T-084-18

         T-084-18             

Sentencia T-084/18    

RETEN SOCIAL   EN CASO DE MADRE CABEZA DE FAMILIA-Protección    

LEGITIMACION   POR ACTIVA EN TUTELA-Formas previstas por ordenamiento jurídico    

LEGITIMACION   POR ACTIVA EN TUTELA-Persona natural que actúa en defensa de sus   propios intereses    

LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA Y AGENCIA OFICIOSA EN LA ACCION DE   TUTELA-Requisitos    

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe   verificar si ante la existencia de otro medio de defensa judicial, éste es   eficaz e idóneo    

ACCION DE TUTELA Y REQUISITO DE   SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso de sujetos de especial   protección constitucional    

Cuando el amparo es promovido por personas que requieren   especial protección constitucional, como niños, niñas y adolescentes, mujeres en   estado de gestación o de lactancia, madres cabeza de familia, personas en   situación de discapacidad, de la tercera edad o población desplazada, entre   otros, el examen de procedencia de la tutela se hace menos estricto, a través de   criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos.    

ACCION DE   TUTELA PARA SOLICITAR LA APLICACION DEL RETEN SOCIAL-Procedencia     

En el escenario   específico de quienes alegan su calidad de beneficiarios del denominado “retén   social”, la jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera reiterada y   uniforme, que la acción de tutela es procedente para reclamar dicha condición   por dos motivos principalmente: (i) Las personas beneficiarias del “retén   social” son sujetos de especial protección que, además, se encuentran en   situaciones de particular vulnerabilidad, dado que se trata de madres o padres   cabeza de familia, personas en situación de discapacidad o próximas a   pensionarse. (ii) Los efectos del “retén   social” se producen dentro del marco de procesos de reestructuración   administrativa que culminan rápidamente. Por tanto, la jurisdicción contencioso   administrativa no es el mecanismo idóneo ni eficaz para reclamar los beneficios   derivados de estos programas pues se hace predecible que para cuando se produzca   el fallo contencioso administrativo “la respectiva entidad ya se encuentre liquidada y no se tenga a   quien reclamar el reintegro laboral y el pago de los respectivos salarios”.    

MADRE CABEZA   DE FAMILIA-Presupuestos jurisprudenciales para que una mujer   sea considerada como tal    

La condición de madre   cabeza de familia requiere la   confluencia de los siguientes elementos, a saber: (i) que la mujer tenga a su cargo la   responsabilidad de hijos menores de edad o de otras personas “incapacitadas”  para trabajar; (ii) que la responsabilidad   exclusiva de la mujer en la jefatura del hogar sea de carácter permanente; (iii)   que exista una auténtica sustracción de los deberes legales de manutención por   parte de la pareja o del padre de los menores de edad a cargo; y (iv) que exista   una deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia. De   igual modo, la verificación de las circunstancias anteriormente enunciadas debe   realizarse en el marco de un procedimiento administrativo, que otorgue la   plenitud de las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso.     

MADRE CABEZA DE FAMILIA-Extensión de la protección al padre cabeza de familia    

PROTECCION   ESPECIAL DE LAS PERSONAS CABEZA DE FAMILIA EN EL MARCO DE LOS PROCESOS DE   REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-Condiciones para   pertenecer al retén social    

RETEN SOCIAL-Mecanismo de garantía de la estabilidad laboral   reforzada    

PROTECCION DEL RETEN SOCIAL-No es absoluta ni ilimitada    

DESVINCULACION DE TRABAJADORES   AMPARADOS POR EL RETEN SOCIAL-Puede ocurrir cuando se presenten causales objetivas    

CARGO DE CARRERA EN PROVISIONALIDAD-Goza de   estabilidad laboral relativa    

FUNCIONARIOS VINCULADOS EN PROVISIONALIDAD POR UN PERIODO DE TIEMPO   DETERMINADO PREVISTO DESDE SU NOMBRAMIENTO-Titulares de protección especial derivada del retén   social    

La Sala considera que los funcionarios vinculados en   provisionalidad por un período de tiempo determinado, previsto de antemano desde   su nombramiento, son titulares de la protección especial derivada del “retén   social” y, en esta medida, son beneficiarios de estabilidad laboral   reforzada en el curso de los procesos de reestructuración administrativa de las   instituciones públicas. No obstante, la entidad respectiva puede desvincular a   estos servidores siempre que satisfaga la carga argumentativa requerida para tal   efecto, es decir, que justifique plenamente la existencia de razones objetivas   del servicio para el retiro de los trabajadores que se encuentran en esta   condición.    

RETEN SOCIAL-Acción afirmativa que materializa el deber   constitucional que tiene el Estado de conceder un trato diferenciado a las   mujeres cabeza de familia en estado de debilidad manifiesta    

El llamado “retén social” es una acción afirmativa que materializa el   deber constitucional que tiene el Estado de conceder un trato diferenciado a las   mujeres cabeza de familia que se encuentran en estado de debilidad manifiesta.   Además, es uno de los mecanismos previstos por el Legislador para garantizar la   estabilidad laboral de las madres y padres cabeza de familia. Esta medida de   protección especial deriva directamente de los mandatos constitucionales de   protección a la igualdad material y a los grupos poblacionales anteriormente   mencionados, dado que podrían sufrir consecuencias especialmente graves con su   desvinculación.    

ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DERIVADA DEL   RETEN SOCIAL-No es de   carácter absoluto    

La estabilidad laboral reforzada derivada del llamado “retén social”, no es de   carácter absoluto, pues no existe un derecho fundamental a la conservación   perpetua del trabajo o a la permanencia indefinida en el mismo. Así, en el marco   de los ajustes institucionales propios de los procesos de reestructuración de la   administración pública, se debe garantizar la permanencia de los servidores   públicos que tengan derecho a la protección especial derivada del “retén social”.    

APLICACION DEL RETEN SOCIAL RESPECTO   DE LAS MADRES Y LOS PADRES CABEZA DE FAMILIA-Reglas jurisprudenciales    

Corresponde ahora   precisar algunas de las principales reglas que ha establecido la jurisprudencia   constitucional en la aplicación del denominado “retén social” respecto de la   desvinculación de madres o padres cabeza de familia en el marco de ajustes   institucionales de la administración: (i) En los procesos de   modificación de la estructura de la administración pública (reestructuración,   fusión, o liquidación de entidades, por ejemplo) en los que exista supresión de   cargos, las entidades públicas deben observar los parámetros propios de la   estabilidad laboral de los servidores públicos beneficiarios del   denominado “retén social”. (ii) La estabilidad laboral derivada del “retén social” es   aplicable tanto para funcionarios de carrera administrativa como para servidores   vinculados en provisionalidad, así como para trabajadores oficiales.  No obstante, cuando se   trata de la permanencia de trabajadores beneficiarios del “retén   social” vinculados en provisionalidad por un término definido, la administración   puede retirarlos cuando existan razones objetivas del servicio que justifiquen   de manera suficiente la desvinculación de dichos funcionarios. (iii) Los trabajadores que   alegan ser beneficiarios del “retén social” deben informar oportunamente a su   empleador esta circunstancia, so pena de perder su derecho a recibir la   protección especial derivada de su condición, en razón de su falta de   diligencia. (iv)   La estabilidad laboral reforzada de la cual son titulares los beneficiarios   del “retén social” cobija tanto al sector central de la administración pública   como al descentralizado. Así mismo, es predicable de los servidores públicos   vinculados a instituciones del orden nacional y de las entidades territoriales.   (v) Las medidas que adopten las entidades públicas en el marco de la aplicación   de la protección derivada del denominado “retén   social” no pueden implicar un trato discriminatorio entre las personas o   grupos que son titulares de especial protección. Por tanto, no sería admisible   garantizar la estabilidad laboral de las personas en situación de discapacidad y   excluir de protección a los “pre pensionados”. (vi) Finalmente, se reitera que la   estabilidad laboral originada en el llamado “retén social” no es absoluta. Por tanto, los titulares de   esta protección pueden ser desvinculados cuando medie una justa causa de terminación de   la relación laboral debidamente comprobada. Además, su estabilidad laboral se   materializa mediante el reintegro —siempre y cuando ello se encuentre dentro de   las posibilidades fácticas y jurídicas— y se extiende hasta la terminación   definitiva del proceso liquidatorio de la entidad respectiva o hasta que cesen   las condiciones que originan la especial protección.    

MADRE CABEZA DE FAMILIA AMPARADA POR   RETEN SOCIAL-Orden a   municipio reintegrar a accionante, si ella así lo desea, a un cargo de iguales o   mejores condiciones al que ocupaba    

Referencia: Expediente T-6.351.900.    

Acción de tutela interpuesta por Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz   (en nombre propio y como agente oficiosa de Guillermo Alfonso Pasijojoa Nandar)   contra el Municipio de Ipiales.    

Procedencia: Juzgado Primero Civil del Circuito de Ipiales.    

Asunto: Protección de mujeres cabeza de familia en el marco del   denominado “retén social”. Requisitos para acreditar la condición de   padre o madre cabeza de familia.    

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D. C.,   cinco (5) de marzo de dos mil dieciocho (2018).    

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por   el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo   Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus   competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En el trámite de   revisión del fallo de segunda instancia, dictado por el Juzgado Primero Civil   del Circuito de Ipiales el 17 de mayo de 2017, que a su vez revocó la decisión   adoptada por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Ipiales el 24 de marzo de   2017, en el proceso de tutela promovido por Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz   (en nombre propio y como agente oficiosa de Guillermo Alfonso Pasijojoa Nandar)   contra el Municipio de Ipiales.    

Conforme a lo   consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591   de 1991, la Sala de Selección Número Diez de la Corte Constitucional escogió,   para efectos de su revisión, el asunto de la referencia[1].    

I. ANTECEDENTES    

Omaira Jaqueline   Nandar de la Cruz presentó acción de tutela en contra del Municipio de Ipiales,   por considerar que la entidad accionada vulneró sus derechos fundamentales a la   vida digna, al trabajo, a la seguridad social, al mínimo vital, a la estabilidad   laboral reforzada y a la educación y formación integral de los adolescentes.   También, asegura que se desconoció la protección especial a las personas en   situación de debilidad manifiesta.    

A. Hechos y   pretensiones    

1. La señora Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz fue nombrada en   provisionalidad y por un término de seis meses en el cargo de “Profesional   Universitario Código 219, Nivel 2, Grado 2”, mediante el   Decreto No. 085 del 23 de enero de 2015, expedido por la Alcaldía Municipal de   Ipiales[2].   Dicho nombramiento fue prorrogado por un período idéntico a través del Decreto   154 del 22 de julio de 2016[3].    

En   relación con la condición de “madre y padre cabeza de familia”, la   entidad accionada estableció la siguiente definición: “quien tenga bajo su   cargo, económica o socialmente en forma permanente, hijos menores o dependientes   incapacitados, ya sea por ausencia permanente o incapacidad física, sensorial,   síquica o moral del cónyuge o compañero permanente o deficiencia sustancial de   ayuda de los miembros del núcleo familiar, es decir, que haya una deficiencia   sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia, lo cual significa la   responsabilidad solitaria de la persona para sostener el hogar”.    

3. La actora manifiesta que, en atención a dicho requerimiento, el   16 de agosto de 2016 remitió a la entidad accionada los documentos que daban   cuenta de su condición de madre cabeza de familia[5].    

4. El 9 de septiembre de 2016, la Subsecretaría de Talento Humano   de la Alcaldía de Ipiales dirigió un oficio a la señora Omaira Nandar, en el   cual se informó que la declaración extraprocesal aportada por la funcionaria no   expresaba la conformación de su grupo familiar. En este sentido, se solicitó a   la servidora indicar “con precisión el nombre e identificación de las   personas que componen su núcleo familiar, señalando el tipo de relación con cada   una de ellas. En caso de la existencia de hijos, indicar si convive con el padre   o madre de ellos”. Para subsanar el referido medio de prueba, se otorgó un   plazo de cinco días hábiles[6].    

5.   El 12 de septiembre de 2016, la tutelante allegó una declaración extraprocesal   en la cual indicaba que su núcleo familiar estaba conformado únicamente por ella   y su hijo menor de edad (quien, para entonces, tenía 17 años), dado que no   convivía con el padre de aquel[7].    

6.   En el marco del proceso de modernización y reestructuración de la Alcaldía   Municipal de Ipiales, el Decreto 016 del 31 de enero de 2017 suprimió de la   planta de personal el cargo que desempeñaba la tutelante[8],   decisión que le fue informada el día 1 de febrero de 2017[9]  mediante un oficio que no señalaba si procedían recursos en contra de dicho acto   administrativo.    

7.   De conformidad con lo narrado en el escrito de tutela, la actora tiene a su   cargo exclusivamente los gastos de manutención y de educación superior de su   hijo, así como sus propios gastos de sostenimiento.    

8.   Debido a lo anterior, el 10 de marzo de 2017, la señora Omaira Jaqueline Nandar   de la Cruz (en nombre propio y como agente oficiosa de su   hijo Guillermo Alfonso Pasijojoa Nandar), a través de apoderado judicial[10],   presentó acción de tutela en contra del Municipio de Ipiales, por considerar que   la determinación de dicha entidad territorial de desvincularla sin tener en   cuenta su condición de madre cabeza de familia vulneró sus derechos   fundamentales al trabajo, a la seguridad social, al mínimo vital, a la   estabilidad laboral reforzada y a la especial protección de las personas en   condición de debilidad manifiesta.    

Por   consiguiente, la actora solicitó su reintegro a un cargo equivalente o de   mejores condiciones y el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de   percibir desde el momento de su retiro.    

B. Actuación procesal en primera instancia    

Mediante auto de 10 de marzo de 2017[11],   el Juzgado Segundo Civil Municipal de Ipiales avocó conocimiento de la acción de   tutela, solicitó al Municipio de Ipiales rendir un informe sobre el asunto en el   término de dos días[12]  y ordenó correr traslado a la parte demandada.    

Posteriormente, a través de auto de 15 de marzo de 2017, el   referido despacho judicial otorgó un término de un día adicional a la entidad   accionada para presentar su contestación[13].   Además, citó a la accionante para que rindiera su declaración ante el juzgado y   requirió a la Oficina de Instrumentos Públicos de Ipiales y a la Cámara de   Comercio de la misma ciudad para que certificaran si la accionante era   propietaria de algún bien inmueble o de un establecimiento de comercio,   respectivamente.    

Finalmente, mediante proveído de 23 de marzo de 2017, el a quo  vinculó a la Personería Municipal de Ipiales y a la Comisaría de Familia de la   misma ciudad, dado que uno de los actores era menor de edad para el momento de   la decisión.    

Respuesta del   Municipio de Ipiales    

La Oficina Jurídica de la Alcaldía Municipal solicitó desestimar   las pretensiones de la actora toda vez que, en criterio de la entidad, su   desvinculación obedeció a que no cumplía con los requisitos para ser   beneficiaria del denominado “retén social” en calidad de madre cabeza de   familia.    

En primer lugar, señaló que el padre de Guillermo Alfonso Pasijojoa   Nandar, hijo de la accionante, “ostenta condición de pensionado por invalidez   por riesgo común”[14]  y, por tanto, tiene el deber legal de sufragar los gastos derivados de la   subsistencia del menor de edad.    

En este sentido, la entidad adujo que, en atención al “deber de   autogestión”, la actora tiene a su disposición varios mecanismos judiciales   para exigir el cumplimiento de las obligaciones legales que debe asumir el   progenitor de su hijo[15].   Por consiguiente, expresó que la tutelante “evidencia una actitud omisiva o   displicente”[16],   dado que no acudió a los medios jurídicos idóneos para reclamar al padre de su   hijo la observancia de sus obligaciones alimentarias.    

Así mismo,   manifestó que la accionante tiene estudios profesionales en contaduría y un   título de secretaria ejecutiva, por lo que puede ejercer su profesión   “liberalmente”  y sostener a su familia. También, advirtió que la peticionaria acudió al proceso   por medio de apoderado judicial, lo cual, en criterio de la entidad accionada,   desvirtúa la afectación de su mínimo vital.    

Por último,   destacó que no cumple con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela,   en la medida en que la tutelante puede acudir a las acciones ante la   jurisdicción ordinaria laboral o contenciosa administrativa para hacer valer su   eventual condición de beneficiaria del “retén social”.    

Declaración   presentada por la accionante Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz ante el juez de   primera instancia    

El 17 de marzo de   2017, la accionante rindió declaración ante el Juzgado Segundo Civil Municipal   de Ipiales. En la diligencia, ratificó los hechos que expuestos en el escrito de   tutela. Adicionalmente, explicó que, aunque el padre de su hijo era titular de   la patria potestad para ese momento, nunca se hizo responsable de las   necesidades del menor de edad[17].   Respecto de lo anterior, señaló: “mi hijo no tiene contacto con él. Nunca he   vivido con él, no vivo, no viviré ni conviviré ni convivo con el papá de mi   hijo.”[18]  Además, indicó que no tenía conocimiento de la calidad de pensionado del señor   Javier Guillermo Pasijojoa Cujar.    

De igual modo,   describió en detalle su situación económica, en los siguientes términos: (i)   señaló que tiene varias obligaciones económicas y que, además de su propio   sustento, debe asumir los gastos de su hijo Guillermo Alfonso, quien reside en   una ciudad distinta de la suya debido a que se actualmente estudia en la   universidad y (ii) añadió que es propietaria de una casa en el corregimiento de   El Pedregal, la cual manifestó haber heredado.    

Respuesta de la   Cámara de Comercio de Ipiales    

Mediante oficio   del 22 de marzo de 2017, la entidad informó que no figuraba inscripción alguna a   nombre de la accionante relacionada con bienes, negocios o establecimientos   mercantiles.    

Respuesta de la   Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ipiales    

C. Sentencia de   primera instancia    

El 24 de marzo de   2017, el Juzgado Segundo Civil Municipal de Ipiales declaró improcedente la   acción de tutela por considerar que la accionante no era beneficiaria de la   figura del “retén social”. Sobre el particular, indicó que la Ley 790 de   2002 no resultaba aplicable al Municipio de Ipiales pues dicha normativa fue   expedida para reglamentar el proceso de renovación de la administración pública   de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva. No obstante, la institución   accionada no se encuentra en liquidación, tal como lo prevé la citada norma.    

Por otra parte,   aunque reconoció que las madres cabeza de familia tienen derechos de estabilidad   laboral reforzada, destacó que dicha protección no es automática y que es   indispensable acreditar las condiciones específicas para su aplicación. Empero,   consideró que esta valoración corresponde al juez de lo contencioso   administrativo y no al fallador de tutela, dado que las atribuciones de este   último “no revisten la declaración de derechos sino la salvaguarda de   aquellos”[19].   Por tanto, estimó que no se satisfacía el requisito de subsidiariedad de la   tutela.    

Igualmente, el   juzgador resaltó que la accionante no está en situación de debilidad manifiesta   dado que cuenta con un inmueble propio, tiene un título profesional y sus deudas   no están en cobro prejurídico. Además, adujo que la actora no ha adelantado   ninguna acción judicial para reclamar al progenitor de su hijo menor de edad los   alimentos correspondientes o para privarlo de la patria potestad por haberse   sustraído de sus obligaciones.    

D. Impugnación    

En desacuerdo con   la decisión de primera instancia, el apoderado de la tutelante impugnó la   providencia anterior[20].   En primer lugar, argumentó que el amparo es procedente para la defensa de   derechos fundamentales de personas que alegan ser titulares de la protección   derivada del “retén social”, de conformidad con lo establecido por la   jurisprudencia constitucional[21].    

Así mismo, recalcó   que el denominado “retén social” se deriva de mandatos constitucionales   más allá de las consagraciones normativas de orden legal. Añadió que la Corte   Constitucional ha reconocido que esta protección se extiende a servidores   públicos del nivel territorial.    

