T-207-13

Sentencia T-207/13    

SUBSIDIO ECONOMICO PARA ADULTO MAYOR-Procedencia excepcional de la acción de   tutela para proteger derechos fundamentales de ancianos en extrema pobreza    

Bajo el entendido de la premura   que exige la solución de una controversia en donde se encuentran en juego los   derechos fundamentales de un adulto mayor que carece de recursos económicos como   sujeto de especial protección constitucional, la Corte ha aceptado que la acción   de tutela resulta ser el medio más idóneo y eficaz para su protección y por ello   ha aceptado su procedencia excepcional. En el presente asunto, la Sala aprecia   que el accionante es una persona de 82 años de edad, que vive solo, padece   serias complicaciones en su estado de salud (parkinson, enfermedades de la piel   y pérdida casi total de la visión y el oído, entre otras), no puede trabajar,   carece de ingresos propios y depende de la caridad de su hermano cuando este le   puede ayudar. Estos aspectos conllevan a que la relevancia constitucional que   reviste el presente asunto hace que los medios ordinarios de defensa, como lo es   la acción de nulidad y restablecimiento de derecho, no ofrezcan la suficiente   idoneidad y eficacia para la protección plena de los derechos fundamentales del   accionante, haciendo necesario un pronunciamiento definitivo y de fondo en sede   de tutela.    

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Dignidad humana y solidaridad como principios   fundamentales    

Los principios de solidaridad y   de respeto a la dignidad humana se constituyen en elementos esenciales sobre los   cuales se soporta el concepto de  Estado social de derecho, e implican la   necesidad de brindar una especial protección a quienes por su condición se   encuentran en circunstancias de vulnerabilidad. Esto impone a las autoridades   unos deberes de ineludible cumplimiento con el propósito de procurar la   realización material de los derechos individuales y de alcanzar las finalidades   sociales del Estado.     

ADULTO MAYOR-Especial protección constitucional y legal para ancianos en   estado de indigencia o de pobreza extrema    

Dentro de los grupos   poblacionales que la Corte ha reconocido como sujetos de especial protección   constitucional en razón a su condición de debilidad manifiesta, se encuentran   las personas inmersas en situación de pobreza extrema. Sobre este sector, ha   reconocido que de la naturaleza del Estado colombiano emana el deber de atención   a las personas carentes de recursos económicos necesarios para una congrua   subsistencia, que no tienen capacidad para laborar por motivos de edad o salud.   Partiendo de la aplicación del principio de solidaridad y de la protección    a la dignidad humana (arts. 1 y 13 superiores), el ordenamiento jurídico le   reconoce una protección especial a los ancianos en situación de pobreza extrema,   a la hora de proteger sus derechos individuales, lo cual se ve reflejado en   disposiciones de rango constitucional, de derecho internacional y en el orden   legal.    

PROGRAMA DE   PROTECCION SOCIAL AL ADULTO MAYOR-Recuento normativo del subsidio económico   dentro de este programa    

DERECHO AL   MINIMO VITAL Y A LA VIDA DIGNA DE ADULTO MAYOR-Garantía para personas en   estado de pobreza extrema    

PRINCIPIO DE   CONFIANZA LEGITIMA Y DE RESPETO AL ACTO PROPIO-Caso en que se desvinculó al   accionante del Programa de Protección Social al adulto mayor sin verificar que   se encontraba en situación de pobreza extrema y gravemente enfermo    

En el presente asunto las entidades accionadas adoptaron la decisión de retirar   al accionante del programa de Protección Social al Adulto Mayor, al considerar   que se encontraba inmerso en la causal de ser propietario de más de un inmueble   (numeral 8 del artículo 37 del Decreto Reglamentario 3771 de 2007), sin haber   verificado las condiciones reales en las que se encontraba. En consecuencia,   adoptaron la medida desconociendo que: i) por el solo hecho de estar en el   programa era presumible su condición de vulnerabilidad (pobreza y vejez); ii)   los predios que sustentaron la medida (matrículas 240-104514 y 240-104525) se   encontraban con folios cerrados, lo cual implicaba que estos habían sido   fraccionados o englobados y por ende no permitían conocer la realidad acerca de   los derechos de dominio del accionante; iii) era una persona de 82 años con   serias dificultades de salud (parkinson, enfermedades de la piel y pérdida casi   total de la visión y el oído); y iv) no percibe ingresos propios sino que   depende de la ayuda que un hermano le presta cuando puede.    

DEBIDO   PROCESO PARA RETIRO DE BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE PROTECCION SOCIAL AL ADULTO   MAYOR-Se insta al Ministerio de la Protección Social y al Ministerio de   Salud para ajustar el Manual Operativo para verificación de las condiciones   reales de quien se excluye del programa    

DERECHO AL   MINIMO VITAL Y A LA VIDA DIGNA DE ADULTO MAYOR-Orden para reinclusión en el   Programa de Protección Social a anciano de 82 años en grave estado de salud que   fue retirado sin verificar su real condición    

Referencia: expediente   T-3.717.271    

Magistrado Ponente:    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Bogotá, D.C.,   quince (15) de abril de dos mil trece (2013)    

La Sala Quinta   de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados NILSON   PINILLA PINILLA, JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB y quien la preside JORGE IVÁN   PALACIO PALACIO, en ejercicio de las competencias constitucionales y legales,   específicamente las previstas en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución, y   33 y concordantes del Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente    

SENTENCIA    

Dentro del proceso de revisión del fallo dictado por   el Juzgado 2° Civil del Circuito de Pasto, que confirmó el del Juzgado 5° Civil   Municipal de la misma ciudad, en el sentido de no conceder la protección de los   derechos fundamentales invocados mediante acción de tutela por el ciudadano Romelio Artemio Maigual Maigual.        

I. Antecedentes    

El ciudadano Maigual Maigual   interpuso acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales   al mínimo vital y a la vida digna, para lo cual narró los siguientes:    

1.      Hechos    

1.1.          Es una persona nacida en el año de 1931, que no cuenta con recursos   económicos para su subsistencia y que vive solo en su casa ubicada en el   corregimiento de Gualmatán, zona rural del municipio de Pasto. Adicionalmente,   padece de “hipertensión, bronquitis, epilepsia, artrosis, dermatitis,   alteraciones del comportamiento, temblor de acción, alteraciones en el lenguaje,   hipoacusia, alteración en la marcha, entre otras.”    

1.2.          Desde el mes de junio de 2007 venía recibiendo un subsidio económico como   beneficiario del Programa de Protección Social al Adulto Mayor de la Secretaría   de Bienestar Social de Pasto, el cual le permitía cubrir sus necesidades de   alimentación, aseo, vestuario y medicamentos no POS, constituyendo su único   ingreso.    

1.3.          Mediante Resolución 800 del 21 de diciembre de 2011, la Secretaría de   Bienestar Social de Pasto ordenó su exclusión del Programa, argumentando que se   encuentra inmerso en la causal de retiro contemplada en el numeral 8° del   artículo 37[1]  del Decreto Reglamentario 3771 de 2007, alusiva a ser propietario de más de un   inmueble.      

1.4.          El 10 de enero de 2012 el actor interpuso recurso de reposición contra   dicha Resolución, aduciendo que si bien es dueño de dos propiedades, una de   ellas es la que usa como vivienda y la otra corresponde a un predio rural de   pequeña extensión que no está en condiciones de explotar ni de sacarle ningún   provecho, dada su avanzada edad y deteriorado estado de salud.     

1.5.          El recurso fue denegado por la alcaldía municipal de Pasto mediante   Resolución 093 del 16 marzo de 2012, argumentando que la decisión se encuentra   basada en las disposiciones normativas vigentes.     

1.6.          Ante esta situación, el 8 de agosto de 2012 el señor Maigual Maigual   instauró acción de tutela en contra de la alcaldía municipal de Pasto y la   Secretaría de Bienestar Social de dicho municipio, con la pretensión de que se   ordene su reinclusión al programa del que era beneficiario.     

      

2.            Pruebas aportadas con la acción de tutela    

Fueron aportados como pruebas las   siguientes:      

2.1.          Fotocopia de la cédula de ciudadanía del señor Romelio Artemio Maigual   Maigual, en donde consta que nació el 28 de junio de 1931.[2]    

2.2.          Fotocopia de su historia clínica en donde se relacionan las enfermedades   que padece.[3]    

2.3.          Certificación expedida a solicitud del interesado por el señor Servio   Tulio Nichoy, corregidor municipal[4]  de Gualmatán – Pasto. En el documento se afirma que el accionante “es un   adulto de 80 años, de escasos recursos económicos y atraviesa por circunstancias   de salud  que le impiden trabajar para su sustento y relacionarse en   condiciones normales con la comunidad. Que vive solo, no tiene núcleo familiar   que lo apoye o que esté pendiente de su salud y dificultades personales, lo que   implica situación de vulnerabilidad y atención inmediata de las entidades   gubernamentales competentes en el caso.”[5]     

2.4.            Declaraciones extra proceso ante notario por parte de las   señoras Nidia Zenaida Túquerres López y María Gilma Maigual Botina, en las que   estas declaran bajo juramento que conocen al accionante desde hace más de diez   años y que dan fe de que las condiciones en las que se encuentra son   lamentables. Señalan que sufre de parkinson, que vive solo, que no tiene   ingresos y que no puede valerse por sí solo. Por último, afirman que cuando   recibía el subsidio económico tenía un ingreso mínimo que le permitía satisfacer   sus gastos personales.[6]            

3.            Actuaciones en primera instancia      

3.1.          Mediante auto del 9 de agosto de 2012, el Juzgado 5° Civil Municipal de   Pasto admitió la solicitud de amparo y procedió a notificar a las entidades   accionadas. Específicamente, le solicitó a la Secretaría de Bienestar Social que   allegara copia del estudio socioeconómico y familiar que le hubiere realizado al   señor Romelio Artemio Maigual Maigual. De igual forma, decidió vincular al   Ministerio de Salud y Protección Social y al Consorcio Prosperar, por ser esta   última la entidad encargada de administrar los recursos del Programa de   Protección Social al Adulto Mayor. Por último, ofició a la Oficina de   Instrumentos Públicos de Pasto para que certificara los bienes inmuebles de los   que es propietario el accionante. Las respuestas se presentaron en el siguiente   orden:    

3.2.          La Oficina de Instrumentos Públicos informó que el accionante aparecía   como propietario de una cuota parte del inmueble de mayor extensión “La   Montava[7]”,   identificado con matrícula inmobiliaria 240-59980 del Círculo Registral de   Pasto, ubicado en el municipio de Tangua. En el certificado de tradición del   inmueble aportado por la entidad[8],   figura en la anotación 003 que el accionante adquirió una cuota parte del   inmueble por vía de sucesión del señor Jorge Rafael Maigual junto con otras seis   personas que llevan sus mismos apellidos, según sentencia del 4 de diciembre de   1993 del Juzgado 1° de Familia de Pasto. No obstante, la anotación 004 registra   una transferencia de derechos por parte del  señor Francisco Onesino Maigual   Maigual (uno de los seis herederos) a la señora Clemencia Maigual de Popayán y   luego en la 005, de ésta a José Florencio Popayán Maigual.    

3.3.          La alcaldía municipal de Pasto y la Secretaría de Bienestar Social de la   misma ciudad respondieron de manera conjunta. En primer lugar, señalaron que no   está probado que la propiedad rural del accionante sea de “pequeña extensión”   y que la posibilidad de explotarla no se refiere únicamente al hecho de   practicar personalmente actividades agrícolas, toda vez que puede ser arrendada   o enajenada. En cuanto al costo que puedan tener los medicamentos no POS,   afirmaron que le deben ser suministrados por al Instituto Departamental de   Salud, por lo que no deberían generarle ningún gasto.     

De otro lado, hizo alusión a que   el objetivo del Programa “es proteger a la población en situación de extrema   pobreza, abandono e indigencia, contra la imposibilidad de generar ingresos que   le permitan solventar sus necesidades básicas.” En ese sentido, explicó que   dada la limitación de los recursos, es necesario llevar a cabo un proceso   técnico de priorización para elegir a las personas más necesitadas. De esta   forma, consideran que el hecho de ser propietario de más de un inmueble   desvirtúa la necesidad del subsidio, existiendo otros ancianos en condiciones   más precarias. Por esta razón, si desea volver a ingresar, debe someterse   nuevamente al proceso de priorización según el procedimiento técnico elaborado   por la empresa SETECSA, contratada por el ente territorial, la cual a su vez le   transmite la información a un administrador fiduciario denominado Prosperar Hoy.   De esta forma, considera que de cualquier manera el municipio no tiene   competencia para tomar decisiones acerca del nuevo ingreso. También descarta la   posibilidad de crear un nuevo cupo para el actor, en la medida en que dicha   actuación le corresponde solo al Ministerio de Salud y Protección Social.    

Culminó diciendo que la acción de   tutela es improcedente debido a que no se cumple el requisito de inmediatez y a   que la decisión debió ser controvertida mediante la acción de nulidad y   restablecimiento.    

En cuanto al estudio   socioeconómico y familiar del señor Maigual Maigual solicitado en el auto   admisorio, la entidad guardó silencio.    

Como anexos aportó:      

–        Copia de la Resolución número 800 del 21 de diciembre de 2011, mediante   la cual la Secretaría de Bienestar Social de la alcaldía de Pasto resolvió   excluir al señor Romelio Artemio Maigual Maigual del programa de Protección   Social al Adulto Mayor en su modalidad de subsidio económico, por encontrarse   dentro de la causal 8° del artículo 37 del Decreto Reglamentario 3771 de 2007,   alusiva a ser propietario de más de un inmueble. Los predios que fueron   relacionados en el acto administrativo corresponden a las matrículas   inmobiliarias 240-104514 y 240-104525.    

