T-110-16

           T-110-16             

Sentencia T-110/16    

ESTADO COLOMBIANO-Carácter democrático    

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter participativo del   Estado colombiano     

ESTADO COLOMBIANO-Naturaleza democrática y   pluralista     

MODELO CONSTITUCIONAL DE FRENOS   Y CONTRAPESOS-Propósitos fundamentales    

El sistema de frenos y contrapesos, que ha   sido conocido bajo el nombre de checks and balances, le confiere así un papel relevante al   control y a la fiscalización interorgánica recíproca, pero también a la   colaboración entre las entidades públicas para servir a la comunidad, promover   la prosperidad y garantizar los principios y deberes consagrados en la Carta.    

PRINCIPIO DE COLABORACION   ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Objeciones gubernamentales    

El Gobierno Nacional puede formular objeciones   a un proyecto de ley por razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad, ya   sea total o parcialmente.    

PRINCIPIO DE COLABORACION   ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Acción pública de inconstitucionalidad    

Como ejemplo de colaboración armónica, se encuentra la acción pública de   inconstitucionalidad, la cual obedece a un mecanismo de control jurisdiccional   para garantizar la integridad y supremacía de la Carta.   Le otorga a la Corte Constitucional la competencia para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las   leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su   formación. El   sistema de frenos y contrapesos también se encuentra ligado, en tratándose de la   acción pública de inconstitucionalidad, a la interacción de varios actores. Así,   quien decide es la Corte Constitucional, al mismo tiempo que en su trámite   participan el ciudadano que promovió el juicio, la Procuraduría General de la   Nación con su concepto, las entidades públicas o privadas que se hagan   partícipes y las personas que coadyuven la demanda o defiendan la   constitucionalidad de las normas que se cuestionan. Además, existe la   posibilidad de que se realicen audiencias para discutir el asunto.    

DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE   COMUNIDADES ETNICAS-Naturaleza y alcance     

La consulta previa ha sido categorizada como   un derecho fundamental de carácter colectivo, que tiene por finalidad la   apertura de espacios de diálogo y que se desarrolla con el objeto de alcanzar,   en lo posible, el consentimiento o aquiescencia de los pueblos étnicos respecto   de una medida. Por ello, y de manera uniforme, la jurisprudencia ha relacionado   su alcance normativo con los conceptos de participación y autonomía.    

CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS   LEGISLATIVAS-Elementos   fundamentales     

Una característica de la consulta previa en el trámite legislativo supone   comprenderla como un mecanismo de carácter preventivo, en el que se busca    la generación de sinergias a partir de la participación de las comunidades   étnicas en los asuntos que directamente les conciernen. Su despliegue busca   evitar que, por ausencia de diálogo, se generen tensiones que puedan conllevar   al desconocimiento de los mandatos de la Carta, por lo que al operar como una   herramienta que canaliza el ejercicio del poder en favor del pluralismo y de la   diversidad cultural de la Nación, se entiende que su desenvolvimiento se torna   en una expresión concurrente de control, cuya garantía en una última instancia   puede lograrse a través de la intervención de las autoridades judiciales, en un   contexto en el que su salvaguarda activa los fines propios del sistema de frenos   y contrapesos mencionado en el acápite anterior.    

ACCION DE TUTELA TRANSITORIA   CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTO-Procedencia   excepcional contra proyectos de ley que se tramitan en el Congreso    

DERECHO A LA PARTICIPACION Y A   LA CONSULTA PREVIA EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Improcedencia de la acción de tutela por   cuanto los debates realizados en el   Congreso transcurrieron conforme a los mandatos del sistema de frenos y   contrapesos    

ACCION DE TUTELA RESPECTO DEL TRAMITE LEGISLATIVO   ADELANTADO EN EL CONGRESO-Improcedencia   por cuanto no se vulneraron las facultades mínimas de los congresistas y tampoco   se desconoció el núcleo esencial de las garantías y obligaciones vinculadas con   el ejercicio de las funciones congresionales    

No resulta procedente la intervención del juez de tutela, en primer lugar,   porque no se avizora una afectación grave y evidente respecto del derecho de   participación de las comunidades indígenas; y en segundo lugar, porque una   intromisión de su parte desconocería la lógica y el valor con el que operan los   mecanismos con que, de ordinario, se adelanta el debate parlamentario y que   permiten el funcionamiento del Congreso como un órgano autónomo e independiente   del resto de poderes públicos. A lo anterior se agrega que, incluso una vez   surtidos los debates reglamentarios, el Gobierno Nacional no encontró que fuese   necesario objetarlo por razón de la vulneración alegada.      

Referencia:   expediente T-5.196.392    

Acción de Tutela   instaurada por Wilson Galindo Hernández y Nelson Gálviz, miembros del pueblo   indígena Sikuani, contra el Congreso de la República y los Ministerios del   Interior y de Agricultura y Desarrollo Rural    

Magistrado   Ponente:    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ      

Bogotá DC, cuatro (4) de marzo de   dos mil dieciséis (2016)    

La Sala Segunda   de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo, Alejandro Linares Cantillo y Luis Guillermo Guerrero   Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y   legales, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En el trámite de revisión del   fallo de tutela dictado por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, en el asunto de la referencia.    

I. ANTECEDENTES    

Los señores Wilson Galindo   Hernández, miembro del resguardo Santa Teresita Tuparro (Cumaribo-Vichada)[1]  y Nelson Gálviz Guacarapare, miembro del resguardo Ríos Mucho Guarrojo   (Cumaribo-Vichada), instauraron acción de tutela en contra del Congreso de la   República y los Ministerios del Interior y de Agricultura y Desarrollo Rural, al   considerar que se transgredieron sus derechos al territorio y a la consulta   previa con ocasión del trámite del Proyecto de Ley No. 223 de 2015 (Cámara), por   virtud del cual se crean y desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural,   Económico y Social (ZIDRES).    

1.1. Hechos relevantes    

La acción de tutela fue presentada   el 25 de agosto de 2015 y en ella se destacan los siguientes hechos:    

1.1.1. A través del Ministerio del   Interior, el 16 de abril de 2015, el Gobierno Nacional presentó ante el Congreso   de la República el Proyecto de Ley No. 223 de 2015 (Cámara), con el propósito de   crear e impulsar las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social   (ZIDRES)[2].    

1.1.2. El Representante a la   Cámara, Inti Asprilla, quien presentó ponencia negativa para segundo debate,   solicitó un concepto de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del   Interior, con el fin de establecer la necesidad o no de iniciar un proceso de   consulta previa respecto de la citada iniciativa.    

1.1.3. En oficio del 7 de julio de   2015, la Dirección de Consulta Previa dio respuesta al concepto solicitado, en   el sentido de señalar que sí era necesario adelantar el proceso de consultar, en   virtud de que en el proyecto se observaban algunas disposiciones que podían   incidir “de manera directa y específica sobre las comunidades étnicas   asentadas en la zona donde se habrá de implementar actividades de monocultivos   en la altillanura colombiana; disposiciones, que precisamente deben ser objeto   de consulta[,] para que con la participación de las comunidades se determine si   estas pueden alterar su estatus”[3].        

1.1.4. A través de un concepto   rendido el 10 de julio de 2015, la Procuraduría Delegada para Asuntos   Ambientales y Agrarios sostuvo que para efectos de determinar si era necesario   adelantar el proceso de consulta previa se debía tener en cuenta el contexto   histórico, social y económico de las regiones en que se pretendían consolidar   las ZIDRES. Sobre el particular, llamó la atención respecto de varias   irregularidades en la adjudicación de baldíos por parte del INCODER, aunado a la   demora en el trámite de los procesos de constitución y ampliación de resguardos,   especialmente en los departamentos de Vichada y Meta. Por lo anterior, recomendó   someter a consulta el proyecto ZIDRES, siempre que dichas zonas se constituyan   en los departamentos mencionados[4].    

1.1.5. El 24 de julio de 2015,   luego de examinar nuevamente el contenido del proyecto de ley, la Dirección de   Consulta Previa rindió un nuevo concepto, en el que señaló que existió una   imprecisión en el oficio enviado el 7 de julio, por lo que se hacía necesario   rectificar dicho pronunciamiento. Con tal propósito, destaca que el proyecto   tiene un carácter general dirigido a las comunidades campesinas, al mismo tiempo   que enfatiza que la regulación de las ZIDRES es de utilidad pública e interés   social, por lo que no se hace exigible agotar el proceso de consulta previa,   “toda vez que este aplica cuando en la ejecución de un proyecto, obra o   actividad se generan impactos directos susceptibles de afectar a comunidades   étnicas, no a comunidades campesinas y/o trabajadores agrarios”[5].  Por lo demás, señala que el proyecto incluye un artículo 19, en el que se   dispone que “No podrán constituirse las ZIDRES en territorios que comprendan,   siquiera parcialmente, zonas de reserva campesina, resguardos indígenas y   territorios colectivos titulados. Tampoco podrán constituirse en territorios   que, de conformidad con la ley, no pueden ser objeto de explotación económica”[6].  Esta circunstancia reafirma que no se produce una afectación directa en   ninguna comunidad étnica, en términos de intromisión en su calidad de vida y   costumbres, lo que torna innecesario el proceso de consulta[7].    

1.1.6. Con sujeción a este último   pronunciamiento, el proceso legislativo siguió su curso, siendo aprobada la   iniciativa en la Cámara de Representantes. Para el momento de interposición de   la acción de tutela, se habían iniciado las etapas de deliberación y aprobación   en la Comisión Quinta y en la Plenaria del Senado de la República (Proyecto de   Ley No. 174 de 2015 Senado).    

1.1.7. Finalmente, los accionantes   exponen que las ZIDRES se crearán en zonas especiales de aptitud agropecuaria,   que se encuentren aisladas de centros urbanos significativos y que exijan   elevados costos de adaptación productiva por sus características agrológicas y   climáticas. De igual manera, las zonas en que se consolidarán deberán tener baja   densidad poblacional, altos índices de pobreza e insuficiencia de   infraestructura para el transporte y comercialización de los productos. Por   ello, en su criterio, las ZIDRES tan sólo podrán localizarse en departamentos   como Vichada, Guainía, Arauca, Meta, Caquetá y Putumayo.    

1.2. Solicitud de amparo   constitucional    

1.2.1. Con fundamento en los   hechos relatados, los demandantes solicitan al juez constitucional, en primer   lugar, que como medida provisional y como quiera que para el momento de   instauración de la acción de tutela ya se habían surtido los debates en la   Cámara de Representantes, que se ordenara a la Mesa Directiva del Senado   abstenerse de incluir en las sesiones el debate del referido proyecto[8].   Y, en segundo lugar, solicitaron que, tras amparar sus derechos a la consulta   previa y al territorio, se ordenara al Congreso de la República el archivo del   proyecto en mención, y al Gobierno Nacional retirarlo y abstenerse de adelantar   cualquier iniciativa legislativa o reglamentaria relacionada con el mismo   asunto, hasta tanto no se cumpla con dicha exigencia.    

1.2.2. En lo relativo a la   procedencia de la acción de tutela, los accionantes manifiestan que no existe   otro mecanismo de defensa judicial para solventar el conflicto mencionado, pues   es claro que el proyecto incide en las aspiraciones territoriales que tienen los   pueblos indígenas. En su criterio, si bien el artículo 19 de la iniciativa   pretende “blindar” el trámite de la ley, en todo caso existe la obligación de   consulta, si se tiene en cuenta los territorios preseleccionados para adelantar   los proyectos ZIDRES, esto es, los departamentos de Vichada, Meta, Caquetá y   Putumayo.    

En este orden de ideas, reclama   que en este proceso legislativo debe exigirse la consulta previa, por las   siguientes razones: “(1) ser [los territorios preseleccio-nados]   históricamente habitados y manejados según sus usos y costumbres por pueblos   indígenas, derivando su subsistencia física y espiritual de la relación cultural   que mantienen con estos territorios; (2) existir aspiraciones territoria-les de   los pueblos indígenas para la constitución, ampliación, reestructuración y   saneamiento de resguardos indígenas; (3) ser territorios en los cuales habitan   pueblos indígenas que se encuentran incluidos por la Corte Constitucional en el   Auto 04 de 2009 de ‘Protección de los derechos fundamentales de las personas y   los pueblos indígenas desplazados por el conflicto armado o en riesgo de   desplazamiento forzado, en el marco de la superación del estado de cosas   inconstitucional declarado en la Sentencia T-025 de 2004”[9].          

1.3. Contestación de las partes   demandadas e intervención de tercero    

1.3.1.  Contestación del   Congreso de la República[10]    

El Secretario General del Congreso   de la República intervino dentro del término otorgado por la autoridad judicial   de primera instancia e indicó que el proyecto mencionado fue producto de la   iniciativa del Gobierno Nacional. En lo que atañe a las funciones del Congreso   de la República, expuso que las mismas se venían cumpliendo conforme a lo   establecido en las normas y procedimientos legales, consultado la justicia y el   bien común. Como se deriva de lo expuesto, no existió un pronunciamiento expreso   sobre los hechos y pretensiones de la demanda.    

1.3.2.  Contestación del   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[11]    

El Coordinador del Grupo de   Atención de Procesos Judiciales de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de   Agricultura y Desarrollo Rural solicitó declarar la improcedencia de la acción,   básicamente por considerar que carece de legitimación por pasiva. Ello es así,   por una parte, porque el proyecto fue presentado por el Ministerio del Interior   y no por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; y por la otra, porque   las pretensiones formuladas no guardan relación con las actuaciones o decisiones   que puede adoptar dicha dependencia.     

Adicionalmente, en lo que respecta   al análisis de fondo, advirtió que la acción de tutela no está llamada a   prosperar, pues la creación de las ZIDRES apunta a beneficiar a los trabajadores   del campo que, por mandato de la Constitución, gozan de un trato diferencial[12].    

Por último, mencionó que la   consulta previa solo opera frente a aquellas iniciativas legislativas que   afecten directamente a las comunidades indígenas, circunstancia que no ocurre en   el asunto sub-judice, como fue expresamente mencionado por la Dirección   de Consulta Previa del Ministerio del Interior.    

1.3.3. Contestación de la   Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior[13]       

El Director de Consulta Previa del   Ministerio del Interior solicitó que las pretensiones de la demanda sean   desestimadas y que, como consecuencia de ello, se declare la improcedencia del   amparo. Para comenzar, manifestó que el proyecto de ley no tiene como   destinatarios a las comunidades tribales sino a la población campesina, la cual   requiere, de manera urgente, una política para el agro que genere oportunidades   y riqueza. En este sentido, apuntó que la lectura que se hace por los   accionantes del artículo que excluye la constitución de las ZIDRES en resguardos   indígenas y territorios colectivos es desacertada, pues lejos de ser una   herramienta para “brindar el trámite de la ley”, corresponde a un   instrumento para proteger, precisamente, dichos territorios.    

A continuación resaltó que el   proyecto de ley debía ser entendido en clave de respeto e inclusión social,   conforme al despliegue de competencias de entidades que tienen la obligación de   promover y respaldar el desarrollo rural, en los términos establecidos en el   artículo 80 de la Constitución. Por lo anterior, en criterio del Ministerio, es   claro que se trata de una política de alcance nacional cuyo objetivo es   fortalecer los territorios campesinos, que excluye los espacios de los pueblos   tribales, y cuya regulación se propone con un alcance general, impersonal y   abstracto, alejado de la obligación de realizar la consulta previa, máxime   cuando se está en presencia de una iniciativa cuyas propuestas todavía no   constituyen una norma jurídica, careciendo del atributo necesario para causar   beneficios o perjuicios a los demandantes o a sus comunidades.    

Aunado a lo expuesto, señaló que   el argumento propuesto por los demandantes incurre en el error de inferir   anticipadamente los territorios en donde quedarán ubicadas las ZIDRES, hecho que   todavía no ha sido objeto de definición y que, de ser el caso, corresponderá al   desarrollo administrativo de la iniciativa. De ser válido el raciocino   propuesto, se tendría que llegar al absurdo de consultar todo proyecto que se   refiera en general a una política sobre el territorio de Colombia, ya que   existiría una expectativa de afectación al momento en que las autoridades   competentes procedan a su ejecución. Finalmente, agregó que si una autoridad   emite un concepto que no se ajusta a derecho, como ocurrió en su caso, tiene la   obligación funcional de enmendarlo y aclararlo.    

1.3.4. Contestación de la   Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior[14]    

El Director de Asuntos Indígenas,   Rom y Minorías del Ministerio del Interior solicitó que se declarara la   improcedencia de la acción de tutela, por carecer de legitimación por pasiva   frente a las pretensiones de los demandantes. A pesar de lo anterior, reiteró   que el proyecto se encuentra dirigido a las comunidades campesinas en general,   como una medida de utilidad pública e interés social, que no requiere consulta   previa, por no afectar directamente a los pueblos indígenas.    

Al respecto, enfatizó que la   iniciativa excluye a los territorios indígenas en la conformación de las ZIDRES,   y que si bien expresamente no se señala como zonas vedadas a los terrenos en   trámites de adjudicación o ampliación del título colectivo y/o con presencia de   comunidades étnicas, su protección se deriva de lo previsto en otras   disposiciones como la Ley 21 de 1991 (artículo 14), la Ley 70 de 1993 (capítulo   III, reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva, artículos 4 a 18), la   Ley 160 de 1994 (Capítulo XIV, resguardos indígenas, artículos 85, 86 y 87), el   Decreto 2613 de 2014 (Capítulo II, certificación de presencia de comunidades   étnicas, artículos 4, 5 y 6), el Decreto 2333 de 2013 (Título II, medidas de   protección de la posesión de territorios ancestrales y/o tradicionales,   procedimiento de medidas de protección de la posesión, artículos 5 al 9) y la   Directiva Presidencial 190 de 2013 (pasos 1 al 6).    

