T-189-14
Sentencia T-189/14
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-A través de apoderado judicial
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional
Con respecto a la pensión de invalidez, la Corte ha precisado que quienes la requieren son sujetos que sufren una discapacidad, ya sea física o mental, y que, en la mayoría de los casos, precisan de esta prestación en razón a que se torna en el único medio posible para subsistir, por ende, se logra deducir que son personas que, debido a su situación de vulnerabilidad, merecen que el Estado les brinde una especial protección. A pesar de la situación de debilidad manifiesta que encierra la invalidez de quien aspira obtener una pensión en razón de tal condición, el mecanismo constitucional sigue siendo de última ratio, por ende, para que, a través de tal instrumento, se estudie la posibilidad de reconocerle la prestación periódica, en su caso, deben converger, al menos, los elementos antedichos. Ello tiene como finalidad acreditar que, aunque exista un medio con mayor idoneidad que la tutela, esta sería la herramienta más eficaz para precaver la conculcación de derechos fundamentales que deriva de la omisión en el reconocimiento de la prestación pretendida.
PENSION DE INVALIDEZ PARA LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Régimen jurídico aplicable
El Congreso expidió la Ley 923 de 2004 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política”. En el artículo 3, numeral 3.5., de dicha Ley, para lo referente al reconocimiento de la pensión de invalidez.
PENSION DE INVALIDEZ PARA LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Caso en que disminución de capacidad laboral está por encima del 50% y es menor al 75%
La viabilidad del reconocimiento de una pensión para cubrir el riesgo de la invalidez a favor de las personas vinculadas a la Fuerza Pública por pérdidas de la capacidad laboral iguales o superiores al 50%, sin que medie condición adicional, salvo que el dictamen médico laboral sea emitido por autoridad competente. Ello se sustenta en la prevalencia dada por la Corte a la Ley 923 de 2004 frente a su decreto reglamentario.
PENSION DE INVALIDEZ PARA LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Régimen vigente
En la actualidad, el régimen jurídico aplicable a los miembros de la Fuerza Pública, en lo que respecta a la pensión de invalidez, se reduce exclusivamente a la Ley 923 de 2004. Así las cosas, para efectos del reconocimiento de dicha prestación, en tales términos, se requiere una pérdida de capacidad laboral igual o superior a 50%, causada durante el servicio activo y dictaminada por el organismo médico laboral legitimado para tal efecto.
DERECHO A LA SALUD DE LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Obligación del Estado de garantizarlo teniendo en cuenta su régimen especial
DERECHO AL MINIMO VITAL, A LA VIDA DIGNA, A LA SALUD Y A LA SEGURIDAD SOCIAL-Orden a la Policía Nacional iniciar los trámites para reconocimiento y pago de pensión de invalidez
DERECHO AL MINIMO VITAL, A LA VIDA DIGNA, A LA SALUD Y A LA SEGURIDAD SOCIAL-Orden a la Policía Nacional afiliar al accionante al Sistema de Salud de la Policía Nacional, a cargo de la Dirección de Sanidad de esa entidad
Referencia: expediente T-4.123.726
Demandante: Alberto Mario Castro Sáenz, por conducto de apoderado judicial
Demandado: Dirección General de la Policía Nacional
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., primero (1) de abril de dos mil catorce (2014)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido, en segunda instancia, por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que decidió la impugnación presentada contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, en el trámite de la acción de tutela promovida por Alberto Mario Castro Sáenz, por conducto de apoderado judicial, contra la Dirección General de la Policía Nacional.
El presente expediente fue escogido para su revisión por la Sala de Selección Número Once por medio de auto del catorce (14) de noviembre de 2013 y repartido a la Sala Cuarta de Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
Mediante apoderado judicial, Alberto Mario Castro Sáenz, promovió acción de tutela contra la Dirección General de la Policía Nacional, como mecanismo transitorio, con el propósito de obtener el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud y a la seguridad social, presuntamente vulnerados por esa entidad al no reconocerle la pensión de invalidez, pese a contar con una pérdida de capacidad laboral superior al 50%.
2. Hechos
El apoderado judicial del demandante los narra, en síntesis, así:
2.1. Carlos Alberto Castro Sáenz prestó sus servicios a la Policía Nacional, por más de quince años, desde el 14 de febrero de 1996, hasta el 11 de abril de 2011, fecha en la que fue destituido e inhabilitado, como consecuencia de un proceso disciplinario en el que no pudo ejercer, en debida forma, su derecho de defensa, por falencias en las notificaciones y por su estado de salud.
2.2. Dentro del trámite de desvinculación, en diciembre de 2011, la correspondiente junta médico laboral, a efectos de elaborar la respectiva calificación de retiro, solicitó conceptos médicos de ortopedia y psiquiatría, de los cuales solo el primero fue remitido con prontitud y carácter definitivo; mientras que el segundo, se le hizo llegar el 21 de agosto de 2012, fecha hasta la cual continuó recibiendo atención médica por esta especialidad.
2.3. Acopiados tales documentos, en el municipio de Soledad-Atlántico, el 24 de septiembre de 2012, se llevó a cabo la Junta Médico Laboral de Policía No. 703, a través de la cual le fue dictaminada una pérdida de capacidad laboral de 53.59%, de origen común, por atrofia de cuádriceps en la rodilla derecha y psicosis orgánica asociada a demencia tóxica.