–        Copia de los certificados de tradición de los inmuebles con matrículas   240-104514 y 240-104525, ambos del círculo registral de Pasto. Como modo de   adquisición aparece “adjudicación en sucesión” del causante Jorge Rafael   Maigual, según sentencia del 4 de diciembre de 1992, del Juzgado 1° de Familia   de Pasto. También se lee que el estado de los folios es “cerrado”[9], con la   anotación de fecha 17 de junio de 1993 en ambos casos de que “se cierra este   folio en la anotación 1 por no ser procedente su apertura (ver sentencia)”.    

–        Copia de la Resolución 093 del 16 de marzo de 2012, mediante la cual la   alcaldía municipal de Pasto negó el recurso de reposición interpuesto por el   accionante contra la Resolución 800 del 21 de diciembre de 2011.    

3.4.          Consorcio Prosperar. Mediante escrito del 17 agosto de 2012 la entidad se   pronunció sobre los hechos que dieron origen a la solicitud de amparo. En primer   lugar, hizo un recuento normativo de las disposiciones que regulan el subsidio   en cuestión. Seguidamente se refirió a la población objetivo del beneficio, la   cual, según el Manual Operativo del Programa de Protección Social al Adulto   Mayor, corresponde a “los colombianos adultos mayores que durante su vida   laboral no cotizaron para acceder a un seguro económico de vejez, viven en la   calle y de la caridad pública, o viven con la familia y el ingreso familiar   total es inferior a un salario mínimo mensual vigente.” Señaló que la ayuda   consiste en el giro bimensual de una suma de dinero que oscila entre los $40.000   y $75.000.    

En cuanto al caso concreto del   accionante expresó:    

“Consultada   la base de datos se verificó que, el señor Romelio Artemio Maigual Maigual,   identificado con cédula de ciudadanía No. 1.791.440, ingresó al programa de   Protección Social al Adulto Mayor figurando en la calidad de beneficiario activo   bajo la modalidad de subsidio económico directo dentro de los cupos   correspondientes al municipio de San Juan de Pasto (Nariño), a parir del treinta   (30) de junio de dos mil siete (2007) hasta el primero (1) de junio de dos mil   doce (2012), fecha en la cual fue retirado en virtud a solicitud remitida por la   Alcaldía Municipal de San Juan de Pasto (Nariño) mediante resolución 800 de   fecha primero (1) de agosto de dos mil doce (2012) [sic, 21 de diciembre de   2011] por incurrir en la causal señalada en el numeral 8 del artículo 37 del   Decreto 3771 de 2007 (…).    

En ese   sentido, está demostrado que la causa de retiro del señor Romelio Artemio   Maigual Maigual identificado con cédula de ciudadanía No. 1.791.440, es   imputable exclusivamente a la Alcaldía Municipal de San Juan de Pasto (Nariño),   pues mediante acto administrativo solicitó el retiro de tal persona del Programa   de Protección Social al Adulto Mayor (…). Se resalta que es responsabilidad   exclusiva de las entidades territoriales la inscripción y selección de   beneficiario, así como realizar lo trámites para el ingreso, desbloqueo, retiro   o reingreso de los mismos (…).”       

3.5.          El Ministerio de Salud y Protección Social guardó silencio.      

4.            Sentencia de primera instancia    

Mediante providencia del 23 de   agosto de 2012 el Juzgado 5° Civil Municipal de Pasto resolvió no conceder la   protección a los derechos invocados. En primer lugar consideró que no es   competencia del juez constitucional ordenar el pago de este tipo de subsidios,   toda vez que ello está sujeto a un proceso técnico de priorización. En ese   sentido, el accionante debió controvertir la decisión ante los jueces   administrativos.    

En cuanto a la condición   particular del actor, afirmó que el material probatorio obrante en el expediente   no lleva a concluir que se encuentra en situación de extrema pobreza. Para ello   se refirió a que: (i) cuenta con dos inmuebles; (ii) según las declaraciones   extra juicio aportadas, la comunidad en donde vive le ayuda; y (iii) no hay   evidencia de que los medicamentos no POS que dice requerir le hayan sido   negados. Sin embargo, afirmó que nada obsta para que vuelva a aplicar al   subsidio.      

5.            Impugnación del fallo de primera instancia    

El 31 de julio de 2012 el señor   Maigual Maigual impugnó la decisión. Para ello se refirió a que el subsidio le   continuó siendo entregado hasta el mes de marzo de 2012, por lo que consideró   que a pesar de que se le hubiera informado su desvinculación del programa,   continuaría recibiendo el dinero.    

En cuanto a sus condiciones   particulares, señaló que es clara la condición de vulnerabilidad en la que se   encuentra, dada su avanzada edad, la soledad en la que vive y a que no cuenta   con recursos económicos para sufragar sus gastos básicos. Por último, refirió   que el predio rural que es objeto de discordia cuenta con 60 metros de largo por   7 de frente y que hace parte de otro de mayor extensión, lo cual hace que no sea   fácil ponerlo en arriendo ni ejercer ninguna actividad productiva.    

6.            Actuaciones del juez de segunda instancia    

6.1.          Admitida la impugnación, el Juez 2° Civil del Circuito de Pasto le   solicitó a la Oficina de Instrumentos Públicos que informara el motivo de cierre   de los folios 240-104514 y 240-104525 (señalados por la alcaldía municipal y la   Secretaría de Bienestar Social en la Resolución número 800 del 21 de diciembre   de 2011 y en el informe de contestación de la acción de tutela, y que sirvieron   de sustento para adoptar la medida de excluir al accionante del programa), así   como si éstos tienen alguna relación con el predio “La Montaña”  con matrícula 240-59980 (señalado por la Oficina de Instrumentos Públicos en la   respuesta a la solicitud de información hecha por el juez de primera instancia   en el proceso de tutela). De la misma forma, le solicitó que informara si   existían otros bienes a su nombre.     

En respuesta la entidad afirmó que   “las personas jurídicas y/o naturales citadas en el oficio de la referencia sí   figura (n) como propietarios (s) del bien inmueble. Esta revisión no se efectúa   en libro del antiguo sistema”. Con el escrito fueron adjuntadas impresiones   en donde los nombres y apellidos del accionante arrojan como resultado los   siguientes números de matrícula: i) 240-59980 “La Montaña”; ii) 240-59981   “El Capulí” (hoy “Aliso Dos”); y iii) 240-61375 “Cascajal”.          

6.2.          Mediante fallo del 2 de octubre de 2012, el Juzgado 2° Civil del Circuito   de Pasto resolvió confirmar la sentencia de primera instancia. Para el efecto,   reconoció que la información proporcionada por la Oficina de Instrumentos   Públicos no había sido clara, ya que durante el proceso relacionó    inmuebles distintos en cada etapa. No obstante, concluyó que es dable entender   que existen al menos dos predios a nombre del actor, por lo que nada obsta para   que pueda enajenarlos o arrendarlos.        

Sumado a lo anterior, señaló que   es posible considerar que el actor cuenta con parientes cercanos, por cuanto de   la lectura del certificado de tradición del predio “La Montaña” se extrae   que los demás propietarios tienen sus mismos apellidos y que adquirieron por vía   de sucesión.     

7.            Actuaciones en sede de revisión ante la Corte Constitucional    

7.1.          Seleccionado el caso por este alto tribunal, mediante auto del 26 de   febrero de 2013 se decidió practicar algunas pruebas que resultaran pertinentes   y conducentes para disponer de mejores elementos de juicio para decidir.    

7.2.          En primer lugar, se ofició a la Oficina de Instrumentos Públicos de Pasto   para que indicara de manera definitiva los bienes inmuebles de propiedad del   accionante. En respuesta, la entidad señaló que verificado el sistema aparecen   dos predios a nombre del accionante: uno denominado “El Capuli” hoy  “Aliso Dos” identificado con matrícula 240-59981; y otro denominado   “La Montaña” con matrícula 240-59980. En esa oportunidad fueron aportados   los respectivos certificados de tradición, en los cuales se aprecia que el   primero está ubicado en el municipio de Pasto en el corregimiento de Gualmatán,   que fue adquirido por sucesión del señor Jorge Rafael Maigual en 1992 y que en   2002 se llevó a cabo una venta parcial a un tercero. El certificado de tradición   del segundo ya obraba en el expediente (ver numeral 3.2 del capítulo de   antecedentes de esta providencia).    

       

7.3.          Se ofició también al Juez 1° de Familia del Circuito de Pasto, quien en   su momento conoció de los procesos de sucesión a través de los cuales el actor   adquirió los bienes “La Montaña” y “Aliso Dos”, para que allegara   copia de las respectivas sentencias. No obstante, la entidad respondió que a   causa de un incendio que se presentó en el archivo judicial en el año 2001, las   sentencias solicitadas fueron destruidas. Por esta razón no fue posible obtener   más información al respecto.        

7.4.          Como tercer aspecto, se comisionó al Juzgado 2° Civil del Circuito de   Pasto (juez de tutela de segunda instancia en el proceso de tutela), para que   practicara dos inspecciones judiciales, una la vivienda del actor (predio   “Aliso Dos” en el corregimiento de Gualmatán) y otra al predio “La   Montaña”, y para que le realizara un interrogatorio de parte al accionante.   Sumado a ello, el juzgado comisionado decidió practicar una declaración   juramentada al señor Jesús Isaac Maigual Maigual, hermano del actor. El   resultado de las pruebas se relaciona a continuación:    

7.4.1. Declaración   juramentada del hermano del actor en diligencia practicada el día 14 de marzo de   2013. En el acta se lee, en lo pertinente, lo siguiente:     

“Mi   hermano Romelio Artemio, él vive enfermo, solo, por sus años no puede trabajar,   ya tiene 83 años, el sufre de la cintura, del estomago, tiene, un golpe en el   hombro que no lo deja mover, ese golpe lo sufrió hace como un año y medio, no   tiene esposa ni hijos, vive solo en la casa que está ubicada ahí al lado de la   carretera del sector de Fátima del corregimiento de Gualmatán, me toca   obligatoriamente yo [sic] me toca primeramente darle pagando los servicios de   agua, catastro, luz, porque lo he encontrado con los recibos alcanzado, cuando   mi hermano era joven trabajó en la agricultura bajo la responsabilidad de mis   papaces, esa fue nuestra costumbre, de mi familia somos tres hermanos pero yo no   más le ayudo, desde muy jóvenes éramos los dos. Otra cosa que con mis niñas, con   mis hijas tengo que mandarlo a visitar con la alimentación porque en el día de   hoy no tiene las cosas para el poder hacer algún almuerzo y comidita a pesar de   eso yo siempre le llevo las cosas para la cocina, para cuando yo o mi familia no   puede irlo a visitar, nosotros vivimos a una o dos cuadras de donde él, eso me   hace tenerle compasión porque lo veo mayor, escaso de oídos, de vista y como él   ha manifestado en sus declaraciones y escritos sus condiciones de vida son   difíciles para sustentarse él sus días de vida, yo también cuento con recursos   escasos, el campo es trabajoso para adquirir dinero y a mas de eso tengo a mi   familia y tengo que sostenerla y me alcanza para ayudarlos con los servicios y   algo de alimentación, también tiene que tomar medicamentos va al puesto de salud   del corregimiento que directamente no le hace bien porque la enfermedad de él es   superior para las formulas que le da la doctora, los remedios y tengo que   comprarle otras drogas que son caras, porque él sufre de unas ampollas en su   cuerpo, eso sí estoy muy de acuerdo con la visita de usted doctora para que le   conste que estoy manifestando la verdad y que mi hermano también manifiesta la   verdad, quisiera manifestarme de esta forma y quiero solicitar ante este y ante   cualquier entidad que pueda intervenir que le den  una solución a mi   hermano porque las condiciones de él son graves, por eso espero de cualquier   entidad una pronta solución de este subsidio que él tenía y le servía para el   sustento de las cosas de la cocina y para comprar algo de droga, esa droga es   cara, el subsidio se lo quietaron hace un año, a él se lo dieron porque le   reconocieron los años y su enfermedad que tenía más que eso [sic] que el señor   Corregidor lo visitó a su casa y vio que era necesario colaborarle (…) desde que   le quietaron el subsidio le dio nervios y se enfermó más, él tiene una   enfermedad en el cuerpo y se agravó una enfermedad de la piel y tuve que   colaborarle dejando de cumplir en mi hogar como padre de familia, tengo cinco   hijos, dos nietos y mi esposa, todos ellos estudiando, mi familia me colabora   con las laborales del campo, a eso nos dedicamos, pero también tienen que   estudiar y también me ayuda mi esposa.”    

Posteriormente el funcionario judicial procedió a preguntarle acerca de las   condiciones de vida del señor Romelio Artemio. Al respecto refirió:    

“Mi   hermano por herencia de nuestros padres se encuentra viviendo en su casa, que no   está en buenas condiciones, es propietario de esa casa, es de un piso, de pared   de tierra, pisos en tierra en unas partes, es de regular tamaño, puede tener de   frente como diez metros por siete de fondo, tiene una huerta que la siembra una   hija mía Sandra Patricia Maigual, la siembra de acelga, cebolla, repollo, lo que   produce me entrega a mí para comprarle unas cremas, se reparte de mitad a mitad,   sin hacerle cuenta el costo que tiene la siembra, la huerta tiene unos quince   metros de fondo y de ancho tiene como diez y ocho por ahí. Es pequeña. Mi hija   le entrega la plata cada cuatro meses, eso me toca a mí recibirle para comprarle   las cremas porque no le cubre el carné. Le entrega entre diez y ocho y veinte   mil pesos cada cuatro meses, hubiera visto ahora en los días de paro, un repollo   por ejemplo lo están pagando a $300 o $400, el campo hay ocasiones que es bueno   pero no siempre.”    