1.3.5.  Intervención del   Representante Inti Asprilla[15]    

1.3.5.1. El Representante a la   Cámara por Bogotá, Inti Asprilla, coadyuvó la demanda presentada por los   accionantes, al considerar que la aprobación de la iniciativa involucraba un   desconocimiento de los derechos a la consulta previa y al territorio[16].   Los argumentos planteados por el interviniente se resumen en consideraciones   vinculadas con la procedencia de la acción y con el examen del asunto de fondo.     

1.3.5.2. En lo que atañe al primer   punto, esto es, en relación con la viabilidad procesal de la acción de tutela,   sostuvo que se observa la ocurrencia de una situación apremiante que convoca la   intervención del juez constitucional, ya que la aprobación de la ley incide en   el núcleo esencial de los derechos fundamentales previamente mencionados. A   continuación, expuso que por tratarse de un acto de carácter general y   abstracto, en principio, el amparo no estaría llamado a prosperar contra el   proyecto de ley. Sin embargo, conforme a la jurisprudencia, en la medida en que   el legislativo desconozca las garantías mínimas que se derivan de la   Constitución, como ocurre en el asunto bajo examen, la acción de tutela podría   ser instaurada[17].    

1.3.5.3. Por su parte, en relación   con el asunto de fondo, el interviniente sostiene que el proyecto afecta   directamente a los pueblos indígenas, ya que modifica el régimen normativo que   los protege al incidir en el acceso a la tierra y de allí en el derecho al   territorio. En su criterio, es actualmente exigible la consulta previa sin   perjuicio de que en el futuro y respecto de cada decisión administrativa llegase   a ser necesario el ejercicio de este mecanismo de participación.    

A continuación resaltó la   existencia de dos conceptos diferentes expedidos por la Dirección de Consulta   Previa del Ministerio del Interior. Uno en el que se señala la importancia de la   consulta y otro que se adopta en un sentido total-mente contrario. Para el   interviniente esta contradicción evidencia el irrespeto hacia el citado derecho   fundamental, con el único propósito de lograr la aproba-ción de la iniciativa en   perjuicio de la diversidad cultural. En este punto  enfatizó que la Procuraduría   General de la Nación también expidió un concepto, en el cual resaltó la   exigibilidad de adelantar la consulta previa, bajo la consideración de que los   pueblos que habitan los departamentos de Meta y Vichada han sido víctimas de la   violencia, se encuentran dentro del listado de comunidades en riesgo de   exterminio y el Estado no ha sido diligente en el trámite de los procesos de   constitución y ampliación de resguardos a su favor, frente a lo cual existe   incluso una relación con el desplazamientos forzado[18].    

Adicional a lo expuesto, el   Representante Asprilla hizo referencia al Plan de Salvaguardia del Pueblo   Sikuani, a la noción de territorio que tienen y a las problemáticas que   enfrentan, entre ellas, el ejercicio del derecho al territorio y a la propiedad   colectiva, pues muchos de sus sitios sagrados no han sido reconocidos como parte   de los resguardos y otros necesitan saneamiento o ampliación por superpoblación.   A juicio del interviniente, este pueblo se vería afectado con la expedición de   la ley, ya que gran parte de su territorio coincide con el departamento de   Vichada. Por último, señaló que propuso la aprobación de un parágrafo cuando las   ZIDRES colindaran con resguardos indígenas o territorios colectivos exigiendo el   procedimiento de consulta previa, el cual fue rechazado por la mayoría.     

II. SENTENCIA OBJETO DE   REVISIÓN  Y ELEMENTOS DE PRUEBA RELEVANTES APORTADOS AL PROCESO    

2.1. Sentencia de primera y   única instancia    

La Subsección B de la Sección   Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la improcedencia del   amparo solicitado. Para sustentar su decisión, el a-quo argumentó que la   pretensión de la parte actora tiene como propósito excluir al Proyecto de Ley   No. 223 de 2015 del debate legislativo. Dicha solicitud es contraria a la   autonomía e independencia del Congreso, en virtud de las cuales “durante la   discusión de [una iniciativa legislativa] no se permite la injerencia de otro   órgano estatal y, específicamente, no [hay] oportunidad alguna de control   judicial”[19].    

No obstante, en la medida en que   no puede existir una cláusula de inmunidad absoluta, el ordenamiento jurídico   dispone que para cuestionar el resultado del proceder legislativo, esto es, una   ley aprobada, sancionada y promulgada, se establece la acción pública de   inconstitucionalidad, como mecanismo idóneo para dilucidar la situación que   aqueja a los demandantes, más aún cuando se está en presencia de un acto de   carácter general, impersonal y abstracto, frente al cual resulta improcedente el   amparo constitucional, en los términos del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991.    

Finalmente, el a-quo  sostuvo que la existencia del otro medio de defensa judicial resalta el carácter   residual y subsidiario de la acción de tutela, especial-mente “si se tiene en   cuenta que en el presente asunto tampoco procede la acción como mecanismo   transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto no existe en el   expediente prueba ni elemento de juicio fundado que acredite, válidamente, la   presencia de una situación de esa precisa naturaleza, ni las condiciones de   gravedad, inminencia y urgencia que la caracterizan que, harían impostergable la   protección mediante la acción de tutela”[20].    

2.2. Pruebas relevantes   aportadas al proceso    

a.     Copia del   texto de Proyecto de Ley No. 223 de 2015 (Cámara), aprobado en las sesiones   ordinarias de la Comisión Quinta Constitucional Permanente, por el cual se crean   las ZIDRES. En virtud del texto sometido al proceso de aprobación legislativa,   ellas se definen como las “zonas especiales de aptitud agropecuaria, ubicadas   en el territorio nacional, que integral y complementariamente cumplan lo   siguiente: se encuentren aisladas de los centros urbanos más significativos;   demanden elevados costos de adaptación productiva por sus caracte-rísticas   agrológicas y climáticas; tengan baja densidad poblacional; presenten altos   índices de pobreza; carezcan de infraestructura mínima para el transporte y   comercialización de los productos”[21].    

Entre los   objetivos de las ZIDRES se encuentran (i) el aumento de la productividad y   competitividad de la tierra, (ii) la promoción del desarrollo social, económico   y sostenible de la zona, (iii) la conservación del ambiente y las mejoras en las   condiciones agrológicas; (iv) el acceso y regularización de la propiedad de los   trabajadores agrarios, (v) la promoción de la seguridad alimentaria y el empleo   rural; y (vi) la inversión sin poner en riesgo la seguridad y la autonomía   alimentaria de los colombianos.    

De acuerdo con el   texto aprobado, las personas jurídicas o naturales o las empresas asociativas   que decidan adelantar proyectos productivos en las ZIDRES deberán inscribir su   respectivo proyecto en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,   incluyendo –entre otros– el esquema de viabilidad, el plan que asegure la   seguridad alimentaria y un estudio de títulos de los predios que se requieran   para el proyecto. Por lo demás, se consagran normas que autorizan el uso de   bienes inmuebles de la Nación a cargo de una contraprestación dineraria, así   como estímulos y medidas de protección para el campesino o trabajador agrario.    

En todo caso, en   el artículo 12 se establece que “La identificación de las áreas potenciales   para declarar una ZIDRES, será establecida por la UPRA [Unidad de Planificación   Rural Agropecuaria] de conformidad con el artículo 1º, y de acuerdo a criterios   de planeación territorial, desarrollo rural, estudios de suelo a escala   apropiada, información catastral actualizada y estudios de evaluación de tierras   de conformidad a la metodología establecida por esta entidad”[22],   con la salvedad que se dispone en el artículo 19, conforme a la cual: “No   podrán constituirse las ZIDRES en territorios que comprendan, siquiera   parcialmente, zonas de reserva campesina, resguardos indígenas y territorios   colectivos titulados o en trámite de constitución. Tampoco podrán constituirse   en territorios que, de conformidad con la ley, no pueden ser objeto de   explotación económica”[23]  (Cuaderno 1, folios 8 a 13).    

b.     Copia del   informe de ponencia negativa al Proyecto de Ley No. 223 de 2015 presentado por   el Representante a la Cámara por Bogotá, Inti Asprilla. En dicho informe señala   que la iniciativa es contraria a la Constitución, entre otras razones, porque su   contenido pone en riesgo la soberanía alimentaria de los colombianos, al   entender que se autoriza la compra de tierras por parte de países extranjeros y   multinacionales que invierten en agro-combustibles.    

A continuación   refiere que el modelo de producción agrícola de las ZIDRES parte de la base de   proyectos asociativos entre empresarios y trabajadores agrícolas, para que se   puedan generar economías de escala, en los cuales el Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural actuará como garante de los derechos de los campesinos. Sin   embargo, cuestiona que no se fijen parámetros normativos claros, como aquellos   relativos a la distribución de beneficios para los campesinos, o los tipos de   subsidios y estímulos que se darán. Con todo, a su juicio, la inconveniencia del   proyecto se encuentra en la insuficiente información y evidencia científica que   lo justifica, incluyendo la ausencia de un estudio sobre el estado actual de los   baldíos en el país. A lo anterior se agrega la realidad del contexto actual, en   especial frente a los diálogos en La Habana entre el Gobierno Nacional y las   FARC, que tiene dentro de su agenda política el desarrollo agrario.    

Posteriormente,   menciona que el proyecto es inconstitucional porque no se adelantó el proceso de   consulta previa. Sobre el particular, apunta que si bien la iniciativa excluye   las ZIDRES de los resguardos indígenas y territorios colectivos, omite tener en   cuenta que la población étnica también tiene un número importante de   trabajadores agrarios, que debieron ser consultados y tenidos en cuenta como   destinatarios de la ley.    

Aunado a lo   anterior, sostiene que pueden existir tensiones entre las pretensiones de los   pueblos indígenas y la constitución de las ZIDRES. Para ello, como ejemplo,   menciona a la etnia Sikuani en el departamento de Vichada y al grupo indígena   Mapayerri, frente a quienes no se han dado respuestas oportunas de titulación   por parte del INCODER. Por lo demás, el proyecto puede incidir en la destinación   de los baldíos, según lo previsto en la Ley 160 de 1994, desconociendo que los   mismos igual-mente se deben utilizar para dotar de tierras a las comunidades   indígenas y no solo campesinas.    

Por último, alega   que el proyecto reproduce disposiciones de la Ley 1450 de 2012, que fue   declarada inexequible por esta Corporación, al mismo tiempo que introduce normas   regresivas en detrimento de los derechos de sujetos de especial protección   constitucional, como son los campesinos, quienes deben acceder progresivamente a   la tierra[24].    

c.        Oficio del 7 de julio de 2015 del Director de Consulta Previa del Ministerio del   Interior, en el que concluye que en el proyecto se observaban algunas   disposiciones que podían incidir “de manera directa y específica sobre las   comunidades étnicas asentadas en la zona donde se habrá de implementar   actividades de monocultivos en la altillanura colombiana; disposiciones, que   precisamente deben ser objeto de consulta[,] para que con la participación de   las comunidades se determine si estas pueden alterar su estatus”[25].     

d.     Concepto   firmado el 24 de julio de 2015 por el Director de Consulta Previa del Ministerio   del Interior, en el que señaló que existió una imprecisión en el oficio enviado   el 7 de julio, por lo que se hacía necesario rectificar dicho pronunciamiento.   En este se concluyó que la iniciativa no requería de consulta previa, por   tratarse de una regulación general y abstracta cuyo destinatario son las   comunidades campesinas. Por lo demás, se resaltó que el proyecto no implica  “la ejecución de un proyecto, obra o actividad [que] generan impactos directos   susceptibles de afectar a comunidades étnicas”, más aún cuando se excluyen   de las áreas ZIDRES a los resguardos indígenas y territorios colectivos.    

e.        Concepto elaborado el 10 de julio de 2015 por la Procuraduría Delegada para   asuntos Ambientales y Agrarios, en el que –como ya se dijo– se sostuvo que, para   efectos de determinar si era necesario adelantar el proceso de consulta previa,   se debía tener en cuenta el contexto histórico, social y económico de las   regiones en que se pretendían consolidar las ZIDRES. Sobre el particular, llamó   la atención respecto de varias irregularidades en la adjudicación de baldíos por   parte del INCODER, aunado a la demora en el trámite de los procesos de   constitución y ampliación de resguardos, especialmente en los departamentos de   Vichada y Meta. Por lo anterior, recomendó someter a consulta el proyecto   ZIDRES, siempre que dichas zonas se constituyan en los departamentos   mencionados.    

f.         Plan de Salvaguarda Sikuani que, según consta en la introducción, obedece a las   órdenes proferidas por la Corte Constitucional en el Auto 004 de 2009. En el   capítulo 1 se abordan generalidades del contexto regional que habita este pueblo   (departamentos de Arauca, Casanare, Meta y Vichada). A continuación, se explica   el proceso de poblamiento de la Orinoquia por parte de comunidades indígenas y   cómo esté se dio siguiendo las cuencas de varios ríos, influenciado por la   llegada de varios grupos sociales, como comunidades religiosas, conquistadores,   colonos y actores armados.    

También se   refiere al contexto económico de la región y a la perspectiva de políticas   económicas en materia de desarrollo de la agroindustria, de la que hacen parte   los cultivos de palma en el país. Además, se alude a la existencia de tensiones   entre las inversiones económicas y los pueblos indígenas que habitan la zona.    

En el documento   sólo se caracteriza a la población Sikuani debido a la mayor afectación   padecida. En este orden de ideas, se afirmó que además de los actores armados   otras circunstancias amenazan la supervivencia de los pueblos amerindios, como   los megaproyectos agrícolas y de explota-ción de recursos naturales. Lo anterior   en un escenario de sucesos que marcan su historia y que, entre otros, giran en   torno a lo que denominan “la expropiación de nuestro territorio”[26],   por fenómenos relacionados con la colonización, la violencia y los conflictos   sobre la tierra.    

De forma paralela   se mencionan problemas actuales como la invisibilidad de su situación, el   saneamiento básico y la contaminación de aguas por actividades económicas y   urbanas, así como de residuos que en ellas se generan. En este sentido, también   se traen a colación vulneraciones de derechos humanos (como el desplazamiento   forzado), que se relacionan con la afectación de su entorno, tanto por   actividades lícitas (explotación petrolera) como ilícitas (cultivos de uso   ilícito) y enfatizan que la problemática que afecta hoy en día al Pueblo Sikuani   radica en la pérdida o riesgo de privación del territorio ancestral[27].    

Se agrega que   otro problema radica en que la titulación de los resguardos no tuvo en cuenta la   cultura sikuani, la idoneidad de las tierras para la agricultura, caza y pesca,   y la ubicación de los sitios sagrados[28].   En este sentido, también mencionan actuaciones irregulares en la titulación de   baldíos y megaproyectos agrarios (palma, soya, maíz, sorgo, caucho, azúcar y   animales de engorde) que producen cambios ambientales en el uso del suelo.    

Por último, sobre   la economía del pueblo Sikuani, el documento refiere que siguen actividades   tradicionales, como el cultivo en conucos, la caza y la recolección, pero   también el comercio de algunos productos a cambio de dinero. En este orden de   ideas, se destaca que dentro de su Plan de Salvaguarda se busca asegurar su   fortalecimiento social, territorial, socioeconómico y sociocultural[29]  (Cuaderno 1, folio 65, CD único).    

III. CONSIDERACIONES Y   FUNDAMENTOS    

3.1.   Competencia    

Esta Sala es   competente para revisar la decisión proferida en la acción de tutela de la   referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la   Constitución Política. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 28   de octubre de 2015, proferido por la Sala de Selección número Diez.    

3.2. Delimitación del caso,   problema jurídico y esquema de definición    

3.2.1. El   Gobierno Nacional presentó al Congreso de la República un proyecto de ley con el   fin de crear las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social   (ZIDRES). Durante su trámite, la Dirección de Consulta Previa rindió dos   conceptos. En el primero de ellos mencionó la necesidad de adelantar la consulta   previa, por cuanto en la iniciativa se observaban algunas disposiciones que   podían incidir de manera directa y específica sobre las comunidades étnicas   asentadas en las zonas en donde se busca implementar, como consecuencia de este   proyecto, actividades de monocultivo en la altillanura colombiana. Por su parte,   en el segundo, se destacó la existencia de una imprecisión en el concepto   anterior, enfatizando que no era necesaria la consulta, entre otras razones,   porque (i) el objetivo de la ley son las comunidades campesinas, (ii) su   regulación es de carácter general y abstracto, sin que se disponga la ejecución   de un proyecto, obra o actividad que tenga un impacto directo sobre los pueblos   étnicos; y (iii) su ámbito regulatorio excluye de manera directa las zonas de   resguardos y territorios colectivos titulados como susceptibles de comprender   las áreas de las ZIDRES. Con todo, se mencionó la importancia de eliminar las   zonas que están en trámite de adjudicación o ampliación de títulos colectivos,   con el propósito de otorgarle una mayor claridad al proyecto.    

