T-081-13

           T-081-13             

Sentencia T-081/13    

ACCION DE TUTELA TRANSITORIA PARA EVITAR   PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inminencia,   urgencia, gravedad e impostergabilidad de la tutela, deben encontrarse   efectivamente comprobadas    

CARACTERISTICAS DEL PERJUICIO   IRREMEDIABLE-Reiteración de   jurisprudencia    

ACCION DE TUTELA PARA ORDENAR   CONSTRUCCION DE OBRA PUBLICA-Procedencia   por vulneración de derechos fundamentales y para evitar perjuicio irremediable    

La regla general de procedencia de la acción de tutela,   incluso en los casos de la necesidad de la construcción de una obra pública,   debe partir de la comprobación efectiva de la vulneración de los derechos   fundamentales de los accionantes. Tal situación implica que los medios   ordinarios y convencionales de defensa, a la luz de la situación del caso   concreto, sean medios ineficaces e inidóneos para salvaguardar de manera   efectiva los derechos amenazados, y por otra parte, que se acredite la   existencia de un perjuicio irremediable que habilite la interposición de la   acción de tutela como un mecanismo transitorio de protección de los derechos   fundamentales. Tal perjuicio irremediable debe ser inminente, grave y que por   tanto requiera medidas urgentes e impostergables para su solución.     

ACCION DE TUTELA PARA ORDENAR   CONSTRUCCION DE OBRA PUBLICA-Caso en   que se solicita construcción de puente peatonal frente a escuela por el riesgo   de perder la vida al atravesarlo    

ORDENES COMPLEJAS IMPARTIDAS POR LOS   JUECES DE TUTELA PARA ASEGURAR EL GOCE EFECTIVO DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Medidas de corto y mediano plazo para proteger la vida   e integridad física de transeúntes expuestos a riesgo por falta de puente o   sendero peatonal    

El conjunto de los elementos descritos ponen de   presente la necesidad de que la Corte adopte medidas de corto y de mediano   plazo, contenidas en un plan preciso, para salvaguardar los derechos de los   accionantes, y así evitar una situación trágica que se pueda presentar en el   lugar de los hechos, aspecto que implica que la Sala Primera de Revisión tiene   que proferir órdenes complejas que le den solución definitiva y estructural a la   delicada situación. Con relación a las medidas de corto plazo, es decir a las   determinaciones paliativas, la Sala Primera aprecia que la Alcaldía Municipal y   la Policía Municipal deben establecer un programa más cuidadoso sobre el control   del tráfico no sólo en el puente sino en la zona aledaña a la Escuela, que no   sólo se extienda al horario de ingreso y salida de los estudiantes de esa   institución sino que contemple los horarios de circulación que la comunidad   vecina tiene sobre el Caño Negritos. La Sala Primera de Revisión de la Corte   Constitución le ordenará al Fondo de Adaptación que, en coordinación con el   INVIAS, elabore un plan preciso, con plazos y tiempos determinados, que   comprenda las diferentes etapas contractuales, así como la fase de construcción   en sí misma considerada y la entrega de la obra a efectos de darle una solución   definitiva, estable y permanente a los accionantes y a los demás estudiantes y   ciudadanos que frecuentan la Escuela.    

DERECHO A LA VIDA E INTEGRIDAD PERSONAL-Ordenes   complejas para la construcción definitiva y permanente de puente o sendero   peatonal para proteger la vida de estudiantes y transeúntes    

Referencia: expediente T-3649382    

Acción de tutela instaurada por Ingry Constanza Riaño   Zapata en representación de su hijo Sebastián Olarte Riaño; José Eduardo   Contento Linares en representación de sus hijos Álvaro Alfredo Contento Urrego,   María José Contento Urrego y Laura Sofía Contento Urrego; Rozo Darío Molano   Barbosa en representación de sus hijos Julián Darío Molano García y Yulieth   Viviana Molano García contra el Instituto Nacional de Vías, INVIAS, Departamento   del Meta y Municipio de Guamal.     

Magistrada Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil trece   (2013)    

La   Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los   magistrados Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y por la   magistrada María Victoria Calle Correa, quien la preside, en ejercicio de sus   competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:        

SENTENCIA    

En el trámite de revisión del fallo dictado en única   instancia por el Juzgado Penal del Circuito de Acacias el trece (13) de junio de   dos mil doce (2012), dentro de la acción de   tutela iniciada por Ingry Constanza Riaño Zapata en representación de su hijo   Sebastián Olarte Riaño; José Eduardo Contento Linares en representación de sus   hijos Álvaro Alfredo Contento Urrego, María José Contento Urrego y Laura Sofía   Contento Urrego; Rozo Darío Molano Barbosa en representación de sus hijos Julián   Darío Molano García y Yulieth Viviana Molano García contra el Instituto Nacional   de Vías, INVIAS, Departamento del Meta y Municipio de Guamal. El expediente de   la referencia fue seleccionado para revisión por medio del auto del diez (10) de   octubre de dos mil doce (2012), proferido por la Sala de Selección Número Diez.    

I. ANTECEDENTES    

En el presente proceso los accionantes interponen la   acción de tutela por cuanto sostienen que ellos y sus hijos sufren un grave   peligro, al tener que atravesar un puente militar construido de forma   provisional que se ubica en la carretera de Granada-Villavicencio, para asistir   a la Escuela Antonio José de Sucre. Los actores ponen de presente que tal cruce   carece de la señalización mínima que garantice condiciones adecuadas de tránsito   para los peatones, tales como cebra o reductores de velocidad. A continuación se   hace una relación de los hechos y las pretensiones alegados por los demandantes.    

1. Hechos    

1. Los accionantes manifiestan que sus hijos estudian   en la escuela Antonio José de Sucre, ubicada a un kilómetro del casco urbano del   municipio de Guamal, Meta, frente a la carretera nacional que conduce al   municipio de San Martín, Meta, y cerca de un puente militar.    

2. Los señores José Eduardo Contento Linares y Rozo   Darío Molano Barbosa afirman que, junto a sus hijos, se ven obligados a cruzar   diariamente el puente militar ubicado a pocos metros de la escuela debido a que   no existe otra vía o camino para llegar a esta institución educativa. Sostienen   que “debido a que el puente militar es de un solo carril y carece de sendero   peatonal, nos vemos obligados a exponer nuestra vida y la de nuestros hijos al   cruzarlo, pues los carros pasan a alta velocidad demasiado cerca de nuestro   cuerpo, sin que tengamos la posibilidad de esquivarlos. Este puente fue   instalado, supuestamente de forma provisional, hace cinco años aproximadamente y   aun no inicia la construcción del puente de doble carril con amplio sendero   peatonal que se requiere”.    

3. Los accionantes agregan que la estrechez del puente   ha ocasionado una “gran cantidad de accidentes con un saldo de diez y siete   (17) personas muertas aproximadamente”, e indican que la carretera nacional   frente a la escuela no cuenta ni con reductor de velocidad, ni de cebra que   demarque el paso peatonal.    

4. Las pretensiones de los accionantes son:    

“Que se ordene a los   accionados (sic), dentro del término de 48 horas, siguientes a la   sentencia, retirar el puente militar ubicado a un kilómetro del municipio de   Guamal, vereda el Carmen, sobre la carretera nacional que conduce al municipio   de San Martín, departamento del Meta.    

Que, una vez haya sido   retirado dicho puente, en el término máximo de un mes sea construido en el mismo   lugar un puente permanente o Box coulvert de doble carril, con amplio sendero   peatonal.    

Que, en el término de 48   horas, siguientes a la sentencia, se ordene a los accionados instalar o   construir reductor de velocidad y se pinte al lado de este una cebra peatonal,   sobre la carretera nacional ya citada, frente a la Escuela Antonio José de   Sucre, ubicada en la vereda el Carmen, a pocos metros de distancia del puente   militar referido en la primera pretensión.”    

Respuesta de las entidades demandadas    

Instituto de Desarrollo del Meta, IDM.      

El Instituto de Desarrollo del Meta se opuso a las   pretensiones de los actores porque “no existe prueba que los amerite.” El   Instituto de Desarrollo del Meta manifestó que el puente se ubica en una   carretera que pertenece a la red vial nacional, a cargo del Instituto Nacional   de Concesiones, INCO y corresponde “a la concesión malla vial del Meta y   carreteras nacionales del Meta S.A., como concesionarios, la cual está encargada   de la operación y el mantenimiento de las (sic) carretera   Villavicencio-Granada, según Contrato de Concesión Nº 446 de 1994.” Por   último, la entidad reitero que las personas jurídicas involucradas en el   mencionado contrato de concesión son las que deben brindarle una solución “definitiva   y pronta a ese impasse que se ha presentado en esa vía.”    

Instituto Nacional de Vías, INVIAS.    

La entidad indicó que la vía en mención está   concesionada, y que por consiguiente, “no está a cargo del INVIAS”. A su   vez, reconoce la ausencia de un tramo peatonal en el lugar que mencionan los   accionantes, “el puente denominado Caño Negrito es de un solo carril y carece   de sendero peatonal, por ser un puente provisional”.    

Acerca de la situación del puente provisional, la   entidad expresó que, al momento de la concesión, el denominado puente metálico   no existía, y en su lugar se encontraba carretera uniforme con un box coulvert   doble, estructura que fue devastada por una creciente del brazo del río   Guamal. “Ante esta emergencia, el instituto nacional de vías, a través de la   oficina de prevención y atención de emergencia dio en comodato el puente   metálico que actualmente se encuentra. Razón por la cual en la actualidad, el   puente Caño Negrito, es de responsabilidad directa del concesionario tal como   quedó pactado en tal contrato”.    

El INVIAS afirmó que la entidad que está a cargo del   puente metálico, denominado “Caño Negrito”, es el INCO. “El puente   metálico denominado ´Caño Negrito` ubicado, más exactamente en el PR 39+900 de   la vía Nacional Ye de Granada- Villavicencio Código 6509, vía que el instituto   nacional de vías-INVIAS, cedió mediante el contrato de concesión Nº 446 de 1994   al INCO, y subrogó desde el año de 2003, por lo cual, la vía que de   Villavicencio conduce al municipio de Granada – Meta, no está a cargo del   INVIAS, por ser esta una vía concesionada, entregada por INCO, a la sociedad   carreteras nacionales del meta, llamada ahora Autopistas de los Llanos S.A.,   conforme al contrato Nº 446 de 1994 y que de conformidad con el Decreto 1800 de   junio de 2003, ´las vías en concesión están a cargo del Instituto Nacional de   Concesiones`.”    

A propósito de la construcción de una estructura sólida   y estable en el mencionado “Caño Negro”, la entidad indicó que suscribió el   convenio interadministrativo marco 014 de 2012 con el Fondo de Adaptación   adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, desde el 31 de mayo de   2012. El INVIAS “postuló la construcción de dicho puente, ante el Fondo de   Adaptación adscrito ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de lo cual   se puede enunciar que ya se tiene el aval del Fondo de Adaptación, en un   presupuesto estimado de mil seiscientos millones de pesos ($1.600.000.000.oo)    con el firme propósito de mejorar las condiciones de la comunidad para la   transitabilidad en el sector de Caño Negrito (…)”. Finalmente, señalo que la   solución definitiva de la problemática requiere un tiempo considerable pues   demanda la elaboración de estudios y diseños del puente, trámites   administrativos, desmonte del puente metálico y posterior construcción de la   estructura definitiva.    