En cuanto a   si poseía más de una propiedad, específicamente al predio “La Montaña”,   señaló:    

“No,   los tuvo más antes, pero no en grandeza, él vendió lo que tuvo, eran de poca   extensión también para sostenerse porque como él ha vivido enfermo y no le ha   gustado trabajar de otra forma que sea la agricultura y ha vendido no sé por qué   no desaparece en el registro. (…) Eso está a nombre de una señora Clemencia   Maigual y de su esposo Segundo Popayán, ellos le compraron el derecho a mi   hermano en “La Montaña”, en caso de que se ofrezca podría presentar una copia de   la escritura, mi hermano vendió el derecho hace como trece años, no sé porque   sigue apareciendo él, es un error que lo perjudica. Ese predio era de mis padres   y por cuestión de muerte de mi padre tocó de a partes a mis hermanos y a mí me   dieron en otro lado, allá les toco como a seis hermanos y les tocó muy poco, no   podían dividirlo y lo vendieron todos a Segundo Popayán por ser vecino   colindante. No recuerdo que extensión tenía, eso pertenece al municipio de   Tangua y queda en cercanías del galeras, allá eso es potrero no vive nadie, es   páramo, una parte de montaña y potrero, es una franja larga que mi padre tuvo   allá sirve para pastos de los animales y la montaña no porque es como decir   paramo no más. Mi hermano no tiene más que la casa que vive. Quisiera también   dejar en claro que pues el registro no está dando datos exactos como me   manifestó el jefe de instrumentos públicos porque yo le manifesté que porque   aparecían tantas matriculas a nombre de él que mi hermano ya no tenía. Lo que   ante usted si me comprometo, vuelvo a recalcar, a entregar copia del propietario   de este predio La Montaña tan pronto yo la solicite la haré llegar a este   despacho.”            

En relación   a esto último, el 18 de marzo el hermano del accionante presentó ante el juzgado   comisionado una copia de un contrato de compraventa suscrito en el año 1994 ante   dos testigos entre el señor Romelio Artemio Maigual como vendedor y Francisco   Onecimo Maigual como “comprador mayorista” (uno de los seis herederos del   señor Jorge Rafael Maigual que adquirió por sucesión y quien a su vez figura   como vendedor en 1995 a la señora Clemencia Maigual de Popayán según la   anotación 004 del certificado de tradición del inmueble. Ver numeral 3.2 del   capítulo de antecedentes de esta providencia), en donde el primero le vende al   segundo la cuota que tiene sobre un inmueble ubicado en el municipio de Tangua,   correspondiente al predio “La Montaña”. En el documento se aprecia   también que el adquiriente ha recibido a conformidad el predio y que el precio   ha sido pagado.  Ello con el propósito de señalar que el accionante no es   propietario de dicho predio actualmente.     

7.4.2. Inspección   judicial a la vivienda del accionante e interrogatorio de parte practicados el   15 de marzo de 2013. En la descripción general del inmueble se indica que está   destinado a proveer habitación al accionante, que tiene una “pequeña huerta   cacera sin suficiente significado económico”, situado junto a la   carretera principal de acceso, la cual en su mayoría se encuentra sin   pavimentar. La vía cuenta con tránsito de vehículos particulares y de servicio   público. En cuanto a sus características se lee:    

“c. se   trata de una casa de habitación de tierra pisada, compuesta de dos habitaciones,   piso en madera y tierra, techo de teja de barro, una cocina, servicio sanitario   en el huerto y un lavadero, en mal estado de conservación y de difícil   posibilidad de recuperación, en parte amenaza ruina. d) Cuenta con servicios   públicos de energía eléctrica, alcantarillado y tiene medidor de energía   eléctrica. e) El señor Romelio Artemio Maigual Maigual posee para su   subsistencia una cama, unas mesas, unas sillas, un armario, ningún   electrodoméstico, mientras que en la cocina se preparan los alimentos con leña.    

CONSTANCIAS. En el momento de la diligencia se encuentra acompañado de su   hermano, señor Jesús Isaac Maigual Maigual, su cuñada María Inés Maigual, su   sobrina Sonia Patricia Maigual. Se verifica que el estado de salud del actor es   grave, no escucha y tiene muy poca visión. No obstante se lo observa bien   cuidado, dentro de las condiciones económicas de la familia Maigual, esto es no   está en estado de abandono, nos permitió el ingreso a su vivienda, se trata de   una persona educada y cordial, al ver ingresar al personal del juzgado relata   hechos de su enfermedad, indica los medicamentos que toma y que le dan en el   puesto de salud, menciona a sus padres ya fallecidos, su condición de sordera   impide que se practique el interrogatorio. En cuanto a la huerta se trata de una   zona de terreno de diez por diez, sembrada en acelga, cebolla y maíz, en muy   poca cantidad, se trata de una huerta de pan coger. La extensión de la casa es   similar de aproximadamente diez metros de largo por ocho de frente, no tiene   servicios sanitarios adecuados, cuenta con una letrina y un lavadero”.       

En la misma   diligencia el funcionario judicial le solicitó al señor Jesús Isaac Maigual   Maigual que acompañara al personal del juzgado comisionado al predio la  “La Montaña” para la segunda inspección.  A ello respondió:    

“Quiero manifestar que eso es en cercanías del volcán galeras, que por lo tanto   en este momento no es posible llegar hasta allá, tocaría ir de mañana, me   tocaría hasta cierta parte llegar en carro, campero, de ahí me tocaría   trasladarnos alquilando bestias, se demora mas de dos horas en caballo, es   páramo, por eso me impide hacer estas vueltas porque la verdad no tengo el   dinero para ese transporte, mas de eso, para esta inspección, toca pedir permiso   al propietario para llegar hasta dicho punto, el propietario es Segundo Popayán   y la esposa y ellos cuando les pedí una copia de la escritura me manifestaron   que para que era, me sospechan que yo me voy a apoderar de este predio, además   ese predio permanece solo.”     

En la misma   diligencia, la señora María Inés Maigual, cuñada del accionante, señaló:    

“Mi   cuñado se encuentra enfermo, no oye, lo hemos traído al puesto de salud, le   damos alimentación, lo que nos alcanza, lo vimos porque no hay quien lo ayude   por su estado de enfermedad, el sufre de la piel, tiene parkinson, tiene parte   del cuerpo enfermo, como manchas y toca de comprarle droga. Es una persona mayor   tiene como 83 años, no ve, vive solo en la casa, nadie lo acompaña más que   nosotros, desde que le quitaron el subsidio se enfermó mas, es golpiado [sic] la   espalda y no puede trabajar. Antes trabajaba en la agricultura, nunca se casó,   es soltero, no tiene hijos. Solo es dueño de lo que está ahí. Yo pido que le   colaboren con el subsidio, eso servía para alimentarse y una parte para comprar   la droga, la verdad que las cremas que se le compran son muy caras, su situación   es regular y nosotros los ayudamos con lo que podemos porque tengo mis hijas que   tengo que darles estudio y la alimentación”              

7.5.          Por último se le ordenó a la alcaldía municipal de Pasto que allegara   copia del Manual Operativo del Programa de Protección Social al Adulto Mayor y   del estudio socioeconómico y familiar que se le hubiere realizado al accionante   al momento de su ingreso. En respuesta la entidad señaló que no era posible   enviar el referido estudio debido a que este no había sido encontrado en el   archivo. No obstante afirmó que lo había solicitado al archivo general del   municipio para que, en caso de que exista, fuera remitido.    

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

1.                 Competencia    

Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de   revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la   Constitución, y 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.    

2.                 Planteamientos de la acción y problema jurídico    

De los antecedentes expuestos se   tiene que en el presente caso el accionante es una persona de 82 años de edad,   que en el mes de junio de 2007 ingresó al programa de Protección Social al   Adulto Mayor de la Secretaría de Bienestar Social de Pasto, sin que haya   evidencia del estudio socioeconómico y familiar que se le hubiere realizado en   su momento. A través de dicho programa recibía una suma de entre $40.000 y   $75.000 bimensuales, los cuales utilizaba para costear los aspectos mínimos de   su subsistencia. Por su parte, mediante Resolución 800 del 21 de diciembre de   2011 de la mencionada Secretaría, confirmada mediante Resolución 093 del 16   marzo de 2012 de la alcaldía del mismo municipio, se tomó la decisión de retirar   al actor del programa, aduciendo que se encontraba inmerso en la causal   contenida en el numeral 8° del artículo 37 del Decreto Reglamentario 3771 de   2007 alusiva a ser propietario de más de un inmueble, a pesar de que no era   posible tener certeza sobre los derechos de dominio del accionante debido al   estado cerrado de los folios de matrícula. No obstante, el subsidio le fue   efectivamente pagado hasta el mes de junio de 2012, según lo narrado por la   entidad encargada de ordenar el pago (Consorcio Prosperar). Ante esta situación,   el actor señaló que si bien es dueño de dos inmuebles, su avanzada edad y su   delicado estado de salud no le permiten explotar de ninguna manera el segundo, a   lo que la entidad respondió que éste puede ser arrendado o enajenado y de esta   forma generar algún ingreso.    

       

Sumado a lo anterior, del material   probatorio recopilado en las diferentes etapas procesales se pudo determinar   que: i) el actor vive solo en una vivienda ubicada en el corregimiento de   Gualmatán en la zona rural de Pasto (predio “Aliso dos” con matrícula   240-59981), que si bien cuenta con algunos servicios públicos, se encuentra   deteriorada al punto de amenazar ruina; ii) no cuenta con recursos económicos   más que de $18.000 a $20.000 que le son entregados por su sobrina cada cuatro   meses, como resultado de la explotación de una pequeña huerta ubicada en la   casa; iii) recibe ayuda de su hermano cuando éste, en medio de sus   posibilidades, puede dársela; iv) sufre complicaciones de salud, entre las   cuales se encuentra parkinson, enfermedades en la piel y la pérdida casi total   de la visón y el oído; v) los números de matrícula de los inmuebles relacionados   en el acto administrativo de desvinculación, no corresponden con los que luego   fueron reportados por la Oficina de Instrumentos Públicos en las distintas   etapas procesales; y vi) en los múltiples pronunciamientos de dicha entidad   fueron mencionados inmuebles diferentes como de propiedad del señor Romelio   Artemio, habiendo sido señalados en el último caso ante esta corporación, solo   los identificados con matrículas 240-59980 “La Montaña” y 240-59981   “Aliso Dos”. En cuanto al primero de ellos (“La Montaña”), en   declaración juramentada el hermano del accionante manifestó que este se   encuentra ubicado en una zona de difícil acceso cerca al Volcán Galeras, al que   solo es posible llegar en “campero”  y luego dos horas a caballo. Sin embargo, señaló reiteradamente que este fue   vendido desde el año 1994, según consta en un contrato de compraventa suscrito   ante dos testigos, señalando además que no comprende por qué sigue apareciendo   su hermano como dueño.         

Conforme a los anteriores antecedentes, de resultar procedente la acción   de tutela, le corresponderá a la Corte entrar a resolver el siguiente problema   jurídico, teniendo en cuenta que “la acción de tutela no está sujeta a   complejas exigencias técnicas sino que rige el principio de informalidad”[10] y que el juez   constitucional está llamado a desentrañar los hechos que le dan origen a la   solicitud de amparo, en aras de garantizar la efectividad de todos los derechos   involucrados[11]:    

¿Configura una violación de los derechos fundamentales a la vida digna, al   mínimo vital, al debido proceso administrativo, así como un desconocimiento a   los principios de confianza legítima y de respeto por el acto propio, el que una   persona de 82 años de edad, que vive sola, padece serias complicaciones de   salud, no tiene capacidad laboral y recibe ayuda de su hermano cuando éste   puede, sea retirado del Programa de Protección Social al Adulto Mayor al cual   pertenecía desde hacía cinco años, bajo el argumento de que se encontraba   inmerso en la causal de retiro consistente ser propietario de más de un   inmueble?    

Antes de abordar de fondo el   anterior interrogante, la Sala deberá (i) establecer la procedibilidad de la   solicitud de amparo en el presente asunto. De superarse lo anterior,   desarrollará los siguientes tópicos: la solidaridad y dignidad humanas como   principios esenciales del concepto de Estado social de derecho (ii); la especial   protección de las personas de la tercera edad en estado de pobreza extrema y el   Programa de Protección Social al Adulto Mayor (iii); y los principios de   confianza legítima y de respeto por el acto propio (iv). Por último abordará el   caso concreto (v).      

3.                 La procedencia excepcional   de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos económicos como los   subsidios para adultos mayores en estado de pobreza extrema    

El artículo 86   de la Constitución establece que la acción de tutela por regla general no   procede cuando existan otros medios o mecanismos de defensa judiciales. Dice la   norma:    

“Toda persona   tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y   lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien   actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales   fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la   acción o la omisión de cualquier autoridad pública.  (…) Esta acción solo   procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,   salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio   irremediable. (…)”    

En el mismo sentido, el artículo   6º del Decreto Ley 2591 de 1991 dispone:    

“Causales de   improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan   otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como   mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de   dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo   las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…)”    

En virtud   ello, la Corte ha manifestado que la tutela contra actos de la administración “se   caracteriza por ser subsidiaria y residual, lo cual implica que ella será   procedente para la protección de derechos fundamentales siempre que (i) no   exista un mecanismo de defensa judicial o que existiendo no resulte eficaz para   su amparo; o (ii) que se promueva como mecanismo transitorio para evitar la   ocurrencia de un perjuicio irremediable”[12].   En el primer escenario la solicitud estará encaminada a obtener un   pronunciamiento judicial que dé una solución definitiva, mientras que en el   segundo la decisión que se profiera buscará otorgar una medida transitoria que   impida la causación de un perjuicio irremediable en tanto se decide acerca de la   legalidad de la actuación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.     

En cuanto a la ineficacia de los   medios ordinarios que hace procedente el estudio de fondo de manera directa, en   sentencia SU-086 de 1999 este Tribunal sostuvo que “frente al objetivo   prevalente de asegurar el respeto a los derechos fundamentales por la vía   judicial, no es lo mismo cotejar una determinada situación con preceptos de   orden legal que compararla con los postulados de la Constitución, pues la   materia objeto de examen puede no estar comprendida dentro del ámbito de aquél,   ni ofrecer la ley una solución adecuada o una efectiva protección a la persona   en la circunstancia que la mueve a solicitar el amparo, encajando la hipótesis,   en cambio, en una directa y clara vulneración de disposiciones constitucionales.   La Corte recalcó esa diferencia, respecto de la magnitud del objeto de los   procesos, haciendo ver que una es la dimensión de los ordinarios y otra la   específica del juicio de protección constitucional en situaciones no cobijadas   por aquéllos”.    

