T-168-25

  T-168-25 

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia T-168/25    

     

ACCIÓN DE TUTELA  CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto fáctico por falta  e indebida valoración probatoria en proceso de reparación directa    

     

(La autoridad  judicial accionada) incurrió en un defecto fáctico porque (i) omitió la  valoración de todos los elementos de juicio, (ii) le dio un alcance inadecuado  a algunas pruebas que interpretó de forma aislada y descontextualizada, (iii)  impuso una carga probatoria desproporcionada de los accionantes que, además,  resultó revictimizante y (iv) omitió la práctica de algunas pruebas que  pudieron ser necesarias.    

     

ACCIÓN DE TUTELA  CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA-Procedencia por  desconocimiento del precedente judicial en materia de responsabilidad del  Estado por daños causados con minas antipersonal    

     

(La autoridad  judicial accionada) incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente  vertical por cuanto se apartó, sin justificación, de la línea jurisprudencial  del Consejo de Estado, y secundada por la Corte Constitucional, para los daños  causados por minas antipersonal a erradicadores civiles, e incumplió las cargas  argumentativas de transparencia y suficiencia para separarse de este.    

     

ACCIÓN DE TUTELA  CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales de procedibilidad    

     

ACCIÓN DE TUTELA  CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Relevancia constitucional como requisito  de procedibilidad    

     

ACCIÓN DE TUTELA  CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Causales específicas de procedibilidad/DEFECTO  FACTICO-Caracterización    

     

FLEXIBILIZACIÓN DE  LOS ESTÁNDARES PROBATORIOS EN MATERIA DE GRAVES VIOLACIONES A LOS DERECHOS  HUMANOS-Jurisprudencia  constitucional    

     

(…) enfoque  amplio en la valoración probatoria, del que se desprenden tres deberes concretos  para los jueces: (i) distribuir la carga de la prueba cuando su exigencia  resulta desproporcionada, como en los casos que involucran al Estado, que suele  tener el control de la información y mayores condiciones de acreditar su  versión; (ii) decretar de oficio las pruebas necesarias para esclarecer los  hechos; y (iii) ajustar el estándar de prueba a las circunstancias particulares  de los sujetos de especial protección constitucional.    

     

ACCION DE TUTELA  CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL-Causal de  procedibilidad de la tutela    

     

RESPONSABILIDAD  DEL ESTADO POR DAÑOS ANTIJURÍDICOS CAUSADOS POR MINAS ANTIPERSONAL-Reglas  jurisprudenciales unificadas del Consejo de Estado    

     

     

VICTIMAS DEL  CONFLICTO ARMADO INTERNO-Sujetos de especial protección constitucional    

     

    

REPÚBLICA DE COLOMBIA        

CORTE CONSTITUCIONAL    

Sala Tercera de Revisión    

     

SENTENCIA T-168 DE 2025    

     

     

Referencia: expediente T-10.179.609.    

     

Asunto: acción de tutela presentada por Yeni  Toledo Blandón y otros contra el Tribunal Administrativo de Nariño.    

     

Magistrada ponente:    

Diana Fajardo Rivera.    

     

     

Bogotá, D.C.,  ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025)    

     

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada  por la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside  y los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y Vladimir Fernández Andrade,  en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente  las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política  y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente    

     

SENTENCIA    

     

En el proceso de revisión de la Sentencia del 10 de noviembre de  2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección primera, en primera  instancia; y de la Sentencia del 19 de febrero de 2024, proferida por el  Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en segunda instancia.    

     

Síntesis de la decisión    

     

La Sala  Tercera de Revisión amparó los derechos al debido proceso, la igualdad y la  reparación integral de los familiares de un erradicador manual de cultivos de  uso ilícito que murió por una mina antipersonal. En consecuencia, dejó sin  efectos a la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño que negó su  demanda de reparación directa en segunda instancia, y le ordenó que profiriera  una de reemplazo en la que realizara una valoración probatoria adecuada y  siguiera el precedente aplicable.    

     

En la  decisión del proceso de reparación directa, el Tribunal Administrativo de  Nariño concluyó (i) que no podía inferirse una falla en el servicio por  la falta de claridad en las circunstancias que rodeaban los hechos, dado que no  se sabía si el accidente había ocurrido en la zona de erradicación o durante el  traslado hacia dicho lugar; (ii) que la víctima conocía los peligros de su  actividad y los había asumido de forma voluntaria, por lo que no aplicaba la  teoría del riesgo especial para imputar la responsabilidad del Estado; y (iii)  que el daño se entendía reparado, porque la viuda de la víctima firmó un  contrato de transacción con la empresa de servicios temporales que lo había  contratado.    

     

Contrario a  la anterior postura, la Sala Tercera se refirió al deber de aplicar un enfoque  amplio y garantista en la valoración probatoria en contextos de graves  violaciones de derechos humanos, como los casos que involucren víctimas  del conflicto armado, y resaltó que el precedente de la Sección Tercera del  Consejo de Estado ha empleado un tipo de responsabilidad objetiva en  este tipo de casos. En este sentido, precisó que la responsabilidad por daños  causados por minas antipersonal a erradicadores manuales de cultivos de uso  ilícito es objetiva, y se imputa a título de riesgo excepcional. De igual modo,  el juez administrativo debe declarar la falla en el servicio si se acredita la  negligencia o el incumplimiento de deberes por las entidades demandadas. Sin  embargo, la demostración de la diligencia no es un eximente de responsabilidad,  como tampoco lo es el hecho de que algún grupo al margen de la ley haya  instalado los artefactos explosivos. De acuerdo con el precedente, tampoco es  posible trasladarle la responsabilidad por minas antipersonal a los  erradicadores manuales, por tratarse de una carga desproporcionada.    

     

Tras revisar  la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, la Sala concluyó que dicha  autoridad incurrió en un defecto fáctico porque (i) omitió la valoración  de todos los elementos de juicio, (ii) le dio un alcance inadecuado a algunas  pruebas que interpretó de forma aislada y descontextualizada, (iii) impuso una  carga probatoria desproporcionada de los accionantes que, además, resultó  revictimizante y (iv) omitió la práctica de algunas pruebas que pudieron ser  necesarias. También determinó que se configuró un defecto por desconocimiento  del precedente pues la sentencia cuestionada se apartó de la línea  jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado y de la Corte  Constitucional sin cumplir las cargas de transparencia y suficiencia.    

     

I. ANTECEDENTES[1]    

     

1.       Los familiares de Benjamín Llanos Gasca[2]  presentaron una acción de tutela contra la Sentencia del 10 de febrero de 2023  del Tribunal Administrativo de Nariño, que resolvió en segunda instancia su  demanda de reparación directa. Solicitan la protección de sus derechos al  debido proceso, a la igualdad, a la administración de justicia y a la  reparación integral. A continuación, se realiza una síntesis de los principales  hechos, el proceso ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo donde  se profirió la sentencia objeto de estudio, y el trámite de la acción  constitucional.    

     

1.             Contexto del caso[3]    

     

2.       Yeni Toledo Blandón y Benjamín Llanos Gasca eran compañeros  permanentes. Vivieron juntos entre 2003 y la fecha del deceso de Benjamín, el  13 de septiembre de 2011, y tuvieron dos hijos, que a la fecha de presentación  de la acción de tutela tenían 16 y 20 años.    

     

3.       Benjamín Llanos Gasca trabajaba como erradicador manual de  cultivos de uso ilícito. Fue contratado por la empresa de servicios temporales  Empleamos S.A. para realizar aquella actividad en distintas oportunidades entre  los años 2007 y 2011[4], en desarrollo de los acuerdos suscritos por dicha sociedad con  la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –  Fondo de Inversión para la Paz[5] (Acción Social).    

     

4.       En la mañana del 13 de septiembre de 2011, mientras realizaba  labores de erradicación manual de cultivos de uso ilícito en la vereda San José  del Guayabo, en el municipio de Tumaco (Nariño), el señor Benjamín Llanos Gasca  sufrió un accidente con un artefacto explosivo que le amputó sus extremidades y  le causó múltiples heridas. Fue trasladado de urgencia a un hospital, pero  falleció en la tarde de ese mismo día debido a la gravedad de las heridas ocasionadas  por el artefacto explosivo.    

     

2.      La demanda de reparación directa[6]    

     

5.       Demanda[7] y alegatos[8]. El 12 de septiembre de 2013, la compañera permanente, los hijos,  la madre y los hermanos de Benjamín Llanos presentaron una demanda de  reparación directa contra la Unidad Administrativa para la Consolidación  Territorial[9], la Policía Nacional y el Ejército Nacional. Alegaron que las  entidades demandadas sometieron a la población civil a una actividad peligrosa,  en el marco de los contratos de prestación de servicios suscritos con Empleamos  S.A. para la erradicación manual de cultivos de uso ilícito. Benjamín Llanos  era un colaborador indispensable para la ejecución de una política del Estado  contra los grupos al margen de la ley, que implicaba un riesgo excepcional y un  beneficio para la comunidad. Por lo tanto, en opinión de los familiares, el  Estado debe responder a partir de un régimen de responsabilidad objetiva.    

     

6.        Los demandantes también argumentaron que se configuró una falla  en el servicio, causada por el incumplimiento del deber de salvaguardar la  vida e integridad de la población civil por parte de la Policía y el Ejército.  Alegan que la fuerza pública no aseguró que el área de erradicación manual  estuviera libre de explosivos, e incumplió los protocolos de seguridad. De lo  contrario, Benjamín Llanos no hubiera muerto. Consideraron que no podía  alegarse un hecho de un tercero como eximente de responsabilidad, porque el  daño le era jurídicamente imputable al Estado por el riesgo creado.    

     

7.       Intervenciones de las demandadas y vinculadas[10]. La Unidad Administrativa para la Consolidación  Territorial[11], la Policía Nacional[12], el Ejército Nacional[13], el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[14], la Agencia de Renovación del Territorio[15] y Empleamos S.A.[16] se opusieron a las pretensiones de los familiares y presentaron  argumentos similares al respecto. A continuación, se incluye una síntesis de  estos.    

     

8.       (i) Falta de legitimación por pasiva. La Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial, la  Agencia de Renovación del Territorio, el Departamento Administrativo de la  Presidencia de la República y Empleamos S.A. argumentaron que no eran las  encargadas de la seguridad, eliminación y prevención de explosivos en la zona,  al tratarse de una responsabilidad exclusiva de la fuerza pública, y que no  tenían injerencia ni competencias en materia de erradicación de cultivos de uso  ilícito.    

     

9.       En particular, la Unidad Administrativa para la Consolidación  Territorial señaló que Acción Social era la que estaba a la cabeza de aquel  asunto cuando ocurrieron los hechos, y que se fusionó con el Departamento  Administrativo para la Prosperidad Social. La Agencia de Renovación del  Territorio indicó que entró en operación con posterioridad al incidente, el 1  de enero de 2017, y que no asumió las funciones de Acción Social. Por su parte,  Empleamos S.A. alegó que sus únicas obligaciones con Acción Social eran la  vinculación laboral y el cumplimiento de los derechos derivados de ella, y que  el personal contratado estaba subordinado a dicha agencia presidencial. Y el  Departamento Administrativo de la Presidencia de la República adujo que nunca  tuvo una relación contractual con Empleamos S.A. ni con Benjamín Llanos.    

     

10.         (ii) El hecho de un tercero. Las entidades demandadas alegaron que la muerte de Benjamín  Llanos no fue producida por el Estado sino por grupos armados ilegales que  siembran explosivos en el territorio, por lo que su causa única y determinante  fue un acto terrorista dirigido indiscriminadamente a cualquier persona que  pasara por aquel lugar. En consecuencia, se rompe el nexo causal con la  conducta de las entidades demandadas, y no es posible atribuirles  responsabilidad. Para Empleamos S.A., se trató de un evento de fuerza mayor,  por su carácter impredecible e irresistible.    

     

11.         (iii) La asunción del riesgo por parte de  la víctima. La Policía, la Unidad Administrativa  para la Consolidación Territorial y Empleamos S.A. manifestaron que Benjamín  Llanos conocía el riesgo de la actividad de erradicador, pues la había  realizado desde 2007 en distintas oportunidades. Por lo tanto, lo asumió  voluntariamente, y era un trabajador capacitado para ese tipo de riesgos.  Empleamos S.A. afirmó que cada erradicador era informado de las condiciones en  las que prestaría sus servicios antes de vincularse, y que la mayoría de los  contratados eran campesinos provenientes de zonas de conflicto, por lo que  tenían un especial conocimiento de la situación.    

12.         (iv) No se probó su responsabilidad. Las entidades demandadas consideran que el accionante tenía la  carga de la prueba frente a su responsabilidad, y que nunca demostró la  existencia de una falla en el servicio, conducta u omisión que les fuera  atribuible.    

     

13.         (v) Diligencia en la actuación estatal. La Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial y la  Policía afirmaron que las labores iniciales de identificación o detección de  explosivos en la zona se hicieron de acuerdo con los lineamientos de seguridad  aplicables. El ejército adujo que prestó todos los mecanismos para evitar el  daño, y la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial indicó que  Acción Social había sido diligente al condicionar las labores de erradicación a  la verificación previa del terreno. Estas entidades argumentaron que, a pesar  de lo anterior, no es posible determinar con certeza que un lugar esté libre de  explosivos, porque el conflicto es de alta intensidad y porque los grupos  armados usan técnicas y materiales que los hacen imperceptibles. No pueden  entonces ser obligados a lo imposible.    

     

14.         (vi) El daño fue indemnizado. Las demandadas resaltaron que Yeni Toledo[17] había celebrado un contrato de transacción con Empleamos S.A., y  que había recibido una indemnización[18] por la muerte de Benjamín Llanos como consecuencia de la relación  laboral que existía entre ellos, al igual que un pago por parte de la Unidad  para las Víctimas[19]. La Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial y la  Agencia de Renovación del Territorio indicaron que Empleamos S.A. había asumido  la obligación de mantener indemne a Acción Social respecto de los trabajadores  en misión que contrataba[20], por lo que era la llamada a indemnizar. En su criterio, el  perjuicio había sido reparado, y no era posible una doble indemnización por  parte del Estado.    

     

15.         Primera instancia[21]. El 25 de septiembre de 2017, el Juzgado 8º Administrativo del  Circuito de Pasto declaró responsables a la Policía Nacional y a la Unidad  Administrativa para la Consolidación Territorial por los perjuicios causados a  los demandantes. Concluyó que el daño fue demostrado, y que le era imputable a  la Policía Nacional por una falla en el servicio. Resaltó que, según la  política estatal en la materia, la fuerza pública debía garantizar la seguridad  de los civiles que integraban los grupos móviles encargados de dicha actividad  y adoptar medidas para minimizar los riesgos inherentes.    

