución y 31 y 32 del   Decreto 2591 de 1991. Mediante auto de 13 de octubre de 2017, la Sala Número   Diez de Selección de Tutelas de esta Corporación escogió el expediente T-6.390.550 para su revisión y lo asignó a la Magistrada   Ponente para su sustanciación[1]. Posteriormente, mediante   auto del 27 de octubre de 2017, la Sala Número Diez  de   Selección de Tutelas de esta Corporación escogió varios expedientes para su revisión, entre los cuales se encontraba el expediente   T-6.355.658 y dispuso su acumulación al expediente T-6.390.550, por presentar   unidad de materia.    

I. ANTECEDENTES    

A. Hechos y   pretensiones    

1.  La señora María Leyla Alarcón Carbonell prestó sus servicios a la   Rama Judicial desde el 1º de diciembre de 1975 hasta el 30 de abril de 2004 y su   último cargo desempeñado fue el de asistente administrativo grado 5 de la Unidad   Administrativa de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá.    

2.  CAJANAL le reconoció la pensión de vejez, mediante Resolución No.   397 del 20 de enero de 1998, por un monto de $188.006,22. El monto de la   referida pensión fue reliquidado por CAJANAL en tres ocasiones entre los años   1999 y 2005, año en el cual elevó la cuantía a $626.024,06.    

3.  La referida señora solicitó nuevamente la reliquidación pensional   en mayo de 2007 para que se tuvieran en cuenta todos los factores salariales   devengados en el último año de servicios. Tal solicitud fue negada por CAJANAL   mediante Resolución No. 59805 del 26 de diciembre de 2007.    

4.  En diciembre de 2010, para dar cumplimiento a un fallo de tutela   que amparó transitoriamente las pretensiones de la señora Alarcón Carbonell, la   entidad reliquidó su pensión de vejez.    

5.  Posteriormente, la señora Alarcón Carbonell interpuso el medio de   control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que negó   la reliquidación pensional y cuya pretensión fue que se ordenara a CAJANAL   reliquidar la pensión de vejez con el 75 % de la asignación mensual más elevada   que devengó en el último año de servicios en la que se incluyeran como factores   salariales la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, los   incrementos de 2.5 %, la prima de antigüedad, el subsidio de alimentación   mensual y las doceavas partes de las primas de servicios, vacaciones y Navidad.    

6.  El 25 de julio de 2011, el Juzgado Segundo Administrativo de   Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda accedió a las pretensiones   de la demandante y condenó a CAJANAL a la reliquidación prestacional de la   pensionada.    

7.  La UGPP emitió la Resolución RDP 001379 del 20 de abril de 2012 que   reliquidó el monto pensional a $1’019.030, en cumplimiento del fallo proferido   por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá,   Sección Segunda.    

Alegó que la sentencia mencionada “desconoció el precedente   jurisprudencial […] en torno a la forma de aplicar el régimen de transición en   cuanto al IBL”[3]  e incurrió en defecto sustantivo al indicar indebidamente que el ingreso base de   liquidación se calcula según lo establecido en el Decreto 546 de 1971, es decir,   el 75 % de la asignación más alta devengada en el último año de servicio y con   la inclusión de todos los factores devengados en el mismo período.    

B. Actuación procesal    

Mediante Auto del 8 de mayo de 2017, la Sección Tercera, Subsección   C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la acción de tutela   presentada por la UGPP y ordenó su notificación a la parte accionante y al   despacho judicial accionado. Posteriormente, a través de Auto del 18 de mayo de   2017, vinculó al proceso al Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo Oral del   Circuito Judicial de Bogotá que tuvo a su cargo el expediente que estaba en   conocimiento del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá. Por   último, mediante Auto del 23 de mayo el despacho judicial vinculó a la   beneficiaria de la pensión de jubilación.    

Respuesta del Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito   Judicial de Bogotá.    

La jueza titular del referido despacho judicial manifestó que la   decisión cuestionada se adoptó con apego a los parámetros legales y   jurisprudenciales aplicables. Señaló que no podía tomar en cuenta las Sentencias   C-258 de 2013, “T-08 de 2013” (sic), SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016,   pues estos fallos fueron adoptados con posterioridad al 25 de julio de 2011,   fecha en la que se adoptó la decisión hoy cuestionada.    

Agregó que la decisión adoptada obedeció a “una interpretación   racional y fundamentada”[4]  en la jurisprudencia vigente de la jurisdicción de lo contencioso   administrativo. Por último, llamó la atención sobre que la UGPP interpuso la   acción de tutela “más de 5 años después”[5]  de proferida la decisión, sin presentar un motivo justificable para la   inactividad de la entidad accionante.    

Respuesta de María Leyla Alarcón Carbonell[6]    

Mediante apoderado judicial, la beneficiaria de la pensión contestó   la acción de tutela. Expuso que consideraba que la misma es improcedente por   incumplir los requisitos de inmediatez y el agotamiento de los recursos   ordinarios como presupuestos de procedencia de la tutela contra providencias   judiciales. Respecto de la inmediatez, señaló que transcurrieron “más de 5   años desde que se profirió la sentencia”[7].   Añadió que la sucesión procesal de CAJANAL a la UGPP, efectuada el 12 de junio   de 2013, tampoco es una circunstancia que justifique la inactividad de la última   entidad, pues desde esa fecha pasaron tres años hasta la presentación de la   acción de tutela.    

Así mismo, indicó que la decisión cuestionada fue proferida en   fecha anterior a las de las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y, en   consecuencia, no pudo desconocer tales pronunciamientos de la Corte   Constitucional. Agregó que, en todo caso, esas sentencias resuelven situaciones   que no son equivalentes a la situación de su poderdante como trabajadora de la   Rama Judicial, pues versan sobre el régimen pensional de los congresistas   mientras que en su situación particular se trata de una trabajadora oficial.   Además, argumentó que ninguna de las providencias mencionadas adoptadas por el   Tribunal Constitucional consagró efectos retroactivos a sus decisiones.    

D. Decisiones objeto de revisión    

Sentencia de primera instancia    

La Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, mediante Sentencia del 25 de mayo de 2017, declaró improcedente la   acción de tutela invocada por la UGPP, con fundamento en los siguientes   argumentos:    

La obligación de la UGPP de realizar el pago de sumas periódicas en   cumplimiento de la sentencia que hoy se cuestiona a través de la acción de   tutela genera una vulneración permanente de sus derechos, razón por la cual se   cumple con el requisito de inmediatez. Sin embargo, la situación de la señora   Alarcón Carbonell no constituye un abuso palmario del derecho que haga   procedente la acción en los términos establecidos por la jurisprudencia vigente.   Además, sostuvo que el aumento pensional obtenido por la mencionada señora no es   desproporcionado ni su asignación pensional se aparta de su historia laboral,   criterios que indican que no se está ante un abuso palmario del derecho.    

Impugnación    

La UGPP impugnó el fallo y expuso que, contrario a lo constatado   por el Tribunal, el incremento pensional fue injustificado y ascendió en un   monto de $1’056.937, no $337.848[8]. Añadió que, a través de   la acción de tutela, se debe proteger el patrimonio público independientemente   de que el incremento injustificado sea mínimo o alto. Así mismo, aseguró que en   el caso particular hay un abuso del derecho, pues la interpretación del artículo   36 de la Ley 100 de 1993 fue en contra de lo expuesto en las Sentencias C-168 de   1995, C-258 de 2013, T-078 de 2013 y SU-230 de 2015 en las que se fijó que el   IBL no hacía parte del régimen de transición. A su vez, reiteró que la decisión   cuestionada incurrió en defecto sustantivo y en defecto por desconocimiento del   precedente jurisprudencial.    

Sentencia de segunda instancia    

La Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 27 de julio de   2017, confirmó la decisión del a quo.    

Al respecto, dijo que no se cumplió el requisito de inmediatez al   transcurrir más de cinco años entre la fecha de interposición de la acción de   tutela y la fecha de la providencia atacada. En segundo lugar, consideró que al   evaluar el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela interpuesta por la   UGPP debía estudiar si la entidad previamente agotó el recurso de revisión para   controvertir la providencia judicial cuestionada a través de la acción de   tutela. De este modo, concluyó que tampoco se cumplió el requisito de   subsidiariedad, ya que no se ejerció el recurso de apelación ni se hizo uso del   recurso de revisión del cual es titular la UGPP.    

E.   Actuaciones llevadas a cabo por la Corte Constitucional en sede de revisión    

Como se advirtió, el caso fue seleccionado por la Sala Número Diez de Selección de Tutelas de esta   Corporación, dispuso su acumulación al expediente T-6.390.550  y lo asignó a la Magistrada Ponente para su sustanciación.    

El 15 de diciembre de 2017, la Magistrada Sustanciadora profirió   auto en el que ofició a la UGPP con el propósito de   contar con mayores elementos de juicio sobre el incremento pensional   resultado de los fallos que ordenaron la reliquidación pensional dentro de los   procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, en los que se tuvo como base   para la reliquidación los factores de conformidad con la legislación anterior a   la Ley 100 de 1993[9].    

Intervención de la UGPP    

Como respuesta a los interrogantes planteados, a continuación se   presenta un cuadro que condensa la información allegada por la entidad para el   expediente T-6.355.658.    

        

Expediente                    

Monto inicial (a valores del año 2017)                    

Monto por reliquidación judicial (a valores del año 2017)                    

Incremento porcentual   

T-6.355.658                    

$1’175.173,18                    

$1’788.062,28                    

52 %      

La UGPP manifestó que “en consecuencia es forzoso concluir que   estamos frente a un caso donde es procedente la acción de tutela por existir de   manera palmaria un abuso del derecho”[10].    

Señaló que en el caso de la beneficiaria de la pensión las   irregularidades en los fallos se generan en “[q]ue el IBL en cada caso debía   liquidarse con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta   para adquirir el derecho conforme a lo establecido en el artículo 21 y el inciso   3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993” y que “los factores salariales a   tenerse en cuenta en cada liquidación debían ser los señalados en el Decreto   1158 de 1994 teniendo en cuenta las fechas en que los causantes adquirieron el   estatus de pensionados”[11].    