De igual manera,   señaló que el fallo impugnado no tuvo en cuenta las declaraciones extrajuicio   allegadas por la actora y adujo que no se desvirtuaron las afirmaciones   propuestas por la parte demandante respecto de la afectación de sus derechos   fundamentales. También, resaltó que la situación de la accionante se enmarca en   la definición de madre cabeza de familia contenida en el artículo 13 del Decreto   190 de 2003[22].    

Por último,   advirtió que la exigencia formulada por el a quo, de acuerdo con la cual   la peticionaria debía iniciar acciones judiciales en contra del padre de su hijo   para demostrar que el progenitor se sustrajo de sus deberes familiares, era   incorrecta en la medida en que no existe una tarifa legal para probar tal hecho.    

Respuesta del   Municipio de Ipiales al escrito de impugnación.    

La entidad   territorial aseveró que la argumentación contenida en el escrito de impugnación   no guardaba relación con el fallo impugnado. Reiteró que la tutelante no era   beneficiaria del “retén social”, dado que el padre de su hijo cuenta con   una pensión de invalidez por riesgo común, e insistió en que la actora obró con  “pasividad” y “negligencia” para exigir sus derechos ante el   progenitor del menor de edad.    

Por otra parte,   afirmó que “se conoce que la accionante actualmente labora como asistente o   asesora en la Dirección Local de Salud de Pupiales” [23]  y agregó que en la casa de propiedad de la peticionaria, ubicada en el municipio   de Imués, funcionaba un establecimiento de comercio.    

Finalmente,   recordó que la actora disponía de los medios de control ante la jurisdicción   contencioso administrativa para discutir los actos de la entidad territorial que   culminaron con su desvinculación, proceso en el cual también podría solicitar la   suspensión provisional de tales actos administrativos.    

E. Actuación   procesal en segunda instancia    

Por medio de auto   de 18 de abril de 2017, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ipiales admitió   el conocimiento de la impugnación[24].   Así mismo, por solicitud de la parte demandada, el ad quem: (i) ofició a   la Dirección Local de Salud del Municipio de Pupiales para que certificara si la   tutelante se encontraba vinculada a dicha dependencia; y (ii) decretó la   práctica de una inspección judicial en el bien inmueble de la accionante,   ubicado en El Pedregal (Nariño)[25].    

Respuesta de la   Secretaría de Salud del Municipio de Pupiales    

La entidad   certificó que la tutelante Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz no tenía   vinculación laboral, legal, reglamentaria o mediante contrato de prestación de   servicios con la Secretaría de Salud Municipal de Pupiales[26].    

Diligencia de inspección judicial    

                                                   

F. Sentencia de   segunda instancia    

Mediante sentencia de 17 de mayo de 2017, el Juzgado Primero Civil   del Circuito de Ipiales revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar,   denegó la acción de tutela interpuesta.    

En efecto, explicó que la Corte Constitucional ha considerado   procedente la acción de tutela para los casos en los que se desconoce la   protección derivada del denominado “retén social”. En tal sentido, estimó   que la decisión del a quo debía ser revocada.    

No obstante, precisó que la actora no tenía derecho a la   estabilidad laboral reforzada prevista para las madres cabeza de familia pues no   cumplía los requisitos señalados por la jurisprudencia para acreditar tal   calidad. Así, para el fallador este concepto trasciende la custodia del menor de   edad y su cuidado personal ya que, además de la condición de cabeza de hogar, se   exige que la trabajadora carezca de alternativa económica. Por consiguiente, se   requiere que exista una imposibilidad de desarrollar una actividad económica   para que pueda predicarse la calidad de persona cabeza de familia.    

Igualmente, el ad quem aseveró que la actora no había   probado la deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia,   dado que su hijo residía en un municipio diferente al de la tutelante, por lo   cual el fallador presumió que otras personas concurrían a su cuidado.    

Por último, el juzgador señaló que no se demostró que el padre se   sustrajo de la obligación alimentaria “por un motivo tal que no le permitiera   cumplir con el compromiso que como progenitor adquirió” [27].    

G. Actuaciones   llevadas a cabo por la Corte Constitucional en sede de revisión    

Por medio del auto   de 5 de diciembre de 2017, esta Corporación vinculó al señor Guillermo Alfonso   Pasijojoa Nandar, pues se advirtió que había cumplido la mayoría de edad desde   agosto de 2017[28].   Así mismo, la Magistrada Sustanciadora solicitó algunas pruebas con el fin de   contar con elementos de juicio adicionales para resolver el asunto sometido a   consideración de la Corte[29].    

Respuesta de la   accionante Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz    

                           

Mediante escrito   remitido a esta Corporación el 14 de diciembre de 2017, la actora manifestó que,   desde la supresión del cargo que ocupaba en la Secretaría de Salud de Ipiales,   ha derivado su subsistencia de las prestaciones sociales sufragadas por la parte   demandada, del pago de sus cesantías y de préstamos de personas de su familia.    

Así mismo, informó   que se encontraba vinculada a la Alcaldía Municipal de Pupiales en calidad de   contratista desde el 1 de junio de 2017 y que el referido vínculo terminaría el   26 de diciembre del mismo año. De este modo, afirmó que sus ingresos se   derivaron de los honorarios que percibió en razón de dicho contrato de   prestación de servicios[30].   De igual modo, presentó una relación detallada de sus gastos[31],   tanto de aquellos que correspondían a sus erogaciones personales como los   derivados de la manutención y sostenimiento de su hijo.    

Añadió que es   propietaria de una casa de habitación ubicada en el corregimiento de El   Pedregal. No obstante, señaló que se vio obligada a hipotecar dicho inmueble   debido a su sorpresiva desvinculación del cargo que desempeñaba en la Secretaría   de Salud de Ipiales[32].    

Adicionalmente,   reiteró que es la única persona que asume los gastos de sostenimiento de su hijo   Guillermo Alfonso, dado que no recibe colaboración alguna del padre de aquel ni   de sus demás familiares.     

Respuesta del   accionante Guillermo Alfonso Pasijojoa Nandar    

En respuesta al   requerimiento formulado en sede de revisión, el actor relató que ha estado bajo   el cuidado exclusivo de su madre y que depende económicamente de ella. Al   respecto, manifestó que sus compromisos académicos no le permiten trabajar y que   sus gastos de arrendamiento, alimentación, transporte y aquellos derivados de su   educación han sido asumidos en su totalidad por su progenitora[33].    

En relación con su   formación educativa, señaló que es estudiante del programa de mercadeo y ventas   en la Universidad Mariana de Pasto y que, al momento de la declaración, había   culminado el segundo semestre de dicha carrera profesional, la cual aspira a   terminar en el año 2022.    

II. CONSIDERACIONES    

Competencia    

1. La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional es competente   para conocer los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la   referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral   9, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del   Decreto 2591 de 1991.    

Asunto objeto   de análisis y problema jurídico    

2.  La accionante, en nombre propio y como agente oficiosa de su hijo menor de edad,   presentó acción de tutela en contra del Municipio de Ipiales, por considerar que   la entidad accionada vulneró sus derechos fundamentales a la vida digna, al   trabajo, a la seguridad social, al mínimo vital, a la estabilidad laboral   reforzada y a la educación y formación integral de los adolescentes. Afirmó que   la transgresión de tales garantías se originó en la decisión de la institución   accionada de suprimir el cargo que ocupaba, pese a su condición de madre cabeza   de familia.    

3.  La entidad territorial demandada sostuvo que la actora   no cumple con los requisitos para ser beneficiaria del “retén social”.   Por una parte, indicó que el progenitor del hijo de la accionante es pensionado   por invalidez, motivo por el cual recibe ingresos económicos y está obligado a   sufragar los gastos derivados de la manutención de aquel. En consecuencia, la   tutelante ha omitido su deber de agotar los mecanismos judiciales respectivos   para exigir al padre de su hijo el cumplimiento de sus obligaciones   alimentarias. Por otro lado, señaló que la peticionaria dispone de medios para   afrontar su situación, dado que: (i) es contadora; (ii) es propietaria de un   inmueble y, además, (iii) interpuso la acción de amparo a través de un apoderado   judicial.    

4.  El juez de primera instancia declaró improcedente la   acción de tutela por estimar que la actora no cumplía con los requisitos para   ser beneficiaria del “retén social”. En este sentido, estimó que las   normas relativas a esta modalidad de estabilidad laboral reforzada no resultaban   aplicables a las entidades territoriales y, además, que la accionante no había   acudido a los mecanismos judiciales idóneos, tanto para discutir los actos   administrativos de desvinculación como para reclamar al progenitor de su hijo   los alimentos correspondientes.    

5.  A su turno, el juez de segunda instancia revocó el   fallo proferido por el a quo y, en su lugar, denegó la acción de tutela.   Fundamentó tal decisión en que la Corte Constitucional ha reconocido la   procedencia de la acción de tutela cuando se pretende reclamar la protección   derivada del denominado “retén social”.    

Pese a lo anterior, el fallador precisó que la tutelante no   acreditaba los requisitos para acceder a la estabilidad laboral reforzada   prevista para las personas cabeza de familia, debido a que no había probado la   ausencia de una ayuda sustancial de los demás miembros de su familia. Agregó que   la actora podía desarrollar otras alternativas económicas, dada su profesión de   contadora y adujo que no se había probado que el padre del hijo de la   solicitante estuviera imposibilitado para cumplir con sus deberes alimentarios.    

6. De conformidad con los antecedentes   reseñados, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional deberá   determinar si la acción de tutela es procedente para analizar el posible   desconocimiento de los derechos fundamentales de los peticionarios. Establecido   lo anterior, deberá resolver el siguiente problema jurídico:    

¿Se   vulneran los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido   proceso, a la dignidad humana, al mínimo vital y a la seguridad social de una   mujer que alega ser cabeza de familia —y de su hijo estudiante que depende   económicamente de ella— cuando una entidad territorial suprime el cargo que   aquella ocupaba, sin garantizar su estabilidad laboral reforzada en el marco del   denominado “retén social”?    

Para abordar los asuntos formulados, la Sala examinará inicialmente   la procedencia de la acción de tutela para solicitar la protección de las   garantías derivadas de la figura conocida como “retén social”. De   superarse el análisis de procedibilidad del amparo, se estudiarán los siguientes   aspectos: (i) la condición de madre o padre cabeza de familia en el   ordenamiento jurídico, así como los requisitos para   acreditarla; (ii) la protección especial de las personas cabeza de familia en el   marco de los procesos de restructuración administrativa y las condiciones para   pertenecer al denominado “retén social”; y, por último, (iii) la   solución del caso concreto.    

Procedencia de la acción de tutela[34].    

Legitimación en la causa por activa y por pasiva    

7. Conforme al artículo 86 de la Carta Política, toda persona podrá   presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la protección inmediata   de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados   o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o algún   particular.    

Por su parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991,   regula la legitimación para el ejercicio de la acción de tutela. Dicha norma   establece que la solicitud de amparo puede ser presentada: (i) a nombre propio;   (ii) a través de representante legal; (iii) por medio de apoderado judicial; o   (iv) mediante agente oficioso.    

8. En particular, respecto de la agencia oficiosa, la Corte   Constitucional ha manifestado que esta figura encuentra su fundamento en el   principio de solidaridad y pretende proteger los derechos fundamentales de las   personas por encima de los requisitos procesales, de conformidad con la   prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales.    

De este modo, la jurisprudencia constitucional ha   señalado que la agencia oficiosa presenta cuatro elementos característicos: (i)   el agente oficioso debe manifestar que actúa como tal; (ii) del escrito de   tutela se debe inferir que el titular del derecho está imposibilitado para   ejercer la acción de tutela; (iii) la informalidad de la agencia, pues ésta no   implica una relación formal entre el agente y el agenciado; y (iv) la   ratificación de lo actuado dentro del proceso[35].    

9. En el caso objeto de estudio, se encuentra acreditado que la   ciudadana Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz tiene legitimación por activa   para formular la acción de tutela de la referencia, toda vez que es una persona   natural que reclama la protección de sus derechos constitucionales   fundamentales, presuntamente vulnerados por la entidad accionada[36].    

Ahora bien, es oportuno aclarar que Guillermo Alfonso   Pasijojoa Nandar era menor de edad para el momento de la interposición de la   acción de tutela, motivo por el cual resultaba válido el uso de la agencia   oficiosa para la protección de sus derechos. Sin embargo, una vez cumplida su   mayoría de edad, el agenciado concurrió al proceso y aportó pruebas, razón por   la cual se entiende ratificado el ejercicio desplegado por su madre, en calidad   de agente oficiosa, al inicio del trámite de amparo. En consecuencia, se   acredita el requisito de legitimación por activa en relación con el joven   Pasijojoa Nandar.    

10. Por su parte, la legitimación   por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a la capacidad legal   del destinatario de la acción de tutela para ser demandado, pues está llamado a   responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental en el evento en   que se acredite la misma en el proceso[37].  Según el artículo 86 de la   Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de   tutela procede contra cualquier autoridad pública y, excepcionalmente, contra   particulares.    

En el   asunto de la referencia, se advierte que el Municipio de Ipiales es una entidad   territorial y, por tanto, es una autoridad pública con capacidad para ser parte.   Por ende, se encuentra legitimado en la causa por pasiva para actuar en este   proceso, según los artículos 86 Superior y el 5º del Decreto 2591 de 1991.    

Subsidiariedad    

11.  El principio de subsidiariedad, conforme al artículo 86   de la Constitución, implica que la acción de tutela solo procederá cuando el   afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que esta se   utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En   otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y   extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación   que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido   de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial   adicional de protección.    

12.  No obstante, como ha sido reiterado por la   jurisprudencia constitucional, el presupuesto de subsidiariedad que rige la   acción de tutela, debe analizarse en cada caso concreto. Por ende, en aquellos   eventos en los que existan otros medios de defensa judicial, esta Corporación ha   determinado que existen dos excepciones que justifican su procedibilidad[38]:    

(i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para   resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las   especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo   definitivo; y,    

(ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo,   éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el   cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.    

Adicionalmente, cuando el amparo es promovido por personas que   requieren especial protección constitucional, como niños, niñas y adolescentes,   mujeres en estado de gestación o de lactancia, madres cabeza de familia,   personas en situación de discapacidad, de la tercera edad o población   desplazada, entre otros, el examen de procedencia de la tutela se hace menos   estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos[39].    

Las anteriores reglas implican que, de verificarse la existencia de   otros medios judiciales, siempre se debe realizar una evaluación de la idoneidad   de los mismos en el caso concreto, para determinar si aquellos tienen la   capacidad de restablecer de forma efectiva e integral los derechos invocados.   Este análisis debe ser sustancial (no simplemente formal) y reconocer que el   juez de tutela no puede suplantar al juez ordinario. Por tanto, en caso de   evidenciar la falta de idoneidad del otro mecanismo formalmente disponible, la   acción puede proceder de forma definitiva.    

13. Así, dentro del ordenamiento  jurídico colombiano existen varios mecanismos de defensa para salvaguardar los   derechos laborales, competencia asignada a las jurisdicciones ordinaria laboral   o contencioso administrativa, según el caso. Como consecuencia de ello, la Corte   Constitucional ha manifestado que la acción de tutela, en principio, no resulta   procedente para solicitar   el reintegro de empleados públicos a los cargos que ocupaban, pues para   controvertir los actos administrativos por medio de los cuales la administración   decide separarlos de los mismos, existe la acción de nulidad y restablecimiento   del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, la cual desplaza a   la acción de tutela[40].    

No obstante lo anterior, este Tribunal   ha admitido la procedencia excepcional de la tutela para solicitar el reintegro   de servidores públicos a los cargos de los que han sido desvinculados, cuando en   el caso concreto se advierte la vulneración de un derecho fundamental y se   evidencia la ocurrencia de un perjuicio irremediable, toda vez que en estos   eventos la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en principio, no   proporciona una protección eficaz y adecuada a los derechos amenazados o   vulnerados[41].    

14. Ahora bien, en el escenario   específico de quienes alegan su calidad de beneficiarios del denominado   “retén social”, la jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera   reiterada y uniforme, que la acción de tutela es procedente para reclamar   dicha condición por dos motivos principalmente:    

(i) Las personas beneficiarias del “retén social” son   sujetos de especial protección que, además, se encuentran en situaciones de   particular vulnerabilidad, dado que se trata de madres o padres cabeza de   familia, personas en situación de discapacidad o próximas a pensionarse[42].    

(ii)   Los efectos del “retén social” se producen dentro del marco de procesos   de reestructuración administrativa que culminan rápidamente. Por tanto, la   jurisdicción contencioso administrativa no es el mecanismo idóneo ni eficaz para   reclamar los beneficios derivados de estos programas pues se hace predecible que   para cuando se produzca el fallo contencioso administrativo “la respectiva   entidad ya se encuentre liquidada y no se tenga a quien reclamar el reintegro   laboral y el pago de los respectivos salarios”[43].    

Acerca de esta última fundamentación, la Sala recuerda que las   características propias de los procesos de reestructuración tanto para la   administración como para los trabajadores, implican que resulte necesario acudir   a la acción de tutela en este tipo de situaciones, cuando los mecanismos   ordinarios sean insuficientes para proteger los derechos fundamentales con la   prontitud suficiente. De este modo, aunque no se trate de la supresión o   liquidación de una entidad pública, es necesario reconocer que los procesos   de reestructuración también implican un grado importante de celeridad en su   ejecución, por lo que las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso   administrativo pueden devenir ineficaces en este tipo de casos.    

Adicionalmente, pese a que las entidades no desaparecen con posterioridad   a su reestructuración, cabe destacar que estos procesos se caracterizan por la   supresión de cargos, la modificación de sus funciones y, en general, la   reacomodación de la planta de personal de la institución respectiva. Por ende,   es necesario resaltar que estos cambios en la estructura de la administración   pueden implicar que los medios judiciales ordinarios no resulten idóneos ni   efectivos para asegurar las garantías constitucionales de los trabajadores que   afirman su pertenencia al retén social, pues es probable que la reorganización   administrativa haya concluido y se haya consolidado la reestructuración para el   momento en que se produzca la decisión definitiva en sede jurisdiccional.    

15. En consonancia   con lo anterior, la Corte Constitucional ha admitido invariablemente que la   acción de tutela es procedente para solicitar la protección derivada del   “retén social” en procesos de reestructuración administrativa, aun cuando no   se presenta la supresión o liquidación de la entidad pública. Esta ha sido   la ratio decidendi que esta Corporación acogió en las sentencias T-846   de 2005[44],   T-724 de 2009[45], T-862 de   2009[46], T-623 de   2011[47], T-802 de   2012[48], T-316 de   2013[49] y   T-420 de 2017[50], entre   otras.    

16. En   el asunto bajo estudio, se estima que los mecanismos de la jurisdicción   contencioso administrativa no gozan de la idoneidad y efectividad suficientes   para garantizar la protección de los derechos fundamentales invocados por la   accionante Omaira   Jaqueline Nandar de la Cruz.    

En este sentido, la Sala evidencia que en el presente caso   concurren los supuestos que, para la Corte Constitucional, justifican la   procedencia de la acción de tutela cuando se alega el desconocimiento de la   garantía de estabilidad laboral derivada del denominado “retén social”.    

17. Por una parte, la accionante se   encuentra en una situación de vulnerabilidad agravada por la desvinculación de   su cargo, en la medida en que ha debido contraer varias deudas y hasta   recurrir a hipotecar sus bienes con el fin de garantizar su propio sustento y la   educación de su hijo[51].   Por otra, es claro que el retiro de la actora se produjo en el marco de un   proceso de reestructuración administrativa, de conformidad con la motivación del   Decreto 016 de 2017[52], expedido por la   administración municipal de Ipiales.    