2.4. En razón de lo anterior, el 22 de noviembre de 2012, elevó petición al Director General de la Policía Nacional solicitando el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y la correspondiente vinculación al sistema de salud que administra la Dirección de Sanidad de esa entidad.
2.5. No obstante, mediante oficio del 26 de diciembre de 2012, esta le fue despachada desfavorablemente, con fundamento en que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, no cumplía con los requisitos para ello, por cuanto su invalidez no era superior al 75%.
2.6. Por otro lado, aduce que como consecuencia de su desvinculación, tampoco ha sido posible que la Dirección de Sanidad le brinde, en debida forma, la atención en salud que demanda, toda vez que esta ha sido limitada a las patologías que dieron lugar a su pérdida de capacidad laboral, para lo cual, además, debe soportar toda una serie de cargas administrativas que, dadas sus condiciones, se tornan insuperables.
2.7. Actualmente, vive en la casa de su progenitora, subsistiendo de la caridad de algunos familiares, y sin poder proveerle el sustento a sus tres hijos menores de edad, Jesús Alberto de 12 años y las gemelas María Gabriela y María Daniela de 8 años, los cuales están bajo el cuidado de su esposa, la cual “lo abandonó”, por cuanto “no resistió su enfermedad y que lo hayan retirado de la institución”.
3. Pretensiones
El demandante depreca el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud y a la seguridad social y, por consiguiente, el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez, junto a la consecuente afiliación al sistema de salud que cobija a los miembros de la Policía Nacional. Todo lo anterior, como mecanismo transitorio.
4. Pruebas
A la demanda de tutela, se anexaron los siguientes documentos:
– Poder especial conferido al Dr. Carlos Eliécer Cantillo Gracia por Alberto Mario Castro Sáenz, para presentar la acción de tutela (folio 8 del cuaderno 2).
– Copia simple de la cédula de ciudadanía de Alberto Mario Castro Sáenz (folio 10 del cuaderno 2).
– Extracto de historia laboral de Alberto Mario Castro Sáenz, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional el 12 de abril de 2012 (folio 12 a 14 del cuaderno 2).
– Copia auténtica del Acta No. 703 de la Junta Médico Laboral de Policía del 24 de septiembre de 2012 (folio 15 a 17 del cuaderno 2).
– Escrito con fecha 22 de noviembre de 2012, dirigido al Director General de la Policía Nacional, sin sello de recibido, a través del cual el apoderado del demandante solicita el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez (folio 18 a 24 del cuaderno 2).
– Oficio de 26 de diciembre de 2012, del Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, en el que el Jefe de Grupo de Orientación e información niega las solicitudes del demandante (folio 25 a 26 del cuaderno 2).
– Conceptos de valoración por psiquiatría y ortopedia al paciente Alberto Mario Castro Sáenz (folio 27 a 28 del cuaderno 2).
– Solicitud de 6 de enero de 2011, en la que María Cecilia Vital Díaz, ex esposa del accionante, pide vacaciones para acompañar a su cónyuge durante los tratamientos médicos a que será sometido (folio 29 del cuaderno 2).
– Constancias de servicios pendientes de suministrar a Alberto Mario Castro Sáenz, expedidas el 7 de enero y 7 de febrero de 2012 por el respectivo Coordinador Regional del Área de Medicina Laboral de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional (folio 30 del cuaderno 2).
– Copia simple del Acta del 19 de octubre de 2011 de la Oficina de Control Interno de la Policía Nacional, sobre la notificación personal a Alberto Mario Castro Sáenz, de la Resolución No. 03488 de 22 de septiembre de 2011 del Ministerio de Defensa-Policía Nacional, por la cual se ejecuta una sanción disciplinaria (folio 32 del cuaderno 2).
– Copia simple de la Resolución No. 03488 de 22 de septiembre de 2011 del Ministerio de Defensa-Policía Nacional, “por la cual se ejecuta una sanción disciplinaria impuesta a un Subintendente retirado de la Policía Nacional”, consistente en registrar el correctivo en su hoja de vida (folio 33 del cuaderno 2).
– Copia simple de la Resolución No. 01098 de 11 de abril de 2011 del Ministerio de Defensa-Policía Nacional, “por la cual se ejecuta una sanción disciplinaria impuesta a un Subintendente de la Policía Nacional”, consistente en su destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos (folio 33 del cuaderno 2).
– Copia simple del registro civil de matrimonio No. 3115158, que acredita la unión entre Alberto Mario Castro Sáenz y María Cecilia Vital Díaz, inscrita el 11 de septiembre de 1999 (folio 35 del cuaderno 2).
– Copias simples de los registros civiles de nacimiento No. 29741308, 37330364 y 37330363, correspondientes a los menores de edad Jesús Alberto, María Gabriela y María Daniela, respectivamente; hijos de Alberto Mario Castro Sáenz y María Cecilia Vital Díaz (folio 36 a 38 del cuaderno 2).