Para la misma   época, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios sostuvo que,   para efectos de determinar si era o no necesario llevar a cabo el proceso de   consulta previa, se debía tener en cuenta el contexto social, histórico,   político y económico de las regiones en las que se pretendían consolidar las   ZIDRES. En este sentido, enfatizó que en algunos departamentos en los cuales   podía llevarse su ejecución, como lo son Meta y Vichada, habitan comunidades   indígenas que habían sido víctimas de disímiles trasgresiones y violaciones a   sus derechos, por lo que recomendó adelantar el proceso de consulta, en la   medida en que dichas zonas se llegasen a ver afectadas por el alcance de la   iniciativa. Aunado a lo anterior, apuntó la existencia de varias irregularidades   en la adjudicación de baldíos, que coincide con el desplaza-miento forzado de   etnias indígenas, al igual que con demoras en la titulación y ampliación de   resguardos por parte del INCODER.    

3.2.2. En su   calidad de ponente, el Representante a la Cámara por Bogotá, Inti Raúl Asprilla,   presentó ponencia negativa en el trámite del Proyecto de Ley de las ZIDRES,   tanto por razones de inconveniencia como de inconstitucionalidad, en relación   con este punto su examen se enfocó principalmente en controvertir la falta de   consulta previa. Por lo demás, presentó un escrito de coadyuvancia a la demanda,   en el que destaca la importancia de la tutela para dar respuesta a una situación   apremiante configurativa de un perjuicio irremediable, no solo frente al citado   derecho a la consulta sino también frente al derecho al territorio. En lo   relativo al fondo del asunto, apuntó que existía una afectación directa a los   pueblos indígenas, ya que se modificaba el régimen normativo que permitía   acceder a la tierra y, por lo mismo, se afectaba su potestad de decidir en torno   a su desarrollo. Finalmente, destacó el Plan de Salvaguardia del Pueblo Sikuani,   el cual, en su opinión, se ve afectado con la iniciativa en trámite.    

3.2.3. Con   fundamento en lo anterior, los demandantes solicitaron al juez de tutela, en   primer lugar, que como medida provisional y como quiera que para el momento de   instauración de la acción ya se habían surtido los debates en la Cámara, se   ordenara a la Mesa Directiva del Senado abstenerse de incluir en las sesiones el   debate del referido proyecto. Y, en segundo lugar, tras amparar sus derechos a   la consulta previa y al territorio, ordenar al Congreso el archivo del proyecto   y al Gobierno Nacional, además de retirarlo, abstenerse de adelantar cualquier   iniciativa normativa relacionada con el mismo asunto, hasta tanto no se llevara   a cabo dicho proceso de consulta.    

Para sustentar su   pretensión, adujeron la inexistencia de mecanismos judiciales de defensa que   resguardaran los bienes jurídicos en tensión, como lo es el derecho de   participación (consulta previa) y el derecho al territorio. En este sentido,   indicaron que las ZIDRES serían establecidas en zonas que habitan las   comunidades o en donde se hallan sus sitios sagrados. Por lo demás, enfatizaron   que la difícil situación en la que viven ha sido descrita por esta Corporación   en el Auto 004 de 2009, que dio origen a un plan de salvaguardia.    

3.2.4. Las   autoridades demandadas se opusieron en general a la prosperidad del amparo,   entre otras razones, al considerar (i) que  el ámbito regulatorio del   Proyecto de Ley ZIDRES no recae en las comunidades étnicas sino en la pobla-ción   campesina; (ii) que se trata de una política de alcance nacional dirigida a   impulsar el desarrollo rural; (iii) que no existe certeza sobre la ubicación de   las ZIDRES, por lo que el impacto territorial que se alega no es concreto ni   demostrable; y finalmente, (iv) que el proyecto excluye expresamente a los   resguardos indígenas y a los territorios colectivos, como áreas susceptibles de   ser afectadas por las ZIDRES.    

3.2.5. El juez de   tutela de instancia declaró la improcedencia del amparo, al concluir que la   pretensión solicitada, desde una perspectiva general, es contraria a la   autonomía e independencia del legislativo. Por lo demás, lo procedente es   cuestionar la ley por medio de la acción pública de inconstitucionalidad, frente   a la cual no cabe la acción de tutela, por tratarse de un acto general,   impersonal y abstracto. Por último, recalcó que no se observa la existencia de   un perjuicio irremediable, en la medida en que no se acreditó una afectación   real, grave y urgente, sobre todo cuando se trata de una iniciativa en curso.    

3.2.6. De lo   relatado se infieren dos escenarios. Por una parte, es claro que la tutela tiene   como objetivo primordial el amparo del derecho a la consulta previa, pues se   entiende por los accionantes que la iniciativa tiene un impacto directo en los   pueblos étnicos, más allá de la exclusión que se propone respecto a la no   conformación de las ZIDRES con áreas correspondientes a territorios colectivos    y resguardos indígenas. Para ello, se alude a la afectación de la tierra, a las   deficiencias en titulación que podrían impactar en territorios que se reclaman y   a la destinación de los baldíos. Por la otra, se invoca una afectación del   derecho al territorio, sin que se especifique cuál o cuáles son las conductas   que conducen a su vulneración, por fuera del incumplimiento del citado deber de   consulta.    

En este sentido,   esta Corporación entiende que el debate que realmente se suscita se relaciona   con la protección del derecho a la consulta previa en el trámite de una   iniciativa legislativa. Por tal motivo, el problema jurídico y las   consideraciones apuntarán en dicho sentido, no sin antes advertir que el amparo   del citado derecho de participación adquiere precisamente el carácter de una   garantía fundamental, en la medida en que se constituye en un medio para   preservar un conjunto amplio de derechos de los cuales depende la subsistencia y   preservación de la integridad étnica y cultural de los pueblos tribales. Así, en   varias oportunidades, esta Corporación ha resaltado el vínculo que existe entre   la consulta y los derechos a la identidad e integridad cultural, a conservar sus   usos, costumbres e instituciones propias, a la tierra y al territorio, y a   decidir sus prioridades y estrategias para el desarrollo[30].    

3.2.7. En todo   caso, antes de plantear el problema jurídico, es preciso advertir la existencia   de dos circunstancias adicionales. La primera se vincula con la definición de la   medida cautelar solicitada, y la segunda con el trámite que siguió la iniciativa   sobre las ZIDRES.    

3.2.7.1. En   cuanto al primer punto, conforme se destacó con anterioridad, los accionantes   solicitaron a la autoridad judicial de primera instancia, en virtud del artículo   7 del Decreto 2591 de 1991, que se ordenara a la Mesa Directiva del Senado   abstenerse de incluir en el orden del día el Proyecto de Ley ZIDRES, hasta tanto   se resolviera la acción impetrada[31].   Básicamente, como se advierte, se solicitó la suspensión de los debates   relacionados con la iniciativa en la citada cámara congresional, para lo cual se   argumentó que la misma “deslegitimaba las aspiraciones territoriales de los   pueblos indígenas”[32],   circunstancia frente a la cual se hacía indispensable agotar con anterioridad el   trámite de la consulta previa.      

Sobre el   particular, al momento de admitir la demanda y en su calidad de juez de   instancia, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca decidió abstenerse de decretar la medida cautelar, pues no se   observaban elementos fácticos de los que pudieran desprenderse circunstancias de   inminencia, gravedad y urgencia que conllevaran a su adopción[33].    

En relación con   este tema, cabe resaltar que el citado artículo 7 del Decreto 2591 de 1991[34] confiere amplios   poderes al juez constitucional para adoptar medidas que eviten que su decisión,   en caso de amparar el derecho, resulte inane. Precisamente, entre otras, el   inciso primero le otorga competencia al juez de tutela para suspender la   aplicación del acto concreto que amenace o vulnere un derecho fundamental. No   obstante, el mismo inciso condiciona la adopción de esta medida a la   demostración de unos supuestos de necesidad y urgencia[35], evidenciados a partir   de las circunstancias del caso[36],   sin perjuicio de que más allá de su procedencia formal se mantenga la ejecución   del acto, con el propósito de “evitar perjuicios ciertos e inminentes al   interés público”[37].    

De los elementos   de prueba aportados por los accionantes, como lo sostuvo el juez de instancia,   efectivamente no se evidenciaba la necesidad y urgencia de suspender los debates   en el Congreso respecto de la iniciativa cuestionada, más aún cuando una   decisión en tal sentido tendría el efecto de lesionar un interés público   prioritario dentro de la estructura constitucional del Estado, como lo es la   preservación de la autonomía e independencia del órgano legislativo y la   realización del principio democrático.    

En efecto, si   bien esta Corporación –como se mencionará más adelante– ha señalado que   excepcionalmente cabe la acción de tutela para garantizar los derechos   fundamentales de las minorías que se ven afectadas como resultado de los   procedimientos legislativos, dicha modalidad de control no puede conducir a una   intromisión o interferencia tal que impida el funcionamiento mismo del órgano   legislativo, en especial cuando el asunto que se reclama hace parte de los   argumentos expuestos en el debate para buscar que la iniciativa no sea aprobada.   Así se manifestó por los accionantes, al hacer referencia a la ponencia negativa   elaborada por el Representante Inti Asprilla, en cuyas consideraciones se señaló   la necesidad de adelantar el proceso de consulta previa, cuestión que no fue   compartida por el resto de los miembros de la Cámara de Representantes.    

En este sentido,   la Sala ha de insistir en que el debate en el Congreso de la República y el   despliegue de la democracia que en ese recinto se materializa es un interés   público de altísimo valor, por lo que la eventual adopción de una medida   cautelar vinculada con el ejercicio de las funciones a su cargo, además de   demostrar la necesidad y urgencia de proteger un derecho fundamental y de no   afectar el núcleo esencial de la actividad legislativa, debe estar sustentada en   elementos fácticos suficientes que acrediten efectivamente la configuración de   un perjuicio, asunto que no se da en este caso, máxime cuando lo que se alega es   la supuesta existencia de unas zonas preseleccionadas, que en principio y   materialmente no podrían existir, por no haber sido sancionada –en ese momento–   la ley que les daría sustento.    

En casos como el   expuesto, es claro que la intervención del juez de tutela dentro de un debate   político, como es aquél que se despliega en la rama legislativa, es en extremo   excepcional, pues de por medio se encuentra el deber de respetar de la autonomía   e independencia de la que debe gozar el Congreso, como expresión básica del   Estado de Derecho.    

Por lo anterior,   se concluye que no cabe ningún reparo a la decisión adoptada sobre este   particular por el juez de instancia, más allá de la insistencia de los   accionantes, conforme al escrito remitido a esta Corporación en el mes de   noviembre de 2015, en el que tan solo acompañaron un mapa de las supuestas zonas   preseleccionadas como potenciales áreas ZIDRES.     

3.2.7.2. En   cuanto al segundo punto, esto es, el trámite que siguió la iniciativa sobre las   ZIDRES, se destaca por esta Sala de Revisión que en la actualidad el proyecto   concluyó con sus cuatros debates reglamentarios y que fue sancionado por el   Gobierno Nacional, sin presentar objeción alguna, a través de la Ley 1776   del 29 de enero de 2016.    

3.2.8. A partir   de lo expuesto y de acuerdo con la delimitación de la controversia realizada, le   corresponde a esta Corporación resolver los siguientes problemas jurídicos. En   primer lugar, se deberá establecer si la acción de tutela resulta procedente   durante el trámite de un proyecto de ley, con el fin de precaver una posible   trasgresión del derecho fundamental a la consulta previa. Y, en segundo lugar,   se analizará si el amparo resulta procesalmente viable cuando el referido   trámite culminó y el proyecto fue sancionado y promulgado convirtiéndose así en   una ley de la República.    

Con el fin de dar   respuesta a estos problemas jurídicos, la Sala se pronunciará sobre algunas de   (i) las características de la democracia en Colombia; (ii) la colaboración   armónica y los elementos del sistema de frenos y contrapesos; (iii) el derecho a la participación y a la consulta   previa en el proceso legislativo; y (iv) los supuestos de procedencia   excepcional de la acción de tutela en relación con el trámite de proyectos de   ley, así como las consecuencias que se producen a partir de su sanción y   promulgación. Con sujeción a los temas expuestos, (v) se resolverá el caso   concreto.      

3.3. Algunas   características de la democracia en Colombia    

3.3.1. Como Estado Social de   Derecho, una de las características de la República de Colombia es ser   democrática, participativa y pluralista[38].   Esta última tiene una de sus principales manifestaciones en el reconocimiento y   protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana[39],   así como en la guarda de sus riquezas culturales[40],   pero también en la existencia de múltiples posturas políticas que pueden   manifestarse dentro del espectro normativo de la Constitución.    

En este sentido, por ejemplo, la   Carta reconoce el derecho de todo ciudadano a constituir partidos, movimientos y   agrupaciones políticas sin limitación alguna, formar parte de ellos libremente y   difundir sus ideas y programas[41].   Igualmente y de manera ilustrativa, otra manifestación del pluralismo se da en   la posibilidad con que cuentan los partidos y movimientos políticos con   personería jurídica de declararse en oposición al gobierno, a quienes deberá   garantizárseles –entre otros– el acceso a la información y a la documentación   oficial, y el uso de los medios de comunicación del Estado[42].    

En este orden de ideas, en cuanto   al carácter democrático, participativo y pluralista del Estado colombiano, la   Constitución consagra, sin distinción, el derecho de todos los ciudadanos a   concurrir en la conformación, ejercicio y control del poder político. Esta   potestad se halla prevista como derecho fundamental (CP art. 40) y obedece   también a uno de los fines estatales plasmados en el artículo 2 del Texto   Superior[43],   en el que se impone como uno de los objetivos de la organización estatal el de   “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la   vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (…)”.    

3.3.2. El ejercicio de los   derechos políticos, además de realizar el mandato de participación democrática,   encuentra un claro sustento en el reconocimiento que el Constituyente hace a la   soberanía popular, cuyo propósito apunta a ampliar los espacios de incidencia   directa del pueblo en la toma de decisiones que repercuten tanto a nivel   nacional como regional y local. En términos del artículo 3 de la Constitución,   esta soberanía puede ejercerse de forma directa por el pueblo o por medio de sus representantes[44].   En el primer caso, por ejemplo, los ciudadanos pueden hacer uso del voto o de   los mecanismos de participación, como ocurre con la revocatoria del mandato, sin   perjuicio de la interposición de las acciones públicas para la defensa de la   Constitución (CP arts. 40, 103 y 241); mientras que, cuando se actúa por   intermedio de representantes, estos últimos pueden desarrollar un amplio abanico   de acciones dirigidas a realizar la justicia y el bien común (CP art. 133), como   ocurre con la presentación de iniciativas legislativas o el uso de medios de   control político, como lo son las mociones de censura o de observaciones   (C.P. arts. 114, 135.9, 200.5 y 208).    

3.3.3. Ahora bien, en tratándose   del despliegue de la democracia por medio de los representantes y,   particularmente, de aquellos que conforman la Rama Legislativa, la Constitución   es clara en establecer que los miembros de los cuerpos colegiados (para este   caso el Congreso) representan al pueblo y, por lo mismo, deberán actuar   consultando la justicia y el bien común[45].   Con todo, internamente y como lo ha señalado esta Corporación, opera una lógica   de mayorías políticas sometida, en todo caso, como poder constituido, a los   designios de la Carta.    

Precisamente, en la Sentencia   T-983A de 2004[46],   este Tribunal expuso que el “hecho de limitar el uso del poder conduce a que se   produzcan diversas tensiones constitucionales. Quizás la más relevante, debido a   su génesis constitucional, es aquella en la cual el modus operandi en el   cumplimiento de las funciones de un órgano constitucional, entra en conflicto   con algunos de los valores, principios o derechos previstos en la Carta   Política. [Lo anterior] (…) es el caso de los órganos políticos que actúan   conforme a la regla de las mayorías y que, por tal motivo, su actividad suele   entrar en tensión con los derechos de las minorías, garantizados en el Texto   Superior”.    

Esta tensión fue objeto de una   distinción expresa por el legislador en la Ley 5ª de 1992[47],   en la que se consagra las reglas de la mayoría y las minorías como dos   principios que regulan la interpretación del Reglamento. En cuanto a la primera,   esto es, la regla de la mayoría, se entiende que “debe aplicarse en   forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la   respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común”;   mientras que, por su parte, la regla de las minorías refleja la imperiosa   necesidad de garantizar “el derecho de las minorías a ser representadas, a   participar y a expresarse tal como lo determina la Constitución”[48].   Como se verá más adelante, ambos principios encuentran desarrollo tanto en el   Texto Constitucional, como en la referida ley.    

3.3.4. A pesar de que será   abordado más adelante, dentro de nuestro sistema constitucional la limitación   del poder y sobre todo de las dinámicas mayoritarias opera, principalmente, a   través de la regulación. Esta puede adquirir diversos matices, pero lo cierto es   que, para los efectos de esta providencia, resulta pertinente indicar, por   ejemplo, que el número de debates necesarios, el quórum requerido (sea   deliberativo o decisorio) y los lapsos que han de respetarse entre las   deliberaciones de cada Cámara y las decisiones que en ellas se adopten hace   parte de los controles que se imponen a la regla de la mayoría, cuando, de   manera primordial, su ejercicio apunta a que un proyecto de ley se torne en   norma de la República.    

En este orden de ideas, de manera   ilustrativa, puede mencionarse que el artículo 157 de la Constitución exige,   para que un proyecto sea ley, que sea publicado oficialmente por el Congreso   antes de darle curso en la comisión respectiva; que haya sido aprobado en todos   los debates en cada una de las cámaras y comisiones, y que haya sido sancionado   por el Gobierno Nacional[49].   En el desarrollo del debate pueden intervenir –entre otros– todos los   congresistas, los ministros y funcionarios invitados, de conformidad con lo   previsto en el artículo 96 de la Ley 5ª de 1992[50].    