Aseguró que el incremento pensional descrito ocasiona un grave   perjuicio al sistema pensional y que “es forzoso concluir que estamos frente   a un caso donde es procedente la acción de tutela por existir de manera palmaria   un abuso del derecho”[12].    

Sentencia T-039 de   2018    

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,   en Sentencia T-039 de 2018[13], dentro del expediente   T-6.355.658, revocó la decisión emitida por el juez de segunda instancia para,   en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales invocados por la   UGPP.    

Luego de concluir que la acción de tutela cumplió los   requisitos generales de procedencia como mecanismo definitivo, la sentencia   consideró que no se configuró el defecto sustantivo alegado porque la   providencia cuestionada se fundó en normas que razonablemente podían   considerarse pertinentes y aplicables para resolver la solicitud de liquidación   pensional[14] producto del entendimiento que el Consejo   de Estado había hecho del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”. Así mismo, determinó que las providencias que se alegaban desconocidas eran   posteriores al fallo que ordenó la liquidación pensional y, en consecuencia, no   podían constituir precedente aplicable. Por esa razón, concluyó que no se   presentó el desconocimiento del precedente judicial.    

Incidente y decreto   de nulidad parcial de la Sentencia T-039 de 2018    

El 2 de abril   de 2018, el Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP solicitó la   nulidad parcial de la Sentencia T-039 de 2018 al considerar que, al   resolver sobre las sentencias de tutela proferidas dentro del expediente   T-6.355.658, la Sala Sexta de Revisión cambió la jurisprudencia de la Sala Plena   de la Corte Constitucional y desconoció la jurisprudencia en vigor de las Salas   de Revisión de Tutela sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas   al régimen de transición. Al respecto, sostuvo que las Sentencias C-168 de 1995,   C-258 de 2013, T-078 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 y   el Auto 326 de 2014 establecieron que el IBL no hace parte del régimen de   transición y está definido por lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley   100 de 1993. También consideró que con base en los mismos argumentos, la   Sentencia T-039 de 2018 incurrió en desconocimiento de la cosa juzgada   constitucional.    

23. La Sala Plena de la Corte Constitucional, a través del   Auto 617 del 19 de septiembre de 2018, concluyó que, en efecto, la   Sentencia T-039 de 2018, respecto del expediente T-6.355.658 incurrió   en la causal de nulidad denominada cambio de la   jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional[15].    

Al respecto,   estableció que: (i) la ratio decidendi de las Sentencias C-168   de 1995[16], C-258 de   2013[17], SU-230 de   2015[18] SU-427 de   2016[19] y  SU-395 de 2017[20]   consiste en que el IBL no es un aspecto incluido en el régimen de transición en   pensiones y, por lo tanto, se encuentra regulado por el régimen general previsto   en la Ley 100 de 1993[21]; (ii) esta razón de la   decisión ha dado lugar a declarar, en sede de tutela, que las providencias   judiciales que han ordenado reconocimientos pensionales con base en un IBL   distinto al de la Ley 100 de 1993 han incurrido en defecto sustantivo y   en violación directa de la Constitución; y (iii) a esta conclusión se ha   llegado incluso en casos en los que se han revisado providencias proferidas con   anterioridad a las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, que   reiteraron la regla que excluye al IBL de los aspectos reglados por el régimen   de transición.    

Consideró que   la Sala Sexta de Revisión, al resolver el caso concreto del expediente   T-6.355.658, se apartó de la ratio decidendi establecida en las   Sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 porque, a pesar   de que la situación analizada en las Sentencias SU-427 de 2016 y SU-395 de   2017 es idéntica a aquella estudiada por la Sentencia T-039 de 2018[22],  en lo pertinente, esta última negó el   amparo del derecho al debido proceso de la UGPP, al concluir que no se configuró   el defecto sustantivo alegado. Para la Sala Plena era claro que no podían   admitirse interpretaciones que sostuvieran que el régimen de transición   incluyera el cálculo del IBL regulado por las distintas normativas derogadas por   la Ley 100 de 1993. Luego, el IBL debió liquidarse con base en el promedio de   los factores salariales de los 10 años anteriores al reconocimiento de la   pensión.    

Por lo anterior, la Sala Plena declaró la nulidad del numeral   tercero de la referida providencia y ordenó devolver el expediente a la   correspondiente Sala de Revisión, con el fin de que se procediera a adoptar nuevamente la decisión. La Sala Plena consideró que el asunto no   ameritaba asumir la competencia del mismo, pues no se pretende unificar una   posición jurisprudencial, ni resolver un asunto novedoso, según lo establecido   en los artículos 59 y 61 del Acuerdo 02 de 2015.    

III.   CONSIDERACIONES    

Competencia    

1. La Sala Sexta de   Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer los fallos de   tutela proferidos dentro de los procesos de la referencia, de conformidad con lo   dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en   concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Cabe destacar que la   nulidad del numeral tercero de la Sentencia T-039 de 2018,   declarada mediante el Auto 617 de 2018, tiene como consecuencia la   habilitación de la competencia de la Sala Sexta de Revisión para adoptar una   nueva decisión respecto del expediente T-6.355.658 y, en ese sentido, la   sentencia de reemplazo debe pronunciarse sobre todos los aspectos de competencia   de la Corte en sede de control concreto. Esta consecuencia tiene como   antecedentes, en primer lugar, la Sentencia SU-056 de 2018[23]  que dictó sentencia sustitutiva en cumplimiento del Auto 031 de 2018[24]  que anuló la Sentencia T-121 de 2017 por desconocimiento del precedente   constitucional. Si bien esta nulidad fue declarada al constatarse que, al   resolver de fondo, la Sala Octava de Revisión desconoció el precedente   constitucional, la Sentencia SU-056 de 2018 nuevamente examinó la   procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y   concluyó que cumplió todos los requisitos generales de procedibilidad.    

En segundo lugar, la   Sentencia SU-023 de 2018[25]  adoptó el fallo de   reemplazo en cumplimiento del Auto 144 de 2012[26] que declaró la nulidad de la  Sentencia T-022 de 2010[27].   La sentencia sustitutiva se dirigió a unificar la jurisprudencia constitucional   en cuanto a la determinación del IBL para los beneficiarios del régimen de   transición. Sin embargo, antes de resolver este asunto de fondo, se pronunció   acerca del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia excepcional   de la acción de tutela contra providencias judiciales[28].    

Así mismo, el   Auto 362 de 2017[29]  declaró la nulidad de la Sentencia T-685 de 2016[30]  por falta de congruencia entre la parte motiva y la resolutiva. La mencionada   sentencia consideró que el amparo solicitado por un servidor público que   reclamaba la garantía a la estabilidad laboral reforzada por su condición de   prepensionado era procedente como mecanismo transitorio. Sin embargo, la   Sentencia SU-003 de 2018[31]  que dictó la sentencia de reemplazo, al analizar nuevamente la procedibilidad de   la tutela, concluyó que la tutela era procedente como mecanismo definitivo pues   el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no era eficaz en   las circunstancias del caso concreto[32].    

A partir de los   antecedentes jurisprudenciales reseñados, se reitera que el objeto de la nulidad   decretada en el Auto 617 de 2018 fue la decisión adoptada en la   Sentencia T-039 de 2018 respecto del expediente T-6.355.658 tanto en el   problema jurídico de procedibilidad como en el asunto de fondo. De ese modo, el   fallo de reemplazo que será aquí proferido debe pronunciarse sobre todos los   aspectos de competencia de la Corte. Esta consecuencia tiene como antecedentes,   en primer lugar, la Sentencia SU-056 de 2018[33]  que dictó sentencia sustitutiva en cumplimiento del Auto 031 de 2018[34]  que anuló la Sentencia T-121 de 2017 por desconocimiento del precedente   constitucional. Si bien esta nulidad fue declarada al constatarse que, al   resolver de fondo, la Sala Octava de Revisión desconoció el precedente   constitucional, la Sentencia SU-056 de 2018 nuevamente examinó la   procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y   concluyó que cumplió todos los requisitos generales de procedibilidad.    

En segundo lugar, la   Sentencia SU-023 de 2018[35]  adoptó el fallo de   reemplazo en cumplimiento del Auto 144 de 2012[36] que declaró la nulidad de la  Sentencia T-022 de 2010[37].   La sentencia sustitutiva se dirigió a unificar la jurisprudencia constitucional   en cuanto a la determinación del IBL para los beneficiarios del régimen de   transición. Sin embargo, antes de resolver este asunto de fondo, se pronunció   acerca del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia excepcional   de la acción de tutela contra providencias judiciales[38].    

Así mismo, el   Auto 362 de 2017[39]  declaró la nulidad de la Sentencia T-685 de 2016[40]  por falta de congruencia entre la parte motiva y la resolutiva. La mencionada   sentencia consideró que el amparo solicitado por un servidor público que   reclamaba la garantía a la estabilidad laboral reforzada por su condición de   prepensionado era procedente como mecanismo transitorio. Sin embargo, la   Sentencia SU-003 de 2018[41]  que dictó la sentencia de reemplazo, al analizar nuevamente la procedibilidad de   la tutela, concluyó que la tutela era procedente como mecanismo definitivo pues   el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no era eficaz en   las circunstancias del caso concreto[42].    

Asunto objeto de análisis y problema jurídico    

2. En el caso   objeto de estudio, CAJANAL negó la pretensión de reliquidación de una   beneficiaria del régimen de transición con base en las normas del régimen   anterior a la Ley 100 de 1993. Inconforme con esa determinación la pensionada   ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el   fin de que se anulara la resolución que calculó y otorgó su pensión y, en   consecuencia, se ordenara su reliquidación de forma tal que el ingreso base de   liquidación (IBL) fuera considerado como parte del régimen de transición   pensional.    

3. El 25 de julio de 2011 el Juzgado Segundo Administrativo de   Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda accedió a las pretensiones   de la demandante y ordenó a CAJANAL efectuar su reliquidación pensional.    

4. La   UGPP sostiene que el anterior fallo vulnera sus derechos al debido proceso y de   acceso a la administración de justicia al incurrir en defecto sustantivo, por   aplicar normas derogadas, y en desconocimiento del precedente jurisprudencial   fijado por la Corte Constitucional sobre la exclusión del IBL del régimen de   transición en pensiones.    