     

16.         Aunque no había claridad sobre el momento en que ocurrió el  incidente[22], el juez administrativo determinó que la fuerza pública no probó  el cumplimiento de las exigencias de seguridad aplicables[23]. De este modo, pudo inferirse que no se adelantaron las  diligencias requeridas, y que se sometió a los trabajadores al desarrollo de  las labores sin suficiente prevención. El juez concluyó que la Policía Nacional  era responsable porque estaba presente en la zona y transgredió los  lineamientos de seguridad, al tiempo que exoneró al Ejército Nacional por no  estar encargado del acompañamiento en este caso concreto. El juzgado también  determinó que el contrato de prestación de servicios suscrito entre Acción  Social y Empleamos S.A. no eximía de responsabilidad a la Policía, en atención  a su deber de acatar los procedimientos previamente establecidos para la  actividad de desminado.    

     

17.         Para el juzgado, la Unidad Administrativa para la Consolidación  Territorial [24] es  responsable por su papel en la dirección de la política de erradicación y en la  contratación de operadores que cubrieran todas las necesidades logísticas[25]. Aunque existía un riesgo inherente en la labor de los  erradicadores, era una actividad provechosa para la comunidad e indispensable  para que el Estado pudiera desarrollar una política contra los grupos al margen  de la ley. Por lo tanto, la muerte de Benjamín Llanos le es  jurídicamente imputable, así fuera causada por un tercero.    

     

18.         Por otro lado, el juez administrativo exoneró al Departamento  Administrativo de la Presidencia de la República por no tener funciones  directamente relacionadas con el caso. Finalmente, consideró que Empleamos S.A.  era un simple intermediario de servicios temporales que no estaba llamado a  responder por la concreción del riesgo; y que el contrato de transacción no  tenía relación con la demanda de reparación directa, porque no cubría la  responsabilidad extracontractual sino todas las obligaciones derivadas de la  relación laboral, y que el seguro de vida era un beneficio acumulable.    

     

19.         Apelación. La Agencia de Renovación del Territorio[26] y la Policía Nacional[27] apelaron con argumentos similares a los ya presentados en su  contestación. Por su parte, los accionantes solicitaron incluir el  reconocimiento de perjuicios morales a favor de la madre de Benjamín Llanos[28], y precisar los términos en los que las entidades condenadas  cumplirían la sentencia.    

     

20.         Segunda instancia[29]. El 10 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Nariño  revocó la decisión instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de los  accionantes y los condenó en costas. Determinó que no se configuraba la  responsabilidad del Estado por la falta de claridad sobre las circunstancias de  tiempo, modo y lugar en las que ocurrieron los hechos. Por lo tanto, no era  posible inferir una falla en el servicio por parte de la Policía  Nacional. Señaló que no había información en el expediente sobre las medidas de  la Policía Nacional para acordonar la zona ni claridad sobre el lugar exacto  del accidente[30]. Según el Tribunal, el juez de primera instancia trasladó la  carga de la prueba en la sentencia, pese a que no era el momento procesal para  hacerlo[31].    

     

21.         Para el Tribunal, el señor Benjamín Llanos asumió voluntariamente  el trabajo de erradicador en más de una oportunidad, por lo que conocía los  riesgos propios de dicha actividad. No en vano, requirió un aseguramiento  especial[32] para garantizar los eventuales daños que se originaran. También  resaltó que el contrato de transacción cubría la indemnización plena de  perjuicios por culpa patronal[33], por lo que también incluía la responsabilidad extracontractual.  Por lo tanto, como Empleamos S.A. ya otorgó una indemnización plena a los accionantes,  no era posible iniciar una nueva acción contra la entidad estatal contratante.  El Tribunal concluyó que el perjuicio reclamado debía entenderse como  indemnizado.    

     

3.             La tutela contra la providencia judicial    

     

22.         Acción de tutela[34]. Los familiares de Benjamín Llanos alegan que la sentencia del  Tribunal Administrativo de Nariño incurre en un defecto fáctico, por la  valoración arbitraria y omisiva del material probatorio. Consideran que la  falla en el servicio de la Policía Nacional fue debidamente acreditada, porque  dicha entidad omitió los protocolos de seguridad para las operaciones de  erradicación, al igual que los deberes derivados de su posición de garante de  la seguridad de los civiles que el Estado involucró en unas actividades  riesgosas propias del conflicto armado. Señalan que la Policía debía  inspeccionar el terreno para asegurar que estuviera libre de artefactos  explosivos antes de la llegada de los erradicadores civiles, y que esta omisión  fue la que ocasionó el fatal desenlace.    

     

23.         A diferencia de lo expuesto por el Tribunal Administrativo de  Nariño, los familiares afirman que la situación de los erradicadores manuales  no es equiparable a la de los soldados voluntarios o profesionales, por lo que  no se les puede trasladar el riesgo por el contacto con artefactos explosivos  en su labor. Indican que el contrato con Empleamos S.A. no menciona este  peligro, y que Benjamín nunca recibió capacitación, ni la protección para  asumirlo, ni contaba con el régimen laboral excepcional al que pertenecen los  agentes del Estado que están expuestos a ese tipo de riesgos[35].    

     

24.         Para los accionantes, la sentencia de segunda instancia también  incurre en un defecto por desconocimiento del precedente al inaplicar la  tesis del riesgo excepcional frente a los casos de erradicadores civiles de  cultivos de uso ilícito. Señalan que el Tribunal tampoco tuvo en cuenta la  tesis de unificación del Consejo de Estado para daños sufridos por civiles con  minas antipersona[36], donde se reconoce que, por el acompañamiento permanente de la  fuerza pública en las tareas de erradicación, es evidente que los artefactos  explosivos se dirigen contra sus miembros. También destacan que la Corte  Constitucional concedió el amparo en un caso similar[37], y que el Tribunal Administrativo de Nariño debió seguir el  precedente convencional sobre riesgo previsible[38].    

     

25.         Con base en lo expuesto, los accionantes solicitan al juez  constitucional dejar sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal  Administrativo de Nariño el 10 de febrero de 2023, y ordenarle que dicte una  nueva decisión, en la que estudie el caso a partir del precedente de la Sección  Tercera del Consejo de Estado sobre responsabilidad estatal por daños con minas  antipersonal a civiles que realizan actividades de erradicación manual.    

     

26.         Trámite de instancia. La Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de  amparo el 28 de septiembre de 2023, vinculó a las entidades que tendrían un  interés directo en la decisión[39] y al juez de primera instancia dentro del proceso de reparación  directa.    

27.         El Tribunal Administrativo de Nariño se limitó a remitir la copia  del expediente de reparación directa. Por su parte, la presidencia de la  República[40] alegó su falta de legitimación, al considerar que no era  responsable de la conducta que provocó el daño. La Policía Nacional[41] manifestó que el Tribunal había valorado adecuadamente las  pruebas del expediente, y que estas permitieron concluir su ausencia de  responsabilidad. A su juicio, los accionantes tenían la carga de la prueba en  este asunto y no la cumplieron.    

     

28.         Primera instancia[42]. En la Sentencia del 10 de noviembre de 2023, la Sección Primera  del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo por falta de  relevancia constitucional. En su criterio, se trataba de una controversia  meramente legal que recaía sobre aspectos resueltos por el juez natural, sin que  se observara alguna arbitrariedad. Agregó que el Tribunal Administrativo de  Nariño valoró razonablemente las pruebas, y concluyó que no había certeza sobre  las circunstancias en las que ocurrieron los hechos y tampoco se acreditó la  negligencia de la fuerza pública. Indicó que la sentencia de unificación  invocada por los accionantes[43] no era aplicable a la situación de los erradicadores.    

     

29.         Impugnación[44]. Los accionantes adujeron que su acción sí tenía relevancia  constitucional debido al desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte  Constitucional sobre lesiones y muertes de erradicadores civiles de cultivos de  uso ilícito, y la valoración arbitraria de las pruebas. Para los accionantes,  la falta de aplicación del precedente y la valoración caprichosa de las pruebas[45] anula gravemente el equilibrio procesal y los deja sin  posibilidad de defensa.    

     

30.         Segunda instancia[46]. En la Sentencia del 19 de febrero de 2024, la Sección Tercera  del Consejo de Estado confirmó el fallo de instancia. Determinó que los  accionantes no acreditaron la vulneración de sus derechos fundamentales, por lo  que la inconformidad era netamente legal sobre la valoración de las pruebas y  la teoría del riesgo excepcional. A su juicio, la sentencia de unificación  alegada[47] no podía ser estudiada por no haber sido puesta en conocimiento  en el proceso de reparación directa, mientras que la Sentencia T-041 de 2023  apenas tenía efectos limitados a sus partes.    

     

4.             Actuaciones adelantadas en sede de  revisión    

     

31.         Selección. La Sala de Selección de Tutelas Número Siete, integrada por los  magistrados Vladimir Fernández Andrade y Antonio José Lizarazo Ocampo, escogió  el expediente T-10.179.609 para revisión mediante el Auto del 4 de diciembre de  2024. Fue remitido al despacho ponente el 19 de diciembre de 2024.    

     

32.         Decreto de pruebas y vinculación. En el Auto del 4 de febrero de 2025, la magistrada sustanciadora  (i) ofició al Juzgado 08 Administrativo del Circuito de Pasto para que enviara  una copia íntegra del expediente de reparación directa, (ii) invitó a la Sección  Tercera del Consejo de Estado para que aportara información sobre su línea  jurisprudencial en algunos asuntos relacionados con lo discutido en el  expediente; y (iii) vinculó a la Agencia de Renovación del Territorio y al  Departamento Administrativo para la Prosperidad social en atención a su  eventual interés en el resultado de este trámite.    

     

33.         Respuestas. El Juzgado 08 Administrativo  del Circuito de Pasto remitió una copia digital del expediente. Por su parte,  la Sección Tercera del Consejo de Estado[48] contestó que los supuestos fácticos  de la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018 “no hacen referencia a  que las víctimas fueran erradicadoras de cultivos ilícitos o que las lesiones  se hubieran producido con motivo de una actividad de esta naturaleza”. De todos  modos, advirtió que no tenía competencia para emitir conceptos sobre la  aplicabilidad de las reglas de unificación allí contenidas a casos que  involucran daños causados a erradicadores manuales, y remitió algunos  precedentes recopilados por la sección de relatoría sobre esta materia.    

     

34.         Intervenciones adicionales. El Departamento para la Prosperidad Social[49]  alegó su falta de legitimación pues el sucesor procesal de la Unidad  Administrativa para la Consolidación Territorial, para estos efectos, es la  Agencia de Renovación del Territorio. Argumentó que la decisión cuestionada no  era arbitraria y que la acción de tutela buscaba revivir una controversia sobre  un asunto meramente legal y económico.    

     

35.         Por su parte, la Agencia de Renovación del Territorio[50]  también adujo carecer de legitimación porque no vulneró ningún derecho  fundamental de los accionantes, y porque las pretensiones del amparo están por  fuera de sus competencias[51]. Alegó que la solicitud de los  familiares no tenía relevancia porque buscaba abrir una tercera instancia.  También argumentó que el Tribunal Administrativo de Nariño no omitió el  decreto, la práctica, ni la valoración de pruebas relevantes para el proceso.    

     

36.         Por último, los accionantes[52] solicitaron que la Sala Tercera  tuviera en consideración dos precedentes del Consejo de Estado[53]  y los argumentos de la Sentencia T-041 de 2023 que estiman son trasladables a  este asunto.    

     

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

     

1.             Competencia    

     

37.         De conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la  Carta Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte  Constitucional es competente para conocer el fallo de tutela materia de  revisión.    

     

2.             La acción de tutela cumple los requisitos  generales de procedencia    

     

38.         La jurisprudencia constitucional reconoce la procedencia  excepcional de la acción de tutela en contra de sentencias judiciales[54].  Para tal fin, estableció unos presupuestos generales de procedibilidad que, en  caso de ser superados, habilitan el análisis de fondo de la decisión  cuestionada. Estos requisitos se cumplen en su totalidad para este caso.    

     

39.         (i) Legitimación  por activa[55]. La acción de tutela fue presentada  por todos los demandantes del proceso de reparación directa que dio lugar a la  sentencia que se estudia en el expediente sometido a revisión. Actuaron a  través de un abogado facultado para representarlos en este trámite  constitucional[56].    

     

     

41.         El Juzgado 8° Administrativo del Circuito de Pasto fue el juez de  primera instancia del trámite de reparación directa. El Ejército Nacional, la  Policía Nacional y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la  República fueron demandadas por la muerte de Benjamín Llanos. Por su parte,  Empleamos S.A. fue llamada en garantía al proceso al haber sido la sociedad  empleadora del señor Llanos al momento de su deceso, y quien suscribió un  contrato de transacción con su viuda e hijos.    

     

42.         El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y la  Agencia de Renovación del Territorio también estuvieron involucradas en la  demanda de reparación directa. Como se explica en el expediente de aquel  trámite, originalmente la Agencia Presidencial para la Acción Social y la  Cooperación Internacional estaba a cargo del programa de erradicación manual de  cultivos de uso ilícito cuando ocurrieron los hechos que la motivaron. Mediante  el Decreto 4155 de 2011 se fusionó con el Departamento Administrativo para la  Prosperidad Social.    

     

43.         El Gobierno nacional creó a la Unidad Administrativa para la  Consolidación Territorial en el Decreto 4161 de 2011, que quedó a cargo del  programa de erradicación, y que fue una de las demandadas por los familiares de  Benjamín Llanos[58]. La unidad se fusionó con el Departamento Administrativo para la  Prosperidad Social a través del Decreto 2559 de 2015, que quedó  transitoriamente con las funciones relacionadas con la sustitución de cultivos  de uso ilícito, hasta la entrada en funcionamiento de la Agencia de Renovación  del Territorio el 1 de enero de 2017. Esta última fue reconocida como sucesora  procesal de la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial cuando  comenzó a operar, e intervino en ambas instancias del proceso de reparación  directa.    

     

44.         (iii) Relevancia constitucional[59]. A diferencia de lo determinado por los jueces de instancia, la  Sala Tercera considera que la acción de tutela satisface este requisito. En  efecto, la controversia no tiene una naturaleza meramente legal o económica,  porque no es un reclamo genérico de protección al debido proceso. La acción de  tutela no se restringe a un simple asunto indemnizatorio, porque busca el  reconocimiento de los accionantes como víctimas del conflicto armado, y el  respeto de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación. Se trata, por  lo tanto, de un reclamo de reparación integral, cuyo propósito es el  restablecimiento de la dignidad de las víctimas de graves violaciones de  derechos humanos. Debe tenerse en cuenta que la reparación integral es un  derecho de carácter complejo, porque involucra medidas de restitución,  indemnización, rehabilitación, satisfacción y no repetición[60].    

