T-176-16

           T-176-16             

Sentencia T-176/16    

ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional     

ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad     

CONSEJO   SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Naturaleza jurídica/CONSEJO   SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Funciones administrativas y disciplinarias     

ACCION   POPULAR-Naturaleza jurídica y contenido     

JUEZ DE   ACCION POPULAR-Puede proferir fallos ultra y extra   petita para salvaguardar derechos colectivos, según jurisprudencia del Consejo   de Estado    

ACTO   ADMINISTRATIVO-Competencia para suspensión,   modificación o anulación mediante la acción popular     

DEFECTO   FACTICO-Configuración     

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por configurarse defecto fáctico por indebida   valoración de la prueba, por cuanto la vulneración del derecho colectivo de   administración de justicia nunca se probó en el proceso    

Las sentencias censuradas   incurrieron en un defecto fáctico por indebida valoración de la prueba, por   cuanto la premisa de la que parte la supuesta transgresión del derecho colectivo   de administración de justicia (la existencia de un sistema que sacrifica la   calidad y la eficiencia), nunca se probó en el proceso. En efecto, en el trámite   no existió soporte técnico para determinar que al privilegiarse el rendimiento   estadístico se sacrificaba la calidad de las decisiones, ni tampoco se contó con   una prueba que evidenciara la violación de los derechos colectivos fueron   protegidos.    

ACCION DE   TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia   por configurarse defecto por falta de motivación para demostrar la procedencia   de la acción popular    

Las autoridades judiciales   accionadas omitieron justificar con razones objetivas el impacto real del   sistema de calificación de jueces sobre la eficiencia del derecho colectivo   protegido, lo cual era un deber ineludible, máxime si se tiene en cuenta que   eran destinatarios específicos del acto administrativo que inaplicaron, y en la   práctica resolvieron sobre su propia calificación.    

ACCION DE   TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia   por desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado sobre el   sistema de calificación de los jueces administrativos    

Referencia: expediente T-5.240.358    

Acción de tutela presentada por la Sala Administrativa del Consejo   Superior de la Judicatura, a través de la Unidad de Administración de la Carrera   Judicial, contra la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del   Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 17 Administrativo de   Bogotá.    

Procedencia: Sección Cuarta del Consejo de Estado.    

Asunto: Tutela contra providencia judicial. Facultades extra  y ultra petita de los jueces de acción popular. Inaplicación de actos   administrativos mediante acción popular.    

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D. C., once (11) de abril de dos mil dieciséis (2016).    

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,   integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub y la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en   ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia, adoptado   por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 16 de septiembre de 2015, que   confirmó la decisión adoptada por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo   de Estado, el 22 de enero de 2014, en el proceso de tutela promovido por la Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través de la Unidad de   Administración de la Carrera Judicial, contra la Sección Primera, Subsección B   -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 17   Administrativo de Bogotá.    

Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución   Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Once de la   Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, el asunto de la   referencia.    

De acuerdo con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de   Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.    

I. ANTECEDENTES    

El 14 de noviembre de 2014, la Directora de la Unidad Administrativa   de la Carrera Judicial[1], en   calidad de delegada de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura[2],   interpuso acción de tutela contra las sentencias (i) del 30 de abril de 2012,   proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, y (ii) del 21 de febrero   de 2014, dictada por la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del   Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Las decisiones controvertidas fueron   proferidas dentro de la acción popular promovida por Camilo Augusto Delgado   Rodríguez contra la Nación – Rama Judicial, al estimar que el Acuerdo   PSAA08-4874 del 11 de junio de 2008, expedido por la Sala Administrativa del   Consejo Superior de la Judicatura, desconocía los derechos colectivos a la   moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, y de acceso a   servicios públicos y su prestación eficiente y oportuna.    

La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura pretende   que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de   acceso a la administración de justicia; que considera vulnerados por las   providencias mencionadas, debido a que a través de éstas los jueces dictaron   decisiones incongruentes, inaplicaron un acto administrativo de carácter general   –el Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002- sin tener competencia para   hacerlo, y profirieron órdenes que desconocen la autonomía del Consejo Superior   de la Judicatura.    

A. Hechos y pretensiones    

1.   Afirma la funcionaria que el 20 de mayo de 2009   el señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez[3]  interpuso acción popular contra la Nación – Rama Judicial y los Ministerios de   Hacienda y Crédito Público y del Interior y de Justicia, por considerar que   estos lesionaban los derechos colectivos a la moralidad pública, a la defensa   del patrimonio público, y al acceso a los servicios públicos y su prestación   eficiente y oportuna; debido a que la Sala Administrativa del Consejo Superior   de la Judicatura expidió el Acuerdo PSAA08-4874 de 2008 “[p]or medio del cual   se determina el rendimiento esperado o Capacidad Máxima de Respuesta para los   Despachos Judiciales del Tercer Nivel”, y en éste determinó la capacidad   máxima de respuesta de los juzgados administrativos, sin consultar las   particularidades de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.    

En particular,   relató que (i) mediante la Circular No. PSAC07-17 del 8 de mayo de 2007, la   Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura   informó a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales cuál debía ser   el rendimiento esperado de los jueces administrativos para el año 2007 y (ii)   mediante el Acuerdo PSAA08-4874 del 11 de junio de 2008, la Sala Administrativa   fijó la cifra correspondiente al rendimiento esperado de los juzgados   administrativos para los años 2007 –reiteró la que estaba contenida en la   circular referida- y 2008, de las cuales dependía la calificación de tales   funcionarios.    

A juicio del   actor popular, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura   estableció la capacidad máxima de respuesta de los jueces administrativos,   retroactivamente y “a espaldas de los jueces a calificar”.    

En segundo lugar,   los criterios para la calificación del período 2008-2009 se fijaron de forma   extemporánea, pues el Acuerdo PSAA08-4874 fue expedido el 11 de junio de 2008, y   según el artículo 34 del Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002, el   rendimiento esperado debía ser comunicado a los jueces a más tardar en el mes de   enero del año correspondiente a la iniciación del periodo a evaluar. En   consecuencia, el criterio de evaluación para el año 2008 fue comunicado 5 meses   después de la fecha fijada por el acto administrativo que reglamenta la materia.    

Con fundamento en   los hechos antes descritos, el actor popular consideró que la aplicación de   reglas retroactivamente y de forma oculta (por haberse dado mediante circulares   internas), “(…) se traduce en una justicia apresurada para los usuarios de la   justicia, porque los jueces realmente tienen que trabajar para producir el mayor   número de sentencias, así sea en forma poco razonada, porque tampoco cuentan con   el personal suficiente que requiere el juzgado.”[5]    

Por consiguiente,   el actor popular solicitó: (i) que se declarara la nulidad de los artículos 1º y   2º del Acuerdo 4874 del 11 de junio de 2008, en relación con la determinación de   la capacidad máxima de respuesta para los jueces administrativos,   correspondiente al periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre   de 2008; (ii) que se suspendiera de inmediato el proceso de calificación de los   jueces administrativos que se encuentren inscritos en carrera; y (iii) que se   ordenara al Consejo Superior de la Judicatura realizar un proceso de   calificación con fundamento en unas pautas ponderadas de calificación que   correspondan a las particularidades propias de la Jurisdicción Contenciosa   Administrativa y a la realidad fáctica de los juzgados administrativos, en lo   referente a la carga laboral y planta de personal.    

2.   En escrito radicado el 8 de julio de 2009, la   apoderada judicial de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se opuso   a las pretensiones de la demanda. Específicamente, indicó:    

(i)            Que no era cierto que los criterios de evaluación   de los jueces administrativos para el año 2007 se hubieran fijado de forma   clandestina, pues la Circular PSAC07-17 del 8 de mayo de 2007 por medio de la   cual se estableció la cifra correspondiente al rendimiento esperado, fue   conocida por todos sus destinatarios, quienes en el mes de mayo del mismo año   recibieron una visita de seguimiento, acompañamiento y control, en la que se dio   a conocer el método de calificación.    

(ii)         Que las circulares son actos administrativos, de   manera que el rendimiento esperado podía determinarse mediante una circular o un   acuerdo, sin que existiera alguna diferencia entre ambos.    

(iii)       Que los actos administrativos eran legales pues   la autoridad tenía competencia para expedirlos y respetó las normas en que   debían fundarse (entre éstas el Acuerdo No. 1392 de 2002).    

(iv)       Que la acción popular es improcedente porque no   se probó que a) existiera alguna acción u omisión por parte de la demandada; b)   se hubiera ocasionado un daño, amenaza, o vulneración a los derechos colectivos   cuyo amparo se solicitaba; y c) no existía una relación de causalidad entre una   acción u omisión y los derechos supuestamente transgredidos.    

(v)         Que la acción popular era improcedente, pues la   vía idónea para controvertir la legalidad de los actos administrativos debatidos   era la acción de nulidad. Específicamente, indicó que en ese momento se   tramitaban dos acciones de nulidad simple contra el Acuerdo PSAA08-4874 de 2008   ante la Sección Segunda del Consejo de Estado, una de las cuales fue presentada   por el actor popular.    

3.   El conocimiento de la acción popular correspondió   al Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, quien mediante auto del 13 de agosto de   2009 se declaró impedido para conocer del proceso por tener interés directo en   el asunto. En consecuencia, el Juez 18 Administrativo de Bogotá estudió el   impedimento y mediante auto del 19 de agosto de 2009 lo declaró infundado, por   lo que el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá conservó el conocimiento de la   acción popular.[6]    

4.   Mediante sentencia del 30 de abril de 2012[7],   el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, concedió el amparo del derecho colectivo   de acceso al servicio público de administración de justicia.    

A pesar de que el juez determinó que en este caso la acción popular   no era procedente para controvertir el acto administrativo contra el cual se   presentó la demanda, advirtió que de las pretensiones del accionante se derivaba   la necesidad de analizar las normas que regulan la calificación de servicios de   los jueces administrativos “(…) pues según el parecer del accionante, este   diseño normativo desconoce la realidad fáctica y las particularidades de la   Jurisdicción Contenciosa Administrativa, lo que ha patrocinado una especie de   justicia apresurada”.    

Con fundamento en esa consideración, la autoridad judicial accionada   se refirió al origen de los juzgados administrativos, la congestión de la   jurisdicción contencioso administrativa, analizó la proporción existente entre   el volumen de trabajo y el número de juzgados creados[8],   e hizo referencia a las medidas de descongestión. Con base en tales datos,   concluyó que la cantidad de juzgados creados fue insuficiente, pues de un lado,   no se tomó en consideración el volumen promedio de ingresos y de otro, se   sobredimensionaron los datos correspondientes a los egresos.    

Además, el juez determinó que “(…) es posible colegir que al juez   administrativo se le presenta un dilema ético: la calificación satisfactoria de   su desempeño (asunto de interés personal) o el desarrollo de una labor eficiente   y de calidad (asunto de interés público). El hecho mismo de existir la   posibilidad de un dilema ético implica que el servicio público de la   administración de justicia se encuentra en riesgo. En efecto, (…) el sistema   crea un incentivo negativo a favor del rendimiento estadístico, al preferirse la   tramitación de los asuntos sencillos, fáciles y repetitivos, dejando de lado las   controversias complejas y las disputas de intereses legítimos o de derechos.   Rendimiento estadístico que como quedó anunciado tampoco permite el cumplimiento   satisfactorio del factor de rendimiento para efectos de evaluación.” [9]    

En ese sentido, concluyó que las normas que regulan el proceso de   calificación y el fenómeno de anormalidad y congestión judicial recurrente en   los juzgados administrativos, ponen en riesgo la prestación del servicio de   administración de justicia bajo parámetros de eficiencia y calidad.    

En consecuencia, el Juez 17 Administrativo de Bogotá decidió: (i)   declarar probada la excepción de “improcedencia de la acción popular, por no   corresponder a la vía idónea para pretender la anulación de los actos   administrativos y por existir otros procesos en torno a la nulidad del Acuerdo   4874 de 2008”; (ii) amparar el derecho de acceso y prestación eficiente y   oportuna del servicio público de administración de justicia; (iii) inaplicar   “el actual Sistema de Evaluación y Calificación para los jueces administrativos,   contenido en el Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002”; (iv) ordenar a la   Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que en el término de 6   meses a partir de la notificación de la sentencia, elabore y expida un sistema   de evaluación y calificación para los jueces administrativos, tras un proceso en   el que se garantice la participación de los destinatarios del nuevo acuerdo; y   (v) exhortar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para   que adelante las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para   replantear el número de juzgados administrativos permanentes y su planta de   personal, de manera que se materialicen los Principios Básicos 7 y 11, relativos   a la independencia de la judicatura, adoptados por la Asamblea General de las   Naciones Unidas, a través de la asignación de recursos adecuados para el   funcionamiento del sistema judicial, nombrado por un número de jueces que   resulte suficiente para atender los casos pendientes y proporcionar a los   juzgados el equipo profesional y el personal auxiliar necesario.    

5.   Mediante escrito radicado el 14 de mayo de 2012,   la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial apeló la decisión de primera   instancia, en la que reiteró los argumentos expuestos en la demanda, y agregó   otras razones para controvertir la decisión del a quo.[10]    

6.  Mediante escrito radicado el 28 de noviembre de 2013, el Ministerio   Público[11]  intervino en el trámite de la acción popular y manifestó que la demanda se   encaminaba a obtener la nulidad de un acto administrativo, por lo que era   improcedente. Además, sostuvo que al adecuar las pretensiones del actor popular,   el juez de primera instancia desconoció el derecho fundamental al debido proceso   de la demandada, la cual no tuvo la oportunidad de oponerse al cuestionamiento   de la totalidad del sistema de calificación de jueces.[12]    

7.  El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,   Subsección “B” –Sala de Conjueces[13],   en sentencia del 21 de febrero de 2014, confirmó el fallo de primera instancia   por compartir los mismos argumentos del Juzgado 17 Administrativo de Bogotá,   consistentes en que el dilema ético que afecta su función, pone en riesgo la   adecuada prestación de ese servicio y no garantiza la eficiencia y la calidad   del servicio.    

8.  Posteriormente, el 21 de marzo de 2014, la Dirección Ejecutiva de   Administración Judicial solicitó que se declarara la nulidad de las sentencias   proferidas en el proceso de acción popular, por considerar que había un error   originado en ambas decisiones, por ser incongruentes. Así pues, sostuvo que la   acción no debió prosperar porque el actor popular pretendía que se declarara la   nulidad de un acto administrativo de 2008 y, en esa medida, el proceso que se   adelantó no era la vía idónea para dejar sin efectos los actos administrativos   correspondientes al sistema de calificación de jueces. No obstante, las   autoridades judiciales dieron un giro a las pretensiones y dejaron sin efectos   un acto administrativo de 2002, lo cual no fue solicitado por el accionante.    

9.  Por auto del 5 de junio de 2014, la Sección Primera Subsección B del   Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de nulidad presentada   por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Lo anterior, por   considerar que los fallos dictados en el trámite de la acción popular eran   congruentes, debido a que el demandante afirmaba que se violaba el derecho   colectivo a tener un servicio público de justicia eficiente por distintas   razones, entre ellas el Acuerdo 4874 de 2008 y el diseño del sistema de   calificación de jueces. Así pues, en relación con el acuerdo, los jueces   afirmaron que no tenían competencia para estudiar su legalidad, y en cuanto al   sistema de calificación, encontraron que éste presentaba fallas que ponían en   peligro el derecho colectivo invocado, por lo que en providencias congruentes,   el juez y los conjueces explicaron por qué motivo era posible inaplicar el   Acuerdo 1392 de 2002.    

10.   La Directora de la Unidad Administrativa de la   Carrera Judicial considera que las decisiones adoptadas por el Juzgado 17   Administrativo de Bogotá y la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces-   del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, vulneran los derechos fundamentales   de la entidad al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de   justicia.    

Específicamente, la funcionaria afirmó que las sentencias   controvertidas incurren en los siguientes requisitos específicos de procedencia   de la tutela contra providencias judiciales:    

(i)                Violación de la Constitución: porque la orden de elaborar y expedir un nuevo sistema de   evaluación y calificación para los jueces administrativos, desconoció las   competencias que el artículo 256 asignó al Consejo Superior de la Judicatura, en   particular, la de administrar la carrera judicial.    

Además, estima que las decisiones desconocieron el artículo 257   Superior, al exhortar a la Sala Administrativa para que adelante las gestiones   administrativas y presupuestales necesarias con el fin de replantear el número   de juzgados administrativos permanentes y su planta de personal, a través de la   asignación de recursos adecuados para el funcionamiento del sistema judicial. En   efecto, según la Constitución, en ejercicio de la función de crear, suprimir,   fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia, el Consejo   Superior de la Judicatura no puede establecer a cargo del Tesoro obligaciones   que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de   apropiaciones iniciales.    

(ii)              Defecto orgánico:   debido a que las autoridades judiciales no son competentes para a) ordenar las   condiciones, forma y procedimiento, para administrar la carrera judicial, en   particular, la evaluación de servicios de los jueces administrativos, y b)   exhortar la gestión para obtener los recursos presupuestales para una   destinación específica, como es la creación de jueces administrativos de   carácter permanente, y el ajuste de su planta de personal.    

(iii)           Defecto sustantivo: por cuanto se trata de decisiones incongruentes, debido a que el   accionante solicitó la declaración de nulidad de un acuerdo proferido en 2008 y,   a pesar de declarar la improcedencia de la acción popular para conocer sobre la   legalidad de actos administrativos, los jueces se pronunciaron sobre la   legalidad de los actos que establecieron el sistema de evaluación y calificación   de los empleados de la Rama Judicial.    

De este modo, además de presentar argumentos contradictorios, los   jueces se pronunciaron sobre cuestiones no contempladas en la demanda ni   conocidas por la entidad demandada, que no tuvo la oportunidad de   controvertirlos.    

