T-150-16

           T-150-16             

Sentencia T-150/16    

CAPACIDAD   JURIDICA DE LOS CONSORCIOS PARA COMPARECER COMO PARTE EN LOS PROCESOS JUDICIALES    

Los Consorcios son titulares de derechos   fundamentales como el debido proceso y, en consecuencia, se encuentran   legitimados para ejercer la acción de tutela en procura de su efectiva   protección cuando resulte amenazado o conculcado frente a actuaciones judiciales   o administrativas, dimensiones en las que, con idéntico rigor, se impone la   estricta observancia del aludido derecho fundamental, en todos los aspectos que   según la Constitución, la jurisprudencia  y la doctrina involucra y   conlleva.    

PRINCIPIO DE   SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de   jurisprudencia    

ACCION DE   TUTELA FRENTE A CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Improcedencia de la acción de   tutela    

La procedencia de la acción de tutela en estos eventos exige que la controversia   contractual comprenda la posible vulneración o amenaza de un derecho   fundamental. En otras palabras, si no está involucrado un derecho fundamental,   no compete al juez de tutela analizar la inminencia de un perjuicio irremediable   para el accionante en el marco de un proceso contractual, o la idoneidad de los   medios ordinarios de defensa.    

DERECHO   FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance y contenido     

ACCION DE TUTELA FRENTE A CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Improcedencia   por cuanto no cumple con el requisito de subsidiariedad    

Referencia:    

Expediente T-5.138.445    

Demandantes:    

Consorcio de Interventoría de Gestión-CIG    

Demandado:    

Empresas Municipales de Tuluá-   EMTULUA-E.S.P.    

Magistrado Ponente:    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Bogotá D.C.,   treinta y uno (31) de marzo de dos mil dieciséis (2016)    

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,   Jorge Iván Palacio Palacio y Gloria Stella Ortiz Delgado, en ejercicio de sus   competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión de la   providencia proferida, en segunda instancia, por el Juzgado Tercero Penal del   Circuito de Tuluá, el veintiséis (26) de junio de dos mil quince (2015), que   revocó la sentencia dictada, en primea instancia, por el Juzgado Tercero Penal   Municipal con Funciones de Conocimiento de Tuluá, dentro de la acción de tutela   de la referencia.    

I. ANTECEDENTES    

1. La solicitud    

El   12 de mayo de 2015, el Consorcio de Interventoría de Gestión-CIG-, mediante   apoderado judicial, presentó acción de tutela contra las Empresas Municipales de   Tuluá-EMTULUA- E.S.P. con el propósito de obtener el amparo de sus derechos   fundamentales al debido proceso y a la defensa, presuntamente vulnerados por   dicha entidad al adelantar, en su contra, el procedimiento establecido en el   artículo 86 de la Ley 1474 de 2011[1]  para declarar el incumplimiento del Contrato N.°01 de 2003.   Lo anterior, sin tener en cuenta que las partes pactaron que acudirían a los   mecanismos consagrados en la Ley 446 de 1998 y en el Decreto 1818 de 1998, tales   como la negociación directa, la amigable composición y el arbitraje, para   resolver los conflictos que surgieran de la celebración,   ejecución, desarrollo, terminación y liquidación del mencionado contrato.    

2. Reseña fáctica    

2.1. Manifiesta el apoderado judicial del   demandante, que el 11 de junio de 2003, la Empresa Municipal de   Tuluá-EMTULUA-E.S.P y el Consorcio Interventoría de Gestión-CGI- suscribieron el   Contrato N.°01 con el objeto de realizar la interventoría de gestión al contrato   de arrendamiento con inversión celebrado entre EMTULUA E.S.P. y CENTROAGUAS S.A.   E.S.P. para la prestación de los servicios públicos de acueducto y   alcantarillado de la ciudad de Tuluá.    

2.2. Informa que el Contrato N.°01 de   2003 se ha ejecutado, sin ningún contratiempo, por más de 11 años y que, durante   este tiempo, el Consorcio ha presentado a EMTULUA E.S.P. 141 informes mensuales   y 11 informes anuales, los cuales han sido aprobados por el supervisor de dicha   entidad.    

2.3. Refiere que en la cláusula vigésimo   segunda del Contrato N.°01 de 2003 se estableció: “CLAUSULA COMPROMISORIA.   Los conflictos o controversias que se presenten entre las partes con relación al   contrato de INTERVENTORIA DE GESTION se solucionarán, de acuerdo con el   siguiente procedimiento: Solución directa de controversias: Las partes convienen   utilizar mecanismos de solución directa de las controversias que puedan surgir   en razón de la celebración, ejecución, desarrollo, terminación y liquidación del   contrato de INTERVENTORIA DE GESTION. Con tal fin, podrán acudir a cualquiera de   los mecanismos de solución directa de controversias consagrados en la Ley 446/98   y el decreto 1818/98, entre los que se cuentan la negociación directa, la   amigable composición o a la decisión de árbitros, con sujeción a lo previsto en   dichas normas o las que las sustituyan, adicionen o reemplacen (…).”    

2.4. Indica que a pesar de lo dispuesto   en la anterior cláusula, el 9 de marzo de 2015, EMTULUA E.S.P., mediante Oficio   N.°100-31-02-138, invocando el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011[2]  y al considerar que se incumplió el objeto del Contrato N.°01 de 2003, citó al   Consorcio Interventoría de Gestión-CGI- a una audiencia para debatir lo   ocurrido.    

2.5. Señala que el 17 de marzo de 2015, a   las 9: 00 am, EMTULUA E.S.P. realizó la audiencia en la que formuló 4 cargos   contra el Consorcio Interventoría de Gestión-CGI-, así mismo, instó al   representante legal de la entidad para que se defendiera, sin antes darle   traslado de las pruebas con las que se sustentaron las presuntas infracciones   contractuales y legales. Agrega, que por su solicitud y la de la Aseguradora   Seguros del Estado S.A. se suspendió la mencionada diligencia, pues se le   advirtió a EMTULUA E.S.P. que el procedimiento que estaba adelantando, es decir,   el previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, desconocía lo estipulado   por las partes, en el Contrato N.° 01 de 2003, para la solución de   controversias.    

2.6. Aduce que, en razón de la demora en   la entrega de las pruebas y por el cruce de correspondencia que se presentó   entre las partes, la mencionada audiencia se pospuso, en varias ocasiones, el 30   de marzo, el 13, 17 y el 22 de abril del 2015. Resalta que, el 5 de mayo, se   reanudo la diligencia y se solicitó, nuevamente, a la entidad demandada que   garantizará el debido proceso y en consecuencia, aplicará lo pactado en el   Contrato N.°01 de 2003 para la solución de controversias, pues no era posible   aplicar el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, en el caso objeto de estudio,   toda vez que EMTULUA E.S.P. es una empresa de servicios públicos domiciliarios   con régimen especial de contratación, de derecho privado, de conformidad con la   Ley 142 de 1994 y, por consiguiente, no está sometida al Estatuto General de   Contratación.    

2.7. Sostiene que el Gerente de EMTULUA   E.S.P. negó la anterior solicitud, al considerar que el incumplimiento de un   contrato no se negocia a través de la cláusula compromisoria y que el Consorcio   Interventoría de Gestión-CGI- no es una empresa de servicios públicos   domiciliarios. Por consiguiente, ordenó continuar con la audiencia, el 14 de   mayo de 2015, fecha en la que presentará formalmente los descargos.    

2.8. En ese orden de ideas, considera que   con la negativa por parte de EMTULUA E.S.P. de aplicar alguno de los   procedimientos pactados en la cláusula vigésima segunda del Contrato N.°01 de   2003, para la solución de la controversia, se le puede ocasionar un perjuicio   irremediable y en consecuencia vulnerar sus derechos fundamentales al debido   proceso y a la defensa, pues podría generarse una decisión arbitraria de   terminación del contrato, a pesar de que el Consorcio Interventoría de   Gestión-CGI- ha cumplido con su objeto. En consecuencia, solicita al juez de   tutela, como medida provisional, suspender, de manera inmediata, todos los   procedimientos que se deriven de la aplicación del artículo 86 de la Ley 1474 de   2011 y como petición de fondo, formula la consistente en que se ordene a EMTULUA   E.S.P. que los cuestionamientos relativos a la ejecución del Contrato N.°01 de   2003 se discutan a través de los mecanismos estipulados por las partes en la   cláusula vigésima segunda.    

3. Fundamentos de la acción y   pretensiones    

José Fernando Morales García,   apoderado judicial del Consorcio de Interventoría de Gestión-CIG-, los expone,   en síntesis, asi:    

En primer lugar, refiere que la   interventoría que realiza el Consorcio es una vigilancia especializada, técnica,   administrativa, financiera, jurídica y comunitaria de la operación con   arrendamiento e inversión que hace el operador privado CENTROAGUAS S.A. E.S.P.   de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en el municipio de   Tuluá.    

Señala que, por la complejidad de   la interventoría encargada al CIG, en el Contrato N. °01 de 2003 se pactaron los   mecanismos de solución directa que se debían utilizar en caso de que surgieran   conflictos entre las partes por razón de la celebración, ejecución, desarrollo,   terminación y liquidación del contrato.    