     

45.         La relevancia constitucional es evidente al detallar las  circunstancias del caso. Para empezar, los accionantes son sujetos de especial  protección constitucional por su calidad de víctimas del conflicto armado[61]  (ver párrafo 14 supra). Enfrentan una  situación de alta vulnerabilidad en un escenario de graves violaciones de  derechos humanos. La muerte de Benjamín Llanos se produjo en aquel contexto,  mientras realizaba labores de erradicación manual de cultivos de uso ilícito en  el marco de una política estatal.    

     

46.         En consecuencia, los defectos alegados en la sentencia cuestionada  se relacionan con el derecho a la igualdad, por la presunta desviación del  precedente aplicable, y el derecho a la reparación integral[62]  de un civil que realizaba actividades relacionadas con el conflicto armado[63].  El hecho de que una de las pretensiones del proceso original de reparación  directa tenga carácter indemnizatorio no agota el reclamo de los familiares ni  lo convierte en un asunto meramente patrimonial. Por el contrario, la  responsabilidad del Estado es un mandato constitucional[64]  que se refuerza cuando las presuntas víctimas son, además, sujetos de especial  protección.    

     

47.         Todo lo anterior muestra que la acción de tutela se vincula a  principios de relevancia constitucional, como la solidaridad, la reparación  integral y la dignidad humana. Así, se aprecia con claridad que la discusión  propuesta ante la Sala no es una mera cuestión procedimental, sino un reclamo  de protección constitucional de las facetas constitucionales del debido proceso  y del reconocimiento de su calidad de víctimas del conflicto armado. Por lo  tanto, no implica una reapertura de los debates concluidos en  los procesos ordinarios, sino el análisis de las graves irregularidades que se  alegan en la solicitud de amparo.    

     

48.         (iv) Subsidiariedad[65]. Los accionantes no cuentan con ningún recurso ordinario o  extraordinario frente a la decisión cuestionada. Como se trata de una sentencia  de segunda instancia dictada en el marco del medio de control de reparación  directa, no existe la posibilidad de interponer los recursos de reposición,  apelación, queja y súplica previstos en la Ley 1437 de 2011[66].  Tampoco pueden acudir al recurso extraordinario de revisión, porque no hay una  causal que permita encausar sus reparos[67].    

     

49.         La Sala Tercera observa que el recurso extraordinario de  unificación de jurisprudencia tampoco resultaría procedente, al no cumplirse el  requisito de que “la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia  de unificación del Consejo de Estado”[68]. Aunque los accionantes alegan el  desconocimiento de la Sentencia de Unificación del 7 de marzo de 2018[69],  esta no constituye un precedente directamente aplicable a la muerte de Benjamín  Llanos para efectos del recurso[70]. La Corte Constitucional[71]  y el Consejo de Estado[72] han resaltado que la Sentencia de  Unificación del 7 de marzo de 2018 contiene la regla general para la imputación  de responsabilidad por daños causados por artefactos explosivos a la población  civil. Sin embargo, dichos criterios no son trasladables automáticamente cuando  las víctimas son erradicadores manuales de cultivos de uso ilícito (ver párrafo  78 infra).    

     

50.         Así mismo, debe tenerse en cuenta que los accionantes alegan el desconocimiento  del precedente constitucional (ver párrafo 24 supra), lo cual no  cabe dentro de los supuestos del recurso extraordinario de unificación de  jurisprudencia. A esto se le debe sumar que dicho recurso no es el escenario  para discutir los reparos frente a la valoración probatoria realizada por el  Tribunal Administrativo de Nariño. Finalmente, debe resaltarse que la condición  de víctimas de los accionantes los hace titulares de una especial protección  constitucional, que implica la flexibilización de los requisitos de procedencia  formal de la acción de tutela[73].    

     

51.         (v) Inmediatez[74]. La Sentencia del 10 de febrero de 2023, proferida por el  Tribunal Administrativo de Nariño, fue notificada el 29 de mayo siguiente[75].  La acción de tutela fue radicada cuatro 4 meses después, el 26 de septiembre  del mismo año[76], lo que constituye un término  claramente razonable.    

     

52.         (vi) No se alega una irregularidad  procesal. Este  requisito no es aplicable al asunto bajo estudio ya que las anomalías que se  alegan son de carácter material. Efectivamente, no se plantea una eventual  irregularidad procesal, sino la concurrencia del desconocimiento del precedente  constitucional y del Consejo de Estado, y un defecto fáctico en la valoración  probatoria    

     

53.         (vii) Identificación razonable de los  hechos alegados y los derechos reclamados. Los  accionantes señalaron con claridad los presupuestos fácticos del caso, y  expusieron con suficiencia las razones en las cuales sustentan la afirmación de  que les fueron vulnerados sus derechos fundamentales (ver párrafos 22-24 supra). Formularon  argumentos sobre el cumplimiento de los presupuestos generales de procedencia  de la acción, y sobre la configuración de los defectos fáctico y por  desconocimiento del precedente.    

     

54.             Aunque los accionantes también alegaron un presunto  desconocimiento del precedente convencional sobre riesgo previsible y evitable,  que, en gracia de discusión, tampoco cabría en los supuestos del recurso  extraordinario de unificación de jurisprudencia, no identificaron ninguna  decisión en particular que pudiera ser relevante para efectos del análisis de  dicho defecto. Además, su solicitud implicaría un control de convencionalidad  que no sería necesario en este asunto[77], al existir un estándar  jurisprudencial que garantiza los derechos fundamentales de las víctimas de  minas antipersonales[78]. Por lo tanto, no será estudiado en esta  providencia.    

     

55.         (viii) No se cuestiona una sentencia de  tutela, de nulidad por inconstitucionalidad o de control abstracto de  constitucionalidad. La acción se dirige contra  la sentencia de segunda instancia dentro de un proceso de reparación directa ante  la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.    

     

56.         Dado que se acreditaron los presupuestos de procedencia formal de  la acción de tutela en contra de la Sentencia del 10 de febrero de 2023 del  Tribunal Administrativo de Nariño, la Sala se ocupará del fondo del asunto.    

     

3.             Planteamiento de los problemas jurídicos y  esquema de decisión    

     

57.         A partir de lo expuesto en los acápites anteriores, la Sala  Tercera de Revisión deberá resolver los siguientes problemas jurídicos:    

     

(i)           ¿El Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en el defecto  fáctico, en la Sentencia del 10 de febrero de 2023, al concluir que no hubo  una falla en el servicio atribuible a la Policía Nacional con el  argumento de que los accionantes no cumplieron con la carga de la prueba para  sustentar su afirmación?    

     

(ii)         ¿El Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en el defecto por desconocimiento  del precedente constitucional y del Consejo de Estado en la Sentencia del  10 de febrero de 2023, al no aplicar el título de imputación de responsabilidad  por riesgo excepcional en un caso que involucra daños a un erradicador  manual de cultivos de uso ilícito por artefactos explosivos?    

     

58.         Para responder estas preguntas, la Sala Tercera (i) se referirá  brevemente a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela  contra providencias judiciales, (ii) abordará el precedente sobre la  responsabilidad patrimonial del Estado por daños causados por minas  antipersonal a erradicadores manuales de cultivos de uso ilícito, y (iii)  analizará si el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en los defectos  alegados.    

     

4.             Causales específicas de procedencia de la  acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia[79]    

     

59.         De acuerdo con las reglas jurisprudenciales consolidadas desde la  Sentencia C-590 de 2005, al acreditarse los requisitos generales de procedencia  de la acción de tutela, el juez constitucional debe analizar si la decisión  cuestionada incurrió en algún yerro o vicio que la afecte, que debe ser  debidamente demostrado. La Corte estableció las siguientes causales específicas  de procedencia: (i) defecto orgánico[80], (ii) defecto procedimental absoluto[81],  (iii) defecto fáctico[82], (iv) defecto material o sustantivo[83],  (v) error inducido[84], (vi) decisión sin motivación[85],  (vii) desconocimiento del precedente[86] y (viii) violación directa de la  constitución[87].    

     

60.         El alcance de estos defectos ha sido desarrollado de forma amplia  por la jurisprudencia constitucional. Para efectos de esta providencia, la Sala  solo abordará el contenido de los dos defectos que fueron alegados.    

     

4.1.             Defecto fáctico    

61.         Breve caracterización de su alcance. El defecto fáctico se configura cuando el apoyo probatorio  utilizado para resolver un caso es inadecuado[88]. El juez cuenta con un marco amplio  para la valoración de las pruebas, en virtud de los principios de autonomía e  independencia judicial, de su papel como director del proceso, y de los  principios de inmediación y de apreciación racional de la prueba. Sin embargo,  no es absoluto. Aquella facultad está sometida a la Constitución y la ley[89],  por lo que debe realizarse conforme a unos criterios objetivos, racionales y  rigurosos[90], y de acuerdo con las reglas de la  sana crítica, los parámetros de la lógica, de la ciencia y de la experiencia[91].    

     

62.         A partir de esto, la Corte ha identificado tres hipótesis en las  que se configura: (i) cuando existe una omisión en el decreto y en la práctica  de pruebas que eran necesarias en el proceso, (ii) cuando se hace una  valoración defectuosa o contraevidente de las pruebas existentes, y (iii)  cuando no se valora en su integridad el acervo probatorio[92].  Estas hipótesis pueden configurarse por acción o por omisión, en lo que la  jurisprudencia ha identificado como las dimensiones positiva y negativa del  defecto[93].    

     

63.         El defecto fáctico por omisión o negativo se presenta  cuando el juez se niega a dar probado un hecho que aparece en el proceso (i)  porque ignora o no valora las pruebas, o (ii) porque, a pesar de poder decretar  la prueba, no lo hace por razones injustificadas. Por su parte, el defecto  fáctico por acción o positivo ocurre cuando, a pesar de que la prueba sí  obra en el proceso, el juez (i) la interpreta erróneamente, al atribuirle la  capacidad de probar un hecho que no aparece en el proceso o al estudiarla de  manera incompleta, (ii) valora pruebas ineptas o ilegales, o (iii) valora  pruebas indebidamente practicadas[94].    

     

64.         El defecto fáctico no se configura por cualquier error. Debe ser  (i) irrazonable, es decir, ostensible, flagrante y manifiesto; y (ii) trascendente,  dado que debe tener un impacto directo, fundamental o sustancial en la decisión  judicial adoptada. Esto implica que, de no haberse presentado el error alegado,  la decisión hubiera sido distinta[95]. Por lo tanto, el defecto fáctico no  se configura por divergencias subjetivas de la valoración probatoria[96],  debido a la función que tiene el juez natural de determinar cuál de todas las  interpretaciones razonables posibles es la que mejor se ajusta al caso concreto[97].    

     

65.         El juez constitucional, en consecuencia, debe privilegiar los principios  de autonomía e independencia judicial[98], y considerar en principio que la  valoración de las pruebas realizada por el juez natural es razonable y legítima[99].  No puede convertirse en una instancia revisora de la actividad probatoria de la  autoridad que ordinariamente conoce de un asunto[100].  La intervención del juez de tutela debe ser de carácter extremadamente reducido[101],  porque no puede percibir como fuente directa los elementos probatorios en la  misma medida que el juez ordinario en ejercicio del principio de inmediación  probatoria[102].    

     

66.         El deber de aplicar un enfoque amplio y  garantista en la valoración probatoria en contextos de graves violaciones de  derechos humanos, como los casos que involucren víctimas del conflicto armado. El debido proceso es más que una categoría abstracta del derecho;  exige que las autoridades consideren el contexto de quienes acuden a ellas, y  que adapten los procedimientos para no convertirlos en obstáculos  desproporcionados al acceso a la justicia. En esta línea, la jurisprudencia  constitucional reconoce una protección reforzada especial para las personas en  situación de vulnerabilidad, como las víctimas del conflicto armado, que  incluye la flexibilización de las reglas probatorias[103].  Este criterio de favorabilidad procedimental ha sido aplicado de manera  transversal por jueces de distintas jurisdicciones y en diversos tipos de  procesos[104], con especial relevancia en la  reparación directa[105], donde la carga probatoria puede  ser especialmente gravosa para las víctimas.    

     

67.         Esta obligación se traduce, entre otras, en la aplicación de un  enfoque amplio en la valoración probatoria, del que se desprenden tres deberes  concretos para los jueces[106]: (i) distribuir la carga de la  prueba cuando su exigencia resulta desproporcionada, como en los casos que  involucran al Estado, que suele tener el control de la información y mayores  condiciones de acreditar su versión; (ii) decretar de oficio las pruebas  necesarias para esclarecer los hechos; y (iii) ajustar el estándar de prueba a  las circunstancias particulares de los sujetos de especial protección  constitucional. El incumplimiento de estos criterios puede implicar un defecto  fáctico en la decisión, vulnerar el debido proceso, restringir el acceso a la  verdad, a la justicia, a la reparación y a las garantías de no repetición.    

     

4.2.       Defecto por desconocimiento del precedente    

     

68.         El precedente es la sentencia o el conjunto de sentencias  anteriores al caso objeto de estudio que debe considerarse por las autoridades  al momento de emitir un fallo por su pertinencia y semejanza en los problemas  jurídicos resueltos[107]. Es determinante para decisiones  posteriores, porque los hechos similares deben recibir un tratamiento jurídico  similar[108]. Por lo tanto, el juez debe, por  regla general, seguir el mismo principio de decisión, salvo que existan  diferencias fácticas relevantes o razones de especial fuerza constitucional  para modificar el parámetro trazado. El respeto por el precedente, en  consecuencia, comprende tanto su seguimiento como su abandono justificado[109].    

     

69.         El precedente cumple varias finalidades. Concreta el principio de  igualdad en la aplicación de las leyes y es una exigencia del principio de  confianza legítima. También garantiza el carácter normativo de la Constitución,  de los derechos fundamentales, y la unidad y coherencia del ordenamiento  jurídico. Tiene el propósito de asegurar la seguridad jurídica, proteger las  libertades ciudadanas, y que la actividad judicial cumpla unas condiciones  mínimas de racionalidad y universalidad[110].    

     

70.         Para la Corte, una sentencia es un precedente cuando (i) en la ratio  decidendi[111] de la decisión anterior  encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso por resolver, (ii) la ratio  decidendi resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo  caso, y (iii) los hechos del caso sean equiparables a los resueltos  anteriormente[112].    

     

71.         Existen dos clases de precedentes: (i) el horizontal, que  se refiere al respeto que un juez debe tener sobre sus propias decisiones y las  proferidas por funcionarios de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que  implica el acatamiento de los fallos dictados por las instancias superiores y  encargadas de unificar la jurisprudencia en cada jurisdicción. El precedente  vertical ordena el sistema jurídico y materializa los principios de la primacía  de la Constitución, la igualdad, la confianza legítima y el debido proceso.  Como técnica judicial, garantiza la coherencia del sistema[113].    