Por lo demás, en dichos debates el   uso de la palabra está regulado. En efecto, se requiere la autorización previa   de la Presidencia, que ha de delimitar el tiempo de cada intervención. En este   sentido, de especial relevancia resulta la regula-ción que se consagra en el   artículo 97 de la ley en comento, relativa al uso de la palabra, pues la   discusión sobre la aprobación de un proyecto de ley inicia con la presentación   del informe de ponencia por los congresistas designados para tal efecto, seguido   por los voceros y miembros de las bancadas, y por último una apertura general   para los demás oradores, entre los cuales generalmente se encuentran los   restantes miembros del Congreso[51].   Cabe destacar que, según el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992, la Mesa Directiva   de la respectiva comisión está facultada para designar a los ponentes[52],   lo que implica que –como sucedió en este caso– no necesariamente sea elegido   quien acompañe el proyecto. Aunado a lo anterior, es claro que en el desarrollo   de los debates podrán existir interpelaciones a los oradores mediante preguntas   o solicitudes de aclaración[53]  y, en todo caso, en relación con quien se controvierta sus argumentaciones, se   consagra el derecho a replicar o rectificar su posición[54].    

Como parte de la regulación que   canaliza la regla de la mayoría, el artículo 160 de la Carta contempla como   requisito, entre el primero y el segundo debate en cada cámara, un lapso no   inferior a ocho días, y entre la aprobación en esa cámara y la iniciación de los   debates en la otra, al menos quince días[55].   Por su parte, la Ley 5ª de 1992 establece que, en relación con este tiempo,   entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho   días[56].    

Finalmente, el artículo 145 de la   Carta exige que, para poder deliberar, se requiere la presencia de al menos una   cuarta parte de los miembros, ya sea en las cámaras o en las comisiones,   mientras que –por regla general y salvo las excepciones que la Constitución   contempla– se requiere de la asistencia de la mayoría de los integrantes para   adoptar decisiones[57].   En este sentido, según el artículo 116 de la Ley 5ª de 1992, se entiende por   quórum  “el número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las   Corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir”. A su vez, el   mismo artículo determina dos clases de quórum: (i) el deliberatorio, que exige   la presencia de por lo menos la cuarta parte de los miembros de la respectiva   corporación o comisión permanente; y (ii) el decisorio, que implica la presencia   de un número mínimo de congresistas para poder adoptar una determinación. Este   último puede ser ordinario, calificado o especial. Para los efectos de esta   providencia, vale señalar que el primero de ellos se presenta cuando se requiere   la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva Corporación para   adoptar una decisión[58].    

3.3.5. Como se observa de los   párrafos precedentes, si bien existe dentro del Congreso la regla de la mayoría   para adoptar las decisiones, lo cierto es que también se reconoce la importancia   de las minorías, que, entre otras, encuentra protección a través de mecanismos   que regulan los debates que se adelantan en estos cuerpos colegiados de   representación popular. Entre ellos se encuentran la posibilidad de intervenir   en los debates, de ser designados ponentes de una iniciativa[59]  o el establecimiento de quórum tanto decisorio como deliberativo, en el   cual su participación puede llegar a ser determinante con miras a lograr la   aprobación de un proyecto. Todos estos mecanismos brindan canales deliberativos   para que dentro de la Rama Legislativa se actúe en consideración del bien común   y los fines del Estado, que incluyen la protección de las minorías, no sólo   étnicas, sino también políticas.    

3.3.6. Ahora bien, como se señaló   en líneas precedentes, una característica de la democracia colombiana es su   condición de pluralista. En parte esto obedece al reconocimiento y protección de   la diversidad étnica de la Nación colombiana propia de su heterogeneidad   cultural, pero también de la existencia de diferentes vertientes políticas en el   seno de la sociedad.    

Haciendo énfasis en la pluralidad   étnica, el Texto Superior consagra un conjunto de reglas dirigidas precisamente   a garantizar la participación de las comunidades indígenas y tribales en la   definición de los asuntos públicos y en la defensa directa de sus intereses.   Estas reglas se concretan tanto en la existencia de las circunscripciones   especiales de minorías étnicas, como en el reconocimiento de la   representatividad de los partidos y movimientos políticos de dichas comunidades,   en cuya obtención de la personería se consagran parámetros disímiles frente al   resto de expresiones políticas[60].    

Para los efectos de esta   sentencia, resulta pertinente mencionar que el artículo 171 de la Carta   Política, en lo atinente a la circunscripción especial de minorías étnicas en el   Senado de la República, dispone que: “Habrá un número adicional de dos   senadores (…) por [las] comunidades indígenas”, cuya asignación de curules   se regirá “por el sistema de cuociente electoral”.  En todo caso,   para poder participar en dicho proceso de elección, se requiere haber ejercido   un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder   de alguna organización indígena, calidad que se acredita mediante certificado de   dicha organización, refrendado por el Ministerio del Interior. Por otra parte,   respecto de la Cámara de Representantes, el inciso 4 del artículo 176 de la   Constitución contempla expresamente la posibilidad de que la ley establezca una   circunscripción especial para asegurar la participación, entre otros, de los   grupos étnicos[61]  y, en tratándose de las comunidades indígenas, se reconoce específicamente una   curul.    

Estas reglas guardan coherencia   con los compromisos internacionales suscritos por Colombia. En este sentido, el   Convenio 169 de 1989 de la OIT[62]  establece, en el artículo 6, algunos elementos relevantes en torno a la   participación de las comunidades indígenas. Así, para los efectos de esta   sentencia, cabe destacar que el mencionado artículo comprende tres facetas   diferentes. La primera, descrita en el literal a), que contempla la consulta   previa[63],   ampliamente desarrollada por la jurisprudencia de esta Corporación, como se verá   en uno de los acápites siguientes de esta providencia. La segunda, consagrada en   el literal b), que le impone al Estado el deber de brindar a los pueblos   indígenas y comunidades tribales –por lo menos– el mismo nivel de participación   que se otorga a otros sectores de la población[64].   Y, la tercera, prevista en el literal c), que apunta a exigir la consagración de   medios apropiados para asegurar el pleno desarrollo de las instituciones e   iniciativas de dichos pueblos[65].    

3.3.7. Según se deriva de lo   expuesto, como mínimo de protección internacional, la segunda faceta no sólo se   limita a exigir el otorgamiento de un mismo nivel de participación a los pueblos   indígenas y comunidades tribales, sino que incluso al hacer uso de la expresión   “por lo menos”, insta a que se adopten medidas que permitan conferir un   trato especial, en respuesta a la necesidad de asegurar su intervención en la   adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y   de otra índole responsables de formular políticas y programas que les   conciernan. Ello en respuesta a los deberes genéricos de garantía y promoción   del Estado[66],   respecto de una población que históricamente se encuentra en situación debilidad   manifiesta[67].    

3.3.8. De allí que, además de los   canales deliberativos que la Constitución y el Reglamento del Congreso   contemplan, para que la dinámica propia de la regla de la mayoría impere sin   desmedro de la participación de las minorías, se halla también el reconocimiento   expreso de la circunscripción indígena, que obedece a los mandatos de inclusión   derivados de instrumentos internacionales –como el Convenio 169 de la OIT– al   igual que de normas contenidas en la Carta. Todo lo cual apunta, precisamente, a   que la pluralidad de la sociedad colombiana en general y en especial de los   grupos étnicos, cuente con espacios para intervenir en los quehaceres del   Estado.    

3.4. La colaboración armónica y   el sistema de frenos y contrapesos en el trámite legislativo, y con   posterioridad a la adopción de la ley. La objeción gubernamental y la acción   pública de inconstitucionalidad[68]    

3.4.1. El artículo 113 de la   Constitución establece que “los diferentes órganos del Estado tienen   funciones separadas[,] pero colaboran armónicamente para la realización de sus   fines”. Esto significa que se asume como punto de partida que no existe una   separación rígida de funciones, en la medida en que la materialización de los   fines del Estado, entre ellos la satisfacción de los derechos de los ciudadanos,   requiere de un cierto nivel de complementación por parte de las autoridades y de   la posibilidad de que entre ellas se consagren herramientas de control.    

En este orden de ideas, el sistema   de frenos y contrapesos, que ha sido conocido bajo el nombre de checks and   balances, le confiere así un papel relevante al control y a la fiscalización   interorgánica recíproca, pero también a la colabora-ción entre las entidades   públicas para servir a la comunidad, promover la prosperidad y garantizar los   principios y deberes consagrados en la Carta. Al respecto, en la ya citada   Sentencia T-983A de 2004[69],   se afirmó que:    

“[El] modelo   constitucional del checks and balances de origen norteamericano, no   presupone el equilibrio entre los órganos que detentan las funciones clásicas   del poder público como consecuencia espontánea de una adecuada delimitación   funcional. Por el contrario, el balance de poderes es un resultado que se   realiza y reafirma continuamente, y que no puede relegarse a un control político   contingente, eventual o accidental, cuyo resultado natural y obvio tiende a ser   la reafirmación del poder en los órganos, autoridades o funcionarios que se   estiman política y popularmente más fuertes.    

Esto significa que los derechos de los ciudadanos, se someten a la   existencia de diversos controles concurrentes y concomitantes que impiden la   superposición de un poder sobre otro, y esto sólo puede llevarse a cabo, cuando   el mismo ordenamiento jurídico, otorga los medios suficientes para poner en   funcionamiento dichos controles. En este contexto, es pertinente resaltar que   los mecanismos de control pueden provenir del actuar directo del pueblo   soberano, por ejemplo, a través del ejercicio de una acción pública (v.gr. la   acción de tutela), de un referendo revocatorio o de una revocatoria de mandato   (C.P. arts. 3, 40, 86, 259 y 377); o a través de la actuación de los organismos   constitucionalmente establecidos, verbi gracia, por intermedio de la   moción de censura”.    

3.4.2. Desde esta óptica, este   modelo de separación de poderes está revestido cualitativamente de la   característica que emana de la colaboración armónica, la cual propugna por la   interacción entre las diferentes entidades públicas –sin excluir la   participación ciudadana– con el propósito de obtener sinergias que permitan   materializar los fines del Estado Social de Derecho. Precisamente, en la   sentencia en cita se expuso que:    

“(…) es preciso aclarar que la [eventual] parálisis del Estado no es una   consecuencia del control entre los diferentes órganos que lo componen, sino de   su inadecuada articulación. Por ello, es indispensable interpretar los controles   constitucionales, no sólo como restricciones o contrapesos al ejercicio de una   función, sino también como aportes a la actividad de un órgano, que le permiten   ampliar su perspectiva analítica, consolidar su respaldo institucional dentro   del Estado y la sociedad, y contribuir al aumento de la eficiencia   institucional”.    

3.4.3. Existen múltiples ejemplos   a través de los cuales se desarrolla la colaboración armónica entre los órganos   del Estado y, en especial, el sistema de frenos y contrapesos, que, como se   deriva de las líneas precedentes, incluye en muchos casos la intervención de la   ciudadanía. De hecho, como se mencionó con anterioridad, la existencia de   múltiples debates en el Congreso de la República, desarrollados en cámaras   disímiles, son una manifestación de este sistema[70].   Con todo, para los efectos de esta providencia, la Sala abordará dos ejemplos   adicionales de la colaboración armónica: las objeciones guberna-mentales y la   acción pública de inconstitucionalidad, pues –para los efectos de resolver el   asunto puesto a consideración– permiten observar facetas de cómo el principio de   frenos y contrapesos se despliega en el procedimiento legislativo y en el   principio de conservación del derecho que surge una vez una iniciativa se   convierte en ley de la República.    

3.4.3.1. En cuanto a la primera,   esto es, las objeciones gubernamentales, su regulación se encuentra   principalmente consagrada en los artículos 165 y siguientes de la Constitución.   De acuerdo con el modelo adoptado por el Constituyente, el Gobierno Nacional   puede formular objeciones a un proyecto de ley por razones de inconveniencia o   de inconstitucionalidad, ya sea total o parcialmente. Esta distinción es   relevante, ya que la objeción motivada por inconveniencia supone la devolución   del proyecto a las Cámaras a segundo debate. En caso de ser reconsiderado y   aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara, el   Presidente de la República deberá sancionar el proyecto, sin que pueda realizar   una nueva oposición a su contenido normativo. En cambio, si el móvil de la   objeción es la trasgresión de la Carta, los mecanismos de control se amplían   para dirimir la tensión existente, pues si las Cámaras insisten, será la Corte   Constitucional la encargada de resolver la controversia, caso en el cual, a   través de un proceso judicial en el que participa el Procurador y pueden   intervenir diferentes autoridades y los ciudadanos[71],   se resolverá si las normas objetadas se ajustan o no a la Constitución.    

En efecto, el numeral 8 del   artículo 241 de la Carta le otorga la competencia a esta Corporación para   “decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que   hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales (…) tanto por su   contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Esta   competencia también se consagra en los incisos 3 y 4 del artículo 167 de la   Constitución, en los siguientes términos: “(…) si las Cámaras insistieren, el   proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días   siguientes[,] decida sobre su exequibilidad”. En todo caso y como expresión   de la generación de sinergias que subyace al sistema de frenos y contrapesos, se   establece en ese mismo artículo que: “si la Corte considera que el proyecto   es parcialmente inexequi-ble, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen   para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones   afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte”.      

Como se observa, el despliegue del   sistema de frenos y contrapesos, específica-mente en lo atinente a la objeción   gubernamental originada en una discusión en torno a la constitucionalidad de un   proyecto de ley, se sustenta en la interacción de al menos cinco actores: el   Gobierno, el Congreso, el Procurador, la Corte Constitucional y los ciudadanos   que intervengan en el proceso adelantado ante esta última. En virtud de lo   anterior, se evidencia que incluso antes de que un proyecto de ley se convierta   en una norma de la República existen mecanismos participativos y plurales para   resguardar la integralidad de la Carta.    

3.4.3.2. Como segundo ejemplo de   colaboración armónica, según se manifestó previamente, se encuentra la acción   pública de inconstitucionalidad, la cual obedece a un mecanismo de control   jurisdiccional para garantizar la integridad y supremacía de la Carta[72].   Sin perjuicio de su naturaleza judicial, es bien sabido que la consagración de   esta acción responde igualmente a una categorización como derecho político,   conforme se dispone en el artículo 40 del Texto Superior[73].   A su vez, el artículo 241, tras disponer a cargo de la Corte Constitucional el   deber de asegurar la integridad y supremacía de la Constitu-ción, le otorga al   citado Tribunal la competencia para “decidir sobre las demandas de   inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto   por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”[74].    

En este orden de ideas, cuando se   cuestiona la constitucionalidad de una ley, es requisito sine qua non la   actuación de los ciudadanos a través de la formulación de una demanda, la cual   no solo expresa el desenvolvimiento del derecho de acción, sino también el   impulso de un derecho político por medio del cual se buscar consagrar una   herramienta de control al ejercicio del poder[75].   Además, de conformidad con el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991, una vez   admitida la demanda, “se ordenará fijar en lista las normas acusadas por el   término de diez días para que (…) cualquier ciudadano las impugne o defienda”,   lo que implica la creación de un espacio de participación democrática dirigido a   la ciudadanía en general.    

Durante el trámite adelantado ante   esta Corporación, adicionalmente y de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 2067   de 1991, se correrá traslado al Procurador General de la Nación para que rinda   el concepto a su cargo. Lo anterior sin que se excluya el deber de comunicar   “al Presidente de la Repúbli-ca o al Presidente del Congreso, según el caso, la   iniciación de cualquier proceso que tenga por objeto el examen de   constitucionalidad de las normas dictadas por ellos (…)”, en los términos   consagrados en el artículo 244 del Texto Superior. Adicionalmente, el artículo   12 del decreto en mención contempla la posibilidad de convocar a una audiencia   pública[76],   mientras que el artículo 13 establece la potestad del magistrado sustanciador de   invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las   materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito un   concepto[77].    

Como se observa de lo expuesto, el   sistema de frenos y contrapesos también se encuentra ligado, en tratándose de la   acción pública de inconstitucionalidad, a la interacción de varios actores. Así,   quien decide es la Corte Constitucional, al mismo tiempo que en su trámite   participan el ciudadano que promovió el juicio, la Procuraduría General de la   Nación con su concepto, las entidades públicas o privadas que se hagan   partícipes y las personas que coadyuven la demanda o defiendan la   constitucionalidad de las normas que se cuestionan. Además, como previamente se   advirtió, existe la posibilidad de que se realicen audiencias para discutir el   asunto. Con lo anterior, no cabe duda de que en esta materia también se   presentan sinergias que subyacen al modelo de checks and balances y que   se despliegan con el fin de proteger la integralidad de la Carta.    

3.4.4. En suma, ambas   herramientas, esto es, tanto el régimen de objeciones gubernamentales como la   acción pública de inconstitucionalidad, suponen de manera obligatoria o de forma   optativa, la intervención de los ciudadanos en el proceso dirigido a defender o   controvertir la constitucionalidad de un proyecto de ley o de una ley de la   República, sin perjuicio de la participación de otros actores, sean públicos o   privados. Esta circunstancia evidencia, por una parte, que la actuación del juez   constitucional obedece a la dinámica propia del sistema de frenos y contrapesos,   en el que el ejercicio de sus competencias  requiere, ya sea la discusión previa   de otras entidades del Estado –como sucede con el régimen de objeciones– o el   ejercicio del derecho de acción –como ocurre con el control que se promueve por   vía ciudadana–. Y, por la otra, que estas dos expresiones de control suponen una   amplia participación de diversos sectores de la sociedad en el debate   constitucional que se suscite, ya sea sustentando la trasgresión al orden   constitucional o defendiendo la exequibilidad de la norma que se revise. Por   ello, se advierte que se trata de mecanismos concurrentes y concomitantes que   propugnan por la generación sinergias para la materializa-ción de los fines del   Estado.    