Indica que los mecanismos   pactados por las partes, tales como, la negociación directa, la amigable   composición y el arbitraje, para la solución de las controversias, son   diametralmente opuestos al procedimiento previsto en el artículo 86 de la Ley   1474 de 2011, sin embargo, el Gerente de EMTULUA E.S.P.   no dudó en iniciar este último en su contra con previa declaración del   incumplimiento en términos no objetivos e indebidamente formulados.    

Refiere que el artículo 69 de la Ley 80 de   1993 establece la improcedencia de prohibir la utilización de los mecanismos de   solución directa, así: “Las autoridades   no podrán establecer prohibiciones a la utilización de los mecanismos de   solución directa de las controversias nacidas de los contratos estatales.    

Las entidades no prohibirán la estipulación de la   cláusula compromisoria o la celebración de compromisos para dirimir las   diferencias surgidas del contrato estatal.”    

Así pues, sostiene que si les está vedado a las   autoridades prohibir la estipulación en los contratos de los mecanismos de   solución directa y de las cláusulas compromisorias, eso implica que también les   esté prohibido desconocerlos cuando están pactados, tal y como ocurre con el   Contrato N.°01 de 2003. En ese orden de ideas, EMTULUA E.S.P. tiene la obligación de aplicar los   mecanismos pactados para resolver los conflictos y no puede optar por   procedimientos distintos, pues violaría el debido proceso y sus decisiones   serían ilegales y arbitrarias.    

Aduce que EMTULUA E.S.P. por ser una empresa de   servicios públicos domiciliarios, con régimen especial de contratación, no está   sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y por   consiguiente no debe aplicarle a sus contratos la Ley 80 de 1993, ni el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. En efecto, con la Ley 142   de 1994 EMTULUA E.S.P. adoptó la naturaleza jurídica de   empresa industrial y comercial del Estado, motivo por el cual se rige por su   propio Estatuto de Contratación, el cual se compone por normas civiles y   comerciales.    

Señala que el actual Estatuto de la   Contratación de EMTULUA E.S.P. es el Acuerdo 02 de 2012, expedido por su junta   directiva, el cual, en su artículo 3, establece:    

“Artículo 3. Marco Legal de la   Contratación. Todos los contratos que celebre la empresa se regirán por las   disposiciones del derecho privado, por lo dispuesto en ese Manual y por las   demás normas que en materia contractual expida la Comisión de Regulación de Agua   Potable y Saneamiento Básico dentro de la órbita de su competencia. En los   aspectos no contemplados se seguirán las disposiciones contenidas en el Código   de Comercio, en el Código Civil y en su defecto las normas que le sean   aplicables.”    

Así mismo, informa que el   artículo 93 de la Ley 1474 de 2011 establece que:    

“Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las   Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior   al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades   Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por   ciento (50%), estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la   Administración Pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades   comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o   internacional o en mercados regulados, caso en el cual se regirán por las   disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y   comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley.   Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29   de 1990 y las disposiciones normativas existentes.” (Subraya fuera del texto original)    

En ese orden de ideas, al ser EMTULUA E.S.P. una empresa dedicada a   la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto,   alcantarillado y aseo no está sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública,   pues la Ley 142 de 1994, en el artículo 31, prevé que los contratos de las   empresas de servicios públicos son de derecho privado, es decir que se rigen por   disposiciones civiles y comerciales.    

4. Oposición a la demanda de tutela    

La acción de tutela fue tramitada por el Juzgado Tercero   Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Tuluá, despacho que a través de   auto de trece (13) de mayo de dos mil quince (2015) resolvió admitirla, correr   traslado de la misma a la entidad demandada y vincular a CENTROAGUAS S.A. y   TULUASEA S.A. para efectos de ejercer su derecho a la defensa.    

Así mismo, en dicha providencia, el juez de tutela negó la   solicitud de medida provisional del demandante al considerar que no se probó la   necesidad ni la urgencia para decretarla.    

4.1. Empresas Municipales de Tuluá   E.S.P.-EMTULUA-    

Durante el término otorgado para el efecto, Andrés Alberto   Álvarez Toro, Gerente y Representante Legal de las Empresas Municipales de Tuluá   E.S.P-EMTULUA-, solicitó al juez constitucional declarar improcedente la tutela   de la referencia por falta de legitimación por activa, pues los Consorcios no   son personas jurídicas y por lo tanto, no tienen capacidad para presentar este   tipo de acción.    

Así mismo, sostiene que el apoderado judicial del Consorcio   demandante tampoco está legitimado, pues quien le otorgó el poder fue el   representante legal del Consorcio y no los miembros del mismo.    

Por otro lado, señala que el Contrato N.°01 de 2003   suscrito con el Consorcio Interventoría de Gestión-CGI- es un   contrato estatal, toda vez que, en primer lugar, es el resultado de un proceso   licitatorio, en segundo lugar, porque en los términos de referencia se estipuló   que el régimen jurídico aplicable para el concurso público y para el contrato   que de él se derivara sería la Ley 80 de 1993 y las normas concordantes y   reglamentarias.    

Indica que el Contrato de Interventoría de Gestión suscrito   con el Consorcio CGI consta de dos componentes, el primero, relacionado con el   cumplimiento del objeto del contrato y, el segundo, relativo al cumplimiento de   los requisitos referentes a tener el personal idóneo en su organización y pagar   la seguridad social y los parafiscales de todos sus empleados. Agrega que la   supervisión del Contrato N.° 01 de 2003 está a cargo de EMTULUA   E.S.P.    

Refiere que EMTULUA E.S.P está adelantando   el proceso establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 en contra del   Consorcio CGI porque existen pruebas del incumplimiento por parte de dicha   entidad en el pago de la seguridad social integral de sus empleados. Así mismo,   advierte que no acudió a ninguno de los mecanismos establecidos en la cláusula   vigésimo segunda del Contrato N.° 01 de 2003 porque la finalidad de estos es   conciliar las diferencias, controversias o conflictos que se presenten en el   desarrollo del mismo y como en este caso, es posible que se esté frente a un   estafa de los recursos públicos del sistema de seguridad social integral, dicha   situación no resulta conciliable.    

De igual manera, EMTULUA E.S.P no puede   conciliar el posible conflicto de interés que existe por parte de uno de los   miembros del Consorcio CGI, quien, a su vez, es accionario de una empresa que es   socia de CENTROAGUAS S.A. E.S.P, entidad sobre la cual el Consorcio realiza la   interventoría de gestión. Así pues, EMTULUA E.S.P., en aras de evitar un   detrimento patrimonial, puede adelantar el procedimiento establecido en el   artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.    

Señala que el Consejo de Estado, en su   jurisprudencia, ha indicado que las empresas de servicios públicos domiciliarios   de carácter público deben regirse en sus Estatutos de Contratación, por los   principios consagrados en la Ley 80 de 1993.    

Advierte que la Ley 1474 de 2011, es   posterior a los Estatutos de Contratación de EMTULUA E.S.P. por consiguiente, de   conformidad con la Ley 57 de 1887, el nuevo Estatuto Anticorrupción se convirtió   en una ley reformatoria y derogatoria de los Estatutos de EMTULUA E.S.P. en lo   que la contrarié, tal como ocurre con el procedimiento del artículo 86, pues si   bien este no se prevé en los Estatutos de la empresa, goza de toda aplicación   legal.    

Indica que EMTULUA E.S.P. es una empresa prestadora de   servicios públicos de acueducto y alcantarillado de carácter oficial, en esa   medida, cuando desarrolla su objeto, en competencia con otras empresas del   sector, debe aplicar el derecho privado, pero cuando lo hace para desarrollar   otro tipo de servicios, como por ejemplo, un contrato de interventoría se debe   aplicar el derecho público.    

Considera que la relación que EMTULUA E.S.P tiene con   CENTROAGUAS S.A. no es la misma que existe con el Consorcio de Interventoría de   Gestión- CGI-, pues los interventores de una entidad pública son particulares   que ejercen funciones públicas transitorias, en consecuencia, la ley aplicable   no es la 142 de 1994 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos   domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, sino la Ley 80 de 1993 y sus   modificaciones.    

Refiere que EMTULUA E.S.P no ha vulnerado el derecho al   debido proceso del Consorcio CGI en el trámite del procedimiento del artículo 86   de la Ley 1474, pues siempre ha puesto a su disposición las pruebas y los   documentos requeridos. Así mismo, ha aplazado la audiencia, en varias   oportunidades, para resolver las solicitudes del Consorcio. Sin embargo, el   Consorcio CGI nunca ha rendido los descargos.    

Finalmente, manifiesta que el único interés de la Gerencia   de EMTULUÁ E.S.P. es la defensa del interés público involucrado en el Contrato   N.°01 de 2003, pues este mensualmente cuesta $ 48’.400.717, es por ello, que el   Contratante debe conocer el perfil de los miembros de la interventoría ya que,   de conformidad con los señalado en los términos de referencia, el personal de   CGI debe cumplir con ciertos requisitos profesionales y de experiencia laboral,   los cuales, al parecer, no se están cumpliendo.    