5. Oposición a la demanda de tutela
Mediante auto de 26 de enero de 2013, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Oralidad, admitió la tutela y corrió traslado al Director General de la Policía Nacional y al Jefe del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional, solicitándoles un informe con su versión respecto de los supuestos de hecho en los que se sustentó la demanda.
En atención a ello, el Jefe del Grupo de Orientación e Información del Ministerio de Defensa-Policía Nacional, en oficio del 4 de febrero de 2013, se opuso a las pretensiones del accionante, alegando que dicha institución cuenta con un régimen prestacional especial, de carácter constitucional, que encuentra desarrollo legislativo en el artículo 30 del Decreto 4433 de 2004[1], por mandato de la Ley 923 de 2004[2].
Señaló que, en virtud de ese marco normativo, para que proceda el reconocimiento de la pensión de invalidez, se exige a los miembros de la Policía Nacional una pérdida de capacidad laboral igual o superior a 75%, enfatizando que el accionante no cumple con tal requisito, pues la correspondiente Junta Médico Laboral le dictaminó, apenas, un 53.59%.
En lo que respecta a la prestación del servicio de salud, advirtió que se trata de un derecho que requiere la afiliación bajo el régimen de cotizaciones o como beneficiarios de pensión o asignación de retiro, por lo que su exigibilidad, para el caso del accionante, se encuentra supeditada al reconocimiento de la pensión que reclama.
En el mismo sentido, indicó que, en todo caso, el juez competente para dirimir este tipo de controversias es el contencioso administrativo, por cuanto, a su juicio, no se vislumbra un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela.
II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
1. Decisión de primera instancia
El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Oralidad, en sentencia de 6 de febrero de 2013, rechazó por improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados por el actor, luego de concluir que el escenario idóneo para ventilar la controversia planteada es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, teniendo en cuenta que, desde su perspectiva, del acervo probatorio allegado al expediente, no se advierte la inminencia de un perjuicio irremediable que la haga procedente como mecanismo transitorio.
2. Impugnación
Por encontrarse en desacuerdo con la decisión del a quo, el 18 de febrero de 2013, el accionante presentó escrito de impugnación, por conducto del mismo apoderado que incoó el proceso tuitivo, quien defendió la procedencia del amparo en el sub examine, aduciendo la difícil situación socioeconómica por la que atraviesa su poderdante, ya que, por su condición financiera y mental, no está en capacidad de asumir un proceso contencioso-administrativo.
En cuanto a la inminencia de un perjuicio irremediable, planteó una serie de interrogantes, orientados a evidenciar que se trata de una persona con problemas mentales, que ha tenido intentos suicidas, y que puede ser un peligro para otros individuos, si no se le asiste y se le brinda la cobertura adecuada en seguridad social; además de que no cuenta con los recursos necesarios para proveerse el sustento a sí mismo y a sus tres hijos menores de edad.
Finalmente, argumentó que la existencia de otros mecanismos de defensa no es óbice para que el juez constitucional acuda al amparo de sus derechos fundamentales, dado que se configuran los presupuestos del perjuicio irremediable.
3. Decisión de segunda instancia
El Consejo de Estado, Sección Quinta, en providencia de 12 de septiembre de 2013, modificó la decisión de primera instancia, en el sentido de declarar la improcedencia de la solicitud de tutela, en lugar de rechazarla por esta misma razón. Para ello, reiteró lo dicho por el a-quo con respecto a la ausencia de un perjuicio irremediable, precisando que “no obra prueba que el actor o su esposa no cuenten con medio de subsistencia para su manutención o la de sus hijos”.
Advirtió que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la controversia planteada por el accionante, y que la falta de recursos económicos para asumir un proceso de esa naturaleza no puede admitirse como una excusa válida para desistir del mismo, teniendo en cuenta que nuestro ordenamiento jurídico contempla la figura del amparo de pobreza.
III. PRUEBAS ALLEGADAS A LA CORTE EN SEDE DE REVISIÓN
En sede de revisión, esta Sala recibió correos electrónicos por parte del apoderado del demandante, Dr. Carlos Eliécer Cantillo Gracia, en los que se allegaron documentos, que fueron incorporados al presente expediente por conducto de la Secretaría General de la corporación, mediante autos de 27 de marzo de 2014. Dentro de ellos se destaca:
– Declaración juramentada de la señora Luz Marina Sáenz de Castro, madre del accionante, tomada el 27 de marzo de 2014 (folio 25 del cuaderno 1).
– Sentencia de 16 de agosto de 2012, proferida por el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Sincelejo-Sucre, en la que se decreta “el divorcio civil de los cónyuges Cecilia Vital Díaz y Alberto Castro Sáenz…” (folio 20 a 23 del cuaderno 1).
– Resumen de historia clínica de Alberto Mario Castro Sáenz, expedida por la E.S.E. Hospital Mental Universitario de Risaralda, el 21 de marzo de 2012 (folio 15 a 18 del cuaderno 1).
– Excusa del servicio No. 21008 de la Policía Nacional, dada a Alberto Castro Sáenz, por quince días, para recibir atención por psiquiatría (folio 19 del cuaderno 1).