3.5. El   derecho a la participación y a la consulta previa en el trámite legislativo, y   su relación con el sistema de frenos y contrapesos    

3.5.1. Como se   señaló en la Sentencia T-646 de 2014[78],   la consulta previa ha sido objeto de estudio en varias providencias de   esta Corporación[79],   por lo que en el presente caso su examen se limitará a aquellos aspectos   necesarios para resolver el asunto sub-judice, vinculado con el   procedimiento legislativo y con el contenido de un proyecto de ley que, en   consideración de los demandantes,  afecta directamente a las comunidades   étnicas.    

En este orden de ideas, es bien   sabido que la consulta previa se fundamenta en una visión del pluralismo   cultural como riqueza, que superó la perspectiva de asimilación que primaba   antes de la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT y de la Constitución   Política de 1991. En este sentido, resulta pertinente enfatizar que en su   consagración subyace un principio de interés general  relativo a que estas   culturas sobrevivan y sean amparadas por el Estado. De igual manera, se trata de   una obligación internacional contemplada en normas que hacen parte del bloque   de constitucionalidad, ya que el citado Convenio 169 establece que  “(…) los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos   interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus   instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o   administrativas susceptibles de afectarles directamente (…)”[80].    

En este orden de ideas, la   consulta previa ha sido categorizada como un derecho fundamental de carácter   colectivo, que tiene por finalidad la apertura de espacios de diálogo y que se   desarrolla con el objeto de alcanzar, en lo posible, el consentimiento o   aquiescencia de los pueblos étnicos respecto de una medida. Por ello, y de   manera uniforme, la jurisprudencia ha relacionado su alcance normativo con los   conceptos de participación y autonomía.    

3.5.3. Cabe destacar que, en   consonancia con los acápites anteriores de esta providencia, la consulta previa   no es el único mecanismo de participación democrática con que cuentan las   comunidades étnicas en el país. En efecto, a manera de ejemplo, el literal b) del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, establece   que: “al aplicar [sus] disposiciones, los gobiernos deberán: (…)   b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan   participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la   población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones   electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de   políticas y programas que les conciernan (…)”. En virtud de este mandato, y   teniendo en cuenta el pluralismo que inspira al sistema democrático, se dispuso   en la Constitución la creación de una circunscripción especial indígena en el   Senado y en la Cámara de Representantes, con el fin de que los elegidos se   conviertan en voceros de las distintas comunidades que se encuentran en el   territorio colombiano, más allá de que formalmente no todas ellas puedan llegar   a tener un representante. Lo importante es que, de manera amplia y con un claro   enfoque de integración, puedan expresar su particular cosmovisión y constituir   efectivos canales de comunicación entre las células legislativas y los pueblos   que representan.    

3.5.4. Dicho lo anterior, en lo   atinente a la exigibilidad de la consulta previa, la jurisprudencia de la Corte   ha sido uniforme en exponer que ella depende de la incidencia directa que la   medida legislativa tenga en los grupos étnicos. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-030 de 2008[81],   se señaló que “existe una afectación directa, cuando la ley altera el   estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones   o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios. Esto significa que,   para efectos de la consulta previa, es indiferente el efecto positivo o negativo   de la medida legislativa propuesta”. Esto se debe a que dicha   institución, además de ser una manifestación directa del derecho a la   participación, es también una vía a través de la cual las comunidades expresan   sus intereses y protegen los asuntos que de manera específica   les importa.    

Así las cosas, se   entiende que las normas jurídicas que afectan de manera general a la población   colombiana no requieren consulta y deben ser sometidas a los escenarios   ordinarios de participación y deliberación democrática, en donde, como se ha   reiterado, cuentan con una especial representación. En este orden de   ideas, como se señaló en la Sentencia T-646 de 2014[82],   al ser un mecanismo específico en el orden constitucional, en los casos en que   se discute la aprobación de decisiones legislativas, solo resulta obligatoria la   consulta previa cuando las mismas afectan directamente a las comunidades. Esto   último sucede “en las siguientes hipótesis: (i) cuando la medida regula un   asunto que, por expresa disposición constitucional, debe estar sometido a   participación directa de las comunidades étnicas[83]; (ii) cuando la medida se   encuentra estrechamente vinculada con el ethos o identidad étnica de los   pueblos indígenas; (iii) cuando el objeto principal de la   regulación son una o varias comunidades o pueblos tribales o el desarrollo   concreto de un derecho previsto en el Convenio 169 de 1989 de la OIT; y (iv) cuando a pesar de tratarse de una medida general, (a) ésta tiene mayores efectos en las comunidades indígenas que en   el resto de la población, o (b) regula sistemáticamente materias que conforman   la identidad de dichas comunidades, por lo que puede generarse bien una posible   afectación, un déficit de protección de sus derechos o una omisión legislativa   relativa que las discrimine”[84].    

3.5.5. El  incumplimiento de este deber en el trámite legislativo, en aquellos casos en que   dicho proceder resulta obligatorio, constituye una violación directa de la Carta   Política, la cual, a menos que se adopte una formula especial que permita la   subsistencia de la norma, conlleva a la declaratoria de inexequibilidad   de la totalidad de la ley, o si es del caso, de los artículos específicos   correspondientes a los temas que afectan directamente a los grupos étnicos. En   términos de la citada Sentencia T-646 de 2014[85]:    

“(…) el incumplimiento del deber de adelantar la consulta previa en el   trámite legislativo, en aquellos casos en que dicho proceder resulta   obligatorio, constituye una violación directa de la Carta Política[86]. De ahí   que, a juicio de este Tribunal, se presenta ‘un vicio [que] impide declarar   exequible la ley’[87],   ya sea que el control provenga del uso de la acción pública de   inconstitucionalidad o de algunas de las modalidades de control automático que   se consagran en la Constitución. No obstante, en ciertos casos, dependiendo del   nivel de afectación de la ley o de las materias que son objeto de regulación, es   posible adoptar otras fórmulas que preserven el principio democrático o la   supremacía e integridad del Texto Superior, como lo sería suspender la   aplicación de las normas hasta tanto se surta el proceso de consulta respecto de   ellas[88]. En este sentido, salvo la adopción de una formula especial que   permita la existencia de la norma que omite el deber de consulta, su   incumplimiento conlleva a la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad de   la ley, o si es del caso, de los artículos específicos correspondientes a los   temas que afecten directamente a los grupos étnicos”.    

3.5.6. En cuanto a las   particularidades de la consulta, se ha advertido que ni el Convenio 169, ni la   Constitución, ni la ley, ni algunas normas de carácter reglamentario, establecen   reglas de procedimiento para llevarla a cabo[89].   Incluso en el citado Convenio se le otorga a los Estados la posibilidad de   señalar, por vía del derecho interno, los mecanismos idóneos   para hacer efectiva la participación de las comunidades, conforme a un amplio margen de discrecionalidad[90]. En todo   caso, mientras ello no ocurra, acorde con el criterio de flexibilidad que se   deriva del referido instrumento internacional, en cada proceso de consulta   previa, se puede adoptar los cánones, trámites y directrices que mejor permitan   adelantar el proceso de concertación sobre los intereses de los pueblos étnicos   que se encuentran en juego. Lo anterior, por ejemplo, excluye los   acercamientos que se hacen a través de miembros que no representan efectivamente   a la comunidad[91],   las simples reuniones informativas que no cumplen con el fin de la consulta[92],   o los procesos que se adelantan sin una debida convocatoria previa.    

3.5.7. La jurisprudencia   constitucional ha identificado varios elementos característicos de la consulta   previa. Para los efectos de esta sentencia, la Sala referirá sucintamente a los   siguientes: (i) su trámite debe ser adelantado por personas que representen   realmente a la comunidad, (ii) previo agotamiento de un proceso preconsultivo,   cuyo fin es delimitar la manera como se adelantará o llevará a cabo el proceso   de concertación con los grupos étnicos[93].   Por lo demás, (iii) su desenvolvimiento debe estar fundado en el respeto mutuo y   regirse por el principio de la buena fe, lo   que conlleva a que debe existir una real voluntad de las partes y claridad en el   proceso. Finalmente, (iv) la consulta ha de tener la posibilidad de generar   efectos sobre la decisión acordada y responder al enfoque diferencial que la   caracteriza[94].    

3.5.8. Una característica de la   consulta previa en el trámite legislativo supone comprenderla como un mecanismo   de carácter preventivo, en el que se busca  la generación de sinergias a   partir de la participación de las comunidades étnicas en los asuntos que   directamente les conciernen. Su despliegue busca evitar que, por ausencia de   diálogo, se generen tensiones que puedan conllevar al desconocimiento de los   mandatos de la Carta, por lo que al operar como una herramienta que canaliza el   ejercicio del poder en favor del pluralismo y de la diversidad cultural de la   Nación, se entiende que su desenvolvimiento se torna en una expresión   concurrente de control, cuya garantía en una última instancia puede lograrse a   través de la intervención de las autoridades judiciales, en un contexto en el   que su salvaguarda activa los fines propios del sistema de frenos y contrapesos   mencionado en el acápite anterior.    

Lo anterior se evidencia en la   exigencia expuesta por la jurisprudencia que propugna por la existencia de   procesos preconsultivos para adelantar el trámite de consulta, en los cuales se   deben realizar conversaciones preliminares para identificar las instancias de   gobierno local, la socialización de la medida y la metodología que se seguirá[95].   Así mismo, se observa en la condición relativa a que la mera información o   notificación de un proyecto de exploración o explotación de recursos naturales[96],   o de un trámite legislativo, no agota el deber de adelantar la consulta[97].   Igualmente, se vislumbra en el hecho de que se reivindiquen las fórmulas de   concertación con las comunidades, a través de quienes la representan de manera   legítima, con el propósito de que puedan manifestar sus inquietudes con la   medida que se pretende adoptar.    

Esta característica preventiva de   la consulta también se presenta en la exigencia relacionada con la búsqueda de   que su práctica tenga la potencionalidad de generar efectos en la decisión   adoptada, pues las autoridades públicas deben darle valor a la palabra de las   comunidades[98],   brindando previamente la información necesaria que les permita evaluar la   situación[99].   Pero, sobre todo, la característica preventiva se evidencia en el hecho de que   la consulta debe realizarse antes de que se formule el proyecto, pues las   actuaciones posteriores no gozan del mismo nivel de efectividad en procura de   asegurar los derechos que pueden verse comprometidos con una decisión que   impacta directamente a una comunidad étnica, sin que por ello este trámite pueda   ser entendido como un poder de veto de las medidas legislativas   por parte de los pueblos indígenas y tribales[100].    

3.6.   Elementos relativos a la procedencia excepcional de la acción de tutela en   relación con proyectos de ley y qué sucede cuando la iniciativa es sancionada y   se transforma en una ley de la República    

3.6.1. Como se   indicó con anterioridad, la cuestión que se discute en esta oportunidad   supone una tensión entre el derecho a la participación de las comunidades   étnicas, materializado a través de la consulta previa, y el desarrollo de los   debates en el Congreso de la República, recinto en el cual se despliega la   democracia representativa como expresión de la soberanía popular. Se trata   entonces de un problema en el que se entrelazan dos mandatos de especial   relevancia constitucional, que caracterizan al Estado Social de Derecho como   democrático, participativo y pluralista.    

A lo anterior subyace una cuestión   procedimental relacionada con el ejercicio de acción de tutela, a través de la   cual se busca amparar el derecho a la consulta previa, ya que se omitió su   práctica en el trámite de una iniciativa legislativa que, en criterio de los   accionantes, impacta de manera directa a las comunidades indígenas.    

3.6.2. En criterio de esta   Corporación, a partir de los principios de autonomía e independencia del órgano   legislativo, por virtud de las cuales la discusión de un proyecto de ley no   permite la injerencia de otra autoridad pública, con excepción de aquellas que   deben intervenir en su trámite por mandato constitucional o legal (v.gr. en   materia de iniciativa legislativa[101]  o de aval a las propuestas congresionales[102]),   se considera que la acción de tutela –por regla general– resulta improcedente   para cuestionar la forma como se adelanta la labor de producción normativa, al   menos, por las siguientes dos razones:    

3.6.2.1. En primer lugar, en el   trámite legislativo adelantado en el Congreso, como fue señalado en líneas   precedentes, se encuentra representada la totalidad del pueblo colombiano, que   en ese recinto y bajo el modelo de la representación, opera según las dinámicas   de la regla de la mayoría. No obstante lo anterior, el proceso de creación   normativa también debe ser respetuoso de las minorías, brindando la oportunidad   para que éstas participen y formulen sus propuestas con miras a impactar en el   desarrollo del citado proceso[103].   Con tal fin, como previamente se expuso, todo congresista puede intervenir en   los debates de la comisión que integra y de la plenaria, señalando sus   inquietudes o proponiendo discusiones que conduzcan a negar la aprobación de un   proyecto. De igual manera, existe la posibilidad de que un parlamentario que   representa a las minorías sea designado como ponente (v.gr., en las ponencias   colectivas), caso en el cual su propuesta puede conducir al archivo de una   iniciativa. Incluso, la exigencia de superar por lo menos cuatro debates, como   requisito ordinario de aprobación de las leyes, torna imperioso la generación de   acuerdos entre las distintas expresiones políticas que integran el parlamento,   con miras a lograr la obtención del quorum y de las mayorías requeridas   para su aprobación. Por último, y no menos importante, se contempla la   existencia en el régimen constitucional de las circunscripciones especiales,   como ocurre con la indígena, a través de la cual dicho grupo étnico puede   formular su postura respecto del contenido de la iniciativa y de las exigencias   de forma que le acompañan.    

De allí que resulte claro que, en   principio, estos elementos –que obedecen a la lógica del sistema de frenos y   contrapesos– resguarden a las minorías y a sus intereses, ya que la estructura   del trámite legislativo contiene elementos a través de los cuales pueden   ventilarse controversias como aquella relativa a una eventual trasgresión del   derecho de participación de las comunidades indígenas, materializado en este   caso en la falta de realización de la consulta previa. Así, por ejemplo, podría   debatirse internamente si se dan las condiciones que permiten su exigibilidad, y   las mayorías en las plenarias o en las respectivas comisiones improbar el   proyecto por no haberse realizado su práctica como mecanismo preventivo, pese a   tener elementos que alteran el estatus de las comunidades.    

De esta manera, el principio   democrático que se expresa a través de la voluntad de las mayorías y que exige   el respeto de las minorías destaca la improcedencia del amparo en el trámite   legislativo, pues una eventual intervención del juez de tutela en el proceso de   creación de las normas desconocería la lógica con la que operan los mecanismos   que, de ordinario, existen en el debate parlamentario, a través de los cuales se   expresa el Congreso y permiten su funcionamiento como órgano separado y autónomo   del resto de poderes públicos. Lo anterior tampoco es ajeno a la participación   ciudadana, ya que la misma Ley 5ª de 1992 regula una instancia para su   intervención, mediante la formulación de observaciones que deben ser dirigidas a   los ponentes o a la Mesa Directiva[104],   las cuales podrán ser publicadas en la Gaceta del Congreso[105],   sin perjuicio de que su contenido se relacione en el informe de ponencia[106],   garantizando su pleno conocimiento por los demás integrantes de la plenaria o de   la comisión respectiva.      

3.6.2.2. En segundo lugar, la   acción de tutela también resulta improcedente en virtud del carácter subsidiario   que la caracteriza. Para el efecto, (i) se observa que una iniciativa   legislativa tradicionalmente envuelve un contenido general, impersonal y   abstracto, por lo que se activa la causal de improcedencia que se consagra en el   numeral 5 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991[107].   Adicional-mente, (ii) las discusiones vinculadas con la salvaguarda de la   consulta previa, como exigencia procedimental que acompaña el trámite de un   proyecto de ley, es susceptible de protección a través de otro medio de defensa   judicial, que resulta compatible con las reglas de funcionamiento que le otorgan   autonomía al Congreso. Así las cosas, una vez la iniciativa se convierte en una   ley de la República, se habilita a todo ciudadano para cuestionar su   constitucionalidad, a través del ejercicio de la acción pública dispuesta en el   artículo 241 del Texto Superior, en cuyo trámite existen amplias oportunidades   de participación en un escenario democrático, en el que puede intervenir   cualquier ciudadano para defender o cuestionar la exequibilidad de las normas   que se hayan apartado de la obligación de consulta[108].     

3.6.3. Sin embargo, lo expuesto   tampoco da lugar a la consagración de un criterio absoluto que proscriba   totalmente la utilización de la acción de tutela. En efecto, en la Sentencia   T-382 de 2006[109]  se señaló que: “En un sistema de poderes organizado bajo el paradigma de los   controles recíprocos para el cumplimiento de los fines señalados en el artículo   2 de la Constitución, no es razonable rechazar de manera absoluta la ejecución   de mecanismos de control frente a la labor legislativa. El parlamento, como   órgano democrático, no es inmune a la capacidad normativa de la Constitución ni   al conjunto de principios previstos en ésta y, de manera excepcional, puede ser   sujeto pasivo de la acción de tutela cuando quiera que desconozca las potestades   mínimas o el núcleo esencial de las garantías u obligaciones previstas para el   ejercicio de cualquiera de sus funciones”.    