4.2. CENTROAGUAS S.A. E.S.P.    

María Alejandra Pacheco Rosero, apoderada judicial de   CENTRO AGUAS S.A. E.S.P., solicita al juez de tutela desvincular a la entidad   del trámite de la referencia, toda vez que no son parte del Contrato N.°01 de   2003.    

4.3. TULUASEO S.A. E.S.P.    

Héctor Giraldo Ávila, Gerente General y Representante Legal   de la empresa, indica que los hechos expuestos por el Consorcio de Interventoría   de Gestión son completamente ajenos a la empresa que representa, por   consiguiente solicita al juez de tutela desvincular a la entidad del trámite de   la referencia.    

5. Pruebas que obran en el expediente    

Durante el trámite de la acción de tutela, las partes allegaron los siguientes   documentos:    

·          Poder especial otorgado por el   representante legal del Consorcio Interventoría de Gestión al abogado José   Fernando Morales García para presentar la acción de tutela de la referencia   (folio 31).    

·         Copia del documento por medio del   cual se constituyó el Consorcio Interventoría de Gestión (folios 32 a 33).    

·         Copia del Contrato N.°01 de 2003   suscrito entre EMTULUA E.S.P. y el Consorcio-CBI- (folios 34 a 52).    

·         Copia de las Actas e Informes de   Supervisión presentados por el Consorcio CBI en los años 2012, 2013, 2014   (folios 54 a 123).    

·         Copia del Oficio N.° 100-31-02-138   de 9 de marzo de 2015 suscrito por el Gerente de EMTULUA E.S.P. (folios 125 a   131).    

·         Copia de los Acuerdos 05 de 1999,   Acuerdo 01 de 2005, Acuerdo 02 de 2012 expedidos por la Junta Directiva de   EMTULUA E.S.P. (folios 133 a 215).    

·         Copia del Acta de la Audiencia   celebrada el 17 de marzo de 2015 por EMTULUA E.S.P. (folios 217 a 219).    

·         Copia de varios oficios suscritos   por EMTULUA E.S.P. y el Consorcio CBI (folios 222 a 318).    

·         Copia de los términos de referencia   establecidos para el concurso publico N.° 001 de 2003 por   EMTULUA E.S.P. (folios 345 a 389).    

·         Copia de los informes de revisión   realizados por EMTULUA E.S.P. al contrato N.° 01 de 2003(folios 390 a 545.)    

II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN    

1. Primera instancia    

El Juzgado Tercero Penal   Municipal con Funciones de Conocimiento de Tuluá, mediante providencia de   veintisiete (27) de mayo de dos mil quince (2015), denegó por improcedente el   amparo invocado al considerar que en el caso objeto de   estudio el Consorcio demandante cuenta con otro mecanismo judicial para la   defensa de sus derechos. Así mismo, al advertir que no se demostró la ocurrencia   de un perjuicio irremediable.    

En desacuerdo con lo anterior, el apoderado judicial del   accionante presentó el recurso de apelación.    

2. Segunda Instancia    

El Juzgado   Tercero Penal del Circuito de Tuluá, mediante providencia proferida el   veintiséis (26) de junio de dos mil quince (2015), revocó la sentencia impugnada   y, en su lugar, ordenó a EMTULUA S.A. E.S.P. suspender el proceso que adelanta   en contra del Consorcio de Interventoría de Gestión CGI, reglado por el artículo   86 de la Ley 1474 de 2011, por un término de 4 meses. Así mismo, ordenó al   Consorcio CGI iniciar el procedimiento adecuado para la resolución de esta clase   de controversias contractuales y remitir al despacho copia de la demanda   presentada y del auto admisorio de la misma, en un término inferior a 4 meses,   so pena de dejar sin efecto la suspensión decretada. Lo anterior, con base en   los siguientes argumentos:    

Señaló que en el asunto de la   referencia, no solo están en juego los derechos fundamentales del Consorcio CGI   sino los de toda la ciudadanía tulueña, toda vez que la controversia se presenta   sobre el contrato de interventoría firmado entre EMTULUA S.A. E.S.P y CGI cuyo   objeto es la vigilancia del contrato suscrito entre EMTULUA S.A. E.S.P. y   CENTROAGUAS S.A. E.S.P. para la financiación, operación, administración y el   mantenimiento de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y   alcantarillado del municipio de Tuluá. En ese orden de ideas, sí por el   procedimiento adelantado se llegara a imponer una sanción al Consorcio CGI el   contrato en el que se ve inmiscuido el servicio público de agua potable de Tuluá   quedaría sin vigilancia. Así mismo, se pondría en riesgo el presupuesto   económico de los tulueños.    

2.1. Solicitud de Aclaración   del Fallo    

José Fernando Morales García,   apoderado judicial del Consorcio Interventoría de Gestión, solicitó la   aclaración de la sentencia de 26 de junio de 2015, proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Tuluá, dentro del   trámite de la referencia, al advertir que no depende de su voluntad sino de la   autoridad judicial que la correspondiente demanda sea admitida en el término de   4 meses, por lo cual de llegar a superarse este término sin la admisión de la   misma se levantaría la suspensión de la medida.    

El 8 de julio de 2015, el   Juzgado Tercero Penal del Circuito de Tuluá señaló que la intensión del Despacho   con la solicitud del auto admisorio de la demanda es la de imprimirle celeridad   a la realización de la misma por parte del accionante, pues considera que el   término concedido es un tiempo prudencial para que la demanda se haya admitido,   de todas formas, indicó que en el eventual caso de que transcurridos los cuatro   meses otorgados no se hubiese logrado la admisión de la demanda, el accionante   podrá informar dicha situación al despacho a través de un escrito motivado y el   despacho resolverá lo que a bien tenga lugar en dicho momento.     

III. CONSIDERACIONES    

1. Competencia    

Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para   revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la   referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241 de la Constitución   Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de   1991.    

2. Problema jurídico    

Con fundamento en la reseña fáctica expuesta y las decisiones de   tutela adoptadas por los jueces de instancia, en esta oportunidad, le   corresponde a la Sala de Revisión determinar, si la acción de tutela es   procedente para resolver la controversia contractual planteada. Si la Sala encuentra que la acción de amparo resulta   procedente, pasará a definir, si EMTULUA S.A. E.S.P. vulneró el derecho   fundamental al debido proceso del Consorcio demandante al iniciar, en su contra,   el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.    

A efecto de   resolver la cuestión planteada, previamente, la Sala de Revisión realizará un   análisis jurisprudencial sobre (i) la capacidad jurídica de los   consorcios para comparecer como parte en los procesos judiciales, (ii) el   principio de subsidiariedad de la acción de tutela (iii) la improcedencia de la acción de tutela para resolver   controversias contractuales y, (iv) el derecho al debido   proceso administrativo.    

3. La capacidad jurídica de los consorcios para   comparecer como parte en los procesos judiciales    

Al respecto, el Consejo de Estado, en Sentencia de   Unificación de 25 de septiembre de 2013, Expediente N.°19.993, señaló :    

 “Si bien las uniones temporales y los consorcios no   constituyen personas jurídicas distintas de quienes integran la respectiva   figura plural de oferentes o de contratistas, lo cierto es que además de contar   con la aptitud para ser parte en el correspondiente procedimiento administrativo   de selección de contratistas -comoquiera que por ley cuentan con capacidad   suficiente para ser titulares de los derechos y obligaciones derivadas tanto   de los procedimientos administrativos de selección contractual como de los   propios contratos estatales-, también se encuentran facultados para concurrir a   los procesos judiciales que pudieren tener origen en controversias surgidas del   mencionado procedimiento administrativo de selección de contratistas o de la   celebración y ejecución del contrato estatal respectivo -legitimatio ad   processum-, por intermedio de su representante. (…)” (Subraya fuera del   texto Original)    

Así mismo, cabe señalar que el artículo 6 de la Ley 80 de   1993, le atribuyó a los Consorcios la capacidad para celebrar contratos con las   entidades estatales. En relación con dicha disposición la Corte Constitucional,   en Sentencia C-414 de 1994, sostuvo:    

“Se ha discutido en la doctrina sobre la identidad   jurídica de las uniones temporales y los consorcios, y a éstos últimos se los   suele asimilar a la figura del “joint venture” del derecho americano o al   “paternish” de los ingleses, y no pocos al de una sociedad de hecho por las   informalidades que rodean su organización jurídica. “En nuestro régimen legal,   la capacidad es la aptitud que se tiene para ser sujeto de relaciones jurídicas,   es decir, para realizar sin el ministerio de otra persona, actos con efectos   válidos en la esfera del derecho, y si bien esa habilitación se vincula con la   noción de persona, hasta el punto que toda persona, en principio, es capaz,   salvo lo que en contrario disponga la ley, no es requisito necesario ser persona   para disponer de capacidad jurídica. (…)    

Con relativa frecuencia en el derecho tributario se   encuentran sujetos que no encuadran con exactitud en la noción de persona, y sin   embargo pueden ser responsables de obligaciones tributarias. Es así como la ley   eleva a la condición de sujetos pasivos de una obligación tributaria a ciertos   “entes” colectivos sin personería jurídica o masas de bienes, como las   sucesiones ilíquidas, las sociedades de hecho, la comunidad organizada y los   consorcios, entre otros. “La identificación de los sujetos tributarios, en los   casos señalados, surge por razón de los fines de sus actividades, objetivamente   consideradas y de la relativa autonomía funcional con que operan. La ausencia de   personería, por lo mismo, no supone una dificultad para identificar a estos   sujetos especiales pasivos del tributo. (…)    