El Auto 617 de   2018 declaró la nulidad del   numeral tercero de la parte resolutiva de la Sentencia T-039 de 2018  en relación con lo decidido dentro del expediente T-6.355.658 por configurarse   la causal de cambio de la jurisprudencia de la Sala   Plena y ordenó remitir a esta   Sala de Revisión para que adoptara “nuevamente la decisión que corresponda”[43] lo cual habilita a la Sala Sexta de   Revisión para pronunciarse de todos los asuntos de competencia de la Corte   Constitucional en sede de revisión.    

5. A partir de lo   anterior, la Sala debe resolver si la acción de tutela cumple los requisitos de   procedencia excepcional contra providencias judiciales. Para abordar el problema   jurídico planteado, la Sala: (i) reiterará la jurisprudencia constitucional   sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales con   especial mención de las subreglas fijadas para las acciones interpuestas por la   UGPP en supuestos de abuso del derecho; y (ii) analizará la procedencia en el   caso concreto.    

Procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales.   Reiteración de jurisprudencia[44]    

6. El artículo 86   de la Constitución Política consagró la acción de tutela como mecanismo de   protección de derechos fundamentales, cuando quiera que resulten amenazados o   vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública,   incluidas las autoridades judiciales.    

En desarrollo de   este precepto, los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 previeron la   posibilidad de que cuando los jueces emitieran decisiones que vulneraran   garantías fundamentales, las mismas fueran susceptibles de verificación por vía   de tutela. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-543 de   1992[45], declaró la   inexequibilidad de los referidos artículos. En ese fallo, la Corte precisó que   permitir el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales,   transgredía la autonomía y la independencia judicial y contrariaba los   principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.    

7. A pesar de tal   declaración de inexequibilidad, esta Corporación sostuvo la doctrina de las  vías de hecho, mediante la cual se plantea que la acción de tutela puede   ser invocada contra una providencia judicial, cuando ésta es producto de una   manifiesta situación de hecho, creada por acciones u omisiones de los jueces,   que implican trasgresión o amenaza de un derecho fundamental.    

En esa medida, a   partir de 1992 se permitió la procedencia de la acción de tutela para atacar,   por ejemplo, sentencias que se hubieran basado en normas inaplicables,   proferidas con carencia absoluta de competencia o bajo un procedimiento ajeno al   fijado por la legislación vigente. Tales vías de hecho fueron   identificándose caso a caso[46].    

8. Con   posterioridad, esta Corte emitió la Sentencia C-590 de 2005[47],   en la cual la doctrina de las vías de hecho fue replanteada en los   términos de los avances jurisprudenciales que se dieron en ese interregno. En   dicho fallo, la Corte diferenció dos tipos de requisitos de procedencia de la   acción de tutela contra providencias judiciales, así: (i) requisitos   generales de naturaleza procesal; y (ii) causales específicas de   procedibilidad, de naturaleza sustantiva.     

Requisitos   generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias   judiciales    

Tales condiciones   son: (i) que la cuestión sea de relevancia constitucional; (ii)  que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance; (iii)  que se cumpla el principio de inmediatez; (iv) si se trata de una   irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso; (v) que   se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración de   derechos fundamentales; y (vi) que no se trate de una tutela contra   tutela.    

9.1. Respecto de   la exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia constitucional,   esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los   jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. El juez de   tutela debe argumentar clara y expresamente por qué el asunto puesto a su   consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que afecta   los derechos fundamentales de las partes.    

9.2. El deber de   agotar todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al   alcance del afectado guarda relación con la excepcionalidad y subsidiariedad   de la acción de tutela pues, de lo contrario, ella se convertiría en una   alternativa adicional para las partes en el proceso. Esta exigencia trae consigo   la excepción consagrada en el artículo 86 Superior, en tanto puede   flexibilizarse cuando se trata de evitar la consumación de un perjuicio   irremediable.    

9.3.   Adicionalmente, el juez debe verificar que la acción de tutela se invoque en un   término razonable y proporcionado, contado a partir del hecho vulnerador, a fin   de cumplir el requisito de la inmediatez. De no   ser así, se pondrían en riesgo la seguridad jurídica y la institución de la cosa   juzgada, pues las decisiones judiciales estarían siempre pendientes de una   eventual evaluación constitucional.    

9.4. Asimismo, cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta   debe haber sido decisiva o determinante en la sentencia que se impugna  y debe afectar los derechos fundamentales del peticionario. Este   requisito busca que sólo las irregularidades verdaderamente violatorias de   garantías fundamentales tengan corrección por vía de acción de tutela, de manera   que se excluyan todas aquellas que pudieron subsanarse durante el trámite, bien   por el paso del tiempo o de las actuaciones, bien por la ausencia de su alegato.    

9.5. También se exige que la parte accionante identifique  razonablemente los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales.   Este requisito pretende que el o la demandante ofrezca plena claridad en cuanto   al fundamento de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial.   En este punto, es importante que el juez de tutela verifique que los argumentos   se hubieren planteado al interior del proceso judicial, de haber sido esto   posible.    

9.6. La última exigencia de naturaleza procesal que consagró la   tipología propuesta en la Sentencia C-590 de 2005, fue que la   sentencia atacada no sea de tutela. Así se buscó evitar la prolongación   indefinida del debate constitucional, más aún cuando todos los fallos de tutela   son sometidos a un proceso de selección ante esta Corporación, trámite después   del cual se tornan definitivas, salvo las escogidas para revisión.    

Reiteración de jurisprudencia sobre la procedencia de acciones de   tutela contra providencias judiciales presentadas por parte de la UGPP    

10.   Como es sabido, el Gobierno Nacional ordenó la liquidación y supresión de   CAJANAL[48] y, en consecuencia,   dispuso que las funciones de dicha entidad fueran asumidas por la UGPP[49]. Situación que   ocurrió de forma definitiva el 11 de junio de 2013[50].    

En ejercicio de   tales funciones, dentro de las cuales se contaba la de asumir la defensa   judicial de los intereses de la extinta CAJANAL, la UGPP formuló varias acciones   de tutela contra providencias judiciales, a partir de las cuales argumentaba que   los jueces habían concedido pensiones o prestaciones de forma irregular o sin el   lleno de los requisitos legales y constitucionales, razón por la cual era   imperiosa su revisión. Algunas de esas acciones de tutela fueron seleccionadas   para revisión de esta Corporación. Así, al analizarlas, la Corte Constitucional   a través de sus distintas Salas de Revisión llegó a conclusiones distintas sobre   la satisfacción de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad   de los reclamos de la UGPP.    

11. La discusión   no fue pacífica y, a través del estudio de los fallos de esta Corte, se podían   distinguir claramente dos posturas opuestas. La primera sostenía   que dadas las barreras que encontró CAJANAL al haber entrado en un estado de   cosas inconstitucional, no le eran exigibles los requisitos de inmediatez y   subsidiaridad a la UGPP con la misma rigurosidad que a otras personas que   pretendían atacar por vía de tutela una decisión judicial. Entretanto, la   segunda  planteaba que la flexibilización de las exigencias de procedencia no debía   aplicarse a la UGPP, en la medida en que no es un sujeto de especial protección   constitucional y las prestaciones ordenadas por los jueces, a pesar de ser   periódicas, no podían leerse desde la óptica del derecho fundamental a la   seguridad social[51].    

Para unificar una   postura al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional expidió las   Sentencias SU-427 de 2016[52], SU-395 de 2017[53] y SU-631 de2017[54] que han sido reiteradas y consolidadas  en la Sentencia T-212 de 2018[55] y el  Auto 769 de 2018[56], de las cuales se extraen   las siguientes reglas sobre subsidiariedad e inmediatez en materia de tutelas   presentadas por la UGPP.    

Subsidiariedad    

12.   El Acto Legislativo 01 de 2005, adicionó el artículo 48 de la Constitución, e   indicó que la Ley debía establecer “un procedimiento breve para la revisión   de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los   requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales   válidamente celebrados”[57].   A partir de dicha reforma constitucional se entiende que tal procedimiento es el   que debe seguir cualquier administradora de pensiones, como la UGPP, cuando   encuentra irregularidades en el reconocimiento de prestaciones pensionales.    

Ahora bien, como lo indicó la Sentencia SU-427 de 2016, ese mandato   constitucional no ha tenido un desarrollo legal específico, por lo tanto, desde   hace varios años se ha recurrido al   recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[58], para que las   administradoras de pensiones puedan revisar las referidas prestaciones   concedidas a partir de ciertas irregularidades y/o con abuso del derecho. Lo   anterior, tal y como lo dispuso la Sentencia C-258 de 2013[59].    

13.   Del mismo modo, es importante aclarar que si bien el artículo 20 de la Ley 797   de 2003, establece que ese recurso sólo puede ser usado por parte de unas   entidades[60],   esta Corte precisó que la legitimación para interponer el recurso de revisión   por la configuración de un abuso del derecho recae “además de los sujetos   establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de   pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de   manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del   sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero”[61].    

14. Ahora bien, en relación con el término que tienen las   administradoras de pensiones para interponer el mecanismo extraordinario de revisión de las decisiones   judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho, la regla   general, según el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, es dentro de los   cinco (5) años contados a partir de la ejecutoria de la providencia judicial. En   el caso específico de las reclamaciones que presente la UGPP respecto de   providencias judiciales proferidas con anterioridad a que esa entidad asumiera   la defensa judicial de CAJANAL, esta Corte indicó en Sentencia SU-427 de 2016,   que “el plazo para   acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la   demandante asumió las funciones de esta última empresa [CAJANAL], es decir, con posterioridad al   12 de junio de 2013”[62]. Es   decir, para estos eventos se mantienen los cinco (5) años, pero se cuentan,   excepcionalmente  para la UGPP, a partir del 12 de junio de 2013.    

15.   Así las cosas, ante la existencia de otro mecanismo judicial como lo es el   recurso extraordinario de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de   2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP u otra   administradora de pensiones para cuestionar decisiones judiciales en las que   presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes, al   tenor del artículo 86 de la Constitución.    

16.   No obstante lo anterior, esa improcedencia como   regla general de las acciones de tutela que las administradoras de pensiones   interpongan contra providencias judiciales, tiene una excepción establecida por   la jurisprudencia constitucional[63]. De este modo, se señaló que la acción constitucional   es procedente únicamente en casos en los que se presente un abuso palmario   del derecho.    