(iv)           Defecto fáctico:   dado que el juez popular no contó con el sustento probatorio suficiente para   afirmar que se genera un incentivo negativo al privilegiar el rendimiento   estadístico sobre la calidad, pues aquella apreciación tuvo como fundamento que   la planta de personal de los juzgados administrativos no se adecúa a la cantidad   de trabajo y que es reducido el número de despachos judiciales (lo cual   potencializa la congestión judicial). En este orden de ideas, indica que los   jueces concluyeron, artificiosamente, que el sistema de calificación vulnera el   derecho colectivo relacionado con el acceso y prestación eficiente y oportuna   del servicio público de administración de justicia, a pesar de que no se   demostró que los Acuerdos 4874 de 2008 y 1392 de 2002 transgredieran tal   derecho.    

De otra parte, las sentencias objeto de reproche afirman que no se ha   aplicado el sistema de forma equitativa, sin embargo los jueces nunca han sido   calificados, debido a que, primero, mediante distintas decisiones de la Sala   Administrativa se dispuso suspender el trámite y, luego, en el proceso de la   acción popular objeto de análisis, el juez de conocimiento suspendió el proceso   de calificación (por auto del 5 de abril de 2010).    

(v)              Decisión sin motivación: los jueces concluyeron, sin soporte probatorio alguno, que al juez   administrativo se le presenta un problema ético entre la calificación   satisfactoria de su desempeño y el desarrollo de una labor eficiente y de   calidad. En esa medida, el análisis de la supuesta transgresión del derecho   colectivo se basó en apreciaciones subjetivas.    

En consecuencia, la Directora de la Unidad Administrativa de Carrera   Judicial solicita al juez de tutela: a) dejar sin efecto la decisión   proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, confirmada por la Sección   Primera, Subsección B –Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, mediante la sentencia del 21 de febrero de 2014, en la que se   concede el amparo en el proceso de acción popular presentado por el señor Camilo   Augusto Delgado Rodríguez contra la Nación – Rama Judicial, y b) ordenar   a “la autoridad accionada” que profiera una nueva decisión en la que niegue las   pretensiones del actor popular, por ser improcedente para controvertir la   legalidad de los actos administrativos, existir cosa juzgada en relación con la   nulidad del Acuerdo 4874 de 2008[14], y   no haberse presentado la violación de los derechos colectivos.    

B. Actuación procesal de primera instancia    

Mediante auto del 21 de noviembre de 2014[15],   la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió la tutela,   vinculó en calidad de autoridades accionadas a la Sección Primera, Subsección B   -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 17   Administrativo de Bogotá, y vinculó como terceros interesados a Camilo Augusto   Delgado Rodríguez y a la Nación – Rama Judicial – Dirección Administrativa de   Administración Judicial, quienes fungieron como partes demandante y demandada en   el proceso de acción popular[16].    

Además, solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial,   que remitiera una certificación en la que conste la disponibilidad de recursos   para la vigencia 2014 e informara si “(…) en la actualidad se han destinado   todos los recursos para la vigencia del 2014 del plan de descongestión, y se   cuenta con los recursos para aumentar los juzgados administrativos y la planta   de personal de los mismos.”[17]    

Respuesta de la Dirección Ejecutiva de   Administración Judicial    

Mediante escritos radicados en la Secretaría General del Consejo de   Estado el 19 de diciembre de 2014 y el 19 de enero de 2015[18],   el abogado que fungió como apoderado de la Nación – Rama Judicial en el proceso   de acción popular indicó (i) que a 19 de diciembre de 2014 el Ministerio de   Hacienda y Crédito Público no había aprobado la solicitud presupuestal para   crear nuevos juzgados administrativos y el presupuesto de los existentes se   agotó. A este escrito se anexó una certificación en la que se dejó constancia de   los costos de las medidas de descongestión en la jurisdicción contenciosa   administrativa para la vigencia del año 2014; y (ii) allegó copia de las   principales actuaciones en el proceso de acción popular.    

Las autoridades accionadas y la persona vinculada al proceso, no   dieron respuesta a la tutela de la referencia.    

C. Decisiones objeto de revisión    

Sentencia de primera instancia    

En sentencia del 22 de enero de 2014[19],   la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado “rechazó por   improcedente” la tutela, por considerar que los defectos alegados por la   Directora de la Unidad de Carrera Judicial, fueron puestos de presente ante los   jueces de acción popular en distintas oportunidades y estos los resolvieron con   fundamento en argumentos jurídicos válidos. En consecuencia, manifestó que la   accionante pretendía usar la tutela como una instancia adicional en el trámite   de acción popular.    

Impugnación    

Mediante oficios radicados: (i) el 11 de marzo de 2015[20],   la Directora impugnó la decisión de primera instancia; y (ii) el 14 de abril de   2015[21],   la funcionaria sustentó la impugnación, y reiteró los mismos argumentos   contenidos en el escrito de tutela.    

Sentencia de segunda instancia    

En sentencia del 16 de diciembre de 2015[22],   la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la decisión del a quo,   por considerar que no concurrían los requisitos generales de procedencia de la   tutela contra las providencias judiciales recurridas.    

En particular, determinó que no se verificaba el requisito de   subsidiariedad, por cuanto la parte accionante omitió solicitar la revisión   eventual de la acción popular, la cual era el mecanismo judicial idóneo y   adecuado para proteger los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso   a la administración de justicia de la autoridad accionante.    

En este sentido, determinó que la Corte Constitucional ha   establecido que la revisión   eventual es el mecanismo de defensa judicial idóneo para obtener la protección   de derechos fundamentales ante un defecto en una providencia proferida en el   trámite de acciones populares y de grupo (Auto 132 del   16 de abril de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).    

Además, indicó   que la presunta vulneración de derechos fundamentales que se causó a la entidad   tutelante, se originó en la orden de diseñar un nuevo sistema de   evaluación y calificación para los jueces administrativos, en el que se   garantice la participación de sus destinatarios “(…) lo que, a juicio de la   Sala, no comporta una situación que requiera ser subsanada por el juez de   tutela, y menos aún, cuando con dicha orden se garantizó la protección de   derechos colectivos, que es el fin principal de las acciones populares”.    

Competencia    

1.  Con fundamento en las facultades conferidas por los artículos 86 y   241 -numeral 9°- de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala   Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para   revisar el fallo de tutela proferido en el proceso de la referencia.    

Asunto objeto de análisis y problemas jurídicos    

2.  La Directora de la Unidad Administrativa de la Carrera Judicial, en   calidad de delegada de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura, interpuso acción de tutela contra las sentencias (i) del 30 de abril   de 2012, proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, y (ii) del 21 de   febrero de 2014, dictada por la Sección Primera, Subsección B -Sala de   Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; proferidas dentro de la   acción popular promovida por un ciudadano contra la Nación – Rama Judicial.    

La funcionaria pretende que sean amparados sus derechos fundamentales   al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia, que   considera vulnerados por las providencias mencionadas, ya que a su juicio   incurren en 5 causales de procedencia de la tutela contra providencias   judiciales, a saber: violación directa de la Constitución, decisión sin   motivación, y los defectos orgánico, sustantivo y fáctico.    

En consecuencia, la Directora de la Unidad Administrativa de Carrera   Judicial solicita al juez de tutela: a) dejar sin efecto la decisión   proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, confirmada por la Sección   Primera, Subsección B –Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, en la sentencia del 21 de febrero de 2014, mediante las cuales se   concedió el amparo del derecho colectivo a la prestación eficiente del servicio   público de administración de justicia en el proceso de acción popular presentado   por el señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez contra la Nación – Rama Judicial,   y b) ordenar a “la autoridad accionada” que profiera una nueva   decisión en la que niegue las pretensiones del actor popular, por ser   improcedente para controvertir la legalidad de los actos administrativos,   existir cosa juzgada en relación con la nulidad del Acuerdo 4874 de 2008, y no   haberse presentado la violación de los derechos colectivos.    

3.  La situación fáctica exige a la Sala determinar si concurren los   requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales   para controvertir las sentencias mediante las cuales el Juzgado 17   Administrativo de Bogotá y la Sección Primera, Subsección B –Sala de Conjueces-   del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ampararon el derecho colectivo a la   prestación eficiente del servicio público de administración de justicia.    

En caso de ser procedente, será preciso analizar el fondo del asunto,   el cual plantea los interrogantes que se explican a continuación.    

4.  En primer lugar, a pesar de que el actor popular solicitó que se   declarara la nulidad de los artículos 1º y 2º del Acuerdo 4874 del 11 de junio   de 2008, por considerar que éste violaba el derecho al servicio público de   administración de justicia, en las sentencias censuradas las autoridades   judiciales accionadas establecieron que la pretensión del actor era   improcedente, pero indicaron que de la demanda se derivaba la necesidad de   estudiar todas las normas que regulan la calificación de servicios de los jueces   administrativos y analizar la carga laboral de los despachos.    

Con fundamento en esa consideración, los jueces accionados   determinaron que la cantidad de despachos administrativos era insuficiente y por   tanto el sistema de calificación no era adecuado.    

Además, las autoridades judiciales señalaron que el sistema de   calificación, la falta de personal y la carga laboral excesiva de los jueces   administrativos, los enfrenta a un dilema ético entre la calificación   satisfactoria de su desempeño (que los lleva a dar prelación a los casos más   fáciles, para proferir un mayor número de sentencias) y el desarrollo de una   labor eficiente y de calidad, dilema que, en sí mismo, implica que el servicio   público de administración de justicia está en riesgo.    

Por los anteriores motivos, ampararon el derecho de acceso y   prestación eficiente y oportuna del servicio público de administración de   justicia, e inaplicaron el Sistema de Evaluación y Calificación para los jueces   administrativos -Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002-.    

Los hechos antes descritos permiten formular este problema jurídico:   ¿incurre en alguna causal específica de procedencia de la tutela contra   providencias judiciales una sentencia mediante la cual un juez ampara los   derechos alegados en una acción popular, con fundamento en hechos y pretensiones   distintos de los que fueron planteados en la demanda por el actor?    

5.  En segundo lugar, las providencias judiciales accionadas, además,   contienen una orden dirigida a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura para que elabore y expida un sistema de evaluación y calificación   para los jueces administrativos, tras un proceso en el que se garantice la   participación de los destinatarios del nuevo acuerdo, y un exhorto dirigido a la   misma Sala para que adelante las gestiones administrativas y presupuestales   necesarias para replantear el número de juzgados administrativos permanentes y   su planta de personal.    

La situación descrita plantea el siguiente problema jurídico: ¿puede   un juez, en el marco de un proceso de acción popular, ordenar y exhortar al ente   autónomo que administra la carrera judicial, lleva el control del rendimiento de   los despachos judiciales y determina el número de juzgados, que adopte medidas   específicas relacionadas con el ejercicio de tales funciones y suspender la   aplicación de un acto administrativo proferido en ejercicio de dichas   potestades?    

6.  Para resolver las cuestiones planteadas, es necesario abordar el   análisis de los siguientes temas: primero, la procedencia excepcional de   la tutela contra providencias judiciales; segundo, el examen de los   requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales   en el caso concreto, incluida la legitimación activa de la accionante;   tercero,  las funciones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura;   cuarto, la naturaleza y el marco normativo de la acción popular; y quinto, con base en lo anterior se resolverán los problemas   jurídicos planteados en este asunto.    

Procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales.    

El artículo 86 Superior establece que la   tutela procede contra toda “acción o la omisión de cualquier autoridad   pública”. Las autoridades judiciales son autoridades públicas que en el   ejercicio de sus funciones tienen la obligación de ajustarse a la Constitución y   a la ley, y garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos   reconocidos en la Constitución.    

Bajo el presupuesto mencionado, la Corte   Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra   decisiones judiciales que quebranten los derechos fundamentales de las partes y   se aparten de los mandatos constitucionales. No obstante, se ha precisado que la   procedencia de la acción de tutela en estos casos debe ser excepcional, con el   fin de que no se desconozcan los principios de cosa juzgada, autonomía e   independencia judicial, seguridad jurídica, y a la naturaleza subsidiaria que   caracteriza a la tutela.[23]    

Así pues, la acción de tutela contra   decisiones judiciales tiene como finalidad efectuar un juicio de validez   constitucional de una providencia judicial que incurre en graves falencias, las   cuales tornan la decisión incompatible con la Carta Política.[24]    

8.  La Sala Plena de la Corte, en sentencia C-590 de 2005[25],   señaló que el desarrollo jurisprudencial ha conducido a diferenciar dos tipos de   presupuestos para que proceda la acción de tutela contra providencias   judiciales, a saber: los requisitos generales de procedencia y los requisitos   específicos de procedibilidad.    

Requisitos generales de procedencia.    

9.  Según lo expuso la sentencia C-590 de 2005[26],   los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela   contra providencias judiciales son: (i) que la cuestión que se discuta tenga   relevancia constitucional, esto es, que el caso involucre la posible vulneración   de los derechos fundamentales de las partes; (ii) que se cumpla con el   presupuesto de subsidiariedad que caracteriza a la tutela, o sea, que se hayan   agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada,   salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii)   que se cumpla el requisito de inmediatez, es decir, que la tutela se   interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que   originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta   debe tener un efecto decisivo en la sentencia que se impugna; (v) que la parte   actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la   vulneración, como los derechos vulnerados; y (vi) que no se trate de sentencias   de tutela.    

Requisitos específicos de procedibilidad.    

10.  Los requisitos específicos aluden a la concurrencia de defectos en el   fallo atacado que, en razón de su gravedad, hacen que éste sea incompatible con   los preceptos constitucionales. En resumen, estos defectos son los siguientes:    

Defecto orgánico: ocurre cuando el   funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece en forma   absoluta de competencia.    

Defecto procedimental absoluto: se   origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento   establecido.[27]    

Defecto fáctico: se presenta   cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del   supuesto legal en el que se sustenta la decisión, o cuando la valoración de la   prueba fue absolutamente equivocada.    

Defecto material o sustantivo: ocurre   cuando se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o   claramente inaplicables al caso concreto, o cuando se presenta una evidente y   grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.[28]    

Error inducido: sucede cuando el Juez o   Tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo   a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.[29]    

Decisión sin motivación: implica el   incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los   fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones.    

Desconocimiento del precedente: se   configura cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado   asunto y el funcionario judicial, desconoce la regla jurisprudencial   establecida.[30]    

Violación directa de la Constitución: se   estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce, de forma   específica, postulados de la Carta Política.    

Examen de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra   providencias judiciales en el caso que se analiza.    

11.  La Sala observa que en el presente caso se reúnen todos los   requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias   judiciales que han sido fijados por la jurisprudencia de esta Corporación,   veamos:    

12.  En primer lugar, se verifica que se cumple con el presupuesto de   legitimación por activa.    

En ese orden de ideas, la jurisprudencia de la Corte Constitucional[31]  ha señalado que las personas jurídicas están legitimadas para acudir a la acción   de tutela con el fin de obtener su efectividad cuando sean vulnerados o   amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.    

Segundo, porque de conformidad con el artículo 256 de la Constitución[32],   la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura tenía a su cargo la   responsabilidad de administrar la carrera judicial. Además, de acuerdo con el   artículo 2º del Acuerdo 956 de 2000[33],  “[p]or el cual se delegan unas funciones en las Unidades de la Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y se dictan otras   disposiciones”, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura   delegó la función de representar los intereses de la Nación en el ejercicio de   acciones de tutela, a las unidades de la entidad. Por consiguiente, la Directora   de la Unidad Administrativa de la Carrera Judicial está facultada para actuar en   este proceso.    

13.  En segundo lugar, la cuestión objeto de debate es de evidente   relevancia constitucional. En el presente caso se encuentran involucrados   los derechos fundamentales de la Nación – Rama Judicial – Sala Administrativa   del Consejo Superior de la Judicatura, al debido proceso, de defensa y de acceso   a la administración de justicia.    

Esto ocurre porque las sentencias que se censuran tienen como efecto   la inaplicación de un acto administrativo que regula su función constitucional   de administrar la carrera judicial y, según la entidad, en razón a que tal   decisión tuvo origen en un fallo inconstitucional, no contó con la posibilidad   de controvertir los argumentos que dieron origen a la suspensión del sistema de   calificación de jueces administrativos. Además, según la accionante, en las   providencias controvertidas se profieren órdenes que transgreden su autonomía   funcional, de manera que se discute el posible desconocimiento del diseño   constitucional del poder judicial.    

14.  En tercer lugar, la tutela cumple con el requisito consistente en   haber agotado todos los mecanismos judiciales de defensa a su disposición.   A pesar de que el ad quem determinó que en este caso la tutela era   improcedente porque la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura   omitió solicitar la revisión eventual de la sentencia de segunda instancia ante   el Consejo de Estado, a juicio de la Sala tal razonamiento no puede ser   admitido, pues deja de lado que en este caso particular el mecanismo mencionado   no es idóneo para obtener el amparo de los derechos invocados.    

En efecto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado citó el Auto 132   de 2015[34], y   con fundamento en dicha providencia determinó que “(…) la revisión de   sentencias en materia penal, civil y contencioso administrativa, incluida la   revisión eventual cuando se trate de acciones de grupo o populares, constituye   un medio de defensa idóneo siempre y cuando: i) los derechos fundamentales   presuntamente afectados no requieran una intervención inmediata por vía de   tutela, y ii) no tengan conexidad, únicamente con derechos económicos.”    

En consecuencia, el ad quem concluyó que el mecanismo de   revisión eventual era idóneo, por cuanto no se requería de la intervención   inmediata del juez para obtener el amparo de los derechos de los cuales la   Nación – Rama Judicial es titular, pues las providencias judiciales dictadas en   el trámite de la acción popular concedieron el amparo de derechos colectivos, es   decir, realizaron la finalidad principal de la acción.    