IV. CONSIDERACIONES
1. Competencia
A través de esta Sala de Revisión la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida, el 12 de septiembre de 2013, por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que, en segunda instancia, conoció del fallo del Tribunal Administrativo del Atlántico, dado el 6 de febrero de 2013, dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
2. Procedibilidad de la acción de tutela
2.1. Legitimación activa
El artículo 86 de la Carta establece que toda persona tendrá derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. Precepto que es desarrollado por el artículo 10º del Decreto Ley 2591 de 1991, el cual dispone que:
“La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”
En esta oportunidad, la acción de tutela fue presentada por Alberto Mario Castro Sáenz, por conducto de apoderado judicial, persona que considera vulnerados sus derechos fundamentales, razón por la cual se encuentra legitimada en la causa por activa.
2.2. Legitimación pasiva
La Dirección General de la Policía Nacional está legitimada en la causa como parte pasiva, en la medida en que se le atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales cuyo amparo se demanda. Así como la Jefatura del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional, entidad que fue vinculada al trámite de esta tutela, de forma oficiosa, por el juez constitucional de primera instancia.
3. Problema jurídico
Corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar si la Dirección General de la Policía Nacional vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud y a la seguridad social del señor Alberto Mario Castro Sáenz, al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, junto a la consecuente afiliación al sistema de salud que corresponde, basándose en el artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, que exige una pérdida de capacidad laboral de 75% o mayor.
Con el fin de resolver el anterior planteamiento, la Sala abordará, desde la óptica de la jurisprudencia de esta corporación, los siguientes aspectos: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de la pensión de invalidez; (ii) régimen jurídico aplicable a los miembros de la Fuerza Pública para el reconocimiento de la pensión de invalidez; (iii) breves precisiones sobre el derecho fundamental a la salud de los miembros de la Fuerza Pública y; (iv) el caso concreto.
4. Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de la pensión de invalidez. Reiteración de jurisprudencia
La acción de tutela ha sido concebida como un mecanismo preferente y sumario a través del cual las personas pueden reclamar la protección de sus derechos fundamentales cuando no dispongan de otros instrumentos jurídicos, o cuando existiendo, estos no sean ideales para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, derivado de la actuación o la omisión de las autoridades públicas y, excepcionalmente, de los particulares, ya sea como medida definitiva o de forma transitoria; ello se desprende de lo normado por el artículo 86 del Estatuto Superior.
Lo anterior significa que ese instrumento tuitivo ostenta un carácter subsidiario o residual. Luego, por regla general, no procede en temas que guardan relación con el reconocimiento y pago de prestaciones periódicas, ya que es su juez natural –ordinario o contencioso-administrativo, según el caso–, a través de los procedimientos dispuestos para tal fin, el competente para asumir el conocimiento de este tipo de controversias.
No obstante, la Corte ha señalado que, en ciertos eventos, es posible que el juez constitucional se inmiscuya en ese tipo de asuntos, siempre que converjan determinados requisitos y cuando las circunstancias particulares del caso así lo ameriten.
Así las cosas, con respecto a la pensión de invalidez, la Corte ha precisado que “quienes la requieren son sujetos que sufren una discapacidad, ya sea física o mental, y que, en la mayoría de los casos, precisan de esta prestación en razón a que se torna en el único medio posible para subsistir, por ende, se logra deducir que son personas que, debido a su situación de vulnerabilidad, merecen que el Estado les brinde una especial protección”[3].
Sin embargo, esa sola circunstancia no logra desvirtuar la subsidiariedad que distingue a la acción de tutela, pues se entiende que este tipo de prestaciones están llamadas a cubrir el advenimiento de ciertas contingencias que minan, total o parcialmente, la capacidad de trabajo del usuario y, por ende, la fuente primordial de ingresos propios y del núcleo familiar, y que para hacerlas exigibles, el legislador ha dispuesto mecanismos, de distinta índole.
Si se aceptara que la disminución de las facultades, físicas o mentales, constituye razón suficiente para activar la jurisdicción constitucional, el ordenamiento enfrentaría la caótica aniquilación de las competencias atribuidas a los jueces ordinarios y contenciosos en esa materia, pues es precisamente ese efecto biológico el que recae sobre cualquiera que pretenda hacer valer tal beneficio.
Por tal motivo, para que la tutela sea procedente en estos casos, se requiere, además:
De lo anterior se colige que, a pesar de la situación de debilidad manifiesta que encierra la invalidez de quien aspira obtener una pensión en razón de tal condición, el mecanismo constitucional sigue siendo de ultima ratio, por ende, para que, a través de tal instrumento, se estudie la posibilidad de reconocerle la prestación periódica, en su caso, deben converger, al menos, los elementos antedichos. Ello tiene como finalidad acreditar que, aunque exista un medio con mayor idoneidad que la tutela, esta sería la herramienta más eficaz para precaver la conculcación de derechos fundamentales que deriva de la omisión en el reconocimiento de la prestación pretendida.
Bajo esas condiciones resulta oportuna y necesaria la intervención del juez constitucional, pues, dados tales presupuestos fácticos, forzoso es concluir que “someter a un litigio laboral, con las demoras y complejidades propias de los procesos ordinarios, a una persona con notoria disminución de su capacidad de trabajo, impedida para acceder a una labor debidamente remunerada, resulta muy gravoso porque le ocasiona perjuicios para el desenvolvimiento inmediato de su vida personal y familiar, menguando su calidad de vida”[5].