Lo anterior, tuvo como justificación que en casos de abuso   palmario del derecho, “el ejercicio del derecho pensional pudo haber   desbordado los límites que le impone el principio de solidaridad del sistema de   seguridad social”, y a su vez, generar ventajas irrazonables que ponen en   “riesgo inminente a los demás afiliados del   sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación   judicial, en relación con la cual CAJANAL no pudo ejercer su derecho de defensa   y la UGPP se encuentra obligada a hacer erogaciones cuantiosas que, por su   carácter periódico, atentan contra la equidad y la sostenibilidad del sistema,   de manera actual. Todo ello debe derivar de la elusión de los principios y de   las reglas que rigen el sistema pensional”[64].    

En   este sentido, las Sentencias SU-427 de 2016, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-212 de   2018[65]  y   el Auto 769 de 2018[66]  establecieron en qué circunstancias se acredita el “abuso palmario del   derecho” que conduzca a la procedencia excepcional de aquellas acciones de   tutela promovidas por la UGPP contra providencias judiciales que ordenan   liquidaciones pensionales.    

17.   Así, por ejemplo, la Sentencia SU-427 de 2016 destacó que el medio   principal para discutir las providencias judiciales en las que presuntamente se   incurra en abuso del derecho es el recurso de revisión y que, excepcionalmente,   la acción de tutela es procedente únicamente ante la existencia del abuso   palmario del derecho. Adicionalmente, la Sala Plena recurrió a un análisis   conjunto de varias circunstancias indicativas de un abuso del derecho.    

De   acuerdo con lo anterior, para declarar la configuración de un abuso palmario del   derecho, el Tribunal Constitucional recurrió a criterios indicativos como: (i)   el monto del incremento pensional; y (ii) que este sea consecuencia de   vinculaciones precarias en cargos con asignaciones salariales superiores. De ese   modo, la Sala Plena de la Corte Constitucional advirtió que se verificaba el   abuso palmario del derecho de estas características y, en consecuencia, la   acción de tutela era procedente, en la situación en la que las “autoridades   judiciales demandadas elevaron el monto de la pensión reconocida a [la   beneficiaria de la pensión] de $3.935.780 pesos m/cte. a $14.140.249 pesos   m/cte. con fundamento en una vinculación precaria en encargo que tuvo la   mencionada ciudadana como fiscal delegada ante un tribunal superior de distrito   judicial por 1 mes y 6 días, período en el cual se incrementó considerablemente   su asignación salarial y recibió una bonificación por gestión judicial, que a la   postre también fue tenida [en] cuenta para efectuar la liquidación de la   mesada prestacional”[67].    

18.   Posteriormente, en la Sentencia SU-395 de 2017, además de reiterar la   improcedencia general de las acciones de tutela ante la existencia de una vía   judicial principal para controvertir la decisión judicial en la que se configure   el presunto abuso del derecho señaló que el amparo es procedente   excepcionalmente respecto de “reconocimientos prestacionales logrados   mediante un abuso del derecho evidente, amerita que ante casos de graves   cuestionamientos jurídicos frente a un fallo judicial que impone el pago de   prestaciones periódicas a la UGPP”. Así, concluyó que no cualquier aumento   pensional es susceptible de configurar un abuso del derecho evidente o palmario   y este carácter se restringe a aquel que pueda considerarse “grave”.    

19.   Así mismo, en aras de precisar tal noción, la Sentencia SU-631 de 2017   señaló como criterios   indicativos para identificar un abuso palmario del derecho: (i) que se   presenten incrementos pensionales ilegítimos que resultan mensualmente   tan cuantiosos, que indudablemente desfinanciarían al sistema pensional; (ii)  que no exista una correspondencia entre el reconocimiento pensional y la   historia laboral del beneficiario, que permita suponer que el incremento que   favoreció al interesado es excesivo; y (iii) que la conducta de quien   busca el beneficio pensional esté dirigida a buscar en forma evidente,   inconfundible y a ultranza una ventaja irrazonable o un incremento monetario   significativo en comparación con otros afiliados sin arreglo a la normativa   vigente, como puede ser el caso de omitir la regla constitucional establecida en   la Sentencia C-258 de 2013, según la cual, ninguna pensión con cargo a   recursos de naturaleza pública puede superar los veinticinco (25) salarios   mínimos legales mensuales vigentes.    

A partir de los criterios expuestos, en dos de los   casos analizados en la Sentencia SU-631 de 2017, la Sala Plena de la   Corte Constitucional señaló que se comprobó la existencia de un abuso palmario   del derecho al verificar que: (i) hubo incrementos pensionales de $2.723.076 y   $5.958.057 equivalentes a un aumento porcentual de 51,44 % y 115 %   respectivamente; (ii) esos incrementos fueron a causa de vinculaciones precarias   por designaciones en encargo por un mes y 20 días y 2 meses y 23 días; y (iii)   la cotización histórica en los dos casos mostraba que la historia laboral se   había efectuado a partir de un rango salarial menor a aquel que corresponde con   el cargo ocupado mediante vinculación precaria.    

Por su parte, el tercer caso estudiado en la   Sentencia SU-631 de 2017 fue declarado improcedente al señalar que la UGPP   no aportó la información necesaria para demostrar que se estaba ante un abuso   palmario del derecho que superara la regla general de improcedencia para   discutir las decisiones judiciales con presunto abuso del derecho. De ese modo,   era deber del accionante, en este caso la UGPP, aportar la información   necesaria, pertinente y conducente para establecer la existencia del abuso   palmario del derecho y, así, hacer viable la acción de tutela excepcionalmente.    

20. La Sentencia T-212 de 2018 reiteró las   reglas establecidas en las Sentencias SU-427 de 2016, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 e hizo explícito la necesidad   de efectuar el análisis conjunto de los criterios indicativos de abuso   palmario del derecho que había sido efectuado en estas providencias. Así, expuso   que “la verificación de uno solo de   estos criterios indicativos por sí sola no es suficiente para concluir sobre un   abuso del derecho de las características anotadas y es necesaria la evaluación   del conjunto de circunstancias presentes en cada caso”. En el caso particular, la Sentencia T-212 de 2018   advirtió un incremento pensional de 48 % pero concluyó que no obedeció a un   abuso palmario del derecho, pues no logró demostrarse la falta de correspondencia   entre la historia laboral de la pensionada y el monto de la pensión, ni una   vinculación precaria que derivara en una ventaja irracional y desproporcionada   respecto del Sistema de Seguridad Social y no se excedieron los topes   pensionales establecidos en la Constitución y la ley. En consecuencia, declaró   improcedente la acción de tutela.    

21. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en el Auto 769 de   2018  reiteró la necesidad de analizar en conjunto todas aquellas circunstancias   que demuestren el abuso palmario del derecho para efectos de establecer la   procedencia excepcional de la acción de tutela y, en consecuencia, negó la   solicitud de nulidad de la Sentencia T-212 de 2018 por el presunto cambio   de jurisprudencia de la Sala Plena o el desconocimiento de la jurisprudencia en   vigor de las Salas de Revisión[70]  acerca de las reglas sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela   contra providencias que ordenan liquidaciones pensionales con abuso palmario del   derecho.    

En suma, de acuerdo con las decisiones reseñadas se   desprenden las siguientes reglas sobre subsidiariedad de   las acciones de tutela contra providencias judiciales que ordenan liquidaciones   pensionales con abuso del derecho: (i) en cada caso se   deben analizar en conjunto todos los factores puestos a consideración y no sólo   uno de ellos; (ii) las administradoras de pensiones tienen la carga de aportar   la información necesaria para demostrar un abuso palmario del derecho; y (iii)   algunos criterios indicativos que ha considerado la Corte para determinar la   existencia de un abuso palmario del derecho son: (a) el monto del incremento pensional; (b) la   vinculación precaria en cargos con asignaciones salariales superiores, (c) la falta de correspondencia entre el reconocimiento   pensional y la historia laboral del beneficiario y (d) la ventaja irrazonable en   comparación con otros beneficiarios del sistema pensional como es el caso de la   exclusión de topes al monto pensional.    

Si bien es cierto que la   verificación de uno solo de estos criterios indicativos no es suficiente para   concluir sobre un abuso del derecho de las características anotadas y es   necesaria la evaluación del conjunto de circunstancias presentes en cada caso, los   criterios y pautas de interpretación antes mencionados tienen por propósito   facilitar la labor interpretativa de la Corte para determinar los casos de abuso   palmario del derecho. Sin embargo, la Corte Constitucional y sus distintas Salas   de Revisión conservan la autonomía interpretativa para formar su criterio en   torno a la acreditación de un abuso palmario del derecho que conduzca a la   procedencia excepcional de la acción de tutela.    

22.   Ahora bien, cuando se cumplen los referidos criterios, de manera tal que se   compruebe que existe un abuso palmario del derecho que habilita el estudio de   una acción de tutela, esta Corte indicó en la Sentencia SU-427 de 2016   que el operador jurídico deberá tomar las medidas necesarias para no afectar de   manera grave los derechos fundamentales de los implicados en la causa, por lo   que, en caso de verificarse la existencia de una irregularidad, lo procedente es   disponer que el reajuste de la prestación se dé conforme al ordenamiento   jurídico constitucional. Esto significa que no tenga efectos de manera   inmediata, sino que se conceda un periodo de gracia, que la Sala, en la   Sentencia SU-631 de 2017, fijó como prudencial en seis meses contados a   partir de la fecha de la notificación del reajuste. Por otra parte, la Corte   estableció que el funcionario jurisdiccional también deberá disponer que no   habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya canceladas, comoquiera que las   mismas se presumen percibidas de buena fe.    

23.   En síntesis, para el análisis del requisito de subsidiariedad en las   acciones de tutela interpuestas por las administradoras de pensiones se tendrán   en cuenta las siguientes reglas:    

(i) Por regla general las acciones   de tutela que pretendan controvertir providencias judiciales que ordenaron algún   tipo de reconocimiento prestacional periódico con abuso del derecho, son   improcedentes.    