15.  La Sala considera que la interpretación realizada por el Consejo de   Estado no obedece al criterio establecido en el Auto 132 de 2015, mediante el   cual la Sala Plena de la Corte Constitucional determinó que la regla de evaluación   de la idoneidad respecto del mecanismo de revisión de las acciones populares y   de grupo, es la misma que la de todos los demás medios de defensa   judicial, esto es, depende del caso concreto[35].    

En aquella ocasión la Sala Plena de la Corte se pronunció sobre la   solicitud de nulidad presentada contra la sentencia T-274 de 2012, en la cual la   Sala Tercera de Revisión de esta Corporación estudió la tutela interpuesta por   la Empresa de Energía del Pacífico S.A. E.S.P.   contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del   Cauca en el trámite de una acción de grupo, y concedió el amparo.    

La Sala Plena de la Corte Constitucional anuló la sentencia T-274 de   2012, por considerar que la Sala Tercera de Revisión desconoció la   jurisprudencia en vigor de esta Corporación, según la cual la idoneidad del   mecanismo de revisión depende del caso concreto.    

Así pues, a pesar de que en esa oportunidad el Consejo de Estado   había escogido el asunto tras haber admitido la solicitud de revisión eventual,   la Sala de Revisión determinó que la tutela era el medio idóneo para   controvertir la decisión de segunda instancia en el proceso de acción de grupo,   simplemente porque la selección para su revisión eventual había ocurrido 2 años   después de que se hubiera proferido la providencia censurada.    

En particular, la Sala Plena determinó que de los hechos no era   posible establecer que existiera alguna circunstancia particular que justificara   la procedencia de la tutela, y la empresa accionante no identificó alguna   situación que comportara la vulneración o amenaza de sus derechos al debido   proceso y de acceso a la administración de justicia como consecuencia de la   tardanza en la selección. En consecuencia, esta Corporación encontró que estaba   demostrada la idoneidad de la revisión eventual, porque (i) el proceso había   sido seleccionado por el Consejo de Estado, quien estudiaría nuevamente la   acción de grupo y se pronunciaría de fondo sobre el asunto, y (ii) no se   acreditó la amenaza o vulneración de los derechos de la empresa accionante que   autorizara la intervención del juez constitucional para evitar un perjuicio   irremediable.    

Por los anteriores motivos, mediante el Auto 132 de 2015, la Sala   Plena de la Corte Constitucional declaró la nulidad de la sentencia T-274 de   2012 y, en reemplazo, profirió la sentencia SU-686 de 2015, en la cual confirmó   la decisión del juez de segunda instancia en el proceso de tutela -que había   confirmado la decisión del a quo consistente en negar el amparo-, por   encontrar que no se cumplía con el presupuesto de subsidiariedad, debido a que   el mecanismo de revisión eventual era idóneo para proteger los derechos del   accionante en ese caso particular.    

16.  Del recuento del contenido del Auto 132 de 2015 –citado como   precedente por el ad quem en el trámite de esta tutela-, se evidencia que   la situación fáctica analizada en esa providencia es totalmente diferente   de la que se estudia en la presente sentencia. Específicamente, en el caso   estudiado en el auto en mención, el Consejo de Estado seleccionó la acción de   grupo para su revisión y dicho trámite estaba pendiente, motivo por el cual la   Corte concluyó que la tutela era improcedente. Por el contrario, en el asunto   objeto de examen no se solicitó la revisión y el caso no fue seleccionado por el   Consejo de Estado.    

Así pues, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte –incluido   el Auto 132 de 2015-, en esta ocasión correspondía al juez de tutela analizar la   idoneidad del mecanismo de revisión eventual para el caso particular.    

El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009[36],   prevé el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares en los   siguientes términos:    

La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse   dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o   providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales   Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a   partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la   correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente   dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga   o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres   (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso   Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales   providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia   de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público   podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del   término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…)”    

Del texto de la norma mencionada se evidencia que el   mecanismo de revisión eventual de sentencias proferidas en el trámite de   acciones populares o de grupo, comporta particularidades que lo distinguen de   los recursos ordinarios, y extraordinarios de casación y revisión.    

En particular, la revisión eventual ostenta las   siguientes características (i) no constituye una tercera instancia de decisión   (por esa razón no opera la garantía de la no reformatio in pejus); (ii)   se rige por el principio dispositivo, pues está condicionada a la solicitud de   parte o del Ministerio Público y no procede de oficio[37];   (iii) no se trata de un recurso extraordinario[38],   (iv) es eventual, lo que significa que la decisión sobre su selección es   discrecional (pero debe ser motivada); (v) tiene como propósito la unificación   de la jurisprudencia en materia de acciones populares o de grupo; (vi) una vez   seleccionado un asunto, el solicitante no puede desistir del trámite; y (v) el   thema decidendum de la revisión lo determina el Consejo de Estado, quien   delimita el asunto sobre el cual es necesario unificar la jurisprudencia[39].    

17.   En el asunto objeto de estudio se advierte que   las órdenes contenidas en las providencias judiciales censuradas conllevan la   suspensión del sistema de calificación de jueces administrativos a nivel   Nacional y, en esa medida, constituyen una injerencia de las autoridades   judiciales en las funciones que la Constitución asignó al órgano que gestiona la   carrera judicial (el cual además califica a las accionadas). Precisamente, al   desmontar el sistema de calificación de jueces, las providencias que se censuran   amenazan el derecho y servicio público de los ciudadanos a la administración de   justicia pues, en la práctica, ponen el riesgo la autonomía de la Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y condicionan el ejercicio   de sus funciones constitucionales a la potestad de los jueces administrados.    

Así pues, la falta de congruencia y el desconocimiento de la   Constitución alegados por la accionante, comprometen los derechos fundamentales   de la Nación (en particular de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura) y de los ciudadanos, los cuales podrían ser gravemente afectados en   caso de que se exija el agotamiento de un mecanismo que se caracteriza por ser   eventual.    

En efecto, si en este asunto se requiere el agotamiento del mecanismo   de revisión eventual, la existencia de un sistema de calificación de jueces y su   aplicación dependerían de la respuesta a la solicitud de revisión eventual, que:   (i) se sujeta exclusivamente a la potestad del Consejo de Estado de seleccionar   el asunto, y (ii) tiene por objeto unificar su jurisprudencia.    

En ese sentido, la Sala estima que en este caso particular resulta   desproporcionado instar a la entidad a que solicite que se lleve a cabo la   revisión eventual, cuya finalidad exclusiva es la de unificar la jurisprudencia   en materia de acciones populares y de grupo. Así pues, ante la necesidad de   hacer cesar la amenaza de derechos y normas constitucionales, y de definir la   vigencia del sistema que fue inaplicado mediante las sentencias controvertidas,   cuando no se ha seleccionado el asunto para revisión del Consejo de Estado, el   medio de defensa judicial al alcance de la entidad accionante no es idóneo para   obtener el amparo de los derechos invocados, pues éste se caracteriza por ser   eventual y tener una finalidad distinta a la protección de derechos   fundamentales.    

En síntesis, la eventualidad de la revisión y las características del   medio ordinario no garantizan que éste sea el adecuado para corregir la   afectación de derechos fundamentales y normas constitucionales, lo que hace que   la tutela sea el mecanismo idóneo para proteger los derechos involucrados y la   supremacía de la Constitución. Por consiguiente, se cumple con el presupuesto de   subsidiariedad.    

18.  En cuarto lugar, la acción de tutela fue interpuesta en un término   razonable, debido a que el auto mediante el cual la Sección Primera   Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de   nulidad presentada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, fue   proferido el 5 de junio de 2014, y la tutela se presentó el 14 de noviembre de   2014, esto es, 5 meses después de la última actuación en el proceso en el que se   profirieron las sentencias debatidas.    

19.  En quinto lugar, la demandante identificó de manera razonable los   hechos que generaron la vulneración de sus derechos, así como las   irregularidades que –estima- hacen procedente la acción de tutela. Los hechos   están claramente detallados en la demanda y debidamente soportados en las   pruebas documentales aportadas. Adicionalmente, explicó con claridad los   defectos que atribuyó a las sentencias que se cuestionan.    

Así pues, la entidad accionante indicó que las decisiones judiciales   proferidas en el proceso constitucional reprochado, vulneraron sus derechos al   debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa, y tales objeciones fueron alegadas en el proceso   judicial cuando fue posible, esto es, al presentar el recurso de apelación   contra la sentencia de primera instancia, y al solicitar la nulidad de las   sentencias de primera y segunda instancia.    

Naturaleza y funciones del Consejo Superior de la Judicatura.    

21.  La Constitución 1991 creó el Consejo Superior de la Judicatura como   un órgano administrativo y jurisdiccional-disciplinario de la Rama Judicial, que   tenía por finalidad promover reglas de administración de los servicios   judiciales, que respondan a los criterios de justicia material, racionalidad,   celeridad, eficacia y efectividad.    

Los artículos 254[40],   256[41] y   257[42] de   la Constitución, asignaron al Consejo Superior de la Judicatura el ejercicio de   distintas funciones, correspondientes a la administración de los recursos   económicos y de personal de la justicia, y el fortalecimiento de la actividad   disciplinaria, con el objetivo de garantizar la autonomía de la Rama Judicial.    

Además, el Constituyente previó la existencia de las salas   Administrativa y Disciplinaria, para efectos de distribuir las funciones de   rango constitucional entre ellas. Así, “(…) la Sala Jurisdiccional   Disciplinaria fue creada orgánica y funcionalmente en forma autónoma. La Sala   administrativa por su parte, también fue creada orgánicamente con funciones   propias, para cumplir funciones administrativas, con representación de las   corporaciones nominadoras y como garantía de la autonomía administrativa de la   Rama Judicial perseguida por el Constituyente.”[43]    

22.  En particular, la Sala Administrativa tenía a su cargo el ejercicio   de funciones relacionadas con el manejo de los recursos económicos, fiscales y   humanos de la Rama Judicial, por cuanto le correspondía administrar la carrera   judicial, elaborar las listas de candidatos para la designación de funcionarios   judiciales y enviarlas a la entidad que deba hacerla, llevar el control del   rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales, elaborar el proyecto de   presupuesto de la Rama Judicial y ejecutarlo de conformidad con la aprobación   que haga el Congreso, fijar la división del territorio para efectos judiciales y   ubicar y redistribuir los despachos judiciales y crear, suprimir, fusionar y   trasladar cargos en la administración de justicia.    

En relación con la función de la Sala Administrativa del Consejo   Superior de la Judicatura relativa a la administración de la carrera judicial,   el artículo 157 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de   Justicia”, estableció que su labor consistía en “(…) atraer y retener los   servidores más idóneos, a procurarles una justa remuneración, programas   adecuados de bienestar y salud ocupacional, capacitación continua que incluya la   preparación de funcionarios y empleados en técnicas de gestión y control   necesarias para asegurar la calidad del servicio, exigiéndoles, al mismo tiempo,   en forma permanente conducta intachable y un nivel satisfactorio de   rendimiento.”    

23.   De otra parte, de conformidad con el numeral 3º   del artículo 257 de la Constitución, el Consejo Superior de la Judicatura es un   órgano constitucional, titular de una potestad reglamentaria para expedir normas   de carácter general que fijen las condiciones para ejercer sus funciones, las   cuales se relacionan, entre otros, con la evaluación de servicios de los jueces[44].    

En ese sentido, el artículo 174 de la Ley Estatutaria de   Administración de Justicia dispone que la carrera judicial será administrada por   las Salas Administrativas de los Consejos Superior o Seccionales de la   Judicatura, con la participación de las Corporaciones Judiciales y de los Jueces   de la República en los términos de la presente ley y los reglamentos que expida   el Consejo Superior de la Judicatura.    

24.  En suma, en el diseño inicial de la administración de la Rama   Judicial, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura (i) tiene   a su cargo distintas funciones que garantizan la autonomía de la Rama Judicial,   (ii) es titular de potestad reglamentaria de origen constitucional, que ejerce   para determinar el desarrollo y ejercicio de las funciones administrativas a su   cargo; y (iii) es titular, entre otros, de la función de administrar la carrera   judicial, la cual incluye la calificación y evaluación de servicios de los   jueces.    

Naturaleza y   marco normativo de la acción popular.    

25.   El artículo 88 de la Constitución se refiere a la   acción popular como el mecanismo judicial para la protección de los derechos e   intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y   la salubridad públicas, la moralidad administrativa, el ambiente, la libre   competencia económica, entre otros.    

Además, la norma Superior prevé la obligación a cago del Congreso de regular este   mecanismo judicial, a la cual se dio cumplimiento con la expedición de la Ley   472 de 1998[45].    

26.   Así, el artículo 2º de la normativa mencionada   define la acción popular como el medio procesal idóneo para la protección de los   derechos e intereses colectivos, que tiene por objeto “evitar el daño   contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre   los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior   cuando fuere posible.”    

La Corte constitucional ha estudiado la naturaleza de la acción   popular en distintas ocasiones[46], y ha establecido que este mecanismo se caracteriza: “(i) por ser una acción constitucional especial, lo que   significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la   protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos   colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y   c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales; (ii)  por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por   intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento   al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos   colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular;   (iii)  por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la   amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues   su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses   superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la   ocurrencia del daño’[47];  (iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que   tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e   intereses colectivos.”[48]    

27.  En relación con el carácter preventivo de las acciones   populares, tanto la Corte Constitucional[49]  como el Consejo de Estado[50],   han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista   un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo   es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas   necesarias para evitar que la vulneración se presente.    

Límites a las facultades ultra y   extra petita del juez popular    

28.   En consonancia con el artículo 5º de la Ley 472   de 1998, el juez tiene a su cargo impulsar oficiosamente el trámite de la acción   popular y velar por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el   equilibrio entre las partes.    

Además, el artículo   34 de la misma normativa, determina que “[l]a sentencia que acoja las   pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de   hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño   a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que   los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para   volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés   colectivo, cuando fuere físicamente posible.”    

Del artículo 88   Superior y los artículos 5º y 34 de la Ley 472 de 1998, se deriva un sistema   dispositivo distinto, propio de las acciones populares. Particularmente, el juez   de acción popular puede proferir fallos ultra y extra petita  para amparar los derechos colectivos amenazados o vulnerados. Las facultades   mencionadas tienen fundamento en las siguientes razones:    

a)        La interpretación literal de las disposiciones   citadas, según las cuales, ante la amenaza o vulneración de un derecho colectivo   el juez puede adoptar las medidas necesarias para hacer cesar la acción u   omisión que dé origen a aquella circunstancia e, incluso, disponer lo necesario   para volver las cosas al estado anterior a la transgresión del derecho. Así   pues, en caso de que el operador judicial considere que las medidas solicitadas   por el demandante no son suficientes para proteger el derecho colectivo   desconocido, podrá adoptar cualquier remedio que estime conducente para   restablecer su ejercicio.    

b)       La interpretación teleológica de las normas   mencionadas, porque de su finalidad se puede establecer que, a pesar de que el   actor popular no identifique con suficiencia las circunstancias que dan origen   al desconocimiento del derecho colectivo, en caso de que el juez advierta que se   probó un hecho transgresor que no había sido alegado específicamente por el   demandante, deberá adoptar una determinación para hacerlo cesar.    

Lo anterior   ocurre porque se trata de una acción pública, que tiene como fin la defensa de   derechos e intereses colectivos, esto es, de los cuales no es titular un sujeto   determinado. Así pues, mediante esta acción no se plantean pretensiones   subjetivas, sino se pone en conocimiento del juez una situación que afecta a la   comunidad, pues con ésta se pretende precaver o superar   la afectación de bienes que comprometen la existencia y desarrollo de la   colectividad misma, es decir, hacer valer el interés general[53].    

En ese sentido,   en consideración a los fines que persigue la acción popular, es posible afirmar   que el juez tiene la obligación de analizar todos los hechos que se deriven de   las pruebas aportadas al proceso. Entonces, en caso de que el material   probatorio permita advertir la amenaza o vulneración del derecho colectivo   invocado, el operador judicial deberá adoptar las medidas que considere   pertinentes para protegerlo, incluso si la circunstancia que se probó en el   proceso no fue expresamente alegada por el actor popular.    

c)        La función del juez constitucional en el Estado   Social de Derecho, que implica la obligación a su cargo de adoptar todas las   medidas pertinentes para hacer efectivo el derecho cuyo amparo se solicita.    

En términos generales, la función judicial   en el Estado Social de Derecho se rige por el principio de prevalencia del   derecho sustancial –artículo 228 Superior-, y en particular, la función del juez   constitucional se rige también por el valor constitucional de garantizar la   efectividad de los principios, derechos y deberes -artículo 2° Superior-.    

En ese orden de ideas, el juez   constitucional tiene la obligación de adoptar las medidas necesarias,   encaminadas a hacer realidad el ejercicio de los derechos consagrados en la   Constitución. En consecuencia, las decisiones que adopte el juez en aras de   proteger tales derechos (que corresponden a los colectivos en el caso de las   acciones populares), deben conducir a que cese la situación que motivó la   solicitud de amparo.    

Lo anterior implica que el juez de la   acción popular tiene el deber de analizar todos los hechos que resulten probados   en el proceso y en caso de encontrar probada la amenaza o vulneración de un   derecho o interés colectivo, adoptar las medidas que considere pertinentes para   restituir las cosas a su estado anterior o hacer cesar la amenaza, y de ese modo   hacer realidad su uso y goce.    