La entidad concluyó que la acción de tutela es   improcedente pues no acredita los requisitos del perjuicio irremediable, el cual   constituye un presupuesto “sine qua non para la procedencia de la acción de   tutela como mecanismo transitorio”.      

Alcaldía Municipal de Guamal, Meta    

La Alcaldía Municipal de Guamal solicito que se   atendieran “las pretensiones de la parte demandante, en tanto sea a la Nación   a quien se ordene retirar el puente militar y la posterior construcción de un   puente que supla las necesidades de las personas y vehículos que transitan por   la vía Villavicencio – Granada.” También solicitó vincular a la sociedad   Autopistas de los Llanos S.A., “quien actualmente es la administradora de la   carretera nacional.”    

El Alcalde indicó que Guamal no tiene legitimación en   la causa por pasiva pues “esta carretera por ser nacional se encuentra a   cargo de la Nación, situación que excluye al municipio de Guamal sobre cualquier   responsabilidad que guarde relación, con mantenimiento, construcción de puentes,   señalización etc.”    

Por último, indicó que la competencia sobre la Escuela   Antonio José de Sucre recae en el departamento del Meta porque Guamal es un   municipio no certificado. Basó su aseveración en el artículo 6 de la Ley 715 de   2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y   competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto   Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras   disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y   salud, entre otros”, disposición que   asigna las competencias de los departamentos sobre los municipios no   certificados, cualidad que cumple Guamal pues las entidades territoriales   certificadas son aquellas que superan 100.000 habitantes y, según el Alcalde,   este municipio tiene 10.523.    

Pruebas relevantes    

Allegadas por el demandante:    

– Copia del registro civil de nacimiento de Sebastián   Olarte Riaño. (F. 8)    

– Copia de la cédula de ciudadanía de Álvaro Alfredo   Contento Urrego. (F. 9)    

– Copia del registro civil de nacimiento de Laura Sofía   Contento Urrego. (F. 10)    

– Copia del registro civil de nacimiento de María José   Contento Urrego. (F. 11)    

– Copia del registro civil de nacimiento de Julián   Darío Molano García. (F. 12)    

– Copia del registro civil de nacimiento de Yulieth   Viviana Molano García. (F. 13)      

Allegadas por el Instituto de Desarrollo del Meta, IDM.    

– Copia del decreto de nombramiento del Gerente del   IDM. (F. 26)    

– Copia del acta de posesión del Gerente del IDM. (F.   27)    

– Copia de la cédula de ciudadanía del Gerente del IDM.   (F. 28)    

Allegadas por el Instituto Nacional de Vías, INVIAS.    

– Poder otorgado por el Director Territorial Meta del   Instituto Nacional de Vías-INVIAS, con facultades para representar judicial y   extrajudicialmente a la entidad pública. (F. 36)    

– Resolución Nº 02614 del 2 de junio de 2011, “Por   medio de la cual se delegan funciones”. (F. 38-48)    

– Copia   del Acta de Posesión Nº 000187 del 1 de diciembre de 2011, del Director    Territorial Meta del Instituto Nacional de Vías- INVIAS. (F. 37)    

– Copia del contrato de concesión Nº 446 de 1994. (F.   57-66)    

– Copia de la adición de concesión Nº 446 de 1994 del   09/02/2005. (F. 79-87)    

– Copia de la adición Nº 03 de concesión Nº 446 de 1994   del 09/02/2005. (F. 88-95)    

– Copia   del acta de entrega de las carreteras que de Villavicencio conducen a Cumaral,   Puerto López y Granada. (F. 96-104)    

– Decreto   1800 de junio de 2003, “Por el cual se crea el Instituto Nacional de   Concesiones, INCO, y se determina su estructura.” (F. 105-107)    

– Tabla   de proyectos de puentes afectados para postular ante el Fondo de Adaptación. (F.   49)    

Allegadas por la Alcaldía Municipal de Guamal, Meta.    

– Copia de la cédula de ciudadanía del Alcalde   Municipal de Guamal, Meta. (F. 112)    

– Copia del acta de posesión del Alcalde Municipal de   Guamal, Meta. (F. 113)    

– Copia de la credencial expedida por la Registraduría   Nacional del Estado Civil sobre la elección del Alcalde Municipal de Guamal,   Meta. (F. 114)     

II. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN    

Única Instancia. Juzgado Penal del Circuito de Acacias,   Meta    

El 13 de junio de 2012 el Juzgado Penal del Circuito de   Acacias, Meta, resolvió no tutelar los derechos fundamentales invocados por los   accionantes al considerar improcedente la acción de tutela. No obstante, decidió   llamar la atención al Alcalde Municipal de Guamal – Meta, para que por   intermedio de la Policía Nacional, en coordinación con el colegio Antonio José   de Sucre, “realicen y organicen el tránsito en las horas que los estudiantes   cruzan la vía y puente, para conjurar transitoriamente, y mientras se da la   solución que plantea el Instituto Nacional de Vías, construyendo el puente que   se requiere y echa de menos la ciudadanía”.    

El primer argumento que sustentó su decisión es que el   expediente carecía de elementos probatorios que pusieran de presente la   afectación de los derechos fundamentales de los accionantes:    

“También constatamos que no   se acopió elementos de juicio o medios probatorios que pongan en evidencia la   situación de inminente riesgo y potencial peligro que genere la vía y el puente   actual, para quienes se ven avocados a cruzarlo. Lo mismo que, las peticiones o   solicitudes que se han elevado a las autoridades de orden municipal, la policía   nacional o las gestiones que han realizado los padres de familia con la   Institución Educativa para que en horas pico se realicen actividades de tránsito   tendientes a asegurar la vida e integridad de quienes deben utilizar el puente,   recurriendo a la acción de tutela como medio para defender sus intereses, pero   sin que se haya (sic) agotado estos mecanismos y de esa manera asegurar   lo que tanto reclaman, sino que su actuación la dirigen a que el juez   constitucional ordene demoler un puente militar y construir otro, pretensión que   jamás puede canalizarse por vía constitucional, ya que se incursionaría en una   facultad puramente administrativa del orden nacional, departamental o municipal,   que necesariamente tocaría el tema presupuestal”.    

Finalmente, el juez expresó que la acción procedente es   la popular “porque aquí se trata de derechos colectivos y no meramente de un   aspecto subjetivo atribuible a una persona que predique la vulneración o amenaza   de derechos fundamentales”.    

III. PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISION    

La magistrada sustanciadora, mediante auto proferido el   23 de enero de 2013, requirió información adicional a los accionantes, a la   Alcaldía Municipal de Guamal, a la Secretaría de Educación Departamental, a la   Personería Municipal de Guamal y al   Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses a efectos de esclarecer   aspectos fácticos y jurídicos del proceso. De igual manera, resolvió vincular al Instituto Nacional de Concesiones, INCO, a la   sociedad Autopistas de los Llanos S.A., en su calidad de concesionario, al Fondo   de Adaptación y a la Escuela Antonio José de Sucre.    

La Personería Municipal de Guamal manifestó que, con   relación al grado de accidentalidad que se presenta en el tramo del “caño   negritos”, “no se encuentran estadísticas vitales. (…) En consejos de   seguridad se abordó el tema sobre la problemática de los accidentes de tránsito   que se han producido en el sitio donde han fallecido algunas personas (…),   también se ha solicitado a la comandancia de la estación municipal colaborar con   el control vial en las horas de ingreso y salida de la escuela de Sucre.”    

El Fondo de Adaptación explicó las funciones que le   corresponde cumplir acorde a los términos de la declaratoria de emergencia   económica, social y ecológica declarada con el Decreto Ley 4580 del 7 de   diciembre de 2010. Explicó que de conformidad con tal declaratoria se modificó   el Sistema Nacional para la Atención y Prevención de Desastres mediante el   Decreto Ley 4819 de 2010, que entre otras disposiciones, modificó el objeto del   mentado Fondo, indicando que será la “recuperación, construcción y   reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de ´La Niña`”. Acerca   de la construcción de una estructura sólida, permanente y segura en el tramo   denominado “Caño Negritos” la entidad expresó que la obra se incluyó en el   proyecto “Programa de Atención de Puentes”.    

El Fondo indicó que, acerca del estado actual de la   construcción, “se encuentra adelantando el proceso que permita llevar a cabo   la selección para la contratación de una consultoría que adelante los estudios y   diseños de una serie de puentes considerados en el Proyecto denominado ´Programa   de Atención de Puentes`, dentro de los cuales se encuentra el puente aludido.   Una vez finalice la etapa de estudios y diseños, se contará con un diagnóstico   técnico que identifique el nivel de afectación de cada elemento del puente y   defina el nivel de intervención que se requerirá acometer mediante una   contratación de construcción. Con este resultado y en el marco de actuación de   cada Entidad, se tendrá claridad de a través de cual Entidad se realizará la   contratación de las obras.”    

Finalmente, el Fondo de Adaptación expresó que las   pretensiones de la acción de tutela escapan a su competencia, “como quiera   que no guardan relación con la fase 3 de intervención de la emergencia sino que   se refieren a las dificultades que ha generado para la movilidad de los peatones   de la zona, en especial para los niños que estudian en la escuela aledaña, la   carencia de un sendero peatonal en el puente metálico que como medida   provisional se instaló, el cual no está a cargo de esta entidad sino del   Instituto Nacional de Vías, INVIAS, que, por tal razón, es la entidad   responsable de implementar todas aquellas acciones tendientes a asegurar las   condiciones para la adecuada prestación del citado puente provisional.”    

La Secretaría de Educación del Departamento del Meta se   refirió a la situación de los menores que intervienen en el proceso de tutela:    

“1. En la actualidad los   estudiantes Álvaro Alfredo Contento, María José Contento, Laura Sofía Contento,   viven con sus padres en la vivienda ubicada dentro de la Institución Educativa,   por tal razón no requieren desplazarse para recibir clases.    

2. El estudiante Sebastián   Olarte Riaño vive frente a la sede Antonio José de Sucre, por tal razón no debe   cruzar el puente militar caños negros que se menciona en el escrito de la   referencia.    

3. La sede Antonio José de   Sucre Centro Educativo Rural, solo atiende la población estudiantil en el nivel   de primaria, y los estudiantes Julián Darío Molano y Julieth Viviana Molano,   cursan nivel de secundaria por tal razón en la actualidad estudian en la   Institución Educativa José María Córdoba sector urbano, y se puede colegir que   en esa I.E. se presta el servicio de transporte escolar.    

(…)    

De la misma forma y   atendiendo la solicitud de la referencia, se puede establecer que los   estudiantes en mención pueden asistir al Centro Educativo Rural sede la Paz, el   cual se encuentra ubicado por la vía humadea/Guamal, esta vía cuenta con   transito constante, por tal razón el transporte es de fácil acceso, se calcula   un tiempo en automotor de 8 minutos, y caminando de 30 minutos.”    

El Instituto Nacional de Medicina Legal certificó que   tanto el puente como sus alrededores son zonas de alta peligrosidad, y brindó   detalles sobre los decesos acaecidos en la carretera que de Guamal conduce a   Granada:    

“Durante el período   comprendido entre el 1º de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2012, se   presentaron 35 muertes por Accidentes de Transporte, en el área general del   Municipio de Guamal (rural y urbano), de las cuales, en 18 casos, el hecho   ocurrió en la vía que del Municipio de Guamal conduce al Municipio de Granada.    