Por consiguiente, aunque estos recursos económicos hayan podido   aliviar temporalmente algunas de las dificultades por las que atraviesa la   accionante, la Sala estima que la situación de vulnerabilidad no se superó   definitivamente, habida cuenta de las necesidades que tanto la accionante como   su hijo demostraron en el proceso. De este modo, persiste el riesgo de que el   joven Guillermo Alfonso Pasijojoa Nandar deba suspender o abandonar sus estudios   o que la actora vea amenazado o vulnerado gravemente su mínimo vital, en razón   de las condiciones económicas que demostró en el expediente[56].    

Por otro lado, se encuentra probado que el Municipio de Ipiales   emprendió un proceso de reestructuración administrativa. Al respecto, cabe   señalar que, como se expuso en párrafos anteriores, este tipo de modificaciones   a la estructura de la administración se caracterizan por su celeridad, pues con   ellas se busca optimizar el cumplimiento de la función administrativa.    

En consecuencia, se acreditan las dos circunstancias que tornan   procedente la acción de tutela cuando se alega el desconocimiento de los   derechos fundamentales de una persona que afirma ser titular de la protección   derivada del “retén social”.    

18. Con todo, no puede perderse de   vista que las modificaciones legislativas introducidas mediante la Ley 1437 de   2011 para garantizar la protección de los derechos fundamentales en el marco de   los procesos contenciosos administrativos, en particular aquellas orientadas a   mejorar la efectividad de las medidas cautelares[57], podrían implicar la improcedencia de la acción de tutela para los   casos en los cuales se reclama el desconocimiento de la estabilidad reforzada   propia del llamado “retén social”.      

No obstante, la Sala advierte que, con posterioridad a la   expedición de la Ley 1437 de 2011, la jurisprudencia constitucional ha estimado   de manera uniforme y reiterada que la acción de tutela es el mecanismo judicial   procedente para discutir la posible vulneración de derechos fundamentales   originada en la desvinculación de servidores públicos que alegan ser titulares   de estabilidad laboral en el marco de procesos de reestructuración   administrativa[58].    

Además, se debe recordar que esta Corporación ha señalado que, pese   a “los importantes cambios legislativos que en materia de medidas cautelares   introdujo la Ley 1437 de 2011 (…) la acción de tutela podría proceder, entre   otros eventos, (i) cuando la aplicación de las normas del CPACA no proporcione   una protección oportuna de los derechos fundamentales o (ii) cuando el contenido   o interpretación de las disposiciones de dicho Código no provean un amparo   integral de tales derechos”[59].    

19.   Finalmente, es pertinente resaltar que la supresión del cargo que ocupaba la   actora fue comunicada mediante un oficio, en el cual no se informaba acerca de   la posibilidad de presentar los recursos respectivos en sede administrativa. En   este sentido, aunque la tutelante no agotó tales medios de impugnación, ello no   conduce a la improcedencia de la acción de tutela por cuanto: (i) el acto   administrativo que desvinculó a la accionante no señaló expresamente que cabían   recursos en contra del mismo, con lo cual se configura la hipótesis prevista en   el segundo inciso del numeral 2° del artículo 161 del Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[60]. Además, se debe tener en   cuenta que la solicitante no posee formación jurídica; y (ii) en cualquier caso,   de conformidad con el artículo 9° del Decreto 2591 de 1991[61], no resulta necesario   interponer recursos administrativos como requisito previo a la formulación de la   acción de tutela.    

20. Por consiguiente, la acción de   tutela es el mecanismo judicial idóneo para la protección de los derechos   fundamentales de la accionante Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz y de su hijo Guillermo Alfonso   Pasijojoa Nandar. En efecto, como lo advirtió el juez de segunda instancia, la   Corte Constitucional ha considerado que el amparo es el medio judicial   procedente cuando se invoca la protección derivada del “retén social”,   debido a la celeridad que requieren los procesos de reestructuración de la   administración pública.    

De este modo, de conformidad con la jurisprudencia constitucional   previamente expuesta, la acción de tutela es procedente en el presente caso dado   que la tutelante fue desvinculada en el marco de un proceso de reestructuración   y alega su condición de mujer cabeza de familia (asunto que es objeto de debate   en el proceso de la referencia).    

Inmediatez    

22. En el asunto de   la referencia, el requisito de inmediatez se encuentra verificado toda vez que   entre la fecha en que la accionante Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz fue notificada de   la supresión del cargo que desempeñaba (2 de febrero de 2017, en virtud   de la comunicación recibida el día anterior) y el momento en el cual se   interpuso la acción de tutela (10 de marzo de 2017), transcurrió un lapso de un mes y ocho   días.    

23. Con fundamento en lo anterior,   se encuentra establecida la procedencia de la acción de tutela en el presente   caso. Por tanto, a continuación se presentarán los aspectos de fondo anunciados   para pasar a la solución del problema jurídico formulado.    

La   condición de madre cabeza de familia en el ordenamiento jurídico y los requisitos para acreditarla.    

                                               

24. Desde sus   primeros pronunciamientos, esta Corporación ha destacado que las mujeres cabeza   de familia son titulares de una especial protección constitucional[65], garantía que   se deriva de varias fuentes[66]:    

(i) El principio de igualdad, que implica el deber de reconocer y brindar   un trato especial y diferenciado a los grupos de personas que tienen un alto   grado de vulnerabilidad o que se encuentren en circunstancias de debilidad   manifiesta y la consecuente obligación del Estado de promover acciones y medidas   para que la igualdad sea real y efectiva[67].    

(ii) El mandato constitucional específico contenido en el artículo 43   Superior, según el cual, es deber del Estado apoyar “de manera especial a la   mujer cabeza de familia”.    

(iii) Los instrumentos internacionales de derechos humanos,   particularmente la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de   Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés), en cuyo   artículo 11 se establece la obligación de los Estados Partes de adoptar todas   las medidas apropiadas para eliminar la discriminación en la esfera del empleo,   así como los prejuicios y las funciones estereotipadas de cada uno de los sexos[68].    

(iv) La garantía del derecho de toda persona a recibir protección integral   para su grupo familiar, establecido en el artículo 42 de la Constitución   Política, así como la prevalencia de los derechos de los niños, niñas y   adolescentes, prevista en el artículo 44 Superior[69].    

25. En razón de lo   anterior y en cumplimiento de su deber constitucional de garantizar la igualdad   material de los grupos vulnerables o históricamente discriminados, el Legislador   ha diseñado e implementado diversas medidas, las cuales se conocen como   acciones afirmativas[70]. Particularmente, en el caso de las mujeres   cabeza de familia, existen varias normas encaminadas a este propósito[71].    

26. En este sentido,   el Congreso de la República expidió la Ley 82 de 1993[72]. En esta normativa, se   estableció una definición de mujer cabeza de familia y se incorporaron medidas   de protección especial en materia educativa, de seguridad social, apoyo al   emprendimiento, acceso a vivienda, entre otros incentivos especiales.    

El artículo 2º de la ley reseñada definió a la mujer cabeza de familia   como aquella que, sin importar su estado civil, tuviera bajo su cargo   “económica o socialmente, en forma permanente, hijos menores propios u otras   personas incapaces o incapacitadas para trabajar, ya sea por ausencia permanente   o incapacidad física, sensorial, síquica o moral del cónyuge o compañero   permanente o deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros del núcleo   familiar”[73].    

27. La Ley 1232 de   2008[74],   reformó la anterior normativa e introdujo dos elementos a la anterior   definición: (i) precisó que la mujer cabeza de familia es quien ejerce la   “jefatura femenina del hogar” y (ii) señaló  que aquella puede tener   personas a cargo en el plano económico, social o afectivo. Adicionalmente,   fortaleció las medidas de protección en favor de las mujeres cabeza de familia.    

28. En suma, esta   Corporación ha establecido que “el apoyo especial a la mujer cabeza de   familia es un mandato constitucional dirigido a todas las autoridades públicas.   Con él se buscó (i) promover la igualdad real y efectiva entre ambos sexos; (ii)   reconocer la pesada carga que recae sobre una mujer cabeza de familia y crear un   deber estatal de apoyo en todas las esferas de su vida y de su desarrollo   personal, para compensar, aliviar y hacer menos gravosa la carga de sostener su   familia; y (iii) brindar, de esta manera, una protección a la familia como   núcleo básico de la sociedad”[75].    

29. Ahora bien, la   Corte Constitucional ha señalado que algunas acciones afirmativas que se   diseñaron para beneficiar a las mujeres cabeza de familia también son aplicables   a los hombres que se encuentran a cargo de hijos menores de edad o en situación   de discapacidad[76].    

Sin embargo, el fundamento de dicha extensión no radica en el principio   de igualdad, en la medida en que la situación de las mujeres cabeza de   familia no es equiparable a la de los hombres que se encuentran en esta misma   condición, como lo ha establecido este Tribunal[77].    

En efecto, la Corte ha considerado que el Legislador está facultado para   establecer acciones afirmativas exclusivamente en favor de las mujeres cabeza de   familia pues, “si todos los beneficios que se establecen para la mujer cabeza   de familia debieran otorgarse al hombre que se encuentra en la misma situación,   ningún efecto tendría entonces la protección especial ordenada por el   Constituyente para la mujer cabeza de familia” [78].    

No obstante, la prevalencia de los derechos de los niños y la especial   protección de las personas en situación de discapacidad exigen que aquellas   acciones afirmativas en favor de las mujeres cabeza de familia que también se   orientan a la salvaguarda de los sujetos vulnerables a su cargo, deban   extenderse igualmente a los padres cabeza de familia[79].   Lo anterior, por cuanto “no es posible   establecer una diferencia entre los hijos que dependen de la mujer cabeza de   familia frente a los que dependen del hombre”[80] que se encuentra en una situación fáctica similar.    

30. En este orden de   ideas, es claro que la condición de mujer cabeza de familia presenta   características particulares que se derivan del contexto histórico de la   desigualdad entre ambos sexos, por lo cual tiene connotaciones diversas a la   situación de los hombres que ejercen la jefatura del hogar de manera exclusiva.    

Sin embargo, desde el punto de vista de los derechos de los niños, niñas,   adolescentes, personas en situación de discapacidad y otros sujetos vulnerables   que dependen de la persona cabeza de familia, sería contrario a la Constitución   establecer diferencias de trato entre los hogares, fundadas en el sexo de la   persona que se encuentra a cargo de la familia.    

31. Corresponde ahora   abordar los elementos de la definición de madre cabeza de familia desarrollados   por la jurisprudencia constitucional, a partir del concepto establecido en la   ley.    

Al respecto, es indispensable aclarar —como   lo ha hecho la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos[81]— que no toda mujer, por el hecho de   que esté a su cargo la dirección del hogar, ostenta la calidad de cabeza de   familia, pues para tener tal condición se requiere la constatación de varios   elementos[82], los cuales   se enuncian en los párrafos siguientes.    

32. En primer lugar, se requiere que la mujer tenga a su   cargo la responsabilidad de hijos menores de edad o de otras personas   “incapacitadas”  para trabajar, exigencia respecto de la cual la Corte Constitucional ha   formulado varias precisiones:    

i)        Esta noción implica que la madre cabeza de   familia es quien brinda un sustento económico, social o afectivo al hogar, de   modo que aquella debe cumplir con sus obligaciones de apoyo, cuidado y   manutención con los sujetos a cargo[83].    

ii)     Igualmente, la Corte Constitucional[84]  y la Corte Suprema de Justicia[85]  han explicado que se consideran mujeres cabeza de familia aquellas que, aun   cuando no ejercen la maternidad por no tener hijos propios, se hacen cargo de   sus padres o de personas muy allegadas siempre y cuando ellas constituyan el   “núcleo y soporte exclusivo de su hogar”.    

iii)  Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha aclarado   que una mujer no pierde su condición de cabeza de familia por el hecho de   que las personas a su cargo alcancen la mayoría de edad[86]. De este modo, cuando se trata de hijos mayores de   edad pero menores de 25 años que se encuentran estudiando, esta Corporación ha   considerado que siguen siendo dependientes de la madre cabeza de familia[87].    

33. En segundo lugar, se requiere que la responsabilidad   exclusiva de la mujer en la jefatura del hogar sea de carácter permanente.   Es por esta razón que “la mera circunstancia del desempleo y la vacancia   temporal de la pareja, o su ausencia transitoria, por prolongada y desafortunada   que resulte, no constituyen elementos a partir de los cuales pueda predicarse   que una madre tiene la responsabilidad exclusiva del hogar en su condición de   madre cabeza de familia” [88].    

Aunado a ello, se debe destacar que el   trabajo doméstico, con independencia de quién lo realice, es un valioso apoyo   para la familia y debe ser tenido en cuenta como aporte social. En esa medida,   dado que existen otras formas de colaboración en el hogar, la ausencia de un   ingreso económico fijo para una persona no puede ser utilizada por su pareja   para reclamar la condición de cabeza de familia[89].    

34. En tercer lugar, es necesario que exista una auténtica  sustracción de los deberes legales de manutención por parte del   progenitor de los menores de edad que conforman el grupo familiar. Esta   situación puede ocurrir, bien cuando la pareja abandona el hogar y, además,   omite el cumplimiento de sus deberes como progenitor o bien, cuando no asume la   responsabilidad que le corresponde debido a un motivo externo a su voluntad   “como la incapacidad física, sensorial, síquica o mental o, como es obvio, la   muerte” [90].    

Acerca de la sustracción de los deberes   legales del progenitor de los hijos a cargo, esta Corporación ha señalado que no   es admisible exigir a la madre o al padre cabeza de familia el inicio de las   acciones legales correspondientes en contra del progenitor para demostrar este   requisito. Lo anterior, por cuanto no existe tarifa legal para probar este hecho   y, por ende, “las autoridades no están autorizadas a exigir un medio de   convicción específico que evidencie la sustracción del padre de sus deberes   legales” [91].    

35. En cuarto lugar, se requiere que haya una   deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia, lo cual   implica la responsabilidad solitaria de la madre para sostener el hogar.    

36. Adicionalmente, es necesario resaltar que existe una   regla de interpretación para verificar el cumplimiento de los anteriores   requisitos. En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que la condición de   madre cabeza de familia no depende de una formalidad jurídica sino de las   circunstancias materiales  que la configuran.    

Así, por ejemplo, este Tribunal ha   determinado que la declaración ante notario acerca de la condición de mujer   cabeza de familia, prevista en el parágrafo del artículo 2° de la Ley 82 de 1993[92],   no es constitutiva de dicha calidad ni es una exigencia probatoria indispensable   para acreditarla[93].   En similar sentido, esta Corporación ha señalado que el estado civil es   irrelevante al momento de determinar si una mujer tiene la condición de cabeza   de familia, pues lo decisivo son las circunstancias materiales[94].    

En este orden de ideas, conviene resaltar   que el análisis probatorio que ha llevado a cabo la Corte Constitucional para   establecer que una persona reúne las condiciones necesarias para considerarse   madre o padre cabeza de familia de conformidad con el ordenamiento jurídico, se   ha fundamentado en distintos medios de convicción, entre los cuales se   encuentran con frecuencia las declaraciones extraprocesales de los solicitantes   y personas allegadas así como sus manifestaciones dentro del proceso de tutela y   los procedimientos administrativos adelantados por las entidades respectivas[95].   También, se han valorado los certificados de estudios de los hijos a cargo   menores de 25 años y la copia del documento de identificación de estos últimos[96].     

37. Finalmente, la Corte Constitucional ha sostenido que la   constatación de los requisitos para acreditar la calidad de madre o padre cabeza   de familia deberá adelantarse en el marco de un procedimiento administrativo   con respeto al derecho al debido proceso, “en el cual la autoridad   respectiva valore todas las pruebas que se someten a su consideración y que le   permitan decidir con certeza que las trabajadoras [o trabajadores] no cumplen   con las condiciones para ser considerados madres o padres cabeza de familia”[97].    

Esta conclusión se fundamenta, a su turno, en dos   razones. Por una parte, en el mandato previsto en el artículo 29 Superior, de   conformidad con el cual “[e]l debido proceso se aplicará a toda clase de   actuaciones judiciales y administrativas”. Por otra, en la especial   protección constitucional de la cual son titulares las madres y padres cabeza de   familia, quienes pueden quedar en situación de vulnerabilidad en caso de perder   su empleo[98].    

38. Ahora bien, en cuanto al   contenido del derecho fundamental al debido proceso, este Tribunal ha expresado que, entre las garantías que   conforman el núcleo esencial del debido proceso se encuentran “el derecho al   juez natural, el derecho a un proceso público, el derecho a la independencia e   imparcialidad del juez, el derecho a presentar pruebas y controvertirlas, el   derecho a impugnar la sentencia condenatoria, y el derecho a la defensa   entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído   y obtener una decisión favorable”[99].    

Igualmente, en relación con el contenido del debido   proceso administrativo, la Corte ha distinguido entre   las  garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido   proceso. Las garantías mínimas previas son aquellas que necesariamente   deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento   administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la   justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos   y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras.[100]  De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la   posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa,   mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa   administrativa.[101]    

39. También, esta Corporación ha señalado que, en el marco   de procesos de modificación de su estructura administrativa, cuando las   entidades públicas deciden llevar a cabo procedimientos para asegurar la   protección especial a los servidores que son titulares del “retén social”,   deben observar rigurosamente los parámetros que la Corte Constitucional ha   fijado en tales casos, con el propósito de garantizar la igualdad material[102].    

40. En   consecuencia, de conformidad con lo expuesto anteriormente, existe un mandato   constitucional y legal de protección especial a la mujer cabeza de familia, el   cual ha sido implementado mediante acciones afirmativas orientadas al logro de   la igualdad material entre ambos sexos. No obstante, algunas de estas medidas   pueden extenderse también a los padres cabeza de familia, en razón del interés   superior de los niños, niñas y adolescentes y con fundamento en la garantía de   los derechos de las personas en situación de discapacidad.    

Así pues, la condición de madre cabeza de familia requiere la   confluencia de los siguientes elementos, a saber: (i) que la mujer tenga a su cargo la responsabilidad de hijos menores de   edad o de otras personas “incapacitadas” para trabajar[103];   (ii) que la responsabilidad exclusiva de la mujer en la jefatura del hogar sea   de carácter permanente; (iii) que exista una auténtica sustracción de los   deberes legales de manutención por parte de la pareja o del padre de los menores   de edad a cargo; y (iv) que exista una deficiencia sustancial de ayuda de los   demás miembros de la familia. De igual modo, la verificación de las   circunstancias anteriormente enunciadas debe realizarse en el marco de un   procedimiento administrativo, que otorgue la plenitud de las garantías propias   del derecho fundamental al debido proceso.     

Protección especial   de las personas cabeza de familia en el marco de los procesos de restructuración   administrativa y las condiciones para pertenecer al denominado “retén   social”.    

41. De conformidad con el artículo 209 de la   Constitución Política, la administración pública está al servicio del interés   general y debe desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad,   moralidad, eficacia, economía y celeridad, entre otros.    

Por   consiguiente, el cumplimiento de los fines del Estado exige una actividad   permanente de los órganos que ejercen la función administrativa y, por tanto, es   natural que existan procesos de reforma institucional con el fin de adaptar la   estructura de la administración a las necesidades sociales, entre las que se   encuentran: la adecuada garantía de la prestación de los servicios públicos, la   sostenibilidad económica y la eficiencia de la administración pública[104].    

En este sentido, la Corte Constitucional ha reconocido   que los procesos de reestructuración pueden tener intensidades distintas, cuyos   efectos inciden en mayor o menor medida según el caso. No obstante, siempre debe   tenerse en cuenta que estas transformaciones originan múltiples consecuencias   tanto para los trabajadores como para la comunidad en general[105].    