29.  En síntesis, el trámite de la acción popular se caracteriza por   regirse por un sistema dispositivo especial, en el que el juez goza de la   facultad de proferir fallos extra y ultra petita, de manera que:   (i) si en el curso del proceso se encuentra probada una nueva circunstancia que   no fue alegada por el demandante, y que configura una amenaza o vulneración de   un derecho colectivo, el juez de la acción popular tiene a su cargo la   obligación de protegerlo; y (ii) en ejercicio de sus facultades oficiosas, el   juez constitucional puede ordenar remedios que excedan las pretensiones   presentadas por el actor popular en la demanda, siempre que resulte necesario   para hacer cesar la vulneración o amenaza.[54]    

No obstante, este sistema no implica que las facultades del juez sean   absolutas, pues éstas encuentran su límite en los derechos al debido proceso y   de defensa del demandado. Así pues, las determinaciones que se adopten en una   acción popular están circunscritas a la causa petendi de la demanda, lo   que significa que el operador judicial no puede decidir con fundamento en hechos   y pretensiones que no tengan relación con los que le fueron puestos en   conocimiento por el actor popular.    

30.   Al analizar las facultades oficiosas del juez   constitucional, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que, en   ejercicio de su deber de proteger los derechos colectivos, el juez de la acción   popular está facultado para proferir fallos ultra petita y extra   petita y, por regla general, el ejercicio de tales facultades no desconoce   el principio de congruencia que rige a los operadores judiciales.    

31.   Por ejemplo, en sentencia del 16 de mayo de   2007[55],   la Sección Tercera del Consejo de Estado se refirió al principio de congruencia   previsto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil[56]  (actualmente artículo 281 del Código General del Proceso[57]),   y determinó que en el trámite de las acciones populares éste tiene un alcance   menos restringido, porque su naturaleza constitucional, su ámbito de protección   colectivo o difuso que desborda el límite del interés particular, y su   finalidad, consistente en conseguir la protección integral de un derecho de   rango superior y de interés general, autorizan al juez a adelantar las   decisiones que más se ajusten a los objetivos superiores de esta acción.    

Así pues, una vez se presenta la demanda, el juez popular adquiere la   facultad de fallar a partir de los hechos planteados, conforme a lo probado   dentro del proceso, sin que su decisión final se limite a la apreciación   particular que el actor popular expone en sus pretensiones. Entonces, de   conformidad con la ley, existe la posibilidad de que el juez constitucional   amplíe e incluso supere la causa petendi, mediante fallos extra y  ultra petita, siempre que con ello se garantice la protección real del   derecho vulnerado o amenazado.    

32.  Del mismo modo, en sentencia del 16 de octubre de 2007[58],   el Consejo de Estado determinó que en ejercicio de sus facultades, el juez que   decida sobre una acción popular no puede invocar otros hechos distintos a los   expuestos en el escrito de demanda, pues al modificar motu proprio, la   conducta trasgresora, se desconocen el derecho fundamental al debido proceso,   las garantías procesales y el equilibrio entre las partes.    

En consecuencia, a pesar de que las   facultades del juez de la acción popular son amplias, es claro que la decisión   final debe ser congruente con el curso que hayan tomado los hechos. Entonces,   aunque la decisión del juez no se contrae exclusivamente a los sucesos indicados   en la demanda, la acción u omisión que se encuentre probada debe guardar   relación con la causa petendi, a fin de garantizar el derecho de defensa   del accionado.    

33.   Recientemente, en sentencia del 29 de abril de   2015[59],   la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, reiteró la   jurisprudencia sobre el alcance del principio de congruencia en el trámite de   acciones populares. Particularmente, estableció que por las amplias facultades   que goza el juez constitucional, la aplicación del principio de congruencia en   materia de acciones populares es más flexible, pues es viable que se tengan en   cuenta hechos distintos a los que aparecen en la demanda.    

En efecto, en este tipo de procesos el principio de congruencia no es   absoluto, debido a la naturaleza de la acción y a las particularidades del   derecho objeto de protección, a tal punto que el juez puede oficiosamente   vincular al proceso a otros posibles responsables y la decisión final debe   referirse al curso que tomen los hechos, de manera que la sentencia no se   contrae exclusivamente a los hechos de la demanda, siempre y cuando aquellos   tengan relación con la causa petendi.    

34.   En conclusión, el sistema dispositivo especial por el que se rigen las acciones   populares, implica que el juez puede tener en cuenta   hechos distintos a los que aparecen en la demanda, siempre que se trate de la   misma acción u omisión que el actor planteó como transgresora de los derechos o   intereses colectivos, puesto que la sentencia debe ser coherente con la conducta   vulneradora imputada en el escrito de la demanda.[60]    

La anulación y suspensión de actos   administrativos mediante la acción popular.    

35.   El artículo 34 de la Ley 472 de 1998 antes   citado, determina que la sentencia que acoja las pretensiones del demandante de   una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer y, en   términos generales, exigir la realización de conductas necesarias para volver   las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés   colectivo.    

La disposición mencionada suscitó una   discusión jurisprudencial y doctrinaria alrededor de la posibilidad de que el   juez popular anule actos administrativos, cuando encuentre probado que con estos   se vulneran derechos o intereses colectivos. En efecto, existieron dos   posiciones contradictorias sobre el tema:    

36.   De un lado, en algunas sentencias y luego de   unificar jurisprudencia, la Sección Tercera del Consejo de Estado determinó que   en aquellos casos en los cuales la legalidad de un acto administrativo   cuestionado era la causa o un factor determinante para la indagación acerca de   la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, el juez válidamente podría   hacer el análisis correspondiente y tomar las decisiones a que hubiera lugar, e   incluso declarar la nulidad del acto, siempre que concurrieran dos elementos   a)  la prueba de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, y b)  la prueba de que los actos administrativos estuvieran incursos en alguna de las   causales de nulidad prescritas en el Código Contencioso Administrativo.    

La posibilidad de   anular actos administrativos mediante acciones populares, tenía sustento en los   siguientes argumentos:    

a)        La interpretación gramatical del artículo 15 de   la Ley 472 de 1998 deja ver que el juez de la acción popular es competente para   estudiar la legalidad de actos administrativos y anularlos si amenazan o   vulneran derechos colectivos. La norma en cita dispone lo siguiente:    

“Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo   conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las   Acciones Populares originadas en actos, acciones y omisiones de las   entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones   administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes   sobre la materia. (…)”    

De la disposición mencionada, se puede   deducir que los actos administrativos son una de las actuaciones que amenazan o   vulneran derechos e intereses colectivos, y el Legislador reconoció esa   eventualidad y expresamente asignó la competencia al juez constitucional para   analizar la legalidad de tales actos y en caso de considerarlo pertinente,   anularlos.[61]    

b)       Con fundamento en la interpretación teleológica   de la norma, es posible afirmar que la procedencia de la anulación no implica el   desplazamiento de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del   derecho, pues se trata de mecanismos con una finalidad distinta a la de la   acción popular.    

Así pues, las acciones ordinarias tienen   como finalidad el restablecimiento del orden jurídico general o abstracto, o de   un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, mientras que el objeto de   la acción constitucional, es la protección y restablecimiento de los derechos   colectivos. En este orden de ideas, no se puede decir que la acción   constitucional sea subsidiaria de la ordinaria, porque su objeto es diferente.    

Por consiguiente, no basta con que el juez   constitucional encuentre que el acto administrativo transgreda normas de   carácter superior, sino que además deberá encontrar demostrada la conducta   imputada y la vulneración o amenaza de los derechos colectivos.[62]    

c)        Aunque la acción popular es de naturaleza   constitucional, su trámite no ha sido atribuido a una nueva jurisdicción   diseñada e instituida para el efecto sino que, por disposición de la ley, se   asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la cual tiene a su   cargo ejercer el control judicial de tales autoridades o entidades.    

Así, la   protección de los derechos e intereses colectivos que resulten amenazados o   vulnerados por la actividad de entidades públicas o de personas privadas que   desempeñen funciones administrativas, coincide con el objeto propio de tal   jurisdicción. Entonces, “(…) cuando el juez administrativo decide una acción   popular (…) lo debe hacer con su ropaje natural, esto es con la plenitud de las   atribuciones que le han sido conferidas como órgano de la Jurisdicción de lo   Contencioso Administrativo; por consiguiente, puede juzgar actos   administrativos, hechos, omisiones, operaciones y contratos estatales, sin que   ello afecte las particularidades, fines y propósitos de las acciones populares.”[63]    

De este modo,   bajo el criterio de la jurisdicción unificada, se garantizan la efectividad del   derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, la primacía de   los derechos, y la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas.    

d)       Cuando se transgrede un derecho o interés   colectivo a través de acciones voluntarias que trascienden la órbita de quienes   ejercen la función administrativa y de una u otra manera se relacionan o   vinculan a la comunidad, corresponde al juez de cada caso, evaluar la medida   adecuada y necesaria para evitar la violación o conjurarla a través del retorno   de las cosas a su estado anterior.    

Entonces, si el   remedio idóneo es dejar sin efectos estas manifestaciones, es decir, declarar la   nulidad de actos administrativos, porque sólo de ese modo es posible restituir   las cosas a su estado anterior a través de la declaratoria de nulidad, debe   hacerlo, porque de ese modo se hace efectiva la connotación subjetiva que se   predica de un derecho o interés colectivo.    

En efecto, con fundamento en la obligación   del Estado de garantizar la efectividad de los derechos constitucionales, es   posible afirmar que el ordenamiento jurídico debe prever “(…) no solo   instrumentos procesales para alegar ante los jueces su protección, sino dotarlos   de la capacidad de tomar decisiones efectivas que logren repeler la amenaza o   remediar las consecuencias de la violación de derechos o intereses colectivos.”[64]    

37.   De conformidad con esa postura jurisprudencial,   cuando el objeto de la pretensión consistía en cuestionar la legalidad de un   acto el juez podría arribar a alguna de las siguientes conclusiones:    

“(…) que se amenazan o vulneran derechos colectivos y que el objeto   jurídico es ilegal, caso en el cual se   procederá con la suspensión o anulación del acto administrativo correspondiente,   para amparar los derechos colectivos;    

que se amenazan o vulneran derechos colectivos y que el objeto   jurídico es legal: en este supuesto no sería   posible jurídicamente suspender o anular el acto o contrato por cuanto las   reglas propias de la legalidad indican que el objeto jurídico es válido; no   obstante, el juez deberá adelantar las medidas pertinentes, se reitera,   diferentes a la suspensión o anulación del objeto jurídico, para evitar la   amenaza o hacer cesar la vulneración.    

que no se amenazan ni vulneran derechos colectivos y que el objeto   jurídico es ilegal, evento en que no será   posible suspender o anular el acto administrativo, dado que la razón de ser de   la acción popular es la protección de los derechos colectivos y no de la   legalidad, pues para el amparo de ésta existen las acciones ordinarias;    

que no se amenazan o vulneran derechos colectivos y que el objeto   jurídico es legal, hipótesis que dará lugar,   claramente, a desestimar las pretensiones.”  (Subrayado en el texto original)[65]    

38.  De otro lado, la Sección Primera del Consejo de Estado[66]  y algunos doctrinantes, establecieron que en el trámite de la acción popular no   podía declararse la nulidad del acto porque este mecanismo no versa sobre su   legalidad. No obstante, el juez sí puede suspender su ejecución o aplicación al   constatar la violación o amenaza de derechos o intereses colectivos.    

Así pues, a   juicio de la Sección Primera, cuando el actor pretendiera que el juez ordenara   la nulidad del acto administrativo y que como consecuencia de ello el acto   desapareciera del mundo jurídico, la acción popular era improcedente. En   contraste, si se constataba que un acto administrativo podía ser fuente de   amenaza o violación de los derechos colectivos, su aplicación o ejecución podía   ser suspendida con miras a proteger tales derechos, dado que el pronunciamiento   acerca de la nulidad de los actos sólo podía ser emitido por el juez de lo   contencioso administrativo.    

La tesis relativa a la imposibilidad de   anular actos administrativos se basa en las razones que a continuación se   explican:    

a)        El sentido gramatical de la expresión “hacer o no   hacer”, contenida en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, permite concluir que   el juez constitucional no tiene competencia para anular actos administrativos, a   pesar de que amenacen o vulneren derechos e intereses colectivos.    

Entonces, las facultades previstas en la   norma en mención no incluyen la anulación de actos administrativos, porque tal   decisión no se deriva de la facultad de impartir órdenes de hacer o no hacer.   Por consiguiente, sólo cuando el juez administrativo conoce de una acción de   nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, tiene competencia para   pronunciarse sobre la legalidad de un acto administrativo y anularlo.[67]    

b)       El artículo 10 de la misma normativa establece   que no es necesario agotar la vía gubernativa, lo que indica que no procede la   anulación de actos administrativos, pues si procediera sería necesario agotarla.    

c)        Si el demandante dispone de otro mecanismo de   defensa judicial, idóneo para obtener la anulación de un acto administrativo,   debe acudir a éste, pues el juez constitucional no puede usurpar la competencia   del juez ordinario.    

Lo anterior, por cuanto el Constituyente   consagró el principio de separación de jurisdicciones como garantía de la   seguridad jurídica y del acceso efectivo a la administración de justicia, por lo   que la acción popular no se instituyó para desconocer las acciones judiciales   ordinarias ni como un procedimiento alternativo a las mismas. [68]    

Por ende, aceptar la anulación de los actos   mediante esta acción constitucional implicaría admitir que el Legislador   instituyó un sistema que desconoce las acciones judiciales ordinarias, y   consagró una dualidad de procedimientos que congestiona los despachos   judiciales, interpretación que no puede ser admitida.[69]    

d)       Aunque en la acción popular el juez no tiene   competencia para decretar la nulidad de un acto porque no está facultado para   definir la legalidad del mismo, sí se puede suspender su ejecución o aplicación   cuando se advierta que viola o amenaza derechos e intereses colectivos.[70]    

Lo anterior ocurre porque los actos   administrativos, como expresión de la acción de las autoridades públicas,   también pueden ser fuente de amenaza o violación de los derechos colectivos, y   cuando ello se acredita, el juez constitucional solamente puede decretar la   suspensión de su aplicación o ejecución con miras a proteger tales derechos,   dado que el pronunciamiento acerca de la nulidad de los actos (es decir, su   legalidad), sólo puede ser emitido por el juez de lo contencioso administrativo.[71]    

39.  Sin   embargo, el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011[72]  zanjó la discusión al respecto, y estableció que no hay lugar a que los jueces   declaren la nulidad de actos administrativos a través de acciones populares, en   los siguientes términos:    

ARTÍCULO 144. “PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS.   Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses   colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el   fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la   vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado   anterior cuando fuere posible.    

Cuando la vulneración de los   derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública,   podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante   sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el   juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las   medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los   derechos colectivos.” (Negrillas fuera del   texto).    

La norma transcrita fue   declarada exequible por esta Corporación en la sentencia C-644 de 2011,   en la que se estableció que la prohibición incluida en la norma constituye una   medida legítima del órgano Legislativo para armonizar la regulación legal de los   distintos medios de control judicial de la administración.    

40.  En   conclusión, es claro que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de   Estado, la Ley 1437 de 2011 y la interpretación que de esa norma ha hecho la   Corte Constitucional: (i) el juez popular no tiene competencia para anular actos   administrativos, incluso si encuentra probado que mediante estos se violan   derechos colectivos; (ii) el juez popular está facultado para suspender la   ejecución de un acto administrativo cuando advierta que éste amenaza o vulnera   derechos e intereses colectivos, y encuentre probado que el acto es ilegal; y   (iii) el juez popular no tiene competencia para suspender un acto administrativo   cuando se amenazan o vulneran derechos colectivos y el objeto jurídico es legal,   pero en ese caso el juez deberá adelantar las medidas pertinentes, diferentes   a la suspensión, para evitar la amenaza o hacer cesar la vulneración. En ese   sentido, de conformidad con el artículo 4º Superior, el juez puede inaplicar un   acto administrativo cuando, a pesar de ser legal, considera que su aplicación   viola la Constitución.    

Sin embargo, la Sala advierte que la tesis que admite   la suspensión y niega la posibilidad de anulación de los actos administrativos   en acciones populares (adoptada por el Legislador) presenta distintas   dificultades:    

Primero, nada impediría que la suspensión decretada   en el trámite de la acción popular sea indefinida, con lo que se viola la   seguridad jurídica y la certeza en el derecho. En efecto, al adoptar una orden   de este tipo, se presenta una indeterminación que atenta contra la seguridad   jurídica porque comporta la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto   administrativo, que a su vez sigue existiendo, en forma indefinida en el tiempo,   pues a diferencia de la tutela que se concede como mecanismo transitorio, la   acción popular no tiene esa autorización legal.    

Segundo, por tratarse de una   medida que tiene como origen una tesis que parte de la división de   jurisdicciones, puede suceder que existan fallos contradictorios, esto es, que   en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se niegue la nulidad del   acto administrativo y en el proceso de acción popular se resuelva suspenderlo, o   sencillamente se mantenga la suspensión en forma permanente porque no podrá   existir un nuevo pronunciamiento, en vía de acción popular, sobre la invalidez   del acto, so pena de afectar la cosa juzgada.    

En consecuencia, la norma   contenida en la Ley 1437 de 2011 acarrea distintos problemas a los que se   enfrentarán los jueces de acciones populares al decidir sobre la legalidad de un   acto administrativo, pues a pesar de verificar que el acto es nulo, solamente   pueden decretar la suspensión.    

Esta situación impone una carga   adicional a los jueces que resuelvan acciones populares, quienes deberán   argumentar con suficiencia qué implicaciones tiene la suspensión de un acto   administrativo que amenace o vulnere derechos o intereses colectivos y por qué   razón es posible adoptar esa medida en caso de que el juez contencioso haya   negado la nulidad de un acto.    

41.  En   concordancia con lo expuesto en precedencia, la Sala procede a estudiar si en   este caso se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso   a la administración de justicia y de defensa, de la Nación – Rama Judicial   (particularmente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura), con ocasión de las providencias dictadas por la Sección Primera,   Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y   el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá.    