Tomando como base la   ubicación del puente, y de otra parte la información consignada por la autoridad   judicial, en el acta de inspección a cadáver, sobre el lugar, las circunstancias   del hecho, durante el periodo 1º de enero de 2007 a 31 de diciembre de 2012,   sólo dos casos cumplen con uno de los dos criterios, es decir se encuentra   claramente descrito su ubicación en el puente militar, sobre el caño negro. El   resto de los 16 casos, se encuentra por fuera del área de incidencia, utilizada   como referencia para este análisis. (Kilómetro 39 + 900 mts +/- 200 mts.).    

En estos dos casos en el acta   de inspección se describe claramente que el hecho ocurrió al chocar dos   individuos que se desplazaban en una moto, contra la estructura del puente   militar. No obstante describen la ubicación del puente en el Km 39 + 420 mts.    

(…)    

Sobre los otros 15 casos,   referenciados como ocurridos en el municipio de Guamal, sobre la vía que de este   conduce a Granada, en cuadro anexo se envía la información de la referencia,   particularmente la ubicación de estos accidente (sic), destacando que dos de los casos se encuentran   entre 0.5 km y 1 km del puente, 10 caso (sic) entre 1 km y 5 km, y más de   5 km, del punto de referencia 3 casos.”    

En la tutela intervino la Agencia Nacional de   Infraestructura, ANI, en razón de que el Decreto 4165 de 2011 modificó la   naturaleza jurídica y la denominación del Instituto Nacional de Concesiones,   INCO, para crear tal entidad. Con relación a la vinculación al presente proceso,   la Agencia expresó que “los hechos acaecidos en el presente asunto permiten   ver que la red concesionada a su cargo se encuentra en optimas condiciones. Sin   embargo, no puede decirse lo mismo respecto de la red no concesionada, a cargo   del INVIAS, y dentro de la que se encuentra el puente ´militar` provisional que   censura la parte actora”.    

Sobre la idea de quien está a cargo de dicho trayecto,   la entidad vinculada expresó que “por ser un contrato de concesión de primera   generación, las intervenciones en reparaciones y mantenimiento de los puentes y   pontones, está a cargo del INVIAS, ya que en su momento la Subdirección de   Carreteras de ese entonces, asumió dicha responsabilidad, y ésta no fue   transferida al concesionario”. Y concluye señalando que remitió al INVIAS   varias comunicaciones sobre la necesidad de que interviniera en el tramo   cuestionado, “el 29 de agosto de 2011, el 13 de junio de 2011, el 26 de   febrero de 2009, el 18 de marzo de 2008, el 21 de mayo de 2008, el 7 de mayo de   2009, el 13 de mayo de 2009, donde se advierte claramente que la Agencia   Nacional de Infraestructura, antes INCO le informa al INVIAS que debe adoptarse   correctivos en el puente ubicado sobre el Caño Negritos, que se encuentra bajo   responsabilidades del INVIAS”. La postura jurídica asumida por la Agencia   Nacional de Infraestructura se basa en que el contrato de concesión Nº 0446 de   1994 era de primera generación, situación por la cual las intervenciones en   reparaciones, mantenimiento de los puentes y pontones están a cargo del INVIAS,   ya que en su momento la subdirección de carreteras de ese entonces asumió esta   responsabilidad, obligación que no fue trasferida en su momento al contrato de   concesión.    

El representante legal de la sociedad Autopista de los   Llanos también se opuso a las pretensiones del accionante, “por cuanto   existen otros mecanismos que permiten el desplazamiento de los niños sobre el   puente Caño Negro y porque mi representada no tiene ninguna obligación   contractual ni legal para construir dicho puente.”    

La sociedad sostiene que los vehículos no pasan a alta   velocidad por el puente porque en sus dos costados “existen reductores de   velocidad que obligan a los conductores prácticamente a reiniciar la marcha para   poder cruzar el puente, junto con los avisos de precaución correspondientes que   indican que se trata de un puente de un solo carril. (…) La estrechez del puente   no ha ocasionado que peatón alguno haya sido arrollado como se demuestra con los   documentos que se aportan con esta contestación”. Autopistas de los Llanos   S.A. también refuta la tesis de los accionantes según la cual el puente carece   de señalización: “Cómo se demuestra con las fotografías que se acompañan   existen las señalizaciones horizontales y verticales en la vía que alertan a los   conductores respecto de la existencia del plantel escolar. No es obligación   legal y contractual de la Concesión la de realizar actuaciones distintas a la de   la señalización de la vía y la prevención de los usuarios de la misma.”  Y   agrega que, “la Sociedad Autopistas de los Llanos S.A. en desarrollo del   contrato de Concesión Nº 446 de 1994 no tiene ningún tipo de responsabilidad   legal ni contractual sobre el puente que cruza sobre el Caño Negritos.”    

La sociedad vinculada también cuestiono el lapso de   tiempo tomado por los accionantes para interponer la acción de tutela. “El   puente según afirman los actores fue instalado hace cinco (5) años y, los   actores, en especial los menores Julián Darío Molano García y Yulieth Viviana   Molano García cuentan con 11 y 14 años de edad por lo que durante cinco años   estuvieron utilizando dicho paso para acudir a la Institución Educativa en la   cual cursan sus estudios.”    

Finalmente, Autopistas de los Llanos S.A. fue enfática   en manifestar que el mantenimiento de los puentes y pontones no incluidos se   tratarían como “actividades extraordinarias del contrato”, como es el   caso del puente “Caño Negritos”. A su juicio, tal consideración se   desprende del “Acta de entrega de las carreteras que de Villavicencio conduce   a Cumaral, Puerto López y Granada”[1] y según el   “Contrato de concesión 446/94 y su otro sí”.[2]    

La sociedad Autopistas de los Llanos allegó al   expediente 35 fotos del tramo denominado Caño Negritos. En las fotos se   percibe que el puente provisional es apto para el tránsito de un solo carro, que   el ancho es de 3.40 metros y que admite 50 toneladas de peso. Hay señalización   de la reducción de la calzada a un solo carril a 300 metros, a 150 metros y a   100 metros. También se aprecia que hay reductores de velocidad en los dos   sentidos del puente pero que no existe un tramo peatonal delineado en la   estructura provisional.    

La Alcaldía de Guamal manifestó que le solicitó a la   Policía Municipal de Guamal para que controlen de forma permanente el tránsito   vehicular en el sitio denominado Caño Negro, “con el fin de evitar posibles   accidentes y brindar seguridad a toda la comunidad en especial a los niños que   deben cruzar el puente ubicado en este sitio para asistir a sus clases.”   Expresó que no es la autoridad competente para verificar los decesos que se   presentan por accidentes de tránsitos en esas vías. Finalmente, manifestó que el   Municipio de Guamal respalda las peticiones de los accionantes y que por esa   razón solicito la vinculación de la sociedad Autopistas de los Llanos S.A.,   “quien actualmente es la Administradora de la carretera nacional que de   Villavicencio conduce a Granada.”    

La Escuela Antonio José de Sucre y los accionantes no   contestaron el requerimiento realizado por la Corte Constitucional en el auto de   pruebas de la referencia.    

IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

Esta Corte es competente para revisar el presente fallo   de tutela, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la   Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones   pertinentes.    

Problemas jurídicos    

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional   debe establecer, en primer lugar, si en el presente caso es procedente la acción   de tutela para salvaguardar los derechos e intereses alegados por los   demandantes, en concreto, así como los de las demás personas transeúntes para   ordenar: i) el levantamiento de un puente provisional construido hace 5 años en   la vía nacional que de Guamal conduce a Granada, en el departamento del Meta,   así como ii) la construcción de una obra nueva en el término perentorio de un   mes y para iii) adoptar medidas que reduzcan el peligro de la carretera frente a   la Escuela Antonio José de Sucre, ubicada a pocos metros del puente provisional   construido en el tramo de Caño Negritos, tales como reductores de   velocidad, entre otras.    

Para resolver estos problemas jurídicos la Corte   explicará las características que debe reunir el perjuicio irremediable,   requisito que habilita la interposición de la acción de tutela como mecanismo   transitorio. A su vez, estudiará si la acción de amparo es un mecanismo adecuado   para solicitar la construcción de obras públicas, las características de las   órdenes complejas que pueden impartir los jueces de tutela para proteger   derechos fundamentales y resolverá el caso concreto.    

1. Procedencia de la acción de tutela    

1.1. Según el texto de la Constitución, la acción de tutela “sólo procederá   cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial” (CP art.   86). Si efectivamente dispone de otros medios de defensa, entonces la tutela   procede cuando “se utilice como mecanismo transitorio para evitar un   perjuicio irremediable”. La Constitución no dice entonces que cuando se   disponga de otras acciones judiciales la tutela proceda sólo cuando el afectado   haya instaurado efectivamente otros medios de defensa. Por lo mismo, para   definir la procedencia de una acción de tutela es irrelevante establecer si el   demandante ha instaurado o no otras acciones antes de la tutela. Lo relevante, a   la luz del texto constitucional, es determinar si el afectado dispone de   otro medio de defensa judicial.    

1.2. Ahora bien, ¿cómo determinar si la persona en efecto dispone de otro medio   de defensa judicial? Para definir ese punto no basta con revisar en abstracto el   ordenamiento jurídico. Es necesario además examinar cuál es la eficacia que, en   concreto, tiene dicho instrumento de protección.[3] Con todo, ¿es el tutelante   quien tiene la carga de probar la ineficacia de otro medio de defensa? La Sala   Plena de esta Corte ha sostenido que “[…] En cada caso el juez está   en la obligación de determinar si las acciones disponibles le otorgan una   protección eficaz y completa a quien la interpone”.[4]  Y  reitera también que para determinar si un medio de defensa judicial es   eficaz o no, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado dos pautas generales:   primero, debe verificarse si los otros medios de defensa proveen un remedio   integral, y segundo si lo hacen pero no son expeditos para evitar un perjuicio   irremediable.[5]    

1.3. Aparte de lo anterior, cuando la Constitución establece que la tutela   “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa   judicial”, simplemente fija una regla general. Pero luego agrega una   excepción: “salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para   evitar un perjuicio irremediable” (CP art. 86). Con lo cual, si el afectado   dispone de otro medio de defensa judicial, puede interponer la tutela para la   defensa de sus derechos siempre y cuando la utilice para evitar un perjuicio   irremediable. Este perjuicio irremediable, como lo ha sostenido la Corte   Constitucional desde sus inicios, debe ser inminente o actual, y además ha de   ser grave, y requerir medidas urgentes e impostergables.[6] La Corporación ha desarrollado todas estas notas del   perjuicio irremediable en su jurisprudencia. En uno de sus fallos las resumió de   la siguiente manera:    

“[…] En primer lugar, el perjuicio debe ser   inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y   suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además,   la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que   suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona   (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En   tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas   éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la   inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades   del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto   es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la   consumación de un daño antijurídico irreparable”.[7]    

1.4. También se han presentado casos en los cuales la   Corte ha fijado criterios para estudiar situaciones en las que los accionantes   solicitan la construcción de una obra pública por vía de acción de tutela. En la   sentencia T-195 de 1995[8] la Corte estableció la   improcedencia de la acción de tutela frente a la ejecución de obras públicas, a   la luz de que un ciudadano pretendía que se le ordenara al Secretario de Obras   Públicas de Antioquia que dispusiera lo conducente para la construcción de un   puente sobre la quebrada San Miguel, en la Vereda “El Río”, municipio de   Ituango. Basados en la sentencia T- 185 de 1993[9], la Sala de Revisión   respectiva estableció la siguiente regla:    

“Así entonces, para llevar a   cabo obras específicas, se requiere que éstas se encuentren previstas en el   correspondiente presupuesto, cuya conformación y ejecución hace parte de una   función específicamente administrativa, que por naturaleza propia implica la   apreciación y evaluación por parte del Ejecutivo de las prioridades de gastos e   inversiones y el momento oportuno para realizar dichas obras, dentro de una    determinada vigencia fiscal.    