42.  Con todo, la jurisprudencia constitucional ha sido   enfática en sostener que los procesos de reestructuración administrativa no   pueden desconocer los derechos de los trabajadores, especialmente cuando se   trata de servidores que, por sus condiciones particulares, se encuentran en una   situación de mayor vulnerabilidad que, a su vez, dificulta su inserción en el   mercado laboral una vez son desvinculados de su empleo[106].    

Así, cuando la supresión de cargos en el marco de los   procesos de reestructuración involucra los derechos de trabajadores que pueden   resultar perjudicados en mayor grado con tales decisiones administrativas, se   deben tomar medidas para garantizar la especial protección de la cual son   titulares dichas personas, con fundamento en los artículos 13, 43, 46 y 47 de la   Constitución.    

43.  Ahora bien, como se expresó anteriormente, el Legislador   ha adoptado diversas acciones afirmativas en cumplimiento de su deber de   garantizar la igualdad material de las madres cabeza de familia. En particular,   una de las medidas más importantes que ha expedido el Congreso de la República   en esta materia es el artículo 12 de la Ley 790 de 2002[107],   en el cual se estableció la política comúnmente denominada “retén social”  en el marco del Programa de Renovación de la Administración Pública (PRAP).    

Es pertinente destacar que la Ley 790 de 2002 fue   expedida dentro del marco de un proceso de modernización de la administración   pública, que tenía como objetivo crear, suprimir y fusionar diversas entidades   públicas del orden nacional. Sin embargo, el Legislador decidió incorporar   mecanismos de protección de los derechos de algunos trabajadores que, debido a   sus especiales condiciones, podrían resultar gravemente perjudicados durante el   proceso de reestructuración.    

Por consiguiente, el artículo 12 de la Ley 790 de 2002   dispone que, de conformidad con la reglamentación establecida por el Gobierno   Nacional, no podrán ser retirados en el desarrollo del Programa de   Renovación de la Administración Pública (PRAP): (i) las madres cabeza de familia   sin alternativa económica[108],   (ii) las personas con limitación física, mental, visual o auditiva y (iii) las   personas próximas a pensionarse.    

45.  Igualmente, es oportuno aclarar que en la sentencia   C-991 de 2004, se declaró la inexequibilidad del límite temporal establecido   para la protección derivada del “retén social” pues la Corte   Constitucional estimó que se trataba de una medida desproporcionada con sujetos   en condiciones de debilidad manifiesta que, además, desconocía la prohibición de   retroceso en materia de derechos económicos, sociales y culturales[112].    

46.  Sin perjuicio de lo anterior, la Corte Constitucional ha   estimado que la protección de las mujeres cabeza de familia en el marco de   procesos de reestructuración es un “mandato constitucional y por tanto no   puede limitarse su aplicación a las precisas circunstancias de la Ley 790 de   2002” [113].   En este orden de ideas, esta Corporación ha reconocido que la protección a la   mujer por su especial condición de madre cabeza de familia es de origen   supralegal[114].   Por lo tanto, la estabilidad laboral derivada del retén social no se restringe a   la modificación de la estructura de la administración en el orden nacional o en   el nivel central de la Rama Ejecutiva[115].    

47. Así las cosas, ha dicho la Corte que el   denominado “retén social” “es uno de los mecanismos para proteger la   estabilidad laboral reforzada”[116]  de los grupos de servidores públicos que, por sus condiciones de especial   vulnerabilidad, son titulares de esta protección. En este sentido, la   jurisprudencia constitucional ha considerado que el llamado “retén social”   es apenas una de las medidas que puede garantizar los derechos fundamentales   involucrados en la permanencia en el empleo público de los trabajadores próximos   a pensionarse, de las personas cabeza de familia y de las personas en situación   de discapacidad[117].    

48. Con todo, es importante resaltar que la protección especial prevista   en el ordenamiento jurídico para las madres y los padres cabeza de familia en el   marco de los procesos de reestructuración no es ilimitada ni absoluta[118].   Por el contrario, esta Corporación ha considerado que la estabilidad laboral que   se deriva del “retén social” tiene dos restricciones principales[119]:    

(i) Por una parte, los servidores públicos   que se encuentran cobijados por la garantía de estabilidad laboral como   consecuencia del denominado “retén social” pueden ser desvinculados   siempre que exista una justa causa de terminación de la relación laboral   debidamente comprobada[120];   y    

(ii) Por otra parte, la estabilidad   laboral reforzada de los servidores públicos derivada del “retén social”  se extiende hasta la terminación definitiva del proceso liquidatorio de la   entidad respectiva[121]  o hasta que cesen las condiciones que originan la especial protección[122].    

En consecuencia, ha dicho la Corte, “la   estabilidad laboral reforzada derivada del llamado retén social, no es de   carácter absoluto, pues no existe un derecho fundamental a la conservación   perpetua del trabajo o a la permanencia indefinida en el mismo”[123].   De esta manera, se armoniza la garantía de la igualdad material de los   trabajadores cobijados por el “retén social” y los principios de la   función administrativa que justifican los procesos de reestructuración en el   sector público.    

49. En consecuencia de lo anterior, en cuanto   al alcance de la protección derivada del denominado “retén social”,   debe señalarse que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la mejor   forma de garantizar los derechos fundamentales de las madres cabeza de familia   en el marco de esta política “consiste en ordenar su reintegro y dejar sin   efecto las indemnizaciones reconocidas”[124].   De hecho, ha sostenido la Corte que “el pago de la indemnización debe ser   concebida como la última alternativa para reparar el daño derivado de la   liquidación de la empresa, por cuanto corresponde al derecho en cabeza de todos   los servidores públicos y no sólo de los sujetos de especial protección”[125].    

50. No obstante, la Corte Constitucional también ha reconocido que la   protección especial derivada del “retén social” “sólo puede ser   extendida hasta que haya posibilidades fácticas y jurídicas de otorgarla” [126] . Por ende, es   indispensable tener en cuenta las limitaciones propias de los procesos de   reestructuración, fusión o liquidación de entidades y se deben ponderar los   principios constitucionales de la función administrativa con la especial   protección de la que son titulares los servidores públicos beneficiarios del   “retén social”.    

En   razón de lo anterior, en el marco del “retén social”, esta Corporación   ha acudido a dicha ponderación en los siguientes escenarios:    

(i)   Cuando se pretende el reintegro a una entidad cuyo proceso de liquidación ya ha   concluido. En estos casos, ante la terminación de la existencia jurídica de   la institución correspondiente, no procede ordenar el reintegro sino el pago de   los salarios y prestaciones dejadas de percibir desde el momento de la   desvinculación hasta la liquidación definitiva de la empresa[127].    

(ii) En el caso de los “prepensionados”, cuando se   trata de procesos liquidatorios, la Corte Constitucional ha establecido que “la   orden no puede ser el reintegro del trabajador al cargo que desempeña”, pues   es lógico que en desarrollo del proceso liquidatorio se supriman paulatinamente   los puestos de trabajo existentes, haciéndose innecesario, por consiguiente,   mantener el mismo número de empleados o funcionarios en la planta de personal de   la institución en liquidación[128].   Por consiguiente, en un ejercicio de armonización de los principios implicados[129],   la Corte determinó que, una vez suprimido el cargo, además del pago de las   prestaciones e indemnizaciones laborales correspondientes, se debía garantizar   el pago de los aportes al régimen pensional respectivo hasta tanto se cumplieran   los requisitos para acceder a la pensión de vejez[130].    

(iii) Finalmente, en los procesos de   reestructuración, cuando se suprime el cargo que ocupa una persona beneficiaria   del denominado “retén social” y en la nueva planta de la entidad no existe un   cargo igual o equivalente, por lo que el reintegro se torna imposible. En   estos supuestos, corresponde el pago de las acreencias laborales   correspondientes y, si se trata de servidores de carrera administrativa, se debe   sufragar la indemnización prevista en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004[131].    

51.  Igualmente, debe advertirse que la Corte Constitucional   ha estimado que la estabilidad laboral reforzada derivada del llamado “retén   social” es una protección que “depende o está en función, en cualquier   escenario, de la naturaleza del vínculo o la causa y el contexto de su   terminación”[132]. Por ende, el alcance de esta figura debe analizarse en atención   a la naturaleza y los elementos esenciales del vínculo laboral establecido entre   la administración y los servidores públicos.    

De este modo, en   aplicación de dicha regla jurisprudencial, esta Corporación ha sostenido que:   (i) la protección originada en el llamado “retén social” no se extiende a   los servidores públicos que ocupan cargos en la planta de personal temporal de   las entidades públicas[133];   (ii) por regla general, los empleados públicos de libre nombramiento y remoción,   que relaciona el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 909 de 2004, no gozan de   estabilidad laboral reforzada[134];   y (iii) cuando se trata de servidores públicos que ocupan en provisionalidad   cargos de carrera administrativa y que pertenecen a alguno de los grupos   titulares de la especial protección derivada del “retén social”, el   amparo de la estabilidad laboral reforzada prospera únicamente si existe un   margen de maniobra para la administración en cuanto a la provisión del empleo,   en razón de la diferencia entre las plazas ofertadas y aquellas efectivamente   proveídas mediante la lista de elegibles correspondiente[135].    

52. Así   las cosas, como fue expuesto en los fundamentos jurídicos 48 a 51 de la presente   decisión, la Corte Constitucional ha considerado que la protección derivada del   “retén social” no es absoluta ni ilimitada. Por tanto, dado que dicha   salvaguarda sólo puede garantizarse en el marco de las posibilidades fácticas y   jurídicas de otorgarla, resulta indispensable ponderar los principios de la   función administrativa (y, a partir de ellos, las circunstancias propias de los   procesos de reestructuración de la administración) con los derechos   fundamentales de los titulares de la protección laboral reforzada.    

De este modo, se reitera la regla   jurisprudencial que indica que la desvinculación de los trabajadores del   “retén social” puede ocurrir cuando se presenten causales objetivas que   no tengan relación con la condición que precisamente origina su protección   especial, como la existencia de una justa causa de terminación de la relación   laboral debidamente comprobada, la conclusión definitiva del   proceso liquidatorio de la entidad respectiva o el cese de las condiciones que   originan la especial protección.    

53.  A continuación, la Sala se referirá al caso particular   de los servidores públicos vinculados en provisionalidad por un período de   tiempo determinado, previsto desde su nombramiento. En este tipo de casos,   se estima que estos funcionarios son titulares de la protección derivada del   “retén social”. Sin embargo, la entidad correspondiente está facultada para   desvincularlos siempre que existan razones objetivas del servicio que   justifiquen de manera suficiente el retiro de dichos funcionarios en cada caso   particular. Como es evidente, en tales casos no bastará con que se afirme la   existencia de un proceso de reestructuración o liquidatorio.    

Esta precisión se   sustenta en que la vinculación de funcionarios en provisionalidad por un período   establecido obedece a unas lógicas temporales y de necesidades concretas del   servicio que pueden desaparecer. Por tanto, resultaría desproporcionado que se   obligara a la entidad pública a mantener una relación laboral, que desde un   principio se sujetó a un plazo determinado, cuando se extinguieron completamente   las razones que justifican la permanencia del trabajador vinculado en   provisionalidad.    

Con todo, es indispensable resaltar   que, en cualquier caso, la carga argumentativa de demostrar plenamente que   existen razones objetivas del servicio, que justifican con suficiencia la   desvinculación del funcionario nombrado en provisionalidad por un término   definido, recae en la administración.    

En consecuencia, la   Sala considera que los funcionarios vinculados en provisionalidad por un período   de tiempo determinado, previsto de antemano desde su nombramiento, son titulares   de la protección especial derivada del “retén social” y, en esta medida,   son beneficiarios de estabilidad laboral reforzada en el curso de los procesos   de reestructuración administrativa de las instituciones públicas. No obstante,   la entidad respectiva puede desvincular a estos servidores siempre que satisfaga   la carga argumentativa requerida para tal efecto, es decir, que justifique   plenamente la existencia de razones objetivas del servicio para el retiro de los   trabajadores que se encuentran en esta condición.    

De esta manera, se   protegen adecuadamente los derechos fundamentales de los funcionarios públicos   que se encuentran en la situación referida, pues para su desvinculación por   razones del servicio no basta con la existencia de un proceso de   reestructuración, sino que se debe justificar debidamente que, en el caso   concreto, existen razones objetivas para el retiro del servidor público titular   de la protección especial derivada del “retén social”.    

54.  En suma, el llamado “retén social” es una acción   afirmativa que materializa el deber constitucional que tiene el Estado de   conceder un trato diferenciado a las mujeres cabeza de familia que se encuentran   en estado de debilidad manifiesta[137].   Además, es uno de los mecanismos previstos por el Legislador para garantizar la   estabilidad laboral de las madres y padres cabeza de familia. Esta medida de   protección especial deriva directamente de los mandatos constitucionales de   protección a la igualdad material y a los grupos poblacionales anteriormente   mencionados, dado que podrían sufrir consecuencias especialmente graves con su   desvinculación.    

No obstante, la estabilidad laboral reforzada derivada   del llamado “retén social”, no es de carácter absoluto, pues no existe un   derecho fundamental a la conservación perpetua del trabajo o a la permanencia   indefinida en el mismo. Así, en el marco de los ajustes institucionales propios   de los procesos de reestructuración de la administración pública, se debe   garantizar la permanencia de los servidores públicos que tengan derecho a la   protección especial derivada del “retén social”, en los términos   señalados en los párrafos anteriores.    

Reglas jurisprudenciales sobre la aplicación del   denominado “retén social” respecto de las madres y los padres cabeza de familia.    

55.  Con fundamento en las consideraciones precedentes,   corresponde ahora precisar algunas de las principales reglas que ha establecido   la jurisprudencia constitucional en la aplicación del denominado “retén   social”  respecto de la desvinculación de madres o padres cabeza de familia en el marco   de ajustes institucionales de la administración:    

(i) En los procesos de modificación de la estructura de   la administración pública (reestructuración, fusión, o liquidación de entidades,   por ejemplo) en los que exista supresión de cargos, las entidades públicas deben   observar los parámetros propios de la estabilidad laboral de los servidores   públicos beneficiarios del denominado “retén social” [138].    

(ii) La estabilidad laboral derivada del “retén   social” es aplicable tanto para funcionarios de carrera administrativa como   para servidores vinculados en provisionalidad, así como para trabajadores   oficiales[139].    

No obstante, cuando se trata de la permanencia de   trabajadores beneficiarios del “retén social” vinculados en   provisionalidad por un término definido, la administración puede retirarlos   cuando existan razones objetivas del servicio que justifiquen de manera   suficiente la desvinculación de dichos funcionarios.    

(iii) Los trabajadores que alegan ser beneficiarios del   “retén social” deben informar oportunamente a su empleador esta   circunstancia, so pena de perder su derecho a recibir la protección especial   derivada de su condición, en razón de su falta de diligencia[140].    

(iv) La estabilidad laboral reforzada de la cual son   titulares los beneficiarios del “retén social” cobija tanto al sector   central de la administración pública como al descentralizado[141].   Así mismo, es predicable de los servidores públicos vinculados a instituciones   del orden nacional y de las entidades territoriales[142].    

(v) Las medidas que adopten las   entidades públicas en el marco de la aplicación de la protección derivada del   denominado “retén social” no pueden implicar un trato discriminatorio   entre las personas o grupos que son titulares de especial protección. Por tanto,   no sería admisible garantizar la estabilidad laboral de las personas en   situación de discapacidad y excluir de protección a los “pre pensionados”[143].    

(vi) Finalmente, se reitera que la   estabilidad laboral originada en el llamado “retén social” no es   absoluta. Por tanto, los titulares de esta protección pueden ser desvinculados   cuando medie una justa causa de terminación de la relación   laboral debidamente comprobada. Además, su estabilidad laboral se materializa   mediante el reintegro —siempre y cuando ello se encuentre dentro de las   posibilidades fácticas y jurídicas— y se extiende hasta la terminación   definitiva del proceso liquidatorio de la entidad respectiva o hasta que cesen   las condiciones que originan la especial protección[144].    

Solución del caso concreto    

56.   Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz y Guillermo Alfonso Pasijojoa Nandar   presentaron acción de tutela en contra del Municipio de Ipiales, por considerar   que la decisión de esta entidad de suprimir el cargo que ocupaba la tutelante pese a su condición   de madre cabeza de familia, tomada en el marco del   proceso de modernización y reestructuración del Municipio de Ipiales, vulneró sus derechos   fundamentales a la vida digna, al trabajo, a la   seguridad social, al mínimo vital, a la estabilidad laboral reforzada y a la   educación y formación integral de los adolescentes.    

La accionante fue designada con carácter de provisionalidad en el   cargo de “Profesional Universitario Código 219, Nivel 2, Grado 2” y   mientras se encontraba vinculada a la entidad accionada, la Subsecretaria de   Talento Humano convocó a todos los servidores públicos de la entidad que   estuvieran en las circunstancias enmarcadas en el denominado “retén social”   para que acreditaran dicha condición.    

Así, en cumplimiento de los requisitos previstos por el Municipio   de Ipiales, la actora allegó la documentación requerida. Incluso, dicha   dependencia le solicitó que precisara ciertos aspectos de su declaración   extraproceso, con el fin de demostrar su calidad de madre cabeza de familia,   requerimiento que la tutelante absolvió oportunamente.    

57. El Municipio de Ipiales solicitó   desestimar las pretensiones de la actora, por considerar que no cumplía los   requisitos para ser beneficiaria del denominado “retén social” en   calidad de madre cabeza de familia.    

Por   una parte, adujo que el padre del hijo de la accionante es pensionado por   invalidez y, por tanto, tiene una obligación legal de sufragar los gastos de   subsistencia de aquel. Además, indicó que la tutelante había asumido “una   actitud omisiva o displicente”[145],   dado que no acudió a los mecanismos judiciales para reclamar al progenitor de su   hijo la observancia de sus obligaciones alimentarias.    

Por   otra, señaló que la actora tiene estudios profesionales en contaduría y un   título de secretaria ejecutiva y, además, es propietaria de un bien inmueble por   lo que cuenta con una “alternativa económica” para obtener ingresos.    

58.  El juzgado de primera instancia declaró improcedente   la acción de tutela. En su criterio, la solicitante no era beneficiaria de la   figura del “retén social” dado que la Ley 790 de 2002 no resulta   aplicable al Municipio de Ipiales por no ser una entidad del orden nacional y no   encontrarse en proceso de liquidación. Así mismo, sostuvo que la accionante no   se encontraba en una situación de debilidad manifiesta dado que contaba con un   inmueble propio, tenía un título profesional, sus deudas no se encontraban en   estado de cobro prejurídico y no había adelantado ninguna acción judicial para   reclamar al progenitor de su hijo el cumplimiento de sus deberes familiares.    

59.  Por su parte, el juez de segunda instancia revocó la   decisión anterior y, en su lugar, negó la protección de los derechos invocados.   Así, aunque aseveró que la acción de tutela era procedente para discutir la   vulneración de derechos fundamentales en el marco del llamado “retén social”,   sostuvo que la accionante no tenía derecho a la estabilidad laboral prevista   para las madres cabeza de familia, dado que; (i) contaba con una alternativa   económica, dada su actividad profesional; (ii) no había demostrado la   deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia; y (iii) no   se había probado que el padre de su hijo se había sustraído de sus obligaciones   alimentarias por un motivo que le impidiera cumplir con las mismas.    

60. A partir de los hechos anteriormente   relatados, la Sala Sexta de Revisión debe determinar si el Municipio de Ipiales   desconoció los derechos fundamentales de la accionante Omaira Jaqueline Nandar   de la Cruz y de su hijo Guillermo Alfonso Pasijojoa Nandar con su decisión de   suprimir el cargo que aquella ocupaba, sin garantizar la estabilidad laboral   reforzada que se deriva del denominado “retén social”, por considerar que   la actora no tenía derecho a tal prerrogativa.    