En particular, la Sala resolverá los dos problemas jurídicos   planteados, a saber: (i) si incurre en alguna causal específica de procedencia   de la tutela contra providencias judiciales una sentencia mediante la cual un   juez ampara los derechos alegados en una acción popular, con fundamento en   hechos y pretensiones distintos de los que fueron planteados en la demanda por   el actor; y (ii) si puede un juez, en el marco de un proceso de acción popular,   ordenar al ente autónomo que administra la carrera judicial y lleva el control   del rendimiento de los despachos judiciales, que adopte medidas específicas   relacionadas con el ejercicio de tales funciones y suspender la aplicación de un   acto administrativo proferido en ejercicio de dichas potestades.    

Las decisiones reprochadas en sede constitucional incurrieron en un   defecto fáctico.    

42.  Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se produce cuando el juez toma una decisión:    

“(…) sin que los hechos del caso se subsuman adecuadamente en el   supuesto de hecho que legalmente la determina[73], como consecuencia de   una omisión en el decreto[74]  o valoración de las pruebas; de una valoración irrazonable de las mismas; de la   suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los   medios probatorios.    

Para la Corte, el defecto fáctico puede darse tanto en una dimensión   positiva[75],   que comprende los supuestos de una valoración por completo equivocada, o en la   fundamentación de una decisión en una prueba no apta para ello, como en una   dimensión negativa[76],   es decir, por la omisión en la valoración de una prueba determinante, o   en el decreto de pruebas de carácter esencial[77].”(Negrillas fuera del texto)[78]    

43.  En este caso, los jueces de primera y segunda   instancia en el proceso de acción popular determinaron que (i) las normas que   regulan el proceso de calificación, sumadas al fenómeno de anormalidad y   congestión judicial recurrente en los juzgados administrativos, ponen en riesgo   la prestación del servicio de administración de justicia bajo parámetros de   eficiencia y calidad, y (ii) un sistema de calificación basado en el rendimiento   estadístico deriva en la baja calidad de las decisiones que profieren los   jueces.    

El accionante indica que las autoridades judiciales accionadas no   contaron con el sustento probatorio suficiente para afirmar que se generaba un   incentivo negativo al privilegiar el rendimiento estadístico sobre la calidad,   pues aquella apreciación tuvo como fundamento la opinión del juzgador respecto   de que la planta de personal de los juzgados administrativos no se adecuaba a la   cantidad de trabajo y que el número de despachos judiciales es reducido,   situación que potencializa la congestión judicial.    

44.  De las pruebas que fueron analizadas[79],   el a quo de la acción popular realizó la valoración probatoria que se   describe a continuación:    

En primer lugar,   el juez hizo referencia al número de juzgados administrativos creados por la   Sala Administrativa. Advirtió que éste se determinó tras dividir el número de   expedientes que serían remitidos por los Tribunales a los juzgados, por el   promedio de egresos reportados por los magistrados de los tribunales   administrativos.    

En relación con   este hecho, el juez determinó que (i) para fijar el número de juzgados no se   tuvo en cuenta el volumen estimado de ingresos de procesos de la jurisdicción   contenciosa (dado por el ingreso histórico de procesos), sino sólo el número de   expedientes que serían remitidos a los juzgados, por lo que el dividendo debía   ser superior al que efectivamente se usó para determinar el número de juzgados;   y (ii) las estadísticas que tomó la Sala Administrativa para establecer el   promedio de egresos de procesos por magistrado, no concuerda con el reporte de   las estadísticas al cual el juez tiene acceso mediante la página web de   la entidad.    

Por consiguiente,   concluyó que “(…) la cantidad de Juzgados Administrativos creados fue   totalmente insuficiente, pues, además de no considerarse una variable   fundamental, como lo era el volumen promedio de ingresos para los juzgados   administrativos, se tomaron datos de egresos promedio por Magistrado que no   correspondían a la realidad, sobredimensionándolos.”[80]    

En segundo lugar,   el juez accionado enlistó los asuntos sobre los que tiene competencia el juez   administrativo y la conformación de su planta de personal. Tras hacer el   recuento de estos dos temas, señaló que “(…) la composición de las plantas de   personal, a primera vista, no se adecua con la problemática de congestión   recurrente, con la especialidad y trascendencia de las competencias y con las   exigencias de rendimiento para efectos de calificación. Esta composición de la   planta de personal repercute en la calidad y en la eficiencia de la prestación   del servicio de administración de justicia, pues potencializa un esfuerzo   dirigido a la tramitación de los casos fáciles y repetitivos.”[81]    

En tercer lugar,   el a quo (i) se pronunció sobre la importancia de la carrera judicial,   (ii) describió el sistema de evaluación y calificación de servicios establecido   en el Acuerdo 1392 de 2002, (iii) indicó que la jurisdicción contencioso   administrativa tiene a su cargo un mayor volumen de procesos declarativos y de   condena que la jurisdicción ordinaria y tales asuntos tardaban más tiempo en   resolverse, e (iv) hizo referencia a la implementación de las medidas de   descongestión adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura para los años   2008, 2009 y 2010; que implicaron la creación de distintos juzgados   administrativos de descongestión.    

Con fundamento en   los hechos mencionados, el juez concluyó que “(…) no existe una adecuación   entre el sistema de evaluación diseñado con muchos años de anterioridad para una   estructura judicial en operación y la puesta en marcha de los Juzgados   Administrativos, que entraron a funcionar con un número escaso de Despachos   Judiciales y una planta de personal insuficiente. En efecto, el Acuerdo de   calificación data de 2002 y fue diseñado para unos despachos judiciales cuyo   funcionamiento y composición burocrática se remontan por décadas hacia atrás.” [82]    

45.  Por su parte, al resolver la apelación el ad quem estudió el   cargo por indebida valoración de la prueba y avaló la valoración efectuada por   el juez de primera instancia. Específicamente, estableció que no era “(…)   acertado señalar que las decisiones adoptadas en la sentencia [de primera   instancia] carecen de soporte probatorio, pues expresamente en la sentencia   gravada el juez identificó cada uno de los medios de prueba, en este caso   documental, que le sirvieron para adoptar las decisiones contenidas en la   sentencia.”    

46.  De las providencias controvertidas se evidencia que en este caso las   autoridades accionadas concluyeron que el sistema de calificación de jueces   administrativos vulnera el derecho colectivo relacionado con el acceso y   prestación eficiente y oportuna del servicio público de administración de   justicia, a pesar de que no se demostró que el Acuerdo 1392 de 2002 generara una   baja calidad en las decisiones de los operadores judiciales, al recompensar la   cantidad sobre la calidad de las decisiones proferidas.    

En efecto, de las pruebas que fueron analizadas por los jueces, esto   es, los distintos estudios sobre la congestión de la jurisdicción contencioso   administrativa, los datos que daban cuenta de la proporción existente entre el   volumen de trabajo y el número de juzgados creados, y la necesidad permanente de   las medidas de descongestión; no era posible colegir que las normas que regulan   el proceso de calificación y el fenómeno de anormalidad y congestión judicial   recurrente en los juzgados administrativos, pusieran en riesgo la prestación del   servicio de administración de justicia bajo parámetros de eficiencia y calidad.    

En este sentido, las sentencias censuradas incurrieron en un defecto   fáctico por indebida valoración de la prueba, por cuanto la premisa de la que   parte la supuesta transgresión del derecho colectivo de administración de   justicia (la existencia de un sistema que sacrifica la calidad y la eficiencia),   nunca se probó en el proceso. En efecto, en el trámite no existió soporte   técnico para determinar que al privilegiarse el rendimiento estadístico se   sacrificaba la calidad de las decisiones, ni tampoco se contó con una prueba que   evidenciara la violación de los derechos colectivos fueron protegidos.    

Los jueces demandados adoptaron decisiones que carecían de   motivación.    

47.  La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la causal   específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales por   falta de motivación, conlleva el incumplimiento de los servidores judiciales de   la obligación a su cargo de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos   de sus decisiones[83].   En efecto, el deber de justificar las decisiones judiciales garantiza la   transparencia de las providencias y previene la arbitrariedad del juez.    

En la sentencia T-233 de 2007[84], esta   Corporación precisó que “(…) la motivación suficiente de una decisión   judicial es un asunto que corresponde analizar en cada caso concreto.   Ciertamente, las divergencias respecto de lo que para dos intérpretes opuestos   puede constituir una motivación adecuada no encuentra respuesta en ninguna regla   de derecho. Además, en virtud del principio de autonomía del funcionario   judicial, la regla básica de interpretación obliga a considerar que sólo en   aquellos casos en que la argumentación es decididamente defectuosa, abiertamente   insuficiente o, en últimas, inexistente, puede el juez de tutela intervenir en   la decisión judicial para revocar el fallo infundado. En esos términos, la Corte   reconoce que la competencia del juez de tutela se activa únicamente en los casos   específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia   en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad.”    

Por otra parte, la jurisprudencia ha determinado que no corresponde   al juez de tutela establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad judicial   accionada, sino señalar que la providencia atacada presenta un grave déficit de   motivación que la deslegitima como tal.[85]    

48.  En este caso, existen dos defectos que comportan la   falta de motivación en las sentencias que se estudian, a saber: (i) no se   argumentó con suficiencia por qué la acción popular era procedente, y (ii) se   ordenó “inaplicar” un acto administrativo y proferir uno nuevo, sin existir un   análisis sobre su legalidad.    

49.  En primer lugar, en concordancia con las   consideraciones generales de esta sentencia, la acción popular es procedente   cuando: (i) existe una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de   los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales, (ii)   existe un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o   intereses colectivos; y (iii) se prueba una relación de causalidad entre la   acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados.    

En este caso, las providencias judiciales controvertidas determinaron   que la cantidad de juzgados administrativos creados por el Consejo Superior de   la Judicatura fue insuficiente. Con fundamento en dicha premisa se estableció   que del diseño del sistema de calificación de jueces administrativos (que se   alega, sólo obedece a la cantidad de decisiones proferidas), “(…) es posible   colegir que al juez administrativo se le presenta un dilema ético: la   calificación satisfactoria de su desempeño (asunto de interés personal) o el   desarrollo de una labor eficiente y de calidad (asunto de interés público). El   hecho mismo de existir la posibilidad de un dilema ético implica que el servicio   público de la administración de justicia se encuentra en riesgo.”    

En ese sentido, los jueces concluyeron que el dilema ético que afecta   la función de los jueces administrativos, pone en riesgo la adecuada prestación   de ese servicio y no garantiza la eficiencia y la calidad del servicio. En   consecuencia, afirmaron que las normas que regulan el proceso de calificación   ponen en riesgo la prestación del servicio de administración de justicia.    

Del recuento   realizado por la Sala se evidencia la falta de motivación de las sentencias   controvertidas. En efecto, hace falta establecer cuál es la razón por la que el   hecho de que el dilema ético descrito exista (lo cual además, de conformidad con   el análisis del defecto fáctico precedente, nunca se probó), conlleva que se   ponga en riesgo la eficiencia en la administración de justicia por parte de los   operadores judiciales.    

Primero, en las   sentencias no se argumentó con suficiencia la supuesta vulneración, pues nunca   se expresó por qué razón el hecho mismo de existir la posibilidad de un dilema   ético, derivaba en la prestación deficiente del servicio público de la   administración de justicia.    

Segundo, a juicio   de la Sala no se identificó un nexo causal entre la acción –las normas que   regulan los criterios de calificación de los jueces- y la vulneración -el dilema   ético para el juez-, que conlleva un riesgo para el servicio público de la   administración de justicia.    

Tercero, nunca se   explicó por qué el sistema de calificación era contrario a los derechos   colectivos y qué tenía que ver dicho sistema con el número de juzgados   administrativos.    

En síntesis, las   providencias carecen de motivación suficiente para demostrar la procedencia de   la acción popular y, en esa medida, incurrieron en un defecto que hace   procedente la tutela en este caso. Así, las autoridades judiciales accionadas   omitieron justificar con razones objetivas el impacto real del sistema de   calificación de jueces sobre la eficiencia del derecho colectivo protegido, lo   cual era un deber ineludible, máxime si se tiene en cuenta que eran   destinatarios específicos del acto administrativo que inaplicaron, y en la   práctica resolvieron sobre su propia calificación.    

51.  En segundo lugar, de conformidad con los fundamentos jurídicos 35 a   40 de la presente sentencia, de acuerdo con la jurisprudencia de las Secciones   Primera y Tercera Consejo de Estado, el juez popular (i) está facultado para   suspender la ejecución de un acto administrativo cuando advierta que éste   amenaza o vulnera derechos e intereses colectivos, y encuentre probado que el   acto es ilegal y (ii) en caso de que acto administrativo amenace o vulnere   derechos colectivos y el objeto jurídico sea legal, el juez no puede suspender   su ejecución, por lo que deberá adelantar las medidas pertinentes, para evitar   la amenaza o hacer cesar la vulneración (dentro de las cuales está aplicar una   excepción de inconstitucionalidad e inaplicar el acto).    

52.  En esta oportunidad se evidencia que las   autoridades judiciales accionadas decidieron “inaplicar” el Acuerdo 1392 del 21   de marzo de 2002 “[p]or el cual se reglamenta la evaluación y calificación de   servicios de los funcionarios y empleados de carrera de la Rama Judicial”, y   ordenaron a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que en   el término de 6 meses a partir de la notificación de la sentencia, elaborara y   expidiera un sistema de evaluación y calificación para los jueces   administrativos, tras un proceso en el que se garantizara la participación de   los destinatarios del nuevo acuerdo.    

53.  La Sala observa que la concurrencia de las   órdenes mencionadas evidencia que, aunque los jueces ordenaron “inaplicar” el   acuerdo, en la práctica lo anularon porque suspendieron su ejecución para todos   sus destinatarios y ordenaron que se profiriera un nuevo sistema de calificación   para los jueces administrativos, que lo reemplazara.    

Sobre este punto   cabe señalar que según el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, la anulación de   actos administrativos mediante acciones populares no está permitida, por lo que   en principio se podría pensar que las sentencias censuradas desconocieron la   norma referida. No obstante, la demanda de acción popular fue radicada el 20 de   mayo de 2009, motivo por el cual su trámite no se rigió por la normativa   mencionada.    

En este orden de   ideas, de conformidad con la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de   Estado y una parte de la doctrina, era posible que los jueces anularan un acto   administrativo en el trámite de esta acción popular, siempre y cuando   encontraran que el acto era ilegal.    

No obstante, en este caso los jueces accionados no justificaron la   “inaplicación” decretada y en ningún momento se refirieron directamente a las   disposiciones contenidas en el acto administrativo, ni analizaron con   suficiencia su relación con la supuesta amenaza del derecho colectivo de acceso   al servicio público de administración de justicia. Empero, por intuir que se   estaba ante el riesgo producido porque los jueces podrían enfrentarse a un   dilema ético, decretaron la suspensión del acuerdo y ordenaron proferir uno   nuevo.    

De ahí que sea   posible concluir que las providencias también carecen de motivación porque no   analizaron la legalidad del acto, lo cual era necesario para declarar su   nulidad.    

54.  Ahora bien, si en gracia de discusión se admitiera que se trató de la   suspensión de un acto administrativo, a pesar de que esta determinación es   plausible a la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado y los artículos 34   de la Ley 472 de 1998 y 144 de la Ley 1437 de 2011, tal facultad no es   absoluta, pues la suspensión de la ejecución de un acto debe estar precedida   de un análisis sobre su legalidad, debido a que este tipo de decisión implica la   pérdida de su fuerza ejecutoria.    

Sin embargo, tal   y como se señaló, los jueces no efectuaron el análisis de legalidad del Acuerdo   1392 del 21 de marzo de 2002, necesario para adoptar como remedio la suspensión   de su ejecución. Por consiguiente, incluso si se pensara que se trató de una   suspensión, está demostrado que las sentencias carecen por completo de   motivación.    

Además, cabe   resaltar que en el escrito de impugnación la parte demandada explicó que la   legalidad del Acuerdo 1392 del 21 de marzo de 2002 había sido cuestionada en dos   ocasiones, y el Consejo de Estado lo había declarado legal en ambos casos (la   entidad demandada allegó la copia de tales providencias, tanto en el proceso de   la acción popular, como en el trámite de esta tutela[86]).    

En consecuencia,   dado que el ad quem de la acción popular tuvo conocimiento de que   existían pronunciamientos del Consejo de Estado en los que se había declarado la   legalidad del acto administrativo que presuntamente constituía la acción   vulneradora del derecho colectivo de acceso a la administración de justicia,   tenía la obligación de argumentar por qué era posible decretar la suspensión   indefinida y ordenar que se profiriera uno nuevo, a pesar de que el juez   administrativo había decidido sobre su legalidad.    

Así pues, el   Tribunal accionado desconoció el deber de motivar la providencia, pues era claro   que el fallo contradecía las sentencias proferidas en dos procesos de nulidad y   restablecimiento del derecho. En efecto, la decisión de suspender el acto carece   por completo de motivación porque, a pesar de existir decisiones en un sentido   distinto, las desconoció sin presentar ninguna razón clara que justificara tal   contradicción[87], y   de esa manera transgredió el principio de seguridad jurídica.    

55.  Por último, cabe aclarar que en este caso la denominación contenida   en las órdenes dictadas por los jueces accionados no corresponde a la realidad,   pues la inaplicación de una norma se presenta cuando en un caso concreto  su aplicación desconoce la Constitución. Por el contrario, en los fallos objeto   de reproche se dejó sin fuerza ejecutoria un acuerdo para todos sus   destinatarios y se dispuso la expedición de uno nuevo, lo cual no   corresponde a la figura de la inaplicación por inconstitucionalidad.    

En conclusión, las determinaciones adoptadas por los jueces en el   trámite de la acción popular, en relación con la inaplicación del acto y la   orden de proferir uno nuevo, carecen por completo de motivación, pues omitieron   examinar la legalidad del acto y, en caso de considerar que era legal,   establecer por qué en procedía inaplicar por inconstitucional el acuerdo.    

Las sentencias objeto de análisis en esta tutela desconocieron el   precedente del Consejo de Estado.[88]    

56.   El precedente es   conocido como la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso   determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos   resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al   momento de emitir un fallo[89]. Lo anterior atiende a razones de diversa   índole, que en todo caso se complementan.    