Además, la sola inclusión de   una partida en el presupuesto no conduce a la exigibilidad inmediata de su   ejecución, pues ésta depende también, de la disponibilidad efectiva de los   recursos de tesorería que se encuentren destinados a satisfacer la necesidad de   que se trata, y de las prioridades que señalen la Constitución y la ley, o las   que en uso de sus atribuciones fije la Administración en los acuerdos de   gastos.”    

1.5. La regla anteriormente   expuesta, tuvo la oportunidad de ser complementada a la luz de una situación   grave y urgente que apreció la Corte en la sentencia T-269 de 1996[10].   Los actores vivían sobre un túnel que venía siendo sometido a caudales de hasta   más de 100 metros cúbicos por segundo en épocas de invierno, por lo que no sólo   se presentaban las consiguientes inundaciones en el sector en que habitaban,   sino que existía un alto riesgo de que la estructura del túnel no soportara más   las sobrecargas a que estaban expuestos y, al explotar por causa de la   sobrepresión, arrasara las casas de los demandantes y de sus vecinos. En esa   ocasión la Corte le ordenó a la autoridad administrativa que continuara con el   plan de salvaguarda que había establecido sobre los ciudadanos y que se   abstuviera de permitir la construcción de otras viviendas que aumentaran el   nivel de riesgo que existía sobre la zona. La Corte estableció que si bien la   pretensión del demandante no era la construcción de una obra pública por vía de   tutela, esto no implicaba que el juez constitucional se abstuviera de proferir   órdenes tendientes a resolver una situación de riesgo inminente y grave a la   cual estaban expuestos los ciudadanos:    

“En esos términos se atiende   a la separación de las Ramas del poder público en el ejercicio de sus   respectivas funciones, y se evita de paso que las órdenes del juez de tutela,   destinadas a restablecer el goce efectivo de los derechos fundamentales,   devengan inanes. Sólo que en el presente caso, ese no es el tema de decisión;   los actores no solicitaron la construcción de obra pública alguna -sólo que se   les retirara de la situación de peligro creciente en la que se les ha mantenido   desde que compraron su casa a un ente estatal, y la que ya no soportan-, el juez   a-quo no la ordenó, y la única obra relevante para este caso que está prevista   en el presupuesto de Barranquilla, la primera etapa de la cobertura del Arroyo   Don Juan depende, según el informe del Alcalde, de que se pueda concretar la   financiación de más de las tres cuartas partes de su valor total; claramente no   fue a ella a la que aludió el fallo del Tribunal Administrativo del Atlántico.    

Es innegable que al juez de   tutela no le compete inmiscuirse en las decisiones sobre la oportunidad o   conveniencia de disponer de los fondos públicos en la construcción de una u otra   obra; cosa distinta es que las órdenes que expida, tendentes al restablecimiento   de los derechos fundamentales violados o amenazados a sus titulares por las   autoridades, tengan efectos sobre la actividad de los entes administrativos;   esas órdenes deben afectar la manera en que las autoridades venían cumpliendo   con la función ejecutiva, hasta el punto en que desaparezca la amenaza o   violación cuya existencia verifique el juez del conocimiento, así la   administración deba, para cumplir con ellas, modificar decisiones discrecionales   sobre el empleo eficaz del presupuesto disponible.”    

1.6. La sentencia   T-199 de 2010[11] igualmente constituye una   decisión a considerar en el presente proceso. Los accionantes alegaban la   omisión de las autoridades competentes, en adoptar medidas necesarias para la   protección de sus viviendas, afectadas por continuos desprendimientos de rocas y   deslizamientos de tierras. En el proceso se demostró la afectación real y   directa que sufrían los accionantes en sus derechos fundamentales a la vida y a   la vivienda digna. Por consiguiente, al constatar que la situación era urgente y   grave, la Corte consideró necesario la adopción de un plan completo, que en   primer lugar, pasaba por la realización de un peritaje practicado por una   autoridad independiente del orden nacional que determinara el estado de las   estructuras y de las condiciones reales de las viviendas, en segundo lugar, que   contemplara intervenciones dirigidas a mitigar y prevenir los riesgos de los   inmuebles afectados y, por último, de un plan de reubicación de los ocupantes   que estuvieran en la situación más delicada.    

1.7. Finalmente, y a partir de las particularidades del   caso, también es preciso reiterar que la jurisprudencia constitucional ha   establecido las reglas en las cuales la acción de tutela desplaza a la acción   popular. La SU-1116 de 2001,[12] unificó el precedente en   cuanto a la afectación de derechos colectivos que también vulneran derechos   fundamentales, y cómo a partir de tal situación la acción de tutela era eficaz   para proteger tales derechos. La peculiaridad de esta providencia era la   reciente promulgación de la Ley 472 de 1998, mediante la cual se regulaban las   acciones populares dispuestas en la Constitución Política de 1991, motivo por el   que resultaba de importancia fijar criterios que establecerían los límites del   objeto de cada una de las acciones constitucionales.[13]  En esa ocasión la Corte protegió a una peticionaria que sostenía que la Alcaldía   de Zarzal había violado sus derechos fundamentales por cuanto no había   canalizado las aguas lluvias debidamente, por lo cual éstas se mezclaban con   aguas negras e invadían su residencia. Sobre el punto objeto de análisis, esta   Corporación indicó que se debe constatar que a la luz de los presupuestos   fácticos del caso, la acción popular es ineficaz para proteger los derechos   fundamentales vulnerados, razón que justifica la procedencia de la acción de   tutela para invocar el amparo correspondiente.    

“6. Esta breve referencia muestra que en principio la   Ley 472 de 1998 es un instrumento idóneo y eficaz para enfrentar las   vulneraciones o amenazas a los derechos colectivos. En tal contexto, es obvio   que la entrada en vigor de esa ley implica que la Corte debe precisar su   jurisprudencia en relación con la procedencia de la tutela para aquellos eventos   en que la afectación de un interés colectivo implica también la vulneración o   amenaza de un derecho fundamental del peticionario, puesto que la Constitución   establece con claridad que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado   no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como   mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (CP art. 86). (…) En   tales circunstancias, la entrada en vigor de una regulación completa y eficaz   sobre acciones populares implica que, fuera de los cuatro requisitos señalados   en el fundamento 4º de la presente sentencia, para que la tutela proceda en caso   de afectación de un derecho colectivo, es además necesario, teniendo en cuenta   el carácter subsidiario y residual de la tutela (CP art. 86), que en el   expediente aparezca claro que la acción popular no es idónea, en concreto, para   amparar específicamente el derecho fundamental vulnerado en conexidad con el   derecho colectivo, por ejemplo porque sea necesaria una orden judicial   individual en relación con el peticionario. En efecto, en determinados casos   puede suceder que la acción popular resulta adecuada para enfrentar la   afectación del derecho colectivo vulnerado, pero ella no es suficiente para   amparar el derecho fundamental que ha sido afectado en conexidad con el interés   colectivo. En tal evento, la tutela es procedente de manera directa, por cuanto   la acción popular no resulta idónea para proteger el derecho fundamental. Pero   si no existen razones para suponer que la acción popular sea inadecuada,   entonces la tutela no es procedente, salvo que el actor recurra a ella ´como   mecanismo transitorio, mientras la jurisdicción competente resuelve la acción   popular en curso y cuando ello resulte indispensable para la protección de un   derecho fundamental´.”[14]    

1.8. En conclusión, la regla general de procedencia de   la acción de tutela, incluso en los casos de la necesidad de la construcción de   una obra pública, debe partir de la comprobación efectiva de la vulneración de   los derechos fundamentales de los accionantes. Tal situación implica que los   medios ordinarios y convencionales de defensa, a la luz de la situación del caso   concreto, sean medios ineficaces e inidóneos para salvaguardar de manera   efectiva los derechos amenazados, y por otra parte, que se acredite la   existencia de un perjuicio irremediable que habilite la interposición de la   acción de tutela como un mecanismo transitorio de protección de los derechos   fundamentales. Tal perjuicio irremediable debe ser inminente, grave y que por   tanto requiera medidas urgentes e impostergables para su solución.      

2. Órdenes complejas impartidas por los jueces de   tutela para asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales.    

2.1. En la sentencia T-418 de 2010[15]  la Corte compiló y sistematizó las reglas empleadas por el juez constitucional   para impartir órdenes complejas. En los hechos del caso, un grupo de habitantes del municipio de Arbeláez, Cundinamarca,   pertenecientes a la zona rural demandaron a la administración municipal al   sufrir la ausencia de la prestación del servicio público de agua potable y al   percibir que el tipo de agua no correspondía a los criterios mínimos de calidad   que debía acreditar para el consumo humano. Justamente, a partir del estudio del   derecho fundamental al agua se elaboraron las reglas que fundamentan la   interposición de este tipo de órdenes, algunas de las cuales se explicaran en   este numeral. Al terminar el estudio del caso, la Corte expuso las siguientes   conclusiones con relación a su solución:    

“En conclusión, (i) una   persona puede reclamar mediante acción de tutela que se le proteja judicialmente   aquellas dimensiones del derecho al agua que comprometan su mínimo vital en   dignidad.  (ii) Toda persona tiene derecho a que la Administración atienda   adecuadamente su petición de acceder al servicio de agua, y a que, por lo menos,   exista un plan que asegure, progresivamente, el goce efectivo de esta dimensión   del derecho al agua. Esta dimensión positiva del derecho al agua supone, por lo   menos  (*) contar con un plan, (**) que permita, progresivamente, el goce   efectivo del derecho, y  (***) que posibilite la participación de los   afectados en el diseño, ejecución y evaluación de dicho plan, en este caso en   los términos de las leyes vigentes que desarrollan la Constitución en este   ámbito. (iii)  Las personas que habitan en el sector rural y tienen   limitados recursos económicos, tienen derecho a ser protegidas especialmente,   asegurándoles que no sean ‘los últimos de la fila’ en acceder al agua potable.   (iv) Mientras se implementa el plan que asegure el goce efectivo de los derechos   a los accionantes, deberán adoptarse medidas paliativas que aseguren algún   mínimo acceso de supervivencia a agua potable.  (v) Se viola el derecho al   agua de una persona, al emplear los trámites y procedimientos ante la   administración como obstáculos para impedirle acceder al servicio de agua. (vi)   Reconocer que se desconoce un derecho constitucional no es una razón que pueda   ser usada como justificación para desconocer otro derecho constitucional.”    