En lo que atañe a la doctrina del perjuicio irremediable, este Tribunal, en reiteradas oportunidades, ha precisado que este se caracteriza:
“(i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad”[6].
Es por ello que la subsidiariedad que caracteriza la acción de amparo, de cara al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, varía atendiendo a las circunstancias propias de cada caso.
Entonces, para saber si en el sub-lite es procedente la acción de tutela como mecanismo principal, o como mecanismo transitorio, es menester confrontar los anteriores postulados con las precisiones fácticas que se erigen en torno a la situación concreta del accionante.
5. Régimen jurídico aplicable a los miembros de la Fuerza Pública para el reconocimiento de la pensión de invalidez
El artículo 216 de la Constitución Política señala que “la fuerza pública estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”. Los dos siguientes artículos disponen que su régimen prestacional lo determinará la ley.
En la misma forma, el artículo 150 de la Carta establece en cabeza del Congreso de la República la potestad de hacer las leyes y, al mismo tiempo, define las funciones que a través de ellas ejerce; dentro de las que se encuentra, según lo preceptúa en su numeral 19: “Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) || e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública” (negrillas propias).
De acuerdo con esas premisas normativas, el Congreso expidió la Ley 923 de 2004 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política”.
En el artículo 3, numeral 3.5., de dicha Ley, para lo referente al reconocimiento de la pensión de invalidez, estipuló:
“El derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública, determinado por los Organismos Médico–Laborales Militares y de Policía, conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias que originen la disminución de la capacidad laboral. En todo caso no se podrá establecer como requisito para acceder al derecho, una disminución de la capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) y el monto de la pensión en ningún caso será menor al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de retiro”
Luego, bajo ese contexto, y en ejercicio de la facultad reglamentaria antes descrita, el Gobierno expidió el Decreto 4433 de 2004 “por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública”.
Tal Decreto, para la pensión de invalidez del “Personal de Oficiales, Suboficiales y soldados de las Fuerzas Militares y Oficiales, Suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Policía Nacional y alumnos de las escuelas de formación”, contempló dos situaciones: el advenimiento de la invalidez con el solo servicio activo; y su ocurrencia en razón de actos meritorios del servicio, o por acción directa del enemigo, o en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional, o en accidente ocurrido durante la ejecución de un acto propio del servicio.
Para el primer caso, en el artículo 30 dispuso que:
“Cuando mediante Junta Médico Laboral o Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, al personal de Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares, y de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional se les determine una disminución de la capacidad laboral igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan, con fundamento en las partidas computables que correspondan según lo previsto en el presente decreto || 30.1 El setenta y cinco por ciento (75%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) e inferior al ochenta y cinco por ciento (85%). || 30.2 El ochenta y cinco por ciento (85%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) e inferior al noventa y cinco por ciento (95%). || 30.3 El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%)…”
Para el segundo, el artículo 32 dispuso que:
“El personal de Oficiales, Suboficiales y Soldados de las Fuerzas Militares, y de Oficiales, Suboficiales, Miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, que adquieran una incapacidad permanente parcial igual o superior al cincuenta por ciento (50%) e inferior al setenta y cinco por ciento (75%) ocurrida en combate, o actos meritorios del servicio, o por acción directa del enemigo, o en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional, o en accidente ocurrido durante la ejecución de un acto propio del servicio, tendrá derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio y mientras subsista la incapacidad a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, equivalente al cincuenta por ciento (50%) de las partidas dispuestas en el presente decreto, siempre y cuando exista declaración médica de no aptitud para el servicio y no tenga derecho a la asignación de retiro”
De las normas transcritas se desprende una diferenciación entre aquellas situaciones de origen común que puedan dar lugar a una pérdida de capacidad laboral, y aquellas relacionadas con el ejercicio mismo –una suerte de invalidez de origen profesional–.
Desde esa perspectiva, se advierte que, indistintamente del nombre que el ejecutivo, en uso de su potestad reglamentaria, le haya dado a las figuras de los citados artículos, el Decreto en mención plantea (i) un escenario en el que a los miembros de la Fuerza Pública se les reconoce una prestación periódica por invalidez, sea de origen común o profesional, si estando en servicio activo les sobreviene una pérdida de capacidad laboral superior o igual a 75%, en cuyo caso se les aplica una tasa de retorno sobre las respectivas partidas computables[7], que va del 75% al 95%, dependiendo del grado de invalidez; (ii) y otro en el cual, solo por causas profesionales, se les reconoce una prestación periódica cuando la pérdida de capacidad oscila entre el 50% y el 70%, aplicándose a esta una tasa de retorno fija del 50% sobre las correspondientes partidas computables.
A juicio de la Corte, ese trato diferencial vulnera la Constitución, pues, exige una serie de requisitos complejos a los miembros de la fuerza pública para acceder a la pensión de invalidez, los cuales, en últimas, resultan desfavorables, si se les compara con los del Sistema General de Pensiones o con los parámetros fijados por la propia norma reglamentada, Ley 923 de 2004.