     

72.         El juez que considere que debe apartarse del precedente tiene dos  cargas argumentativas exigentes. Por una parte, (i) la de transparencia,  porque debe reconocer expresamente de cuál precedente se va a separar. No es  posible simplemente ignorarlo, o solo identificar las decisiones que son  relevantes para la solución del caso. Es necesario que se refiera a ellas de  forma detallada y precisa para fijar su contenido y su relevancia jurídica para  el caso que se estudie. Además, (ii) la carga de suficiencia supone  explicar las razones por las que la adopción de una nueva orientación normativa  no sacrifica desproporcionadamente las finalidades del precedente[114]  y, en particular, no lesiona injustificadamente los principios de confianza  legítima, seguridad jurídica e igualdad. Por lo tanto, no puede tratarse de una  simple discrepancia de criterio que busque una corrección jurídica, ni tampoco  fundarse únicamente en la invocación de la autonomía judicial[115].  Si estos requisitos no se satisfacen, se incurre en el defecto por  desconocimiento del precedente.    

     

5.             El precedente sobre responsabilidad  patrimonial del Estado por daños causados por minas antipersonal a  erradicadores manuales de cultivos de uso ilícito. Reiteración de  jurisprudencia    

     

73.         En la Sentencia T-041 de 2023, la Corte Constitucional  resolvió una acción de tutela contra la decisión de segunda instancia de un  proceso de reparación directa. El demandante había sido contratado en febrero  de 2012 por Empleamos S.A. para la erradicación manual de cultivos de uso  ilícito en Briceño, Antioquia. Su vinculación se dio en el marco de un contrato  de prestación de servicios entre esta empresa de servicios temporales y la  Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. En  abril de 2012, mientras realizaba su labor, sufrió un accidente con una mina  antipersonal que le causó lesiones graves y permanentes.    

     

74.         El juez de primera instancia concedió sus pretensiones, pero el  Tribunal Administrativo de Antioquia revocó la decisión y las negó al  considerar que el daño no era imputable al Estado. Argumentó que debía  demostrarse una falla en el servicio y que el demandante había asumido  voluntariamente los riesgos propios de las actividades de erradicación. La  Corte Constitucional concluyó que el Tribunal Administrativo de Antioquia  incurrió en los defectos (i) fáctico, al valorar de manera inadecuada el  material probatorio, y (ii) por desconocimiento del precedente de la Sección  Tercera del Consejo de Estado.    

     

75.         La Sentencia T-041 de 2023 es posterior a la providencia impugnada  en este expediente[116], pero su análisis no implica la  aplicación retroactiva de una regla jurisprudencial. Todas las decisiones en  las que se funda el precedente de la Sección Tercera del Consejo de Estado que  fue identificado en dicha oportunidad son anteriores a la Sentencia del 10 de  febrero de 2023 del Tribunal Administrativo de Nariño. Por lo tanto, eran  aplicables al caso, habida cuenta de que sus hechos son equiparables y  resolvieron problemas jurídicos análogos. Su alcance se desarrolla a  continuación.    

     

     

77.         La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó  la regla general para los daños causados por minas antipersonales a civiles en  la Sentencia del 7 de marzo de 2018. Esta providencia determinó que el Estado  es responsable a título de riesgo creado cuando puede afirmarse que el  artefacto explosivo se dirigía contra agentes del Estado, en virtud de la  proximidad evidente de las víctimas a un órgano estatal, o cuando el daño  sucede en una base militar con artefactos instalados por el Ejército Nacional  (f.j. 20.17). La Sección Tercera también precisó que no era posible condenar al  Estado bajo el régimen objetivo únicamente basado en la solidaridad o en la  posición de garante, ni bajo el régimen de la falla en el servicio,  porque el Estado no había incumplido su obligación de desminar la totalidad del  territorio colombiano en los términos de la Ley 554 de 2000[118]  (f.j. 20.16).    

     

78.         Ahora bien, la Sentencia T-041 de 2023[119] precisó que los erradicadores manuales de cultivos de uso ilícito  constituyen una excepción al criterio de unificación establecido en la  Sentencia del 7 de marzo de 2018, que solo se aplica a civiles en general,  mientras que la propia jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de  Estado les ofrece un tratamiento específico.    

     

79.         En particular, la Corte Constitucional identificó tres sentencias  clave que contenían la línea jurisprudencial, a manera de precedente vertical,  que los tribunales administrativos deben seguir[120].  La primera resolvió el caso de 6 erradicadores voluntarios de cultivos de uso  ilícito vinculados el programa “Colombia Verde” de la Agencia Presidencial para  la Acción Social y la Cooperación Internacional[121].  Aunque no tenían un contrato formal, recibían un “incentivo económico” por sus  actividades[122]. Fallecieron en agosto de 2006  mientras realizaban sus labores en la Serranía de la Macarena. La segunda  también estudió el caso de un voluntario del programa “Colombia Verde”, quien  sufrió lesiones físicas graves por la explosión de una mina mientras erradicaba  cultivos ese mismo año en la misma región. [123]. La tercera abordó la situación de  un erradicador contratado por Empleamos S.A., quien murió en febrero de 2008 al  activar una mina antipersonal en Anorí, Antioquia[124].  El Consejo de Estado falló a favor de los demandantes en los tres casos.    

     

80.         A partir de lo anterior, la Corte Constitucional identificó que  las tres anteriores sentencias eran precedentes vinculantes porque (i) son posteriores  a la Sentencia de Unificación del 7 de marzo de 2018 y anteriores a la decisión  cuestionada, (ii) abordaban hechos similares, (iii) planteaban el mismo  problema jurídico[125], y (iv) su ratio decidendi  era relevante para analizar este tipo de demandas. De ellas se pueden extraer  las siguientes reglas para el análisis de casos similares.    

     

81.         (a) Los títulos de imputación aplicables. El régimen de  responsabilidad del Estado en estos asuntos (daños ocasionados a civiles que  cumplen funciones de erradicación de cultivos ilícitos) es objetivo,  pero puede requerir, además, un reproche subjetivo cuando se acredite un  error atribuible a las entidades demandadas. La erradicación de cultivos de uso  ilícito es una actividad que recae en el Estado con todos sus peligros. Por lo  tanto, la responsabilidad se imputa en principio a título de riesgo  excepcional. En consecuencia, no hay exoneración con la sola prueba de la  diligencia o del cumplimiento de los deberes a cargo de las entidades  demandadas, y puede declararse la responsabilidad del Estado así no se  demuestre una falla en el servicio. Sin embargo, cuando se acredite que el  Estado actuó sin la diligencia requerida u omitió algún deber a su cargo, el  juez administrativo tiene el deber de declarar la falla en el servicio,  con el propósito de contribuir a una reparación integral y con ello prevenir  que ese tipo de conductas se repitan[126].    

     

82.         (b) La instalación de explosivos por grupos al margen de la ley  no exonera de responsabilidad al Estado. Por las dinámicas del conflicto,  los grupos al margen de la ley han instalado minas antipersonal en las zonas de  erradicación para obstaculizar los planes estatales contra los cultivos de uso  ilícito. Dado que el Estado es el guardián de dicha actividad y quien asume sus  riesgos inherentes, no puede alegar que la conducta de este tipo de  organizaciones genera un eximente de responsabilidad bajo la figura del hecho  de un tercero.    

     

83.         (c) La  forma de vinculación de los erradicadores no les traslada el riesgo de la  actividad. La participación voluntaria de civiles en la erradicación de  cultivos de uso ilícito, así se realice a cambio de un incentivo económico, no  libera al Estado de su responsabilidad por los riesgos inherentes a la  actividad. Sería injusto considerar que la firma de un contrato de trabajo[127] o la aceptación de un incentivo económico[128] implican la asunción de los riesgos por parte de los  erradicadores. Las sumas reconocidas por dicha actividad no guardan  proporcionalidad con el nivel de riesgo al que se someten estos civiles en  desarrollo de una actividad peligrosa a cargo del Estado.    

     

6.             Caso concreto: el Tribunal Administrativo  de Nariño vulneró los derechos al debido proceso, a la igualdad y a la  reparación integral de los accionantes    

     

84.             La Sala Tercera de Revisión considera que el Tribunal  Administrativo de Nariño vulneró los derechos fundamentales al debido proceso,  a la igualdad y a la reparación integral de los accionantes, debido a que  incurrió en un defecto fáctico al interpretar que Benjamín Llanos Gasca  había asumido el riesgo por daños derivados de minas explosivas en su labor  como erradicador manual de cultivos de uso ilícito (sección 6.1 infra), y en un  defecto por desconocimiento del precedente tanto de la Sección Tercera  del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional que posteriormente lo  acogió (sección 6.2 infra). En  consecuencia, se dejará sin efectos la decisión cuestionada y se ordenará al  Tribunal Administrativo de Nariño que adopte una nueva decisión con base en lo  dispuesto en esta sentencia (sección 7 infra). Los argumentos para llegar  a esta conclusión se desarrollan a continuación.    

     

6.1.                                                                                                                                                                                                  Respuesta al primer problema jurídico: la  decisión del Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en un defecto  fáctico    

     

85.             El Tribunal Administrativo de Nariño llegó, en su momento, a tres  conclusiones principales tras revisar la información del expediente:    

     

Conclusión                    

Fundamentos probatorios   

(i)    No puede inferirse una falla en el servicio por la falta de claridad en las    circunstancias que rodeaban los hechos.                    

El    expediente no contiene información sobre la forma como la Policía Nacional    ejecutó las medidas de seguridad, el aseguramiento del área y la verificación    de los artefactos explosivos (p. 57).    

     

No    puede afirmarse que el accidente ocurrió en el área de erradicación. Los    reportes indican que sucedió durante el traslado hacia dicha zona (p. 58).    

     

El    juzgado trasladó la carga de la prueba en la sentencia, por lo que incumplió    su deber de realizarlo antes de emitir una decisión de fondo (pp. 59 a 60).    

     

El    juzgado presumió la culpa del Estado al inferir que no se cumplieron las    diligencias de inspección de la zona. El accionante tenía la carga de la    prueba en este aspecto (p. 60).   

(ii)    Benjamín Llanos Gasca conocía el riesgo de su actividad y lo asumió de forma    voluntaria.                    

La    actividad de erradicación manual de cultivos de uso ilícito hace parte de la    política antidrogas del Estado y tiene riesgos inherentes (p. 61).    

     

Benjamín    Llanos asumió el trabajo de erradicador manual de forma voluntaria en más de    una oportunidad y conocía los riesgos, como lo demuestran los contratos    suscritos para tal fin (p. 61-62). La cláusula 15 del último contrato que    suscribió con Acción Social indica que fue capacitado sobre sus funciones y    las medidas de seguridad requeridas para sus labores, y que conocía los    riesgos y era consciente de ellos (pp. 41 a 42). Así mismo, la cláusula 2    establecía un aseguramiento especial en materia de riesgos laborales y una    póliza de seguro de vida (p. 63).    

Aunque    el Estado creó el riesgo, Benjamín Llanos lo asumió libremente y no se    demostró que hubiera sido expuesto a uno superior del aceptado en el contrato    (p. 64).   

(iii)    El daño reclamado ya fue indemnizado.                    

Yeni    Toledo, a nombre propio y en representación de sus hijos, firmó un contrato    de transacción con Empleamos S.A. el 6 de febrero de 2012. Recibió una    indemnización por la muerte de Benjamín Llanos por la suma de $101.608.800    (pp. 45 a 46 y 64).    

     

Según    el contrato suscrito entre Acción Social y Empleamos S.A., la empresa de    servicios temporales asumió la obligación de mantener indemne a la agencia    presidencial, y asumió la responsabilidad de todo reclamo laboral, civil o    penal, incluyendo los daños extracontractuales (pp. 42 a 43 y 65). Por lo    tanto, Acción Social no podía ser demandada.    

     

86.             La Sala Tercera de Revisión considera que los argumentos de la  Sentencia del 10 de febrero de 2023 para negar la acción de reparación directa  son errados porque se basan en una indebida valoración probatoria. El Tribunal  Administrativo de Nariño incurrió en el defecto fáctico en cada uno de ellos,  como se explica a continuación.    

     

87.             (i) El Tribunal Administrativo de Nariño tenía elementos de  juicio y herramientas suficientes para el análisis de la responsabilidad del  Estado. La decisión cuestionada contiene una interpretación equivocada de  los títulos de imputación aplicables, que parte de una valoración defectuosa  del material probatorio.    

     

88.             En el expediente administrativo está demostrado que Benjamín  Llanos era un civil contratado por una empresa de servicios temporales para  realizar actividades de erradicación de cultivos de uso ilícito en Tumaco, en  desarrollo de una política estatal contra las drogas. Recibía un poco más de un  salario mínimo por sus labores[129]. Así mismo, está probado que murió  el 13 de septiembre de 2011 en la vereda San José del Guayabo, en el municipio  de Tumaco, como consecuencia de una mina antipersonal que se activó mientras  cumplía sus funciones. También es claro que, en el marco de aquella política  antidrogas, la fuerza pública tenía el deber de garantizar la seguridad de los  erradicadores, mediante la verificación de la presencia de explosivos antes del  inicio de la erradicación. Ninguna de las partes cuestiona estos hechos.    

     

89.             Aquí se aprecia la primera valoración defectuosa. El Tribunal  Administrativo de Nariño pasó completamente por alto que la muerte de Benjamín  Llanos se produjo en un escenario de riesgo excepcional creado por el Estado.  Aunque la sentencia cuestionada reconoció que existía una política para la  erradicación manual de cultivos de uso ilícito[130]  y protocolos para garantizar la seguridad de los encargados de dicha labor[131],  desconoció la relación estrecha entre los cultivos de uso ilícito y el  conflicto armado, lo que necesariamente implica un alto riesgo para la vida e  integridad de los civiles que ayudan a erradicarlos. La responsabilidad del  Estado es objetiva en estas circunstancias (ver párrafo 81 supra).    

     

90.             El Tribunal Administrativo de Nariño omitió estos hechos, que  estaban debidamente probados, y negó la solicitud de reparación directa con  base en dos aspectos irrelevantes para la imputación de la responsabilidad al  Estado: la supuesta imposibilidad de determinar si el accidente ocurrió dentro  del área de erradicación y la falta de prueba sobre el grado de diligencia  atribuible a la Policía Nacional para proteger al señor Benjamín Llanos y  garantizar su seguridad en el cumplimiento de sus funciones.    