2.2. Con relación a las órdenes complejas, manifestó   que operan en los “casos en los que se constata una violación de una   obligación de carácter prestacional o positivo,[16]  derivada de un derecho constitucional fundamental, son, precisamente, casos en   los que los jueces de tutela suelen tener que adoptar órdenes complejas.”[17]  Y posteriormente, clasificó las órdenes proferidas en sede de tutela, entre   simples y complejas:    

“5.3. Las órdenes que imparte un juez de tutela pueden   ser de diverso tipo. Uno de los criterios con base en los cuáles pueden ser   clasificadas es su grado de complejidad. Advirtiendo que la simplicidad o   complejidad de una orden es una cuestión de grado, la jurisprudencia   constitucional ha señalado que se puede decir que ´[…] una orden de tutela es   simple cuando comprende una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo   que se encuentra dentro de la órbita de control exclusivo de la persona   destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo,   usualmente mediante una sola decisión o acto. Por el contrario una orden de   tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que   sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la   orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el   cumplimiento sea pleno.[18]  Para la Corte, las ‘órdenes complejas’ son ‘mandatos de hacer que generalmente   requieren del transcurso de un lapso significativo de tiempo, y dependen de   procesos decisorios y acciones administrativas que pueden requerir el concurso   de diferentes autoridades y llegar a representar un gasto considerable de   recursos, todo lo cual suele enmarcarse dentro de una determinada política   pública’.”[19]    

2.3. En dicha providencia también se estableció que el juez constitucional no le   está ordenando a la administración la medida concreta para adoptar o la forma   específica de adelantar el cumplimiento del fallo de tutela, sino que parte de   la base de que la Corte comprende las fases de implementación de la política   pública en dicho proceso, y reafirma que posturas como la sustentada en dicho   fallo, también ha sido adoptada por decisiones de Sala Plena[20]:    

“Las órdenes pueden ser complementadas para lograr ‘el   cabal cumplimiento’ del fallo, dadas las circunstancias del caso concreto y su   evolución. Esa fue la determinación del legislador estatutario extraordinario,   al establecer en el propio estatuto de la acción de tutela (Decreto 2591 de   1991)[21]  que el juez no pierde la competencia, y está facultado a tomar las medidas   necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisión, es decir, proteger el   derecho fundamental afectado.[22]  El estatuto de la acción de tutela también señala que cuando el caso sea   resuelto por la Corte Constitucional en sede de revisión, el juez de primera   instancia, encargado de la ejecución del fallo, es competente para tomar las   medidas necesarias para cumplir a cabalidad lo dispuesto por la Corte.[23]    

Así pues, buena parte de las órdenes específicas que   imparta un juez de tutela con relación a casos que requieran órdenes complejas,   no establecen cuáles deben ser las medidas específicas que la Administración o   el respectivo particular deben adoptar en un caso concreto, sino que están   orientadas a lograr que las autoridades o personas respectivas las adopten, en   las condiciones propias de una democracia participativa, a lo largo del proceso   de diseño, implementación, evaluación y control. En todo caso, ha sostenido la   jurisprudencia que el ´juez constitucional ha de ser razonable al fijar las   órdenes que profiere, cuidándose de impartir un mandato absurdo o imposible,   bien sea porque lo dispuesto es en sí mismo irrealizable o porque es claramente   inviable dadas las condicio­nes de lugar, tiempo y modo fijadas por el propio   fallo. […]`.[24]”[25]    

2.4. Otro ejemplo referenciado para el caso objeto de estudio es la sentencia   T-974 de 2009, en la cual la Corte Constitucional tuteló los derechos a la vida   y la salud de una comunidad que se veía afectada ante las constantes   inundaciones producidas por el desborde del río La Vieja. Los tutelantes   alegaban que la no construcción de un colector interceptor de alcantarillado que   evita la salida directa de las descargas al Río y la falta de mantenimiento de   unos diques de protección en el mismo, eran la causa de las inundaciones que   ponían en peligro los mencionados derechos constitucionales. La Corte   Constitucional decidió conceder la acción de tutela, considerando que  (i)   desde hacía más de 3 décadas la Administración conocía el problema y había   decidido tratarlo;  (ii) que las normas, tanto constitucionales y legales   como reglamentarias, territoriales y convencionales imponían el deber de tomar   medidas; y (iii) que los derechos de los accionantes estaban en riesgo.[26]    

2.5. La fundamentación de este tipo de órdenes también   proviene de la protección de facetas prestacionales en materia de salud, la   cuales fueron resumidas por Corte Constitucional, en la sentencia T-760 de 2008,   en los siguientes términos:      

“[…] Para la jurisprudencia   constitucional, cuando el goce efectivo de un derecho constitucional fundamental   depende del desarrollo progresivo, ´lo mínimo que debe hacer [la autoridad   responsable] para proteger la prestación de carácter programático derivada de la   dimensión positiva de [un derecho fundamental] en un Estado Social de Derecho y   en una democracia participativa, es, precisamente, contar con un programa o con   un plan encaminado a asegurar el goce efectivo de sus derechos. Por ello, al   considerar un caso al respecto, la Corte en la misma sentencia señaló que si   bien el accionante ‘no tiene derecho a gozar de manera inmediata e   individualizada de las prestaciones por él pedidas, sí tiene derecho a que por   lo menos exista un plan’.[27]    

[…] En conclusión, la faceta   prestacional y progresiva de un derecho constitucional permite a su titular   exigir judicialmente, por lo menos, (1) la existencia de una política pública,   (2) orientada a garantizar el goce efectivo del derecho y (3) que contemple   mecanismos de participación de los interesados.[28]`”[29]    

2.6. Finalmente, en la providencia en mención se hizo   alusión al tipo de órdenes que se pueden adoptar bajo la justificación de esta   teoría, con la salvedad de que pueden emitirse varias de estas en una sola   providencia: medidas cautelares, realizar estudios, construir o terminar la   construcción de obras, acciones contra terceros, asesorar personas, suspender   trámites administrativos, grupos de trabajo, conceder espacios de participación,   adoptar reglamentos, verificar el cumplimiento de un acto de la administración,   soluciones paliativas temporales, trato similar a situaciones similares y no   ordenar si es un hecho superado.    

3. Caso concreto    

3.1. Como se afirmo anteriormente, la primera función   de esta acápite es verificar si la acción de tutela es un mecanismo procedente   para tramitar las pretensiones de Ingry Constanza Riaño Zapata en representación   de su hijo Sebastián Olarte Riaño, de José Eduardo Contento Linares en   representación de sus hijos Álvaro Alfredo Contento Urrego, María José Contento   Urrego y Laura Sofía Contento Urrego, de Rozo Darío Molano Barbosa en   representación de sus hijos Julián Darío Molano García y Yulieth Viviana Molano   García contra el Instituto Nacional de Vías, INVIAS, Departamento del Meta y   Municipio de Guamal. Una vez evaluada la procedencia de la acción de tutela, la   Sala Primera de Revisión deberá determinar si es conducente emitir órdenes   complejas tendientes a salvaguardar los derechos fundamentales a la vida y a la   integridad de los accionantes.    

3.2. Acorde al numeral 1 de la presente providencia la   Corte debe verificar la procedencia de la acción de tutela a la luz de los   hechos explicados con antelación. Los padres de los menores expresan que corren   alto riesgo al recorrer diariamente el trayecto cotidiano a la Escuela debido a   que los “carros  pasan a alta velocidad demasiado cerca de   nuestro cuerpo, sin que tengamos la posibilidad de esquivarlos.” Y   expresaron que se han presentado “gran cantidad de accidentes con un saldo de   17 personas muertas”. Por consiguiente, solicitaron que i) se le ordene a   las entidades accionadas que, dentro del término de 48 horas siguientes a la   sentencia, retiren el puente militar, ii) que una vez retirado dicha estructura,   en el término máximo de un mes, sea construido en el mismo lugar un puente   peatonal permanente o Box coulvert de doble carril, con amplio sendero peatonal,   y que iii) se ordene a los accionadas instalar reductores de velocidad y se   pinte al lado de este una cebra peatonal.    

3.3. La Corte intentó profundizar en las razones de la   afectación que alegan los peticionarios, motivo por el cual, ofició a varias   autoridades y entidades sobre el particular. La Personería Municipal de Guamal   alega que se han presentado muertes en dicho trayecto, y que el punto ha sido   abordado en instancias de deliberación institucionales de la región. El   Instituto Nacional de Medicina Legal certificó que tanto el puente como sus   alrededores son zonas de alta peligrosidad e indicó que en los últimos 5 años se   han producido 18 muertes en toda la zona, 2 de las cuales se presentaron en el   puente de Caño Negritos. La Personería y la Alcaldía Municipal coinciden   en afirmar que, en efecto, existe un riesgo en dicha carretera, pero que la   Policía del municipio ha ejercido un control del tráfico que se presenta en la   vía en las horas de ingreso y salida de la Escuela Antonio José de Sucre.   Justamente, la Escuela y los accionantes no contestaron el requerimiento   realizado por esta Corporación el pasado 23 de enero de 2013, en el cual se le   pedía responder algunas inquietudes con el fin de contrastar sus versiones con   las demás que constan en el proceso.    

3.4. La sociedad concesionaria de la vía, Autopistas de   los Llanos S.A., expresó que los vehículos no pasan a alta velocidad y refuto,   mediante material fotográfico, la hipótesis expuesta por los accionantes en el   sentido de que el puente provisional carecía de señalización, ya que se observa   que desde al menos 300 metros antes del puente hay reductores de velocidad, y   también señalización específica para el tráfico peatonal, advirtiendo el cuidado   que debe tenerse al circular. No obstante, del material gráfico allegado también   se colige que no existe un puente peatonal, ni tampoco un sendero debidamente   demarcado para el tránsito de las personas que tienen que atravesar Caño   Negritos a pie, a lo cual se suma que la amplitud de dicha estructura   provisional no es apta para el tránsito simultáneo de vehículos y de peatones.   Tanto el INVIAS como el Fondo de Adaptación, reconocieron el riesgo que corren   los estudiantes y las dificultades que ha generado para la movilidad de los   peatones de la zona al atravesar dicho puente, en especial para los niños que   estudian en la escuela aledaña, pues son conscientes de las graves implicaciones   que acarrea la ausencia de un sendero peatonal en el trayecto en cuestión.    

3.5. La Policía municipal señaló en su respuesta que   ejerce en la actualidad un control sobre el tráfico de la carretera, en los   horarios de ingreso y salida de la Escuela y la Secretaría de Educación del   Departamento, en certificación anexa al expediente, afirmó que ninguno de los   niños a los cuales representan sus padres en la tutela, tienen que recorrer el   puente provisional para acudir diariamente a la Escuela Antonio José de Sucre.   Álvaro Alfredo, María José y Laura Sofía Contento viven con sus padres dentro de   la institución educativa; Sebastián Olarte vive frente a la sede de la escuela,   y Julián Darío y Julieth Molano cursan nivel de secundaria, por tal razón en la   actualidad estudian en la Institución Educativa José María Córdoba que se ubica   en el sector urbano, institución que, presume la Secretaría, tiene servicio de   transporte.    