Al respecto, en Sentencia T-391 de 2011[8], este Tribunal sostuvo:
Ello quiere decir que el Gobierno se extralimitó en su facultad reglamentaria al condicionar el reconocimiento de la pensión de invalidez de los miembros de la Fuerza Pública a la estructuración de una pérdida de capacidad laboral igual o superior a 75%, cuando la correspondiente Ley Marco lo que señaló fue que el porcentaje de invalidez exigido para causar el derecho a dicha prestación no podía ser inferior al 50%.
De tales planteamientos se colige“la viabilidad del reconocimiento de una pensión para cubrir el riesgo de la invalidez a favor de las personas vinculadas a la Fuerza Pública por pérdidas de la capacidad laboral iguales o superiores al 50%, sin que medie condición adicional”[9], salvo que el dictamen médico laboral sea emitido por autoridad competente. Ello se sustenta en la prevalencia dada por la Corte a la Ley 923 de 2004 frente a su decreto reglamentario.
Bajo un criterio similar, mediante sentencia del 28 de febrero de 2013[10], la Sala Plena del Consejo de Estado declaró la nulidad del artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, argumentando, entre otras cosas:
“… Como puede observarse, si por Ministerio de la ley no existe el derecho al reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez, cuando la disminución de la capacidad laboral sea inferior al 50%; a contrario sensu, cuando tal disminución sea igual o superior a este porcentaje, surge el derecho a la obtención y reconocimiento de la misma. De tal manera que si esa fue la decisión del legislador, ella no puede ser variada sino por la propia ley, sin el desconocimiento de los derechos adquiridos y, en tal virtud, no puede predicarse la validez de una norma que en desarrollo de los dispuesto en una Ley Marco, señale en detrimento de sus beneficiarios, requisitos superiores a los establecidos por esa ley.
De la confrontación entre lo dispuesto por el artículo 3° numeral 3.5 de la Ley 923 de 2004, y el contenido del artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, surge que mientras aquél establece que no se tiene el derecho a la pensión de invalidez o al sueldo de retiro correspondiente cuando la disminución de la capacidad laboral sea inferior al 50%, el artículo 30 del Decreto 4433 de 2004 al señalar que se tiene derecho al reconocimiento y liquidación de esa prestación social cuando la incapacidad laboral de los servidores públicos allí mencionados sea igual o superior al 75% cuando ella ocurra en servicio activo, en realidad lo que establece es que cuando sea inferior a ese porcentaje del 75%, no existe el derecho. Es decir mediante ese Decreto que dice desarrollar lo dispuesto en la Ley Marco 923 de 2004, se está creando una norma distinta a la que estableció el artículo 3° numeral 3.5 de la Ley mencionada, norma que, además excluye del derecho a quienes deberían ser beneficiarios del mismo.
Por tanto, el artículo 30 del Decreto 4433 de 2004 adolece de un vicio insubsanable de nulidad, pues fue expedido por el Presidente de la República fuera de la órbita competencial que expresamente le señaló el Congreso de la República en la Ley 923 de 2004, artículo 3° numeral 3.5 y, por consiguiente, resulta contrario a derecho y carente de validez…”
De ese contexto se infiere que, en la actualidad, el régimen jurídico aplicable a los miembros de la Fuerza Pública, en lo que respecta a la pensión de invalidez, se reduce exclusivamente a la Ley 923 de 2004, como lo sugirió la Corte en la sentencia anotada. Así las cosas, para efectos del reconocimiento de dicha prestación, en tales términos, se requiere una pérdida de capacidad laboral igual o superior a 50%, causada durante el servicio activo y dictaminada por el organismo médico laboral legitimado para tal efecto.
6. Breves precisiones sobre el derecho a la salud de los miembros de la Fuerza Pública
La salud es un derecho fundamental autónomo[11] y, al mismo tiempo, un servicio público que el Estado tiene el deber de suministrar a sus asociados, para lo cual ha dispuesto una serie de herramientas, mecanismos e instituciones de carácter legal, orientadas a satisfacer este fin constitucional consagrado en el artículo 49 superior.
Por tal motivo, el Legislador expidió el Sistema General de Seguridad Social en Salud, contemplado, principalmente, en la Ley 100 de 1993 y sus respectivas modificaciones.
Sin embargo, este no cobijó a toda la sociedad, pues, por ejemplo, excluyó de su cobertura a los miembros de la Fuerza Pública, según lo preceptuado por el artículo 279 ibídem.
Por tal motivo, el Presidente de la República expidió el Decreto-Ley 1795 de 2000, “Por el cual se estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional”, que, en su artículo 23, definió quiénes tendrán la calidad de afiliados del mismo.
Dentro de esa categoría destacó al personal sometido al régimen de cotización, entre los que sobresalen: los miembros de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional en servicio activo, y aquellos en goce de asignación de retiro o pensión, cuya atención estará a cargo de la Dirección de Sanidad que corresponda, según el caso.
En ese orden de ideas, aquellos que, ostentando tal calidad, adquieran una pensión de invalidez tienen derecho a beneficiarse de todos los servicios médicos y asistenciales que se desprendan del régimen especial de salud del que gozan los miembros de la Fuerza Pública, razón por la cual el estatus de pensionado conlleva la afiliación al sistema de salud que administra la respectiva Dirección de Sanidad, bien sea la de la Policía Nacional o la de las Fuerzas Militares, de conformidad con la institución a la cual se hayan prestado los servicios.