(ii)   Esa improcedencia   general del amparo obedece a la existencia del recurso extraordinario de   revisión dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, siempre y cuando se interponga dentro de la   oportunidad establecida en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 (cinco años   contados a partir de la fecha de ejecutoria de la providencia judicial) o   según lo estableció la Sentencia SU-427 de 2016 (cinco años contados a   partir del 12 de junio de 2013, en el caso de que sean providencias judiciales   proferidas antes de la fecha de sucesión de la UGPP en la representación   judicial de CAJANAL, o a partir de la fecha de ejecutoria).    

(iii) La legitimación para interponer   el recurso extraordinario de revisión por la configuración de un abuso del   derecho incluye, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, a las   administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas   reconocidas de manera irregular.    

(iv)  Excepcionalmente, las acciones de tutela interpuestas   por las administradoras de pensiones para controvertir providencias judiciales   por abuso del derecho, serán procedentes si este es de carácter palmario.    

(v)     Para la   identificación de un abuso palmario del derecho en materia pensional: (i) en cada caso se deben analizar en conjunto todos los   factores y criterios indicativos de abuso palmario del derecho puestos a   consideración y no sólo uno de ellos; (ii) las administradoras de pensiones   tienen la carga de aportar la información necesaria para demostrar el abuso   palmario del derecho; y (iii) algunos criterios indicativos que ha   considerado la Corte para determinar la existencia de un abuso palmario del   derecho son: (a) el monto del incremento pensional; (b) la vinculación precaria   en cargos con asignaciones salariales superiores;  (c) la falta de   correspondencia entre el reconocimiento pensional y la historia laboral del   beneficiario; y (d) la ventaja irrazonable en comparación con otros   beneficiarios del sistema pensional, como es el caso de la exclusión de topes al   monto pensional. En todo caso,   la Corte Constitucional, sus distintas Salas de Revisión y los jueces de tutela,    con base en los principios de autonomía e independencia judicial, se encuentran   en libertad para establecer su convencimiento sobre el caso concreto y sobre si   existe o no un abuso del derecho de carácter palmario, pero su decisión deberá   respetar los principios de igualdad y supremacía constitucional.    

(vi)  En los casos en los que se acredite un abuso   palmario del derecho y se decida de fondo el caso se adoptarán medidas para no   afectar los derechos fundamentales de los implicados en la causa, tales como establecer   un período de gracia de seis meses para hacer el reajuste pensional y/o no hacer   exigible el reintegro de sumas ya canceladas.    

Inmediatez    

24. Respecto del requisito de inmediatez, esta Corporación ha resaltado que de   conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede   interponerse “en todo momento” porque no tiene término de caducidad[71].   Sin embargo, la jurisprudencia ha exigido “una correlación temporal entre la   solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos   fundamentales”[72].    

Lo   anterior ocurre porque se trata de un mecanismo judicial que tiene como   finalidad conjurar situaciones urgentes, que requieren de la actuación rápida de   los jueces. Por ende, cuando la acción se presenta mucho tiempo después de la   acción u omisión que se alega como violatoria de derechos, se desvirtúa su   carácter apremiante.    

25. Este requisito de procedencia tiene por objeto no afectar la certeza y   estabilidad de los actos o decisiones que no han sido controvertidos durante un   tiempo razonable, respecto de los cuales se presumen sus efectos ante la   ausencia de controversias jurídicas.    

26. De otra parte, la jurisprudencia de esta Corporación ha   determinado que de acuerdo con los hechos del caso, corresponde al juez   establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado,   de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Así pues, no existe un   término para interponer la acción, de modo que el juez está en la obligación de   verificar cuándo esta no se ha presentado de manera razonable, con el fin de que   se preserve la seguridad jurídica, no se afecten los derechos fundamentales de   terceros, ni se desnaturalice la acción[73].    

En este orden de ideas, tras analizar los hechos del caso, el juez   constitucional puede concluir que una acción de tutela que en principio parecía   carente de inmediatez por haber sido interpuesta después de un tiempo   considerable desde la amenaza o vulneración del derecho fundamental, resulta   procedente debido a las particulares circunstancias del asunto. Específicamente,   la jurisprudencia ha identificado tres eventos en los que esto sucede: (i)   cuando existen razones válidas para la inactividad; (ii) cuando la vulneración o   amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece, a pesar del paso   del tiempo; (iii) cuando la carga de interponer la acción de tutela en un plazo   razonable es desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta del   accionante[74].    

27. En síntesis, la   jurisprudencia de este Tribunal ha precisado que el presupuesto de inmediatez:   (i)  tiene fundamento en la finalidad de la acción constitucional, la cual supone la   protección urgente e inmediata de un derecho fundamental[75]; (ii)  persigue la protección de la seguridad jurídica y los intereses de terceros;   (iii)  implica que la tutela se haya interpuesto dentro de un plazo razonable, el cual   dependerá de las circunstancias particulares de cada caso; y (iv) debe   analizarse de forma rigurosa cuando la acción se dirige contra providencias   judiciales.    

Análisis de los requisitos generales de procedencia de la acción de   tutela contra providencias judiciales en el caso concreto.    

–          Legitimación por activa y pasiva    

28. Conforme con el artículo 86 de la Carta Política,   toda persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la   protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando   estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier   autoridad pública o particular.    

En el caso de   estudio, la acción de tutela fue formulada en nombre de la UGPP, por su   Subdirector Jurídico Pensional[76], quien aportó los poderes   generales que le habilitan para actuar en representación de los intereses de la   entidad accionante[77]. En consecuencia, la   legitimación por activa, en los términos del artículo 10 del Decreto 2591 de   1991, se encuentra plenamente comprobada.    

29. Por su   parte, la legitimación por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a la   capacidad legal del destinatario de la acción de tutela para ser demandado, pues   está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental en   el evento en que se acredite la misma en el proceso.    

En   el asunto de la referencia se constata que el Juzgado   Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda es la autoridad   pública a quien se le endilgan los hechos presuntamente violatorios de los   derechos fundamentales y del cual se puede predicar acciones para que cese o   impida que la vulneración de los derechos al debido proceso y de acceso a la   administración de justicia continúe produciéndose.    

30. De otra parte, se tiene que, a pesar de que este asunto se dirige contra una   providencia judicial, existe un tercero que puede resultar afectado por las   resultas del proceso. En efecto, la sentencia cuestionada benefició los   intereses de la señora María Leyla Alarcón Carbonell.   Por esa razón, fue vinculada al proceso como tercero con interés en la decisión   de tutela mediante auto del tribunal de primera instancia del 23 de mayo de   2018; intervino en la oportunidad debida y ejerció sus derechos de defensa y   contradicción.    

–          Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela   contra providencias judiciales    

–          Relevancia constitucional    

31. La acción constitucional analizada involucra un asunto de   relevancia constitucional como es la presunta vulneración de derechos   fundamentales como el debido proceso y de acceso a la administración de   justicia. Asimismo, supone la discusión sobre la capacidad financiera del   sistema pensional y la aptitud del mismo para garantizar conforme a principios   de sostenibilidad y solidaridad los derechos pensionales. De este modo, el   asunto objeto de análisis trasciende la protección de derechos de estirpe   exclusivamente legal.    

–          Inmediatez    

32. En primer lugar, la Corte Constitucional establece que para   analizar el requisito de inmediatez de aquellas acciones de tutela que se   impetran contra providencias proferidas antes de que la UGPP asumiera la   representación judicial de los casos conducidos por CAJANAL, la fecha relevante   a partir de la cual debe analizarse el plazo razonable para su interposición es   el 12 de junio de 2013, como fecha en la que la UGPP sustituyó en sus funciones   a CAJANAL.    

33. En este caso, el término transcurrido hasta el momento de   interposición de la acción de tutela es de tres años, 10 meses y 22 días. Pese a   que este término parece irrazonable en principio, la Sala considera que se   cumple el requisito de inmediatez. En efecto, en la Sentencia SU-631 de 2017  se advierte que al momento de evaluar la procedencia de las acciones de tutela   interpuestas por la UGPP deben considerarse “[e]l estado de cosas   inconstitucional en el que estuvo inmersa CAJANAL hasta el momento de la   liquidación de esa entidad, implica que la misma no tuvo ocasión de defender sus   intereses en oportunidad y por los mecanismos ordinarios de acción judicial, y   que el juez constitucional debe tener en cuenta su imposibilidad fáctica de   respuesta para constatar el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la   acción. Cargar ahora a la UGPP con la responsabilidad de haber emprendido   acciones imposibles, tanto para ella como para su antecesora, resulta   desproporcionada y, en casos como estos, impediría la defensa de sus derechos y   menoscabaría la posibilidad de mantener sostenible el sistema pensional, en   desmedro de los principios constitucionales que lo informan, como el de la   solidaridad”[78].    

–          Irregularidad procesal que la misma sea   decisiva en el proceso    

34. El accionante no atribuyó la presunta violación de sus derechos   fundamentales a una irregularidad procesal. De ese modo, no es necesario   acreditar en el presente caso que exista en la providencia judicial atacada una   irregularidad que sea decisiva para el sentido de la decisión.    

–          Identificación de los hechos que vulneran   los derechos fundamentales    

35. En la acción de tutela que se revisa se identifican en forma   suficiente los hechos que vulneran los derechos fundamentales al debido   proceso y de acceso a la administración de justicia. La UGPP señala que las providencias judiciales que ordenaron reliquidar la   pensión de la beneficiaria del régimen de transición con base en normas   anteriores a la Ley 100 de 1993 violan su derecho al debido proceso al   desconocer la interpretación constitucional fijada al respecto. Luego, se cumple   este requisito.    

–          No se trata de una tutela contra tutela    

36. La providencia atacada no resuelve acciones de tutela. Se   refiere a la providencia que resolvió la demanda interpuesta en ejercicio del   medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la señora María   Leyla Alarcón Carbonell como beneficiaria del régimen de transición y que   pretendía su reliquidación pensional.    

–          Agotamiento de los recursos ordinarios y   extraordinarios – subsidiariedad    

37. La jurisprudencia señala que las administradoras de pensiones   cuentan con el recurso de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 para   cuestionar los montos reconocidos judicialmente con presunto abuso del derecho   y, por lo tanto, las acciones de tutela iniciadas con este propósito serán   declaradas improcedentes por falta de agotamiento de los mecanismos judiciales[79].   De ese modo, en el caso de las acciones de tutela interpuestas por la UGPP   contra decisiones judiciales, estas acciones serán excepcionalmente procedentes   en caso de que se esté ante un abuso palmario del derecho.    