3.6. No obstante lo anterior, en el proceso se   evidencia una especie de consenso, con excepción de los aspectos mencionados en   los numerales 3.4 y 3.5, construido por las entidades y sujetos vinculados   alrededor de los siguientes aspectos de orden fáctico, que ponen de presente la   necesaria intervención del juez constitucional para evitar que se consume una   afectación grave a la vida e integridad personal no sólo de los accionantes,   sino de los demás estudiantes y personas que deban recorrer diariamente dicho   trayecto: i) el puente provisional construido en Caño Negritos y su zona   aledaña son catalogadas como de alto riesgo, prueba fehaciente de este aspecto   es el acreditado de manera suficiente por el Instituto de Medicina Legal al   certificar 18 muertes acaecidas en ese tramo de la carretera en los últimos 5   años, 2 de las cuales corresponden a las inmediaciones del susodicho puente; ii)   si bien es cierto que las dos muertes se presentaron por dos personas que iban   en moto y chocaron contra la estructura militar, según lo certifica dicho   Instituto, tal situación pone de presente que en dicho trayecto se corre un   riesgo que puede afectar, no sólo la vida y la integridad personal de los   accionantes, sino la  de otras personas que transiten por dicho lugar, iii) el   puente provisional que está construido carece de un sendero peatonal, delimitado   y demarcado de manera clara y precisa, mediante el cual se pueda diferenciar el   tramo que deben recorrer los carros del que están habilitados a transitar los   peatones, sean estudiantes o no, en horarios de clase o no, vivan en las   inmediaciones de la escuela o no; iv) también coinciden los intervinientes en   que la mejor manera de solventar en forma definitiva y permanente el riesgo que   subyace a la situación descrita, es la construcción de un puente permanente y   sólido, de doble sentido y que cuente con una paso peatonal claramente   delimitado. Estos elementos le permiten concluir a esta Sala de Revisión que si   bien es cierto que el riesgo se ha morigerado y atenuado, como consecuencia del   cumplimiento de la orden proferida por el juez de instancia, lo cierto es que el   peligro no ha cesado y por tanto, los derechos fundamentales tanto de los   accionantes, como de los demás estudiantes o transeúntes pueden afectarse, en el   corto plazo, tanto por la ausencia de un puente peatonal como por la falta de   delimitación y demarcación de un sendero especial para las personas que deben   atravesar a pie la estructura metálica que allí reposa, y en el mediano plazo,   por la falta de un puente sólido y estable que le ponga fin de forma categórica   a la inseguridad que subyace atravesar Caño Negritos.      

3.7. No por el hecho de que los accionantes no tengan   que recorrer diariamente el puente para ir a sus escuelas, se puede afirmar que   nunca habrán de recorrer el puente provisional construido sobre el Caño   Negritos, o que otros estudiantes u otras personas, no corran un riesgo   cierto y real al momento de transitar en forma peatonal por esa vía de alta   peligrosidad. Resulta insostenible afirmar que, por el hecho de que los actores   vivan al otro costado del puente, no tengan que atravesarlo en ningún momento, o   que otras personas tampoco deban hacerlo, entre ellos estudiantes de la Escuela   Antonio José de Sucre, o que por el hecho de que las 2 personas que hayan   fallecido no sean parte de la vida cotidiana de la Escuela entonces esta Sala de   Revisión deba desestimar los alegatos de los accionantes, pues lo que esto   evidencia es la inseguridad y el miedo que ellos sienten por las condiciones   adversas en las que se encuentra dicha estructura provisional. Un razonamiento   semejante se podría esbozar con relación al plan dispuesto por la Alcaldía y la   Policía Municipal para controlar el tráfico peatonal estudiantil en el horario   de ingreso y salida de los estudiantes, pues es evidente que hay varias   eventualidades, propias de una Escuela, que permiten inferir que habrá tráfico   de estudiantes en horarios diferentes a los que corresponden en estricto sentido   al ingreso y salida de los alumnos de la institución. Por consiguiente, es   evidente que dicha medida ha mermado el riesgo de los menores, pero la ausencia   de un tramo claramente diferenciado para los peatones tiene implícito el posible   acaecimiento de accidentes que puede afectar a los transeúntes de ese puente, lo   cual se suma a la falta de celeridad de parte de las autoridades administrativas   para el cumplimiento de los deberes legales y constitucionales relacionados con   la construcción de una obra pública que ya fue decidida por estas y que incluso,   ya tiene una partida presupuestal dispuesta para tal fin.    

3.8. También carece de sustento alegar falta de   inmediatez de los accionantes, bajo la idea de que el puente provisional fue   construido hace 5 años, y que “sólo hasta ahora interponen la acción de   tutela”. La Sala Primera aprecia que se han frustrado las expectativas que   tenía la comunidad frente a las entidades encargadas de la construcción de una   estructura permanente y estable en la zona denominada como Caño Negritos¸  y que tras el acaecimiento de las muertes descritas, tanto en la carretera como   en el puente, y del riesgo que corren las personas de la zona que deben recorrer   el puente diariamente, es que optaron por acudir a la acción de tutela. Por tal   consideración, y a la luz de los supuestos fácticos del caso, es que la Corte   Constitucional debe partir de las facultades que le confiere el orden   constitucional para evitar el acaecimiento de una situación calamitosa que se   puede consumar sobre un sector que merece una especial salvaguarda de parte del   Estado, como lo son los niños y las niñas que estudian en la Escuela Antonio   José de Sucre.    

3.9. En el   presente caso, la acción de tutela es procedente como recurso principal para   proteger los derechos a la vida e integridad de los accionantes, en aquellas   dimensiones que sean necesarias para asegurarles condiciones óptimas de   subsistencia. Se podría afirmar que la   naturaleza de la pretensión alegada por los peticionarios coincide con el   carácter de los derechos colectivos, enunciados en el artículo 4 de la Ley 472   de 1998, los cuales pueden ser amparados por la acción popular dispuesta en el   ordenamiento jurídico para tal fin: d) El goce del espacio público y la   utilización y defensa de los bienes de uso público; g) La seguridad   y salubridad públicas; l) el derecho a la   seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La   realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos   respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia   al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. No   obstante lo anterior, es palpable a la luz de los presupuestos fácticos del caso   que los accionantes corren el riesgo de sufrir una afectación real a sus   derechos fundamentales, asunto que impele a esta Corporación a admitir la   procedencia de la acción de tutela como mecanismo principal de protección de   derechos.      

3.10. La acción popular resulta inidónea para el   presente caso en razón de las particularidades que se han expuesto en esta   providencia. En primer lugar, ante la ausencia de un sendero peatonal claramente   definido que permita el transito tranquilo de las personas que tienen que   recorrer dicho trayecto de manera cotidiana. El segundo aspecto es la falta de   diligencia y celeridad que han tenido las autoridades administrativas,   vinculadas a este proceso, para el cumplimiento de sus deberes relacionados con   la construcción de una estructura permanente y definitiva que solucione de forma   real y efectiva el problema expuesto por los accionantes y verificado con los   demás sujetos procesales, en particular, por los informes presentados por el   INVIAS, por el Instituto Nacional de Medicina Legal, por la Alcaldía de Guamal y   por la Personería Municipal, instituciones que dan fe acerca de la alta   peligrosidad de la carretera que rodea el entorno de la Escuela Antonio José de   Sucre, y en particular, de la estructura provisional que yace sobre Caño   Negritos.    

3.11. La falta de idoneidad de la acción de popular, y   a su vez, la procedencia de la acción de tutela en el presente proceso se   justifica, entre otras razones, por la negligencia de las autoridades   competentes para dotar a los accionantes, a los estudiantes de la Escuela   Antonio José de Sucre, y a las demás personas transeúntes de una estructura   sólida y permanente que les permita cruzar el tramo Caño Negritos de   forma tranquila y exenta de riesgos, omisión que da cuenta de una demora de 5   años y que, como lo expresaron el INVIAS y el Fondo de Adaptación, tiende a   prolongarse de manera indefinida sin percibirse una fecha precisa de   construcción y entrega. Esto no significa que el juez constitucional deba   intervenir frente a cada obra pública que demuestre retraso injustificado de   parte de las entidades correspondientes, porque no le corresponde diseñar,   determinar o controlar las políticas públicas sobre los derechos fundamentales.   Pero al respecto la jurisprudencia ha señalado que debe dar respuestas al   problema jurídico sometido a su consideración, trazando parámetros para   facilitar soluciones. En este caso, por ejemplo, la pretermisión explicada   agrava la situación de alto riesgo que tienen los niños y las niñas en dicho   tramo lo cual fue certificado por los informes remitidos por las autoridades   públicas, en especial, el enviado por el Instituto Nacional de Medicina Legal   que certificó 18 decesos en la carretera que de Guamal, conduce al municipio de   Granada, 2 de las cuales acaecieron en el puente peatonal con personas que se   estrellaron en una moto contra la estructura metálica. Y por último, las medidas   provisionales adoptadas por la Alcaldía en coordinación con la Policía para   conjurar dicho riesgo son insuficientes porque, como se pudo establecer en el   proceso, el control del tránsito sólo está dispuesto para los horarios de   ingreso y salida de los estudiantes, a lo cual se suma que el susodicho puente   provisional adolece de un sendero peatonal claramente definido para los actores.   Por consiguiente, sería otra omisión inexcusable, en este caso de parte del juez   constitucional que, al advertir sobre una situación delicada y peligrosa que se   cierne sobre  los derechos fundamentales de las niñas y los niños accionantes,   dejara de tomar las medidas adecuadas para superar el peligro que subyace a la   posición jurídica y social que ellos tienen a la luz de este asunto. Por las   razones expuestas en este acápite la Sala aprecia que se cumple la excepción   descrita en el numeral 1.8. de la parte considerativa de esta providencia que   habilita la interposición de la acción de tutela, y su correspondiente estudio   por parte de la jurisdicción constitucional. La Corte aprecia que el peligro alegado por los   demandantes es cierto y real y recae de manera directa en los peticionarios por   tal consideración se afirma que la acción de tutela es el mecanismo conducente   para tramitar sus pretensiones.    

3.12. Esta situación, y el conjunto de los elementos   descritos ponen de presente la necesidad de que la Corte adopte medidas de corto   y de mediano plazo, contenidas en un plan preciso, para salvaguardar los   derechos de los accionantes, y así evitar una situación trágica que se pueda   presentar en el lugar de los hechos, aspecto que implica que la Sala Primera de   Revisión tiene que proferir órdenes complejas que le den solución definitiva y   estructural a la delicada situación que se aprecia en este expediente. Con   relación a las medidas de corto plazo, es decir a las determinaciones   paliativas, la Sala Primera aprecia que la Alcaldía Municipal de Guamal y la   Policía Municipal deben establecer un programa más cuidadoso sobre el control   del tráfico no sólo en el puente sino en la zona aledaña a la Escuela Antonio   José de Sucre, que no sólo se extienda al horario de ingreso y salida de los   estudiantes de esa institución sino que contemple los horarios de circulación   que la comunidad vecina tiene sobre el Caño Negritos.    

3.13. Partiendo de la necesidad de que el trayecto   peatonal sea demarcado, la Corte le ordenará al Instituto Nacional de Vías,   INVIAS, que proceda a delinear de manera precisa un tramo peatonal transitorio   mediante el cual se diferencie el trayecto peatonal, del cruce ordinario de   carros, buses, busetas y camiones. La Sala aprecia que los diferentes   intervinientes, con excepción del INVIAS, manifiestan que esta es la entidad   encargada del mantenimiento del puente en mención. En efecto, la Agencia   Nacional de Infraestructura, ANI, le remitió varias comunicaciones al INVIAS   para que solucionara la problemática: el 29 de agosto de 2011, el 13 de junio de   2011, el 26 de febrero de 2009, el 18 de marzo de 2008, el 21 de mayo de 2008,   el 7 de mayo de 2009, el 13 de mayo de 2009. En el mismo sentido se pronunció la   sociedad Autopista de los Llanos S.A., que expresó en la contestación de la   acción de tutela que el mantenimiento de los puentes se consideraba como “actividades   extraordinarias del contrato”. Es tan clara esta responsabilidad que fue   justamente el INVIAS la que postuló la construcción del puente el pasado 12 de   marzo de 2012 ante el Fondo de Adaptación, hace casi 4 años de ser derribado el   puente permanente que antecedía al provisional que hoy se encuentra en dicho   trayecto.    