La primera razón se basa en la necesidad de   proteger el derecho a la igualdad de las personas que acuden a la administración   de justicia y de salvaguardar los principios de confianza legítima y seguridad   jurídica. Esto debido al evidente desconocimiento de esos derechos y principios,   que implicaría no tener en cuenta las sentencias anteriores a un caso que   resulta equiparable al analizado.    

El segundo argumento se basa en el   reconocimiento del carácter vinculante del precedente, en especial si es fijado   por órganos cuya función es unificar jurisprudencia. Como lo ha explicado esta   Corte tal reconocimiento se funda en una postura teórica que señala que “el   Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en   preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo   XIX…, sino una práctica argumentativa racional”[90]. Con lo cual, en   últimas, se le otorga al precedente la categoría de fuente de derecho aplicable   al caso concreto.    

57.   Esta Corporación fijó   los parámetros que permiten determinar si en un caso es aplicable o no un   precedente. Así la sentencia T-292 de 2006[91], estableció que deben verificarse los   siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia   anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso   a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante   al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean   equiparables a los resueltos anteriormente.    

De no comprobarse la presencia de estos tres   elementos esenciales, no es posible establecer que un conjunto de sentencias   anteriores constituye precedente aplicable al caso concreto, por lo cual al juez   no le es exigible dar aplicación al mismo.    

58.   De otro modo, cuando los   funcionarios judiciales encuentran cumplidos los tres criterios mencionados,   tienen la posibilidad de apartarse de la jurisprudencia en vigor, siempre y   cuando i) hagan referencia al precedente que no van a aplicar y ii) ofrezcan una   justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que dé cuenta del   por qué se apartan de la regla jurisprudencial previa[92]. Así se protege el carácter dinámico del   derecho y la autonomía e independencia de que gozan los jueces.    

En esa medida, sólo cuando un juez se aísla de un precedente   establecido y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la   carga argumentativa antes descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la   acción de tutela contra providencias judiciales, referente al desconocimiento   del precedente judicial. Debido a que, con ese actuar, vulnera los derechos   fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las personas que acudieron a   la administración de justicia.    

59.   Esta Corte ha   diferenciado dos clases de precedentes, el horizontal y el vertical, para lo   cual tomó como parámetro diferenciador la autoridad que profiere el fallo que se   tiene como referente. En esa medida, el precedente horizontal hace   referencia al respeto que un juez debe tener sobre sus propias decisiones y   sobre las tomadas por jueces de igual jerarquía, mientras que, el vertical  apunta al acatamiento de los fallos dictados por las instancias superiores en   cada jurisdicción, encargadas de unificar la jurisprudencia.    

Ahora bien, como se explicó líneas atrás,   cuando el precedente emana de los altos tribunales de justicia en el país (Corte   Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), adquiere un   carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios de primacía de la Constitución, igualdad, confianza legítima y debido   proceso. Adicionalmente, se considera indispensable como técnica judicial para   mantener la coherencia del sistema[93].    

En la práctica jurídica actual, las   instancias de unificación de jurisprudencia son ineludibles, debido a que el   Derecho es dado a los operadores jurídicos a través del lenguaje, herramienta   que no tiene contenidos semánticos únicos. Por tanto, el Derecho es altamente   susceptible de traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar diversas   interpretaciones o significados[94].   Eso genera la necesidad de que, en primer lugar, sea el juez el que fije el   alcance de éste en cada caso concreto y, en segundo lugar, haya órganos que   permitan disciplinar esa práctica jurídica en pro de la igualdad.    

60.   El carácter vinculante, obligatorio y de fuente   de derecho de la jurisprudencia emanada de las altas cortes en sus respectivas   jurisdicciones y de la Corte Constitucional en todo el ordenamiento jurídico,   está ampliamente reconocido hoy en día. Así, en sentencia C-816 de 2011[95],   esta Corte explicó que “la fuerza vinculante de las decisiones de las   denominadas altas cortes surge de su definición constitucional como órganos   jurisdiccionales de cierre, condición que les impone el deber de unificación   jurisprudencial en sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial,   únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una   orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la   interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de   igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus   decisiones judiciales superiores.” (Negrilla fuera del texto)    

28. En síntesis, los   órganos judiciales de cierre cumplen el papel fundamental de unificar la   jurisprudencia, con base en los fundamentos constitucionales invocados de   igualdad, buena fe, seguridad jurídica y necesidad de coherencia del orden   jurídico.    

A pesar de que el accionante no encuadró   específicamente los hechos descritos en alguna modalidad de defecto sustantivo,   en aplicación del principio pro actione que rige las acciones   constitucionales, cabe preguntarse en qué causal específica de procedencia de la   tutela contra providencias judiciales se enmarca dicha censura. En particular,   los límites al principio de congruencia, presuntamente transgredidos por los   jueces accionados, han sido fijados por la jurisprudencia del Consejo de Estado.   Así pues, la Sala puede deducir que no se debe analizar si en este caso las   providencias censuradas incurrieron en un defecto sustantivo, sino determinar si   se configuró un defecto por el desconocimiento del precedente fijado por el   Consejo de Estado en relación con el asunto descrito.    

62.   Tal y como se estableció   en los fundamentos jurídicos 28 a 34 de esta providencia, en ejercicio de su   deber de proteger los derechos colectivos, el juez de acción popular está   facultado para proferir fallos ultra y extra petita  y, por regla general, el ejercicio de tales facultades no desconoce el principio   de congruencia que rige a los operadores judiciales.    

No obstante, en casos como el presente, en el que las   partes han controvertido las sentencias de instancia por considerar que los   jueces han excedido tales facultades, la Corporación antes mencionada ha   reiterado que la competencia de los jueces populares para definir la protección   del derecho, prevenir la amenaza o vulneración y, procurar la restauración del   daño en caso de que éste se produzca, tienen como límite los hechos de la   demanda, pues es a partir de su debate que se garantizan los derechos de   contradicción y de defensa.    

Así pues, al conocer de asuntos que comparten el mismo   problema jurídico en relación con las facultades ultra y extra petita  del juez popular, el Consejo de Estado ha determinado que el operador judicial   puede tener en cuenta hechos distintos a los que aparecen en la demanda, siempre   que se hayan probado dentro del proceso y se trate de la misma causa petendi,   es decir, de la acción u omisión que el actor planteó como transgresora de los   derechos o intereses colectivos.    

Entonces, en los casos en que se ha comprobado que el análisis del juez se dio   sobre hechos y pretensiones totalmente diferentes a los que dieron origen a la   demanda, se ha entendido que el juez excedió sus facultades de proferir fallos   ultra  y extra petita. Por ejemplo, las sentencias (i) del 16 de mayo de 2007   –en el que el a quo efectuó el análisis de la eventual violación del   derecho colectivo a la prestación del servicio de salud en relación con las   transferencias de los recursos del Sistema General de Participaciones, a pesar   de que el demandante señaló que la vulneración se configuraba porque el dinero   de la subcuenta de solidaridad del FOSYGA no era invertido en la prestación de   salud del régimen subsidiado– y (ii) del 16 de octubre de 2007 -en la que el   a quo amparó el derecho al ambiente sano ante la posible contaminación de   una quebrada, a pesar de que se había alegado que se trataba de la vulneración a   la movilidad de las personas residentes en un barrio ante el cambio de sentido   de una vía-.    

63.  Ahora bien, en el caso objeto de estudio se   evidencia que, al igual que en las providencias citadas como precedente por esta   Sala de Revisión, el juez cambió por completo la causa petendi contenida   en la demanda. En efecto, el ciudadano presentó la acción popular por considerar   que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura vulneraba los   derechos colectivos a la moralidad pública, a la defensa del patrimonio público,   y al acceso a los servicios públicos y su prestación eficiente y oportuna;   debido a que había expedido una serie de actos administrativos mediante los   cuales determinó la capacidad máxima de respuesta de los juzgados laborales para   los años 2007 y 2008 (i) sin consultar las particularidades de la jurisdicción   de lo contencioso administrativo; (ii) de forma extemporánea; y (iii) de forma   clandestina.    

Con fundamento en   los hechos antes descritos, el actor popular solicitó: (i) que se declarara la   nulidad de los artículos 1º y 2º del Acuerdo 4874 del 11 de junio de 2008, en   relación con la determinación de la capacidad máxima de respuesta para los   jueces administrativos, correspondiente al periodo comprendido entre el 1º de   enero y el 31 de diciembre de 2008; (ii) que se suspendiera de inmediato el   proceso de calificación de los jueces administrativos que se encontraban   inscritos en carrera; y (iii) que se ordenara al Consejo Superior de la   Judicatura realizar un proceso de calificación con fundamento en unas pautas   ponderadas de calificación que correspondieran a las particularidades propias de   la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.    

Los jueces de instancia, por su parte, determinaron que en este caso   la acción popular no era procedente para controvertir la legalidad del acto   administrativo contra el cual se presentó la demanda, pero manifestaron que de   las pretensiones del accionante se derivaba la necesidad de analizar todas las   normas que regulan la calificación de servicios de los jueces administrativos.    

Particularmente, el juez de primera instancia concluyó que el diseño   del proceso de calificación, sumado al fenómeno de anormalidad y congestión   judicial recurrente en los juzgados administrativos, ponían en riesgo la   prestación del servicio de administración de justicia bajo parámetros de   eficiencia y calidad.    

En consecuencia, el juez amparó el derecho de acceso y prestación   eficiente y oportuna del servicio público de administración de justicia,   inaplicó el Sistema de Evaluación y Calificación para los jueces   administrativos, contenido en el Acuerdo 1392 del 21 de marzo de 2002, ordenó a   la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que en el término   de 6 meses a partir de la notificación de la sentencia, elaborara y expidiera un   sistema de evaluación y calificación para los jueces administrativos y exhortó a   la Sala Administrativa para que adelantara las gestiones administrativas y   presupuestales necesarias para replantear el número de juzgados administrativos   permanentes y su planta de personal, a través de la asignación de recursos   adecuados para el funcionamiento del sistema judicial.    

El Tribunal accionado confirmó el fallo de primera instancia por   compartir los mismos argumentos del juzgado, consistentes en que el dilema ético   que afecta su función, pone en riesgo la adecuada prestación de ese servicio y   no garantiza la eficiencia y la calidad del servicio.    

64.  La Sala estima que las providencias mencionadas desconocen el   precedente fijado por el Consejo de Estado, en tanto del recuento de los hechos   se evidencia que las quejas del actor popular se circunscribían a una serie de   decisiones, a su juicio arbitrarias, adoptadas por la Sala Administrativa del   Consejo Superior de la Judicatura, relacionadas específicamente con la   calificación de jueces administrativos en los periodos 2007-2008 y 2008-2009.    

Sin embargo, los jueces de primera y segunda instancia establecieron   (i) que la acción popular no era procedente para discutir la nulidad del acuerdo   que fijó la cifra correspondiente al rendimiento estimado de los jueces para los   periodos mencionados, y (ii) que de los hechos se derivaba la necesidad de   pronunciarse sobre la totalidad del sistema de calificación de jueces y de la   cantidad de despachos judiciales y sus cargas laborales (sin que estos dos   últimos asuntos tengan relación con el sistema de calificación reprochado).    

Lo anterior evidencia la incongruencia entre la causa petendi  y lo estudiado y concedido por el juez popular. En efecto, los operadores   judiciales se apartaron de los hechos que dieron origen a la presunta   vulneración de los derechos colectivos y de las pretensiones contenidas en la   demanda, y, en la práctica, reformaron el objeto de la controversia, de manera   que transgredieron los límites de sus facultades extra y ultra petita.    

65.  En este orden de ideas, la Sala estima que al modificar los hechos y   las pretensiones del actor popular, los jueces desconocieron los límites que les   impuso el precedente vertical, sin justificar la razón por la que se apartaban   de las reglas sentadas por el Consejo de Estado. En ese sentido, las autoridades   accionadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de la demandada,   la cual no tuvo la oportunidad de oponerse al cuestionamiento que, motu   proprio, hicieron los jueces sobre la totalidad del sistema de calificación   de los jueces administrativos.    

Las autoridades judiciales accionadas eran competentes para ordenar   el cumplimiento de las funciones constitucionales a cargo de la Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.    

66.  El artículo 29 Superior[96]   prevé la garantía constitucional del juez natural que consiste en que   previamente se definan quiénes son los jueces competentes, que estos tengan   carácter institucional y que una vez asignada la competencia para conocer un   caso específico, no les sea revocable el conocimiento del caso, salvo que se   trate de modificaciones de competencias al interior de una institución.[97]    

Con fundamento en   el precepto citado, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido   que se está en presencia de un defecto orgánico cuando el funcionario que   profiere determinada decisión, carece de manera absoluta  de la competencia para hacerlo.    

67.  En el caso que se analiza la accionante determinó que las autoridades   accionadas incurrieron en un defecto orgánico debido a que las autoridades   judiciales no eran competentes para a) ordenar las condiciones, forma y   procedimiento, para administrar la carrera judicial, en particular, la   evaluación de servicios de los jueces administrativos, y b) exhortar a la   accionante para que gestionara la obtención de recursos presupuestales con una   destinación específica, como es la creación de jueces administrativos de   carácter permanente y el ajuste de su planta de personal.    

Lo anterior no es cierto, porque la naturaleza de la acción popular   permite que ante (i) la acción u omisión de cualquier autoridad (sin importar si   se trata de una autoridad autónoma, de origen constitucional, etc.), (ii) la   amenaza o vulneración de derechos colectivos, y (iii) la relación causa-efecto   entre ambos; el juez ordene a la autoridad accionada, cumplir con los deberes   jurídicos a su cargo (bien sean de acción o de abstención).    

Así pues, aunque en este caso las providencias judiciales   controvertidas incurren en múltiples defectos que hacen que sea necesario dejar   sin efectos la totalidad de la decisión de segunda instancia, para la Sala es   claro que si en un caso distinto al que se estudia, en el que concurran los   requisitos para que sea procedente la acción popular, el juez ordena a una   autoridad dar cumplimiento a sus funciones y mediante un exhorto le indica de   qué manera debe hacerlo, no se incurre en un defecto orgánico, porque tales   órdenes concretarían el amparo de los derechos colectivos desconocidos por la   autoridad demandada.    

Conclusiones y decisión a adoptar    

68.  Del análisis del caso planteado, se derivan las siguientes   conclusiones:    

–            Una sentencia proferida en un proceso de acción   popular, incurre en un defecto fáctico, cuando deriva los hechos supuestamente   transgresores de los derechos colectivos de apreciaciones personales, sin contar   con un soporte técnico que acredite las acciones u omisiones que se dan por   demostradas.    

–            Una sentencia proferida en un proceso de acción   popular, carece de motivación, cuando deja de lado el análisis de los requisitos   para que proceda el amparo, y omite demostrar la vulneración de los derechos   colectivos y su relación de causalidad con la acción u omisión alegada.    

En efecto, cuando se concede el amparo en   una acción popular es necesario que concurran los 3 requisitos derivados de la   Ley 472 de 1998, que han sido reiterados por la jurisprudencia del Consejo de   Estado, esto es: (i) la   existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los   particulares, en relación con el cumplimiento con sus deberes legales, (ii) la   existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o   intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u   omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados.    

–            La decisión mediante la cual un juez de acción   popular ordena la suspensión de la ejecución de un acto administrativo, carece por completo de motivación, cuando omite evaluar la legalidad   del acto.    

De conformidad con la   jurisprudencia del Consejo de Estado, el juez popular: (i) no tiene competencia   para anular actos administrativos, incluso si encuentra probado que mediante   estos se violan derechos colectivos; (ii) está facultado para suspender la   ejecución de un acto administrativo cuando advierta que éste amenaza o vulnera   derechos e intereses colectivos, y encuentre probado que el acto es ilegal; y   (iii) no tiene competencia para suspender un acto administrativo cuando se   amenazan o vulneran derechos colectivos y el objeto jurídico es legal, evento en   el cual deberá adoptar medidas diferentes a la suspensión, para evitar la   amenaza o hacer cesar la vulneración (dentro de las cuales está aplicar una   excepción de inconstitucionalidad).    

–            La decisión mediante la cual un juez de acción   popular se aparta de los hechos que dan origen a la   presunta vulneración de los derechos colectivos y de las pretensiones contenidas   en la demanda, incurre en un defecto sustantivo al desconocer la jurisprudencia   del Consejo de Estado, según la cual las facultades extra  y ultra petita de los jueces administrativos encuentran un límite en la   causa petendi.    

–            Cuando en una providencia un juez de acción   popular ordena a una autoridad dar cumplimiento a sus funciones y le indica de   qué manera hacerlo, no incurre en un defecto orgánico, porque tales órdenes   realizan el amparo de los derechos colectivos desconocidos por la autoridad   demandada.    

En efecto, la   naturaleza de la acción popular permite que ante la acción u omisión de   cualquier autoridad (sin importar si se trata de una autoridad autónoma, de   origen constitucional, etc.), la amenaza o vulneración de derechos colectivos, y   la relación causa-efecto entre ambos; el juez ordene a la autoridad accionada,   cumplir con los deberes jurídicos a su cargo (bien sean de acción o de   abstención).    

Del análisis del   caso planteado, es preciso concluir que la tutela es procedente contra la decisión del 21 de febrero   de 2014, dictada por la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del   Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó la sentencia proferida por   el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá el 30 de abril de 2012, que concedió el   amparo del derecho colectivo de acceso a la administración de justicia.    