Desde esta perspectiva, la   procedencia de la acción de tutela en relación con una iniciativa legislativa   que se encuentra en curso se halla condicionada (i) no solo a la vulneración de   las potestades mínimas de los congresistas, sino también (ii) al desconocimiento   del núcleo esencial de las garantías u obligaciones vinculadas con el ejercicio   de sus funciones.    

En relación con el primer punto,   esto es, con las potestades mínimas de los congresistas, la Corte ha dicho que   sería excepcionalmente procedente la acción de tutela para proteger el derecho   de participación y de consulta previa de las comunidades indígenas, cuando se   limiten los privilegios y poderes esenciales asignados a los parlamentarios, en   especial, a aquellos que representan a dicha minoría étnica, para intervenir e   impactar en el curso de la iniciativa, sin que el juez tenga competencia para   “inmiscuirse en los términos o conclusiones [del] debate o para influir en la   regla de mayorías que gobierna las decisiones del legislativo”[110].   En este caso, el amparo consistirá en salvaguardar las facultades asignadas por   la Constitución y la ley a los congresistas, de acuerdo con lo dispuesto en el   reglamento del Congreso.    

Por su parte, en cuanto al segundo   punto, o lo que es lo mismo, en lo referente al desconocimiento del núcleo   esencial de las garantías u obligaciones vincula-das con el ejercicio de sus   funciones, es claro que la acción de tutela tan solo resultaría procedente   cuando de manera grave y evidente se observe una posible   trasgresión del derecho de participación de los pueblos étnicos materializado en   la consulta previa, cuando la realización de la misma haya sido advertida por   los interesados (v.gr. a través de las observaciones ciudadanas reguladas en el   artículo 230 de la Ley 5ª de 1992) y siempre que el Congreso de la República no   se haya pronunciado expresamente sobre su procedencia, con ocasión del   desarrollo del trámite legislativo a su cargo. En efecto, en términos de   protección a la autonomía e independencia de la Rama Legislativa, y conforme al   sistema de frenos y contrapesos, si el Congreso considera que una petición en   tal sentido es improcedente, la única vía para propiciar un debate sobre su   exigibilidad por la vía del control ciudadano, sin perjuicio del régimen de las   objeciones, lo constituye la acción pública de inconstitucionalidad.    

Lo que resulta   objeto de amparo en una hipótesis como la expuesta, son los espacios de   participación a los que tienen derecho las comunidades y que son omitidos de   forma deliberada en el Congreso, afectando con ello la oportunidad que brinda el   reglamento para impactar en el desarrollo de sus labores. En este escenario, el   fin del amparo se limita exclusivamente a obtener el despliegue del   procedimiento legislativo, acorde con una exigencia imperativa para poder   adelantar su curso, sin que se pueda suspender el trámite de la iniciativa o   realizar un pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad de las normas que   todavía se encuentran en proceso de creación.       

Esto implica,   necesariamente, que el proyecto de ley debe versar sobre un asunto que los   afecte directamente, ya sea –por ejemplo– porque incide en el ethos de la   comunidad, o porque se trata de algunos de los temas que implican un desarrollo   concreto del Convenio 169 de la OIT. De lo contrario, la acción de tutela no   resultaría procesalmente viable, ya que no se evidenciaría una posible   trasgresión del derecho en comento, cuya exigibilidad constituye un supuesto   básico para el ejercicio de la función legislativa, sino un asunto que tendría   que ser solventado a través de los mecanismos ordinarios que existen en el   trámite legislativo, al amparo del principio de autonomía que envuelve al órgano   legislativo.      

En este orden de   ideas, y se insiste en ello, en el evento en que el amparo resultare procedente,   el juez de tutela no tendría competencia para examinar la validez en abstracto   de las normas que se proponen, entre otras, porque se trata todavía de un   proyecto de ley, sino que su análisis se deberá circunscribir a la ausencia de   realización de la consulta previa, en el que la medida de protección tan solo   podría implicar la advertencia acerca del deber de adelantar dicho   procedimiento, mientras se mantenga la misma regulación propuesta, sin que pueda   el juez ordenar el archivo de la iniciativa o la suspensión del trámite   congresional, pues una decisión en tal sentido impacta en la autonomía e   independencia que la Carta le otorga al órgano legislativo.    

3.6.4. Satisfecho el examen sobre   la viabilidad excepcional de la acción de tutela surge otra cuestión y es la   relativa a lo que sucede una vez el proyecto ha sido sancionado por el Gobierno   y se convierte en una ley de la República. Al respecto, es necesario indicar que   una vez ocurre lo anterior, la iniciativa se trasforma en un conjunto de normas   de carácter general, impersonal y abstracto, respecto de la cual resulta   improcedente la acción de tutela, en los términos del numeral 5 del artículo 6   del Decreto 2591 de 1991, conforme al cual: “La acción de tutela no   procederá: (…) 6. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y   abstracto”.    

Lo anterior también fue expuesto   en la Sentencia T-382 de 2006[111],   en la que se señaló que una vez la ley es sancionada, “conforme al artículo 6   del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela (…) es improcedente contra los   actos de carácter general, impersonal y abstracto proferidos en el Congreso de   la República.  La jurisprudencia constitucional ha precisado que, como se   vio, ello esta (sic) justificado por la existencia de la acción de   inconstitucionalidad, que constituye el medio o mecanismo idóneo para   controvertir las actuaciones legislativas (…), a través del organismo encargado   de la guarda y supremacía de la constitución”.    

4. Resolución   del caso objeto de estudio      

4.1. De conformidad con los   elementos demostrados en la causa, es necesario distinguir entre dos momentos   disímiles que, en este caso, inciden en la discusión en torno a la eventual   viabilidad procesal de la acción de tutela. En efecto, por una parte, se   encuentra que al momento de presentarse la solicitud de amparo todavía se   hallaba en trámite el Proyecto de Ley No. 223 de 2015 (Cámara); y por la otra,   como se resaltó en el acápite 3.2 de esta providencia, con ocasión de la   improcedencia de la medida cautelar solicitada, dicha iniciativa prosiguió su   curso, por lo que finalizó con sus cuatros debates   reglamentarios y, sin presentar objeción alguna, se   produjo su respectiva sanción y promulgación a través de la Ley 1776 del   29 de enero de 2016[112].    

4.2. Respecto del primer escenario   propuesto, se advierte que los accionantes acudieron ante el juez de tutela para   cuestionar el trámite legislativo que se adelantaba en el Congreso de la   República, en atención a que –en su criterio– el Proyecto de Ley No. 223 de 2015   (Cámara), por medio del cual se pretendían crear las Zonas de Interés de   Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES), incidía en el estatus de   las comunidades indígenas. Puntualmente, los actores indicaron que dicha   iniciativa incluía aspectos que les afectaban directamente y de manera   diferencial frente al resto de la población, pues las potenciales zonas   destinadas a los megaproyectos agrícolas se llevarían a cabo en los territorios   que habitan.    

Aun cuando la acción de tutela se   promovió por dos miembros que hacen parte de resguardos indígenas ubicados en el   municipio de Cumaribo (Vichada), se observa que la misma fue coadyuvada por el   Representante a la Cámara por Bogotá, Inti Asprilla, quien expuso similares   razones para justificar el amparo, a través de una especie de unidad de criterio   en la alegación formulada, al punto que el material probatorio que se acompañó   con la solicitud corresponde en esencia a piezas que integran el proceso   legislativo, a saber: (i) el texto del proyecto de ley; (ii) el informe de   ponencia elaborado por el citado congresista y que concluye con una proposición   de archivo, entre otras razones, porque no se adelantó la consulta previa; (iii)   los dos conceptos sobre el tema elaborados por el Director de Consulta Previa   del Ministerio del Interior, así como el oficio que sobre el mismo punto fue   presentado por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios; y   finalmente, (iv) el video de la sesión de la Cámara de Representantes, en la que   se planteó la exigibilidad o no de la consulta. El único elemento de juicio que   se aparta del trámite legislativo es el Plan de Salvaguarda Sikuani.     

Del análisis en conjunto del   material expuesto, es claro que dentro de los trámites adelantados en el   Congreso de la República, por lo menos en la Cámara de Representantes, se   ventiló el tema de la necesidad de realizar la consulta previa. Ello es así,   como ya se dijo, por cuanto el propio Representante por Bogotá, Inti Asprilla,   quien fue designado como ponente, presentó una ponencia negativa al proyecto por   razones de inconveniencia e inconstitucionalidad, entre las cuales mencionó la   falta de participación de las comunidades étnicas[113].   Esta postura se sustentó, entre otras, en el concepto elaborado por la Dirección   de Consulta Previa del Ministerio del Interior del 10 de julio de 2015, en el   cual se indicaba que en el proyecto se observaban disposiciones que podían   incidir de manera directa y específica en las etnias asentadas en las zonas en   las que se implementarían las ZIDRES[114];   al igual que en el concepto proyectado por la Procuraduría Delegada para Asuntos   Ambientales y Agrarios, en el que se señalaba que se recomendaba someter a   consultar el proyecto ZIDRES, siempre que dichas zonas se constituyan en los   departamentos de Vichada y Meta, en los que existen procesos de ampliación de   resguardos, irregularidades en la adjudicación de baldíos y prácticas vinculadas   con el desplazamiento forzado de grupos indígenas[115].    

Adicionalmente, y sin que esta   descripción deba interpretarse como una postura de esta Sala en relación con la   discusión relativa a la necesidad o no de realizar la consulta previa, otros   hechos demuestran que el asunto fue considerado en el Congreso de la República.   Precisamente, lo anterior se evidencia en el accionar del Presidente de la   Cámara de Representantes que, en una de las sesiones de plenaria de ese   organismo, refirió a que el Director de Consulta Previa del Ministerio del   Interior rectificó el primer concepto emitido, señalando que luego de realizar   un examen integral de la iniciativa no se daban las condiciones para exigir la   práctica de la consulta. A pesar de que no consta en el expediente que se haya   abierto una amplia discusión sobre dicho concepto, lo cierto es que en el acervo   probatorio se evidencia que en ese momento se leyó su parte conclusiva[116],   la cual descartaba la obligatoriedad de la consulta para el proyecto en mención,   ya que se trataba de una futura regulación de carácter general dirigida a las   comunidades campesinas, en la que expresamente se prohibía configurar las ZIDRES   sobre territorios que integran resguardos indígenas[117].    

De lo anterior puede concluirse,   sin que sea necesario efectuar un juicio en torno a la obligatoriedad para este   caso de la consulta previa, que los debates realizados en el Congreso de   República transcurrieron conforme a los mandatos del sistema de frenos y   contrapesos y que, incluso, existió el conocimiento de los diferentes sectores   representados en el mencionado recinto, sobre la cuestión relativa a la   necesidad o no de realizar dicha consulta respecto del proyecto de ley que se   tramitaba para crear las ZIDRES. La respuesta adoptada conforme a la regla de la   mayoría, como parámetro que rige la creación normativa al amparo del principio   democrático, fue la de considerar que la iniciativa no requería adelantar tal   proceso consultivo, a partir de las razones previamente expuestas.    

Teniendo en cuenta las hipótesis   en las que cabe la acción de tutela respecto del trámite legislativo adelantado   en el Congreso de la República, la Corte advierte que no se presentan los   supuestos excepcionales que legitiman su procedencia. En efecto, por una parte,   no se encuentra que se hayan vulnerado las facultades o potestades mínimas de   los congresistas, aspecto que además de no haber sido alegado, se contrapone a   la realidad de una participación activa del Congresista Inti Asprilla, quien   incluso planteó una ponencia en la que se solicitaba el archivo de la   iniciativa, entre otras razones, por desconocer el deber de consulta previa. Y,   por la otra, tampoco se aprecia que se haya desconocido el núcleo esencial de   las garantías y obligaciones vinculadas con el ejercicio de las funciones   congresionales, toda vez que el proyecto estuvo sometido a las sinergias propias   del sistema de frenos y contrapesos, en el que las mayorías parlamentarias   consideraron que no era necesario realizar la consulta previa. De esta manera,   no resulta procedente la intervención del juez de tutela, en primer lugar,   porque no se avizora una afectación grave y evidente respecto del derecho de   participación de las comunidades indígenas; y en segundo lugar, porque una   intromisión de su parte desconocería la lógica y el valor con el que operan los   mecanismos con que, de ordinario, se adelanta el debate parlamentario y que   permiten el funcionamiento del Congreso como un órgano autónomo e independiente   del resto de poderes públicos. A lo anterior se agrega que, incluso una vez   surtidos los debates reglamentarios, el Gobierno Nacional no encontró que fuese   necesario objetarlo por razón de la vulneración alegada.      

4.3. En cuanto al segundo   escenario, esto es, el materializado luego de la decisión de instancia, por   virtud del cual la iniciativa finalizó su trámite y fue   sancionada y promulgada a través de la Ley 1776 del 2016, se encuentra   que, según las consideraciones generales de esta providencia, el debate sobre la   necesidad o no de realizar la consulta previa pierde su naturaleza preventiva,   para pasar a ser una cuestión relativa al desconocimiento de un mandato   constitucional que ha de realizarse dentro del procedimiento legislativo,   siempre y cuando incida de manera directa en el estatus de las   comunidades, y que, al no hacerse, se constituye en un vicio de trámite.    

En este orden de ideas, en la   actualidad, la cuestión relativa a la consulta previa trasmutó, pues ya no puede   predicarse de ella el carácter preventivo previa-mente descrito, sino que su   desconocimiento –en caso de resultar obligatorio– se convierte en un defecto   procedimental que habilita el ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, como único mecanismo para cuestionar en términos   abstractos la validez de una ley de la República. Por lo mismo, no es la acción   de tutela el instrumento llamado a dilucidar esta cuestión, no solo porque el   debate supera el objeto de esta acción constitucional, sino también porque de   conformidad con el numeral 5, del artículo 6, del Decreto 2591 de 1991, el   citado mecanismo de protección no resulta procesalmente viable cuando se trate   de cuestionar actos de carácter general, impersonal y abstracto.    

Por lo anterior, en este momento,   la acción de tutela instaurada por los señores Wilson Galindo Hernández y Nelson   Gálviz Guacarapare[118]  contra el Ministerio del Interior, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo   Rural y el Congreso de la República resulta improcedente, ya que el objeto de la   causa trasmutó y, en la actualidad, la acción constitucional idónea para   dilucidar la situación no es el amparo constitucional, sino la acción pública de   inconstitucionalidad.    

Por lo demás, la Sala se abstendrá   de analizar si el contenido normativo de la Ley 1776 de 2016 incide de manera   directa en el estatus de la comunidad indígena previamente expuesta, en atención   a que este debate -en la actualidad- puede ser desarrollado y dilucidado a   través de esta última acción que, de acuerdo con el sistema de frenos y   contrapesos, permite un diálogo democrático y plural ante la Sala Plena de esta   Corporación.      

4.4. Por las razones expuestas,   esta Sala de Revisión confirmará la decisión del a-quo relativa a la   improcedencia del amparo, pero por las razones planteadas en esta providencia.    

V. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión   de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución    

RESUELVE    

Primero.- Por las razones   expuestas en esta providencia, CONFIRMAR la decisión adoptada el 8 de   septiembre de 2015 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, en la cual declaró IMPROCEDENTE el amparo   solicitado por los señores Wilson Galindo Hernández y Nelson Gálviz Guacarapare,   miembros del pueblo indígena Sikuani, contra los Ministerios del Interior y de   Agricultura y Desarrollo Rural y el Congreso de la República.    

Segundo.- Por Secretaría   General, LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto   2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la   Corte Constitucional y cúmplase.    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

A LA SENTENCIA   T-110/16    

ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER   DERECHOS FUNDAMENTALES DE COMUNIDADES INDIGENAS-Procedencia/CONSULTA   PREVIA-Exigibilidad frente a medidas   legislativas y administrativas que afecten directamente a comunidades indígenas (Salvamento de voto)    

La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en manifestar que no existe en   la legislación colombiana un mecanismo distinto de la acción de tutela para que   los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes reclamen ante los   jueces la protección inmediata de su derecho a ser consultados. En numerosas   sentencias ha señalado esta Corte que la consulta previa procede respecto de las   decisiones administrativas y legislativas del Estado que afecten o comprometan   intereses de las comunidades indígenas, “destacándose la obvia circunstancia del   trámite respectivo debe anteceder la decisión de que se trate.    

ACCION DE TUTELA RESPECTO DEL TRAMITE LEGISLATIVO   ADELANTADO EN EL CONGRESO-Se debió   declarar la procedencia como   mecanismo definitivo por cuanto se observa   una afectación de las comunidades diferenciadas (Salvamento de voto)    

En el caso sub examine, la acción de tutela resultaba procedente como mecanismo definitivo,   pues asuntos como el que nos ocupa, de un lado, tienen relevancia constitucional   y del otro, el análisis de la procedencia de la consulta previa requiere de una   rápida y expedita solución en la medida en que el paso del tiempo puede tener   consecuencias irreversibles, respecto de la efectiva protección del derecho   fundamentaban cuestión    

Referencia: expediente   T-5.196.392    

Acción de tutela   instaurada Wilson Galindo Hernández y Nelson Gálviz, miembros del Pueblo   Indígena Sikuani, contra el Congreso de la República y los Ministerios del   Interior y de Agricultura y Desarrollo Rural.    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Con el respeto que siempre profeso por las   decisiones de esta Corte, me permito discrepar de la decisión de la mayoría, en   cuanto declaró improcedente la presente acción de tutela, por las siguientes   razones:    

1.   Debo iniciar por   reiterar que la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en manifestar que   no existe en la legislación colombiana un mecanismo distinto de la acción de   tutela para que los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes   reclamen ante los jueces la protección inmediata de su derecho a ser consultados[119].   En numerosas sentencias ha señalado esta Corte que la consulta previa procede   respecto de las decisiones administrativas y legislativas del Estado que afecten   o comprometan intereses de las comunidades indígenas,”[120]  destacándose la obvia circunstancia de el trámite respectivo debe anteceder la   decisión de que se trate.    