Por   consiguiente, a partir de las reglas jurisprudenciales enunciadas en los   acápites precedentes, corresponde ahora establecer si la tutelante tiene derecho   a la estabilidad laboral reforzada originada en el “retén social”. Para   tal efecto, resulta necesario (i) que la solicitante haya acreditado   debidamente los requisitos para ser considerada madre cabeza de familia y (ii)   que sea aplicable a su caso la protección derivada del “retén social”.    

Verificación de los   requisitos exigidos para que la accionante Omaira Jaqueline   Nandar de la Cruz sea considerada como madre cabeza de familia.    

61. Como fue explicado en los acápites   anteriores, para acreditar la condición de madre cabeza de familia, de   conformidad con la jurisprudencia constitucional y el ordenamiento jurídico, se   deben cumplir los siguientes presupuestos: (i) que la mujer tenga a cargo la responsabilidad de hijos menores   de edad o de otras personas “incapacitadas” para trabajar; (ii) que la   responsabilidad exclusiva de la mujer en la jefatura del hogar sea de carácter   permanente; (iii) que exista una auténtica sustracción de los deberes legales de   manutención por parte de la pareja o del padre de los menores de edad a cargo; y   (iv) que exista una deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros de la   familia.    

62. En primer lugar, se encuentra   suficientemente demostrado en el expediente que la actora es la persona que   brinda sustento económico, social y afectivo a su hijo Guillermo Alfonso   Pasijojoa Nandar. Esta circunstancia se encuentra sustentada en los siguientes   medios probatorios:    

(i)   declaración juramentada de la accionante en la cual afirma su calidad de madre   cabeza de familia[146];   (ii) Registro Civil de Nacimiento en el cual consta que la señora Omaira   Jaqueline Nandar de la Cruz es la madre de Guillermo Alfonso Pasijojoa Nandar[147];   (iii) testimonios anticipados para fines judiciales (previstos en el artículo   188 del Código General del Proceso), rendidos bajo la gravedad del juramento por   las señora Fabiola Estela Luna, María Lucila Tobar Miranda, Yuli del Rosario   Estacio Bravo, y Fanny Patricia Acte Ramírez, en los cuales se indica que la   accionante tiene a su cargo exclusivo el sostenimiento de su hijo y ofrecen   detalles acerca de las responsabilidades que aquella asume respecto de su   mantención[148];   (iv) declaración rendida por la accionante ante el juzgado de primera instancia,   en la cual ratifica su condición de madre cabeza de familia y expresa que es la   única responsable del sostenimiento de su hijo[149];   (v) respuesta de la tutelante Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz al cuestionario   formulado por la Corte Constitucional en sede de revisión, en el cual se   presenta una relación de gastos detallada y se afirma una vez más que es la   persona que tiene a cargo de forma exclusiva la responsabilidad sobre su hijo[150];   (vi) respuesta del accionante Guillermo Alfonso Pasijojoa Nandar en sede de   revisión, en la cual ratifica lo establecido por su madre en el presente proceso[151];   (vii) ficha de base certificada del SISBEN, en la cual se constata que el hogar   de la señora Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz únicamente está conformado por   ella y por su hijo[152].    

Además, como fue expuesto anteriormente, una mujer no pierde su condición de   cabeza de familia por el hecho de que las personas a su cargo alcancen la   mayoría de edad[153].   Por tanto, dado que el hijo de la tutelante actualmente está matriculado en el   programa de mercadeo y ventas en la Universidad Mariana de Pasto[154],   se configura el presupuesto de dependencia en relación con su madre.    

63. En segundo lugar, está probado que la   responsabilidad de la accionante Omaira Jaqueline   Nandar de la Cruz en relación con su hijo estudiante mayor de edad es   permanente y exclusiva, conclusión a la cual se arriba a partir de los   medios de convicción allegados por la parte actora[155].    

64. En tercer lugar, se considera   acreditada la sustracción de los deberes legales de manutención por parte   del padre de Guillermo Alfonso Pasijojoa Nandar. Sobre este particular, es   evidente que la condición de pensionado por invalidez del señor Javier Guillermo   Pasijojoa Cujar es insuficiente para concluir que la accionante no cumple con   esta exigencia. En otras palabras, no resulta posible colegir que, si el   progenitor del hijo de la actora recibe un ingreso económico, ello implica que   dichos recursos contribuyen al sostenimiento del joven Pasijojoa Nandar.    

En este punto, es   preciso señalar que la Corte Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse   acerca de la imposibilidad de exigir a las mujeres que alegan su   condición de cabeza de familia “el inicio de las acciones judiciales para   demostrar la sustracción de los deberes legales”   [156]  del progenitor de sus hijos, toda vez que no existe una tarifa legal para   demostrar este hecho.    

Así, por ejemplo,   en la sentencia T-835 de 2012, la Sala Novena de Revisión estudió   el caso de una mujer cabeza de familia que había sido desvinculada de CAJANAL.   Una de las razones que esgrimió la entidad accionada para el retiro de la actora   fue que no cumplía los requisitos para formar parte del retén social. CAJANAL   sostuvo que la solicitante tenía “una alternativa de ingresos diferente a su   salario, representado en el vehículo de servicio público de propiedad del padre   de los menores”. La Corte Constitucional llamó la atención de la   entidad demandada (CAJANAL) por exigir a la accionante el inicio de las acciones   judiciales para demostrar la sustracción de la obligación alimentaria del padre   de los menores y concedió el amparo solicitado[157].    

Así mismo, es   oportuno resaltar que la condición de madre cabeza de   familia no depende de una formalidad jurídica, debido a que esta calidad se   adquiere con las circunstancias materiales que la configuran[158].   Por tanto, la exigencia a la madre cabeza de familia de promover acciones   judiciales para demostrar la sustracción de los deberes legales del padre de sus   hijos, contradice esta regla general de interpretación.    

65.  Para la Sala, la conducta de la entidad accionada en   relación con las exigencias impuestas para demostrar el requisito consistente en   que el otro progenitor se haya sustraído de sus deberes legales de manutención,   desconoció los derechos fundamentales de la accionante. En efecto, al sostener   que la actora estaba obligada a reclamar judicialmente al progenitor de su hijo   el cumplimiento de las responsabilidades propias de la paternidad, en atención   al “deber de autogestión”, se desconoció el derecho fundamental a la   dignidad humana de la accionante, como pasa a demostrarse.    

De este modo, al   calificar de “omisiva”, “displicente”, “negligente” y “pasiva” la   decisión de la señora Omaira Jaqueline Nandar de la   Cruz de abstenerse de emprender los mecanismos   judiciales en contra del padre de su hijo, el Municipio de Ipiales desconoció   el contexto social y familiar en el cual tiene lugar la jefatura femenina del   hogar cuando el padre de los hijos desatiende completamente sus deberes legales.    

En este sentido,   la Corte ha recordado que el fenómeno de las familias monoparentales es   predominantemente femenino[159]  y obedece a factores propios del contexto social y cultural[160].   Sobre el particular, ha dicho esta Corporación:    

“Suponer que el   hecho de la “maternidad” implica que la mujer debe desempeñar ciertas funciones   en la familia, ha llevado, por ejemplo, a que tengan que soportar dobles   jornadas laborales: una durante el día como cualquier otro trabajador y otra en   la noche y en sus ratos libres, desempeñando las labores propias de la vida   doméstica. Esta imagen cultural respecto a cuál es el papel que debe desempeñar   la mujer dentro de la familia y a cuál “no” es el papel del hombre respecto de   los hijos, sumada al incremento de separaciones, así como al número creciente de   familias sin padre por cuenta del conflicto armado y la violencia generalizada,   trajo como consecuencia que una cantidad considerable de grupos familiares   tuvieran una mujer como cabeza del mismo” [161].    

Por tanto, la   calidad de mujer cabeza de familia no puede entenderse de manera aislada del   entorno que rodea las instituciones familiares toda vez que es precisamente del   contexto en que se desenvuelve tal situación de donde se deriva una especial   protección para aquellas. En tal sentido, la protección especial no sólo se   desprende de la carga económica que la mujer cabeza de familia debe asumir, sino   también de la situación emocional que tal circunstancia implica.    

No obstante,   cuando se exige el inicio de las acciones judiciales respectivas a  una   mujer que ha asumido la jefatura femenina del hogar ante la omisión de los   deberes legales del progenitor de su hijo, se debe tener en cuenta que ello   desconoce las cargas que afrontan las madres cabeza de familia. A su vez, la   imposición de este requisito entraña relaciones de poder como, por ejemplo, las   derivadas de la sujeción que sufrió la mujer en el plano económico o de los   roles y estereotipos de género que caracterizan al hombre como responsable del   sustento de la familia.    

De lo anterior, se   infiere que es desproporcionado exigir determinadas acciones legales como   presupuesto para la protección de las mujeres cabeza de familia en el plano   laboral, pues el escenario del proceso judicial en el cual se reclama el   cumplimiento de la obligación alimentaria o se persigue la privación de la   patria potestad puede conllevar situaciones de violencia emocional o de   revictimización, respecto de las cuales no es admisible que una persona sea   obligada a asumir en contra de su voluntad en el marco de un Estado Social de   Derecho fundado en la dignidad humana.    

66. Con todo, la Sala advierte que la   conducta de un padre que se sustrae de sus obligaciones como progenitor pese a   tener capacidad económica desconoce las leyes civiles, es contraria a los   deberes que la Constitución asigna a los miembros de la familia e, incluso,   podría configurar un delito.    

Por   consiguiente, aunque la Sala no desconoce que, por regla general, ambos padres   tienen deberes legales respecto de sus hijos y que resulta reprochable el   incumplimiento de las obligaciones de manutención que tienen a su cargo, ello no   implica que la manera adecuada de proteger los derechos de las madres cabeza de   familia sea mediante la imposición de exigencias desproporcionadas, que les   impiden acceder a las garantías constitucionales de las cuales son titulares.   Así, el medio utilizado para racionalizar la protección de las personas   cabeza de familia no es conducente para garantizar este fin.    

67.  En este sentido, la administración impuso una   exigencia implícita, consistente en que la mujer cabeza de hogar debe iniciar un   proceso de alimentos o de privación de patria potestad, aspecto que está   reservado a la decisión propia y a la intimidad de quien considera que es   potencial beneficiario de la obligación alimentaria.    

Además, la Sala   insiste en que el requisito de sustracción del padre de los deberes legales a su   cargo puede ser probado mediante cualquier medio de convicción idóneo y   conducente.    

68. Es de anotar que el Municipio de   Ipiales estableció un procedimiento para determinar   cuáles servidores públicos tenían derecho a la protección derivada del “retén   social”, en el marco del cual la entidad demandada consideró, en   general, que las declaraciones extraproceso constituían prueba suficiente  de la responsabilidad solitaria de la madre en la manutención de su familia.    

En concreto, los   documentos solicitados por la administración municipal fueron: (i) registros   civiles de nacimiento de los hijos; (ii) “declaración extra proceso sobre su   condición, ingresos y conformación del hogar”; (iii) “si se trata de   estudios superiores, declaración de la dedicación exclusiva al estudio”; y   (iv) certificaciones de estudio originales[162].   Así las cosas, la propia entidad demandada consideró que la declaración   extraprocesal constituía un medio de convicción idóneo y conducente para   demostrar el requisito de sustracción de los deberes legales del padre pues,   como se evidencia, en el listado anterior no se incluyó ningún otro medio   probatorio orientado a acreditar este hecho.    

En consecuencia,   la entidad accionada vulneró los derechos de la tutelante a la estabilidad   laboral reforzada y a la igualdad, debido al modo en el que valoró su condición   de madre cabeza de familia, por cuanto: (i) la calidad de madre cabeza de   familia no depende de una formalidad jurídica sino de las circunstancias   materiales que la configuran; y (ii) resulta contrario a la dignidad humana que   se condicione la protección a la cual tiene derecho como madre cabeza de familia   al inicio de un proceso judicial especialmente sensible, dado que involucra su   situación familiar.    

69.  En cuarto lugar, respecto del requisito de la   existencia de la responsabilidad solitaria de la madre para sostener el hogar,   debe precisarse que en el caso concreto hay pruebas de la deficiencia sustancial   de ayuda de los demás familiares[163]  y no se comprobó que la demandante reciba alguna ayuda en la manutención de su   hijo por parte de sus allegados.    

En este sentido,   la Sala encuentra que las declaraciones que la accionante Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz ha realizado   en varios momentos del proceso, las manifestaciones del joven Guillermo Alfonso   Pasijojoa Nandar y los testimonios de las señoras Fabiola Estela Luna, María   Lucila Tobar Miranda, Yuli del Rosario Estacio Bravo, y Fanny Patricia Acte   Ramírez coinciden plenamente en afirmar que la responsabilidad de la tutelante   es exclusiva y permanente y que, además, no recibe ningún tipo de ayuda de sus   familiares o de otras personas cercanas.    

70. Finalmente, cabe señalar que, a   diferencia de lo esgrimido por la entidad accionada, para la Sala es claro que   la tutelante carece de una “alternativa económica” distinta al ingreso   que devengaba de su trabajo. En tal sentido, no son de recibo las afirmaciones   según las cuales la accionante no es madre cabeza de familia en la medida en que   (i) tiene estudios profesionales en contaduría y un título de secretaria   ejecutiva, por lo que puede ejercer su profesión “liberalmente” y (ii) es   propietaria de un bien inmueble.    

Al   respecto, es oportuno indicar que el Decreto 190 de 2003 establece una   definición de madre cabeza de familia sin alternativa económica y se entiende   como tal la mujer que tiene a cargo hijos menores o “incapacitados” para   trabajar “cuyo ingreso familiar corresponde únicamente al salario que devenga   del organismo o entidad pública a la cual se encuentra vinculada”[164].    

Por   tal motivo, el hecho de que la accionante sea contadora pública y secretaria no   desvirtúa que su salario hubiera sido su única fuente de ingresos al momento de   su desvinculación. Así mismo, su calidad de propietaria de un inmueble tampoco   permite colegir que reciba ingresos a partir del mismo, aspecto que fue afirmado   pero nunca probado por la parte demandada. Por el contrario, lo que se evidencia   en el plenario es que la accionante adeuda varios servicios públicos de dicha   propiedad[165],   la cual además se encuentra hipotecada[166].    

71. La Sala resalta que la entidad accionada y los jueces de instancia   consideraron que la tutelante contaba con una alternativa económica, pues tenía   la posibilidad de reclamar judicialmente al padre de su hijo el cumplimiento de   sus deberes como progenitor.    

Este   análisis es irrazonable por cuanto se valora como actual y real una situación   incierta y no consolidada, pues actualmente la actora no cuenta con ese   ingreso, por lo que cumple con las condiciones para considerarse madre cabeza de   hogar. Además, este análisis tiene consecuencias desproporcionadas para la   solicitante, pues implica que su condición de madre cabeza de familia depende   necesariamente de la existencia y de las resultas de un proceso judicial que no   es de carácter oficioso sino que está sujeto a la voluntad de iniciarlo del   interesado.    

Adicionalmente, la Corte advierte que este tipo de análisis sobre las   “alternativas económicas” de las cuales dispone una madre cabeza de hogar   deben hacerse sin perder de vista el contexto social, económico y cultural, así   como las relaciones de poder y los estereotipos sobre roles de género que pueden   estar involucrados. En el caso concreto, por ejemplo, el Municipio de Ipiales   asumió que la accionante podía acudir al progenitor de su hijo, pese a que no   tenía ningún contacto con él.    

Por   tanto, la entidad desconoció los derechos fundamentales de la accionante a la   igualdad, al debido proceso, al trabajo y a la estabilidad laboral reforzada por   cuanto omitió analizar debidamente su condición de madre cabeza de familia.    

72. Aunado a lo anterior, la Sala resalta que   el Municipio de Ipiales estableció un procedimiento administrativo para   determinar cuáles servidores públicos eran beneficiarios del “retén social”.  En el marco de dicho proceso: (i) la entidad accionada solicitó a los   funcionarios que se consideraran titulares de la protección laboral reforzada,   que allegaran la información para acreditar dichas circunstancias[167]; (ii) la tutelante remitió varios documentos que daban cuenta de su   condición de madre cabeza de familia[168]; (iii) la Alcaldía de Ipiales solicitó que se subsanara una de las   declaraciones extraprocesales aportadas por la actora[169]; y (iv)   la accionante presentó la declaración en la forma indicada por la autoridad   administrativa[170].    

Sin   embargo, a pesar de haberse surtido las etapas procesales expuestas, el   Municipio de Ipiales desvinculó a la accionante sin informarle previamente  acerca de la razón por la que consideró que aquella no tenía derecho a la   estabilidad laboral reforzada prevista para las madres cabeza de familia en   desarrollo del “retén social”.    

Dicha circunstancia, impidió que la actora pudiera   ejercer sus derechos de defensa y contradicción[171]  en relación con la circunstancia por la cual fue excluida de los   beneficios del “retén social”, es decir, la calidad de pensionado por   invalidez que tenía el padre de Guillermo Alfonso Pasijojoa Nandar. En este   sentido, la tutelante en ningún momento tuvo la oportunidad para desvirtuar la   situación puesta de presente por la demandada en el proceso de tutela. Incluso,   la actora manifiesta que se enteró de que el progenitor de su hijo devengaba una   prestación económica durante el trámite del amparo constitucional.    

Por   ende, en criterio de la Sala, el Municipio de Ipiales debió haber informado a la   accionante acerca de los motivos que condujeron a excluirla del listado de   titulares de la protección derivada del “retén social”, habida cuenta de   que aquella había surtido las etapas del procedimiento administrativo respectivo   cuando fue requerida por la entidad territorial. No obstante, con su omisión   respecto de este deber, desconoció una de las garantías previas  que configuran el derecho al debido proceso administrativo, las cuales se   predican de la expedición y ejecución de las decisiones proferidas por la   administración.    

Adicionalmente, la   Corte Constitucional estima que la indebida valoración de las circunstancias de   la accionante también desconoció los derechos fundamentales al debido proceso y   a la igualdad de la actora Omaira Jaqueline Nandar de   la Cruz, toda vez que, por una parte, no existe una   tarifa legal para demostrar que el progenitor de los hijos de una madre   cabeza de familia se sustrajo de sus deberes legales[172];   por otra, porque la entidad accionada consideró, de manera general, que las   declaraciones extraprocesales eran idóneas para acreditar la condición de madre   cabeza de familia. Sin embargo, en el caso bajo estudio, la accionada estimó que   este medio de convicción no constituía una prueba suficiente sin que se   justifique debidamente la razón de este trato diferenciado.    

En consecuencia,   con base en las facultades ultra y extra petita del juez de tutela[173]  y en la medida en que las circunstancias comprobadas en esta sede evidencian que   se configuró una vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la   accionante, la Corte declarará su existencia.    

73. A partir de las consideraciones   formuladas previamente, la Sala concluye que la señora Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz tiene la condición de madre cabeza de   familia, en la medida en que cumple con todos los requisitos que han sido   señalados por la jurisprudencia constitucional para acreditar tal calidad.    

Aplicabilidad al caso de la accionante Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz de la   protección especial derivada del denominado “retén social”.    

74. Ahora bien, corresponde a la Sala   Sexta de Revisión establecer si la accionante tiene derecho a la protección   derivada del llamado “retén social”, dada su condición de madre cabeza de   familia, que ha sido constatada por la Sala de conformidad con lo expuesto en   los párrafos anteriores.    

75. En este sentido, la Sala expondrá,   con base en las consideraciones formuladas en los acápites anteriores[174], únicamente las reglas de decisión que se consideran  aplicables al caso concreto:    

(i)   La protección de las mujeres cabeza de familia en el marco de procesos de   reestructuración es “un mandato constitucional”[175]. Por ende, su aplicación va más allá de las precisas   circunstancias de la Ley 790 de 2002.    