Es preciso señalar que para la fecha en que la UGPP inició la   presente acción de tutela (8 de mayo de 2017) aún se encontraba disponible el   recurso extraordinario de revisión[80] y, de ese modo, existía   un mecanismo judicial idóneo y eficaz para discutir la decisión judicial que   ordenó la liquidación pensional con presunto abuso del derecho. Por lo   anterior, corresponde entonces evaluar si en este caso existe un abuso palmario   del derecho de conformidad con las pautas y criterios interpretativos que pueden   extraerse de las Sentencias SU-427 de 2016, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017,   T-212 de 2018 y el Auto 769 de 2018.    

38. A partir de los elementos fácticos allegados al   expediente por la UGPP, esta Sala comprobó que se generó un incremento pensional   a favor de la beneficiaria del régimen de transición, pero, de conformidad con   las pruebas aportadas, el mismo no representa una grosera incongruencia entre la   historia laboral de la pensionada y el referido incremento pensional, y no se   verificó la existencia de una vinculación precaria con el objeto de obtener   ventajas irracionales.    

39. En efecto, la UGPP, en respuesta al auto proferido   en sede de revisión, allegó un reporte histórico de   pagos de la mesada pensional de la señora María Leyla Alarcón Carbonell. El reporte muestra que:    

-El monto   pensional inicialmente reconocido a valores de 2017, equivale a $1’175.173,18[81].    

-La reliquidación   efectuada en 2012 en cumplimiento de los fallos judiciales conduce a un monto   pensional de $1’788.062,28[82]. Los   anteriores datos evidencian que el incremento pensional en el caso analizado   es del 52 %.    

40. Esta Sala encuentra que existió un incremento   importante. Sin embargo, (i) la UGPP tenía la carga de agotar el recurso de   revisión para discutir la providencia judicial cuestionada; y (ii) no se   configura el abuso palmario del derecho, porque en las condiciones de la   accionante:    

(i) No hay evidencia de que su situación se inscriba en   el caso de una vinculación precaria que altere   repentinamente y por corto tiempo su historial laboral, y sobre la cual se haya   liquidado el monto de la pensión, ya que la   beneficiaria de la pensión trabajó para la Rama Judicial  desde el 1º de   diciembre de 1975 hasta el 30 de abril de 2004 como sostuvo la UGPP en el   escrito de tutela[83]. Es decir, más de 28 años y aunque se   afirma que el último cargo desempeñado fue de Asistente Administrativo Grado 5   en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá, la UGPP no   aportó información de la duración en el mismo, en la oportunidad procesal que se   le brindó para ello.    

(ii) No se constata la ausencia de correlación entre la   historia laboral y la pensión, que sean indicativos de la configuración de un   abuso palmario del derecho. El escrito de tutela presentado por la UGPP no   argumentó que la pensión reconocida no corresponde con el historial laboral de   la pensionada, ni la referida entidad, en respuesta al auto de pruebas dictado   en sede de revisión, allegó elementos probatorios que le permitan a esta Sala   concluir que hay una ausencia de correlación entre los períodos laborados y el   monto pensional liquidado a su favor.    

Aunado a lo anterior, en la Resolución RDP 001379 del   20 de abril de 2012, por la cual se cumplió la orden judicial de liquidación   pensional se determinó en el artículo séptimo “descontar de las mesadas   atrasadas a las que tiene derecho el(a) [sic] señor(a) ALARCÓN CARBONELL   MARÍA LEYLA , la suma de UN MILLÓN CIENTO NOVENTA Y CINCO MIL CIENTO VEINTINUEVE   pesos ($ 1,195,129.00 m/cte) por concepto de aportes para pensión de factores de   salario no efectuados […]”[84].    

Lo transcrito del acto administrativo de liquidación   pensional evidencia que sobre los factores salariales por los cuales se ha   liquidado el monto pensional de la señora Alarcón   Carbonell se ordenaron los correspondientes descuentos   por concepto de pensión con lo cual se cumplió el requerimiento constitucional   expuesto en el artículo 48 de la Constitución según el cual, para la liquidación   de las pensiones, sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada   persona hubiere efectuado las cotizaciones.    

(iii) El monto de   la pensión equivale a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes y, por   consiguiente, no viola el tope pensional de 25 salarios mínimos legales   mensuales vigentes fijados constitucional y legalmente.    

En conclusión, la   Sala constata que en el presente caso no se agotaron los mecanismos judiciales   ordinarios para discutir la validez de la decisión y no existe un abuso palmario   del derecho por cuenta del incremento que tuvo la pensión de la beneficiaria del   régimen de transición. Por ese motivo, la   acción de tutela interpuesta por la UGPP no es procedente para ser decidida de   fondo. Es preciso destacar que adoptar una determinación distinta, en el sentido   de encontrar acreditado el abuso palmario del derecho con fundamento únicamente   en el incremento pensional presentado, desconocería el criterio de la Sala Plena   de la Corte Constitucional expuesto en el Auto 769 de 2018 que   precisamente negó la nulidad de la Sentencia T-212 de 2018  que, en una situación en la que se constató un incremento pensional, sin   vinculaciones precarias o falta de correspondencia en la historia laboral,   declaró improcedente el amparo solicitado por la UGPP.    

La Sentencia   C-774 de 2001[85]  define la cosa juzgada como aquella institución que otorga a ciertas   providencias su carácter inmutable, vinculante y definitivo[86]  y se le atribuye la función positiva de dotar de   seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico.    

Por su parte, el  Auto 617 de 2018 declaró la nulidad parcial de la Sentencia T-039 de   2018 al considerar que, respecto del expediente T-6.355.658, se apartó   indebidamente de la razón de la decisión de las Sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395   de 2017, pues no declaró la   configuración del defecto sustantivo ni del defecto por desconocimiento del   precedente y, por consiguiente, no dejó sin efectos la providencia que ordenó la   liquidación pensional con fundamento en normas derogadas por la Ley 100 de 1993.   En otras palabras, la ratio decidendi  del auto que declaró la nulidad se refirió al problema jurídico de fondo y con   fundamento en lo anterior, ordenó remitir el expediente a la Sala Sexta de   Revisión con el fin de que “proceda a emitir nueva sentencia dentro del   expediente T-6.355.658 conforme a los lineamientos jurisprudenciales vigentes y   que fueron desarrollados en esta providencia”[87].    

En la presente decisión, conforme con la competencia   con la que cuenta la Sala de Revisión para proferir la sentencia de reemplazo y   con lo expuesto en el fundamento jurídico 1º de estas consideraciones, existe el   deber de analizar la procedencia de la acción de tutela. Como se advirtió en los   fundamentos jurídicos 16 a 21, los parámetros para analizar la procedencia excepcional de la   acción de tutela contra providencias judiciales que ordenan liquidaciones   pensionales con abuso del derecho se extraen de las Sentencias SU-427 de 2016,   SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y más recientemente de la Sentencia T-212 de 2018 y el   Auto 769 de 2018. Al efectuar el mencionado examen de procedibilidad   de conformidad con la regla jurisprudencial que exige en cada caso el análisis   en conjunto de todos los factores y criterios   indicativos de abuso palmario del derecho puestos a consideración y no sólo uno   de ellos, se concluye que no se superó el requisito   de agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios ni se acreditó el   abuso palmario del derecho y, por este motivo, la Sala, luego de declarar   improcedente el amparo, no resolverá ningún problema jurídico de fondo en el   presente asunto.    

Por lo tanto, dado que esta providencia no emite   pronunciamiento alguno acerca del asunto de fondo, es decir, respecto de la   configuración de los defectos sustantivo o desconocimiento del precedente por el   cálculo del IBL de los beneficiarios del régimen de transición; sino que   concluye que se incumplieron los presupuestos de procedencia de la tutela contra   providencia judicial, no tiene la aptitud para contradecir la cosa juzgada   constitucional contenida en el Auto 617 de 2018.    

Conclusiones y órdenes a adoptar    

42. La UGPP cuestionó la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de   Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, mediante la cual se   ordenó reliquidar la mesada pensional de la señora María Leyla Alarcón Carbonell con base en el IBL que establecía las   normas del régimen de transición y no la regla general contenida en los 21 y 36   de la Ley 100 de 1993. La UGPP consideró que esos fallos incurrieron en defecto   sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial por no acoger lo   dispuesto por la Corte Constitucional sobre la exclusión del IBL de los aspectos   regulados por el régimen de transición y, de este modo, no aplicar lo previsto   en los artículos mencionados de la Ley 100 de 1993.    

La Sala concluyó que en el presente caso no se acreditó el abuso   palmario del derecho y declaró improcedente el amparo, pues la UGPP, al momento   de interposición de la acción de tutela, debió haber agotado todos los recursos,   ordinarios y extraordinarios, en particular, pudo entablar el recurso de   revisión para cuestionar la providencia alegada, que constituía un mecanismo   eficaz e idóneo para controvertir las providencias judiciales que ordenaron la   liquidación pensional a favor de la señora Alarcón   Carbonell.    

Respecto de la falta de acreditación del abuso palmario del derecho,   a pesar de lo expuesto por la UGPP, la Sala consideró   que no hay argumentos que indiquen que el aumento en la pensión   cuestionada obedece a una falta de correspondencia entre la historia laboral de   la pensionada y el monto de la pensión, no se produjo una vinculación precaria   que derivara en una ventaja irracional y desproporcionada respecto del Sistema   de Seguridad Social y no se exceden los topes pensionales establecidos en la   Constitución y la ley.    

En consecuencia, se   confirmará la sentencia del 27   de julio de 2017 proferida por la Sección Segunda,   Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado  que a su vez confirmó la providencia del 25 de mayo de 2017 del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C.    

IV. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de   Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo   y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE    

Primero.-   CONFIRMAR  el fallo proferido por la Sección Segunda,   Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 27 de   julio de 2017, que confirmó el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,   Subsección C, el 25 de mayo de 2017, dentro del expediente T-6.355.658, por   los motivos expuestos en esta sentencia.    