     

91.             Para esta Sala de Revisión, la discusión sobre si el accidente  tuvo lugar mientras Benjamín Llanos se transportaba hacia la zona de  erradicación o dentro del perímetro de dicho espacio es innecesaria pues no  guarda consistencia con el precedente aplicable[132].  El Tribunal Administrativo de Nariño insistió en trazar una distinción sobre  una cuestión que no se discute en el presente caso, pues ambas partes coinciden  en que la muerte de Benjamín Llanos se produjo mientras él trabajaba  como erradicador de cultivos de uso ilícito, bien sea que estuviera dentro del  perímetro específico de erradicación o en el desplazamiento hacia dicha zona.  Dicho de otro modo, la fatalidad ocurrió durante una actividad directa e  inescindiblemente relacionada con las labores para las que fue contratado en el  marco de una política del Estado colombiano. No en vano, todas las partes del  proceso la califican como un accidente de trabajo.    

     

92.             Por otro lado, la falta de información sobre las actividades  realizadas por la Policía Nacional para ejecutar las medidas de seguridad  también resulta innecesaria para efectos de la imputación de responsabilidad al  Estado. La muerte de Benjamín Llanos se dio en un escenario de riesgo  excepcional, en el que la demostración de una falla en el servicio no es un requisito  para condenar. Por tal razón, la sola prueba de la diligencia o del  cumplimiento de los deberes a cargo de las entidades no las exonera de  responsabilidad (ver párrafo 81 supra).    

     

93.             Ahora bien, este tipo de casos puede requerir, adicionalmente, el  estudio de una falla en el servicio por la finalidad preventiva que le  ha reconocido el Consejo de Estado (ver párrafo 81 supra), y porque  guarda una relación estrecha con el derecho a una reparación integral, cuyo  contenido no es exclusivamente pecuniario; también incluye medidas simbólicas,  como el reproche a la conducta del Estado y la búsqueda de garantías de no  repetición[133]. Desde esta perspectiva, el  Tribunal Administrativo de Nariño debió aplicar un enfoque amplio y garantista  en la valoración probatoria al atender los reclamos de parte de unas víctimas  del conflicto armado, y, como último resorte, haber empleado sus poderes  oficiosos para el esclarecimiento de los hechos.    

     

94.             Por el contrario, la sentencia cuestionada se fundamenta en una  carga de la prueba desproporcionada. El Tribunal Administrativo de Nariño no  tuvo en cuenta que la muerte de Benjamín Llanos fue consecuencia de las  acciones de guerra realizadas por los grupos al margen de la ley que se  lucraban del comercio de drogas ilícitas, ni consideró el perfil vulnerable de  las familias que usualmente dependen de estas labores para su subsistencia[134].    

     

95.             Por el contrario, el Tribunal equiparó a los accionantes con los  órganos de seguridad del Estado, al exigirles la demostración de hechos que no  estaban en condición de probar, como las medidas de seguridad adoptadas por la  Policía Nacional para garantizar la seguridad e integridad de los civiles que  erradicaban cultivos de uso ilícito. Al respecto, es importante recordar que  las instituciones estatales son las que tienen el acceso y el control de este  tipo de información, lo cual fue pasado por alto y tomado como un  incumplimiento de la carga de la prueba por la parte más débil.    

     

96.             Si el Tribunal tenía dudas sobre las circunstancias en las que se  produjo la muerte de Benjamín Llanos para efectos de determinar una falla en el  servicio, tenía el deber de decretar las pruebas de oficio que considerara  necesarias para esclarecer lo que realmente sucedió[135].  Sin embargo, se abstuvo de hacerlo sin ninguna justificación, pese al hecho  indiscutido de que la muerte fue causada por un acto de violencia en el marco  del conflicto armado durante las labores de un erradicador manual.    

     

97.             Todo lo anterior demuestra que el Tribunal Administrativo de  Nariño incurrió en un defecto fáctico por omisión porque (i) desconoció  las pruebas que presentaban un marco de riesgo excepcional atribuible al Estado  en la actividad de erradicación manual de cultivos ilícitos; y (ii) se abstuvo  de decretar pruebas de oficio respecto de la conducta de las entidades  demandadas, aunque tenía la posibilidad de hacerlo. También se acredita un  defecto fáctico por acción, porque dio un alcance equivocado a unas  cuestiones, en principio, irrelevantes para el análisis de la responsabilidad  del Estado en este caso.    

     

98.             (ii) Benjamín Llanos Gasca no asumió el riesgo de morir por una  mina antipersonal. El Tribunal Administrativo de Nariño le dio un alcance  equivocado y revictimizante a la forma de vinculación de Benjamín Llanos al  programa gubernamental de erradicación manual de cultivos de uso ilícito. Tomó  la manifestación de su voluntad contractual, que es un presupuesto de todo  contrato de trabajo, como un argumento para atribuirle un riesgo  desproporcionado y una suerte de causal anticipada de exclusión de  responsabilidad, incluso ante el daño más grave posible, el de la muerte. El  defecto fáctico se configura por dos razones fundamentales, que se derivan de  su interpretación equivocada de dos elementos de prueba: (a) el contrato  laboral suscrito el 21 de agosto de 2011 entre Empleamos S.A. y Benjamín Llanos  Gasca para las actividades de erradicación manual[136],  y (b) el contrato de prestación de servicios 052 suscrito el 29 de junio de  2011 entre Empleamos S.A. y la Agencia Presidencial para la Acción Social para  el suministro de trabajadores en misión en desarrollo de aquel programa[137].    

     

99.             En primer lugar, el Tribunal se basó en una lectura aislada y  descontextualizada de ciertas estipulaciones contractuales. Por una parte,  la autoridad judicial demandada interpretó la cláusula 15 del contrato laboral[138]  como una prueba inobjetable de la asunción voluntaria del riesgo por Benjamín  Llanos y de que había sido efectivamente capacitado para enfrentarlo[139].  Sin embargo, al analizar la mencionada cláusula se aprecia que solo se trata de  una manifestación genérica sobre los peligros de la labor, sin siquiera  precisarlos, y en la que se afirma, sin mayores detalles, que Empleamos S.A.  los capacitaba “sobre las funciones y medidas de seguridad que [debían]  guardar”.    

     

100.       El Tribunal también fundamentó su conclusión en la cláusula 2 del  contrato de prestación de servicios suscrito por Empleamos S.A. y la Agencia  Presidencial para la Acción Social[140], que contiene las obligaciones de  (a) solicitar un concepto escrito a la administradora de riesgos profesionales  sobre la clasificación del nivel de riesgo al que están expuestos los  erradicadores y (b) contratar un seguro de vida para los trabajadores en  misión. A juicio del Tribunal Administrativo de Nariño, la cláusula 2 evidencia  los riesgos inherentes que fueron asumidos por la víctima[141].    

     

101.       No obstante, para esta Sala de Revisión los dos apartados recién  descritos no fueron valorados en su integridad. A diferencia de lo concluido  por el Tribunal, ninguna de las cláusulas del contrato de trabajo le traslada  los riesgos de la erradicación manual a Benjamín Llanos. Por su parte, el  contrato de prestación de servicios suscrito entre Empleamos S.A. y la Agencia  Presidencial para la Acción Social tampoco se refiere a esta cuestión, y su  contenido conduce a la conclusión contraria. La misma cláusula 2 establece que  Empleamos S.A. “[asume] las obligaciones laborales derivadas de su condición de  empleador, como resultado de los contratos de trabajo que suscriba con [los  erradicadores manuales]”[142]. Por lo tanto, y ante la ausencia  de una estipulación expresa al respecto, el Tribunal tenía suficientes  elementos de juicio para entender que el Estado se mantuvo a cargo de los  riesgos y deberes relacionados con la seguridad de los erradicadores.    

     

     

103.       Lo anterior demuestra que, en segundo lugar, el Tribunal hizo una interpretación  irrazonable de los dos contratos antes referidos. Al valorar el contrato de  trabajo asumió que la parte más débil de la relación -esto es, el trabajador-  era el único responsable de una actividad de alto riesgo en el marco de una  política estatal relacionada con el conflicto armado, y como si la voluntad  contractual legitimara cualquier tipo de resultado. Desde esta perspectiva, la  sentencia cuestionada terminó equiparando la posición negocial de un campesino  vulnerable a la del Estado, sin reparar en la diferencia de capacidades, y la  existencia de competencias regladas del resorte exclusivo de las autoridades  públicas. Con ello, el Tribunal Administrativo de Nariño pasó por alto la falta  de poder de negociación de los erradicadores manuales para determinar las  condiciones contractuales, en un escenario en el que sus alternativas reales se  reducen a adherirse a lo dispuesto por el empleador o a quedarse sin una fuente  de subsistencia.    

     

104.       El Tribunal Administrativo de Nariño también le dio un alcance  irrazonable al contrato de prestación de servicios suscrito entre Empleamos  S.A. y la Agencia Presidencial para la Acción Social. A pesar de que Benjamín  Llanos no era parte, tomó unas obligaciones asumidas por su empleador como un  argumento en su contra. Una lectura integral que tuviera en cuenta los  lineamientos de la política pública de erradicación de cultivos y los  protocolos de seguridad[144], habría llegado a la conclusión de  que dichas obligaciones se relacionaban con el deber de garantizar que las  actividades de erradicación se realizaran en unas condiciones mínimas de  seguridad, pues no fue concebida como una labor diseñada para la muerte de los  trabajadores. Es decir, el contrato también respondía a la necesidad de mitigar  el riesgo especial inherente a las actividades de erradicación, que es asumido  por el Estado. Al respecto, debe resaltarse que la jurisprudencia de la Sección  Tercera del Consejo de Estado ha determinado que las cláusulas de indemnidad de  un contrato estatal[145] solo producen efectos entre sus  partes, y que no son oponibles a los terceros damnificados[146].    

     

105.       Lo hasta aquí expuesto evidencia que la conclusión de la sentencia  acusada sobre la asunción del riesgo por parte de Benjamín Llanos carece de  fundamento probatorio, les otorga un alcance que no tienen a los dos contratos  antes referidos y termina siendo revictimizante. El Tribunal incurrió en un  defecto fáctico por omisión, porque ignoró la existencia de distintos  elementos de juicio que acreditaban la especial responsabilidad que tenía el  Estado de garantizar la seguridad de los erradicadores manuales, y que Benjamín  Llanos nunca asumió voluntariamente el riesgo de morir ejecutando su labor.  También se configuró un defecto fáctico por acción, porque el Tribunal  Administrativo de Nariño le dio un alcance equivocado a las pruebas en las que  basó su decisión.    

     

106.       (iii) El perjuicio reclamado no puede considerarse indemnizado.  El Tribunal Administrativo de Nariño concluyó que hubo una indemnización plena  con base en (a) el contrato de transacción suscrito entre Empleamos S.A. y la  viuda de la víctima, quien representaba también a sus hijos en el acto, y (b)  las correspondientes actas de pago. La Sala Tercera determina, por el  contrario, que su valoración fue defectuosa e implicó una violación del derecho  a una reparación integral.    

     

107.       Aunque el Tribunal Administrativo de Nariño se refirió al  contenido de este contrato, no tuvo en cuenta algunas características  relevantes para determinar el alcance de aquel negocio jurídico: (a) la  transacción solo produce efectos entre los contratantes[147];  (b) no afecta ni beneficia a los demás interesados en su objeto, salvo por los  efectos de la novación en caso de solidaridad[148];  (c) la transacción solo puede realizarse por el titular de los derechos[149];  y (d) se requiere un poder especial para que una persona pueda transigir en  nombre de otra[150].    

     

108.       El Tribunal Administrativo de Nariño pasó por alto que ni la madre[151]  ni los hermanos[152] de Benjamín Llanos, quienes también  reclamaron una indemnización por la pérdida de uno de sus seres queridos en el  proceso de reparación directa, no fueron parte del contrato de transacción con  Empleamos S.A. El precitado acuerdo de transacción[153]  no refiere que Yeni Toledo actuara en nombre de ellos, ni consta que le hayan  otorgado algún poder especial para que pudiera comprometerlos en tal sentido.  Además, el Tribunal tenía plena conciencia de su existencia y participación en  el caso, porque incluso reconoció su relación de parentesco[154].  Sin embargo, al abordar la reparación del daño se limitó a manifestar que  Empleamos S.A. había dado una “indemnización plena respecto de la parte actora”.    

     

109.       El Tribunal Administrativo de Nariño tampoco valoró que la demanda  de reparación directa discutía la responsabilidad de distintas entidades que no  fueron parte del contrato de transacción suscrito entre Yeni Toledo y Empleamos  S.A. Aunque el análisis de la relación contractual entre la empresa de  servicios temporales y la Agencia Presidencial para la Acción Social es  relevante para evaluar los aspectos económicos de la reparación integral,  también se debió analizar, en el marco de las reglas aplicables, la extensión  de sus efectos a las que no suscribieron ninguno de los dos instrumentos  contractuales en los que el Tribunal basó su conclusión. Esto demuestra que su  valoración probatoria fue incompleta y dejó por fuera aspectos relevantes.    

     

110.       En este punto, la Sala Tercera estima necesario recordar que el  derecho a la reparación integral no se limita al reconocimiento de una  indemnización económica. Aunque la suma acordada entre Yeni Blandón y Empleamos  S.A. necesariamente debe ser tenida en cuenta para estos efectos, es un error  darle el alcance reflejado en la sentencia cuestionada. La reparación del daño  causado a los accionantes puede involucrar, más allá de una indemnización  pecuniaria, medidas simbólicas y garantías de no repetición. Desde una perspectiva  más amplia del concepto de reparación integral, el análisis de la  responsabilidad de las entidades estatales no se agota en la faceta  patrimonial.    

     

111.       En consecuencia, la Sala Tercera concluye que el Tribunal  Administrativo de Nariño incurrió en un defecto fáctico porque le dio un  alcance equivocado al contrato de transacción, al considerar que era suficiente  para acreditar la indemnización del daño frente a todas las partes. Además, no  tuvo en cuenta que el contrato de transacción se limita a una faceta económica  que no agota el objeto del proceso de reparación directa por un daño atribuible  al Estado.    

     

112.       Para finalizar, la Sala Tercera resalta que la sentencia de  reemplazo deberá hacer un análisis integral del monto de la eventual condena.  El objeto del contrato de transacción suscrito entre Yeni Blandón y Empleamos  S.A. era el reconocimiento de una indemnización por la muerte de Benjamín  Llanos Gasca, por lo que recibió la suma de $101.608.800 para que fuera  repartida entre ella y sus hijos. Lo anterior resulta relevante para efectos de  los artículos 9 y 20 de la Ley 1448, que establecen la obligación de considerar las reparaciones  previamente otorgadas a la víctima y evitar una doble compensación por el mismo  concepto[155].    