De los contenidos de la ley 80 resultan confirmadas las   aseveraciones precedentes. El artículo 6o. autoriza para contratar con las   entidades estatales a “… las personas consideradas legalmente capaces en las   disposiciones vigentes”. De igual modo señala que, “también podrán celebrar   contratos con las entidades estatales, los consorcios y uniones temporales”. “En   estos eventos el Estatuto no se refiere a una persona y sin embargo permite que   los consorcios y a las uniones temporales puedan contratar con el Estado, lo   cual, en resumen significa que la ley les reconoce su capacidad jurídica a pesar   de que no les exige como condición de su ejercicio, la de ser personas morales.   (…)    

El consorcio es una figura propia del derecho privado,   utilizado ordinariamente como un instrumento de cooperación entre empresas,   cuando requieren asumir una tarea económica particularmente importante, que les   permita distribuirse de algún modo los riesgos que pueda implicar la actividad   que se acomete, aunar recursos financieros y tecnológicos, y mejorar la   disponibilidad de equipos, según el caso, pero conservando los consorciados su   independencia jurídica. (…) “Se tiene de lo anterior que según la ley, el   consorcio es un convenio de asociación, o mejor, un sistema de mediación que   permite a sus miembros organizarse mancomunadamente para la celebración y   ejecución de un contrato con el Estado, sin que por ello pierdan su   individualidad jurídica, pero asumiendo un grado de responsabilidad solidaria en   el cumplimiento de las obligaciones contractuales.”    

De conformidad con lo anterior, la personalidad jurídica no   es exigida, en el ordenamiento jurídico colombiano, como un requisito absoluto,   sine qua non, para el ejercicio de las acciones judiciales o, lo que a la postre   es lo mismo, para actuar válidamente en los procesos, ora en calidad de   demandante ora de demandado o, incluso, como tercero interviniente, según cada   caso.      

Así las cosas, los Consorcios son   titulares de derechos fundamentales como el debido proceso y, en consecuencia,   se encuentran legitimados para ejercer la acción de tutela en procura de su   efectiva protección cuando resulte amenazado o conculcado frente a actuaciones   judiciales o administrativas, dimensiones en las que, con idéntico rigor, se   impone la estricta observancia del aludido derecho fundamental, en todos los   aspectos que según la Constitución, la jurisprudencia  y la doctrina   involucra y conlleva.    

4. El principio de subsidiariedad de la acción de   tutela. Reiteración de jurisprudencia    

El principio de subsidiariedad de la tutela aparece   claramente expresado en el artículo 86 de la Constitución, al precisarse en él   que: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio   de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio   para evitar un perjuicio irremediable”.    

Respecto de dicho mandato esta Corporación ha expresado en   innumerables pronunciamientos, que aun cuando la acción de tutela ha sido   prevista como un instrumento de defensa judicial para la protección inmediata de   los derechos fundamentales, la propia Carta Política le reconoce a la misma un   carácter subsidiario y residual, lo cual significa que solo es procedente   supletivamente, es decir, cuando no existan otros medios de defensa a los que se   pueda acudir, o cuando existiendo éstos, se promueva para precaver la ocurrencia   de un perjuicio irremediable.    

Ha manifestado así mismo la Corte que, en cuanto el   ordenamiento jurídico cuenta con un sistema judicial de protección de los   derechos constitucionales, incluyendo, por supuesto, los que tienen la   connotación de fundamentales, la procedencia excepcional de la tutela se   justifica en razón a la necesidad de preservar el orden regular de competencias   asignadas por la ley a las distintas autoridades jurisdiccionales, buscando con   ello no solo impedir su paulatina desarticulación sino, también, garantizar el   principio de seguridad jurídica.    

Ha destacado la jurisprudencia que la protección de los   derechos constitucionales no es un asunto que haya sido reservado exclusivamente   a la acción de tutela. En la medida en que la Constitución del 91 le impone a   las autoridades de la República la obligación de proteger a todas las personas   en sus derechos y libertades (C.P. art. 2°), se debe entender que los diversos   mecanismos judiciales de defensa previstos en la ley han sido estatuidos para   garantizar la vigencia de los derechos constitucionales, incluidos los de   carácter fundamental. De ahí que la propia Carta le haya reconocido a la tutela   un carácter subsidiario frente a los demás medios de defensa judicial, los   cuales se constituyen entonces en los instrumentos preferentes a los que deben   acudir las personas para lograr la protección de sus derechos.    

Sobre el punto, ha dicho la Corte:    

“[L]a acción de tutela como mecanismo de   protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser   entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que   su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que   aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte   idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es   objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una   autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a través   de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las   circunstancias del caso y la situación de la persona, eventualmente afectada con   la acción u omisión. No puede existir concurrencia de medios judiciales, pues   siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se afirme que la tutela no   es un medio adicional o complementario, pues su carácter y esencia es ser único   medio de protección que, al afectado en sus derechos fundamentales, brinda el   ordenamiento jurídico”[3] (Subraya   fuera del texto original).    

Conforme con su diseño constitucional, la tutela fue   concebida como una institución procesal dirigida a garantizar “una protección   efectiva y actual, pero supletoria, de los derechos constitucionales   fundamentales”[4],   razón por la cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo,   adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los   derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o   especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos en estos procesos   para controvertir las decisiones que se adopten.    

El carácter subsidiario de la acción de tutela impone al   interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha   los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para   la protección de sus derechos fundamentales. Tal imperativo constitucional pone   de relieve que para acudir a la acción de tutela el peticionario debe haber   actuado con diligencia en los procesos y procedimientos ordinarios, pero también   que la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la   improcedencia del mecanismo de amparo establecido en el artículo 86 Superior.    

No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional   ha establecido dos excepciones al principio de subsidiariedad de la acción de   tutela: (i) la primera, está consignada en el propio artículo 86   Constitucional al indicar que aun cuando existan otros medios de defensa   judicial, la tutela es procedente si con ella se pretende evitar la ocurrencia   de un perjuicio irremediable. (ii) La segunda, prevista en el artículo 6   el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, señala que   también procede la acción de tutela cuando el mecanismo ordinario de defensa no   es idóneo, ni eficaz para la protección inmediata y plena de los derechos   fundamentales en juego, caso en el cual opera como mecanismo definitivo de   protección. De este modo, en las dos situaciones descritas, se ha considerado   que la tutela es el mecanismo procedente para proteger, de manera transitoria o   definitiva, los derechos fundamentales, según lo determine el juez de acuerdo   con las circunstancias que rodean el caso concreto.    

En cuanto a la primera excepción, es decir, la relativa a   evitar un perjuicio irremediable, parte de la consideración de que la persona   cuenta con un medio idóneo y eficaz para la defensa de sus derechos   fundamentales, pero que, con miras a evitar la ocurrencia de un perjuicio   irremediable, la tutela se convierte en un mecanismo procedente para brindarle   la protección transitoria a sus derechos fundamentales, mientras el juez natural   resuelve el caso.    

Al respecto, la jurisprudencia “ha precisado que   únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de   conformidad con las circunstancias del caso particular, sea: (a) cierto e   inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a   una apreciación razonable de hechos ciertos-, (b) grave, desde el punto de vista   del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o   interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que sea   necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consume un   daño antijurídico en forma irreparable.”[5]    

Siguiendo estos criterios, la Corte ha conceptualizado el   perjuicio irremediable en los siguientes términos:    

“(…) De acuerdo con la doctrina constitucional   pertinente, un perjuicio irremediable se configura cuando el peligro que se   cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia   y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas   impostergables que lo neutralicen. Sobre las características jurídicas del   perjuicio irremediable la Corte dice en su jurisprudencia lo siguiente:    

En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente   o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes   elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa   del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga   un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o   material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar,   deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde   una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del   perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por   último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que   respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación   de un daño antijurídico irreparable”. [6]    

Adicionalmente, es importante indicar que la jurisprudencia   de la Corte Constitucional ha considerado como condición necesaria para   establecer la procedencia de la acción de tutela, que el perjuicio irremediable   se encuentre acreditado en el expediente, así sea en forma sumaria. No obstante,   la Corporación ha aclarado que el accionante puede cumplir con esta carga,   mencionando al menos los hechos que le permitan al juez deducir la existencia de   un perjuicio irremediable, en consideración a la jerarquía de los derechos cuyo   amparo se solicita mediante la acción de tutela y a la naturaleza informal de   este mecanismo de defensa judicial. Específicamente ha dicho la Corte:    

“No obstante,   aunque la prueba del perjuicio irremediable es requisito de la procedencia de la   tutela, la Corte ha sostenido que la misma no está sometida a rigurosas   formalidades. Atendiendo a la naturaleza informal y pública de la acción de   tutela, así como a la jerarquía de los derechos cuya protección se solicita, la   prueba del perjuicio irremediable puede ser inferida de las piezas procesales.   Así pues, al afectado no le basta con afirmar que su derecho fundamental se   enfrenta a un perjuicio irremediable, es indispensable que, atendiendo a sus   condiciones personales, explique en qué consiste dicho perjuicio, señale las   condiciones que lo enfrentan al mismo y aporte mínimos elementos de juicio que   le permitan al juez de tutela verificar la existencia del elemento en cuestión”.[7]    

En cuanto a la segunda excepción, es decir, la relativa a   que el medio de defensa ordinario no sea eficaz ni idóneo para la protección de   derechos fundamentales, ha dicho la Corporación que, al evaluar el mecanismo   alternativo del ordenamiento jurídico, éste “(…) tiene que ser suficiente   para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se   proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el   medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el   medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que   aspira la Constitución cuando consagra ese derecho”.[8]  Así las cosas, si el medio judicial concreto no cumple con dichas   características, y por el contrario, el derecho fundamental en juego no puede   ser restablecido, procede la solicitud de amparo constitucional como medio   definitivo de protección al bien jurídico.    