Específicamente,   el Tribunal deberá decidir sobre la supuesta vulneración del derecho colectivo a   la administración de justicia ante la presunta aplicación de reglas   retroactivamente y de forma oculta para los períodos 2007-2008 y 2008-2009 y,   con fundamento en ello, determinar si es posible acceder a las pretensiones del   actor, consistentes en: (i) declarar la nulidad de los artículos 1º y 2º del   Acuerdo 4874 del 11 de junio de 2008, en relación con la determinación de la   capacidad máxima de respuesta para los jueces administrativos, correspondiente   al periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2008; (ii)   suspender de inmediato el proceso de calificación de los jueces administrativos   que se encuentren inscritos en carrera; y (iii) ordenar al Consejo Superior de   la Judicatura realizar un proceso de calificación con fundamento en unas pautas   ponderadas de calificación que correspondan a las particularidades propias de la   Jurisdicción Contenciosa Administrativa y a la realidad fáctica de los juzgados   administrativos, en lo referente a la carga laboral y planta de personal.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- REVOCAR las decisiones adoptadas el 16 de   septiembre de 2015,   por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y el 22 de enero de 2014, por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de   Estado. En su lugar,   CONCEDER  el amparo impetrado.    

SEGUNDO.-  En   consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por la Sección   Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, el 21 de febrero de 2014, y ORDENAR a esta autoridad   que dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta   sentencia, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta los   criterios trazados en esta decisión.    

TERCERO.- Por Secretaría General líbrese las   comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los   efectos allí contemplados.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la   Corte Constitucional y cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

A LA SENTENCIA   T-176/16    

JUEZ DE   ACCION POPULAR-Puede proferir fallos ultra y extra   petita para salvaguardar derechos colectivos (Aclaración de voto)    

El juez contencioso cuenta con la   capacidad de proferir fallos ultra y extra petita, para de esta manera garantizar la protección efectiva de dichas   prerrogativas, al margen de la solicitud elevada por el ciudadano. Un criterio   en otro sentido llevaría a impedir la real defensa y efectiva protección de los   derechos colectivos. El juez de la acción popular,   no puede en todos los casos encontrar su límite en la relación con la causa   petendi, ya que se trata de una acción constitucional en donde puede, y de hecho   le corresponde, exceder las pretensiones presentadas en la demanda, en procura   de hacer cesar la vulneración o amenaza de un interés de orden colectivo    

Referencia: expediente T-5.240.358    

Acción de tutela   presentada por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a   través de la Unidad de Administración de la Carrera Judicial, contra la Sección   Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca y el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá.    

Magistrada   Ponente:    

Con el respeto acostumbrado por las   decisiones que toma esta Corporación, me permito hacer explícitas las   consideraciones que me llevaron a aclarar el voto en la sentencia T-176 de 2016.    

La Directora de la Unidad Administrativa   de la Carrera Judicial, interpuso solicitud de amparo de sus derechos   fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de   justicia, en contra de la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del   Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 17 Administrativo de   Bogotá, a partir de las decisiones adoptadas dentro de la acción popular   interpuesta por un ciudadano que se desempeña como juez administrativo en contra   de la Rama Judicial,  debido a que el Consejo Superior de la Judicatura expidió   el Acuerdo PSAA08-4874 de 2008 “[p]or medio del cual se determina el   rendimiento  esperado o Capacidad Máxima de Respuesta (…)” de los juzgados   administrativos, sin consultar las particularidades de esa jurisdicción.   Específicamente se alegó que el proceso de calificación se llevó a cabo de forma   clandestina y los criterios para la calificación del período 2008-2009 se   fijaron de forma extemporánea.    

Las autoridades judiciales accionadas   concedieron el amparo del derecho colectivo de acceso al servicio público de   administración de justicia. A pesar de que advirtieron que la acción popular no   era procedente para controvertir el acto administrativo contra el cual se   presentó la demanda, encontraron que las normas que regulan el proceso de   calificación y el fenómeno de anormalidad y congestión judicial recurrente en   los juzgados administrativos, ponen en riesgo la prestación del servicio de   administración de justicia bajo parámetros de eficiencia y calidad. En   consecuencia, ordenaron a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura elaborar un sistema de evaluación y calificación para los jueces   administrativos, tras un proceso en el que se garantice la participación de los   destinatarios del nuevo acuerdo y exhortaron al Consejo Superior de la   Judicatura para que adelantara las gestiones administrativas y presupuéstales   necesarias tendientes a replantear el número de juzgados administrativos   permanentes y su planta de personal y de esta manera atender los casos   pendientes y proporcionar el equipo trabajo necesario en orden a cumplir las   metas planteadas.    

En la tutela la parte actora alegó que las   providencias accionadas adolecían de los siguientes defectos: (i) Violación de la   Constitución, en la medida que desconoció la competencia de   administrar justicia asignada al Consejo Superior de la Judicatura; (ii) Defecto orgánico,    porque las accionadas no son competentes para exhortar la gestión en procura de   obtener los recursos presupuéstales para una destinación específica, como es la   creación de jueces administrativos de carácter permanente y el ajuste de su   planta de personal; (iii) Defecto sustantivo, por cuanto   declararon la improcedencia de la acción popular para conocer sobre la legalidad   de actos administrativos, sin embargo emitieron un pronunciamiento de fondo;   (iv) Defecto fáctico, dado que el juez popular no contó con el   sustento probatorio suficiente para afirmar que se genera un incentivo negativo   al privilegiar el rendimiento estadístico sobre la calidad; y (v) Decisión sin   motivación, debido a que se basaron en apreciaciones subjetivas.    

La Sala de Revisión decidió conceder el   amparo y en consecuencia dejó sin efectos las decisiones adoptadas por las   autoridades judiciales accionadas, en el marco de la acción popular y ordenó   proferir una nueva decisión en la que se pronuncie respecto de los hechos y   pretensiones formulados.    

Como fundamento de la decisión adoptada,   entre otros aspectos, se afirmó que las sentencias objeto de análisis   desconocieron el precedente del Consejo de Estado, que ha establecido en   relación con las facultades ultra y extra petita del juez popular,   que el operador judicial puede tener en cuenta hechos distintos a los que   aparecen en la demanda, siempre que se hayan probado dentro del proceso y se   trate de la misma causa petendi, es decir, de la acción u omisión que el   actor planteó como transgresora de los derechos o intereses colectivos.    

En este caso la Sala encontró que las   quejas del actor popular se circunscribían a una serie de decisiones, a su   juicio arbitrarias, adoptadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de   la Judicatura, relacionadas específicamente con la calificación de jueces   administrativos en los periodos 2007-2008 y 2008-2009. Sin embargo, los jueces   accionados establecieron que la acción popular no era procedente para discutir   la nulidad del acuerdo que fijó la cifra correspondiente al rendimiento estimado   de los jueces para los periodos mencionados; no obstante, era necesario   pronunciarse sobre la totalidad del sistema de calificación de jueces y de la   cantidad de despachos judiciales y sus cargas laborales.    

Esta situación llevó a concluir que existía una   incongruencia entre la causa petendi y lo estudiado y   concedido por el juez popular. Toda vez que los operadores judiciales se   apartaron de los hechos que dieron origen a la presunta vulneración de los   derechos colectivos y de las pretensiones contenidas en la demanda, por lo que   terminaron reformando el objeto de la controversia, de manera que transgredieron   los límites de sus facultades extra y ultra petita, sentados por la   jurisprudencia del Consejo de Estado.    

Comparto la   solución dada al caso por la Sala de Revisión, dado que los operadores   judiciales accionados desconocieron los límites que les impuso el precedente   vertical, sin justificar la razón por la que se apartaban de las reglas sentadas   por el Consejo de Estado. En ese sentido, las autoridades accionadas vulneraron   el derecho fundamental al debido proceso de la demandada, la cual no tuvo la   oportunidad de oponerse al cuestionamiento que, motu proprio,   hicieron los jueces sobre la totalidad del sistema de   calificación de los jueces    

administrativos.    

Ahora bien, considero importante hacer   unas precisiones en cuanto a la posibilidad de proferir fallos extra y ultra   petita, al margen de la causa petendi expuesta en la   acción popular, como paso a explicar:    

–            A través de la Carta Política de 1991 la acción popular   adquirió el estatus  de constitucional[98] instrumento a   través del cual se busca proteger derechos e intereses relacionados con el   patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral   administrativa, el ambiente, la libre competencia similar y otros de similar   naturaleza.    

–            .El carácter público de las acciones   populares, supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés   que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, dejando de lado   motivaciones meramente subjetivas o particulares.    

–            Dada la naturaleza preventiva de las acciones   populares, no es requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio   de los derechos o intereses que se busca amparar, simplemente basta que exista   la amenaza o riesgo de que se produzca.    

–            Entonces, al tratarse de una acción constitucional que   busca la protección de derechos e intereses colectivos, el juez contencioso   cuenta con la capacidad de proferir fallos ultra y extra petita, para de esta   manera garantizar la protección efectiva de dichas prerrogativas, al margen de   la solicitud elevada por el ciudadano. Un criterio en otro sentido llevaría a   impedir la real defensa y efectiva protección de los derechos colectivos.    

–            Bajo este entendido, el juez de la acción popular, no   puede en todos los casos encontrar su límite en la relación con la causa petendi, ya que se trata de   una acción constitucional en donde puede, y de hecho le corresponde, exceder las   pretensiones presentadas en la demanda, en procura de hacer cesar la vulneración   o amenaza de un interés de orden colectivo.    

–            No resulta adecuado que el Juez Constitucional vea   limitada sus facultades para proteger derechos como la moralidad administrativa,   ante la discrepancia el petitum, ya que sus   facultades deben extenderse a la valoración de otros derechos a pesar de no   haber sido invocados expresamente, puesto que no hacerlo conllevaría no solo a   una denegación en la administración de justicia, sino además en el   quebrantamiento de mandatos superiores que protegen los intereses colectivos.    

Conforme con lo expuesto, a pesar de   compartir el sentir de la Sala de Revisión al señalar que las autoridades   judiciales accionadas desconocieron el precedente vertical en este particular   aspecto, considero que la Corte Constitucional debió advertir que la posición   del Consejo de Estado tendiente a evitar que los jueces de lo contencioso   administrativo profieran decisiones en materia de acción popular por fuera de la causa petendi, puede terminar por desconocer intereses   superiores, dejando de lado las garantías colectivas por formalismos de acuerdo   a lo pretendido en las demandas populares. Así por ejemplo, si se llegara a   advertir un daño ambiental en el desarrollo de una acción popular y ello no   fuera objeto de lo pretendido, no sería válido un pronunciamiento al respecto,   lo cual a todas luces constituye un desgaste del aparato judicial y una falta de   eficacia en la atención de las garantías constitucionales.    

Fecha ut supra    

JORGE   IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

[1] Claudia Marcela Granados Romero.    

[2] La funcionaria afirma que está   facultada para actuar, de conformidad con la delegación efectuada mediante el   Acuerdo 956 de 2000, “[p]or el cual se delegan unas funciones en las Unidades   de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y se dictan   otras disposiciones”.    

[3]El accionante se desempeña como juez administrativo. Además el juez   reconoció como coadyuvantes a los señores Corina Duque Ayala, Julián Eduardo   Moncaleano Cardona, César Augusto Saavedra Madrid, Liliana del Rocío Ojeda   Insuásty, José Andrés Rojas Villa, Álvaro Quintero Sepúlveda, Martha Hernández   de Nieto, Juan Emiliano Cárdenas Vélez, y Víctor David Lemus Chois.    

[4] Folio 182, Cuaderno 2. La circular solo contiene esa referencia a la   norma, y no explica en qué consiste la determinación de darle aplicación. El   texto de la disposición mencionada es el siguiente:    

Artículo 6.   “Para efectos de la determinación del período laborado, no se tendrán en cuenta   los tres primeros meses, contados a partir de la consolidación de una de las   siguientes situaciones en los funcionarios a calificar:    

2. Que   ingresen a un despacho congestionado, en los términos del Acuerdo 738 de 2000,   excepto en cumplimiento de programas de descongestión.”    

[5] Folio 183, Cuaderno 2.    

[6] Esta información consta en el sistema de consulta de procesos la   Rama Judicial Siglo XXI, al consultar el expediente radicado con el   número 11001333101720090014400.    

[7] Folios 60-96, Cuaderno Principal.    

[8] Esto con fundamento en estudios publicados   por el Sistema de Información y Estadística de la Rama Judicial y por informes   publicados por la Corporación Excelencia en la Justicia.    

[9] Esto con fundamento en estudios publicados   por el Sistema de Información y Estadística de la Rama Judicial y por informes   publicados por la Corporación Excelencia en la Justicia.    

[10] El recurso se fundamentó en los   siguientes argumentos: (i) el fallo es incongruente; (ii) la acción popular es   improcedente para pronunciarse sobre la legalidad de actos administrativos;   (iii) la acción popular es improcedente para amparar los derechos de un grupo   específico (en este caso los jueces administrativos); (iv) existió un error en   el cálculo de ingresos y egresos de los juzgados administrativos; (v) el juez   popular no tiene competencia para ordenar la expedición de reglamentos; (vi) no   existe un nexo causal entre el sistema de calificación y la supuesta vulneración   de los derechos colectivos; (vii) la acción popular es improcedente para   cuestionar un acuerdo que se dio como consecuencia de otra acción popular, pues   mediante una sentencia de 2002 se ordenó al Consejo Superior de la Judicatura   poner en funcionamiento los juzgados administrativos, a lo cual se dio   cumplimiento con el Acuerdo 1392 de 2002, el cual se “inaplica” con la   providencia cuestionada; (viii) no existió fundamento fáctico, jurídico ni   probatorio sobre la presunta vulneración de derechos colectivos; y (ix) con la   sentencia se ocasionan perjuicios ciertos e inminentes al interés público.    

[11] Procuraduría 144 Judicial II para Asuntos Administrativos.    

[12] Folios 70-79, Cuaderno 3.    

[13] Mediante auto del 14 de febrero de 2013 la Sección Primera del   Consejo de Estado declaró fundada la manifestación del impedimento de los   magistrados de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,   por tener interés directo en el proceso. Por consiguiente, el asunto fue   decidido por una sala de conjueces (Folios 80-88 Cuaderno 3).    

[14] En ejercicio de la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho, los señores Camilo Augusto Delgado Rodríguez e   Ibeth María Hernández Castro, demandaron a la Nación – Rama Judicial – Consejo   Superior de la Judicatura, ambas demandas fueron acumuladas para ser falladas en   una misma sentencia. En particular, el señor Delgado Rodríguez solicitó declarar   la nulidad de los artículos 1º y 2º del Acuerdo PSAA08-4874 del 11 de junio de   2008, por medio del cual la Sala Administrativa determinó la capacidad máxima de   respuesta para los jueces administrativos para los años 2008 y 2007. Mediante   sentencia del 26 de julio de 2012, la Sección Segunda – Subsección A del Consejo   de Estado declaró la nulidad parcial del artículo 1º -en lo que se refiere a los   juzgados administrativos- y la nulidad total del artículo 2º del acuerdo No.   PSAA08-4874 del 11 de junio de 2008, por encontrar que violaba el derecho al   debido proceso de los jueces administrativos, debido a que fijaba los criterios   para determinar la productividad de los jueces administrativos con posterioridad   al periodo evaluado, lo que no era posible de conformidad con el artículo 34 del   Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002, según el cual el rendimiento esperado   debe ser comunicado a los jueces a más tardar en el mes de enero del año   correspondiente a la iniciación del periodo a evaluar. Lo anterior fue   desconocido en los artículos demandados, expedidos en junio del año 2008.   Además, se estableció que aunque existía la Circular No. PSAC07-17 del 8 de mayo   de 2007, mediante la cual la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura estableció que el rendimiento esperado era de 701 sentencias, ésta no   fue debidamente publicada y por lo tanto, no podía suplir la obligación a cargo   de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de publicarlos   en el mes de enero del año a calificar (Folios 136-154, Cuaderno 2).    

[15] Folios 25-27, Cuaderno 1.    

[16] En el trámite de la segunda instancia,   mediante auto del 6 de mayo de 2015, el Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez   advirtió que no se había vinculado al señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez,   demandante en la acción popular y ordenó al Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, notificar al ciudadano de la tutela de la referencia (Folios   144-151, Cuaderno 1). El Tribunal dio cumplimiento a la orden del ad quem  y remitió la constancia de la notificación (Folio 151, Cuaderno 1).    

[17] Folios 26-27, Cuaderno 1.    

[18] Folios. 34, 35 y 36-37 Cuaderno 1.    

[19] Folios 100-119, Cuaderno 1.    

[20] Folio 124, ibídem.    

[21] Folios 135-143, ibídem.    

[22] Folios 167-168, Cuaderno 1.    

[23] Ver sentencia T-283 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[24] Al respecto, ver la sentencia T-555 de 2009, M.P. Luis Ernesto   Vargas.    

[25] M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[26] Ibídem.    

[28] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-159/02 (M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa): “… opera cuando la decisión que toma el juez desborda   el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una   norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.)   porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento   jurídico, (ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se   abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su   aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada   inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar   vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual   se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos   distintos a los expresamente señalados por el legislador    

[29] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-014/01 (M.P. Martha   Victoria Sáchica Méndez): “Es posible distinguir la sentencia violatoria de   derechos fundamentales por defectos propios del aparato judicial – presupuesto   de la vía de hecho -, de aquellas providencias judiciales que aunque no   desconocen de manera directa la Constitución, comportan un perjuicio   iusfundamental como consecuencia del incumplimiento por parte de distintos   órganos estatales de la orden constitucional de colaborar armónicamente con la   administración de justicia con el objeto de garantizar la plena eficacia de los   derechos constitucionales.  Se trata de una suerte de vía de hecho por   consecuencia, en la que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su   alcance para ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal,   cuando en realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos   constitucionales, al inducirlo en error.  En tales casos – vía de hecho por   consecuencia – se presenta una violación del debido proceso, no atribuible al   funcionario judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como   consecuencia de la actuación inconstitucional de otros órganos estatales.”    

[30] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-292/06 (M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa).    