En consecuencia, “aunque en   principio la existencia de otros medios de defensa judiciales hace improcedente   la acción de tutela, la sola existencia formal de uno de estos mecanismos no   implica per se que ella deba ser denegada[13].   En realidad, para poder determinar cuál es el medio adecuado de protección, se   hace imprescindible que el juez constitucional entre a verificar si, cumplidos   ciertos condicionamientos, las acciones disponibles protegen eficazmente los   derechos de quien interpone la acción o si, por el contrario, los mecanismos   ordinarios carecen de tales características, evento en el cual el juez puede   otorgar el amparo[14]”.[15]    

En atención a lo anterior, a pesar   de que por regla general la acción de tutela no procede cuando existen otros   medios de defensa judiciales, a través de sus pronunciamientos la Corte ha   venido desarrollando subreglas que permiten estudiar la idoneidad y eficacia que   ofrecen los mecanismos disponibles desde el punto de vista constitucional,   dependiendo de la materia de que se trate y de las particularidades de cada   asunto.    

En materia de personas en   situación de pobreza extrema, la Corte ha señalado que “en caso de que se   evidencie un grave perjuicio de las condiciones mínimas o el mínimo vital de   quien solicita atención y esta persona no tenga un núcleo familiar cercano que   cubra estos requerimientos, procede de manera excepcional la atención del Estado   ordenada de manera directa por tutela”[16]    

Teniendo en cuenta estas   consideraciones, en sentencia T-495 de 1997 al pronunciarse sobre un caso en   donde los accionantes eran una pareja de adultos mayores que se encontraban en   situación de pobreza, la Corte reconoció la falta de garantía efectiva desde el   punto de vista constitucional que ofrecen los medios de defensa ordinarios y   señaló:    

“Los   demandantes son personas de avanzada edad, en situación de extrema pobreza: ella   reducida a su lecho de muerte y él precisado a cuidarla constantemente; negarles   el amparo de sus derechos y obligarlos a acudir a otra vía judicial, implicaría   para ellos una carga injustificada.  La iniciación de cualquier proceso   demanda una serie de gastos que la familia (…) no puede sufragar; además, las   exigencias formales de cualquier proceso, unido a la mora que puede presentarse   por la congestión judicial, llevaría a que la posible decisión judicial   favorable a las pretensiones de los actores se produjera demasiado tarde.”    

De esta forma, bajo el entendido   de la premura que exige la solución de una controversia en donde se encuentran   en juego los derechos fundamentales de un adulto mayor que carece de recursos   económicos como sujeto de especial protección constitucional, la Corte ha   aceptado que la acción de tutela resulta ser el medio más idóneo y eficaz para   su protección y por ello ha aceptado su procedencia excepcional.    

Traídas estas consideraciones al   presente asunto, la Sala aprecia que el accionante es una persona de 82 años de   edad, que vive solo, padece serias complicaciones en su estado de salud   (parkinson, enfermedades de la piel y pérdida casi total de la visión y el oído,   entre otras), no puede trabajar, carece de ingresos propios y depende de la   caridad de su hermano cuando este le puede ayudar. Estos aspectos conllevan a   que la relevancia constitucional que reviste el presente asunto hace que los   medios ordinarios de defensa, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento   de derecho, no ofrezcan la suficiente idoneidad y eficacia para la protección   plena de los derechos fundamentales del accionante, haciendo necesario un   pronunciamiento definitivo y de fondo en sede de tutela.    

En cuanto a la falta de   cumplimiento del requisito de inmediatez alegada por la alcaldía municipal de   Pasto y la Secretaría de Bienestar Social de la misma ciudad, debe acudirse a lo   sostenido por esta corporación en el sentido de que “la acción debe ser   interpuesta dentro de un plazo razonable y oportuno con el fin de evitar que se   emplee como herramienta que premia la desidia, negligencia o indiferencia de los   actores o, peor aún, se convierta en un factor de inseguridad jurídica”[19].  Sobre este aspecto, en sentencia SU-961 de 1999 se sostuvo que “la   razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la   tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos,   entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro   de un tiempo prudencial y adecuado”. Dadas estas consideraciones, la Sala   encuentra que en el presente asunto el tiempo transcurrido entre la Resolución   093 del 16 marzo de 2012 que confirmó la expulsión del accionante del programa y   el momento en el que fue instaurada la acción de tutela (8 de agosto de 2012),   ha transcurrido un término razonable (cinco meses), teniendo en cuenta las   condiciones personales del accionante y que el subsidio fue efectivamente pagado   hasta el mes de junio del mismo año. Por estas razones, no es dable considerar   que en el presente asunto no se cumple el requisito de inmediatez.     

Verificada la procedencia de la   acción de tutela, debe la Sala emprender el desarrollo de los tópicos   relacionados, para así determinar si en el caso concreto se presentó una   violación de los derechos fundamentales del señor Maigual Maigual.    

4.                 La solidaridad y la dignidad humanas como principios esenciales   del concepto del Estado social de derecho    

Desde su temprana jurisprudencia   esta corporación ha hecho referencia a los principios de solidaridad y de   respeto por la dignidad humana como pilares fundacionales del Estado social de   derecho. En sentencia T-426 de 1992 al definir el modelo señaló:    

“5. El Estado   social de derecho hace relación a la forma de organización política que tiene   como uno de sus objetivos combatir las penurias económicas o sociales y las   desventajas de diversos sectores, grupos o personas de la población,   prestándoles asistencia y protección.    

Del principio   de Estado social de derecho se deducen diversos mandatos y obligaciones   constitucionales: primariamente, el Congreso tiene la tarea de adoptar las   medidas legislativas necesarias para construir un orden político, económico y   social justo. Por otra parte, el Estado y la sociedad en su conjunto, de   conformidad con los principios de la dignidad humana y de la solidaridad, deben   contribuir a garantizar a toda persona el mínimo vital para una existencia   digna.    

El Estado   social de derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones   indispensables para asegurar a todos los habitantes del país una vida digna   dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance. El fin de   potenciar las capacidades de la persona requiere de las autoridades actuar   efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye la   alimentación, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios dinerarios   para desenvolverse en sociedad.    

Toda persona   tiene derecho a un mínimo de condiciones para su seguridad material. El derecho   a un mínimo vital – derecho a la subsistencia como lo denomina el peticionario-,   es consecuencia directa de los principios de dignidad humana y de Estado Social   de Derecho que definen la organización política, social y económica justa   acogida como meta por el pueblo de Colombia en su Constitución.”    

La aplicabilidad de estas   consideraciones tiene su fundamento directamente en la Constitución. En primer   lugar, el artículo 1° de la Carta consagra expresamente los mencionados   postulados superiores:    

“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma   de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades   territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto   de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que   la integran y en la prevalencia del interés general.” (Negrilla fuera de   texto)    

En el mismo sentido, los incisos   2° y 3° del artículo 13 superior señalan:    

“El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y   efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.    

Así, a partir de estas   disposiciones constitucionales se ha reseñado que “el deber de   solidaridad del Estado ha de ser entendido como derivación de su carácter social   y de la adopción de la dignidad humana como principio fundante del mismo. En   virtud de tal deber, al Estado le corresponde garantizar unas condiciones   mínimas de vida digna a todas las personas, y para ello debe prestar asistencia   y protección a quienes se encuentren en circunstancias de inferioridad, bien de   manera indirecta, a través de la inversión en el gasto social, o bien de manera   directa, adoptando medidas en favor de aquellas personas que por razones   económicas, físicas o mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad   manifiesta.”[20]    

A partir de estas consideraciones,   los artículos 365 a 367 de la Carta consagran la forma en la que debe ser   entendida “la finalidad social del Estado y de los servicios públicos”.  Específicamente, el artículo 366 señala que “el bienestar general y el   mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del   Estado” y que “en los planes y presupuestos de la Nación y de las   entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre   cualquier otra asignación.”    

En síntesis, los principios de   solidaridad y de respeto a la dignidad humana se constituyen en elementos   esenciales sobre los cuales se soporta el concepto de  Estado social de derecho,   e implican la necesidad de brindar una especial protección a quienes por su   condición se encuentran en circunstancias de vulnerabilidad. Esto impone a las   autoridades unos deberes de ineludible cumplimiento con el propósito de procurar   la realización material de los derechos individuales y de alcanzar las   finalidades sociales del Estado.      

5.                 La especial protección de las personas de la tercera edad en   estado de pobreza extrema. El Programa de Protección Social al Adulto Mayor como   garantía del mínimo vital    

Dentro de los grupos poblacionales   que la Corte ha reconocido como sujetos de especial protección constitucional en   razón a su condición de debilidad manifiesta, se encuentran las personas   inmersas en situación de pobreza extrema. Sobre este sector, ha reconocido que   de la naturaleza del Estado colombiano emana el deber de atención a las personas   carentes de recursos económicos necesarios para una congrua subsistencia, que no   tienen capacidad para laborar por motivos de edad o salud.    

Especial énfasis se ha hecho en la protección especial   de quienes además de no contar con ingresos suficientes se encuentran en una   edad avanzada. En ese sentido, se ha señalado que “cuando además de las   condiciones de pobreza las capacidades físicas o psíquicas que permiten la   autodeterminación de la persona en estado de [pobreza] se han visto   disminuidas, surge un deber de atención a ésta por parte del Estado de dirigir   su conducta al apoyo de este miembro de la sociedad.”[21]    

Así, partiendo de la aplicación   del principio de solidaridad y de la protección  a la dignidad humana   (arts. 1 y 13 superiores), el ordenamiento jurídico le reconoce una protección   especial a los ancianos en situación de pobreza extrema, a la hora de proteger   sus derechos individuales, lo cual se ve reflejado en disposiciones de rango   constitucional, de derecho internacional y en el orden legal.    

En cuanto a lo primero, el   artículo 46 de la Carta consagra expresamente la protección al adulto mayor en   condición de pobreza:    

“El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y   la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a   la vida activa y comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la   seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia.”    

Entre los tratados internacionales   de derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad (art. 93[22]  superior), puede resaltarse el Protocolo Adicional a la Convención Americana   sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales   -Protocolo de San Salvador-[23],   el cual en su artículo 17 establece:    

“Protección   de los ancianos. Toda persona tiene derecho a protección especial durante   su ancianidad. En tal cometido, los Estados Partes se comprometen a adoptar de   manera progresiva las medidas necesarias a fin de llevar este derecho a la   práctica y en particular a: a) Proporcionar instalaciones adecuadas, así como   alimentación y atención médica especializada a las personas de edad avanzada que   carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de proporcionársela por sí   mismas; b) Ejecutar programas laborales específicos destinados a conceder a los   ancianos la posibilidad de realizar una actividad productiva adecuada a sus   capacidades respetando su vocación o deseos; c) Estimular la formación de   organizaciones sociales destinadas a mejorar la calidad de vida de los   ancianos.”    

“Se modifican   los literales a), e),i), del artículo 13 de la Ley 100 de 1993  y se adiciona dicho artículo con los literales l), m), n), o) y p), todos los   cuales quedarán así:    

Artículo 13.  Características del Sistema General de Pensiones. (…)    

i) El Fondo   de Solidaridad Pensional estará destinado a ampliar la cobertura mediante el   subsidio a los grupos de población que, por sus características y condiciones   socioeconómicas, no tienen acceso a los sistemas de seguridad social, tales como   trabajadores independientes o desempleados, artistas, deportistas, madres   comunitarias y discapacitados. Créase una subcuenta de subsistencia del Fondo   de Solidaridad Pensional, destinado a la protección de las personas en estado de   indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico, cuyo origen,   monto y regulación se establece en esta ley. La edad para acceder a esta   protección será en todo caso tres (3) años inferior a la que rija en el sistema   general de pensiones para los afiliados.”(Negrilla fuera de texto).    

Si bien la norma no habló   expresamente de los ancianos pobres, al referirse a “las personas en estado   de indigencia o de pobreza extrema”, estos quedaron incluidos.       

Ahora bien, en ejercicio de las   facultades conferidas al Gobierno Nacional por la Ley 100 de 1993  de reglamentar todo lo concerniente al Fondo de Solidaridad Pensional (arts. 13,   20, 25, 26, 27, 28, 29) y de hacer lo propio respecto de los programas de   protección al adulto mayor (art. 258), fue expedido el Decreto 3771 de 2007 “por   el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo de   Solidaridad Pensional”[28].   Específicamente, el artículo 1° de la norma lo define de la siguiente manera:    

“Naturaleza y   objeto del Fondo de Solidaridad Pensional. El Fondo de Solidaridad Pensional es   una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al   Ministerio de la Protección Social, destinado a ampliar la cobertura mediante un   subsidio a las cotizaciones para pensiones de los grupos de población que por   sus características y condiciones socioeconómicas no tienen acceso a los   sistemas de seguridad social, así como el otorgamiento de subsidios   económicos para la protección de las personas en estado de indigencia o de   pobreza extrema.    

El Fondo de   Solidaridad Pensional tendrá dos subcuentas que se manejarán de manera separada   así:    

-Subcuenta de   Solidaridad destinada a subsidiar los aportes al Sistema General de Pensiones de   los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano que   carezcan de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, tales   como artistas, deportistas, músicos, compositores, toreros y sus subalternos, la   mujer microempresaria, las madres comunitarias, los discapacitados físicos,   psíquicos y sensoriales, los miembros de las cooperativas de trabajo asociado y   otras formas asociativas de producción.    