3.14. Con relación a la solución de tipo estructural y   definitiva la Corte también pudo constatar, a través de su actividad probatoria,   que el puente solicitado por los accionantes y por el Alcalde Municipal de   Guamal ya se encuentra en trámite de construcción ante el Fondo de Adaptación   quien lo incluyó en el “Programa de Atención de Puentes”, por solicitud   realizada por el Instituto Nacional de Vías, INVIAS, el pasado 31 de marzo de   2012, es decir hace casi 1 año. Sobre el particular, el Fondo expresó que, “Una   vez finalice la etapa de estudios y diseños, se contará con un diagnóstico   técnico que identifique el nivel de afectación de cada elemento del puente y   defina el nivel de intervención que se requerirá acometer mediante una   contratación de construcción”. El INVIAS por su parte, manifestó que la   construcción del puente definitivo también tiene un presupuesto estimado de mil   seiscientos millones de pesos ($1.600.000.000.oo) para tal fin. No   obstante lo anterior, resulta contradictorio que las propias entidades que hayan   corroborado el riesgo de los demandantes en el transito del tramo Caño   Negritos, no hayan establecido términos y plazos precisos para cumplir con   la construcción de dicho puente, así mismo, es evidente que los accionantes han   tenido un tiempo de espera considerable pues el puente provisional fue instalado   hace 5 años, como lo advierten los diversos intervinientes en el presente   proceso. Por consiguiente, es insuficiente que se indique de manera   indeterminada e indefinida, teniendo en cuenta la situación descrita en este   proceso de tutela, que “se construirá el puente definitivo”, porque la   regla que subyace a este tipo de procesos es que se debe construir un plan   preciso, con tiempo y plazos determinados que procuren cumplirle a la ciudadanía   en la protección de sus derechos fundamentales invocados. En razón de que la   necesidad de esta actividad ya fue establecida por la administración, hasta el   punto que existe una partida presupuestal dispuesta para tal fin, la   construcción y ejecución de un plan específico es la manera más adecuada e   idónea para adoptar una orden de apremio tendiente a que las autoridades   administrativas involucradas en este proceso y que han sido negligentes, cumplan   con urgencia y celeridad el deber legal y constitucional que subyace al   ejercicio de sus funciones, y a través del cual se logren proteger de forma   efectiva los derechos fundamentales vulnerados.      

3.15. La Sala Primera de Revisión de la Corte   Constitución le ordenará al Fondo de Adaptación que, en coordinación con el   INVIAS, elabore un plan preciso, con plazos y tiempos determinados, que   comprenda las diferentes etapas contractuales, así como la fase de construcción   en sí misma considerada y la entrega de la obra a efectos de darle una solución   definitiva, estable y permanente a los accionantes y a los demás estudiantes y   ciudadanos que frecuentan la Escuela Antonio José de Sucre. Dicho plan deberá   tener en cuenta las observaciones e inquietudes que formulen la Alcaldía   Municipal de Guamal, la Personería Municipal, la comunidad educativa de la   Escuela Antonio José de Sucre, el cual una vez concluido, deberá ser remitido al   juez de instancia y a la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional   para su evaluación correspondiente. Así mismo, se deberá remitir copia del mismo   a la Procuraduría y a la Defensoría del Pueblo, a efectos de que estas entidades   están al tanto del desarrollo del proceso que se debe adelantar con dicha   comunidad.    

3.16. El 13 de junio de 2012 el Juzgado Penal del   Circuito de Acacias, Meta, resolvió no tutelar los derechos fundamentales   invocados por los accionantes al considerar improcedente la acción de tutela.   Por las consideraciones expuestas en esta providencia, la Sala revocará la   sentencia proferida por el juez de instancia, y en su lugar, tutelará los   derechos fundamentales a la vida e integridad invocados por los accionantes, y   proferirá las órdenes complejas tendientes a la protección efectiva de los   mismos.    

IV. DECISIÓN    

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el 13 de   junio de 2012 por el Juzgado Penal del Circuito de Acacias, Meta, mediante la   cual resolvió no tutelar los derechos fundamentales invocados por los   accionantes al considerar improcedente la acción de tutela, en su lugar, TUTELAR, los derechos   fundamentales a la vida y a la integridad de los menores Sebastián Olarte Riaño,   Álvaro Alfredo Contento Urrego, María José Contento Urrego y Laura Sofía   Contento Urrego, Julían Darío Molano García y Yulieth Viviana Molano García.    

Segundo.- ORDENAR al Fondo de   Adaptación y al Instituto Nacional de Vías, INVIAS, que adopte de forma   diligente y eficaz las medidas adecuadas y necesarias para diseñar un plan   específico para la comunidad a la que pertenecen los accionantes, para   asegurarles la construcción definitiva y permanente de un puente en la zona   denominada Caño Negritos, teniendo en cuenta que (i) ya se tiene el aval   del Fondo de Adaptación para la construcción de dicha estructura y (ii) que   existe una partida presupuestal de $1’600.000.000 para la ejecución del   proyecto. El plan específico que se adopte para la comunidad deberá contener   fechas y plazos precisos que permitan hacer un seguimiento del desarrollo del   mismo, deberá prever mecanismos de control y evaluación, y deberá tener por   objeto asegurar los derechos fundamentales a la vida y a la integridad de los   accionantes, de los estudiantes de la Escuela Antonio José de Sucre y de la   comunidad aledaña a la zona en mención. Dicho plan deberá elaborarse en un plazo   de tres meses contados a partir de la notificación de esta sentencia.    

Tercero.- REMITIR copia de la presente decisión judicial   a la Asamblea Departamental del Meta y al Concejo Municipal de Guamal para que,   en ejercicio de sus facultades, se vinculen al cumplimiento de la presente   sentencia, en la medida y forma que así lo consideren. REMITIR copia de   la presente sentencia al Gobernador del Departamento del Meta para que conozca   la decisión y se vincule al diseño del plan específico para la comunidad a la   cual pertenecen los tutelantes, de acuerdo con sus competencias legales y   constitucionales.    

Cuarto.– REMITIR copia de presente sentencia a la   Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación para que, en   ejercicio de sus funciones, acompañen el proceso de decisión de las medidas   adecuadas y necesarias para asegurar que se cumpla correctamente lo dispuesto en   la presente sentencia.    

Quinto.- ORDENAR al Fondo de Adaptación y al INVIAS que   realicen un informe bimensual, en el que indiquen, de forma detallada y   específica –indicando fechas–, las acciones que se hayan adelantado para cumplir   lo dispuesto en la presente sentencia. Del informe deberá remitirse copia al i)   Gobernador del Departamento del Meta, ii) a la Asamblea Departamental del Meta,   iii) al Concejo Municipal de Guamal, iv) a la Alcaldía de Guamal, (v) al   Juzgado Penal del Circuito de Acacias, Meta,   y (vi) a la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, (vii) a las   entidades que estén acompañando el cumplimiento de la sentencia, y (vii) a las   demás personas vinculadas al proceso y al cumplimiento de la sentencia.    

Sexto.- En   todo caso, los estudios previos, el diseño, la disposición de recursos en el   presupuesto y la construcción del puente, deberán llevarse a cabo en un plazo   máximo de un (1) año, contado a partir de la elaboración del plan a que se   refiere el numeral 2 de la parte resolutiva de esta sentencia.    

Séptimo.- ORDENAR Alcaldía Municipal de Guamal que, en coordinación con la Policía   Municipal, establezca en el término de ocho (08) días, contados a partir de la   notificación de esta sentencia, un programa sobre el control del tráfico no sólo   en el puente provisional sino en la zona aledaña a la Escuela Antonio José de   Sucre, que no sólo se extienda al horario de ingreso y salida de los estudiantes   de esa institución, sino que contemple los horarios de circulación que la   comunidad vecina tiene sobre el Caño Negritos.    

Octavo.- ORDENAR al Instituto Nacional de Vías, INVIAS, que proceda de forma diligente y   eficaz a delinear de manera precisa un tramo peatonal transitorio en el puente   provisional de Caño Negritos mediante el cual se diferencie el trayecto   peatonal, del cruce ordinario de carros, buses, busetas y camiones. El INVIAS   estará facultado a repetir contra la entidad pública o privada que considere   responsable de sufragar los gastos de tal intervención.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese en la   Gaceta de la Corte Constitucional    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1]“Para los puentes y pontones no incluidos en los   volúmenes de cálculo de cantidades de obra, el alcance de la concesión no   contempla trabajos de rehabilitación, ni ampliación, ni aumentos de capacidad.   En caso de presentarse problemas de estabilidad debidos al paso de carga   pesadas, problemas de socavación o gradación y en caso de requerirse trabajos y   en caso de requerirse trabajos de rehabilitación de los puentes como obras   complementarias a la luz del contrato de concesión Nº 4446/94. (sic)  Para prevenir sobrecargas en los puentes, el Concesionario instalará la   señalización preventiva necesaria (…)”.    

[2] “ADICIÓN Nº AL CONTRATO DE CONCESION 446/94 EN LOS   SIGUIENTES DISEÑOS Y CONSTRUCCIÓN. (…) DISEÑO SOLUCIÓN HIDRAÚLICA CAÑO NEGRITO   VÍA VILLAVICENCIO- GRANADA (…):” “Diseño solución hidráulica Caño Negritos vía   Villavicencio – Granada. Qué periódicamente el rio Guamal presenta difluencias   del caudal por diversos sitios ubicados a lo largo de la margen derecha, a   través de los cuales el rio se desborda en épocas de creciente. Aguas arriba del   puente, e el sector ubicado aproximadamente a 6 kilómetros del puente de la vía   hacia Granada, se da origen al denominado Caño Negritas, el cual es también   alimentado por los desbordes en otros sitios, con todo lo cual se sucede la   inundación de amplias zonas de uso agropecuario y la concentración de grandes   caudales que cruzan la vía Villavicencio – Granada a través de un pontón de muy   baja capacidad hidráulica.    

Que la sobre elevación del lecho del rio con origen en el gran transporte   de granulares desde la cuenca alta, se constituyen en una amenaza permanente   sobre la seguridad vial en el sector, por lo que hace necesario adoptar medidas   que minimicen su posible efecto negativo, como la ampliación de la capacidad   hidráulica actual par el cruce de la carretera por el caño”.     

[3] El artículo 6 numeral 1° del Decreto 2591 de 1991   ofrece un desarrollo admisible de la Constitución Política, y de acuerdo con su   texto, la disponibilidad de dichos medios debe ser  “apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las   circunstancias en que se encuentra el solicitante” (Dcto 2591 de 1991, art.   6.1).    

[4] Sentencia SU-961 de 1999 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa.   Unánime). Atrás referida.    

[6] Las características del perjuicio irremediable fueron   delimitadas por la Corte desde la sentencia T-225 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo   Mesa). Luego fueron reconocidas por la Sala Plena de la Corte en la sentencia   C-531 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz, SV. Jorge Arango Mejía, Antonio   Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara). En aquella se dijo: “[a]l   examinar cada uno de los términos que son elementales para la comprensión de la   figura del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo siguiente: || A).El   perjuicio ha de ser inminente: “que amenaza o está por suceder prontamente”.    Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o   menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto   lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable   y no una mera conjetura hipotética.  Se puede afirmar que, bajo cierto   aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque   no necesariamente consumada.  Lo inminente, pues, desarrolla la operación   natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que   oportunamente se contenga el proceso iniciado.  Hay inminencias que son   incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado.  Pero hay   otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden   evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer   cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que   desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto. Luego siempre hay   que mirar la causa que está produciendo la inminencia. || B). Las medidas que se   requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir,   como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a   su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real   Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva   actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por   realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.    Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida,   de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares.  Con lo   expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan la oportunidad   de la urgencia. || C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea   grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o   moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la   importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su   protección, de manera que la amenaza  a uno de ellos es motivo de actuación   oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas.  Luego no se   trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre   un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la   objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena   de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente. || D).La   urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya   que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su   integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de   ser ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la   inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del   sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia   de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y   restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social”.    