7. Caso concreto
Alberto Mario Castro Sáenz, por conducto de apoderado judicial, impetró acción de tutela en contra de la Dirección General de la Policía Nacional, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud y a la seguridad social, luego de que tal entidad le negara el reconocimiento de su pensión de invalidez por no acreditar una pérdida de capacidad laboral de 75% o más. Dentro del trámite tutelar se vinculó al Jefe de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa.
Insistió en la necesidad de tal prestación por cuanto: en la actualidad, vive de la caridad de algunos familiares, en la casa de su progenitora, quien pertenece a la tercera edad y carece de ingresos económicos para proveerse el sustento; su esposa lo abandonó debido a la difícil situación por la que atraviesa; y, además, se encuentra incapacitado para prodigarle a sus tres hijos menores de edad los recursos necesarios para la subsistencia.
Por su parte, el jefe del Grupo de Orientación e Información del Ministerio de Defensa-Policía Nacional refirió que al actor no le asiste derecho a la prestación reclamada, debido a que no alcanza el grado de invalidez de que trata el artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, razón por la cual tampoco puede ser afiliado al sistema especial de salud dispuesto para los pensionados de la Fuerza Pública.
De lo manifestado por las partes y de las pruebas que reposan en el expediente, la Sala encuentra acreditado que el demandante prestó sus servicios profesionales a la Policía Nacional por aproximadamente 16 años y que, durante tal período, le sobrevino una pérdida de capacidad laboral de 53.59%, dictaminada, en su examen de retiro, mediante Junta Médico Laboral No. 703 del 24 de septiembre de 2012[12], autorizada por el Director de Sanidad de dicha institución.
Igualmente, que es padre de tres hijos, todos menores de edad[13]; de cuya madre se encuentra divorciado, según se desprende de la sentencia de 16 de agosto de 2012 del Juzgado Promiscuo Primero de Familia de Sincelejo[14].
Así mismo, que habita en la vivienda de su progenitora, Luz Marina Sáenz de Castro, de acuerdo a lo señalado en la demanda de tutela y en la declaración extrajudicial aportada por esta en sede de revisión, de la que se desprende, además, la precaria situación por la que atraviesan, ya que, ni ella ni su hijo, cuentan con los recursos necesarios para garantizarse, de forma suficiente, unas condiciones de vida digna.
Al efecto, es preciso tener en cuenta lo afirmado por dicha progenitora en cuanto a que: “durante los 16 años que duró en esa institución [Policía Nacional] veló por su esposa, hijos y me solventaba mi situación económica también. Que después lo retiraron de manera injusta, (…) me tocó recogerlo porque su esposa lo había dejado, me lo entregaron con problemas mentales y adicción a los estupefacientes”[15].
En el mismo instrumento[16], la señora Sáenz puso de manifiesto una serie de gastos que, dadas sus condiciones, difícilmente ella y su hijo pueden asumir, –el primero por su invalidez; y la segunda por su edad–, y que incluyen: arriendo ($250.000), “servicios públicos generales” ($116.000) y alimentación ($300.000); sin contar los medicamentos que, mensualmente, deben costear en razón de sus enfermedades ($150.000), los cuales debe consumir de por vida, y que sufraga apelando a la caridad de algunos familiares, habida cuenta que el accionante no goza de afiliación al sistema de salud.
Lo anterior reviste mayor credibilidad si se tiene en cuenta que la madre del demandante pertenece al régimen subsidiado en salud, desde el 1 de diciembre de 2012[17], lo cual ofrece un claro indicio de su precaria capacidad económica; apreciación que se refuerza con las afirmaciones efectuadas por el propio accionante en su escrito inicial no fueron controvertidas por la parte pasiva, motivo por el cual, en virtud del principio de buena fe, merecen ser abordadas bajo la óptica de la presunción de veracidad.
De otra suerte, en lo que respecta a los tres hijos del actor no puede decirse lo mismo, toda vez que en el expediente reposa una solicitud del 6 de enero de 2011[18], dirigida por la señora María Cecilia Vital Díaz al Comandante de Policía del Departamento de Córdoba en turno, identificándose como Subintendente de esa entidad, en la que le solicita que le autoricen 10 días de vacaciones para atender a su, en ese entonces, esposo –Alberto Mario Castro Sáenz. De ello se colige que ésta dispone de una fuente de ingresos para prodigarle la subsistencia a los mencionados menores de edad, pues no advierte la Sala la existencia de un medio de convicción que conduzca a concluir que tal situación haya variado.
Sin embargo, ello no quiere decir que, de forma preliminar, deba descartarse el amparo constitucional, toda vez que el entorno fáctico del accionante es en sí mismo complejo, pues de las circunstancias antes descritas se advierte la inminencia de un perjuicio irremediable, cristalizado en la conculcación de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a una vida en condiciones dignas, a la salud y la seguridad social, lo cual torna procedente la acción de tutela, pues, a pesar de que este cuenta con otros mecanismo de defensa para hacer valer sus pretensiones, estos carecerían de la eficacia suficiente para precaver el daño que se cierne sobre sus garantías superiores; máxime si se considera que su discapacidad y su condición socioeconómica lo convierten en un sujeto de especial protección constitucional.