-Subcuenta   de subsistencia destinada a la protección de las personas en estado de   indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico que se otorgará   de acuerdo con lo establecido en el Capítulo IV del presente Decreto.”(Negrilla   fuera de texto)    

A partir de esta norma quedaron   modificadas las competencias y características de los programas de atención al   adulto mayor en situación de pobreza que habían sido consagradas en el aparte de   “servicios complementarios” de la Ley 100 de 1993. Las principales   particularidades que trate la nueva reglamentación son:      

i)                   La financiación se da con los recursos que alimentan la Subcuenta de   Subsistencia (art. 29[29]),   los cuales provienen de los rubros descritos en el numeral 2° del artículo 6[30].    

ii)                 Estos recursos son administrados por sociedades fiduciarias, a las cuales   les corresponde hacer el respectivo giro a los beneficiarios del programa a   través de las entidades bancarias con las cuales celebren convenios (arts. 2[31] y 36[32]).     

iii)              El administrador fiduciario debe realizar permanentemente la evaluación,   seguimiento y control de los beneficiarios y de los recursos de la Subcuenta.   Para ello deberá, entre otros, crear una base de datos con la información   suministrada por las entidades territoriales. (art. 3, numeral 2.3 del acápite   de “Obligaciones respecto de la Subcuenta de Subsistencia”[33]).    

iv)              Según lo establece el artículo 30, los requisitos para ser beneficiario   son: “1. Ser colombiano. 2. Tener como mínimo, tres años menos de la edad que   rija para adquirir el derecho a la pensión de vejez de los afiliados al Sistema   General de Pensiones. 3. Estar clasificado en los niveles 1 o 2 del Sisbén y   carecer de rentas o ingresos suficientes para subsistir. Se trata de personas   que se encuentran en una de estas condiciones: Viven solas y su ingreso mensual   no supera medio salario mínimo legal mensual vigente; o viven en la calle y de   la caridad pública; o viven con la familia y el ingreso familiar es inferior o   igual al salario mínimo legal mensual vigente; o residen en un Centro de   Bienestar del Adulto Mayor; o asisten como usuarios a un Centro Diurno. 4. Haber   residido durante los últimos diez (10) años en el territorio nacional.”    

v)                 La entidad territorial verifica cada seis meses el cumplimiento de los   requisitos y selecciona a los beneficiarios (parágrafo 2°[34] del artículo 30), los   cuales son priorizados para detectar a los más necesitados (art. 33[35])    

vi)              Existen dos tipos de subsidios: directo e indirecto. El primero se gira   en dinero directamente a los beneficiarios. El segundo se otorga en servicios   sociales básicos y se entrega a través de los Centros de Bienestar del Adulto   Mayor, Centros Diurnos, Resguardos Indígenas o a través del Instituto Colombiano   de Bienestar Familiar -ICBF- (art. 31[36]).    

vii)            El número de cupos es asignado directamente por el Ministerio de Salud y   Protección Social, según la disponibilidad presupuestal y las metas fijadas por   el CONPES (art. 31[37]).     

viii)         Según el artículo 37 de la norma, el derecho al subsidio se pierde cuando   se dejen de cumplir los requisitos para ingresar y en los siguientes casos: “1.   Muerte del beneficiario. 2. Comprobación de falsedad en la información   suministrada o intento de conservar fraudulentamente el subsidio. 3. Percibir   una pensión u otra clase de renta o subsidio. 4. Mendicidad comprobada como   actividad productiva. 5. Comprobación de realización de actividades ilícitas,   mientras subsista la condena. 6. Traslado a otro municipio o distrito. 7. No   cobro consecutivo de subsidios programados en dos giros. 8. Ser propietario de   más de un bien inmueble”.    

ix)              El reporte de la novedad de retiro lo hace el ente territorial y deberá   regirse a lo establecido Manual Operativo del Programa de Protección Social al   Adulto Mayor elaborado por el Ministerio la Protección Social (hoy Ministerio de   Salud y Protección Social), el cual deberá garantizar el debido proceso (art.   37). Sobre esto último es necesario traer a colación el artículo 29 superior en   el sentido de que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones   judiciales y administrativas”. Ahora bien, dadas las condiciones de   vulnerabilidad en las que en principio se encuentran las personas que pertenecen   a este tipo de programas, el respeto al debido proceso en estos casos no puede   constituirse en el agotamiento meramente formal de etapas procesales. Por el   contrario, en virtud de la especial protección constitucional que merecen las   personas de la tercera edad en situación de pobreza, las autoridades competentes   de llevar a cabo dichos trámites tienen la obligación de verificar las   condiciones reales de los beneficiarios antes de proceder a iniciar el trámite,   evitando la arbitrariedad y el incremento de la situación de indefensión en la   que se encuentran. No hacerlo desconoce los principios de solidaridad y de   respeto por la dignidad humana y deriva en una violación de los derechos   fundamentales al mínimo vital y al debido proceso de sujetos de especial   protección constitucional.           

Teniendo en cuenta las anteriores   características, es de resaltar que esta clase de subsidios no deben ser   entendidos como una simple asistencia social, sino que se constituyen en la   forma de garantizar el mínimo vital de un sector de la población que se   encuentra en alto grado de vulnerabilidad, como los son adultos mayores en   estado de pobreza. Es de ahí que, en cumplimiento del artículo 366 de la Carta y   de los principios de solidaridad y dignidad humanas, el Estado deba destinar   prioritariamente parte de su presupuesto al gasto público social, a través de la   creación de programas como el aquí descrito. En relación a la importancia de   proteger los derechos de las personas de la tercera edad en condición de   pobreza, en sentencia T-833 de 2010 se señaló:      

“Esta   corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse en diversas ocasiones sobre   el principio de solidaridad, para significar que el mismo le asigna al Estado   unos deberes de ineludible cumplimiento con el único propósito de alcanzar la   realización material de los derechos individuales y de aquellos que responden a   una connotación social y económica, cuya satisfacción en el Estado social de   derecho se convierte en una condición indispensable para garantizar el bienestar   general de los habitantes del territorio nacional.    

Tratándose    de los derechos de las personas de la tercera edad, los deberes que se imponen   al Estado resultan imperiosos para procurar verdaderas condiciones materiales de   existencia digna[38].   De esa manera, las personas que se encuentran en la mencionada categoría son   acreedoras de una especial protección, proveniente no sólo del Estado sino de   los miembros de la sociedad.”    

En síntesis, en virtud de los   principios de solidaridad y de respeto a la dignidad humana, las personas en   estado de pobreza extrema son sujetos de especial protección en virtud de la   condición de vulnerabilidad en la que se encuentran. Esta situación adopta una   mayor relevancia constitucional y una doble necesidad de protección en aquellos   casos en donde el individuo es además una persona de la tercera edad que padece   complicaciones de salud. En estos casos el Estado tiene la obligación de adoptar   medidas de diferenciación que estén encaminadas a garantizar intereses   superiores como el mínimo vital, la vida digna, la igualdad, entre otros, de ese   sector de la población. En virtud de tal mandato, la Ley 100 de 1993 consagró   unos “servicios sociales complementarios”, a partir de los cuales   se ordena la creación de un Programa de Protección Social del Adulto Mayor que   en principio le fue asignado a la Red de Seguridad Social. No obstante, con la   expedición de la Ley 797 de 2003 se modificó la naturaleza del Fondo de   Solidaridad Pensional que había sido creado por la Ley 100 para subsidiar los   aportes de pensiones de ciertos trabajadores, y se creó una Subcuenta de   Subsistencia a la cual le fue asignada la protección de los ancianos pobres.   Ahora bien, teniendo en cuenta que la misma ley había facultado al Gobierno   Nacional para reglamentar lo concerniente al Fondo de Solidaridad Pensional, así   como los programas de protección al adulto mayor, fue expedido el Decreto 3771   de 2007 mediante el cual se reguló definitivamente la forma en la cual estos   servicios debían ser prestados.     

En virtud de esta normativa los   recursos del Programa de Protección Social del Adulto Mayor provienen de la   Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Seguridad Pensional y son administrados   por sociedades fiduciarias encargadas, entre otras, de girar el dinero a los   beneficiarios de subsidio económico directo. Estos beneficiarios son a su vez   seleccionados por los entes territoriales según el cumplimiento de ciertos   requisitos, dependiendo de un proceso de priorización que determina el grado de   necesidad y del número de cupos asignados por el Ministerio de Salud y   Protección Social. Finalmente, existen ciertos casos en los cuales se pierde el   derecho a  recibir el subsidio, lo cual se ejecuta a través del reporte de   la novedad por parte del ente territorial. Este trámite debe sujetarse al   respeto al derecho fundamental al debido proceso, en el sentido en el que esto   no puede ser el agotamiento meramente  formal de etapas procesales, sino que la   condición de vulnerabilidad en la que en principio se encuentran los   beneficiarios, le impone la obligación a las autoridades de verificar las   condiciones reales de cada persona antes de iniciar los trámites respectivos, en   aras de evitar el incremento de la indefensión y la posible comisión de   arbitrariedades. Esto a su vez se constituye en una garantía de los derechos   fundamentales al mínimo vital, a la vida digna y a la igualdad material, a   través de la materialización de los principios de solidaridad y dignidad   humanas, y de la priorización del gasto público en materia social.      

6.                 Los principios de confianza legítima y de respeto por el acto   propio    

“Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las   autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se   presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.”    

“Artículo 4. La Constitución es norma de normas. En todo caso   de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se   aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de   los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y   obedecer a las autoridades.”    

Al pronunciarse sobre estos principios, en sentencia T-698 de 2010 la   Corte señaló que “la confianza legítima es una manifestación concreta del   principio de la buena fe, que conjuntamente con el  respeto por el acto   propio previene a los ‘operadores jurídicos de contravenir sus actuaciones   precedentes y de defraudar las expectativas que generan en los demás, a la vez   que compelen a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia   en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de   estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar   el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico’[39]”.   Apoyado en esta consideración, se ha acudido a la aplicación de estos principios   cuando a partir de su desconocimiento se generan violaciones a derechos   fundamentales de los administrados.      

Acudiendo específicamente a la confianza legítima, en la sentencia T-321   de 2007 este alto tribunal protegió los derechos fundamentales de una persona   que había creado la expectativa de que una actuación previa de la administración   que lo beneficiaba se mantendría. Al respecto se señaló:    

“La Sala debe   manifestar que la aplicación del principio de confianza legítima presupone la   existencia de expectativas serias y fundadas, cuya conformación debe ser   consecuente con actuaciones precedentes de la administración que generen la   convicción de estabilidad en el estado de cosas anterior. No obstante, de este   principio no se puede derivar la intangibilidad e inmutabilidad de las   relaciones jurídicas que generan expectativas para los administrados; por el   contrario, la interpretación del mismo debe hacerse bajo el entendido de que no   aplica sobre derechos adquiridos, sino respecto de situaciones jurídicas   susceptibles de modificación, de manera que la alteración de las mismas no puede   suceder de forma abrupta e intempestiva, exigiéndose por tanto, de la   administración, la asunción de medidas para que el cambio suceda de la forma   menos traumática para el afectado[40].”    

   En el mismo sentido, en sentencia T-761 de 2011 dijo:    

“Al respecto,   es pertinente indicar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha   considerado que, en aplicación del  postulado constitucional de la buena   fe, en aquellos eventos en los que los administrados hayan creado situaciones   jurídicas con fundamento en actuaciones previas de las autoridades públicas,   éstas deben ser reconocidas por dichas autoridades así no correspondan con los   lineamientos y formalidades previamente establecidos. Específicamente se ha   sostenido: ‘En esta línea, la jurisprudencia constitucional ha valorado   las conductas de los servidores públicos desde el postulado constitucional de la   buena fe y ha podido concluir que las autoridades no pueden desconocer   los estados y las situaciones a que las mismas dieron lugar, así éstas no   respondan a los lineamientos y formalidades previamente establecidas, porque la   institucionalidad descansa en buena medida en la credibilidad de los asociados,   convencidos de que el ejercicio de la autoridad no se alienta en conductas   interesadas, ni en objetivos sinuosos.[41]”    

De otro lado, en lo que tiene que ver con el principio del respeto por   el acto propio, esta corporación, partiendo de que es también una manifestación   del postulado de la buena fe, ha manifestado que este “opera en el sentido de   impedirle a un sujeto de derecho que ha emitido un acto que genera una situación   particular, concreta y definida a favor de otro, modificar unilateralmente su   decisión; porque la confianza del administrado no se genera ‘por la convicción   de la apariencia de legalidad’[42]  de una actuación, sino por la seguridad de haber obtenido una determinada   posición jurídica favorable.”[43]    

De esta forma, al puntualizar los elementos constitutivos, en sentencia   T-295 de 1999 la Corte señaló que para que tenga cabida su aplicación es   necesario que se cumplan tres requisitos: “a. Una conducta jurídicamente   anterior, relevante y eficaz”; “b. El ejercicio de una facultad o de un   derecho subjetivo por la misma persona o centros de interés que crea la   situación litigiosa, debido a la contradicción –atentatorio de la buena fe-   existente entre ambas conductas”; y “c. La identidad del sujeto o centros   de interés que se vinculan en ambas conductas”.    

Este principio fue reconocido en el plano legal por el artículo 73[44] del Código   Contencioso Administrativo en su momento y recogido en similar sentido por el 97[45] del   nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.   En virtud de esto, en un pronunciamiento que si bien es anterior a la vigencia   de la nueva codificación, resulta pertinente conceptualmente, la Corte señaló:    

      

“La Corte   Constitucional, tratándose de tutelas contra autoridad pública, ha defendido la   ejecutividad, obligatoriedad y eficacia del acto administrativo y ha considerado   que hay violación de derechos fundamentales cuando ocurre revocatorias directas,   sin autorización de quien haya adquirido el derecho[46].   Cuando la tutela, como en el presente caso, no es (dentro de la estructura de la   acción de tutela) propiamente contra autoridad pública, entonces, con igual   razón hay que proteger las determinaciones ya tomadas, que han constituido un   derecho adquirido para el beneficiado y que no pueden ser modificadas sin la   autorización del favorecido porque se ha consolidado en él una situación   jurídica concreta, que al ser variada  afecta la buena fe y la seguridad   jurídica; (…)”[47]    

En conclusión, a partir de los principios de buena fe y de seguridad   jurídica la Corte ha venido desarrollando una línea jurisprudencial en el   sentido de proteger a los particulares en aquellos casos en donde se defraudan   expectativas serias y fundadas de que una situación particular que los beneficia   se prolongará en el tiempo, generada por acciones u omisiones de los entes   públicos. Esta protección se ha materializado a través de los conceptos de   confianza legítima y de respeto por el acto propio, los cuales le imponen un   freno al actuar de la administración, permitiendo que cuando la interrupción   súbita de una circunstancia previa derive en la violación de derechos   fundamentales, pueda el juez de tutela entrar a restablecer el orden   constitucional alterado, previa verificación de la procedibilidad de la   solicitud de amparo.    