[31] Ver sentencias SU-1193 de 2000; M.P. Alfredo Beltrán Sierra, y T-200   de 2004; M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[32] Este artículo fue derogado por el   artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015. El texto de la norma era el   siguiente: ARTÍCULO 256. “Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o   a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes   atribuciones:    

1.   Administrar la carrera judicial. (…)”    

[33]“ARTICULO SEGUNDO. Delegar en los directores   de las unidades de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,   según los asuntos propios de su competencia, la actuación en las acciones de   tutela en las cuales se vincule a la Sala Administrativa, así como la eventual   impugnación, en caso de ocurrir un fallo adverso, en los asuntos en los cuales   exista un criterio definido de la Sala Administrativa.    

PARÁGRAFO 1°. La Oficina de Asesoría Jurídica de la Sala Administrativa vigilará   el trámite judicial de las acciones de tutela, para lo cual las unidades le   comunicarán inmediatamente su existencia, en desarrollo de la delegación de que   trata este artículo. Aquella llevará el pertinente registro de control.    

PARÁGRAFO 2°. En las acciones de tutela, en   los casos en que no exista un criterio definido de la Sala Administrativa, se   seguirá el procedimiento establecido en la Circular No. 18 de 1999, proferida   por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.”    

[34] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[35] En el caso objeto de estudio en el Auto 132 de 2015, la Sala Plena   estableció que el mecanismo de revisión eventual era idóneo porque la acción   popular había sido seleccionada por el Consejo de Estado y al momento de   proferirse la sentencia T-274 de 2012 -cuya nulidad se estudió en aquella   oportunidad-, estaba en curso, lo cual demostraba la aptitud del mecanismo para   proteger los derechos invocados por la parte accionante.    

[36]“Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la   Administración de Justicia.”    

[37]En sentencia C-713 de 2008 (M.P. Clara Inés   Vargas Hernández) la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “de oficio o”, contenida en el inciso   1° del artículo 11 del proyecto de   ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, en razón a que “(…) como la configuración   de las acciones populares y de grupo parte de la base de que el trámite de   recursos exige una suerte de legitimación por activa, es necesaria la   intervención y solicitud directa de las partes. En esa medida, permitir que   la revisión eventual opere de manera oficiosa y que el Consejo de Estado pueda   decidir sin ningún tipo de limitación, implicaría transferir una facultad   reservada a las partes, entre las que se encuentra el Ministerio Público como   garante de los intereses colectivos y de la sociedad en general, resulta   contrario al debido proceso y a los derechos de los sujetos involucrados”.    

[38] En la sentencia C-713 de 2008, se   estableció que “(…) la atribución de competencias que el legislador puede   hacer al Consejo de Estado en virtud del artículo 237-1 de la Constitución, sólo   puede darse en su calidad de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo,   pero no como Tribunal de Casación, porque esa función no ha sido asignada por el   Constituyente. // Las consideraciones expuestas llevan a la Corte a concluir que   la facultad de revisión eventual, prevista en el inciso 1º del artículo 11 del   proyecto, sólo puede hacerse como Tribunal Supremo de lo Contencioso   Administrativo y no como Corte de Casación.”    

[39]   Ver: CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia   de Unificación del 3 de septiembre de 2013, C.P. Mauricio   Fajardo Gómez. Número de Radicado: (AP)   170013331001200901566 01.    

[40] Se hace referencia a la norma   anterior  al Acto Legislativo 2 de 2015.    

[41] Ibídem.    

[42] Ibídem.    

[43] Sentencia C-265 de 1993; MP. Fabio Morón   Díaz. En aquella ocasión la Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad   presentada contra el artículo 4º del Decreto 2652 de 1991 “[p]or el   cual se adoptan medidas administrativas para el funcionamiento del Consejo   Superior de la Judicatura”, que consagra las funciones de la Sala Plena del   Consejo Superior de la Judicatura. A juicio del demandante la norma incluía   funciones exclusivas de cada una de las Salas, dentro de las funciones de su   sala Plena. La Corte encontró que algunas de las funciones asignadas a la Sala   Plena correspondían exclusivamente a alguna de las Salas del órgano mencionado,   por lo que declaró inexequible algunos literales del artículo acusado.    

[44] Ver sentencias C-307 de 2004, M.P. Rodrigo   Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra; y C-805 de   2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[45] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución   Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de   grupo y se dictan otras disposiciones.    

[46] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P.   Martha Victoria Sáchica Méndez; T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra;   T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[47]Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.    

[48] Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[49] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.    

[50] CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección   Tercera. Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena   Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002-2693-01.    

[51] CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección   Primera. Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth   García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005-00654-01. En   aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de   los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o   negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al   cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de   lesionarlos.    

[52] Sobre el particular ver CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero   Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número:   50001-23-31-000-2004-00640-01(AP).    

[53] Ver sentencia C-622 de 2007; M.P.   Rodrigo Escobar Gil.    

[54]Ver sentencia T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[55]CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 16 de mayo de 2007, Consejero   Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. Radicación número:   25000-23-25-000-2003-01252-02. En aquella ocasión un ciudadano consideró que se   desconocían los derechos a la moralidad pública y al servicio público de salud   porque el dinero de la subcuenta de solidaridad del FOSYGA no era invertido en   la prestación de salud del régimen subsidiado. En consecuencia, solicitó que se   trasladara la totalidad de los recursos a los entes territoriales del país que   se ordenara que hacia el futuro, los recursos de la subcuenta de solidaridad del   FOSYGA, sean efectivamente presupuestados y ejecutados. En primera instancia, el   Tribunal se refirió a la las transferencias de los recursos del Sistema General   de Participaciones y negó el amparo. El ad quem revocó la decisión y   concedió el amparo de los derechos colectivos alegados, en consideración a que   el a quo había desconocido el principio de congruencia porque se   pronunció sobre las transferencias y no sobre la destinación de los recursos del   FOSYGA (que era la pretensión de la demanda),  los cuales no debían tener   una apropiación previa a su destinación.    

[56]Artículo 305. “CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en   consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las   demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que   aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.    

No podrá   condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del   pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta.    

Si lo   pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo   último.    

En la   sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del   derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse   propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por   la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no   proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la   ley permita considerarlo de oficio.”    

[57]Artículo 281. “Congruencias. La sentencia deberá estar en   consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las   demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que   aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.    

No podrá   condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del   pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.    

Si lo   pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo   último.    

En la   sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del   derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse   propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por   la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley   permita considerarlo de oficio. (…)”    

[58]CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección   Tercera. Sentencia del 16 de octubre de 2007, Consejera Ponente: Ruth Stella   Correa Palacio. Radicación número: 41001-23-31-000-2004-00351-02. En aquella   oportunidad el Consejo de Estado estudió la acción popular instaurada por un   ciudadano con el fin de cuestionar el cambio de una vía por parte de una   urbanizadora, lo cual modificaba una servidumbre necesaria para que las personas   ingresaran a unos barrios colindantes con la urbanización en construcción. El   juez popular se abstuvo de declarar la violación por los hechos alegados, pero   encontró probada la afectación de los derechos colectivos por la contaminación a   una quebrada como consecuencia del proyecto urbanístico. El Consejo de Estado   revocó la decisión y negó el amparo a los derechos colectivos por encontrar que   el a quo había cambiado por completo la causa petendi.    

[59]CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección   Tercera, Subsección B. Sentencia del 29 de abril de 2015, Consejera Ponente:   Stella Conto Díaz Del Castillo. Radicación número: 253073331701201000217-01. En   esa oportunidad la Corporación conoció de una acción popular presentada ante la   vulneración de derechos colectivos generada con ocasión de un contrato de   concesión relacionado con actividades mineras. Específicamente señaló que a   pesar de que no se había solicitado expresamente que se exigiera el pago de las   regalías generadas con ocasión de las labores de explotación, se ampararían el   derecho a la moralidad administrativa y el interés del patrimonio público y se   ordenaría su pago, pues al requerir el amparo del derecho a la moralidad   administrativa se podía deducir la necesidad de pronunciarse sobre ese tema, el   cual además estaba probado en el proceso.    

[60]CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso   Administrativo – Sección Primera. Sentencia del 9 de agosto de 2012. Consejero   Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Número de Radicación:   73001-23-31-000-2010-00472-01. El ciudadano promovió acción popular contra el   Instituto Nacional de Concesiones – INCO y la constructora CSS CONSTRUCTORES   S.A., tendiente a la protección de los derechos e intereses colectivos   relacionados con el goce del espacio público, la utilización y defensa de los   bienes de uso público, el derecho a la seguridad y la prevención de desastres   previsibles técnicamente; por cuanto consideró que en una carretera había una   alcantarilla que podía causar un accidente. En ese caso no se probó que la   alcantarilla estuviera en las condiciones alegadas por el actor, pero en el   proceso la Policía aportó un estudio en el que se demostraba que en ese punto de   la vía existía una curva que causaba accidentes. En consecuencia, el juez   concedió las pretensiones y el Consejo de Estado confirmó la decisión por   considerar que no era incongruente porque tenía que ver con el mismo derecho   colectivo y era una situación que generaba el riesgo alegado por el actor   popular.    

[61] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo   Contencioso Administrativo Sección Primera. Auto del 1º de febrero de 2001,   Consejero Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación número: 253929   CE-SEC1-EXP2001-NAP148 AP-148. Esta decisión se profirió antes de que la Sección   Primera adoptara la tesis de la improcedencia de la anulación de actos   administrativos.    

[62] Ver CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Tercera (i) sentencia del 18 de mayo de   2000, Consejero Ponente: Jesús María Carrillo Ballesteros. Radicación número:   251350 CE-SEC3-EXP2000-NAP038. AP-038; y (ii) sentencia del 21 de febrero de   2007, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. Radicación número:   25000-23-25-000-2005-00355-01(AP)    

[63]CONSEJO DE ESTADO Sala de lo Contencioso   Administrativo Sección Tercera. Aclaración de voto del Consejero Mauricio   Fajardo Gómez, a la sentencia del 25 de mayo de 2006, Consejera Ponente: Ruth   Stella Correa Palacio. Radicación número: 25000-23-25-000-2002-01089-01(AP).    

[64] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo   Contencioso Administrativo Sección Tercera. Sentencia del 21 de febrero de 2007,   Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. Radicación número:   76001-23-31-000-2005-00549-01(AP).    

[65] CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Tercera Sentencia del 21 de mayo de 2008, Consejero   Ponente: Ramiro Saavedra Becerra. Radicación número:   76001-23-31-000-2005-01423-01.    

[66] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo   Contencioso Administrativo (i) Sección Primera. Sentencia del 21 de febrero de   2008, Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade. Radicación número:   25000-23-25-000-2004-00230-01; y (ii) Sección Primera. Sentencia del 8 de julio   de 2010, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Radicación   número: 47001 2331 000 2003 01046 02.    

[67] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo   Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección B. Sentencia del 12 de   julio de 2001, Consejero Ponente: Tarcisio Cáceres Toro. Radicación número:   253679 17001-23-31-000-2000-0981-01 AP-114.    

[68] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo   Contencioso Administrativo Sección Quinta. Sentencia del 13 de septiembre de   2000, Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla. Radicación número: NR: 254088   13001-23-31-000-2000-9008-01. AP-575.    

[70] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 3 de noviembre de 2005, Consejero   Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Radicación número: 25000 2325 000   2003 01278 01.    

[71] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo   Contencioso Administrativo Sección Quinta. (i) sentencia del 13 de septiembre de   2000, Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla. Radicación número: 254088   13001-23-31-000-2000-9008-01. AP-575; y ii) sentencia del 13 de septiembre de   2002, Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla. Radicación número:   13001233100020009008 01. AP-575.    

[72] “Por la cual se expide el Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”    

[73] Así, por ejemplo, en la Sentencia SU-159 de 2002, se define el   defecto fáctico como “la aplicación del derecho sin contar con el apoyo de los   hechos determinantes del supuesto legal a partir de pruebas válidas”.    

[74] Cabe resaltar que si esta omisión obedece a una negativa   injustificada de practicar una prueba solicitada por una de las partes, se torna   en un defecto procedimental, que recae en el ejercicio del derecho de   contradicción.    

[75] Cfr. Sentencias SU-159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   T-538 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz  y T-061 de 2007 M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto.    

[76] Ver sentencias T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell, T-567   de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,  y SU–159 de 2002 M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[77] Nuevamente, remite la Sala a la sentencia SU-159 de 2002 M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa.    

[78] Sentencia T-704 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[79]Las partes allegaron las siguientes pruebas:   (i) distintos documentos que sirvieron de soporte para la creación y puesta en   funcionamiento de los juzgados administrativos en el territorio nacional, (ii)   el texto del Acuerdo PSAA08-4874 de junio de 2008, “por medio del cual se   determina el rendimiento esperado o Capacidad Máxima de Respuesta de los   despachos judiciales de tercer nivel”, (iii) el oficio por medio del cual el   Presidente del Consejo de Estado solicitó suspender el sistema de calificación   de jueces para el período 2007-2008; (iv) información estadística remitida por   la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico de la Sala Administrativa del   Consejo Superior de la Judicatura, correspondiente al promedio anual de ingresos   y egresos por juzgado administrativo para el período 2006-2009, (v) “Libro de   Medición del Tiempo Procesal en la Gestión Judicial Moderna”, del cual se deduce   que antes de la puesta en funcionamiento de los juzgados administrativos, los   procesos en la jurisdicción contencioso administrativa registraban una duración   promedio de 926 días calendario, superior al promedio global nacional de 732   días calendario; (vi) un estudio efectuado por la Universidad del Rosario como   consecuencia del contrato de consultoría 133 de 2007, en el que se señaló que el   número de despachos creados era insuficiente para el número de procesos a cargo;   (vii) las calificaciones de los jueces administrativos para los periodos 2007 y   2008 y de los jueces civiles para los periodos comprendidos entre los años 2003   y 2008; y (viii) un informe estadístico del DANE en el que, a solicitud del   juez, enlistó cuáles son los municipios con menos de 70.000 habitantes en   Colombia.    

[80] Folio 32, Cuaderno 2.    

[81] Folio 34, Cuaderno 2.    

[82] Folio 40R, Cuaderno 2.    

[83] Sentencia C-590 de 2005 antes citada.    

[84] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[85] Sentencia T-247 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[86] Se trata de las sentencias proferidas   (i) el 11 de octubre de 2012, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en   un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En ejercicio de la acción   de nulidad y restablecimiento del derecho, un ciudadano demandó el Acuerdo No.   1392 de 2002, el Acuerdo PSAA06-3346-3346 de 2006, y el Acuerdo No. PSAA08-4874   de 2008. El Consejo de Estado negó la nulidad en relación con el sistema de   calificación de jueces de tercer nivel consagrada en el Acuerdo No. 1392 de 2002   (Folios 378-400 Cuaderno 3); (ii) el 12 de agosto de 2010, por la Sección   Segunda Subsección B del Consejo de Estado, en un proceso de nulidad y   restablecimiento del derecho en el que un ciudadano demandó el Acuerdo No. 1392   de 2002, el Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda (Folios   401-414, Cuaderno 3).    

[87] En la sentencia del Tribunal se hace   referencia a este argumento, pero la razón para descartarlo es incomprensible.   Específicamente, el ad quem de la acción popular determina lo siguiente:  “El argumento esgrimido adolece de  vocación de prosperidad, porque la   cosa juzgada material que se dio en el asunto citado, [se refiere a la   sentencia proferida en el proceso de nulidad contra el Acurdo 1392 de 2002]   únicamente cobija los aspectos fácticos y jurídicos que rodearon esa precisa   situación fáctica y jurídica, por manera que pretender extender esos efectos a   actos administrativos distintos e incluso posteriores, no puede ser de recibo.   (…) La situación definida en la sentencia traída por el apoderado de la demanda,   no puede extender ultractivamente sus efectos de cosa juzgada a actos   administrativos que no fueron materia de acusación por medio de la acción que   desató dicha providencia judicial.” (Folio 93, Cuaderno 2).    

[88] Esta consideración reitera las reglas sobre el desconocimiento del   precedente contenidas en la sentencia SU-172 de 2015; M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado.    

[89] Cfr., sobre la definición de precedente,   las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José   Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M. P. Alejandro   Martínez Caballero.    

[90] C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[91] Reiterada en muchas oportunidades. Cfr., T-794 de 2011, M. P. Jorge   Iván Palacio Palacio, T-1033 de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo y T-285 de   2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.    

[92] Cfr., T-082 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-794 de   2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto   Vargas Silva. En esta última, dicho en otras palabras se explica: “La Corte   también refirió al grado de vinculación para las autoridades judiciales del   precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes.  Resulta válido   que dichas autoridades, merced de la autonomía que les reconoce la Carta   Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en   cualquier caso esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos,   entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la   jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii)   demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece   desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales.    Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este Tribunal, está sustentada en   reconocer que el sistema jurídico colombiano responde a una tradición de derecho   legislado, la cual matiza, aunque no elimina, el carácter vinculante del   precedente, lo que no sucede con otros modelos propios del derecho   consuetudinario, donde el precedente es obligatorio, basado en el principio del   stare decisis.”    

[93] Cfr. T-292 de 2006, M. P. Manuel José   Cepeda Espinosa: “En este sentido, la vinculación de los jueces a los   precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y   armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas de   la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del Tribunal   constituye una exigencia inevitable.”    

[94] Según lo establecen algunas corrientes doctrinales del derecho.    

[95] M. P. Mauricio González Cuervo. Cfr. 5.4.2. Fuerza vinculante de la  jurisprudencia de los   órganos judiciales de cierre de las jurisdicciones -jurisprudencia   constitucional-.    

[96] Artículo 29. “El debido proceso se aplicará a toda clase de   actuaciones judiciales y administrativas. // Nadie podrá ser juzgado sino   conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal   competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio   (…)”    

[97] Ver sentencia C-208 de 1993.    

[98] Art. 88, inciso primero, C. Pol.