2.   Ahora bien, el   problema jurídico en el presente asunto se circunscribe a determinar si procede   la consulta previa durante el trámite de una iniciativa legislativa, pues se   considera que el proyecto de ley en curso, afecta y tiene un impacto directo en   los pueblos étnicos que presentan la presente acción de tutela. Considero que   frente al tema la Corporación ha asumido una posición uniforme y reiterada en   cuanto a la procedencia de la consulta previa antes del trámite legislativo. Es   así como se hace exigible dicho mecanismo, en caso de existir una afectación   directa que recaiga sobre las comunidades étnicas. Por consiguiente, este   debería surtirse en el momento previo a la radicación del proyecto. Consulta que   debe ser guidada por principios como el de oportunidad y buena fe.[121]  Ha   dicho la Corte: “Así pues, frente a las diferentes funciones encomendadas al   Congreso, la acción de tutela podría ejercerse cuando quiera que se desconozcan   los derechos fundamentales que conforman el procedimiento legislativo y que   tengan efectos relevantes sobre la función representativa, de acuerdo a las   normas orgánicas aplicables a esa Corporación”.[122] De   otra parte, también fue señalado que: “Parecería necesario que, en tal caso, el   gobierno, tan pronto advierta que cursa un proyecto de ley en relación con el   cual debe darse el proceso de consulta, acuda a las instancias que para ese   efecto se hayan previsto en la legislación, como la Mesa Permanente de   Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas creada por el Decreto   1397 de 1996, o a otras que se estimen pertinentes, para definir en ese   escenario, cuales serían las instancias y los mecanismos de consulta más   adecuados.    

En la Sentencia   C-891 de 2002 la Corte fijó unas pautas para la consulta que debe realizarse en   relación con los proyectos de iniciativa gubernamental, y al efecto señaló, en   primer lugar, que “[n]o es contrario a la Constitución que una entidad   gubernamental elabore de manera autónoma un proyecto de ley sobre un asunto que   milita en el ámbito de sus competencias, aún siendo del interés de los pueblos   indígenas, pues tal actividad hace parte del ejercicio de sus funciones “, pero   que, sin embargo “… es claro que, en ese caso, la entidad debe   brindarle a las comunidades, en un momento previo a la radicación del   provecto en el Congreso de la República, las debidas oportunidades para que   ellas no sólo conozcan a fondo el proyecto sino, sobre todo, para que puedan   participar activamente e intervenir en su modificación, si es preciso “.    

Expresó la Corte que ese proceso de   consulta puede entenderse cumplido cuando exista evidencia de que antes de radicar el   proyecto de ley en el Congreso de la República, su texto se haya divulgado entre   las comunidades interesadas, se haya avanzado en la ilustración de tales   comunidades sobre su alcance, y se hayan abierto los escenarios de discusión que   sean apropiados[123].    

3. Por otro lado, la mayoría de la Sala   arribó a la conclusión de que la consulta “tan solo   resultaría procedente cuando de manera grave y evidente se observe una posible   trasgresión al derecho de participación de las comunidades indígenas   materializado en la consulta previa, respecto de la cual no se haya activado con   anterioridad la discusión sobre su exigibilidad en el propio Congreso de la   República, siempre que dicha circunstancia haya sido advertida por los   interesados, a través de las observaciones ciudadanas reguladas en el artículo   230 de la Ley 5a de 1992, y en el entendido de que el fin del amparo   es obtener exclusivamente el despliegue del procedimiento legislativo; acorde   con una exigencia imperativa para poder adelantar su curso “. A mi juicio, no   podía la Sala de Revisión desconocer la precedente línea jurisprudencial y   omitir en esta acción de tutela el examen sobre la procedencia o no de la   consulta previa, planteando que, por las particularidades del caso, como que la   ley ya se promulgó, esa discusión deberá darse en un juicio de   constitucionalidad de control abstracto, como si esa fuera la vía para la   invocación de los derechos fundamentales. Nada obsta para que la consulta tenga   una finalidad preventiva, y se pueda proteger este derecho fundamental, siempre   y cuando el acto legal de que se trate afecte directamente a una comunidad   étnica.    

En el caso concreto, según el concepto   elaborado por la Procuraduría Delegada, existía la necesidad de adelantar la   consulta previa, inclusive, a pesar del artículo 19 del proyecto de ley en el   cual se restringe la constitución de las ZIDRES en los resguardos indígenas.   Advirtió el órgano de control que se observaba una afectación de las comunidades   diferenciadas, aspecto este último que el fallo de mayoría debió dilucidar y   resolver de acuerdo con lo que haya encontrado establecido. En el caso sub examine, la acción de tutela resultaba procedente como mecanismo   definitivo, pues asuntos como el que nos ocupa, de un lado, tienen relevancia   constitucional y del otro, el análisis de la procedencia de la consulta previa   requiere de una rápida y expedita solución en la medida en que el paso del   tiempo puede tener consecuencias irreversibles, respecto de la efectiva   protección del derecho fundamentaban cuestión.    

Fecha ut supra    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

[1]  El señor Galindo menciona que es Consejero de los Planes de   Vida de la Organización Indígena de Colombia (ONIC).    

[2]  A pesar de que los demandantes indican que la iniciativa del Gobierno se llevó a   cabo a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, lo cierto es que   en los antecedentes legislativos se observa que quien presentó el proyecto fue   el Ministro del Interior. Gaceta del Congreso No. 204 de 2015.    

[4]  Para justificar el deber de consulta de los proyectos ZIDRES cuando impactan   dichas zonas se exponen dos razones: en primer lugar, la violencia que han   padecido los indígenas que habitan esos departamentos y que ha sido ilustrada   por la Corte en el Auto 004 de 2009; y en segundo lugar, la poca gestión que se   ha adelantado para concluir con los procesos de constitución y ampliación de   resguardos, que suman alrededor de 54 iniciativas.    

[5]  Folio 52 del cuaderno 1.    

[6]  Énfasis según el texto original.    

[7]  En todo caso, la Dirección sugiere que para mayor claridad en el proyecto no   sólo se excluyan los territorios titulados, sino también aquellos que se   encuentran en trámites de adjudicación y ampliación de título colectivo y/o   áreas de presencia de comunidades étnicas.    

[8]  Cabe destacar que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca negó la medida cautelar solicitada, pues –en su   criterio– no se observaban circunstancias de inminencia, urgencia o gravedad que   justificaran su adopción. Este asunto será abordado con mayor atención más   adelante.    

[9]  Folio 3 del cuaderno 1.    

[10]  Cuaderno 1, folios 81 a 86.    

[11]  Cuaderno 1, folios 87 a 90.    

[12]  CP. arts. 65, 333 y 334.    

[13]  Cuaderno 1, folios 97 a 101,    

[14]  Cuaderno 1, folios 118 a 123.    

[15]  Cuaderno 1, folios 143 a 157.    

[16]  De acuerdo con la información suministrada por el Representante en su escrito,   sostiene que en su calidad de integrante de la Comisión V de la Cámara fue   designado ponente del proyecto de la referencia. Alega que presentó ponencia   negativa, tanto en la Comisión como en la Plenaria de la Cámara de   Representantes, al estimar que, entre otras cosas, se incurrió en el vicio de   inconstitucionalidad derivado de la falta de realización de la consulta previa   (Cuaderno 1, folio 144, respaldo).    

[17]  Se citan las sentencias T-382 de 2006 y T-983A de 2004.    

[18]  Se trata del concepto relacionado en el párrafo 1.1.4   del acápite de hechos.    

[19]  Sustentó esta premisa en la Sentencia T-382 de 2006. M.P. Clara   Inés Vargas Hernández.    

[20]  Cuaderno 1, folio 235.    

[21]  Cuaderno 1, folio 8.    

[22]  Cuaderno 1, folios 11 (respaldo) a 12.    

[23]  Cuaderno 1, folio 13.    

[24]  Cuaderno 1, folios 14 a 49.    

[25]  Folio 51 del cuaderno 1.    

[26]  Ibídem, p. 66.    

[27]  Ibídem, p. 127.    

[28]  Ibídem, p. 136.    

[29]  Ibídem, p. 153.    

[30]  Sentencia C-068 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[31]  Cuaderno 1, folios 1 y 2.    

[32]  Cuaderno 1, folio 2.    

[33]  Cuaderno 1, folios 69 a 71.    

[34]  De conformidad con los incisos 1 y 2 del aludido artículo:   “Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere   necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto   concreto que lo amenace o vulnere. // Sin embargo, a petición de parte o de   oficio, podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución para evitar   perjuicios ciertos e inminentes al interés público (…)”.    

[35]  Inciso 1º, art. 7º Decreto 2591 de 1991.    

[36]  Inciso 5º, artículo 7º, Decreto 2591 de 1991.    

[37]  Inciso 2º, artículo 7º, Decreto 2591 de 1991.    

[38] En este   sentido, el artículo 1 del Texto Superior dispone que: “Colombia es un Estado   social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada,   con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y   pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la   solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés   general”.    

[40] El artículo 8   de la Constitución establece: “Es obligación del Estado y de las personas   proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación”.    

[41]  El numeral 3, del artículo 40, de la Constitución, establece que una de las   manifestaciones del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control   del poder político implica la posibilidad de “Constituir partidos,   movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de   ellos libremente y difundir sus ideas y programas”.    

[42]  El inciso 1 del artículo 112 del Texto Superior contempla que: “Los partidos   y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al   Gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a este, y plantear   y desarrollar alternativas políticas. Para estos efectos, se les garantizarán   los siguientes derechos: el acceso a la información y a la documentación   oficial, con las restricciones constitucionales y legales; el uso de los medios   de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro   electromagnético de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones   para Congreso inmediatamente anteriores; la réplica en los mismos medios de   comunicación (…)”.    

[43]  De conformidad con el artículo mencionado, “Son fines esenciales del Estado:   servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la   efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la   Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los   afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la   nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y   asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. // Las   autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas   residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y   libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y   de los particulares”.    

[44]  El artículo 3º de la Constitución dispone que: “La soberanía reside   exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la   ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que   la Constitución establece”.    

[45]  El inciso 1 del artículo 133 de la Carta consagra lo siguiente: “Los miembros   de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán   actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será   nominal y público, excepto en los casos que determina la ley”.    

[46]  M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esta providencia, la Corte se pronunció sobre el   caso de un senador que instauró una acción de tutela contra la mesa directiva y   el Presidente del Senado, alegando que se trasgredían sus derechos democráticos   por la manera en que se había manejado el debate que pretendía realizar frente a   la administración del fondo para la reconstrucción del Eje Cafetero y que fue   interrumpido en varias ocasiones por motivos disímiles. Un elemento a destacar   de la providencia supone el estudio que se efectuó en torno al ius officium,  comprendido como el quehacer de los parlamentarios en función de la misión   que, como representantes del pueblo, han de cumplir. En este sentido, se expuso   que aquél también cuenta con un núcleo esencial que puede ser protegido dentro   de las lógicas propias de un cuerpo político que opera según las  dinámicas   de la mayoría. Lo anterior se materializa, por ejemplo, a través de los   procedimientos propios del trámite que se adelanta en el Congreso o,   excepcionalmente, a través de la acción de tutela. En este orden de ideas, la   Sala de Revisión determinó que, si bien se observaban algunas irregularidades en   el procedimiento para la realización del debate, lo cierto era que el actor   había contado con los medios suficientes para controvertir la manera como se   había desplegado y no los ejerció a tiempo. Por lo anterior, en criterio de este   Tribunal, se dejó de emplear los mecanismos internos que permitían solventar   cualquier irregularidad, circunstancia que condujo al incumplimiento del   requisito de subsidiariedad de la acción de tutela. Con todo, cabe destacar que   la Corte enfatizó que, en caso de que las actuaciones de estas directivas   incidieran en el núcleo esencial del derecho de participación política, al   tratarse de un bien constitucional de aplicación inmediata conforme al artículo   85 de la Constitución, la acción de tutela podía ser utilizada como mecanismo   judicial de defensa de carácter excepcional.    

[47]  Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de   Representantes.    

[48]  Ley 5ª de 1992, art. 2.    

[49]  La norma en cita dispone que: “Ningún proyecto será ley sin los siguientes   requisitos: 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle   curso en la comisión respectiva. 2. Haber sido aprobado en primer debate en la   correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso   determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión   conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. 3. Haber sido aprobado   en cada Cámara en Segundo debate. 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno”.    

[50]  El inciso 1º del artículo en cita contempla que: “En los debates que se   cumplan en las sesiones plenarias y en las Comisiones, además de sus miembros y   los Congresistas en general, podrán los Ministros y funcionarios invitados   intervenir sobre temas relacionados con el desempeño de sus funciones y las   iniciativas legislativas por ellos presentadas. Así mismo, podrán hacerlo por   citación de la respectiva Cámara”.    

[51]  De conformidad con el inciso 1º del  artículo 97 de la Ley 5ª de 1992,   “Para hacer uso de la palabra se requiere autorización previa de la Presidencia.   La mesa Directiva fijará el tiempo de las intervenciones de cada uno de los   oradores teniendo en cuenta la extensión del proyecto y la complejidad de la   materia”. Por su parte, los primeros tres numerales establecen que el uso de   la palabra se concederá de la siguiente manera: “1. Al (los) proponente (s)   para que sustente (n) su informe, con la proposición o razón de la citación. 2.   A los voceros y los miembros de las bancadas (…)”. 3. A los oradores en el orden   en que se hubieren inscrito ante la Secretaría (…)”.    

[52]  De conformidad con el inciso primero del artículo 150 de la Ley 5ª de 1992,   “La designación de los ponentes será facultad de la Mesa Directiva de la   respectiva Comisión. Cada proyecto de ley tendrá un ponente, o varios, si las   conveniencias lo aconsejan. En todo caso habrá un ponente coordinador quien   además de organizar el trabajo de la ponencia ayudará al Presidente en el   trámite del proyecto respectivo”.    

[53]  El inciso primero del artículo 98 de la norma en comento establece: “En uso   de la palabra los oradores sólo podrán ser interpelados cuando se trate de la   formulación de preguntas o en solicitud de aclaraciones de algún aspecto que se   demande (…)”.    

[54]  El inciso primero del artículo 100 de la norma en cuestión dispone que: “En   todo debate quien fuera contradicho en sus argumentaciones por otro u otros   intervinientes, tendrá derecho a replicar o rectificar por una sola vez y por   tiempo máximo de cinco (5) minutos”.    

[55]  De conformidad con el inciso 1 del artículo 160 de la Constitución, “Entre el   primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y   entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del   debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días”    

[56]  Ley 5ª de 1992, art. 168.    

[57]  El artículo 145 de la Carta dispone que: “El Congreso pleno, las Cámaras y   sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta   parte de sus miembros. Las decisiones solo podrán tomarse con la asistencia de   la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la   Constitución determine un quórum diferente”. En el mismo sentido, el   artículo 146 establece que: “En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus   comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de   los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría   especial”. Esta última hipótesis se presenta, por ejemplo, en el artículo   153 de la Constitución, en el cual se exige que la aprobación, modificación o   derogación de las leyes estatutarias debe realizarse por la mayoría absoluta de   los miembros del Congreso.    

[58]  Ley 5ª de 1992, art. 116.    

[59]  La Ley 974 de 2005 exige que, por ejemplo, cuando una ponencia sea colectiva, la   Mesa Directiva debe garantizar la representación de las diferentes bancadas.    

[60]  Este asunto fue tratado recientemente en la Sentencia T-117 de 2014, M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez. En esta providencia, la Corte se pronunció sobre un   caso en el cual las autoridades electorales le negaban a miembros de un partido,   que obtuvo su personería en virtud de la representación alcanzada en el Congreso   por la circunscripción especial de minorías étnicas, la inscripción para la   elección de congresistas para dicha circunscripción. Lo anterior, con fundamento   en que había sido declarada inexequible la norma que preveía la forma de   inscripción para aspirar a tal representación en el Congreso. En concreto, este   Tribunal consideró que la interpretación efectuada desconocía mandatos previstos   en los artículos 108 y 171 de la Constitución, conforme a los cuales se busca   asegurar que los movimientos o partidos políticos que adquieren su personería   jurídica dentro de un régimen especial están precisamente habilitados para   inscribir candidatos a dicha circunscripción, sin que fuese necesaria la   existencia de una regulación concreta y específica.    

[61] El aludido   inciso contempla que: “La ley podrá establecer una circunscripción especial   para asegurar la participación en la cámara de Representantes de los grupos   étnicos y de las minorías políticas”.    

[62] Incorporado al   ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 21 de 1991.    

[63] “Artículo 6. Al aplicar las disposiciones del   presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos   interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus   instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o   administrativas susceptibles de afectarles directamente”.    

[64] “Artículo 6. Al aplicar las disposiciones del   presente Convenio, los gobiernos deberán: (…) b) establecer los medios a través   de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos   en la misma medida que los otros sectores de la población, y a todos los niveles   en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos   administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les   concernían”.    

[66] Convenio 169 de 1989, art. 2.    