6.                 Análisis del caso concreto    

Como quedó   explicado en la parte motiva de esta providencia, dichos postulados le imponen a   las autoridades la obligación de brindar una especial protección a los adultos   mayores en condición de pobreza, en virtud de la doble situación de debilidad en   la que se encuentran. En ese punto se mencionó que en desarrollo de los mandatos   constitucionales y de los instrumentos internacionales que integran el bloque de   constitucionalidad, fue creado el Programa de Protección Social del Adulto   Mayor, en virtud del cual sus beneficiarios reciben un subsidio económico que   les permite, en cierta medida, cubrir sus necesidades mínimas. Por su parte, los   recursos que alimentan esta política provienen de la Subcuenta de Subsistencia   del Fondo de Seguridad Pensional, los cuales son administrados por sociedades   fiduciarias encargadas de girar los dineros a los beneficiarios seleccionados   por los entes territoriales, según procesos de priorización. Finalmente, se dijo   que existen ciertos casos en los cuales se pierde el derecho a recibir el   subsidio, lo cual se ejecuta a través del reporte de la novedad por parte del   ente territorial. Este trámite deberá ser respetuoso del debido proceso, aspecto   que implica la verificación previa de las condiciones reales de la persona y no   el simple agotamiento formal de etapas procesales, como garantía de los derechos   fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la igualdad material.    

6.2.          Lo primero es entonces dejar sentado que no lo asiste razón a la alcaldía   municipal y la Secretaría de Bienestar Social al reseñar que no tienen   competencia para tomar decisiones acerca del reingreso del accionante, toda vez   que tanto el proceso de priorización como el reporte de las novedades de retiro   son de competencia suya. De esta forma, si bien el Consorcio Prosperar como   administrador de los recursos juega un papel vital en el sistema, lo cierto es   que este actúa dependiendo de las instrucciones que le sean dadas por los entes   territoriales. De esta forma, el presente análisis se centrará en la actuación   de los entes municipales, sin perjuicio de que sea necesario adoptar medidas   respecto de los demás organismos vinculados.    

6.3.          Aclarado lo anterior, se tiene que en el presente asunto las entidades   accionadas adoptaron la decisión de retirar al accionante del programa de   Protección Social al Adulto Mayor, al considerar que se encontraba inmerso en la   causal de ser propietario de más de un inmueble (numeral 8 del artículo 37 del   Decreto Reglamentario 3771 de 2007), sin haber verificado las condiciones reales   en las que se encontraba. En consecuencia, adoptaron la medida desconociendo   que: i) por el solo hecho de estar en el programa era presumible su condición de   vulnerabilidad (pobreza y vejez); ii) los predios que sustentaron la medida   (matrículas 240-104514 y 240-104525) se encontraban con folios cerrados, lo cual   implicaba que estos habían sido fraccionados o englobados y por ende no   permitían conocer la realidad acerca de los derechos de dominio del señor   Maigual Maigual; iii) era una persona de 82 años con serias dificultades de   salud (parkinson, enfermedades de la piel y pérdida casi total de la visión y el   oído); y iv) no percibe ingresos propios sino que depende de la ayuda que un   hermano le presta cuando puede.    

De esta   manera, para la Sala es claro que la decisión se adoptó con violación al debido   proceso que se debe seguir en este tipo de actuaciones, lo cual derivó también   en una afectación de sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital   y a la igualdad material, teniendo en cuenta que todas las medidas de retiro que   allí se tomen recaen sobre personas de las que es presumible el estado de   debilidad manifiesta (es un programa de protección de adultos mayores en   condición de pobreza extrema). Así, si bien el actor interpuso recurso de   reposición contra la resolución que determinó su exclusión, el cual le fue   resuelto confirmando la medida, la especial protección de la que era merecedor   le imponía a las entidades el deber de realizar una investigación preliminar   antes de iniciar de oficio la actuación. En efecto, el contenido material del   derecho al debido proceso en este tipo de actuaciones no se puede limitar a la   verificación formal de etapas procesales en vía gubernativa, sino que exige la   necesidad y la responsabilidad por parte de la autoridad competente de adoptar   medidas previas antes de someter a una persona de las características del actor,   a una actuación administrativa que seguramente desconoce y en la cual muy   probablemente no va a poder contar con una defensa técnica adecuada. En ese   sentido, haber proferido y confirmado el acto administrativo incrementó la   situación de indefensión en la que ya se encontraba el actor, generándose así   una afectación no solo de su derecho fundamental al debido proceso, sino también   de otros intereses superiores como el mínimo vital, la vida digna y la igualdad   material de las personas en estado de debilidad, lo cual pudo haberse evitado si   se hubiera hecho al menos un estudio previo y sumario de su situación real.    

De otro   lado, de la lectura del Manual Operativo del Programa allegado por la alcaldía   municipal de Pasto, se observa que si bien se destina un anexo a explicar la   manera en la cual deben realizarse las novedades de retiro (anexo 7), lo cierto   es que allí no se detalla la forma en la que debe surtirse el trámite respecto   de los beneficiarios. En esa medida, la Corte encuentra que no existe   concordancia entre el referido manual y lo ordenado por el artículo 37 del   Decreto Reglamentario 3771 de 2007 citado en la parte considerativa de esta   providencia, referente a que estos procedimientos deben ser respetuosos del   debido proceso. Por esta razón, la Corte instará al Ministerio de Salud y   Protección Social, para que lleve a cabo las actuaciones necesarias para que   este reglamento se sujete a lo dispuesto en esta providencia, específicamente en   lo tocante con el respeto al debido proceso en los casos de retiro de   beneficiarios.    

6.4.          Ahora bien, la Corte no desconoce que del material probatorio obrante en   el expediente es posible considerar la doble propiedad del actor, por lo que no   se limitará a analizar la actuación relacionada en el párrafo anterior, sino que   procederá a verificar si, dado el contexto general del caso concreto, la   expulsión del señor Maigual Maigual también derivó en la vulneración de sus   derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital y, por ende, si es   procedente ordenar su reinclusión.      

Como quedó   señalado en el acápite de antecedentes, el accionante tiene 82 años de edad,   vive solo, padece serias complicaciones de salud (entre ellas parkinson,   enfermedades de la piel y pérdida casi total de la visión y le oído), no tiene   capacidad laboral ni ingresos propios (percibe entre $18.000 y $20.000 cada   cuatro meses que le entrega su sobrina por la explotación de una pequeña huerta)   y depende de la ayuda de su hermano cuando éste se la puede suministrar. Por su   parte, en virtud del Programa de Protección Social del Adulto Mayor al cual   pertenecía desde junio de 2007, recibía un monto entre $40.000 y $75.000   bimensuales, que utilizaba para costear los aspectos mínimos de su subsistencia.    

En cuanto a   los inmuebles que presuntamente son de propiedad del actor, debe hacerse una   precisión. En primer lugar, es necesario señalar que dentro del proceso de   tutela existieron pronunciamientos en sentidos opuestos al respecto. Por un   lado, en la narración de los hechos en la solicitud de amparo y en la   impugnación de la sentencia de tutela de primera instancia, la parte actora no   desconoció que efectivamente los tuviera. En contraposición a ello, en la   declaración juramentada rendida por el hermano del señor Romelio Artemio se   afirmó que el segundo predio había sido enajenado desde el año 1994, para lo   cual se allegó un contrato de compraventa entre este y un tercero, que luego   aparece como vendedor en una anotación posterior en el certificado de tradición   del inmueble. De esta forma, la Sala considera que existe una duda razonable   acerca de si efectivamente el accionante tiene en propiedad el predio denominado   “La Montaña”.      

A pesar de   ello, en aras de la discusión resulta pertinente plantear el escenario en donde   la situación fuera la contraria. Es de decir en donde sí tuviera la propiedad de   ambos. En ese caso, si bien es claro que la tenencia de dos inmuebles es un   indicativo serio de que una persona no se encuentra en situación de indigencia o   pobreza extrema, dicho aspecto no puede ser visto de manera absoluta, en el   sentido en el que por sí solo no garantiza que se haya superado la   condición de pobreza extrema. En efecto, puede ocurrir que de manera excepcional   un beneficiario de un subsidio, a pesar de tener otra propiedad adicional a la   de su vivienda, se encuentre imposibilitado para percibir algún ingreso   proveniente de ésta, incluyendo la posibilidad de venderlo o arrendarlo. Ese es   el caso de una persona de más de 82 años de edad, sin ingresos económicos,   gravemente enfermo, que posee un lote de terreno en una zona de difícil acceso a   la que solo puede llegarse en campero y luego de dos horas a caballo. Así, aún   cuando en gracia de discusión se aceptara que el señor Maigual Maigual   efectivamente es el dueño de dos predios, es claro que no tiene ninguna   posibilidad de llevar a cabo acción alguna tendiente a obtener un beneficio de   uno diferente al de su vivienda. De esta forma, aunque la Corte no desconoce que   la causal de la que se le acusa tiene asidero lógico, lo cierto es que de manera   extraordinaria pueden presentarse casos en los cuales ello no implique la   superación de la situación de vulnerabilidad y, por ende, no justifique la   exclusión del Programa de Protección Social al Adulto Mayor de un beneficiario.   De allí que sea necesario que las autoridades públicas encargadas de llevar a   cabo el reporte de las novedades de exclusión, deban llevar a cabo un estudio   más minucioso y cauteloso de las condiciones reales de las personas a retirar,   en aras de evitar que con ello no solo se viole su derecho fundamental al debido   proceso, sino que además la actuación derive en una afectación de la vida digna   y del mínimo vital de sujetos de especial protección constitucional, como de   hecho ocurrió.              

En este   punto es necesario hacer una aclaración final acerca de la ausencia en el   expediente del estudio socioeconómico y familiar que le debió ser practicado al   señor Maigual Maigual al momento de su ingreso al programa. Sobre ese aspecto   debe la Corte aclarar que para efectos del presente asunto, en nada afecta el   hecho de que se le hubiera o no realizado dicho estudio o de que la entidad no   cuente con éste entre sus archivos. Lo determinante aquí es que los entes   municipales en su momento adoptaron la decisión de incluirlo, sin que deba ahora   el accionante asumir la carga de que el proceso de priorización se hubiere   realizado de manera correcta o no. El único aspecto que podría justificar el   retiro en las condiciones aquí descritas, es que se encontrara probada la mala   fe del señor Maigual Maigual al momento de su incorporación, lo cual en ningún   punto del proceso fue alegado ni acreditado. Es por ello que la Corte encuentra   necesario hacer un llamado de atención a las entidades competentes, para que en   futuras ocasiones los beneficiarios de este tipo de subsidios estén plenamente   identificados conforme al proceso de priorización y al estudio socio económico   que se les debe realizar al momento de su ingreso.        

Dadas las   anteriores consideraciones, para la Sala es claro que con su retiro se agrava   ostensiblemente la situación de vulnerabilidad del accionante, la cual, para ese   momento, ya era alta. En efecto, con esta medida se le priva de un ingreso que   si bien insuficiente, al menos le permitía cubrir elementos básicos de   alimentación y aseo, por lo que con su exclusión se genera una afectación   directa de sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la   igualdad material.    

6.5.          Por último, la Sala encuentra que la violación de los derechos   fundamentales al debido proceso, la vida digna, al mínimo vital y a la igualdad   material, antes relacionados, se vio acompañada de un desconocimiento de los   principios de confianza legítima y de respeto por el acto propio por parte de la   alcaldía municipal y la Secretaría de Bienestar Social de Pasto.    

De lo dicho   en la parte considerativa de esta providencia, quedó claro que en virtud de los   principios de buena fe y de seguridad jurídica, las autoridades públicas tienen   la obligación de respetar las expectativas serias y fundadas que a partir de sus   acciones u omisiones hubieren creado en los particulares, cuando estas implican   una situación particular que les es favorable. Esa protección se ha   materializado a través de los conceptos de confianza legítima y de respeto por   el acto propio, los cuales le imponen un freno a la administración a la hora de   modificar de manera abrupta condiciones previas, mucho más cuando ello conlleva   la violación de derechos fundamentales de sujetos de especial protección   constitucional.     

En el caso   concreto, el actor llevaba cinco años en los cuales su subsistencia básica   dependía enteramente de los escasos recursos que le eran girados a través del   Programa de Protección Social al Adulto Mayor. Así, teniendo en cuenta la   capacidad que puede tener una persona de las características del actor de   superar una condición de pobreza extrema o de adaptarse a una variación abrupta   en sus condiciones de vida, para la Corte es claro que en el presente asunto el   señor Maigual Maigual tenía una expectativa seria y fundada de que no dejaría de   recibir la prestación, la cual, además, se había originado en un acto previo de   la administración, como lo fue haberlo incluido. Sumado a ello, sostener que   entre el primer acto administrativo (diciembre de 2011) y el momento en el que   le dejó de ser consignado el dinero (junio de 2012) transcurrió un tiempo en el   cual pudo haber acomodado su situación y prever el cambio que iba a sufrir, no   se compadece con su condición real y resulta claramente desproporcionado. De   hecho, el haber  seguido recibiendo el subsidio a pesar de que se le   hubiera informado su exclusión, lo único que generó es que las expectativas que   tenía se vieran reafirmadas.    