(ii)   Las entidades públicas que se encuentran en procesos de modificación de la   estructura de la administración (reestructuración, fusión, o liquidación de   entidades, por ejemplo) deben aplicar las medidas propias del “retén social”,   en los términos establecidos por la jurisprudencia constitucional.    

(iii) La estabilidad laboral derivada del   “retén social” es aplicable para servidores vinculados en provisionalidad.   Sin embargo, es pertinente aclarar que cuando se trata de funcionarios nombrados   en provisionalidad por un período de tiempo previamente delimitado, el alcance   de la protección es diferente, en razón del carácter temporal que, de antemano,   tenía la relación laboral.      

(iv)   La protección especial originada en el “retén social” cobija también a   los servidores públicos vinculados a las entidades territoriales.    

(v) Los trabajadores que alegan ser   beneficiarios del “retén social” deben informar oportunamente a su   empleador esta circunstancia, so pena de perder su derecho a recibir dicha   protección especial.    

76. En este sentido, se observa que el   Municipio de Ipiales es una entidad territorial que llevó a cabo un proceso de   modernización y reestructuración, en el marco del cual expidió el Decreto 016   del 31 de enero de 2017[176]. Dicho acto administrativo suprimió de la planta de personal   varios cargos, entre ellos el que desempeñaba la accionante, quien se encontraba   vinculada en provisionalidad.    

77. A partir del marco fáctico anterior,   la Sala estima que la protección especial derivada del denominado “retén   social” es aplicable al caso de la accionante. Dicha conclusión se sustenta   en los siguientes razonamientos:    

(i) El derecho a   la estabilidad laboral reforzada de la accionante no se deriva de la Ley 790 de   2002.    

(ii) El Municipio   de Ipiales llevó a cabo un proceso de modernización y reestructuración.    

(iii) La   accionante se encontraba vinculada en provisionalidad por un término definido.   En efecto, fue nombrada en provisionalidad por un lapso de seis meses en el   cargo de “Profesional Universitario Código 219, Nivel 2, Grado 2”.   Dicho nombramiento fue prorrogado por un período idéntico[177]. En este   sentido, la Sala observa que el acto administrativo que comunicó la supresión   del cargo a la actora se limitó a manifestar esta circunstancia sin presentar de   manera suficiente las razones del servicio que justificaban su retiro, en los   términos de la parte motiva de esta providencia. Por tanto, es pertinente   resaltar que la entidad accionada pudo haber desvinculado a la tutelante, si   hubiera cumplido con la carga argumentativa respectiva, habida cuenta de la   condición de servidora pública vinculada en provisionalidad por un plazo   determinado.    

(iv) El Municipio   de Ipiales es una entidad territorial.    

(v) La actora   informó oportunamente acerca de su calidad de madre cabeza de familia, toda vez   que remitió, dentro de los plazos indicados por la entidad, la documentación   requerida por la institución demandada[178].    

78. Finalmente, el deber del Municipio de   Ipiales de aplicar medidas para garantizar la estabilidad laboral reforzada de   las personas cabeza de familia tiene una fuente adicional: la propia entidad   territorial decidió llevar a cabo un procedimiento para identificar a los   posibles titulares de la protección especial derivada del “retén social”.  Por consiguiente, en virtud del principio de buena fe y la prohibición de   desconocer los actos propios[179],   la parte accionada tenía la obligación de respetar la estabilidad laboral   reforzada para aquellos servidores que, como en el caso de la accionante,   acreditaran debidamente las calidades para ser beneficiarios de la estabilidad   laboral referida.    

Además, la jurisprudencia constitucional ha destacado que, cuando las entidades   públicas, en el marco de procesos de modificación de su estructura   administrativa, deciden llevar a cabo procedimientos para garantizar la   protección especial a los servidores que son titulares del llamado “retén   social”, deben observar rigurosamente los parámetros que la Corte   Constitucional ha fijado en tales casos, con el propósito de garantizar la   igualdad material[180].    

79. Con fundamento en lo anterior, se   concluye que la accionante tiene la condición de madre cabeza de familia y que   es titular de la protección derivada del denominado “retén social”  debido a las circunstancias en las que ocurrió su desvinculación.    

Conclusiones y órdenes a proferir    

80. La Sala Sexta de   Revisión considera que la entidad accionada vulneró los derechos fundamentales de la accionante y de su hijo al suprimir   el cargo que desempeñaba la actora sin garantizar la protección especial a la   que tenía derecho en su condición de madre cabeza de familia, dentro del   denominado “retén social”.    

81.   Para fundamentar la conclusión anterior, la Corte Constitucional verificó que la   tutelante acredita la condición de madre cabeza de familia, de conformidad con   la jurisprudencia constitucional, toda vez que: (i) tiene a su cargo la   responsabilidad de su hijo que, aunque es mayor de edad, actualmente cursa   estudios universitarios por lo que es una persona dependiente de ella; (ii) la   responsabilidad de la actora en la jefatura del hogar es permanente y exclusiva;   (iii) existe una auténtica sustracción de los deberes legales de manutención por   parte del padre de su hijo; y (iv) existe una deficiencia sustancial de ayuda de   los demás miembros de la familia. Posteriormente, se analizó si resultaba   aplicable la protección especial derivada del denominado “retén social”   al caso de la accionante y se estableció que el Municipio de Ipiales debía   respetar la condición de la tutelante como madre cabeza de familia en el marco   del proceso de reestructuración llevado a cabo mediante Decreto 016 del 31 de   enero de 2017.    

82. En este orden de ideas, dado que la   accionante tiene la calidad de madre cabeza de familia y en su caso es aplicable   la protección derivada del denominado “retén social”, la Sala revocará  la decisión de segunda instancia para, en su lugar, conceder de manera   definitiva la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al   trabajo, al debido proceso, a la dignidad humana, al mínimo vital y a la   seguridad social.    

83. Así mismo, se dispondrá que la   entidad accionada reconozca y pague a la accionante todos los   salarios y prestaciones sociales a las cuales tenía derecho desde la fecha en la   cual fue desvinculada y hasta el momento en que sea efectivamente incorporada a   la nómina de la entidad. Sin embargo, la Sala advierte que el   pago de la compensación tiene origen en el despido de la peticionaria, razón por   la cual la señora Nandar de la Cruz debe, a su turno, reintegrar a la   administración municipal el dinero que le fue cancelado a título de   indemnización.    

En tal sentido, el Municipio de Ipiales deberá adelantar el cruce de   cuentas correspondiente y, en caso de resultar saldos a favor de la entidad,   deberá  ofrecer facilidades de pago a la accionante, de modo que se garantice su   subsistencia digna y la de su hijo, toda vez que, si la restitución de la   indemnización se exige en un solo momento, tales derechos podrían resultar   afectados.    

Por otra parte, dado   que la accionante se desempeñó como contratista del Municipio de Pupiales entre   los meses de junio y diciembre de 2017, en el referido cruce de cuentas la   entidad accionada deberá tener en cuenta esta circunstancia con el   objetivo de observar estrictamente la prohibición de percibir más de una   asignación del tesoro público, prevista en el artículo 128 de la Constitución   Política[181].    

III. DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución   Política,    

RESUELVE    

PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de segunda instancia dictada el 17 de mayo de   2017 por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ipiales   que, a su vez, revocó la decisión de primera instancia, proferida el 24 de marzo de 2017 por el Juzgado   Segundo Civil Municipal de Ipiales. En su lugar, CONCEDER el   amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al   trabajo, al debido proceso, a la dignidad humana, al mínimo vital y a la   seguridad social de Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz y Guillermo   Alfonso Pasijojoa Nandar, por las razones expuestas en este fallo.    

SEGUNDO.- ORDENAR al Municipio de   Ipiales que, dentro del término de cinco (5) días, contados a partir de la   notificación del presente fallo, proceda a REINTEGRAR a la accionante   Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz, si ella así lo desea, a un cargo de iguales   o mejores condiciones al que ocupaba, sin solución de continuidad desde el 2 de   febrero de 2017 y hasta cuando (i) exista una justa causa de   terminación de la relación laboral debidamente comprobada; (ii) cesen las   condiciones que originan la especial protección; y/o (iii) existan razones objetivas del servicio   que justifiquen de manera suficiente la desvinculación de la funcionaria en   particular, caso en el cual la carga argumentativa recae en la administración.    

TERCERO.- ORDENAR al Municipio de   Ipiales que reconozca y pague a la accionante todos los salarios y   prestaciones sociales a las cuales tenía derecho desde la fecha en la cual fue   desvinculada y hasta el momento en que sea efectivamente incorporada a la nómina   de la entidad.    

El Municipio de Ipiales deberá adelantar el cruce de cuentas   correspondiente y, en caso de resultar saldos a favor de la entidad, deberá  ofrecer facilidades de pago a la accionante, de modo que se garantice su   subsistencia digna y la de su hijo, toda vez que, si la restitución de la   indemnización se exige en un solo momento, tales derechos podrían resultar   afectados.    

Igualmente, dado que la accionante se desempeñó como contratista del   Municipio de Pupiales entre los meses de junio y diciembre de 2017, en el   referido cruce de cuentas la entidad accionada deberá tener en cuenta esta   circunstancia con el objetivo de observar estrictamente la prohibición de   percibir más de una asignación del tesoro público, prevista en el artículo 128   de la Constitución Política.    

CUARTO.- Por Secretaría General de esta Corporación, LÍBRESE la   comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.     

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la   Corte Constitucional y cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] El expediente de la referencia fue   insistido por la Defensoría del Pueblo (folios 3 a 19. Cuaderno de Revisión de   la Corte Constitucional) y fue seleccionado y repartido a la Magistrada   Sustanciadora por la Sala de Selección Número Diez de la Corte Constitucional,   conformada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y el Magistrado Antonio José   Lizarazo Ocampo el día 27 de octubre de 2017, de acuerdo con el criterio   orientador del proceso de selección de carácter objetivo, denominado ‘Desconocimiento   de un precedente jurisprudencial’.    

[2] Cuaderno de Primera Instancia (en adelante, Cuaderno No. 1), folios   17 a 20.    

[3] Cuaderno No. 1, folios 21 a 24.    

[4] Cuaderno No. 1, folios 25 y 26.    

[5]  Cuaderno No. 1, folios 27 y 28.    

[6] Cuaderno No. 1, folio 29.    

[7] Cuaderno No. 1, folios 30 y 31. La   tutelante expresó en la comunicación dirigida a la Subsecretaría de Talento   Humano de la Alcaldía Municipal de Ipiales que la declaración extra proceso que   aportaba tenía como propósito “acceder a la Protección Constitucional de   Reten Social (sic)”.    

[8] Cuaderno No. 1, folios 48-55. El   referido acto administrativo se fundamentó en que el alcalde municipal de   Ipiales modificó la estructura organizacional del municipio, con lo cual se   requirió actualizar la planta global de empleos para incorporar las   modificaciones necesarias para implementar y desarrollar la nueva estructura. En   tal sentido, se evidencia que la reforma de la planta de personal se enmarca en   un proceso de modernización institucional.    

[9] Cuaderno No. 1, folio 32.    

[10] Obra a folio 16 del Cuaderno No. 1 el   poder especial otorgado por la accionante.    

[11] Cuaderno No. 1, folio 59.    

[12] En este sentido, la autoridad judicial   ordenó al Municipio de Ipiales que informara acerca de los hechos que motivaron   la acción de tutela y que indicara las gestiones y decisiones que se habían   tomado sobre el caso.    

[13] Esta decisión se motivó en la   solicitud del apoderado de la entidad accionada, en la cual requirió un plazo   adicional para rendir el informe señalado en el auto admisorio (Cuaderno No. 1,   folio 65).    

[14] Cuaderno No. 1, folio 73. El apoderado de la parte demandada indicó   que la entidad había consultado el Registro Único de Afiliados a la Protección   Social (RUAF) en la cual se evidenciaba que el señor Javier Guillermo Pasijojoa   Cujar estaba afiliado al Sistema General de Seguridad Social en calidad de   pensionado por invalidez por riesgo común. La accionada aportó la constancia de   esta consulta, la cual obra a folios 79 y 80 del Cuaderno No. 1.    

[15] Al respecto, el Municipio de Ipiales   señaló que la tutelante podía acudir al proceso verbal sumario de alimentos y a   los procesos penales por inasistencia alimentaria.    

[16] Cuaderno No. 1, folio 74.    

[18] Cuaderno No. 1, folio 90 reverso.                                                                                                                                           

[19] Cuaderno No. 1, folio 117.    

[20] La impugnación del apoderado de la accionante, radicada el 28 de   marzo de 2017, obra a folios 112 a 122 del Cuaderno No. 1.    

[21] El recurrente refirió varias decisiones de la Corte Constitucional   para sustentar su argumento, entre las cuales se enlistan las sentencias T-444   de 2010, T-034 de 2010, T-345 de 2015, T-040 de 2016, T-320 de 2016 y T-346 de   2016.    

[22] Decreto 190 de 2003. Artículo 1. “Madre cabeza de familia   sin alternativa económica: Mujer con hijos menores de 18 años de edad,   biológicos o adoptivos, o hijos inválidos que dependan económicamente y de   manera exclusiva de ellas, y cuyo ingreso familiar corresponde únicamente al   salario que devenga del organismo o entidad pública a la cual se encuentra   vinculada”.    

[23] Cuaderno No. 1, folio 132.    

[24] Cuaderno de Segunda Instancia (en   adelante Cuaderno No. 2), folio 4.                                      

[25] En este mismo proveído, se aclaró que   el traslado del personal del despacho que practicaría la diligencia estaría a   cargo del Municipio de Ipiales, dado que dicha entidad solicitó la prueba   decretada (Cuaderno No. 2. Folio 4).    

[26] Dicha certificación se expidió con   fecha de 26 de abril de 2017 (Cuaderno No. 2, folios 17 y 18).                     

[27] Cuaderno No. 2, folio 25.    

[28] “En el caso objeto de estudio, este   Despacho advierte que la acción de tutela fue formulada por la señora Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz en nombre propio y como agente   oficiosa de su hijo Guillermo Alfonso Pasijojoa Nandar, quien al momento de   presentación del amparo era menor de edad. No obstante, a partir de la copia del   documento de identidad del agenciado que fue allegada por la parte actora, se   constata que aquel cumplió la mayoría de edad (…) En este sentido, se debe   recordar que la Corte Constitucional ha establecido que la figura procesal de la   agencia oficiosa requiere de la imposibilidad del interesado para actuar en   defensa de sus propios intereses, circunstancia que se entiende superada con el   cumplimiento de la mayoría de edad, pues esta situación permite presumir que el   agenciado actualmente cuenta con la facultad de actuar por sí mismo en procura   de sus derechos.” (Folios 38 a 42. Cuaderno de   Revisión de la Corte Constitucional).    

[29] En particular, se solicitó información   acerca de la situación económica, laboral y familiar de la accionante   Omaira Jaqueline Nandar de la Cruz y de su hijo Guillermo Alfonso   Pasijojoa Nandar. En relación con este último, se indagó también acerca de la   continuidad de su proceso educativo. Adicionalmente, el Despacho requirió a la   parte accionante que anexara los documentos que demostraran sus afirmaciones.   (Folios 38 a 42. Cuaderno de Revisión de la Corte Constitucional).    

[30] La actora indicó que sus honorarios   netos ascendían a un poco más de tres salarios mínimos   (Cuaderno de Revisión de la Corte Constitucional, folios 47 a 51).    

[31] La tutelante relató que es   arrendataria de una habitación y que contrata el servicio de alimentación en el   municipio de Pupiales (Cuaderno de Revisión de la Corte   Constitucional, folios 47 a 51).    

[32] A folio 59 del Cuaderno de Revisión de   la Corte Constitucional, consta la copia del certificado de tradición y libertad   del inmueble de la accionante. En dicho documento, se advierte que en la   anotación del 9 de junio de 2017 se registró la constitución del gravamen   hipotecario sobre dicho inmueble.    

[33] Cuaderno de Revisión de la Corte   Constitucional, folios 67 a 69.    

[34] Con el objetivo de respetar el precedente constitucional, promover   una mayor eficiencia en la administración de justicia y habida cuenta de que la   Corte Constitucional ha decantado un estándar para resumir de manera detallada   las reglas jurisprudenciales sobre los requisitos de procedencia de la acción de   tutela se tomarán como modelo de reiteración los parámetros fijados por la   Magistrada Sustanciadora en las sentencias T-583 de 2017, T-401 de 2017, T-340   de 2017, T-163 de 2017, T-662 de 2016, T-594 de 2016 y T-144 de 2016.    

[35] Véanse, entre otras, las sentencias   T-529 de 2015 (M.P. María Victoria Calle Correa), T-294 de 2014 (M.P. Mauricio   González Cuervo). “Los dos primeros elementos, es decir la manifestación del   agente y la imposibilidad del agenciado para actuar son constitutivos y   necesarios para que opere esta figura. El tercer elemento es de carácter   interpretativo y el cuarto que versa sobre la ratificación, se refiere cuando el   agenciado ha realizado actos positivos e inequívocos, esta actitud permite   sustituir al agente”.    

[36] Sentencia T-340 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[37] Sentencias T-401 de 2017 y T-373 de   2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[38] Sentencia T-662 de 2016. M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado.    

[39] Sentencias T-163 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado); T-328   de 2011 M.P. (Jorge Ignacio Pretelt Chaljub); T-456 de 2004 (M.P. Jaime Araujo   Rentería), T-789 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-136 de 2001 (M.P.   Rodrigo Uprimny Yepes), entre otras.    

[40] Véanse, entre otras: sentencia T-595 de 2016 (M.P. Alejandro Linares   Cantillo), sentencia T-326 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).    

[41] Véanse, entre otras: sentencia T-595 de 2016 (M.P. Alejandro Linares   Cantillo), sentencia T-326 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).    

[42] Sentencia T-420 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; sentencia   SU-897 de 2012 (M.P. Alexei Julio Estrada); sentencia T-034 de 2010. (M.P. Jorge   Iván Palacio Palacio); sentencia T-179 de 2008. (M.P. Cristina Pardo   Schlesinger); sentencia T-200 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra);   sentencia SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández); sentencia SU-389 de   2005 (M.P. Jaime Araújo Rentería).    

[43] Ver sentencias SU-897 de 2012 (M.P. Alexei Julio Estrada); T-1239 de   2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-989 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas   Hernández) y T-009 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), entre otras.    

[44] Sentencia T-846 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). La accionante se desempeñaba como   funcionaria del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y alegaba su condición   de madre cabeza de familia. En el marco de un proceso de reestructuración   administrativa, el cargo que ocupaba fue suprimido de la planta de personal. En   esta oportunidad, la Sala Quinta de Revisión consideró que la acción de tutela   era procedente para la protección de los derechos fundamentales de la actora de   manera definitiva.    

[45] Sentencia T-724 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo). El actor ocupaba el cargo de Agente   de Tránsito Grado 1 en la Alcaldía Municipal de Palmira, el cual fue suprimido   en desarrollo de un proceso de reestructuración administrativa. En razón de esta   circunstancia, el trabajador desvinculado presentó una acción de tutela, por   considerar que tenía la calidad de padre cabeza de familia. La Sala Quinta de   Revisión estimó que el amparo constitucional era el mecanismo procedente para   determinar la vulneración de los derechos de la tutelante.    

[46] Sentencia T-862 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). La actora se encontraba vinculada   al Municipio de Palmira. No obstante, su cargo fue suprimido en el marco de un   proceso de renovación administrativa iniciado por la entidad territorial. La   tutelante alegaba su calidad de prepensionada. La Sala Novena de Revisión   consideró que la acción de tutela era el mecanismo judicial procedente para   proteger los derechos fundamentales de la solicitante.    