Segundo.- Por   Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el   artículo 36 del decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese,   comuníquese, publíquese y cúmplase.    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ   FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

[1] El expediente de la   referencia fue seleccionado y repartido a la Magistrada Sustanciadora por la   Sala de Selección Número Diez de la Corte Constitucional, de acuerdo con el   criterio orientador del proceso de selección de carácter objetivo “desconocimiento   de un precedente de la Corte Constitucional” y el criterio complementario   denominado “tutela contra providencias judiciales en los términos de la   jurisprudencia constitucional”.    

[2] Cuaderno 2,   folio 1.    

[3] Cuaderno 2,   folio 31.    

[4] Cuaderno 2,   folio 109.    

[5] Cuaderno 2,   folio 109.    

[6] La respuesta de   la señora María Leyla Alarcón Carbonell tiene fecha de radicado 26 de mayo de   2017, fecha posterior a la fecha de la providencia de tutela.    

[7] Cuaderno 2,   folio 139.    

[8] En el escrito de   impugnación, la UGPP expuso que el valor de $1’056.937,59 resulta de la   diferencia del valor de la mesada pensional pagada a 2017 de $1.788.062,28 y el   valor calculado según lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993   actualizado a 2017 de $731.124,41. Cuaderno 2, folio 182.    

[9] La parte   resolutiva del auto del 15 de diciembre de 2017 dispuso lo siguiente en lo   pertinente al expediente T-6.355.658: “SEGUNDO. Por Secretaría General, OFÍCIESE   al Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social (UGPP)[9]  para que, en el término máximo de tres (3) días hábiles contados a partir de la   notificación del presente auto,  INFORME: i) El monto de la pensión   reconocida a favor de (a) la señora María Leyla Alarcón Carbonell resultante de   la liquidación en cumplimiento del fallo del Juzgado Segundo   Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda (expediente    T-6.355.658);    […]    (ii) Los montos de las pensiones referidas actualizados a valores de 2017; (iii)   Los montos de las mesadas pensionales reconocidas a noviembre de 2017 a favor de (a) María Leyla   Alarcón Carbonell; […]; y   (iv) El incremento porcentual entre el monto previo a la liquidación ordenada   judicialmente y el monto calculado de cumplirse las órdenes judiciales de   reliquidación respecto de (a) María Leyla Alarcón Carbonell; […]”   (énfasis originales).    

[10] Cuaderno 1,   folio 21 del expediente T-6.390.550.    

[11] Cuaderno 1,   folio 21 del expediente T-6.390.550.    

[12] Cuaderno 1,   folio 21 del expediente T-6.390.550.    

[13] La Sentencia   T-039 de 2018 revisó diez casos acumulados entre los cuales se encuentra el   expediente T-6.355.658.    

[14] Sobre el   particular, la Sentencia T-039 de 2018 señaló que “la   providencia cuestionada se fundó en disposiciones que, en ese momento, y de   forma razonable se consideraban pertinentes y aplicables para resolver sobre la   solicitud de reliquidación pensional, es decir, aquellas normas que fijaban como   IBL la asignación más elevada devengada en el último año de servicios. Por lo   tanto, tampoco puede concluirse que el despacho accionado con su providencia del   25 de julio de 2011 haya omitido darle aplicación a normas pertinentes, como los   artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, pues precisamente la interpretación en   ese momento de los factores incluidos en el régimen de transición, entre ellos   el IBL, conducían a que su cálculo se fundara en las normas del régimen anterior   a la Ley 100 de 1993”.    

[15] El numeral primero de la parte resolutiva del Auto 617 de 2018 dispuso   lo siguiente: “DECLARAR LA NULIDAD del numeral tercero de la parte resolutiva   de la Sentencia T-039 de 2018 por haberse configurado la causal de cambio de la   jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional” (énfasis   originales).    

[16] M.P. Carlos   Gaviria Díaz.    

[17] M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[18] M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[19] M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez.    

[21] Sentencia T-039   de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamentos jurídicos 24 a 29.    

[22] En particular, el   Auto 617 de 2018 expuso que: “[l]a situación analizada en las Sentencias   SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 es idéntica a aquella estudiada por la Sentencia   T-039 de 2018, pues: (i) se trató de la revisión de decisiones judiciales que   reconocieron liquidaciones de beneficiarios del régimen de transición en   pensiones con inclusión del IBL previsto en normas anteriores a la Ley 100 de   1993; (ii) se trató de providencias judiciales adoptadas con anterioridad a las   Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y (iii) el problema jurídico a   resolver consistió en establecer si esas sentencias incurrieron en defecto   sustantivo por ese mismo motivo” (énfasis originales).    

[23] M.P. Carlos   Bernal Pulido.    

[24] M.P. Carlos   Bernal Pulido.    

[25] M.P. Carlos   Bernal Pulido.    

[26] M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[27] M.P. Nilson   Pinilla Pinilla.    

[28] Al respecto, la    Sentencia SU-023 de 2018  expuso que “[e]l deber que impone la declaratoria de nulidad de la   Sentencia T-022 de 2010, es el de unificar la jurisprudencia constitucional (en   cualquier sentido) en cuanto a la determinación del IBL para los beneficiarios   del régimen de transición. Lo dicho no excluye, claro está, el deber de la   Sala Plena de verificar la acreditación de los requisitos de procedibilidad de   la acción en el caso concreto y de resolver los demás problemas jurídicos   que se deriven del caso, en especial, aquel que omitió resolver la Sala de   Séptima de Revisión en la sentencia antes indicada” (énfasis   añadidos).    

[29] M.P. Carlos   Bernal Pulido.    

[30] M.P. María   Victoria Calle Correa.    

[31] M.P. Carlos   Bernal Pulido.    

[32] Sobre aquellas   sentencias sustitutivas por asuntos de fondo que vuelven a pronunciarse sobre la   procedibilidad de la acción de tutela pueden consultarse las Sentencias SU-040   de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, T-010 de 2018 M.P. José Fernando Reyes   Cuartas y SU-573 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.    

[33] M.P. Carlos   Bernal Pulido.    

[34] M.P. Carlos   Bernal Pulido.    

[35] M.P. Carlos   Bernal Pulido.    

[36] M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[37] M.P. Nilson   Pinilla Pinilla.    

[38] Al respecto, la    Sentencia SU-023 de 2018  expuso que “[e]l deber que impone la declaratoria de nulidad de la   Sentencia T-022 de 2010, es el de unificar la jurisprudencia constitucional (en   cualquier sentido) en cuanto a la determinación del IBL para los beneficiarios   del régimen de transición. Lo dicho no excluye, claro está, el deber de la   Sala Plena de verificar la acreditación de los requisitos de procedibilidad de   la acción en el caso concreto y de resolver los demás problemas jurídicos   que se deriven del caso, en especial, aquel que omitió resolver la Sala de   Séptima de Revisión en la sentencia antes indicada” (énfasis   añadidos).    

[39] M.P. Carlos   Bernal Pulido.    

[40] M.P. María   Victoria Calle Correa.    

[41] M.P. Carlos   Bernal Pulido.    

[42] Sobre aquellas   sentencias sustitutivas por asuntos de fondo que vuelven a pronunciarse sobre la   procedibilidad de la acción de tutela pueden consultarse las Sentencias SU-040   de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, T-010 de 2018 M.P. José Fernando Reyes   Cuartas y SU-573 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.    

[43] Auto 617 de 2018,   fundamento jurídico 32.    

[44] Para la   exposición de las consideraciones sobre la procedencia excepcional de la tutela   contra providencias judiciales se tomarán como base las contenidas en las   Sentencia SU-168 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y SU-427 de 2016 M.P.   Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[45] M. P. José   Gregorio Hernández Galindo    

[46] Al respecto ver,   entre otras, las Sentencias SU-159 de 2002 y T-522 de 2001, en ambas M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa; T-462 de 2003 y T-1031 de 2001, en ambas M.P. Eduardo   Montealegre Lynett y T-1625 de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.    

[47] M.P. Jaime   Córdoba Triviño. En este fallo se declaró inexequible una expresión del artículo   185 de la Ley 906 de 2004, que impedía el ejercicio de cualquier acción,   incluida la tutela, contra las sentencias proferidas por la Sala de Casación   Penal de la Corte Suprema de Justicia.    

[48] Decreto 2196 de   2009, “por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal,   EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras   disposiciones”.    

[49] Decreto Ley 4107   de 2011. “Artículo 64. Cajanal EICE en liquidación continuará realizando las   actividades de que trata el artículo 3° del Decreto 2196 de 2009 hasta tanto   estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión   Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a más   tardar el 1° de diciembre de 2012 (…)”.    

[50] Según una   prórroga que se autorizó a través del Decreto 877 de 2013, “Por el cual se   prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL   EICE en Liquidación y se dictan otras disposiciones”.    

[51] Sentencia SU-631   de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[52] M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez. La sentencia revisó la acción de tutela promovida por   la UGPP contra las decisiones judiciales proferidas dentro del proceso ordinario   laboral iniciado por una beneficiaria del régimen de transición contra CAJANAL,   en las que presuntamente se incurrió en un defecto sustantivo por la indebida   interpretación de las normas aplicadas para determinar el ingreso base de   liquidación utilizado para resolver la demanda de reajuste pensional impetrada   por la pensionada. En primer lugar, la Sala Plena estableció que el aumento en   el monto pensional de $3.935.780 a $14.140.249, con fundamento en una   vinculación precaria en encargo que tuvo la mencionada ciudadana como fiscal   delegada ante un Tribunal Superior de Distrito judicial por un mes y seis días,   evidenciaba un abuso palmario del derecho. En segundo lugar, concluyó que las   autoridades judiciales que resolvieron en primera y segunda instancia la demanda   ordinaria laboral de la pensionada, mediante sentencias del 12 de septiembre de   2007 y el 13 de junio de 2008, incurrieron en defecto sustantivo al reajustar su   pensión de vejez con base en el ingreso base de liquidación del régimen especial   cuando debieron utilizar los parámetros del sistema general.    