6.6.          En conclusión, la violación de los derechos fundamentales del accionante   se dio por dos vías: i) la alcaldía municipal y la Secretaría de Bienestar   Social de Pasto violaron su derecho fundamental al debido proceso   administrativo, al haber iniciado la actuación administrativa de retiro sin   haber adoptado medidas previas que verificaran las condiciones reales en las que   se encontraba, teniendo en cuenta que este era un sujeto de especial protección   constitucional; ii) dichas entidades vulneraron también sus derechos   fundamentales a la vida digna y al mínimo vital en la medida en la que su   exclusión lo privó del que prácticamente era su único ingreso (sin contar los   cerca de $18.000 que recibía cada cuatro meses), lo cual agravó   considerablemente su situación de debilidad manifiesta. Estas afectaciones se   dieron acompañadas de un desconocimiento de los principios de confianza legítima   y de respeto por el acto propio, en la medida en la que fueron defraudadas las   expectativas que de buena fe tenía de que el recibimiento de dicha prestación no   se detendría, teniendo además en cuenta su imposibilidad de adaptarse a las   nuevas circunstancias.      

6.7.          Por los motivos antes mencionados, la Corte procederá revocar la   sentencia dictada por el Juez 2° Civil del Circuito de Pasto que confirmó la   proferida en primera instancia por Juzgado 5° Civil Municipal de la misma   ciudad, y le ordenará a la alcaldía municipal y a la Secretaría de Bienestar   Social, que adopten inmediatamente las medidas necesarias para que el señor   Romelio Artemio Maigual Maigual sea nuevamente incorporado al programa de   Protección Social al Adulto Mayor. De la misma forma, ante la posibilidad de que   se presente desarticulación entre estas entidades y el administrador fiduciario   de los recursos, se ordenará que tal medida sea adoptada de forma mancomunada   con el Consorcio Prosperar. Ahora bien, bajo el supuesto de que el retiro del   actor se dio con desconocimiento del orden jurídico superior, es dable concluir   que este en realidad nunca debió haber sido desvinculado. En ese sentido, desde   el mes de junio de 2012 ha estado privado de una prestación a la cual a todas   luces tiene derecho. En esta medida, la Corte también ordenará que le sean   pagados los dineros dejados de percibir desde su exclusión hasta su efectiva   reinclusión, aunque ello deba provenir directamente del presupuesto de la   alcaldía.         

Dado el   alto grado de vulnerabilidad en el que se encuentra el señor Maigual Maigual,   por secretaría de esta corporación se ordenará enviar copia de esta providencia   a la Defensoría del Pueblo con competencia en la ciudad de Pasto, para que en el   ámbito de sus funciones lo acompañe en el proceso de reinclusión y pago de los   dineros dejados de recibir.         

Finalmente,   la Sala encuentra que existen deficiencias tanto en el proceso de incorporación   de beneficiarios al programa Protección Social al Adulto Mayor, como en el de   reporte de novedades de exclusión. En cuanto a lo primero, se le llamará la   atención a la alcaldía municipal de Pasto y a la Secretaria de Bienestar Social   de la misma ciudad, para que en lo sucesivo tenga plenamente identificados a los   beneficiarios del programa, a través de la realización oportuna del estudio   socio económico y del proceso de priorización. De otro lado, acerca de la falta   de consagración de un procedimiento que garantice el debido proceso al momento   de hacer el reporte de novedades de retiro, se instará al Ministerio de Salud y   Protección Social para que ajuste el contenido del Manual Operativo a lo dicho   en esta providencia. Específicamente, se le llamará la atención acerca la   necesidad de que previo al inicio de actuaciones de oficio que busquen la   exclusión de beneficiarios, se agote una etapa de verificación de las   condiciones reales de cada persona, de tal forma que se evite el someterlos a un   procedimiento en vía gubernativa que seguramente desconocen y para el cual   probablemente no van a poder contar con una defensa técnica adecuada, dada la   condición de pobreza extrema y de vejez en la cual se presume están.           

IV.   DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala   Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre   del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE    

Primero.-  REVOCAR la sentencia dictada por el Juez 2° Civil del   Circuito de Pasto que confirmó la dictada en primera instancia por Juzgado 5°   Civil Municipal de la misma ciudad, en el sentido de denegar la solicitud de   amparo presentada por el ciudadano Romelio Artemio Maigual Maigual en contra de   la alcaldía municipal de Pasto, la Secretaría de Bienestar Social de Pasto, el   Ministerio de Salud y Protección Social, y el Consorcio Prosperar. En su lugar,  CONCEDER la protección de los derechos fundamentales al debido   proceso, al mínimo vital, a la vida digna y a la igualdad material, así como la   garantía a los principios de confianza legítima y de respeto por el acto propio,   conforme lo expuesto en esta providencia.     

Segundo.-   ORDENAR a la alcaldía municipal de Pasto, a la Secretaría de Bienestar   Social de Pasto y al Consorcio Prosperar, que mancomunadamente lleven a cabo las   actuaciones que sean necesarias para que dentro de los cinco (5) días hábiles   siguientes a la notificación de esta sentencia, lleven a cabo la reinclusión del   señor Romelio Artemio Maigual Maigual al Programa de Protección Social al Adulto   Mayor, en las mismas condiciones en las que estaba antes de ser excluido del   mismo.    

Tercero.-   ORDENAR a la alcaldía municipal de Pasto, a la Secretaría de Bienestar   Social de la misma ciudad y al Consorcio Prosperar, que mancomunadamente lleven   a cabo las actuaciones que sean necesarias para que dentro de los cinco (5) días   hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, se lleve a cabo el pago   de los dineros que el señor Romelio Artemio Maigual Maigual hubiere dejado de   percibir en virtud de su exclusión del Programa de Protección Social al Adulto   Mayor desde el mes de junio de 2012 hasta que sea efectivamente reintegrado en   este. De ser el caso esta cifra deberá ser pagada directamente por la alcaldía   municipal de Pasto, sin perjuicio de que pueda luego repetir contra quien así lo   considere, sin que de ninguna manera pueda desconocerse el término de cinco (5)   días dado al inicio de esta orden.    

Cuarto.-   ORDENAR que a través de la Secretaría General de esta corporación se le   entregue copia de esta sentencia a la Defensoría del Pueblo con competencia en   la ciudad de Pasto, para que en el ámbito de sus funciones acompañe al señor   Romelio Artemio Maigual Maigual en el cumplimiento de las órdenes impartidas en   los numerales dos (2) y tres (3) de esta providencia.    

Quinto.-   LLAMAR LA ATENCIÓN a la alcaldía municipal de Pasto y a la Secretaría de   Bienestar Social de esa misma ciudad, para que en lo sucesivo tenga plenamente   identificados a los beneficiarios del Programa de Protección Social al Adulto   Mayor, a través de la realización oportuna del estudio socio económico, del   proceso de priorización y de su respectivo seguimiento, de tal forma que se   puedan conocer en todo momento las condiciones reales de los beneficiarios.    

Sexto.-   INSTAR  al Ministerio de Salud y Protección Social para que en el menor tiempo   posible ajuste el contenido del Manual Operativo del Programa de Protección   Social al Adulto Mayor a lo dicho en esta providencia. Específicamente, se llama   la atención acerca del respeto al debido proceso en los trámites de reporte de   novedades de retiro, en el sentido en el que es necesario verificar las   condiciones reales de cada persona antes de proceder a dar inicio a la   actuación.      

Séptimo.-  LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36   del Decreto Ley 2591 de 1991.     

Cópiese, comuníquese, notifíquese,   publíquese, insértese y cúmplase.    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1]   “Pérdida del derecho al subsidio. El beneficiario perderá el subsidio cuando   deje de cumplir los requisitos establecidos en la normatividad vigente y en los   siguientes eventos: (…) 8. Ser propietario de más de un bien inmueble.   Parágrafo. El procedimiento del trámite de novedades será el establecido en el   Manual Operativo del Programa de Protección Social al Adulto Mayor, el cual   deberá garantizar el debido proceso.”    

[2] Folio 6.    

[3] Folios 7 a 35.    

[4] La figura del corregidor se   encuentra contemplada en el artículo 318 de la Constitución, el cual dispone:   “Con   el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de   la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los   concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas   urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales. En cada una   de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local de elección   popular, integrada por el número de miembros que determine la ley, que tendrá   las siguientes funciones: 1. Participar en la elaboración de los planes y   programas municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas. 2.   Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o   corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos. 3. Formular propuestas de   inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales   encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión. 4. Distribuir las   partidas globales que les asigne el presupuesto municipal. 5. Ejercer las   funciones que les deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las asambleas   departamentales podrán organizar juntas administradoras para el cumplimiento de   las funciones que les señale el acto de su creación en el territorio que este   mismo determine. (…)”. (negrilla fuera de   texto). Esta disposición fue desarrollada por la Ley 136 de 1994 en sus   artículos 117 a 140.     

[5] Folio 36.    

[6] Folios 37 y 38.    

[7] En varios de los   documentos aportados durante todo el proceso se describe este predio bajo el   nombre “La Montava”. No obstante, en otros se hace referencia también a   “La Montaña”. En adelante en esta providencia se hará referencia únicamente   a “La Montaña” por ser este el nombre que, según el acervo probatorio,   realmente tiene el inmueble, siendo “La Montava” un error de digitación   causado por la inexistencia de la letra ñ, en algunos dispositivos.     

[8] Folio 51.    

[9] En virtud del artículo 50   del Decreto Ley 1250 de 1970 “por el cual se expide el estatuto   del registro de instrumentos públicos”, procede el cierre de un folio de   matrícula y la apertura de otros cuando un título que recae sobre un inmueble   implica su fraccionamiento en varias secciones o el englobe de varias en una   sola unidad. Esta norma fue derogada por el artículo 104 de la Ley 1579 de 2012   “por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se   dictan otras disposiciones”, cuyo artículo 50 establece: “Cierre de folios de matrícula. Siempre que se engloben varios predios   o la venta de la parte restante de ellos o se cancelen por orden judicial o   administrativa los títulos o documentos que la sustentan jurídicamente y no   existan anotaciones vigentes, las matrículas inmobiliarias se cerrarán para el efecto o se hará una anotación que diga   ‘Folio Cerrado’.”    

[10] Sentencia T-268 de 2010.    

[11] Ver   sentencia T-535 de 1998 en donde se afirmó: “Es necesario tener en cuenta que en desarrollo del   postulado constitucional de la efectividad de los derechos fundamentales, el   juez ha de guiar el proceso a la luz del principio de oficiosidad. En tal   virtud, el juez está obligado a asumir un papel activo, de impulso del proceso,   con el fin de dilucidar si realmente existe la violación o la amenaza de los   derechos que el peticionario invocó, o de otros, y además debe considerar si las   pruebas pedidas son suficientes para resolver, y si los hechos expuestos   constituyen un conjunto completo, o si, por el contrario, son tan inconexos y   aislados que exijan complemento informativo suficiente para que el fallador   pueda formarse cabal concepto acerca del asunto objeto de su examen. (…) De   conformidad con lo anterior, el Decreto 2591 de 1991 le otorgó al juez de tutela   amplios poderes para desentrañar todos aquellos factores y hechos que dieron   origen a la solicitud de amparo constitucional, habida cuenta de la prevalencia   que el Constituyente ha conferido a la dignidad de la persona humana y a la   función que, en guarda de ella debe cumplir el juez en el Estado Social de   Derecho. Así, por ejemplo, el juzgador puede pedir la corrección de la demanda   cuando ésta no haya sido lo suficientemente clara; tiene además la facultad de   pedir informes a las autoridades demandadas y de realizar las averiguaciones   necesarias para esclarecer los hechos que motivaron la acción; puede decretar   las pruebas que considere pertinentes; y dicho Decreto contempla la posibilidad   para el juez de pedir informes adicionales no solamente a la autoridad   demandada, sino también al peticionario; e incluso, le es posible suspender la   aplicación del acto concreto desde la presentación de la solicitud, cuando lo   considere necesario y urgente para proteger derechos fundamentales en peligro.   (…) El juez constitucional debe resolver la controversia en su integridad,   verificados todos los aspectos fácticos que influyen en el caso, examinada la   interrelación existente entre ellos y evaluada la totalidad del problema, sobre   la base de las circunstancias específicas del solicitante frente a la   normatividad constitucional. Por ello, ha de resolver teniendo en cuenta tanto   el escrito inicial como el acta de ampliación de la demanda, sin que le sea   posible rechazarla y menos denegar el amparo sólo por hallar discrepancia entre   lo expuesto en aquélla y lo dicho en la diligencia de ampliación judicialmente   decretada. (…) Es natural que la persona condenada o detenida preventivamente   vea restringidos algunos de sus derechos. No podrá, por ejemplo, ejercer la   libertad de locomoción; se reduce ostensiblemente -aunque no desaparece- su   ámbito de privacidad; surgen límites evidentes al libre desarrollo de su   personalidad, y en el caso de los condenados, la ley ha establecido la   interdicción de derechos y funciones públicas. Pero, a juicio de la Corte, eso   no significa que el recluso quede indefenso ante el ordenamiento jurídico y   menos que se halle imposibilitado, en cuanto persona, para reclamar el respeto   al núcleo esencial de la generalidad de sus derechos fundamentales.”    

[13] Sentencia T-433 de 2002.    

[14] Ibídem.    

[15] Sentencia T-093 de 2004.    

[16] Sentencia T-684 de 2002.    

[17]  Sentencia T-1316 de 2001.    

[18] Sentencia T-310 de 2010.    

[19] Sentencia T-675 de 2006.    

[20] Sentencia T-523 de 2006.    

[21] Sentencia T-684 de 2002.    

[22] “Los   tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen   los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción,   prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta   Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre   derechos humanos ratificados por Colombia.”    

[23] Aprobado   mediante Ley 319 de 1996, declarada exequible en Sentencia C-251 de 1997.    