     

113.       El Consejo de Estado se pronunció sobre esta materia en la  sentencia de reemplazo dictada por la Subsección B de su Sección Tercera el 25  de octubre de 2024[156]. En dicha oportunidad se resolvió  un caso similar: una solicitud de indemnización por la  muerte de un erradicador manual causada por una mina explosiva. La víctima  también había sido contratada desde 2006 por Empleamos S.A. como trabajador en  misión para dicha labor. En aquel caso, Empleamos S.A. reconoció  una suma cercana a los cien millones de pesos para compensar los perjuicios  causados a la madre de la víctima. El Consejo de Estado determinó que los  perjuicios debían ajustarse con base en lo probado en el expediente, y que  debía descontarse el valor que ya había sido pagado como indemnización[157]. El Tribunal Administrativo de Nariño deberá tener en cuenta  estos criterios al adoptar la nueva decisión.    

     

6.2.             Respuesta al segundo problema jurídico: la  decisión del Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en un defecto por  desconocimiento del precedente    

     

114.       El Tribunal Administrativo de Nariño sostuvo que el título de  imputación de responsabilidad aplicable en este expediente era la falla  probada en el servicio (p. 57), y que la teoría del riesgo excepcional no  era procedente respecto de la extinta Unidad Administrativa de Consolidación  Territorial (p. 61). Del fallo cuestionado no se observa cuáles fueron los  precedentes que tuvo en cuenta para tal fin en el análisis del caso concreto  (pp. 56-65). La única providencia que se cita expresamente fue la Sentencia T-690  de 2017, para resaltar que la erradicación de cultivos de uso ilícito era una  actividad legítima y riesgosa, en la que el Estado debía respetar los derechos  y garantías de quienes la realizan[158].    

     

115.       La sentencia cuestionada del Tribunal Administrativo de Nariño se  apoya en unas consideraciones genéricas sobre la responsabilidad del Estado, la  teoría de la causalidad adecuada, la carga de la prueba y el hecho de un  tercero, en las que cita algunos precedentes del Consejo de Estado como  sustento (pp. 31 a 39). Pero ninguna de estas referencias trata hechos análogos  a los del presente caso como se observa en el siguiente cuadro:    

     

Concepto que enuncia el Tribunal Administrativo de Nariño                    

Precedente del Consejo de Estado que se invoca como fundamento                    

Objeto de la decisión del Consejo de Estado   

Elementos de la falla en el    servicio (pp. 32-33).                    

Sección Tercera. Sentencia    del 28 de octubre de 1976                    

Demanda de reparación    directa por daños causados por la decisión de la Superintendencia Bancaria de    liquidar una institución financiera.   

Necesidad de analizar las    circunstancias en las que ocurrió el daño, para la falla en el servicio (pp.    34-35).                    

Sala Plena de lo Contencioso    Administrativo. Sentencia del 16 de diciembre de 1987                    

Sección Tercera. Sentencia    del 3 de febrero de 2000.                    

Destrucción de una finca por    parte de la guerrilla.   

Teoría de la causalidad    adecuada (p. 37)                    

Sección Tercera. Sentencia    del 11 de mayo de 2011.                    

Demanda de reparación    directa por responsabilidad médica.   

A la parte interesada le    corresponde probar los hechos que alega a su favor (pp. 37-38).                    

Sección Tercera, Subsección    B. Sentencia del 30 de junio de 2011.                    

Demanda de reparación    directa por herida con arma blanca en una institución penitenciaria.   

Exoneración de    responsabilidad por el hecho de un tercero (pp. 38-39).                    

Sección Tercera. Sentencia    del 26 de marzo de 2008.                    

Demanda de reparación    directa por la muerte de una persona que prestaba su servicio militar.   

Sección Tercera. Sentencia    del 18 de febrero de 2010.                    

Demanda de reparación    directa por la muerte de una persona que se resbaló y cayó en un canal donde    se ahogó.    

     

116.       De igual modo, la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño enunció  los conceptos de daño y riesgo excepcional (pp. 35 y 36), pero no basó sus  consideraciones en ninguna norma o precedente, ni realizó un análisis sobre los  requisitos para su aplicación en el caso concreto.    

     

117.        A la luz de lo expuesto, la  Sala Tercera de Revisión considera que el Tribunal Administrativo de Nariño  incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente vertical por  cuanto se apartó, sin justificación, de la línea jurisprudencial del Consejo de  Estado, y secundada por la Corte Constitucional, para los daños causados por  minas antipersonal a erradicadores civiles, e incumplió las cargas  argumentativas de transparencia y suficiencia para separarse de este.    

     

118.       De acuerdo con el precedente aplicable de la Sección Tercera del  Consejo de Estado (ver párrafos 76 a 83 supra), el juez  administrativo debe (i) aplicar el título de imputación del riesgo  excepcional porque la responsabilidad del Estado es objetiva en este tipo  de circunstancias. Por lo tanto, la demostración de una falla en el servicio no  es un presupuesto para una condena. (ii) Sin perjuicio de esto, la autoridad  judicial está obligada a evaluar la conducta de las autoridades para determinar  si actuaron con diligencia y cumplieron sus deberes, para así atender la  dimensión simbólica y extrapatrimonial de la reparación integral. (iii) Los  jueces administrativos también deben entender que la vinculación contractual de  los erradicadores no les traslada el riesgo de dicha actividad.    

     

119.       En esta ocasión, el Tribunal Administrativo de Nariño no valoró  ninguna de estas premisas de decisión. Y si lo que dicha autoridad judicial  pretendía era apartarse del precedente, de todos modos, incumplió los deberes  de transparencia y suficiencia porque no hizo ningún esfuerzo por  identificar el precedente aplicable ni mucho menos aportó razones suficientes y  constitucionalmente poderosas para justificar un camino distinto de resolución.    

     

120.       Como ya se expuso, las únicas referencias jurisprudenciales que  contiene la sentencia demanda resultan descontextualizadas y fueron utilizadas  de forma general para presentar la definición de algunos conceptos, sin atender  los problemas jurídicos particulares que la muerte del señor Benjamín Llanos  Gasca ponía de presente. Por lo anterior, el Tribunal Administrativo de Nariño  incurrió en un desconocimiento del precedente aplicable.    

     

7.             Remedio constitucional: la decisión del  Tribunal Administrativo de Nariño quedará sin efectos y dicha autoridad  judicial deberá adoptar una nueva decisión con base en lo dispuesto en esta  sentencia    

     

121.       La Sala Tercera de Revisión encontró irregularidades en la  Sentencia del 10 de febrero de 2023 del Tribunal Administrativo de Nariño que  se traducen en la violación de los derechos fundamentales al debido proceso, la  igualdad y la reparación integral de los demandantes dentro del proceso de  reparación directa por la muerte del señor Benjamín Llanos Gasca.    

     

122.       En concreto, la Sala Tercera concluyó, en primer lugar, que el  Tribunal incurrió en el defecto fáctico, y que sus errores en la  valoración de las pruebas eran manifiestos e impactaron directa y  sustancialmente el resultado de la demanda de reparación directa. En segundo  lugar, identificó que el Tribunal se apartó injustificadamente del precedente  de la Sección Tercera del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre  este tipo de asuntos.    

     

123.       En consecuencia, la Sala Tercera dejará sin efectos la decisión  cuestionada y ordenará que se dicte una sentencia de reemplazo, que debe ser  proferida con base en los parámetros identificados en esta providencia. El  Tribunal tendrá un plazo máximo de tres meses para la sentencia de reemplazo,  que se contarán desde la fecha de notificación de esta decisión[159].    

     

124.        Al proferir la decisión de reemplazo, el Tribunal Administrativo  de Nariño deberá tener en consideración los  siguientes elementos:    

     

(i)   Analizar la responsabilidad del Estado de acuerdo con el  precedente aplicable en la materia, a partir del título de imputación de riesgo  excepcional. Bajo este esquema de responsabilidad objetiva, el Estado debe  responder por los daños ocasionados así no se acredite una falla en el  servicio. Tampoco es posible la exoneración con la sola prueba de la diligencia  o del cumplimiento de los deberes a su cargo.    

     

(ii) Determinar si las autoridades demandadas incurrieron, además, en  una falla en el servicio, porque en este caso, en principio, se plantea por los  demandantes si las autoridades actuaron con la diligencia requerida u omitieron  los deberes a su cargo.    

     

     

(iv)            Reconocer la especial protección constitucional que merecen las  víctimas del conflicto armado. En ese sentido, el juez administrativo debe  velar por (a) distribuir las cargas probatorias que resulten desproporcionadas,  (b) decretar las pruebas que pudieran ser necesarias para esclarecer los  hechos, y (c) ajustar el estándar de prueba a las circunstancias del caso y el  perfil de las partes.    

     

(v) Valorar los elementos de prueba de manera completa e integral, conforme  a unos criterios objetivos, racionales y rigurosos, y de acuerdo con las reglas  de la sana crítica, los parámetros de la lógica, de la ciencia y de la  experiencia.    

     

(vi)            Tener en cuenta que el derecho a la reparación integral no se  limita a las indemnizaciones económicas.    

     

III. DECISIÓN    

     

En mérito de  lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,  administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

     

RESUELVE    

     

Primero. REVOCAR la Sentencia del 10 de noviembre de 2023,  proferida en primera instancia por el Consejo de Estado, Sección primera; y la  Sentencia del 19 de febrero de 2024, proferida en segunda instancia por el  Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. En su lugar AMPARAR los  derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la reparación  integral de Yeni Toledo Blandón, Luisa Fernanda Llanos Toledo, Juan David  Llanos, María Jesús Gasca Trujillo, Leidi Gasca Trujillo, Reinaldo Gasca Trujilo,  Eulicer Gasca Trujillo, Elminsen Gasca Trujillo, Miller Llanos Gasca y Dora  Lilia Gasca.    

     

Segundo.  DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia del 10 de  febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño en la  segunda instancia del proceso de reparación directa promovido por Yeni Toledo  Blandón y otros familiares de Benjamín Llanos Gasca contra la Unidad  Administrativa para la Consolidación Territorial y otros.    

     

Tercero.  ORDENAR al Tribunal Administrativo de Nariño que,  en el término máximo de tres (3) meses contados a partir de la notificación de  esta providencia, dicte una nueva decisión en el proceso de reparación directa  instaurado por Yeni Toledo Blandón y otros familiares de Benjamín Llanos Gasca,  de conformidad con lo señalado en esta sentencia, en especial en el párrafo 124.    

     

Cuarto. Por la Secretaría General de la Corte Constitucional LÍBRENSE  las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para  los efectos allí contemplados.    

     

     

Notifíquese,  comuníquese y cúmplase,    

     

     

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

     

     

     

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria General    

     

     

     

     

     

     

[1] La descripción que trae este capítulo se soporta,  principalmente, en el escrito de tutela, pero también incluye referencias a  otros elementos del expediente.    

[2] Yeni Toledo Blandón (compañera permanente), Luisa Fernanda  y Juan David Llanos Toledo (hijos), María de Jesús Gasca Trujillo (madre),  Miller, Eulicer, Leidi, Dora Lilia, Elminsen y Reinaldo Gasca Trujillo  (hermanos).    

[3] Expediente digital, archivo “ED_2ESCRITODETUTELA(.pdf)  NroActua 2-Demanda-1.pdf”, pp. 1-2.    

[5] Empleamos S.A. y la Agencia Presidencial para la Acción  Social y la Cooperación Internacional suscribieron 4 contratos de prestación de  servicios para el suministro de trabajadores en misión, con el objetivo de  adelantar las labores de erradicación, en 2007, 2009, 2010 y 2011.    

[6] Los documentos están disponibles en la carpeta del  expediente digital denominada  “RECIBEPRUEBAS_MEMORIALES_52001333300820130043(.zip) NroActua 15(.zip)  NroActua”15-.    

[7] Expediente digital, archivo “11ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft”,  pp. 62-81.    

[8] Expediente digital, archivo  “8ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft”, pp. 36-51.    

[9] La Agencia Presidencial para la Acción Social y la  Cooperación Internacional se transformó en el Departamento Administrativo para  la Prosperidad Social con el Decreto 4155 de 2011. Hubo una división de  funciones entre las diferentes entidades que conformaban el sector  administrativo de la inclusión social y reconciliación y, mediante el Decreto  4161 de 2011, el gobierno creó la Unidad Administrativa Territorial para la  Consolidación Territorial, a la que se le atribuyeron las funciones de  “canalizar, articular y coordinar la intervención institucional diferenciada en  (…) las zonas afectadas por los cultivos ilícitos”.    

[10] La Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial  llamó en garantía a Empleamos S.A., que fue vinculada y contestó la demanda. El  Juzgado 08 Administrativo del Circuito de Pasto vinculó al Departamento  Administrativo de la Presidencia de la República en el Auto del 17 de marzo de  2016. El Departamento para la Prosperidad Social se fusionó con la Unidad  Administrativa para la Consolidación Territorial y ejerció funciones  transitorias en materia de cultivos de uso ilícito durante el transcurso del  proceso, y la Agencia de Renovación del Territorio fue reconocida como la  sucesora procesal de la unidad demandada.    

[11] Expediente digital, archivo “7ExpedienteFísicoDigitaliza  doPorServisoft(“, pp. 26-53.    

[12] Contestación: expediente digital, archivo  “6ExpedienteFísicoDigitaliza doPorServisoft(“, pp. 47-53. Alegatos:  expediente digital, archivo “8ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft”, pp.  54-58.    

[13] Expediente digital, archivo  “8ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft”, pp. 103-107.    

[14] Contestación: expediente digital, archivo  “6ExpedienteFísicoDigitaliza doPorServisoft(“, pp. 54-79. Alegatos:  expediente digital, archivo “8ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft”, pp.  11-35.    

[15] La Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial  se fusionó con el Departamento para la Prosperidad Social mediante el Decreto  2559 de 2015. A dicha entidad se le asignaron transitoriamente las funciones  relacionadas con la sustitución de cultivos de uso ilícito hasta que entrara en  operación la Agencia de Renovación del Territorio. El art. 34 del Decreto 2094  de 2016 le asignó los derechos y obligaciones litigiosas en dicha materia a la  Agencia de Renovación del Territorio, la cual fue reconocida como la sucesora  procesal en el trámite de la reparación directa mediante el Auto del 12 de  junio de 2017. Ver expediente digital, archivo “7ExpedienteFísicoDigitaliza  doPorServisoft”, pp. 84-89. Los alegatos de conclusión están en el  expediente digital, archivo “8ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft”, pp.  84-96.    

[16] Expediente digital, archivos “6ExpedienteFísicoDigitaliza  doPorServisoft”, pp. 80-110, y “7ExpedienteFísicoDigitaliza doPorServisoft”,  pp. 1-24. Empleamos S.A. no presentó alegatos de conclusión.    

[17] A nombre propio y en representación de sus hijos.    

[18] Por un valor de $101.608.800. El Departamento  Administrativo de la Presidencia de la República indicó que se realizó con  cargo al seguro de vida contratado por Empleamos S.A.    

[19] Por un valor de $11.334.000, correspondiente al 50% de la  indemnización administrativa concedida bajo la Ley 1448 de 2011, en atención a  su calidad de víctimas del conflicto armado.    