[53] M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez. En esta sentencia se revisaron cinco acciones de   tutela promovidas por separado por CAJANAL, COLPENSIONES y pensionados contra   autoridades judiciales en las que se discutió la aplicación y alcance del   régimen de transición pensional del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y las   reglas acerca del promedio del ingreso base de liquidación, aplicables a   pensiones del sector público. La Sala Plena señaló que en los casos analizados   se cumplían todos los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales al señalar que eran asuntos en los que existían   reconocimientos prestacionales logrados mediante un abuso palmario del derecho.   Adicionalmente declaró que incurrieron en defecto sustantivo aquellas decisiones   judiciales que incluyeron el ingreso base de liquidación dentro de los aspectos   sujetos al régimen de transición en pensiones.    

[54] M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado. La providencia judicial estudió tres acciones   tutela interpuestas por la UGPP contra diferentes decisiones   judiciales que accedieron a las pretensiones de reliquidación pensional de tres   beneficiarias del régimen de transición sin aplicar la normativa que rige su   cálculo del ingreso base de liquidación. La Sala Plena de la Corte   Constitucional consideró que en dos de los casos analizados se demostró la   existencia de un abuso palmario del derecho en los que se presentaron   incrementos pensionales de $7.636.401 y $5.575.058 con fundamento en   vinculaciones precarias que no guardaban correspondencia con su historia   laboral. En el primer caso, la pensionada se desempeñó toda su vida laboral, a   lo largo de aproximadamente 32 años, como Juez 4° Penal de Alto Riesgo del   Circuito de Santa Marta y solo ocupó un cargo distinto entre el 20 de enero de   2000 y el 9 de marzo de ese mismo año, como Magistrada de la Sala Disciplinaria   del Consejo Seccional de la Judicatura que incidió en su monto pensional. En la   segunda acción de tutela analizada, la beneficiaria de la pensión se desempeñó   en cargos de distinto nivel y alcance salarial durante su vida laboral: en la   Rama Judicial fue Abogada Asistente Grado 21 por cerca de 4 años, Secretaria   Grado 21 por 6 años y se desempeñó además como Directora Seccional de   Administración Judicial y Directora Nacional de Administración Judicial, por   cerca de dos años hasta el 5 de abril de 1994. Por último, la Corte   Constitucional concluyó que las decisiones proferidas el 28 de agosto de 2003 y   el 7 de octubre de 2004 dentro de procesos laborales ordinarios    incurrieron en un defecto sustantivo porque la liquidación pensional ordenada   obedeció a la interpretación de las reglas sobre ingreso base de liquidación y   el régimen de transición pensional consideradas en forma aislada y no bajo una   interpretación sistemática, que produjeron resultados incompatibles con el   ordenamiento jurídico consagrado en materia de seguridad social en la   Constitución de 1991.    

[55] M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado. La providencia analizó la acción de tutela interpuesta por   la UGPP contra las sentencias judiciales que ordenaron liquidar el monto   pensional de una beneficiaria del régimen de transición con base en las normas   anteriores a la Ley 100 de 1993. La Sala de Revisión concluyó que no se demostró   la configuración de un abuso palmario del derecho pues no   hubo argumentos que indicaran que el aumento en 48 % en la pensión   cuestionada obedeció a una falta de correspondencia entre la historia laboral de   la pensionada y el monto de la pensión, no se produjo una vinculación precaria   que derivara en una ventaja irracional y desproporcionada respecto del Sistema   de Seguridad Social y no se excedieron los topes pensionales establecidos en la   Constitución y la ley. En consecuencia, la sentencia declaró improcedente el   amparo solicitado.    

[56] Este auto   resolvió el incidente de nulidad iniciado por la UGPP contra la Sentencia T-212   de 2018. La Sala Plena negó la solicitud de nulidad con fundamento en la causal   de   cambio de jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional o   desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela   sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir   decisiones judiciales que ordenen liquidaciones pensionales con abuso palmario   del derecho. El Tribunal Constitucional concluyó que, en forma contraria a como   lo describió el peticionario,  la Sentencia T-212 de 2018 no se apartó de   la jurisprudencia constitucional sobre el análisis del abuso palmario del   derecho para efectos de estudiar el cumplimiento del agotamiento de los recursos   ordinarios y extraordinarios pues verificó en forma integral y concurrente si el   aumento pensional fue resultado de vinculaciones precarias, si existió falta de   correspondencia entre su historia laboral y la pensión obtenida, y si obtuvo un   monto que excediese los topes pensionales.    

[57] Es preciso   señalar que el Acto Legislativo 01 de 2005 no fijó ningún término para   desarrollar el mandato constitucional de establecer ese procedimiento para   cuestionar pensiones reconocidas con abuso del   derecho.    

[58] Artículo 20 de   la Ley 797 de 2003: “Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo   del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados   inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan   decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de   naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o   pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado   o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del   Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República   o del Procurador General de la Nación. // La revisión también procede cuando el   reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o   extrajudicial. // La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el   recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en   cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y   además: // a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido   proceso, y //b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de   acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente   aplicables”.    

[59] M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub. La Sentencia analizó la demanda de constitucionalidad   dirigida contra el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 en la que le correspondió a   la Corte resolver si tal disposición desconoce la cláusula de igualdad y los   principios de eficiencia, universalidad y solidaridad consagrados en el artículo   48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 1º de 2005,   al establecer un régimen pensional especial a favor de los Congresistas y de   todos aquellos a los que les es aplicable el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992,   en asuntos como la ausencia topes en el monto pensional y la forma de liquidar   el ingreso se toma a partir del último año de servicio y no como lo consagra el   régimen general de pensiones. La sentencia, en el apartado pertinente, expone   que: “este procedimiento  fue diseñado para otras causales y fue   adoptado antes de 2005. Por lo tanto, no constituye el desarrollo del mandato   contenido en el Acto Legislativo. Sin embargo, en ausencia de un vehículo legal   específico, para esta hipótesis se dará aplicación a los artículos 19 y 20 de   dicha ley. El primero, para las pensiones reconocidas exclusivamente por vía   administrativa. El segundo, para las pensiones reconocidas en cumplimiento de   una sentencia judicial sobre el alcance del derecho a la pensión, el derecho a   la igualdad u otro derecho atinente al alcance del derecho pensional del   interesado, no simplemente sobre el derecho de petición”.    

[60] El Gobierno por   conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Hacienda   y Crédito Público, el Contralor General de la República o el Procurador General   de la Nación.    

[61] Sentencia SU-427   de 2016, fundamento jurídico 7.23.    

[62] Sentencia SU-427   de 2016, fundamento jurídico 7.22.    

[63] Sentencias C-258   de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SU-427 de 2016 y SU-631 de 2017,   T-212 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y el Auto 769 de 2018 M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado.    

[64] Sentencia SU-631 de 2017.    

[65] M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado.    

[66] M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado.    

[67] Sentencia SU-427   de 2016, fundamento jurídico 7.30.    

[68] Sentencia SU-631   de 2017, fundamento jurídico 26.    

[69] Sentencia SU-631   de 2017, fundamento jurídico 26.    

[70] En particular, el   Auto 769 de 2018 expuso lo siguiente: “Así pues, de   acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la verificación de uno solo de los   denominados criterios indicativos no es suficiente para concluir sobre un abuso   del derecho de carácter palmario y es necesaria la evaluación del conjunto de   circunstancias presentes en cada caso. En consecuencia, la Sala Plena considera   que se respetó la jurisprudencia vigente que establece que no es procedente,   como lo pretende el apoderado de la UGPP, concluir la existencia de un abuso   palmario del derecho con base exclusiva y únicamente en que se presentan   incrementos pensionales considerables que, sin una argumentación adicional, se   califican de desproporcionados. De prosperar esta postura contraria a la   jurisprudencia actual que establece criterios indicativos del abuso palmario del   derecho que deben ser analizados conjuntamente, se comprometería el carácter   subsidiario de la acción de tutela y se le negaría eficacia al recurso   extraordinario de revisión como mecanismo principal con el que cuentan las   administradoras de pensiones para controvertir las decisiones judiciales que   hayan ordenado liquidaciones pensionales con presunto abuso del derecho”.    

[71] Sentencia SU-961   de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[73] Sentencia SU-961   de 1999.    

[74] Sentencia T-1028   de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto: “(i)   [Ante] La existencia de razones válidas para la inactividad, como podría ser,   por ejemplo[74], la ocurrencia de un   suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor   para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho   completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las   circunstancias previas, entre otras.    

(ii) Cuando a   pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los   derechos fundamentales del accionante permanece, es decir, su situación   desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es   actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la finalidad de la exigencia   de la inmediatez no es imponer un término de prescripción o caducidad a la   acción de tutela sino asegurarse de que se trate de una amenaza o violación de   derechos fundamentales que requiera, en realidad, una protección inmediata.    

(iii) Cuando la   carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta   desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta en la que se   encuentra el accionante, lo que constituye un trato preferente autorizado por el   artículo 13 de la Constitución que ordena que ‘el Estado protegerá especialmente   a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se   encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o   maltratos que contra ellas se cometan’”.    

[75] Sentencia T-246   de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.    

[76] Salvador Ramírez   López.    

[77] Cuaderno 2,   folios 70 a 72.    

[78] Sentencia SU-631   de 2017, fundamento jurídico no. 39.    

[79] Sobre aquellos   casos en que se ha declarado la improcedencia de acciones de tutela contra   providencia judicial por la falta de agotamiento de los mecanismos judiciales   pueden consultarse las Sentencias T-335 de 2018 M.P. Diana Fajardo Rivera, T-523   de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, T-482 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido,   T-022 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa, T-611 de 2011 M.P. Mauricio   González Cuervo y T-250 de 2010 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras    

[80] En el caso   particular que se analiza, el término de caducidad del recurso de revisión   venció el 12 de junio de 2018 según lo dispuesto en el artículo 251 de   la Ley 1437 de 2011 y la Sentencia SU-427 de 2016.    

[81] Cuaderno 1,   folio 21 del expediente T-6.390.550.    

[82] Cuaderno 1,   folio 21 del expediente T-6.390.550.    

[83]   Cuaderno 2, folio 1.    

[84]   Cuaderno 2, folio 58.    

[85] M.P. Rodrigo   Escobar Gil.    

[86] Fundamento   jurídico 3.1: “La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante   la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras   providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados   efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para   lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de   seguridad jurídica”.    

[87] Ordinal segundo   de la parte resolutiva del Auto 617 de 2018.