En síntesis, la tutela   no puede utilizarse para desplazar al juez ordinario de la resolución de los   procesos que por ley le corresponde tramitar, y que solo subsidiariamente, en   casos de inminente perjuicio para los derechos fundamentales, aquella puede   invocarse para pedir una protección transitoria, o una protección definitiva, en   eventos excepcionales definidos por la jurisprudencia. Cuando se invoca el   perjuicio irremediable, el actor debe acreditarlo o aportar mínimos elementos de   juicio que le permitan al juez de tutela verificar la existencia de este   elemento.    

5. Improcedencia de la acción de tutela para resolver   controversias contractuales. Reiteración de jurisprudencia    

De acuerdo con los lineamientos trazados respecto al   principio de subsidiariedad, existe una reiterada jurisprudencia de esta   Corporación en torno a la improcedencia de la acción de tutela para debatir   asuntos de naturaleza contractual. Tal postura puede remontarse a la sentencia   T-594 de 1992[9]  en la que se sostuvo:    

“El hecho de que la Constitución permee las   normas inferiores del ordenamiento jurídico, entre ellas los contratos, a través   de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, no implica que dentro de   todo contrato esté inmersa una discusión de rango iusfundamental que deba ser   conocida por el juez de tutela. Para el conocimiento de controversias de tipo   contractual se debe acudir al juez ordinario quien, por supuesto, debe iluminar   su labor en la materia en la cual es especializado con la norma constitucional.   (…)    

Considera la Corte que acudir a la tutela para   solucionar controversias ajenas a los derechos fundamentales configura una   tergiversación de la naturaleza de la acción que puede llegar a deslegitimarla   para perjuicio de aquellas personas que verdaderamente necesitan de protección a   través de este mecanismo”.    

Tal precedente se refiere, según la providencia   en cita, a:    

En la parte resolutiva de esta sentencia, la Corporación   declaró improcedente el amparo solicitado, argumentando que la tutela no procede   cuando se intenta contra actos de particulares o del Estado, respecto de los   cuales ya existen acciones y procesos definidos en la ley, como lo son las   acciones de controversias contractuales.    

Esta tesis también tiene antecedente temprano en la   sentencia T-189 de 1993[10].   En ésta oportunidad, la Corte Constitucional  respecto a la improcedencia de la   acción de tutela para resolver asuntos contractuales, señaló que en principio,   el reconocimiento y protección de derechos cuya fuente no provenga de la   Constitución sino de la ley o de un contrato, no son materia de la jurisdicción   constitucional sino de la legal, salvo que el no reconocimiento de la garantía   de rango legal y/o contractual vulnere o amenace un derecho de carácter   fundamental, situación en la que habilita la intervención del juez de tutela así   sea de manera transitoria. Expresamente se manifestó en dicho fallo que:    

“En principio, el reconocimiento de derechos cuya   fuente primaria no provenga de su reconocimiento constitucional sino de la ley o   del contrato, es materia de la justicia ordinaria y no de la jurisdicción   constitucional. Excepcionalmente, el no reconocimiento oportuno de un derecho de   rango legal puede vulnerar o amenazar un derecho fundamental, lo cual habilita   al afectado para solicitar su protección inmediata, así sea transitoriamente.    

El criterio diferenciador para saber cuándo un   derecho legal es tutelable remite a la estructura misma del derecho y a la   existencia de conexidad directa e inmediata entre su no reconocimiento y la   vulneración o amenaza de un derecho fundamental.    

En cuanto a su estructura, existen derechos   consagrados en la ley que son desarrollo de derechos constitucionales y cuyo no   reconocimiento oportuno puede implicar la vulneración de estos últimos. Es, por   ejemplo, el caso de la no prestación del servicio de salud en circunstancias de   necesidad manifiesta que deviene en vulneración o amenaza del derecho a la vida.   Otros derechos legales dependen para su reconocimiento de la resolución de   cuestiones litigiosas, como sucede en materia contractual, en donde se debate la   existencia de obligaciones derivadas de una relación jurídica de carácter   privado, situación en principio ajena a la materia constitucional al disponer el   afectado de los medios ordinarios de defensa judicial. Además, no basta aseverar   el desconocimiento de un derecho legal para concluir la procedencia de la acción   de tutela. En suma, es necesario que se demuestre una conexidad directa e   inmediata entre el no reconocimiento del derecho legal y la consiguiente   vulneración de derechos fundamentales”.    

Posteriormente, en sentencia T-231 de 1996[11], este   Tribunal, al revisar una controversia sobre un contrato de suministro celebrado   entre la sociedad Provisiones e Inversiones Ltda. y la empresa industrial y   comercial del Estado Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A., en el que   se presentaron conflictos entre las partes alrededor de: i) la calidad y la   cantidad del carbón proporcionado, ii) el nombramiento y las atribuciones del   interventor del contrato, iii) la selección de un laboratorio que rindiera un   peritaje sobre el mismo carbón, y iv) la imposición de descuentos y multas por   parte del contratante al contratista, manifestó, en cuanto al tema de si la   acción de tutela resulta procedente para resolver las discrepancias en materia   contractual, que:    

“(…) las controversias originadas directamente de   las relaciones contractuales deben ser dirimidas por la justicia ordinaria y, en   su caso, por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.    

(…)    

Empero, el hecho de que los valores que conforman   la Constitución imperen también sobre la actividad contractual, no significa que   los conflictos sobre esa materia adquieran automáticamente rango constitucional   y puedan ser objeto de la acción de tutela. Ello supondría desconocer la   existencia de otras jurisdicciones, sobrepasar los límites de la acción de   tutela y sobrecargar, hasta el momento de la inercia, al juez constitucional.    

Así, pues, el principio general es el de que la   acción de tutela no procede para la resolución de los conflictos derivados de la   actividad contractual. Para que el recurso de tutela en relación con contratos   administrativos sea aceptable es necesario que los demás medios judiciales se   revelen como insuficientes o inidóneos”.    

En esta sentencia, la Corporación concluyó   que “(…) la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para ventilar los   conflictos presentados en torno al referido contrato de suministro de carbón,   pues ésta sólo procede cuando no existe otro medio idóneo y efectivo de defensa   judicial, situación que no se presenta en el caso, como quiera que a través de   la mencionada acción contractual se puede no sólo determinar cuál de las partes   no cumplió con sus obligaciones, sino también precisar lo relacionado con   indemnizaciones y con otras declaraciones o condenas”, por lo que declaró   improcedente el amparo solicitado.    

Dentro de este contexto, la Corporación en la sentencia   T-1341 de 2001[12]sostuvo:    

“Este presupuesto de procedibilidad de la acción   de tutela se aplica a los conflictos derivados de la celebración, ejecución o   terminación de los contratos en general, pues los mismos forman parte de la   órbita competencial ordinariamente establecida al juez del respectivo contrato,   resultando ajena a la de los jueces de tutela, en razón a la naturaleza del   conflicto, en tanto que el mismo es de orden legal. La procedencia de la acción   de tutela se daría, entonces, solamente en el preciso evento de que la   controversia contractual comprendiera la vulneración o amenaza de un derecho   fundamental. De lo contrario, dicha acción se convertiría en una imposición   abusiva de una jurisdicción excepcional, subsidiaria y residual sobre las demás   jurisdicciones ordinarias, contraviniendo claramente la voluntad de los   Constituyentes de 1991 al diseñar este amparo.    

(…) no era procedente la acción de tutela ni el   respectivo amparo transitorio otorgado por el juez de tutela con el propósito de   proteger a la sociedad contratista de los daños que se le hubiesen podido causar   en sus bienes morales y materiales por la terminación unilateral del contrato de   consultoría, pues la conducta que podía generar esos daños se concretó en el   acto expedido por la Administración Distrital para dar por finalizado el   contrato. De esta manera, la controversia por la objeción existente frente al   contenido de ese acto administrativo (Resoluciones Nos. 0118/01 y 0132/01)   contaba con una instancia y procedimiento eficaz e idóneo para su trámite y   decisión ante la jurisdicción contencioso administrativa”.    