[20] La Agencia de Renovación del Territorio llamó en garantía  a Empleamos S.A.    

[21] Expediente digital, archivo “8ExpedienteFísicoDigitaliza  doPorServisoft”, pp. 113-139.    

[22] Si fue antes o durante las labores de erradicación.    

[23] El juzgado resaltó que nunca se aportó el protocolo de  seguridad, el formato que debía diligenciarse según las directrices aplicables,  ni información sobre el equipo utilizado para desminar el lugar.    

[24] Resaltó que la Agencia Presidencial para la Acción Social  y la Cooperación Internacional se transformó en el Departamento Administrativo  para la Prosperidad Social en 2011, y que le atribuyeron las funciones que  originalmente tenía en materia del programa de erradicación de cultivos de uso  ilícito.    

[25] Como las empresas de servicios temporales que  proporcionaban trabajadores en misión para dichas actividades y el transporte.    

[26] Expediente digital, archivo “9ExpedienteFísicoDigitaliza  doPorServisoft”, pp. 7-27.    

[27] Ibid., pp. 31-36.    

[28] No fue incluida en el resolutivo donde se ordenaba la  indemnización.    

[30] Resaltó que hay documentos en los que se indica que el  accidente tuvo lugar durante el transporte a la zona de erradicación.    

[31] Indicó que, de requerirse el traslado de la carga, debió  haberlo advertido en el decreto de las pruebas y, en todo caso, antes de emitir  una decisión de fondo.    

[32] En la ARL y con un seguro de vida.    

[33] Daños materiales, morales y fisiológicos.    

[34] Expediente digital, archivo “ED_2ESCRITODETUTELA(.pdf)  NroActua 2-Demanda-1.pdf”, pp. 1-19.    

[35] Señalan que los erradicadores manuales son inscritos a la  ARL como obreros agrícolas.    

[36] Sentencia del 7 de marzo de 2018 de la Sala Plena de la  Sección Tercera del Consejo de Estado.    

[37] En la Sentencia T-041 de 2023, la Corte revocó una  sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia al considerar que había  incurrido en los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente.  Concluyó que desconoció el precedente de la Sección Tercera del Consejo de  Estado sobre responsabilidad estatal por daños causados a civiles que realizan  actividades de erradicación manual de cultivos de uso ilícito. También encontró  que el Tribunal interpretó erróneamente que la suscripción de un contrato  laboral con un empleador privado (que también era Emplear S.A.) implica la  asunción de un riesgo ligado a una actividad propia de la lucha del Estado  contra los cultivos de uso ilícito.    

[38]  Aunque no identifican las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos  Humanos en las que se fundaría dicho defecto, los accionantes señalan que la  Sentencia de Unificación del 7 de marzo de 2018 del Consejo de Estado acogió la  doctrina sobre riesgo previsible y evitable de aquel organismo internacional.  Señala que en dicha oportunidad se determinó que la Fuerza Pública conocía el  riesgo real e inmediato de contaminación por minas antipersona, porque la zona  objeto de erradicación tenía alta afluencia de grupos al margen de la ley. Por  lo tanto, la Fuerza Pública tenía el deber de prevenir y evitar la  materialización del riesgo, al permitir la entrada de civiles a un campo  minado. Expediente digital, archivo “ED_2ESCRITODETUTELA(.pdf)  NroActua 2-Demanda-1.pdf”, p. 10.    

[39] La Presidencia de la República, la Unidad Administrativa  para la Consolidación Territorial, el Ejército Nacional, la Policía Nacional y  Empleamos S.A.    

[40] Expediente digital, archivo  “110010315000202305412005RECIBEMEMORIAL20231004101750”.    

[41] Expediente digital, archivo  “110010315000202305412002RECIBEMEMORIALMEMORIALES20231006114733”.    

[42] Expediente digital, archivo “SENTENCIA(.pdf) NroActua  17-Sentencia de primera instancia-6.pdf”.    

[43] La Sentencia del 7 de marzo de 2018 de la Sala Plena de la  Sección Tercera del Consejo de Estado.    

[44] Expediente digital, archivo “116. -2023-05412-00. ESCRITO  DE IMPUGNACION”.    

[45] Específicamente, del contrato de trabajo suscrito con Empleamos  S.A., al atribuirle la capacidad de probar la asunción del riesgo de explosión  de minas antipersonal.    

[46] Expediente digital, archivo  “4SENTENCIA_20230541201BARRERAMU(.pdf) NroActua 5(.pdf) NroActua 5-Sentencia de  segunda instancia-10.pdf”.    

[47] La Sentencia del 7 de marzo de 2018 de la Sala Plena de la  Sección Tercera del Consejo de Estado.    

[48] Expediente digital, archivo “OFICIO 015-2025 Respuesta  Corte Constitucional v2”. Enviado el 11 de febrero de 2025.    

[49] Expediente digital, archivo “S-2025-1407-018694-DPS –  Petición Respuesta Firma Mecánica-13035561.pdf_S-2025-1407-018694”. Enviado el  11 de febrero de 2025.    

[50] Expediente digital, archivos  “20251200010641-_pronunciamiento_VF_1” del 12 de febrero de 2025 y  “20251200010641-_pronunciamiento_VF_1” del 20 de febrero de 2025.    

[51] La ART sostiene que no asumió competencias de erradicación  manual de cultivos de uso ilícito, y que estas le corresponden a la Policía  Nacional. También aduce que no sustituyó a la Agencia Presidencial para la  Acción Social y la Cooperación Internacional hoy Departamento Administrativo  para la Prosperidad Social), ni asumió sus funciones. Tampoco le corresponde  prestar protección y seguridad a quienes realizan labores de erradicación.    

[52] Expediente digital, archivo “Respuesta Oficio OPT-A-093-2025  _ Exp T-10.179.609”. Enviado el 20 de febrero de 2022.    

[53] Aportaron copia de las sentencias del 23 de noviembre de  2022 y del 25 de octubre de 2024 del Consejo de Estado, Sección Tercera,  Subsección B.    

[54] Las reglas aplicables se consolidaron a partir de la  Sentencia C-590 de 2005.    

[55] La legitimación por activa “se refiere a la capacidad para  actuar en la acción de tutela. Esta es particularmente amplia en la acción de  tutela, pues la Constitución la concibe como un derecho fundamental de todas  las personas. La acción de tutela puede ser presentada, entre otros, por  cualquier persona afectada en sus derechos, en nombre propio o a través de  apoderado judicial”. Según los artículos 86 de la Constitución Política y  10 del Decreto 2591 de 1991, este requisito se satisface cuando la acción es  ejercida (i) directamente, esto es, por el titular del derecho fundamental que  se alega vulnerado; (ii) por medio de representantes legales, como en el caso  de los menores de edad, los incapaces absolutos y las personas jurídicas; (iii)  mediante apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe tener la  condición de abogado titulado, debiendo anexarse a la demanda el poder especial  para el caso o en su defecto el poder general respectivo (en el que debe constar  expresamente la facultad de presentar acciones de tutela); (iv) por medio de  agente oficioso; o (v) por parte del Defensor del Pueblo y los personeros  municipales. Corte Constitucional, sentencias T-493 de 2007, SU-055 de 2015 y  T-073 de 2022.    

[56] Yeni Toledo Blandón (a nombre propio y en representación  de Juan David Llanos Toledo, su hijo de 16 años), Luisa Fernanda Llanos Toledo,  María de Jesús Gasca Trujillo, Miller, Eulicer, Leidi, Dora Lilia, Elminsen y  Reinaldo Gasca Trujillo le otorgaron un poder especial a un abogado titulado  para que los representara en la acción de tutela contra el Tribunal  Administrativo de Nariño, con el cumplimiento de los requisitos legales. Ver  expediente digital, archivo “ED_2ESCRITODETUTELA(.pdf) NroActua  2-Demanda-1.pdf) NroActua 2-Demanda-1”, pp. 20-26.    

[57] La legitimación en la causa por pasiva corresponde a “la  aptitud legal (…) de ser llamado efectivamente a responder por la vulneración o  amenaza [de los derechos fundamentales cuya protección se reclama]”. Sentencia  T-1015 de 2006.    

[58] La Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial  alega que, en virtud de la fusión, el Departamento para la Prosperidad Social  era la entidad competente en materia de cultivos de uso ilícito en la fecha en  la que ocurrieron los hechos.    

[59] “[L]a relevancia constitucional protege el carácter  subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela  como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o  recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si  este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la  entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o  determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se  limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico  con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique  razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Corte  Constitucional, Sentencia SU-215 de 2022.    

[60]  Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-180 de 2014 y C-753 de 2013, entre  varias otras.    

[61] Su situación de víctimas fue reconocida por el Estado  porque, como se aprecia en las intervenciones durante el trámite de la  reparación directa    

[62] No sobra resaltar que el derecho a la reparación integral  no solamente involucra prestaciones económicas: “hacen parte de la reparación,  la rehabilitación referida a la recuperación física o mental  de las personas afectadas con la conducta ilícita y violatoria de  los  derechos humanos; la satisfacción que supone el reconocimiento  público del crimen cometido y el reproche de tal actuación para restablecer la  dignidad de las víctimas y reivindicar la memoria histórica; las garantías  de no repetición que representan las acciones tendientes a hacer cesar  las violaciones flagrantes de los derechos humanos y del derecho internacional  humanitario”. Corte Constitucional, Sentencia C-753 de 2011.    

[63] Vale la pena destacar que la Corte ha reconocido la  relevancia constitucional de casos similares, como la Sentencia T-041 de 2023.  En dicha oportunidad, la Corte analizó una acción de tutela presentada por un  erradicador manual de cultivos de uso ilícito que sufrió un accidente con una  mina antipersonal mientras desarrollaba aquellas labores. También fue  contratado por Empleamos S.A. El accionante inició un proceso de reparación  directa al considerar que hubo una falla en el servicio y un daño especial, pero  el Tribunal Administrativo de Antioquia negó sus pretensiones en la segunda  instancia. Presentó una acción de tutela en la que alegó un defecto fáctico y  el desconocimiento del precedente en materia de daños por explosivos para  erradicadores manuales de cultivos de uso ilícito.    

[64] Constitución Política, art. 90.    

[65] El requisito de subsidiariedad implica que la acción de  tutela es una vía a la que solamente puede acudirse cuando (i) el afectado no  cuenta con otro medio de defensa judicial; (ii) cuando, pese a que ese  mecanismo existe, no es idóneo o eficaz en las circunstancias del caso  concreto; o (iii) cuando se utiliza como recurso transitorio para evitar un  perjuicio irremediable. Por lo tanto, no es un medio alternativo, adicional,  complementario o facultativo respecto de las demás acciones judiciales  ordinarias, sino un procedimiento urgente e inmediato para la protección de los  derechos fundamentales. Corte Constitucional, sentencias T-108 de 2024, §30;  SU-067 de 2022; f.j. 91; T-332 de 2018, f.j. 3.1.4; y C-132 de 2018, f.j. 4.6 y  4.7, entre otras.    

[66] Su artículo 243A.1 establece expresamente que “no son  susceptibles de recursos ordinarios (…) las sentencias proferidas en el curso  de la única o segunda instancia”.    

[67] El artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 las establece, y, a  grandes rasgos, se relacionan con la existencia de hechos o pruebas decisivas y  no conocidos al momento de proferirse la sentencia, su fundamentación en  material probatorio falso o adulterado, actos de violencia o cohecho para  obtener el pronunciamiento, la existencia de una nulidad originada en una  sentencia que puso fin al proceso y que no es apelable, la aparición de  personas con mejor derecho, la falta de aptitud legal para una prestación periódica  concedida en el fallo impugnado, y el desconocimiento de la cosa juzgada. Ver  también: Corte Constitucional, Sentencia T-041 de 2023, f.j. 80.    

[68] Artículo 258 de la Ley 1437 de 2011.    

[69] Expediente digital, archivo “Acción de tutela y anexos”  pp. 9 y ss.    

[70] De acuerdo con el principio iura novit curia, “es  labor del juez constitucional aplicar el derecho vigente con prescindencia de  lo invocado por las partes, con lo cual debe discernir los conflictos según la  realidad de los hechos”. Corte Constitucional, sentencias T-572 de 2023, f.j.  34 y T-851 de 2010.    

[71] Corte Constitucional, Sentencia T-041 de 2023, f.j. 103.    

[73] La muerte de Benjamín Llanos constituye un hecho  victimizante en el marco del conflicto armado colombiano. Por lo tanto, como se  resalta en algunas de las actuaciones del proceso de reparación directa, su  viuda e hijos fueron inscritos en el RUV y recibieron la indemnización  administrativa de la Ley 1448 de 2011. En atención a los escenarios de  priorización para su pago, puede presumirse que se encuentran en una situación  de especial vulnerabilidad.    

[74] El requisito de inmediatez alude a la presentación de la  acción de tutela dentro de un término razonable, a partir de la acción u  omisión que habría generado la violación de un derecho fundamental. La  razonabilidad se debe analizar con base en criterios como “la complejidad del  asunto, la diligencia del peticionario en defensa de sus derechos, o el impacto  que la intervención del juez de tutela pueda tener en terceros y en la seguridad  jurídica”. Corte Constitucional, Sentencia T-452 de 2022.    

[75] Expediente digital, archivo “024ComunicaciónAuto”.    

[76] Expediente digital, archivo “ED_CARATULA(.pdf) NroActua  2(.pdf) NroActua 2-”.    

[77] Además, según la posición mayoritaria de la Sala Plena,  realizar un control de convencionalidad implicaría aceptar la existencia de  normas supraconstitucionales. Esta tesis es incompatible con el ordenamiento  jurídico colombiano porque desconoce la supremacía constitucional (ver  Sentencia C-146 de 2021), sin perjuicio de que varias normas de la Convención  Americana sobre Derechos Humanos y de otros tratados de derechos humanos formen  parte del bloque de constitucionalidad en estricto sentido, que tiene un  carácter integrador e interpretativo. Ver sentencias C-291 de 2007, C-488 de  2009, C-469 de 2016 y C-101 de 2018.    

[78]  Corte Constitucional, Sentencia T-041 de 2023.    

[79] Esta sección se basa, principalmente, en las  consideraciones de las sentencias T-515 de 2024 (f.j. 46-59) y T-041 de 2023  (f.j. 64-74), que recogen lo dispuesto en diferentes precedentes, como las  sentencias SU-004 de 2018, SU-396 de 2017, SU-632 de 2017, T-301 de 2019 SU-014  de 2020; SU-081 de 2020, SU-454 de 2020 y T-367 de 2021.    

[80] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la  providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.    

[81] Se origina cuando el juez actuó completamente al margen  del procedimiento establecido.    

[82] Cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la  aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.    

[83] Se da en los casos en que se decide con base en normas  inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera  contradicción entre los fundamentos y la decisión.    