[47] Sentencia T-623 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). El actor ocupaba en   provisionalidad un cargo dentro de la planta de personal del Instituto   Colombiano Agropecuario (ICA). No obstante, en el marco de un proceso de   reestructuración administrativa, el tutelante fue desvinculado y acudió a la   acción de tutela para solicitar la protección derivada del “retén social”.   La Sala Octava de Revisión indicó que el amparo constitucional era el medio   idóneo y procedente para determinar si existía una violación a los derechos   fundamentales del tutelante.    

[48] Sentencia T-802 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). El accionante fue desvinculado de   la Contraloría Departamental de Antioquia en desarrollo del proceso de   reestructuración de dicha entidad. El tutelante indicaba que tenía la condición   de prepensionado y que, por tanto, no podía ser retirado de la institución. La   Sala Quinta de Revisión estimó que la acción de tutela era el medio judicial que   procedía para salvaguardar los derechos fundamentales del actor.    

[49] Sentencia T-316 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos). En el caso del expediente T-3.755.895, la   accionante se desempeñaba en provisionalidad como Técnico Administrativo en la   Alcaldía Municipal de Momil (Córdoba). En el marco del proceso de modernización   y reestructuración de la administración central del municipio, se suprimió el   cargo que ocupaba la actora. En este caso, la tutelante solicitaba la protección   derivada del “retén social”, debido a que alegaba su calidad de madre   cabeza de familia y la Sala Octava de Revisión consideró que la acción de tutela   era el mecanismo procedente para la protección de los derechos de la   solicitante. Al respecto, señaló la Corte: “[b]aste mencionar que esta   posición de la Sala Octava es acorde con una línea jurisprudencial pacífica y   constante respecto de la procedibilidad de la acción de tutela en casos como el   que ahora se decide”.    

[50] Sentencia T-420 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger). La tutelante ocupaba el cargo de   Inspectora de Policía y Tránsito en la Alcaldía de Toro (Valle del Cauca), el   cual fue suprimido en el marco de un proceso de reestructuración administrativa.   Debido a lo anterior, la funcionaria presentó una acción de tutela por   considerar que tenía las calidades de madre cabeza de familia y persona con   discapacidad. La Sala Séptima de Revisión estimó que el amparo constitucional es   el mecanismo procedente para estudiar si la actora era titular de los derechos   fundamentales invocados. Al respecto, indico que: “la acción de tutela es   procedente, toda vez que esta hace parte del retén social, pues i) la entidad   para la cual laboraba fue objeto de reestructuración administrativa, ii) por   aducir tener una pérdida de capacidad laboral y iii) ser madre cabeza de   familia, es decir, al encontrarse en una situación de especial vulnerabilidad”.    

[51] La accionante precisó que, entre marzo y diciembre de 2016, se vio   obligada a asumir deudas por $10.300.000, para el pago de la matrícula y los   gastos de sostenimiento de su hijo. Por tal motivo, relata que en junio de 2017   hipotecó el inmueble del cual es propietaria por un valor de $20.000.000. (Folio   49, Cuaderno de Revisión de la Corte Constitucional). Adicionalmente, a folios   54 a 56 del Cuaderno de Revisión de la Corte Constitucional constan los recibos   de servicios públicos de dicha vivienda que se encuentran en mora y con aviso de   suspensión.    

[52] Cuaderno No. 1, folios 48-55. El   referido acto administrativo se fundamentó en que el alcalde municipal de   Ipiales modificó la estructura organizacional del municipio, con lo cual se   requirió actualizar la planta global de empleos para incorporar las   modificaciones necesarias para implementar y desarrollar la nueva estructura. En   tal sentido, se evidencia que la reforma de la planta de personal se enmarca en   un proceso de modernización institucional.    

[53] Sentencia T-269 de 2017 (M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez).    

[55] De acuerdo con la información   disponible en el SECOP, el contrato duró menos de seis meses.    

[56] La accionante precisó que, entre marzo   y diciembre de 2016, se vio obligada a asumir deudas por $10.300.000, para el   pago de la matrícula y los gastos de sostenimiento de su hijo. Por tal motivo,   relata que en junio de 2017 hipotecó el inmueble del cual es propietaria por un   valor de $20.000.000. (Folio 49, Cuaderno de Revisión de la Corte   Constitucional). Adicionalmente, a folios 54 a 56 del Cuaderno de Revisión de la   Corte Constitucional constan los recibos de servicios públicos de dicha vivienda   que se encuentran en mora y con aviso de suspensión.    

[57] Véanse, entre otras, las sentencias:   T-595 de 2016 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), T-376 de 2016 (M.P. Alejandro   Linares Cantillo), SU-355 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-733 de 2014   (M.P. Mauricio González Cuervo).    

[58] Sentencias T-802 de 2012 (M.P. Jorge   Iván Palacio Palacio); T-835 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); SU-897 de   2012 (M.P. Alexei Julio Estrada); T-186 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos); T-316   de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos); T-326 de 2014 (M.P. María Victoria Calle   Correa); T-400 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio); T-595 de 2016 (M.P.   Alejandro Linares Cantillo); T-638 de 2016 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio);   T-420 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger); T-460 de 2017 (M.P. Alberto   Rojas Ríos), entre otras.    

[59] Sentencia SU-355 de 2015 (M.P.   Mauricio González Cuervo).    

[60] “Artículo 161. Requisitos   previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al   cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…)   2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán   haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren   obligatorios. (…) Si las autoridades administrativas no hubieran dado   oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el   requisito al que se refiere este numeral.”    

[61] “Artículo 9°. Agotamiento opcional de la vía gubernativa.  No será necesario interponer previamente la reposición y otro recurso   administrativo para presentar la solicitud de tutela. El interesado podrá   interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de que ejerza   directamente en cualquier momento la acción de tutela”.    

[62] Sentencia T-834 de 2005. (M.P. Clara   Inés Vargas Hernández); sentencia T-887 de 2009. (M.P. Mauricio González   Cuervo).    

[63] Sentencia T-401 de 2017. (M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado); sentencia T-246 de 2015. M.P. (Martha Victoria Sáchica   Méndez).    

[64] Sentencia T-246 de 2015. (M.P. Martha   Victoria Sáchica Méndez).    

[65] Véanse, entre muchas otras, las   sentencias: T-692 de 2016 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); T-1163 de 2008   (M.P. Jaime Araújo Rentería) C-722 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil); C-184 de   2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa); T-414 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria   Díaz).    

[66] Sentencias SU-389 de 2005. (M.P. Jaime   Araújo Rentería); SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández); C-722 de   2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil); C-044 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería);   C-1039 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra); C-964 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur   Galvis); C-184 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[67] Sentencias C-722 de 2004 (M.P. Rodrigo   Escobar Gil).    

[68] Sobre este particular, es conveniente   citar el análisis vertido en la sentencia C-184 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa), en el cual se explicó lo siguiente: “Como se indicó, uno de   los roles que culturalmente se impuso a la mujer fue el de “encargada del hogar”   como una consecuencia del ser “madre”, de tal suerte que era educada y formada   para desempeñar las tareas del hogar, encargarse de los hijos y velar por   aquellas personas dependientes, como los ancianos. Sin desconocer la importancia   que juega toda mujer, al igual que todo hombre, dentro de su hogar, el   constituyente de 1991 quiso equilibrar las cargas al interior de la familia,   tanto en las relaciones de poder intrafamiliar, como en cuanto a los deberes y   las obligaciones de las que cada uno es titular. // Suponer que el hecho de la   “maternidad” implica que la mujer debe desempeñar ciertas funciones en la   familia, ha llevado, por ejemplo, a que tengan que soportar dobles jornadas   laborales: una durante el día como cualquier otro trabajador y otra en la noche   y en sus ratos libres, desempeñando las labores propias de la vida doméstica.   Esta imagen cultural respecto a cuál es el papel que debe desempeñar la mujer   dentro de la familia y a cuál “no” es el papel del hombre respecto de los hijos,   sumada al incremento de separaciones, así como al número creciente de familias   sin padre por cuenta del conflicto armado y la violencia generalizada, trajo   como consecuencia que una cantidad conside­rable de grupos familiares tuvieran   una mujer como cabeza del mismo”.    

[69] Sentencia C-044 de 2004 (M.P. Jaime   Araújo Rentería).    

[70] Sobre la naturaleza de las acciones   afirmativas, la Sentencia C-371 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz)   explicó lo siguiente: “con esta expresión se designan políticas o medidas   dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de   eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que   los afectan, bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado,   usualmente un grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación”.    

[71] En el caso de las madres cabeza de   familia, el Legislador y el Gobierno Nacional han implementado varias   acciones afirmativas con el fin de proteger especialmente sus derechos.   Dentro de este marco normativo, se destacan las siguientes:     

(i) En materia penal, cuando el   infractor o infractora es padre o madre cabeza de familia, se permite ejecutar   la pena privativa de la libertad en su residencia o en el lugar señalado por el   juez, de conformidad con las condiciones previstas en la ley (Ley 750 de 2002 y   Sentencia C-184 de 2003).    

(ii) La calidad de mujer cabeza de   familia es un criterio de priorización para la entrega de ayuda humanitaria de   emergencia y de indemnización administrativa para las víctimas del conflicto   armado, así como para el acceso a diversos programas educativos y sociales   diseñados para esta población (Véanse, entre otros instrumentos: la Ley 1448 de   2011, la Ley 1232 de 2008 y el Decreto 1377 de 2014).    

(iii) La posibilidad de constituir el   único bien inmueble de la mujer o el hombre cabeza de familia como patrimonio   familiar inembargable (Ley 861 de 2003).    

(iv) El derecho a acceder a la pensión   especial de vejez, prevista por la ley para las madres y padres cabeza de   familia que tengan a su cargo un hijo con discapacidad (Ley 797 de 2003).    

[72] “Por la cual se expiden normas para apoyar de manera especial a   la mujer cabeza de familia”    

[73] Artículo 2º de la Ley 82 de 1993.    

[74] “Por la cual se modifica la Ley 82 de 1993, Ley Mujer Cabeza de   Familia y se dictan otras disposiciones”    

[75] Sentencia C-184 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[76] Sentencia C-722 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil; sentencia C-044   de 2004 M.P. Jaime Araújo Rentería; sentencia C-1039 de 2003. M.P. Alfredo   Beltrán Sierra; sentencia C-964 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis; sentencia   C-184 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[78] Sentencia C-964 de 2003. M.P. Álvaro   Tafur Galvis.    

[79] Sentencia C-722 de 2004. M.P. Rodrigo   Escobar Gil; sentencia C-044 de 2004 M.P. Jaime Araújo Rentería; sentencia   C-1039 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; sentencia C-964 de 2003. M.P.   Álvaro Tafur Galvis; sentencia C-184 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[80] Sentencia C-964 de 2003. M.P. Álvaro   Tafur Galvis.    

[81] Véanse, entre otras, las sentencias   T-420 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger); T-400 de 2014 (M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio); SU-377 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa); T-835 de   2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); T-034 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio); T-200 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra); T-834 de 2005 (M.P.   Clara Inés Vargas Hernández) SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).    

[82] Las consideraciones que se presentan a   continuación, particularmente aquellas que se refieren a los requisitos que se   deben cumplir para acreditar la condición de madre cabeza de familia, se retoman   a partir de la sentencia de unificación SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas   Hernández), la cual ha sido utilizada como fundamento para definir tales   exigencias en la mayoría de decisiones posteriores. Estos elementos han sido   reiterados en las sentencias T-420 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger);   T-400 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio); SU-377 de 2014 (M.P. María   Victoria Calle Correa); T-316 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos); T-835 de 2012   (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); T-034 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio); T-827 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez); T-993 de 2007 (M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa); T-200 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra);   T-1030 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); T-834 de 2005 (M.P. Clara   Inés Vargas Hernández).    

[83] En esta materia, son aplicables las   consideraciones que al respecto presentó la sentencia SU-389 de 2005 (M.P. Jaime   Araújo Rentería), en la cual se estableció como requisito para los padres cabeza   de familia “que sus obligaciones de apoyo, cuidado y manutención sean   efectivamente asumidas y cumplidas, pues se descarta todo tipo de procesos   judiciales y demandas que se sigan contra los trabajadores por inasistencia de   tales compromisos (…)”. Así mismo, la Corte Constitucional ha sostenido que  “al momento de estudiar los requisitos que debe reunir un servidor público   que alega tener la condición de padre cabeza de familia para acceder a la   estabilidad laboral reforzada que brinda el denominado retén social, debe   observarse el cumplimiento de los mismos en función de las personas sobre las   cuales se pretende hacer efectivo el beneficio, con una valoración que lleve   al convencimiento acerca del efectivo cuidado brindado al menor o al hijo mayor   discapacitado, y no únicamente sobre la base de análisis abstractos en torno   al comportamiento del padre de familia en la satisfacción de obligaciones   simplemente pecuniarias.” (Sentencia T-353 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva).    

[84] Véase, por ejemplo, la sentencia T-200 de 2006 (M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra). En este fallo, la Sala Sexta de Revisión amparó los   derechos fundamentales de varias personas desvinculadas del Servicio Nacional de   Aprendizaje (SENA), entre las que se encontraban dos trabajadoras quienes   alegaban su calidad de “mujeres cabeza de familia”. La primera de ellas,   señaló que dependían de ella su padre -85 años-, su madre -76 años-, quienes   sufrían de enfermedades cardiovasculares severas, y dos sobrinas menores de edad   abandonadas por su madre a muy corta edad. Respecto de su caso, la Sala   consideró que “que la demandante probó su condición de madre cabeza de   familia, dado que la misma es núcleo y soporte exclusivo de su hogar”. La   segunda, indicó que, a pesar de tener una hija mayor de edad, respondía por su   madre de 71 años, “que padece de cáncer de piel, entre otras dolencias   –hipertensión y osteoporosis- y no recibe pensión por concepto alguno”, por   lo que dependía en su totalidad del salario que la actora devengaba.    

[85] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Sentencia de 12   de febrero de 2014. Rad. 43.118 M.P. Rigoberto Echeverri Bueno. Sobre el particular, la providencia indicó: “Una lectura   exegética de la anterior definición de «madre cabeza de familia», conllevaría a   determinar que bajo dicho rótulo sólo se puede ubicar a las «mujeres», que   tienen «hijos» menores de edad o inválidos que dependen económicamente y de   manera exclusiva de ellas. Sin embargo, para la Corte el concepto de «madre   cabeza de familia» debe integrarse armónicamente con el de «mujer cabeza de   familia», a la que el Estado le debe una especial protección, según el artículo   43 de la Constitución Política, y que se encuentra desarrollado en el artículo 2   de la Ley 82 de 1993 (…) // Así las cosas, madre cabeza de familia no   sólo es la mujer con hijos menores o inválidos, sino también aquella que tiene a   su cargo exclusivo la responsabilidad económica del hogar, por la   incapacidad para trabajar de los demás miembros, debidamente comprobada.”    

[86] Véanse, entre otras: sentencia T-420   de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger); sentencia T-835 de 2012 (M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva); sentencia T-827 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez);   sentencia T-034 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio); sentencia T-283 de   2006 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).    

[87] Lo anterior, por cuanto se ha   interpretado que, cuando en la definición legal de madre cabeza de familia se   alude a las personas “incapacitadas para trabajar”, ello incluye a los   hijos estudiantes.    

[88]  En este sentido, ha establecido   la Corte Constitucional: “[U]na mujer no deja de ser cabeza de familia por el   simple hecho de que las personas a su cargo cumplan la mayoría de edad, sino que   habrá de constatarse si éstas se encuentran imposibilitadas para trabajar, como   sucede a los hijos mayores de 18 años, pero menores de 25 que continúan   estudiando.” (sentencia T-827 de 2009. M.P. Juan Carlos Henao Pérez).  Igualmente, ver: sentencia T-420 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger);   sentencia T-835 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); sentencia T-400 de   2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio); sentencia T-993 de 2007 (M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa); sentencia SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas   Hernández),    

[89]  Sentencia T-420 de 2017 (M.P.   Cristina Pardo Schlesinger); sentencia T-400 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio); sentencia T-993 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa); sentencia   SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).    

[90] Sentencia T-316 de 2013 (M.P. Alberto   Rojas Ríos); sentencia T-835 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); sentencia   T-827 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez); sentencia T-206 de 2006 (M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto); sentencia T-493 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa); sentencia SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).    

[91] Sentencia T-835 de 2012 (M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva).    

[92] “PARÁGRAFO. La condición de Mujer Cabeza de Familia y la cesación de la misma,   desde el momento en que ocurra el respectivo evento, deberá ser declarada ante   notario por cada una de ellas, expresando las circunstancias básicas del   respectivo caso y sin que por este concepto se causen emolumentos notariales a   su cargo.”    

[93]  En la   sentencia C-034 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), la Corte declaró   exequible la expresión “siendo soltera o casada” contenida en el artículo   2º de la Ley 82 de 1993, por considerar irrelevante el estado civil de la mujer   a la hora de establecer si es cabeza de familia. Según la Corte, “lo   esencial, de acuerdo con la definición que sobre el particular adoptó el   legislador en la norma acusada, es que ella “tenga bajo su cargo, económica o   socialmente, en forma permanente, hijos menores  propios o de otras   personas incapaces o incapacitadas para trabajar, ya sea por ausencia permanente   o incapacidad física, sensorial, síquica o moral del cónyuge o compañero   permanente o deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros del núcleo   familiar”. Véase, en el mismo sentido, sentencia T-925 de 2004 (M.P. Álvaro   Tafur Galvis).    

[94]  Sentencia   C-184 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). “Una mujer es cabeza de   familia cuando, en efecto, el grupo familiar está a su cargo. Aunque en el mismo   artículo se incluye un parágrafo en el que se indica que la mujer deberá   declarar ante notario dicha situación, tanto cuando la adquiera como cuando la   pierda, para efectos de prueba, no es una condición que dependa de una   formalidad jurídica.”    

[95] Sentencias SU-389 de 2005 (M.P. Jaime Araújo Rentería); T-200 de   2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra); T-206 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa); T-835 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); y T-420 de 2017 (M.P.   Cristina Pardo Schlesinger).    

[96] Sentencia T-034 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio)    

[97] Sentencia T-835 de 2012 (M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva). Igualmente, véase sentencia T-862 de 2009 (M.P. Jorge   Iván Palacio Palacio).    

[98] Sentencia T-835 de 2012 (M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva).    

[99] Sentencias C-166 de 2017 (M.P. José   Antonio Cepeda Amarís).    

[100] Sentencias C-089 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); C-034 de   2014 (M.P. María Victoria Calle Correa) y C-361 de 2016 (M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva).    

[101] Sentencias C-1189 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto); C-089 de   2011 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva);  C-034 de 2014 (M.P. María Victoria   Calle Correa) y C-361 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[102] Sentencia T-444 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y   sentencia T-455 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).    

[103] Este requisito se entiende en los   términos del fundamento jurídico 32 de la presente decisión.    

[104] Sentencia T-034 de 2010 (M.P. Jorge   Iván Palacio Palacio); sentencia T-587 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto); sentencia SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).    

[105] Sentencia T-034 de 2010 (M.P. Jorge   Iván Palacio Palacio); sentencia T-587 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto); sentencia SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).    

[106]  En este sentido, la Corte   Constitucional ha afirmado que “[e]s un hecho notorio que hoy en día [las   personas con discapacidad] y los padres y madres cabeza de familia no son objeto   de preferencia a la hora de contratación laboral. Ciertamente, en procura de un   eficientismo se busca (…) que la disposición de tiempo mental y físico sea   plena, e incluso mayor a la del tiempo reglado de trabajo, cuando las   necesidades de la empresa así lo impliquen, rasgo que, en términos generales,   madres y padres cabeza de familia, que deben velar por la seria responsabilidad   del manejo del núcleo familiar, no tienen. Así las cosas, es casi nula la   posibilidad de que las personas con estas características que fueron   desvinculadas en el proceso de Reestructuración de la Administración consigan   trabajo.”(Sentencia C-964 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis).    