A través de la sentencia T-241 de 2013[13], La   Corte Constitucional indicó:    

“(…) acudir a la acción de tutela cuando existen   mecanismos ordinarios de defensa, desconoce que los procedimientos   administrativos y los procesos ante la administración de justicia son los   primeros y más propicios escenarios para garantizar la vigencia de los derechos   fundamentales. En particular, si el mecanismo con que cuenta la persona que   considera afectados sus derechos es una acción judicial, desconocer la   prevalencia de ésta “desfigura el papel institucional de la acción, ignora que   los jueces ordinarios tienen la obligación de garantizar la efectividad de los   derechos fundamentales y vulnera el debido proceso al convertir los procesos de   conocimiento en procesos sumarios.    

(…) todo el ordenamiento jurídico se orienta a la   protección y garantía de los derechos fundamentales. Por tanto, no debe perderse   de vista que la acción de tutela es un recurso excepcional al que solo es   procedente acudir en los casos en los que no se cuenta con otro mecanismo de   defensa; cuando el medio existente carece de idoneidad y eficacia, o cuando en   todo caso debe acudirse a la tutela para impedir la configuración de un   perjuicio irremediable”.    

En síntesis, de la interpretación sistemática del artículo   86 de la Carta y del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, respecto de la   subsidiariedad de la acción de tutela, ha entendido esta Corporación[14],   que cuando existen instrumentos realmente idóneos para la protección de los   derechos, la persona debe acudir a la vía judicial ordinaria y no a la tutela,   pues el carácter subsidiario de esta acción así lo exige[15].    

Contrario sensu, es posible que en virtud de circunstancias   especiales, el otro medio de defensa no se proyecte con la suficiente aptitud   para salvaguardar los derechos de su titular, caso en el cual la tutela se erige   como el instrumento de acción judicial[16]. Lo   mismo ocurrirá ante la inminencia de un perjuicio irremediable de   carácter iusfundamental.    

Este presupuesto de procedibilidad de la acción de tutela   se aplica a los conflictos derivados de la celebración, ejecución o terminación   de los contratos en general, pues los mismos forman parte de la competencia dada   al juez del respectivo contrato, resultando ajena a la de los jueces de tutela   en razón a la naturaleza del conflicto, en tanto que el mismo es de orden legal.    

Así las cosas, se tiene que cuando la controversia verse   sobre contratos estatales, se debe hacer uso de los otros mecanismos de defensa   judicial creados por la ley, como la acción de controversias contractuales, la   acción de responsabilidad contractual del Estado, y dadas las particularidades   del caso, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, la   sola existencia de otros medios de control no se traduce en que a ellos se deba   acudir, pues en muchos casos no son idóneos para el amparo de los derechos de   los interesados. Para determinar la idoneidad de éstos se deben evaluar aspectos   como: i) que el tiempo de trámite no sea desproporcionado frente a las   consecuencias de la decisión administrativa, lo cual ocurriría, por ejemplo,   cuando a un contratista se le ha declarado la caducidad de su contrato, y al   someterlo a la espera de la resolución de las controversias contractuales, se le   cercena la posibilidad de presentarse a concursar para la adjudicación de otros   contratos; ii) que las exigencias procesales no sean excesivas, dada la   situación en que se encuentra el afectado, lo cual ocurre, por ejemplo, cuando   se imponen tasas previas excesivas para demandar ante la jurisdicción de lo   contencioso administrativo; iii) que el remedio que puede ordenar el juez no sea   adecuado para satisfacer el derecho de que se trate, por ejemplo, cuando el juez   no pueda ordenar medidas de restablecimiento del derecho; y iv) cuando el otro   mecanismo no permita atender las particularidades de los sujetos, como cuando la   resolución del problema en el contencioso administrativo dependa estrictamente   de criterios legales ajenos a las condiciones particulares y especiales de   vulnerabilidad en que se encuentre una persona.    

Además, es de recordarse que la procedencia de la acción de   tutela en estos eventos exige que la controversia contractual comprenda la   posible vulneración o amenaza de un derecho fundamental. En otras palabras, si   no está involucrado un derecho fundamental, no compete al juez de tutela   analizar la inminencia de un perjuicio irremediable para el accionante en el   marco de un proceso contractual, o la idoneidad de los medios ordinarios de   defensa.    

6. El derecho al debido proceso administrativo    

El debido proceso es un derecho   fundamental. Posee una estructura compleja, en tanto se compone por un plexo de   garantías que deben ser observadas en todo procedimiento administrativo o   judicial, escenarios en los que operan como mecanismo de protección a la   autonomía y libertad del ciudadano y límites al ejercicio del poder público. Por   ese motivo, el debido proceso es también un principio inherente al Estado de   Derecho, cuyas características esenciales son el ejercicio de funciones bajo   parámetros normativos previamente establecidos y la erradicación de la   arbitrariedad. Así lo ha explicado la Corte:    

“(…) el derecho al debido proceso se   muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un límite al   ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado derecho,   las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del   marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada   juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las   personas el ejercicio pleno de sus derechos”.[17](Subraya   fuera del texto original).    

En ese contexto, la   jurisprudencia constitucional ha definido el debido proceso como el conjunto de   etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben concatenarse   al adelantar todo proceso judicial o administrativo.[18] Entre   estas se cuentan el principio de legalidad, el derecho al acceso a la   jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de los derechos humanos, el   principio del juez natural, la garantía de los derechos de defensa y   contradicción, el principio de doble instancia, el derecho de la persona a ser   escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos   procedimientos.[19]    

Esas garantías se encuentran   relacionadas entre sí, de manera que -a modo de ejemplo- el principio de   publicidad y la notificación de las actuaciones constituyen condición para el   ejercicio del derecho de defensa, y la posibilidad de aportar y controvertir las   pruebas, una herramienta indispensable para que las decisiones administrativas y   judiciales se adopten sobre premisas fácticas plausibles. De esa forma se   satisface también el principio de legalidad, pues solo a partir de una vigorosa   discusión probatoria puede establecerse si en cada caso se configuran los   supuestos de hecho previstos en las reglas legislativas y qué consecuencias   jurídicas prevé el derecho para esas hipótesis.[20]    

Una de las notas más destacadas   de la Constitución Política de 1991 es la extensión de las garantías propias del   debido proceso a las actuaciones administrativas.[21] Ello   demuestra la intención constituyente de establecer un orden normativo en el que   el ejercicio de las funciones públicas se encuentra sujeto a límites destinados   a asegurar la eficacia y protección de la persona, mediante el respeto por sus   derechos fundamentales. El Estado Constitucional de Derecho es, desde esta   perspectiva, un conjunto de garantías de esos derechos, al tiempo que las normas   que determinan la estructura del Estado y sus instituciones deben interpretarse   en función de esas garantías. En la sentencia C-980 de 2010, la Corte   Constitucional señaló:    

 “Así entendido, en   el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso hace   referencia al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el   ejercicio de sus funciones, en cuanto éstas se encuentran obligadas a “actuar   conforme a los procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de   garantizar los derechos de quienes puedan resultar afectados por las decisiones   de la administración que crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una   obligación o una sanción”[22]|| 5.5. En el propósito de asegurar la   defensa de los administrados, la jurisprudencia ha señalado que hacen parte de   las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a: (i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad   con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones   injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la   actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad   competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el   ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de   defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas,   y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la   nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”.[23]    

En la sentencia C-089 de 2011,[24]la   Corporación profundizó en algunas características del derecho fundamental al   debido proceso administrativo, distinguiendo su proyección y alcance en los   momentos previos y posteriores de toda actuación:    

“Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre   las garantías previas y posteriores   que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa. Las garantías   mínimas previas se relacionan con   aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y   ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso   libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de   defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e   independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar   la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la   vía gubernativa y la jurisdicción contencioso administrativa.[25]    

La extensión de las garantías   del debido proceso al ámbito administrativo no implica, sin embargo, que su   alcance sea idéntico en la administración de justicia y en el ejercicio de la   función administrativa. A pesar de la importancia que tiene para el orden   constitucional la vigencia del debido proceso en todos los escenarios en los que   el ciudadano puede ver afectados sus derechos por actuaciones públicas (sin   importar de qué rama provienen), es necesario que la interpretación de las   garantías que lo componen tome en consideración los principios que caracterizan   cada escenario, así como las diferencias que existen entre ellos.    

En relación con   el debido proceso administrativo, debe recordarse que su función es la de   permitir un desarrollo adecuado de la función administrativa, persiguiendo el   interés general y sin desconocer los derechos fundamentales,  bajo los   principios orientadores del artículo 209 de la Carta Política. Ello explica,   como lo ha señalado la Corte, que el debido proceso administrativo deba   armonizar los mandatos del artículo 29 Superior con los principios del artículo   209, ibídem.[26]Y, en   términos concretos, que las garantías deban aplicarse asegurando también la   eficacia, celeridad, economía e imparcialidad en la función administrativa.    