[84] Se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un  engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión  que afecta derechos fundamentales.    

[85] Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de  dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido  que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita  funcional.    

[86] Se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional  establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una  ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede  como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido  constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.    

[87] Se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión  que desconoce la Carta Política, ya sea porque: (i) deja de aplicar una  disposición ius fundamental a un caso concreto; o porque (ii) aplica la  ley al margen de los dictados de la Constitución.    

[88] Corte Constitucional, sentencias SU-195 de 2012, SU-416 de  2015, SU-565 de 2015 y SU-462 de 2020.    

[89] Corte Constitucional, sentencias SU-565 de 2015, T-625 de 2016 y SU-048 de 2022.    

[90] Corte Constitucional, sentencias SU-490 de 2016 y SU-190  de 2021.    

[91] Corte Constitucional, sentencias SU-770  de 2014 y SU-214 de 2022.    

[92] Corte Constitucional, sentencias SU-565 de 2015 y SU-190 de 2021.    

[93] Corte Constitucional, sentencias SU-416 de 2015, SU-489 de  2016 y SU-190 de 2021.    

[94] Corte Constitucional, sentencias SU-565 de 2015 y SU-190  de 2021.    

[95] Corte Constitucional, sentencias SU-565 de 2015, SU-490 de  2016 y SU-259 de 2021.    

[96] Corte Constitucional, sentencias SU-190 de 2021 y SU-214  de 2022.    

[97] Corte Constitucional, sentencias SU-198  de 2013, SU-489 de 2016 y SU-259 de 2021.    

[98] Corte Constitucional, sentencias T-612 de 2016 y SU-190 de  2021.    

[99] Corte Constitucional, sentencias SU-490 de 2016 y SU-257  de 2021.    

[100] Corte Constitucional, sentencias SU-416 de 2015 y SU-048  de 2022.    

[101] Corte Constitucional, sentencias SU-198 de 2013, SU-489 de  2016 y SU-259 de 2021.    

[102] Corte Constitucional, sentencias SU-198 de 2013, SU-448 de  2016 y T-008 de 2020.    

[103] Corte Constitucional, sentencias SU-636 de 2015, T-117 de  2022 y SU-287 de 2024.    

[104] Corte Constitucional, Sentencia SU-287 de 2024, f.j. 107.    

[105] La Corte ha resaltado la importancia de la flexibilización  probatoria al analizar fallos de reparación directa que involucran ejecuciones  extrajudiciales (Sentencia SU-287 de 2024), desplazamiento forzado (Sentencia  T-117 de 2022) y amenazas, extorsiones y destrucción de bienes por grupos al  margen de la ley (Sentencia SU-636 de 2015).    

[106] Corte Constitucional, sentencias SU-636 de 2015, T-117 de  2022, f.j. 98 y SU-287 de 2024.    

[107] Corte Constitucional, Sentencia SU-087 de 2022.    

[108] Corte Constitucional, Sentencia T-292 de 2006.    

[109] Como lo consideran Robert Alexy, en su Teoría de la  Argumentación Jurídica, y Neil Maccormick en Legal Reasoning and Legal  Theory, entre otros.    

[110] Corte Constitucional, sentencias SU-146 de 2020 y SU-087  de 2022.    

[112] Corte Constitucional, Sentencia SU-087 de 2022.    

[113] Corte Constitucional, sentencias T-515 de 2024 y T-296 de  2018.    

[114] Ver f.j. 60 supra.    

[115] Corte Constitucional, sentencias T-698 de 2004, T-464 de  2011 y T-515 de 2024.    

[116] La Sentencia T-041 de 2023 es del 28 de febrero. El  Tribunal Administrativo de Nariño profirió la decisión cuestionada el 10 de  febrero del mismo año.    

[117] Ver, por ejemplo, la sentencia del 26 de noviembre de 2018  de la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado (expediente 55347).  La Sala no profundizará en sus detalles, porque el análisis se centra en los  daños causados a la población civil.    

[118] Que aprueba la Convención de Ottawa “sobre la prohibición  del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y  sobre su destrucción”.    

[119] Ver f.j. 91.    

[120] Corte Constitucional, Sentencia T-041 de 2023, f.j.  94-100.    

[121] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B.  Sentencia del 21 de noviembre de 2018 (expediente 47628).    

[122] Por el valor de $27.000 diarios. El salario mínimo legal  mensual vigente cuando ocurrieron los hechos era de $408.000, por lo que el  salario mínimo diario era de $13.600.    

[123] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B.  Sentencia del 10 de febrero de 2021 (expediente 54381). Reitera la Sentencia  del 21 de noviembre de 2018 (expediente 47628).    

[124] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B.  Sentencia del 10 de febrero de 2021 (expediente 53399). Reitera la Sentencia  del 21 de noviembre de 2018 (expediente 47628).    

[125] Si el estado debía responder por los daños causados por  minas antipersonales a personas que se desempeñaban voluntariamente como  erradicadores manuales de cultivos de uso ilícito.    

[126] En la Sentencia del 10 de febrero de 2021 (expediente  54381), la Sección Tercera declaró que hubo una falla en el servicio porque la  Policía Nacional no adoptó las medidas de seguridad necesarias antes de  permitir el ingreso de los erradicadores a una zona de alto riesgo, pese a  contar con información sobre la presencia de minas antipersonales en la región.  En la otra Sentencia del 10 de febrero de 2021 (53399) también determinó que  hubo una falla en el servicio, porque el Ejército, la Policía y Acción Social  sabían de la existencia de minas antipersonal en el terreno y aun así omitieron  inspeccionarlo, y porque enviaron a los erradicadores a cumplir una labor de  alto riesgo en medio del conflicto armado sin ningún tipo de preparación.    

[127] Como el suscrito por la víctima con Empleamos S.A. en el  expediente 53399.    

[128] Como en los expedientes 54381 y 47628.    

[129] De acuerdo con el último contrato celebrado con Empleamos  S.A., recibía $633.000 mensuales (expediente digital, archivo  “4ExpedienteFísicoDigitaliza doPorServisoft(”, p. 8). El salario mínimo vigente  para 2011, cuando ocurrió su muerte, era de $535.600.    

[130] Contenida en el documento Conpes 3669 de 2010, que se cita  en la sentencia cuestionada.    

[131] Como el manual de operatividad de los grupos móviles de  erradicación. Fue elaborado por las autoridades gubernamentales y la fuerza  pública    

[132] Puede hacerse un paralelo con el derecho laboral y la  figura de los accidentes in itinere, donde se reconoce que los  accidentes que suceden durante el traslado entre el sitio de residencia y el  lugar de trabajo son accidentes laborales. El Tribunal Administrativo de Nariño  hizo una distinción contraria a este criterio sin cumplir con una carga  argumentativa mínima. No expuso ninguna razón ni se basó en algún precedente o  norma jurídica.    

[133] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.  Sentencia de tutela del 4 de julio de 2024. La Sección Segunda dejó sin efectos  a una sentencia proferida por la Sección Tercera en un proceso de reparación  directa por la muerte de un erradicador manual de cultivos de uso ilícito.  Concluyó que se configuró un defecto sustantivo frente al análisis sobre la  existencia de una indemnización para la familia de la víctima, y un defecto  fáctico porque no analizó las pruebas aportadas para demostrar una falla en el  servicio.    

[134] De acuerdo con la información disponible en la base de  datos del Sisbén, Yeni Toledo Blandón está en situación de pobreza moderada  (grupo B2), al igual que Dora Lilia Gasca Trujillo (grupo B1) y Eulicer Gasca  Trujillo (grupo B5). Luisa Fernanda Llanos Toledo y Leidi Gasca Trujillo están en  situación de pobreza extrema (ambas en el grupo A4). María de Jesús Gasca  Trujillo está clasificada como vulnerable (grupo C3), al igual que Reinaldo  Gasca Trujillo (C9). En el Sisbén no hay información de Elminsen Gasca Trujillo  ni Miller Gasca Trujillo. Juan David Llanos Toledo tiene en la actualidad 16  años, por lo que se presume que depende económicamente de su progenitora, Yeni  Toledo.    

[135] El artículo 213 de la Ley 1437 de 2011 establece que “[e]n  cualquiera de las instancias el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar de  oficio las pruebas que considere necesarias para el esclarecimiento de la  verdad”.    

[136] Expediente digital, archivo “4ExpedienteFísicoDigitaliza  doPorServisoft”, pp. 8-9.    

[137] Expediente digital, archivo  “12ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft”, pp. 81-93.    

[138] “CAPACITACIÓN: Los trabajadores en misión previa a la  firma de este contrato fueron capacitados por EMPLEAMOS S.A. sobre las  funciones y las medidas de seguridad que deben guardar mientras desempeñan la  labor como erradicadores. De igual manera conoce y es consciente de todos los  riesgos existentes al momento de ejecutar la labor encomendada”. Expediente  digital, archivo “4ExpedienteFísicoDigitaliza doPorServisoft(”, p. 9.    

[139] El Tribunal concluyó: “11.1.6. De la cláusula  [decimoquinta del contrato de trabajo], se tiene que efectivamente el señor  Benjamín Llanos Gasca recibió capacitación acerca de las medidas de seguridad  que debían tener al momento de realizar sus labores, así como también que era  consciente de los riesgos a los cuales se enfrentaba en el desarrollo de su  misión”. Expediente digital, archivo “22_SENTENCIASEGUNDAINSTANCIA”, p. 42.  Empleamos S.A. aportó fotos de las capacitaciones que alegaba realizar para la  prevención del riesgo de minas, y la copia de un protocolo de inducción donde  se abordaba la información general de la empresa, el tipo de relación  contractual, los derechos y prestaciones sociales, los pagos, salud  ocupacional, educación en el riesgo y comunicaciones (expediente digital,  archivo “5ExpedienteFísicoDigitaliza doPorServisoft(”, pp. 96-105). Sin  embargo, ninguno de estos documentos se refiere específicamente a Benjamín  Llanos, ni acredita que efectivamente haya sido capacitado, ni fue considerado  por el Tribunal para su conclusión. Sin perjuicio de esto, al tratarse de un  riesgo especial, el hecho de que Benjamín Llanos hubiera sido capacitado o no  es irrelevante para efectos de declarar la responsabilidad, ni puede  interpretarse como un traslado de los riesgos inherentes de la erradicación  manual.    

[140] Expediente digital, archivo  “12ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft”, pp. 80-93.    

[141] El Tribunal señaló que “con la salvedad que el Contrato  laboral que suscribió el señor Benjamín Llanos Gasca con Empleamos S.A., (sic)  se aludió a que se firmaba para dar cumplimiento al Contrato 052 de 2011, se  tiene que este tenía conocimiento de los riesgos inherentes a la labor que  desempeñaría. No solo por el objeto del mismo, la capacitación o las  obligaciones impuestas, sino también porque era consciente del riesgo alto o  superior de la actividad, habida cuenta del concepto emitido por la  Administradora de Riesgos Laborales (ARP) y el Seguro de Vida que debía  contratar Empleamos S.A. Es claro entonces que la actividad aludida, respecto  del señor Llanos Gasca, se reconoció como riesgosa, al punto que se requirió de  un aseguramiento especial (ARL y Seguro de vida) con el propósito de garantizar  eventuales daños en razón de la labor”. Expediente digital, archivo  “22_SENTENCIASEGUNDAINSTANCIA”, p. 64.    

[142] Expediente digital, archivo  “12ExpedienteFísicoDigitalizadoPorServisoft”, pp. 82-83.    

[143] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B.  Sentencia del 21 de noviembre de 2018 (expediente 47628). Citada en la  Sentencia T-041 de 2023, f.j. 95.    

[144] En el proceso nunca se discutió los deberes estatales de  garantizar que las zonas de erradicación estuvieran libres de artefactos  explosivos y, en general, de proteger la seguridad e integridad de los civiles  contratados para dicha tarea. Ambos se reflejan los protocolos de seguridad y  la política pública que también hacen parte del expediente. El Tribunal mismo  se refirió a su contenido y reconoció la situación de riesgo inherente a dichas  actividades, pero no los tomó en cuenta.    

[145]  Como el contrato de prestación de servicios 052 suscrito el 29 de junio de 2011  entre Empleamos S.A. y la Agencia Presidencial para la Acción Social.    

[146]  Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia  del 10 de octubre de 2024 (expediente 64.417), f.j. 43-44. Para el Consejo de  Estado, la realización de una actividad por conducto de un contratista se  asimila a aquellos casos en que la administración realiza directamente la  actividad, pues todas estas obedecen a la necesidad de satisfacer intereses  generales.    

[147] Artículo 2484 del Código Civil.    

[149] Artículo 2470 del Código Civil.    

[150] Artículo 2471 del Código Civil.    

[151] María de Jesús Gasca Trujillo (madre).    

[152] Miller, Eulicer, Leidi, Dora Lilia, Elminsen y Reinaldo  Gasca Trujillo.    

[153] Expediente digital, archivo “4ExpedienteFísicoDigitaliza  doPorServisoft(”, pp. 15-16.    

[154] El Tribunal afirmó: “11.1.14. Está comprobado procesalmente  que la señorita Luisa Fernanda Llanos Toledo y el menor Juan David Llanos  Toledo son hijos del señor Benjamín Llanos Gasca (Fls. 11 – 12); así también se  tiene probado que la señora María Jesús Gasca Trujillo es la madre de la  víctima (fl. 10) y siendo hijos de ella y por lo tanto hermanos de la víctima  los señores Leidi Gasca Trujillo, Reinaldo Gasca Trujilo, Eulicer Gasca  Trujillo, Elminsen Gasca Trujillo, Miller Llanos Gasca, Dora Lilia Gasca. (Fls.  13 – 18)”. Expediente digital, archivo “22_SENTENCIASEGUNDAINSTANCIA”, p. 48.    

[155]  En este punto no sobra resaltar que la Sentencia C-642 de 2013 determinó que  los subsidios de vivienda y los programas de  formación y empleo, entre otros, son prestaciones adicionales que no pueden  descontarse del monto de la indemnización administrativa o judicial a que  tienen derecho las víctimas.    

[156]  Expediente 60.185.    

[157]  Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 25 de octubre de 2024 (expediente 60.185), f.j.  32-34.    

[158] La Sentencia T-690 de 2017 no es un precedente aplicable  al presente caso. Aunque se relaciona con la erradicación de cultivos de uso  ilícito, no resuelve una tutela contra providencia judicial ni se refiere a la  reparación de las víctimas que sufren daños mientras realizan dichas labores.    

[159] La Corte otorgó un plazo de 1 mes en la Sentencia T-041 de  2023. Sin embargo, dado que puede existir la necesidad de que el Tribunal  realice actuaciones probatorias, la Sala considera razonable ampliar el plazo a  3 meses calendario.

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