Así las cosas, en el sub examine, resulta oportuna la intervención del juez constitucional para conjurar la vulneración de los derechos fundamentales del actor, la cual se originó en la conducta desplegada por los funcionarios de la Policía Nacional, en el sentido de negarle el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez, contrariando así las razones expuestas en la parte de motiva de esta providencia.
Para la Sala es claro que cuando la Policía Nacional despachó negativamente la solicitud pensional de Alberto Mario Castro Sáenz, el 26 de diciembre de 2012, y se opuso a la demanda de tutela, el 4 de febrero de 2013, aun a pesar de la posición que sobre el particular había decantado la Corte, lo hizo bajo la convicción de haberse sujetado a la legalidad, al ceñirse al tenor literal del artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, que exigía para tal efecto una pérdida de capacidad laboral superior o igual a 75%.
Empero, ya la Sala ha dicho que tal precepto exige unos requisitos menos favorables que la norma que reglamenta o, inclusive, que el mismo Sistema General de Seguridad Social en Pensiones –tal como también se expuso en el acápite de consideraciones de esta sentencia–, por lo que la sola invalidez en una proporción igual o superior al 50%, según lo dispone el artículo 3, numeral 3.5., de la Ley 923 de 2004, sería fundamento suficiente para acceder al reconocimiento de la Pensión reclamada.
Sin embargo, en aras de disipar cualquier óbice normativo, que sobre el particular se infiera, es oportuno señalar que, a esta instancia, el referido artículo 30 resulta inoponible, bajo cualquier criterio, a los intereses del demandante, toda vez que, como ya se había precisado, tal disposición fue declarada nula por el máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa, desde la antedicha sentencia de 28 de febrero de 2013, con lo cual se desvirtúa la presunción de legalidad que revisten las decisiones administrativas fundadas en esa preceptiva.
En lo referente a la atención en salud que requiere el señor Alberto Mario Castro Sáenz para su recuperación, o la eventual vulneración que pueda derivar de las omisiones denunciadas por él respecto de los estamentos que intervienen en el sistema de salud de la Policía Nacional, la Sala no hará precisión alguna, porque, a este punto, está demostrado que su situación demanda atención médica especial y que lo que se busca con la demanda de tutela es el reconocimiento de la pensión de invalidez que le asiste al accionante y, como corolario de ello, la afiliación al subsistema de salud que cobija a los miembros de la fuerza pública.
En este orden de ideas, teniendo en cuenta las especiales circunstancias que rodean el caso del demandante y que este acreditó una pérdida de capacidad laboral de 53.59%, de origen común, contraída durante el servicio activo, según lo afirmado por el órgano médico laboral competente para tal efecto, la Sala amparará sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna a la salud y a la seguridad social y, así mismo, ordenará a la Dirección General de la Policía Nacional, como mecanismo definitivo, el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez, de conformidad con lo estipulado en al artículo 3, numeral 3.5., de la Ley 923 de 2004, junto con su consecuente afiliación al sistema especial de salud dispuesto para los pensionados de esa entidad.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado, Sección Quinta, proferida el 12 de septiembre de 2013, que declaró la improcedencia de la solicitud de tutela, modificando la del Tribunal Administrativo del Atlántico, que en decisión de 6 de febrero de 2013, resolvió rechazar por improcedente el amparo invocado por el actor y, en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la seguridad social y a la salud de Alberto Mario Castro Sáenz.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Dirección General de la Policía Nacional que, en el término de 48 horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, inicie los trámites tendientes al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez del señor Alberto Mario Castro Sáenz a partir de la fecha del dictamen que determinó el porcentaje de disminución de la capacidad laboral, mientras subsista el estado de invalidez que así lo permite. En todo caso, el término efectivo a partir del cual se generarán los pagos no podrá superar los 15 días hábiles.
TERCERO.- ORDENAR a la Dirección General de la Policía Nacional que en, el término de 48 horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, afilie la señor Alberto Mario Castro Sáenz al Sistema de Salud de la Policía Nacional, a cargo de la Dirección de Sanidad de esa entidad.
CUARTO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.
[2] Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política.
[3] Sentencia T-200 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[4] Sentencia T-091 de 2012, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[5] Sentencia T-938 de 2008, M. P., Nilson Elías Pinilla Pinilla.
[6] Sentencia T-207 de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[7] Que para efectos prácticos serían el equivalente al ingreso base de liquidación de que trata el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.
[8] M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[9] Sentencia T-391 de 2011, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[10] Expediente 2007-00061-00, C. P. Berta Lucía Ramírez de Páez.
[11] Sentencia T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[12] Folio 15 a 17 del cuaderno 2.
[13] Folio 36 a 38 del cuaderno 2.
[14] Folio 7 a 10 del cuaderno 1.
[15] Folio 12 del cuaderno 2.
[16] Ibídem.
[17] Tal como se advierte de consulta efectuada a la Base de Datos Única de Afilaidos –BDUA– del Fosyga el 31 de marzo de 2014.
[18] Folio 29 del cuaderno 2.