Estas   consideraciones fueron inicialmente planteadas en la sentencia C-610 de 2012[27]y reiteradas en la sentencia C-640 de   2002,[28] por su   importancia, se trascriben los apartes centrales de esas decisiones, a pesar de   su extensión:[29]    

“(…) podría interpretarse la demanda en el sentido que lo que el demandante   quiso exponer en su censura fue que resultaba contrario al artículo 29 de la   Carta que consagra el debido proceso también para las actuaciones   administrativas, el que no se previeran recursos para controvertir el acto   proferido por una autoridad administrativa en relación con solicitudes   probatorias en el marco de una actuación  de esta índole. (…)   Un planteamiento de esta naturaleza debe partir de la identificación del tipo de   procedimiento administrativo de que se trata (general)[22], y tomar en cuenta las específicas exigencias que   plantea el debido proceso administrativo (art. 29 C.P.) en conjunción con los   principios que rigen la función pública (Art. 209 C.P.)., aspectos que   claramente no se mencionan en la demanda. (…) Si bien la jurisprudencia   constitucional ha establecido que las garantías mínimas propias   del derecho fundamental al debido proceso, son aplicables al procedimiento   administrativo (…), también ha advertido sobre las importantes diferencias que   existen entre uno y otro procedimiento, derivadas de las distintas finalidades   que persiguen.    

En este sentido ha indicado que ‘Mientras   el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de   la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por   objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés   general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en   general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la   necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida   social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública.   No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de   los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de   los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que   conforman el debido proceso”[30].    

La imposibilidad de realizar una traslación   mecánica de los contenidos del debido proceso judicial al debido proceso   administrativo se fundamenta en que este último se encuentra regido por una   doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el legislador   debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos administrativos, de   un lado, las garantías adscritas al debido proceso (art. 29) y de otra, los   principios que gobiernan el recto ejercicio de la función pública (Art. 209).    Al respecto la jurisprudencia de esta Corte señaló: ‘a partir de una   concepción del procedimiento administrativo que lo entiende como un conjunto de   actos independientes pero concatenados con miras a la obtención de un resultado   final que es la decisión administrativa definitiva, cada acto, ya sea el que   desencadena la actuación, los instrumentales o intermedios, el que le pone fin,   el que comunica este último y los destinados a resolver los recursos procedentes   por la vía gubernativa, deben responder al principio del debido proceso. Pero   como mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la   función administrativa, el mismo, adicionalmente a las garantías estrictamente   procesales que debe contemplar, debe estar presidido por los principios   constitucionales que gobiernan la función publica y que enuncia el canon 209   superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía,   celeridad, imparcialidad y publicidad’”.[31]    

De lo expuesto,   es posible concluir que (i) el debido proceso se desarrolla a partir del   conjunto de exigencias y condiciones previstas por la ley para adelantar un   procedimiento administrativo y judicial; (ii) está provisto de garantías mínima   definidas en la Carta Política y la jurisprudencia constitucional, las cuales   deben ser observadas por el Legislador al regular cada procedimiento; (iii) la   extensión del debido proceso al ámbito de la administración es una   característica de especial relevancia en el diseño constitucional del año 1991,   de manera que en todas las actuaciones de las autoridades públicas debe   asegurarse la participación del interesado, y sus derechos de defensa y   contradicción; pero (iv), a pesar de ello no es posible trasladar   irreflexivamente el alcance de las garantías judiciales a las administrativas   porque en el segundo ámbito existe una vinculación a dos mandatos   constitucionales, que deben ser armónicamente satisfechos. De una parte, las del   artículo 29 Constitucional y de otra parte, las del debido proceso   administrativo, definidas en el artículo 209 de la Carta Política (y actualmente   desarrolladas por el Legislador en el artículo 3º del CPACA). Por ello, el   segundo es más ágil rápido y flexible.    

Con fundamento en las   consideraciones expuestas, la Sala de Revisión pasa al análisis del caso   concreto.    

7. Análisis del caso concreto    

En el caso objeto de estudio, se advierte que el Consorcio de   Interventoría de Gestión-CIG-, acude a la acción de tutela, mediante apoderado   judicial, con el fin de que sea suspendido el proceso   adelantado en su contra, con base en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, por   EMTULUA S.A. E.S.P., pues considera que vulnera su derecho fundamental al debido   proceso y a la defensa, al desconocer la cláusula compromisoria pactada en el   Contrato N.° 01 de 2003 y, según la cual, las partes acudirían a los   mecanismos consagrados en la Ley 446 de 1998 y en el Decreto 1818 de 1998, tales   como la negociación directa, la amigable composición o el arbitraje, para   solucionar los conflictos que surgieran de la celebración,   ejecución, desarrollo, terminación y liquidación del mencionado contrato. En ese   orden de ideas corresponde a la Sala de Revisión determinar, en primer lugar, si   la acción de tutela era procedente para solicitar el amparo invocado.    

La   Constitución Política, en su artículo 86, establece que la acción de tutela es   un mecanismo judicial, preferente y sumario, diseñado para la protección de los   derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que éstos se amenacen o   vulneren por la acción u omisión de las autoridades públicas, o excepcionalmente   de los particulares. Este medio judicial se caracteriza por ser subsidiario y   residual, lo que significa que, frente a un caso concreto, procederá como medio   de protección de los derechos fundamentales, siempre que no exista un mecanismo   de defensa judicial, o que existiendo, no sea eficaz o idóneo para obtener el   amparo solicitado. De igual manera, saldrá avante si se promueve como mecanismo   transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable[32].    

En ese orden de   ideas, considera la Sala que el consorcio demandante contaba con mecanismos   judiciales para la defensa de sus derechos, pues en el eventual caso de que   EMTULUA E.S.P hubiere proferido una decisión contraria, el demandante habría   podido instaurar el medio de control que considerara conveniente contra dicho   acto administrativo lo que, en principio, torna en improcedente el amparo   invocado.    

Ahora bien, teniendo   en cuenta, que la acción de amparo se presentó como mecanismo transitorio para   evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pasa la Sala a estudiar si   dicho perjuicio existió.    

La   Corte Constitucional, en su jurisprudencia, ha señalado que la acción de amparo   solo podrá convertirse en un mecanismo alternativo y sustitutivo de los diversos   procedimientos judiciales, cuando se advierta la ocurrencia de un perjuicio   irremediable, que requiera de la adopción de medidas inmediatas para restablecer   los derechos vulnerados o amenazados[33].    

Tal   y como atrás se reseñó, la estructura del perjuicio irremediable está   determinada por el cumplimiento concurrente de varios elementos como son: la   inminencia  que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de   derecho por salir de ese perjuicio inminente y la gravedad de los hechos,   que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo   necesario para la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales.    

Observa la Sala que   en el caso objeto de estudio, el Consorcio demandante no explica, siquiera   sumariamente, en qué consiste tal perjuicio, como tampoco por qué se encuentra   en una situación de indefensión, ni da cuenta de las razones por las cuales   considera que los medios de defensa judicial ordinarios son insuficientes para   cuestionar la actuación adelantada.    

Aunque la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la prueba sobre la   existencia del perjuicio irremediable no está sometida a rigurosos formalismos o   términos sacramentales, sí ha exigido un mínimo de diligencia del afectado, en   el sentido de que indique, por lo menos, las circunstancias que permitan al   juzgador comprobar su configuración, punto sobre el cual el actor en el presente   caso guardó silencio.    

Con base   en los anteriores criterios y una vez revisada la situación fáctica y jurídica   del asunto puesto en conocimiento de esta Sala, se obtiene que la disputa   trabada entre las partes del proceso de tutela, las cuales, a su vez, son partes   de una relación contractual, se encuadra dentro de la definición de las   obligaciones que por la autonomía de la voluntad fueron convenidas por ellas   pero que, en este momento, presentan un desacuerdo para su cumplimiento.    

Así   las cosas, el juez de tutela no puede convertirse en el juez del contrato, en la   medida en que carece de competencia para resolver el conflicto planteado en el   ámbito puramente legal, esto es, en relación con la “interpretación y aplicación   de la ley contractual”, pues sus atribuciones constitucionales, sin lugar a   dudas, se concretan en la protección de los derechos fundamentales (C.P. arts.   86 y 241), asumiendo, en consecuencia, el rol de juez de los derechos.    

En conclusión, para la Sala no se evidencia prueba alguna   que demuestre la concurrencia de los presupuestos de procedencia de la acción de   tutela en asuntos meramente contractuales, razón por la que se declarara   improcedente el amparo deprecado.    

De   conformidad con lo expuesto, la Sala de Revisión concluye que para el caso   concreto, la acción de tutela resulta improcedente, pues, no cumple con el   requisito de subsidiariedad, en consecuencia, revocará el fallo proferido por el   Juzgado Tercero Penal del Circuito de Tuluá, mediante providencia proferida el   veintiséis (26) de junio de dos mil quince (2015), dentro del Expediente T-   5.138.445 y en su lugar, declarará improcedente el amparo invocado.    

IV. DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

PRIMERO:  REVOCAR por las razones expuestas en esta providencia, el fallo   judicial proferido por el Juzgado Tercero Penal del   Circuito de Tuluá, mediante providencia proferida, el veintiséis (26) de junio   de dos mil quince (2015), dentro del Expediente T- 5.138.445. En su lugar,   DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo invocado.    