[7] Sentencia T-1316 de 2001 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes).    En esta sentencia se estudiaba si era procedente la acción de tutela como   mecanismo transitorio, teniendo en cuenta que el accionante había presentado una   demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, para solicitar el   incremento de su mesada pensional. En este caso, la Corte resolvió confirmar los   fallos de instancia, que negaron el amparo del derecho, pues consideró que en el   caso en concreto no se configuraba una situación irremediable.     

[8] MP.   Vladimiro Naranjo Mesa. Unánime.    

[9] MP.   José Gregoria Hernández Galindo.    

[10] MP.   Carlos Gaviria Díaz. Unánime. Una decisión semejante, relacionada con personas   en situación de riesgo se estudió en la sentencia T-270 de 1996 (MP. Carlos   Gaviria Díaz. Unánime). En esa providencia se le ordenar al Alcalde de Villavicencio que mantuviera un   plan de emergencia que se le ordenó elaborar al Comité Local, por la Corte hasta   que culminen las obras públicas necesarias para evitar el derrumbamiento de los   inmuebles ubicados en el barrio Mesetas Bajas. Y también se le ordenó al Alcalde   que continuara con la construcción de las obras públicas necesarias para   prevenir un deslizamiento de tierra en el sector denominado Mesetas Bajas, y   que, en caso de ser imposible completarlas en el ese período fiscal, adoptara   las previsiones presupuestales debidas para poder culminar la construcción en la   vigencia de 1997. La regla descrita también se expuso en la sentencia   T-1689 de 2000 (MP. Alfredo Beltrán Sierra. Unánime), en la cual la Corte   confirmo una sentencia que denegaba el amparo a una señora que pedía protección   porque su casa estaba por derrumbarse, por las aguas emanadas de una obra   transversal ubicada sobre la vía. No obstante lo anterior, el juez de instancia   había ordenado la reubicación de la actora y de su familia.    

[11] MP.   Humberto Sierra Porto. Unánime.    

[12] MP.   Eduardo Montealegre Lynett. Unánime.    

[13] Los 4   criterios expuestos por la jurisprudencia para considerar la procedencia de la   acción de tutela, cuando están amenazados derechos colectivos y derechos   fundamentales, se explicaron en la Sentencia T-135 de 2008. (MP. Marco Gerardo Monroy   Cabra. Unánime.):    

[14]   “Conforme a esa doctrina constitucional, y tal y como esta Corte lo sintetizó y   reiteró en la sentencia T-1451 de 2000, MP Martha Victoria Sáchica Méndez, para   que la tutela proceda y prevalezca en caso de afectación de un interés   colectivo, es necesario (i) que exista conexidad entre la vulneración de un   derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal   suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea consecuencia   inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo`. Además, (ii) el   peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho   fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la   vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino   que deben aparecer expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente, la   orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado,   y ´no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión   resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza.”[14]    

[15] MP: María Victoria Calle Correa. AV. Mauricio González   Cuervo.    

[16] 3.5.6.1. Como ejemplo de protección a una faceta   positiva del derecho, puede citarse la sentencia T-974 de 2009 (MP. Mauricio González Cuervo), en la cual la Corte amparó los derechos a la vida y la   salud de una comunidad que se veía afectada ante las constantes inundaciones   producidas por el desborde del río La Vieja. Los tutelantes alegaban que la no   construcción de un colector interceptor de alcantarillado que evita la salida   directa de las descargas al Río y la falta de mantenimiento de unos diques de   protección en el mismo, eran la causa de las inundaciones que pongan en peligro   los mencionados derechos constitucionales. La Corte Constitucional decidió   conceder la acción de tutela, apreció que  (i) desde hacía más de 3 décadas   –desde mediados de los años 70 del siglo pasado– la Administración conocía el   problema y había decidido tratarlo;  (ii) que las normas, tanto   constitucionales y legales como reglamentarias, territoriales y convencionales   imponían el deber de tomar medidas; y (iii) que los derechos de los accionantes   estaban en riesgo.    

[17] Ibídem.    

[18] Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2003 (MP   Manuel José Cepeda Espinosa); en este caso, en sus consideraciones, se analizó   en qué condiciones puede un juez de tutela modificar, con posterioridad al   momento en que se dictó una sentencia, una orden compleja, con el fin de   asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales.    

[19] Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2003 (MP   Manuel José Cepeda Espinosa).    

[20] Corte Constitucional, sentencia SU-442 de 1997 (MP   Hernando Herrera Vergara; SV Eduardo Cifuentes Muñoz). En esta ocasión la Corte   Constitucional resolvió, entre muchas otras cosas, ordenar que a través de las   autoridades correspondientes del Distrito de Santa Marta, se adoptaran las   medidas encaminadas a impulsar la disposición definitiva de las aguas residuales   de la ciudad, implementándose un sistema de pretratamiento de esas aguas, con el   fin de disminuir los efectos de la carga contaminante final. También ordenó que   por conducto de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena se realizara una   labor de estructura, supervisión y control.    

Un ejemplo de este tipo de órdenes complejas en materia de agua, se   encuentra en la sentencia T-790 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en   la cual se tuteló, precisamente, el derecho a los servicios públicos   (alcantarillado) en conexidad con la vida, la integridad personal, la salud y la   vivienda. Concretamente, el derecho a contar con un alcantarillado que impida   que las aguas se transformen en una amenaza de alto riesgo para los derechos   fundamentales de las personas. La Sala decidió que la empresa encargada de   garantizar el servicio de agua y alcantarillado violaba y amenazaba los derechos   a la vida, a la integridad personal y a la vivienda pues el colapso del muro de   protección hídrica y de las obras de alcantarillado en el barrio de los   tutelantes, los exponía a “un riesgo real y probable por la inestabilidad de   los terrenos donde están ubicadas sus viviendas en el tramo del río Otún que se   encuentra comprometido.” La Corte consideró que la decisión de los jueces de   instancia había sido la adecuada, pero no así las órdenes impartidas, por cuanto   desatendían algunos de los parámetros establecidos previamente por la   jurisprudencia constitucional.    

[21] El Decreto 2591 de 1991 es uno de los estatutos   fundacionales de la Constitución Política de 1991, aprobado mediante el   excepcional procedimiento transitorio que para el efecto destinó la Asamblea   Nacional Constituyente.    

[22] Dice el Decreto 2591 de 1991: “Artículo 27.–   Cumplimiento del fallo.  Proferido el fallo que concede la tutela, la   autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.  ||  Si   no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se   dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y   abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras   cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere   procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas   para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato   al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.  ||     (…)  ||  En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del   fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté   completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.”   (acento fuera del texto)    

[23] Decreto 2591 de 1991, artículo 36.- Efectos de la   revisión.  Las sentencias en que se revise una decisión de tutela sólo   surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al   juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la   sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para   adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta.”  Esta particularidad del proceso de tutela ya había sido   resaltada por la jurisprudencia constitucional que ha dicho al respecto: “(…) el peso del cumplimiento de la orden de tutela   recae en el Juzgado o Tribunal que se pronunció en primera instancia, el cual,   se repite, mantendrá competencia hasta que se restablezca el derecho vulnerado   porque la protección de los derechos fundamentales es la esencia de la tutela,   luego el cumplimiento de la orden de protección es una obligación de hacer por   parte del juez de tutela de primera instancia.” Corte Constitucional, sentencia   T-763 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero); en este caso se consideró que   el juez de instancia mantiene competencia hasta que esté completamente   restablecido el derecho o superadas las causas de la amenaza, como se dice   expresamente en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, y se concluye a partir   del artículo 36 del mismo Decreto.    

[24] Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2003 (MP   Manuel José Cepeda Espinosa).    

[25] Corte Constitucional, Sentencia T-418 de 2010. MP:   María Victoria Calle. AV. Mauricio González Cuervo.    

[26] Corte Constitucional, sentencia T-974 de 2009 (MP   Mauricio González Cuervo). Otro caso sobre el particular es la sentencia T-045 de 2009 (MP Nilson   Pinilla Pinilla); en esta providencia se resolvió, entre otras cosas, “a la   Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, EAAB, por intermedio de su   representante legal o quien haga sus veces, que si aún no lo ha realizado, en el   término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de [la]   sentencia, disponga la realización inmediata de estudios técnicos, que permitan   determinar la forma expedita de solucionar definitivamente el problema de   taponamiento del alcantarillado y filtración de aguas negras, principalmente en   la esquina de la Diagonal 33 C con Transversal 13, barrio La Resurrección del   Distrito Capital de Bogotá, donde reside el actor Leonidas Pulido Baquero. Los   trabajos respectivos serán acometidos en seguida y terminados a cabalidad antes   del 31 de julio de 2009.”   Para la Corte “[es] inconstitucional que a Leonidas Pulido Baquero y a su grupo   familiar se les siga exponiendo a un ambiente malsano, que no es negado por la   Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, ni por los otros entes públicos   vinculados, sin que sea razón válida para la falta de acción y corrección por   parte de la EAAB que entre las causas esté ‘el mal manejo del sistema de   alcantarillado por parte de la comunidad, toda vez que son arrojadas basuras y   materiales de desecho al mismo que generan taponamientos’, aberrante falta   de civismo que debe contrarrestarse, con campañas de educación, prevención y   control, pero que jamás justificará la desidia oficial y menos que las   consecuencias vayan en desmedro de la salud pública y la sanidad ambiental, que   tan exigente y reiterativamente ampara la Constitución Política de la República   de Colombia.” Esta posición es reflejo de un cambio frente a posiciones que al   respecto había tenido anteriormente la Corte Constitucional, como por ejemplo en   la sentencia T-196 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), en la cual se constató   el riesgo a los derechos de los accionantes, pero no se tutelaron porque el   riesgo provenía la propia actuación de las personas que habían construido sus   casas muy cerca de la quebrada cuyo cauce podía desbordarse.    

[27] Corte Constitucional, sentencia T-595 de 2002 (MP   Manuel José Cepeda Espinosa); dijo la Corte al respecto: “(…) No contar siquiera   con un plan mediante el cual se busque gradualmente garan­tizar su acceso al   servicio de transporte público de Bogotá, vulnera no sólo su libertad de   locomoción sino su derecho a la igualdad, así como también amenaza las diversas   garantías cuyo ejercicio está supeditado a la posibilidad de movilizarse, como   el derecho al trabajo, la educación, la salud o el libre desarrollo de la   personalidad.”    

[28] Estos elementos, fijados por la jurisprudencia en la   sentencia T-595 de 2002, han sido reiterados en varias ocasiones por la Corte   Constitucional, entre ellas, en las sentencias T-792 de 2005 (MP Clara Inés   Vargas Hernández), T-133 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) y T-884 de   2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto).    

[29] Corte Constitucional, Sentencia T-760 de 2008 (MP.   Manuel José Cepeda Espinosa); en este caso se resolvió, entre otras medidas,   impartir una serie de órdenes complejas a diversos órganos encargados de   regular, controlar, inspeccionar y vigilar el sector de la salud, orientadas a   remover algunos de los principales obstáculos al goce efectivo del derecho de   salud, en especial, en relación con el acceso a los servicios de salud que se   requieran, incluso con necesidad.