[67] Una lectura similar se deriva de los pronunciamientos   realizados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, entre otras, en   sentencia del 23 de junio de 2005, en donde afirmó que: “La Corte entiende   que, de conformidad con los artículos 23, 24, 1.1 y 2 de la Convención, el   Estado tiene la obligación de garantizar el goce de los derechos políticos, lo   cual implica que la regulación del ejercicio de dichos derechos y su aplicación   sean acordes al principio de igualdad y no discriminación, y debe adoptar las   medidas necesarias para garantizar su pleno ejercicio. Dicha obligación de   garantizar no se cumple con la sola expedición de [la] normativa que reconozca   formalmente dichos derechos, sino que requiere que el Estado adopte las medidas   necesarias para garantizar su pleno ejercicio, considerando la situación de   debilidad (…) en que se encuentran los integrantes de ciertos sectores o grupos   sociales (…)”. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia del 23 de   Junio de 2005, Caso Yatama vs. Nicaragua.    

[68]  La Sala enfatiza que dentro de este acápite solo se referirá a   aspectos relevantes de la colaboración armónica y del sistema de frenos y   contrapesos, necesarios para resolver el asunto objeto de revisión.    

[69]  Cabe destacar que en la sentencia se elabora un estudio   detallado sobre dos modelos arquetípicos de separación de poderes: el de   separación funcional rigurosa y el de checks and balances. Para los   efectos de esta providencia, la Sala se limita a reiterar aspectos de este   segundo arquetipo.    

[70]  Particularmente, en la Sentencia C-225 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño, se   expuso que: “El diseño institucional colombiano, que prevé un Congreso   bicameral con orígenes representativos diferenciados, contrae consecuencias de   primer orden desde la perspectiva constitucional, especialmente en lo que tiene   que ver con su incidencia en las formas de representación democrática y el   balance de poderes entre las cámaras legislativas. // Como lo ha identificado la   doctrina, el bicameralismo es funcional a la representación de intereses   distintos en cada una de las cámaras, en la medida que el origen democrático de   cada una de ellas suele ser distinto. Del mismo modo, la existencia de dos   cámaras permite el ejercicio de un sistema de pesos y contrapesos al interior   del Congreso, en tanto una de las células legislativas está facultada para   ejercer control político sobre la otra, de suerte que opera como barrera de los   excesos en que pudiere incurrir. // La existencia de dos cámaras, que concurren   en el trámite de los proyectos de ley a través del ejercicio de idénticas   competencias, es un instrumento que permite el mejoramiento de la actividad de   producción legislativa, en tanto cada cámara funciona como instancia de control   de las iniciativas discutidas y aprobadas por la otra. Por último, el   bicameralismo permite la producción de resultados legislativos más estables, en   tanto obliga que la aprobación de los proyectos de ley esté precedida de un   trámite deliberatorio complejo, lo que estimula a que las iniciativas aprobadas   tengan vocación de permanencia.”    

[71]  Decreto 2067 de 1991, art. 32.    

[72]  La Sala únicamente analizará algunos elementos de la acción   pública de inconstitucionalidad relevantes para resolver el asunto objeto de   estudio. Por ello, no entrará a exponer otros factores como el origen de la   acción, su sustento filosófico o el conjunto integral de normas que la regulan.    

[73]  La norma en cita consagra que: “Todo derecho tiene derecho a participar en la   conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este   derecho puede: (…) 6. Interponer acciones pública en defensa de la Constitución   (…)”.    

[74]  CP, art. 241, núm. 4.    

[75]  Auto 242 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[76]  El inciso 1 del artículo en cita dispone que: “Cualquier magistrado podrá   proponer hasta 10 días antes del vencimiento del término para decidir, que se   convoque una audiencia para que quien hubiera dictado la norma o participado en   su elaboración, por sí o por intermedio de apoderado, y el demandante, concurran   a responder preguntas para profundizar en los argumentos expuestos por escrito o   aclarar hechos relevantes para tomar la decisión. La Corte, por mayoría de los   asistentes, decidirá si convoca la audiencia, fijará la fecha y hora en que   habrá de realizarse y concederá a los citados un término breve pero razonable   para preparar sus argumentos. Las audiencias serán públicas”.    

[77]  El inciso 1 del artículo mencionado establece: “El magistrado sustanciador   podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en   las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito que   será público, su concepto sobre puntos relevantes para la elaboración del   proyecto de fallo. La Corte podrá, por mayoría de sus asistentes, citarlos a la   audiencia de que trata el artículo anterior”.    

[78]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[79]  Al respecto, entre muchas otras, pueden consultarse las Sentencias T-693 de   2011, T-129 de 2011, T-116 de 2011, C-702 de 2010, T-547 de 2010, T-154 de 2009,   T-973 de 2009, T-769 de 2009, C-175 de 2009, C-461 de 2008, C-038 de 2008, T-880   de 2006, C-742 de 2006, T-737 de 2005, SU 383 de 2003, T-652 de 1998, SU-039 de   1997, T-342 de 1994, T-380 de 1993, T-257 de 1993 y T-188 de 1993.    

[80]  Convenio 169 de la OIT, art. 6, lit. a).    

[81] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[82]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[83]  Constitución Política, artículos 329 y 330 (parágrafo). Sobre   la materia también se puede consultar la Sentencia C-196 de 2012, M.P. María   Victoria Calle Correa.    

[84]  Sentencia C-068 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[85]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[86]  Sentencia C-615 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[87]  Sentencias C-461 de 2008, C-175 de 2009 y C-196 de 2012.    

[88]  Así, por ejemplo, mientras que en la Sentencia C-030 de 2008 se   declaró la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley Forestal General por   omitir la realización de la consulta previa; en la Sentencia C-461 de 2008, por   el contrario, el fallo se limitó a suspender la ejecución de los proyectos   previstos en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1151 de 2007), que   afectaban en forma directa y específica a los grupos indígenas y comunidades   afrodescendientes de las zonas donde se pretendían implementar. En esta última   providencia, se dispuso que: “considera la Sala Plena que en el presente   proceso es posible, en aplicación del principio de conservación del derecho,   proteger los valores y derechos constitucionales afectados por la inclusión en   la Ley del Plan de disposiciones cuya consulta previa era obligatoria y se   omitió, sin necesidad de recurrir a una declaratoria de inexequibilidad de toda   la ley ni de todos los artículos de sus partes general y específica. Es   procedente en este caso declarar que la Ley 1151 de 2007 es exequible, siempre y   cuando se entienda que se suspenderá la ejecución de los proyectos –y de los   respectivos programas o presupuestos plurianuales– incluidos en la misma que   tengan la potencialidad de incidir de manera directa y específica sobre pueblos   indígenas o comunidades afrodescendientes, hasta tanto se realice en forma   integral y completa la consulta previa específica exigida por el bloque de   constitucionalidad, de conformidad con las pautas trazadas para ello por la   doctrina constitucional reiterada en la presente providencia.” Sombreado por fuera del texto original.    

[89]  Para ahondar en este punto, puede consultarse la Sentencia   C-068 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, en la que se mencionó que: “Ni   la Constitución ni la ley definen el procedimiento para llevar a cabo la   consulta previa de las medidas legislativas que afectan directamente a los   pueblos indígenas. Sobre la materia se han proferido el Decreto 1320 de 1998,   por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y   afrodescendientes para la explotación de los recursos naturales dentro de su   territorio; y el Decreto 1397 de 1996, por el cual se crea la Mesa Permanente de   Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas. El primero, como lo ha   señalado la Corte, limita su ámbito de aplicación a las materias allí previstas,   más allá de que sus mandatos –en ciertos   casos– han sido inaplicados por parte de esta   Corporación. El segundo, por su parte, ha sido acogido como una importante   instancia de concertación, en desarrollo de los procesos de consulta previa”.    

[90]  En este sentido, la Corte ha dicho que: “De conformidad con   el artículo 6, numeral 1, literal a) del Convenio 169 de 1989 de la Organización   Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países   Independientes, ratificado por Colombia a través de la Ley 21 de 1991, los   Estados Partes tienen la obligación de consultar a los grupos étnicos que   habiten en sus territorios, ‘mediante procedimientos apropiados y en particular   a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas   legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente’. (…) De   esta manera, existe, en principio, un compromiso internacional de gran amplitud,   que obliga al Estado colombiano a efectuar el aludido proceso de consulta previa   cada vez que se prevea una medida, legislativa o administrativa, que tenga la   virtud de afectar en forma directa a las etnias que habitan en su territorio. Al   mismo tiempo, el artículo 34 del mismo tratado estipula: ‘La naturaleza y el   alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al presente Convenio   deberán determinarse con flexibilidad, tomando en cuenta las condiciones propias   de cada país’. Es decir, el instrumento otorga a los Estados Partes un   importante margen de discrecionalidad para determinar las condiciones en que   habrán de dar cumplimiento a los deberes internacionales que allí constan;   ello, por supuesto, en la medida en que las Partes hagan uso de dicha   flexibilidad sin dejar de cumplir con el objeto esencial de sus obligaciones   que, en este caso, consiste en asegurar la efectiva participación de los grupos   étnicos en las decisiones que les conciernan: de lo contrario, se estaría dando   al artículo 34 citado un alcance que riñe con las normas más elementales sobre   interpretación de tratados, como la que consta en el artículo 31-1 de la   Convención de Viena de 1969, según la cual ‘un tratado deberá interpretarse de   buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del   tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin’   (…)” .Sentencia C-891 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería. Subrayado por   fuera del texto original.    

[91]  Sobre este punto se puede consultar la Sentencia T-769 de 2009,   M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[92]  Un ejemplo se presentó en la Sentencia T-880 de 2006, M.P.   Álvaro Tafur Galvis.    

[93]  Sobre este punto, en la Sentencia C-461 de 2008, M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa, se expresó que: “La manera en la que se habrá de   realizar cada proceso de consulta previa, habrá de ser definida en forma   preliminar con las autoridades de cada comunidad indígena o afrodescendiente, a   través de un proceso pre-consultivo específicamente orientado a sentar las bases   del procedimiento a seguir en ese caso en particular, respetando a las   autoridades de cada comunidad y las especificidades culturales de la comunidad   (…)”    

[94]  En la Sentencia T-129 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, se dijo que: “Es obligatorio que no se fije un término único para materializar el   proceso de consulta y la búsqueda del consentimiento, sino que dicho término se   adopte bajo una estrategia de enfoque diferencial conforme a las   particularidades del grupo étnico y sus costumbres.”    

[95]  Sentencia C-461 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[96]  Sentencia T-693 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[97]  Sentencia C-175 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[98]  Ibídem.    

[99]  Sentencia T-547 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[100]  En la Guía para la Aplicación del Convenio 169 se afirma que:   “ningún segmento de la población nacional de cualquier país tiene   derecho a vetar las políticas de desarrollo que afecte a todo el país. Durante las discusiones encaminadas a la adopción del Convenio,   algunos representantes indígenas afirmaban que esto permitiría a los gobiernos   hacer lo que quisieran. La Conferencia no entendió de esta manera el contenido   de este artículo del Convenio. // El artículo 7 exige a los gobiernos realizar   verdaderas consultas en las que los pueblos indígenas y tribales tengan el   derecho de expresar su punto de vista y de influenciar el proceso de toma de   decisiones. Lo anterior significa que los gobiernos tienen la obligación de   crear las condiciones que permitan a estos pueblos contribuir activa y   eficazmente en el proceso de desarrollo. En algunos casos, esto puede traducirse   en acciones dirigidas a ayudar a los referidos pueblos a adquirir el   conocimiento y las capacidades necesarias para comprender y decidir sobre las   opciones de desarrollo existentes”. Subrayado y sombreado por fuera del texto original. Adicional a lo expuesto, la Corte de manera reiterada ha señalado   que, cuando no sea posible llegar a un acuerdo o concertación con las   comunidades indígenas, o éstas por algún motivo se nieguen a participar en los   procesos de consulta previa, las autoridades preservan la competencia para tomar   una determinación final sobre la imposición de una medida. Al respecto, en la   Sentencia C-175 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se expuso que:  “cuando luego de agotado un procedimiento previamente definido, con pretensión   de incidencia en la medida a adoptar y llevado a cabo bajo los postulados de la   buena fe, las comunidades tradicionales no prestan su consentimiento, no por   ello el Estado se ve inhabilitado para proferir la medida legislativa.”  Esta misma doctrina se reiteró en la Sentencia C-068 de 2013, M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez, al sostener que: “la Corte considera que las   entidades gubernamentales encargadas de la organización de los distintos   escenarios de discusión del proyecto de ley de regalías (Ley 1530 de 2012),   cumplieron con su obligación constitucional de someter a consideración de las   comunidades indígenas dicho proyecto de ley, acorde con el principio de la buena   fe y de manera libre e informada, con el propósito de que éstas pudieran   intervenir activamente en la redacción final de su articulado, al tiempo que se   observa la renuencia a participar y la decisión autónoma por parte de los   pueblos indígenas de apartarse del proceso de consulta, con fundamento en varias   razones que –más allá de la especial protección que demandan del Estado–   exteriorizan su derecho a decidir sobre sus prioridades y estrategias de   desarrollo. // Por consiguiente, en criterio de la Corte, está acreditado que el   Gobierno Nacional facilitó y procuró los espacios para lograr la consulta previa   del proyecto de ley de regalías, conforme a los principios fundamentales de   participación y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. Con   todo, como ya se dijo, el derecho a la consulta previa no es un derecho   absoluto, por lo que de ninguna manera puede entenderse que la existencia de un   consenso sobre el proyecto sea un requisito   sine qua non para radicar una iniciativa, pues, como ocurre en el asunto bajo examen, en   aquellos casos en que se frustra la realización del acuerdo, las autoridades   competentes preservan sus potestades legislativas, entre ellas la potestad de   radicar un proyecto de ley, en respuesta al carácter prevalente del interés   general, cuando de por medio se encuentra la ejecución de un mandato específico   previsto en la Constitución, el logro de objetivos superiores o la salvaguarda   del principio democrático.”    

[101]  El artículo 154 del Texto Superior dispone las leyes que están sujetas a   exclusiva reserva de iniciativa gubernamental.    

[102]  El artículo 341 de la Constitución, en lo referente a la aprobación de la ley   del plan, señala que el incremento en las autorizaciones de endeudamiento o la   inclusión de proyectos de inversión no contemplados en la versión original   radicada por el Gobierno, requerirán el visto bueno de este último.    

[103]  Ley 5ª de 1992, artículo 2, numeral 4.    

[104]  Ley 5ª de 1992, art. 230.    

[105]  Ley 5ª de 1992, art. 231.    

[106]  Ley 5ª de 1992, art. 232.    

[107]  La norma en cita dispone que: “La acción de tutela no procederá: (…) 5.-   Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”.    

[108]  Lo anterior, como ya se advirtió, sin perjuicio de la posibilidad que le asiste   al Gobierno Nacional para formular una objeción por motivos de   inconstitucionalidad, pues la falta de realización de la consulta conlleva   indefectiblemente al desconocimiento de la Carta, por lo que se puede invocar   dicho defecto para oponerse a la sanción del proyecto. En caso de que las   Cámaras insistan, el asunto será dirimido por esta Corporación, previo debate   democrático, en el que también puede intervenir cualquier ciudadano para   defender o cuestionar la constitucionalidad del proyecto.    

[109]  M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[110] Sentencia T-382 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas   Hernández. Lo anterior también fue expuesto en la Sentencia T-983A de 2004, M.P.   Rodrigo Escobar Gil, citada con anterioridad, de la siguiente manera:  “(…) Para garantizar   entonces que los instrumentos de protección frente al abuso del poder protejan   efectivamente a los representantes minoritarios y, por ende, cristalicen los   intereses de sus electores, el artículo 85 de la Carta establece que el derecho   de participación, consagrado en el artículo 40 de la Constitución es de   aplicación inmediata y, por lo mismo, susceptible de amparo a través de la   acción de tutela”.    

[111]  M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[113]  Cuaderno 1, folios 14 a 49.    

[114]  Cuaderno 1, folios 50 a 51.    

[115]  Cuaderno 1, folios 57 a 64.    

[116]  Cuaderno 1, folio 103, CD único.    

[117]  Cuaderno 1, folios 52 a 56.    

[118]  Miembros del pueblo indígena Sikuani.    

[119] T-547-2010    

[120]T-698 de 2011    

[121] Así las cosas, a   manera de conclusión podemos señalar que, para los efectos del presente asunto,   el derecho de consulta previa tiene carácter fundamental y debe aplicarse,   conforme a los usos y costumbres    

de cada etnia, no solo a los trámites   administrativos, sino también al procedimiento legislativo. No obstante lo   anterior, es necesario precisar, dada la trascendencia que la discusión   parlamentaria tiene en nuestro sistema jurídico, que los términos bajo los   cuales éste se hace efectivo, obedecen a las condiciones    

propias de cada país, definidas por el   constituyente o el legislativo.(…) Así pues conforme al mencionado contexto,   fácilmente se deduce que el derecho fundamental de consulta previa tiene asidero   dentro del trámite legislativo. Sin embargo, la influencia que el derecho   pudiera ejercer sobre tal potestad está condicionada a los instrumentos que haya   fijado la Constitución o la ley para intervenir en las iniciativas   parlamentarias, siempre que éstos permitan cumplir con el objeto esencial de la   consulta previa. Al respecto la jurisprudencia constitucional ha precisado que   el gobierno puede echar mano de, por ejemplo, talleres preparatorios que tengan   por objeto forjar el consentimiento completo, libre, previo e informado de las   comunidades indígenas afectadas, a partir de los cuales se procure y gestione,   de buena fe, un consenso real y lo más universal posible alrededor de la medida   legislativa, ( T-3 82-2006).    

[122] T-3 82-2006.    

[123]C-702-2010.