SEGUNDO: LÍBRESE por Secretaría General la   comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los   efectos allí contemplados.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la   Corte Constitucional y cúmplase.    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MENDEZ    

Secretaria General    

[1] “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los   mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la   efectividad del control de la gestión pública.”    

[2] “Artículo 86. Imposición de multas, sanciones y   declaratorias de incumplimiento. Las entidades sometidas al Estatuto   General de Contratación de la Administración Pública podrán declarar el   incumplimiento, cuantificando los perjuicios del mismo, imponer las multas y   sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva la cláusula penal. Para tal   efecto observarán el siguiente procedimiento:    

a) Evidenciado un posible incumplimiento de las obligaciones a cargo del   contratista, la entidad pública lo citará a audiencia para debatir lo ocurrido.   En la citación, hará mención expresa y detallada de los hechos que la soportan,   acompañando el informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente   la actuación y enunciará las normas o cláusulas posiblemente violadas y las   consecuencias que podrían derivarse para el contratista en desarrollo de la   actuación. En la misma se establecerá el lugar, fecha y hora para la realización   de la audiencia, la que podrá tener lugar a la mayor brevedad posible, atendida   la naturaleza del contrato y la periodicidad establecida para el cumplimiento de   las obligaciones contractuales. En el evento en que la garantía de cumplimiento   consista en póliza de seguros, el garante será citado de la misma manera;    

b) En desarrollo de la audiencia, el jefe de la entidad o su delegado,   presentará las circunstancias de hecho que motivan la actuación, enunciará las   posibles normas o cláusulas posiblemente violadas y las consecuencias que   podrían derivarse para el contratista en desarrollo de la actuación. Acto   seguido se concederá el uso de la palabra al representante legal del contratista   o a quien lo represente, y al garante, para que presenten sus descargos, en   desarrollo de lo cual podrá rendir las explicaciones del caso, aportar pruebas y   controvertir las presentadas por la entidad;    

c) Hecho lo precedente, mediante resolución motivada en la que se consigne lo   ocurrido en desarrollo de la audiencia y la cual se entenderá notificada en   dicho acto público, la entidad procederá a decidir sobre la imposición o no de   la multa, sanción o declaratoria de incumplimiento. Contra la decisión así   proferida sólo procede el recurso de reposición que se interpondrá, sustentará y   decidirá en la misma audiencia. La decisión sobre el recurso se entenderá   notificada en la misma audiencia;    

d) En cualquier momento del desarrollo de la audiencia, el jefe de la entidad o   su delegado, podrá suspender la audiencia cuando de oficio o a petición de   parte, ello resulte en su criterio necesario para allegar o practicar pruebas   que estime conducentes y pertinentes, o cuando por cualquier otra razón   debidamente sustentada, ello resulte necesario para el correcto desarrollo de la   actuación administrativa. En todo caso, al adoptar la decisión, se señalará   fecha y hora para reanudar la audiencia.    

La entidad podrá dar por terminado el procedimiento en cualquier momento, si por   algún medio tiene conocimiento de la cesación de situación de incumplimiento.”    

[3] T-451 de 2010.    

[4] T-608 de 2008.    

[5] T-494 de 2010.    

[6] T-451 de 2010.    

[7] T-590 de 2013.    

[8] T-003 de 1992.    

[9] M.P. Fabio Morón Díaz.    

[10] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[11] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[12] M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[13] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[14] Sentencias T-179 de   2003, M.P.   Clara Inés Vargas Hernández; T-620 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-999 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-968   de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-875 de 2001, M.P.   Rodrigo Escobar Gil; y T-037 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.    

[15] Ver entre otras las Sentencias T-179 de 2003, M.P. Clara Inés   Vargas Hernández; T-500 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-135 de 2002,   M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-1062 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-482 de   2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-815 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis;   y T-418 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[16] Sentencias T-127 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero;   T-384 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; y T-672 de 98, M.P. Hernando Herrera   Vergara.    

[17] C-980 de 2010, MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[18] La extensión del debido proceso a las actuaciones   administrativa constituye una de las notas características de la Constitución   Política de 1991. Al respecto, y en un escenario semejante al que debe abordarse   en esta decisión, ver la sentencia C-980 de 2010.    

[19] En la citada sentencia C-980 de 2010, se ahonda en este   aspecto: “8. A partir de una noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito   de lo estrictamente judicial, el procedimiento administrativo ha sido entendido   por la doctrina contemporánea como el modo de producción de los actos   administrativos [García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de   derecho administrativo. Ed. Cívitas S.A. Madrid 1992. Pág. 420]. Su objeto   principal es la satisfacción del interés general mediante la adopción de   decisiones por parte de quienes ejercen funciones administrativas. La   Constitución Política reconoce la existencia de este tipo de procesos en el   mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías   que conforman la noción de debido proceso. Entre el proceso judicial y el   administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta   finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de   conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del   principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la   función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines   hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y   flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la   Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz   y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta   finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben   estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados,   particularmente de las garantías que conforman el debido proceso” “3.2. La   jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso, como el   conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las   cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o   administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre   la aplicación correcta de la justicia. || 3.3. La misma jurisprudencia ha   expresado, que el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a   quien asume la dirección de la actuación judicial o administrativa, la   obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente   establecido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de   quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos   en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un   derecho o a la imposición de una sanción”.    

[20] Ver, sentencias C-096 de 2001 (MP. Álvaro Tafur Galvis),   C-1114 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra,   Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynnet. SPV. Clara Inés Vargas   Hernández y Manuel José Cepeda Espinosa y AV. Manuel José Cepeda Espinosa),   C-980 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-012 de 2013 (MP. Mauricio   González Cuervo) y C-016 de 2013 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[21] En los considerandos sucesivos, la exposición toma como   fundamento, principalmente, las sentencias C-089 de 2011 (M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva), C-980/10 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y C-012 de 2013   (MP. Mauricio González Cuervo). Sin embargo, destaca la Sala que esas   consideraciones corresponden a una doctrina pacífica, constante y uniforme sobre   el alcance del debido proceso administrativo; sus relaciones y diferencias con   el debido proceso judicial.    

[22] Sentencia T-653 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[23] C-980/10. En la sentencia C-598/11 complementó la Corte: “El   derecho al debido proceso administrativo se traduce en la garantía que comprende   a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de tal manera que   el compromiso o privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus   ciudadanos no pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los   derechos fundamentales de los mismos. Es entonces la garantía consustancial e   infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer   legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como establecer   prerrogativas (Sentencia T-1263 de 2001). Si bien la preservación de los   intereses de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la   actuación estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se   surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderación   que armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los   asociados” (Sentencia T-772 de 2003). Refiriéndose también al alcance específico   del debido proceso administrativo, en un asunto relativo a la importancia de las   notificaciones de los actos administrativos que afectan situaciones particulares   y concretas, explicó la Corporación: “Específicamente, el debido   proceso administrativo se consagra en los artículos 29, 6 y 209 de la C.P. Y la   jurisprudencia lo ha definido como: ‘(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a   la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos   por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o   indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera   constitucional y legal’ (…)con dicha garantía se busca ‘(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración,   (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la   seguridad jurídica y a la defensa de los administrados’. […] el desconocimiento del   debido proceso administrativo, supone también la violación del derecho de acceso   a la administración de justicia y transgrede los principios de igualdad,   imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción que gobiernan la actividad   administrativa”. [C-012 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo    

[24] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva (Unánime). Estos fueron los   problemas jurídicos estudiados: “En primer lugar, si la solidaridad por multas por infracciones de   tránsito, entre el propietario y la empresa a la cual esté vinculado el vehículo   automotor, contenida en el artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, es violatoria del   debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior. En segundo lugar, debe   resolver la Sala si la norma que dispone la reducción de las multas por   infracciones de tránsito, contenida en el artículo 24 de la misma normativa, es   igualmente violatoria del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la   Constitución Nacional”.    

[25] Ver sentencia C-1189 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto. AV.   Jaime Araujo Rentería).    

[26] Constitución Política. Artículo 209. “La función   administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con   fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,   celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la   delegación y la desconcentración de funciones. || Las autoridades   administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de   los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un   control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”.    

[27] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[28] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[29] En la sentencia C-640 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy   Cabra),  la Sala Plena se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento   de fondo sobre la constitucionalidad del aparte normativo demandado. En esa   oportunidad, la demanda planteaba que la inexistencia de recursos contra el auto que   negaba una solicitud de pruebas en el procedimiento contencioso implicaba una violación al   debido proceso, en sus facetas de prueba y contradicción.    

[30] En la sentencia C-640 de 2002 (MP.   Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte Constitucional estudió una demanda contra   el cuarto inciso del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo de la   época (Decreto Ley 01 de 1984). Este artículo disponía que “(…) los actos de inscripción realizados por las entidades   encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en   que se efectúe la correspondiente anotación”. Para el actor, la norma violaba el debido proceso al no   prever la notificación personal de un acto administrativo de carácter particular   y concreto.    

[31] Ibídem.    

[32] T-355 de   2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[33] Corte Constitucional, Sentencia T-1034 de 2006, M.P. Humberto Antonio   Sierra Porto.