[107] “Por la cual se expiden disposiciones   para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se   otorgan unas facultades Extraordinarias al Presidente de la República”.    

[108] Cabe resaltar que mediante la   sentencia C-044 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería) la Corte Constitucional   consideró que la protección de la cual son titulares las madres cabeza de   familia “debe extenderse a los padres que se encuentren en la misma   situación, en aras de proteger la prevalencia de los derechos de los niños y   el grupo familiar al que pertenecen”.    

[109]  Decreto 190 de 2003. Artículo 1.  “Madre cabeza de familia sin alternativa económica: Mujer con hijos menores de   18 años de edad, biológicos o adoptivos, o hijos inválidos que dependan   económicamente y de manera exclusiva de ellas, y cuyo ingreso familiar   corresponde únicamente al salario que devenga del organismo o entidad pública a   la cual se encuentra vinculada.”    

[110]  Decreto 190 de 2003. Artículo 13.  “Para hacer efectiva la estabilidad laboral de que trata el artículo anterior,   los organismos y entidades que modifiquen sus plantas de personal dentro del   Programa de Renovación de la Administración Pública en el orden nacional   respetarán las siguientes reglas:    

13.1 Acreditación de la causal de   protección (…) a) Madres cabeza de familia sin alternativa económica: Los jefes   de personal, o quienes hagan sus veces, verificarán en las hojas de vida de las   servidoras públicas, que pretendan beneficiarse de la protección especial y en   el sistema de información de la respectiva Entidad Promotora de Salud, EPS, y en   las Cajas de Compensación Familiar, que se cumplan las condiciones señaladas en   el presente decreto y que en el grupo familiar de la solicitante no existe otra   persona con capacidad económica que aporte al sistema de seguridad social. Así   mismo, la condición de invalidez de los hijos, siempre que dependan económica y   exclusivamente de quien pretenda ser beneficiaria de la protección especial,   debe ser probada por la servidora pública con un dictamen de la respectiva Junta   de Calificación de Invalidez // (…)13.2 Aplicación de la protección especial:   Con base en las certificaciones expedidas por los jefes de personal o quienes   hagan sus veces y en las valoraciones del tipo de limitación previstas en el   numeral anterior, el secretario general de la respectiva entidad analizará,   dentro del estudio técnico correspondiente a la modificación de la planta de   personal y teniendo en cuenta la misión y los objetivos del organismo o entidad,   el cargo del cual es titular el servidor público que se encuentra en alguno de   los grupos de la protección especial y comunicará a los jefes de la entidad   respectiva los cargos que de manera definitiva no podrán ser suprimidos o las   personas a quienes se les deberá respetar la estabilidad laboral.”    

[111]  Decreto 190 de 2003. Artículo 14.  “Pérdida del derecho. La  estabilidad laboral a la que hace referencia este   capítulo cesará cuando se constate que el ex empleado ya no hace parte del grupo   de personas beneficiarias de la protección especial.”    

[112] En relación con el límite temporal del   retén social, resulta pertinente referir las consideraciones expuestas en la   sentencia SU-377 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa): “El   retén social tenía inicialmente una duración definida en la Ley 790 de 2002. El   artículo 13 dispuso que debía durar “hasta el vencimiento de las facultades   extraordinarias que se conceden en la presente ley”. No obstante, como lo   sostuvo la Corte en la sentencia C-991 de 2004, esa norma fue tácitamente   derogada por el artículo 8, literal d), de la Ley 812 de 2003, en tanto esta   última dispuso que la protección especial del retén social se aplicaría hasta el   treinta y uno (31) de enero de dos mil cuatro (2004) “salvo en lo relacionado   con los servidores próximos a pensionarse, cuya garantía deberá respetarse hasta   el reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez”. En esa misma sentencia   la Corte declaró inexequible el aparte del artículo 8, literal d), de la Ley 812   de 2003, que limitaba en el tiempo la vigencia del retén social. Una Sala de   Revisión ya había inaplicado esa norma en un caso concreto.  Pero esta vez   fue la Sala Plena de la Corporación la que consideró que esta restricción   interfería de un modo desproporcionado en los derechos  de “las madres y   padres cabeza de familia y los disminuidos físicos, mentales y psíquicos”.    // (…) También el Decreto 190 de 2003, reglamentario de la Ley 790 de 2002,   contemplaba un término de duración del retén social (Dcto 190 de 2003 art. 14 y   16). Y luego el Decreto 1615 de 2003, que ordenó el inicio de la liquidación de   TELECOM, se remitió a ese término para definir la duración del retén social en   esa entidad (art. 16). De acuerdo con estos preceptos, el retén debía aplicarse   hasta la culminación del Programa de Renovación de la Administración Pública, y   en cualquier caso sin exceder el treinta y uno (31) de enero de dos mil cuatro   (2004). La Sección Segunda del Consejo de Estado anuló, sin embargo, esta   normatividad mediante sentencia del diecinueve (19) de abril de dos mil cinco   (2005). Luego de tomar en cuenta lo resuelto por esta Corte en la sentencia   C-991 de 2004,  el Consejo de Estado decidió declarar que se daba una   inconstitucionalidad por consecuencia, toda vez que el sustento de las   disposiciones entonces demandadas como nulas eran las que habían sido   encontradas inexequibles por la Corte Constitucional. Por consiguiente, declaró   nulos un fragmento del artículo 14 y todo el artículo 16. Luego, en la sentencia   del dieciocho (18) de mayo de dos mil once (2011), la Sección Segunda decidió   estarse a lo resuelto en la primera providencia, al resolver la acción de   nulidad instaurada contra el mismo objeto normativo.”    

[113] Sentencia T-827 de 2009 (M.P. Juan   Carlos Henao Pérez). Véanse también: sentencia T-326 de 2014 (M.P. María   Victoria Calle Correa); sentencia SU-897 de 2012 (M.P. Alexei Julio Estrada);   sentencia T-587 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); sentencia T-1076   de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil); sentencia C-991 de 2004 (M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra).    

[114] Sentencia C-184 de 2003, C-964 de   2003; sentencia C-044 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería); sentencia T-768 de   2005 (M.P. Jaime Araújo Rentería), sentencia T-326 de 2014 (M.P. María Victoria   Calle Correa), entre otras.    

[116] Sentencia T-638 de 2016 (M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio).    

[117] Sentencia T-638 de 2016 (M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio); sentencia T-326 de 2014 (M.P. María Victoria Calle   Correa).    

[118]  Sentencias T-269 de 2017 (M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez); T-595 de 2016 (M.P. Alejandro Linares Cantillo);   SU-377 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa); T-353 de 2010 (M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva); T-194 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva);    T-001 de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo); C-759 de 2009 (M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva); T-692 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio); C-991 de 2004   (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), entre otras.    

[119] Sentencia T-835 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) “La   permanencia de las trabajadoras en sus empleos se dará hasta que: i) se termine   el proceso de liquidación de la institución; ii) pierdan las condiciones   establecidas para ser titulares de dicha salvaguarda; o iii) incurran en hechos   que funden la terminación del contrato en una justa causa o que constituyan   causal de destitución del cargo en el caso de las empleadas públicas.”    

[120]  Sentencias T-420 de 2017 (M.P.   Cristina Pardo Schlesinger); SU-377 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa);   T-835 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); T-802 de 2012 (M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio); T-1167 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), entre   otras.; SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández); T- C-991 de 2004   (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).    

[121]  Sentencias T-114 de 2014 (M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez); T-001 de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo); T-873   de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo);  (M.P. María Victoria Calle   Correa); T-993 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa); SU-388 de 2005 (M.P.   Clara Inés Vargas Hernández), entre otras.    

[122]  Sentencias T-833 de 2009 (M.P. María   Victoria Calle Correa); T-846 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil); T-200 de 2006   (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).    

[123]  Sentencia T-353 de 2010 (M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva). Véanse, entre otras: sentencia T-194 de 2010 (M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva); sentencia T-001 de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo).    

[124] Sentencia SU-388 de 2005 (M.P.   Clara Inés Vargas Hernández).    

[125] Acerca de este punto, conviene   recordar lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-388 de   2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) para justificar que el reintegro sea la   primera opción de protección en los casos en que se desconoce el denominado   “retén social”: “Y si a lo anterior se suma que las mujeres han sido   excluidas a lo largo de la historia del escenario laboral, es claro que las   acciones afirmativas diseñadas en su favor revisten un componente que va más   allá de la simple presencia de un ingreso fijo para asegurar la manutención de   su núcleo familiar, puesto que en estos casos también se protege la idea de   reconocer especial valor al trabajo como expresión de una opción personal o   profesional negada por muchos años”.    

[126] Sentencia T-889 de 2008 (M.P. Mauricio   González Cuervo).    

[127] Sentencia T-114 de 2014 (M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez); sentencia T-1059 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo); sentencia T-001 de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo).    

[128] Sentencia SU-897 de 2012 (M.P. Alexei   Julio Estrada).    

[129] Sentencia SU-897 de 2012 (M.P.   Alexei Julio Estrada). Sobre este particular,   explicó la Corte Constitucional: “Así, en el presente caso se presenta ante   la Corte una situación concreta en la que colisionan dos principios   constitucionales: de un lado estaría la garantía de la seguridad social en   pensiones, en una de sus formas de concreción, cual es la protección diseñada   para las personas que, siendo empelados de una de las entidades afectadas por el   PRAP, están próximas a cumplir los requisitos para acceder a la pensión de   jubilación o de vejez; y, del otro, los principios de eficacia, economía y   celeridad de la administración –artículo 209 de la Constitución-, que se   concretan en procesos liquidatorios de las entidades de la administración   incluidas en el PRAP desarrollados sin inconvenientes, ni dilaciones   injustificadas. // La armonización en concreto de dichos principios no puede dar   como resultado la absoluta preponderancia de uno sobre el otro, de manera que se   anule por completo alguno de dichos contenidos, a favor de la aplicación   irrestricta del otro. Un ejercicio de armonización obliga a determinar cuál es   la interpretación que en términos constitucionales resulta ponderada en este   específico caso”.    

[130] Sentencia SU-897 de 2012 (M.P. Alexei   Julio Estrada).    

[131] Sentencia T-420 de 2017 (M.P. Cristina   Pardo Schlesinger).    

[132] Sentencia T-269 de 2017 (M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez).    

[133] Sentencia SU-003 de 2018 (M.P.   Carlos Bernal Pulido).    

[134] Sentencia T-269 de 2017 (M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez).    

[135] Sentencias T-186 de 2013 (M.P.   Alberto Rojas Ríos); T-017 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa); T-729 de   2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[136] Sentencia SU-054 de 2015 (M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez). En esta providencia, la Sala Plena de la Corte   Constitucional sostuvo que “tales funcionarios, si bien no tienen las   prerrogativas de los empleados de carrera, y no gozan de la estabilidad laboral   reforzada que se adquiere solamente superando un concurso de méritos, tampoco   pueden asimilarse a los de libre nombramiento y remoción, pues su empleador no   tiene tal discrecionalidad para disponer del cargo (…) A tono con la   jurisprudencia sentada por esta Corporación, la estabilidad relativa se   manifiesta en que el acto de retiro de los funcionarios que en provisionalidad   ocupan cargos de carrera, debe contener una motivación coherente con la función   pública en el Estado Social de Derecho, para garantizar la protección efectiva   de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, y al acceso en   condiciones de igualdad al servicio público”. En idéntico sentido, véase la   sentencia SU-556 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).    

[137] Sentencia T-835 de 2012 (M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva).    

[138] Sentencias T-400 de 2014 (M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio); T-802 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio);   T-444 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); T-833 de 2009 (M.P. María   Victoria Calle Correa).    

[139] En este sentido, la Corte   Constitucional sostuvo en la sentencia T-623 de 2011 (M.P. Humberto Antonio   Sierra Porto):“La Sala reitera que la distinción, para efectos de determinar   los beneficiarios del retén social, entre quienes ocupan cargos de forma   permanente y aquellos que están en provisionalidad, no tiene un fundamento   constitucional que la avale y, por el contrario, vulnera los derechos a la   igualdad, a la seguridad social en pensiones y, en ocasiones, al mínimo vital”.  Véanse también las sentencias: T-400 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio);   T-326 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa); T-316 de 2013 (M.P. Alberto   Rojas Ríos); T-186 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos); T-802 de 2012 (M.P. Jorge   Iván Palacio Palacio); T-729 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); T-353 de   2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); T-1239 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy   Cabra); T-200 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra); T-1030 de 2005 (M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto); T-846 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).    

[140] Sentencia T-662 de 2009 (M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio).    

[141] Sentencia T-1238 de 2008 (M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra); T-645 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez);   SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).    

[142] En la sentencia T-724 de 2009   (M.P. Mauricio González Cuervo) esta Corporación precisó sobre el particular:   “En este orden de ideas, no cabe duda que si bien es cierto la Ley 790 de 2002   solamente se aplica a los procesos de reestructuración de las entidades de la   rama ejecutiva del orden nacional, no lo es menos que las entidades   territoriales que deciden modernizar, actualizar y modificar las plantas de   personal también deben diseñar programas dirigidos a proteger la estabilidad   laboral reforzada de los trabajadores que se ubican en el sector de los sujetos   de especial protección del Estado, tales como los previstos en esa   normativa. Luego, se concluye que en aplicación directa de los artículos 1º, 13,   25, 43 y 44 de la Constitución, los beneficios previstos en el artículo 12 de la   Ley 790 de 2002, también se aplican a los trabajadores de las entidades de la   rama ejecutiva del sector territorial.”. Igualmente, son pertinentes las   sentencias T-420 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger); T-835 de 2012 (M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva); T-444 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto);   T-353 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); T-862 de 2009 (M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio); T-1031 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), entre otras.    

[143] “[L]a Sala considera que el no aplicar   la protección especial a los trabajadores próximos a pensionarse –como sí se   hizo con los padres y madres cabeza de familia y los trabajadores   discapacitados- resulta en una vulneración del principio de igualdad, consagrado   en el artículo 13 de la Constitución.”  Sentencia T-444 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).    

[144] Fundamentos jurídicos 48 a 51.    

[145] Cuaderno No. 1, folio 74.    

[146] Folio 31, Cuaderno No. 1.    

[147] Folio 38, Cuaderno No. 1.    

[148] Folios 42 a 45, Cuaderno No. 1.    

[149] Folios 90 a 92, Cuaderno No. 1. En   esta declaración, en relación con el progenitor de Guillermo Alfonso Pasijojoa   Nandar, la actora indicó “nunca he vivido con él, no vivo, no viviré ni   convivo con el papá de mi hijo”.    

[150] Folios 47 a 66, Cuaderno de Revisión   de la Corte Constitucional.    

[151] Folios 67 a 71, Cuaderno de Revisión de la Corte Constitucional.    

[152] Folios 65 y 66, Cuaderno de Revisión de la Corte Constitucional.    

[153] Fundamento jurídico 32.    

[154] Esta circunstancia se encuentra   sustentada en los siguientes medios probatorios: (i) certificado de estudios de   Guillermo Alfonso Pasijojoa Nandar donde se informa que estaba inscrito en el   programa de Mercadeo y Ventas de la Universidad Mariana de Pasto en el primer   semestre de 2017 (folios 40 y 41, Cuaderno No.1); y (ii) respuesta del   accionante Guillermo Alfonso Pasijojoa Nandar en sede de revisión (folios 67 a   71, Cuaderno de Revisión de la Corte Constitucional).    

[155] La Sala se remite a los aspectos   enunciados en el fundamento jurídico 62, los cuales dan cuenta del cumplimiento   del presente requisito.     

[156] Sentencia T-835 de 2012 (M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva).    

[157] Sentencia T-835 de 2012 (M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva).    

[158] Sentencias C-034 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y SU-388 de   2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).    

[159] Sentencia C-964 de 2003 (M.P. Álvaro   Tafur Galvis). En igual sentido, la Encuesta Nacional   de Demografía y Salud (ENDS) del año 2015 ha destacado el aumento en los hogares   con jefatura femenina que pasó de 30.3%    

en 2005 a 34% en 2010 y a 36.4% en   2015.    

[160] Sentencia C-184 de 2003. M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa.    

[161] Sentencia C-184 de 2003. M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa.    

[162] Folio 15, Cuaderno No. 1.    

[163] La Sala se remite a los aspectos   enunciados en el fundamento jurídico 62, los cuales dan cuenta del cumplimiento   del presente requisito.     

[164] Artículo 1º del Decreto 190 de 2003.    

[165] Folios 54 a 56, Cuaderno de Revisión   de la Corte Constitucional.     

[166] A folio 59 del Cuaderno de Revisión de   la Corte Constitucional, consta la copia del certificado de tradición y libertad   del inmueble de la accionante. En dicho documento, se advierte que en la   anotación del 9 de junio de 2017 se registró la constitución del gravamen   hipotecario sobre dicho inmueble.    

[167] Cuaderno No. 1, folios 25 y 26.    

[169] Cuaderno No. 1, folio 29.    

[170] Cuaderno No. 1, folios 30 y 31. La   tutelante expresó en la comunicación dirigida a la Subsecretaría de Talento   Humano de la Alcaldía Municipal de Ipiales que la declaración extra proceso que   aportaba tenía como propósito “acceder a la Protección Constitucional de   Reten Social (sic)”.    

[171] En torno al derecho de defensa, este ha sido definido por la Corte   Constitucional como “el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para   ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el   derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa;   los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad   ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas   que intervienen en el proceso” (Sentencia C-341 de 2014. M.P. Mauricio   González Cuervo).    

[172] Sentencia T-420 de 2017 (M.P. Cristina   Pardo Schlesinger).    

[173] Esta Corporación ha sostenido que el   juez de tutela está habilitado para fallar ultra y extra petita,   cuando así lo requiera la vigencia de los derechos fundamentales pues “la   naturaleza especialísima de la acción de tutela permite su distinción respecto   de las demás acciones legales, autorizando al juez asumir un papel activo en el   análisis del caso bajo su conocimiento, en aras de la eficaz protección de los   derechos fundamentales” (Sentencia SU-195 de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio). Sobre este particular, véanse también: sentencias T-634 de 2017 (M.P.   Cristina Pardo Schlesinger); SU-484 de 2008 (M.P. Jaime Araújo Rentería); y   T-886 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).    

[174] Fundamentos jurídicos 41 a 55.    

[175] Sentencia T-827 de 2009 (M.P. Juan   Carlos Henao Pérez). Véanse también: sentencia T-326 de 2014 (M.P. María   Victoria Calle Correa); sentencia T-587 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto); sentencia T-1076 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil); sentencia C-991 de   2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).    

[176] Cuaderno No. 1, folios 48-55. El   referido acto administrativo se fundamentó en que el alcalde municipal de   Ipiales modificó la estructura organizacional del municipio, con lo cual se   requirió actualizar la planta global de empleos para incorporar las   modificaciones necesarias para implementar y desarrollar la nueva estructura. En   tal sentido, se evidencia que la reforma de la planta de personal se enmarca en   un proceso de modernización institucional.    

[177] Cuaderno No. 1, folios 17 a 24.    

[178] Cuaderno No. 1, folios 27 a 31.    

[179] Acerca de la prohibición de desconocer los actos propios, ver:   sentencia T-295 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); sentencia C-131 de   2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).    

[180] Sentencia T-444 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y   sentencia T-455 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).    

[181] “Artículo 128. Nadie   podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una   asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en   las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente   determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de   las entidades territoriales y el de las descentralizadas”.