[24] El artículo 257 de la Ley   100 de 1993 contempla la creación del programa así: “Programa y Requisitos. Establécese un programa de   auxilios para los ancianos indigentes que cumplan los siguientes requisitos: a)   Ser colombiano; b) Llegar a una edad de sesenta y cinco o más años; c) Residir   durante los últimos diez años en el territorio nacional; d) Carecer de rentas o de ingresos suficientes para   su subsistencia, o encontrarse en condiciones de extrema pobreza o indigencia,   de acuerdo con la reglamentación que para tal fin expida el Consejo Nacional de   Política Social; e) Residir en una institución sin ánimo de lucro para la   atención de ancianos indigentes, limitados físicos o mentales y que no dependan   económicamente de persona alguna. En estos casos el monto se podrá aumentar de   acuerdo con las disponibilidades presupuestales y el nivel de cobertura. En este   evento parte de la pensión se podrá pagar a la respectiva institución. Parágrafo   1. El Gobierno Nacional reglamentará el pago de los auxilios para aquellos   personas que no residan en una institución sin ánimo de lucro y que cumplan los   demás requisitos establecidos en este artículo. Parágrafo 2. Cuando se trate de   ancianos indígenas que residan en sus propias comunidades, la edad que se exige   es de cincuenta (50) años o más. Esta misma edad se aplicará para dementes y   minusválidos. Parágrafo 3. Las entidades territoriales que establezcan este   beneficio con cargo a sus propios recursos, podrán modificar los requisitos   anteriormente definidos.” Por su parte, el artículo 258   señala: “Objeto del Programa. El programa para los ancianos tendrá por objeto   apoyar económicamente y hasta por el 50 % del salario mínimo legal mensual   vigente, a las personas que cumplan las condiciones señaladas en el artículo   anterior y de conformidad con las metas que el CONPES establezca para tal   programa. El programa se financiará con los recursos del presupuesto general de   la nación que el CONPES destine para ello anualmente y con los recursos que para   tal efecto puedan destinar los departamentos, distritos y municipios.   [Nota: La Ley 344 de 1996,   en su artículo 44 derogó el   aporte del Presupuesto General de la Nación a que hace referencia este inciso]. Parágrafo. El   Gobierno Nacional reglamentará los mecanismos y procedimientos para hacer   efectivo el programa de que trata el presente artículo, contemplando mecanismos   para la cofinanciación por parte de los departamentos, distritos y municipios.   El programa podrá ser administrado y ejecutado de manera descentralizada. Así   mismo, el Gobierno podrá modificar los requisitos dependiendo de la evolución   demográfica y la evolución de la población beneficiaria del programa.”    

[25] “Creación del Fondo de Solidaridad   Pensional. Créase el Fondo de Solidaridad Pensional, como una cuenta especial de   la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Trabajo y   Seguridad Social, cuyos recursos serán administrados en fiducia por las   sociedades fiduciarias de naturaleza pública, preferencialmente por las   sociedades fiduciarias del sector social solidario, o por administradoras de   fondos de pensiones y/o cesantía del sector social solidario, cuales quedan   autorizadas para tal efecto por virtud de la presente Ley. [Nota: El aparte resaltado en negrilla fue   declarado exequible por los cargos analizados por la Corte Constitucional en la   Sentencia C-243 de 2006].  PARAGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará la administración, el   funcionamiento y la destinación de los recursos del Fondo de Solidaridad   Pensional, de acuerdo con lo previsto en la presente Ley. El Fondo de   Solidaridad Pensional contará con un consejo asesor integrado por representantes   de los gremios de la producción, las centrales obreras y la confederación de   pensionados, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el   Gobierno Nacional. Este Consejo deberá ser oído previamente, sin carácter   vinculante, por el Consejo Nacional de Política Social para la determinación del   plan anual de extensión de cobertura a que se refiere el artículo 28 de la   presente Ley.    

[26] Antes de la modificación   hecha por el artículo 2° de la  Ley 797 de 2003, el literal i del   artículo 13 de la Ley 100 de 1993 versaba: “Características del   Sistema General de Pensiones. El Sistema General de Pensiones tendrá las   siguientes características: (…) (i) Existirá un Fondo de Solidaridad Pensional   destinado a ampliar la cobertura mediante el subsidio a los grupos de población   que, por sus características y condiciones socioeconómicas, no tienen acceso a   los sistemas de seguridad social, tales como campesinos, indígenas, trabajadores   independientes, artistas, deportistas y madres comunitarias; (…)”.    

[27] “Objeto del Fondo. El Fondo de Solidaridad Pensional tiene por objeto   subsidiar los aportes al Régimen General de Pensiones de los trabajadores   asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan de   suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, tales como artistas,   deportistas, músicos, compositores, toreros y sus subalternos, la mujer   microempresaria, las madres comunitarias, los discapacitados físicos, psíquicos   y sensoriales, los miembros de las cooperativas de trabajo asociado y otras   formas asociativas de producción, de conformidad con la reglamentación que para   el efecto expida el Gobierno Nacional. El subsidio se concederá parcialmente   para reemplazar los aportes del empleador y del trabajador o de este último en   caso de que tenga la calidad de trabajador independiente, hasta por un salario   mínimo como base de cotización. El Gobierno Nacional reglamentará la proporción   del subsidio de que trata este inciso. Los beneficiarios de estos subsidios   podrán escoger entre el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida   y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, pero en el evento de   seleccionar esta última opción sólo podrán afiliarse a fondos que administren   las sociedades administradoras que pertenezcan al sector social solidario,   siempre y cuando su rentabilidad real sea por lo menos igual al promedio de los   demás fondos de pensiones de conformidad con lo establecido en le presente Ley.   Para hacerse acreedor al subsidio el trabajador deberá acreditar su condición de   afiliado del Régimen General de Seguridad Social en Salud, y pagar la porción   del aporte que allí le corresponda. Estos subsidio se otorgan a partir del 1o.   de enero de 1995. Parágrafo. No podrán ser beneficiarios de este subsidio los   trabajadores que tengan una cuenta de ahorro pensional voluntario de que trata   la presente Ley, ni aquellos a quienes se les compruebe que pueden pagar la   totalidad del aporte.”    

[28] El artículo 39 del   Decreto establece que   este rige a partir de la fecha de su publicación y deroga los Decretos 1127 de 1994, 1858 de 1995, 569 de 2004,   que hasta la fecha habían reglamentado el funcionamiento del Fondo de   Solidaridad Pensional, así como las demás normas que le sean contrarias.    

[29] “Subcuenta de Subsistencia. Los recursos de   la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, financiarán el   programa de auxilios para ancianos indigentes previsto en el Libro Cuarto de la Ley 100 de   1993.   El subsidio que se otorga es intransferible y la orientación de sus recursos se   desarrolla bajo los principios de integralidad, solidaridad y participación. El   Ministerio de la Protección Social elaborará el Manual Operativo para fijar los   lineamientos de selección de beneficiarios, los componentes de los subsidios y   demás aspectos procedimentales de los programas financiados con los recursos de   esta Subcuenta, dentro de los parámetros establecidos en la normatividad   aplicable.”    

[30] “Recursos del Fondo de Solidaridad Pensional. Los recursos del Fondo de Solidaridad   Pensional tienen el siguiente origen: 2. Subcuenta de Subsistencia: a) El   cincuenta (50%) de la cotización adicional del 1% sobre la base de cotización, a   cargo de los cotizantes al Sistema General de Pensiones cuya base de cotización   sea igual o superior a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes;   b) Los cotizantes con ingreso igual o superior a 16 salarios mínimos legales   mensuales vigentes tendrán un aporte adicional, sobre su ingreso base de   cotización, así: De 16 hasta 17 smlmv de un 0.2%, de más de 17 hasta 18 smlmv de   un 0.4%, de más de 18 hasta 19 smlmv, de un 0.6%, de más de 19 hasta 20 smlmv,   de un 0.8% y superiores a 20 smlmv de 1%; c) Los aportes del Presupuesto   Nacional, los cuales no podrán ser inferiores a los recaudados anualmente por   los conceptos enumerados en los literales a) y b) de este numeral y se   liquidarán con base en lo reportado por el fondo en la vigencia del año   inmediatamente anterior, actualizados con base en la variación del índice de   precios al consumidor, certificado por el DANE; d) Los pensionados que devenguen   una mesada superior a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes y   hasta veinte (20) contribuirán con el 1%, y los que devenguen más de veinte (20)   salarios mínimos contribuirán con el 2%. (…).”    

[31]   “Administradora de los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional. De conformidad con lo establecido en el   artículo 25 de la Ley 100 de   1993,   los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional sólo podrán ser administrados   por sociedades fiduciarias de naturaleza pública y preferencialmente por las   sociedades fiduciarias del sector social solidario o por las administradoras de   fondos de pensiones y/o cesantías del sector social solidario. En todo caso, el   Ministerio de la Protección Social podrá elegir una o varias de las entidades   autorizadas que le presenten propuestas mediante el proceso de contratación   autorizado en el artículo 32 de la Ley 80 de   1993.”    

[32] “Entrega de recursos. Los recursos serán entregados por el Administrador Fiduciario, de   acuerdo con la modalidad de subsidio así: 1. Subsidio económico directo en   municipios donde existen entidades bancarias o entidades autorizadas para   prestar el servicio de giros postales. La parte del subsidio económico,   representada en dinero se girará directamente al beneficiario, por intermedio de   la entidad bancaria o la entidad autorizada para prestar el servicio de giros   postales, con la cual el Administrador Fiduciario suscriba el convenio   respectivo. (…)”    

[33]   “(…) Obligaciones respecto de la Subcuenta de Subsistencia: (…) 2.3. Crear y   mantener una base de datos de potenciales beneficiarios, con la estructura y   características que defina el Ministerio de la Protección Social en el Manual   Operativo del Programa, en la que se indique el número de documento de identidad   y lugar de residencia. Dicha información deberán suministrarla las entidades   territoriales, al Administrador Fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional.”    

[34] “La   entidad territorial o el resguardo, seleccionarán los beneficiarios previa   verificación del cumplimiento de los requisitos. Con el fin de garantizar un   mayor acceso, el Ministerio de la Protección Social seleccionará los   beneficiarios que residan en los Centros de Bienestar del Adulto Mayor, previa   convocatoria y verificación de requisitos.”    

[35] “Criterios de priorización de beneficiarios. En el proceso de selección de beneficiarios que   adelante la entidad territorial, se deberán aplicar los siguientes criterios de   priorización: 1. La edad del aspirante. 2. Los niveles 1 y 2 del Sisbén. 3. La   minusvalía o discapacidad física o mental del aspirante. 4. Personas a cargo del   aspirante. 5. Ser adulto mayor que vive sólo y no depende económicamente de   ninguna persona. 6. Haber perdido el subsidio al aporte en pensión por llegar a   la edad de 65 años y no contar con capacidad económica para continuar efectuando   aportes a dicho sistema. En este evento, el beneficiario deberá informar que con   este subsidio realizará el aporte a pensión con el fin de cumplir los   requisitos. Este criterio se utilizará cuando al beneficiario le hagan falta   máximo 100 semanas de cotización. 7. Pérdida de subsidio por traslado a otro   municipio. 8. Fecha de solicitud de inscripción al programa en el municipio.   Parágrafo 1°. Las bases de ponderación de cada uno de los criterios, serán las   que se establezcan en el Manual Operativo del Programa de Protección Social al   Adulto Mayor. Las Entidades Territoriales deberán entregar la información de   priorizados, cada seis (6) meses.”    

[36] “Artículo 31. Modificado por el Decreto 3550   de 2008,   artículo 1º. Modalidades de   beneficios. Los beneficios de la subcuenta de subsistencia, serán otorgados en   las modalidades de subsidio económico directo y subsidio económico indirecto. El   subsidio económico directo se otorga en dinero, el cual se gira directamente a   los beneficiarios. El subsidio económico indirecto se otorga en Servicios   Sociales Básicos y se entrega a través de los Centros de Bienestar del Adulto   Mayor, Centros Diurnos, Resguardos Indígenas o a través del Instituto Colombiano   de Bienestar Familiar-ICBF–. (…)”    

[37] “(…)   La asignación de cupos, el valor del subsidio económico y los componentes que se   financien serán definidos por el Ministerio de la Protección Social de acuerdo   con la disponibilidad presupuestal y de conformidad con las metas de cobertura   señaladas por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes. En   todo caso, el valor del subsidio no podrá superar el (50%) del salario mínimo   legal mensual vigente. (…)”    

[38] Sentencia T-801 de 1998.    

[39] T-248 de 2008.    

[40] Cfr. Sentencia C-130 de   2004.    

[41] Sentencia T-617 de 2005.   En esta sentencia, la Corte Constitucional estudió una acción de tutela   instaurada por una persona en estado de debilidad manifiesta, a quien le habían   asignado una vivienda para solucionar temporalmente su problema de habitación,   sin embargo, luego de permanecer por un tiempo en el inmueble,  se le   solicitó la restitución del mismo. El actor pretendía que se ordenara a la   entidad accionada que le entregara nuevamente el inmueble, sin embargo, este ya   había sido asignado a otra familia. La Corte consideró que la entrega inicial   del inmueble al actor había generado en él la confianza legítima en que su   problema habitacional iba a ser resuelto en forma definitivamente pues lo había   recibido sin condicionamientos. En esa oportunidad se tuteló el derecho a la   vivienda digna del actor ordenándose a la entidad accionada que incluyera al   actor en un programa de vivienda que resolviera real y efectivamente sus   necesidades habitacionales.     

[42] Ver sentencia T-083 de   2003.    

[43] Sentencia T-698 de 2010.    

[44]  “REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Cuando un acto   administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter   particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser   revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Pero   habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del   silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el   artículo 69, o si fuere evidente que el acto   ocurrió por medios ilegales. Además, siempre podrán revocarse parcialmente los   actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores   aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión.”    

[45] “REVOCACIÓN DE ACTOS DE   CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando   un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una   situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de   igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y   escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la   autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley,   deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la   Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos   lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al   juez su suspensión provisional. PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación   directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.” (Nota: en virtud del   artículo 309 de la Ley   1437 de 2011 el presente artículo empezó a regir desde el  2 de julio del   año 2012)    

[46] Ver sentencia T-355 de   1995.    

[47] Sentencia T-295 de 1999.