T-209-14

           T-209-14             

Sentencia T-209/14    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia de tutela como mecanismo de protección   cuando adquiere rango fundamental    

Cuando la vulneración del   derecho a la vivienda digna sea alegada a partir de la existencia de un   contenido prestacional del mismo, es decir, ya existiendo las condiciones para que la persona exija   del Estado el cumplimiento de una obligación específica y previamente   establecida, cuya infracción arbitraria   esté además desconociendo otros derechos de raigambre fundamental, esta   Corporación ha admitido que el derecho a la vivienda digna sea justiciable   mediante la acción de tutela.    

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION   DE TUTELA-Requisitos de procedibilidad    

ADECUACION DE LA VIVIENDA-Elementos    

La seguridad jurídica de su tenencia; la disponibilidad de   servicios, materiales, facilidades e infraestructura; los gastos soportables; la habitabilidad; asequibilidad; así como el lugar y la   adecuación cultural, fueron considerados como factores indispensables para   establecer si determinadas formas de vivienda podían considerarse como   adecuadas.    

VIVIENDA DIGNA-Requisitos   básicos de una vivienda adecuada    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y AL MINIMO VITAL-Vulneración al trasladarle cargas jurídicas, técnicas y   financieras que nunca debió haber asumido la accionante, según las competencias   funcionales de las entidades del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social   y la jurisprudencia de esta Corporación    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Orden de otorgar nuevamente vigencia al subsidio de la   accionante por el tiempo que sea necesario hasta el momento en que le sea   entregada su casa propia y sea legalizado el respectivo subsidio    

     Referencia:   Expediente T-4.142.255    

Acción de tutela instaurada por Inés Plata contra la   Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos, Villavivienda-EICE-,   Gobernación del Meta, Alcaldía Municipal de Villavicencio, Fonvivienda, y   Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá, D.C.,  primero (1) de abril de dos mil catorce (2014).    

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,   integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván   Palacio Palacio y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio   de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en   primera instancia, por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de   Seguridad de Villavicencio- Meta- el 15 de julio de 2013, y en segunda   instancia, por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del mismo   Distrito Judicial el 27 de agosto del mismo año, dentro de la acción de tutela   promovida por Inés Plata contra la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía   Llanos, Villavivienda-EICE-, la Gobernación del Meta, la Alcaldía Municipal de   Villavicencio, el Fondo Nacional de Vivienda- Fonvivienda-,[1]  y como vinculados el   Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Seguros Cóndor S.A.[2]    

I.                   ANTECEDENTES    

El 28 de junio de 2013, la señora Inés Plata presentó acción de tutela contra contra la Unión   Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos, Villavivienda-EICE-, la Gobernación   del Meta, la Alcaldía Municipal de Villavicencio y el Fondo Nacional de   Vivienda- Fonvivienda- por la presunta   vulneración de sus derechos fundamentales a la vivienda digna y al mínimo vital,   señalando que había transcurrido más de 5 años desde que firmó un   contrato de construcción para vivienda de interés social, como producto de un   subsidio otorgado por Fonvivienda, sin que hasta el momento le hubiesen hecho   entrega del inmueble.    

1.1.          Hechos relevantes    

a) La accionante, de 61 años de edad,[3] se postuló para acceder al   subsidio familiar de vivienda de interés social urbana a través de la BOLSA   UNICA NACIONAL, en la Caja de Compensación familiar C.C.F. COFREM de   Villavicencio, en la modalidad de “Adquisición de Vivienda Nueva”.    

b) Mediante Resolución No. 210 del 18 julio de 2007 la   señora Inés Plata y su grupo familiar,[4]  fueron beneficiados con un subsidio familiar de vivienda urbana tipo 1, por el   Fondo Nacional de Vivienda- FONVIVIENDA- en la modalidad de vivienda nueva[5]  y por un valor de $8’200.000. En el mismo acto, se le informó a la peticionaria   que solo podía hacer aplicación del subsidio mientras estuviera vigente.    

c)  Habiendo sido beneficiada con el   subsidio, el 07 de septiembre de 2007, la accionante celebró el contrato de   construcción de bien inmueble de interés social tipo 1[6]  con la Unión Temporal Vivienda Pro Orinoquia Llanos (UT),[7] quien tenía la calidad de   oferente. De acuerdo con el contrato, por un lado, la UT se comprometía con el   beneficiario contratante a la construcción de una vivienda básica de interés   social con el lote de terreno de propiedad de la Empresa Industrial y Comercial   del Estado VILLAVIVIENDA,[8]  quien lo entregaría con las obras de urbanismo totalmente construidas;[9] y por otro   lado, el beneficiario contratante se comprometía a cancelar un total de   $16’200.000 así: $ 3’030.000 con el subsidio en especie del lote urbanizado que   otorgaba VILLAVIVIENDA; $ 8’200.000 con los recursos provenientes del subsidio   familiar de vivienda en dinero otorgado por FONVIVIENDA y $ 4’970.000 con   recursos propios. Igualmente, se pactó que el término de duración del contrato   sería de 180 días calendario contados a partir del acta de inicio de obra, la   cual se suscribiría una vez la UT recibiera los pagos por parte del beneficiario   contratante, bien fuera la totalidad del monto del subsidio otorgado por   FONVIVIENDA o de los recursos propios, exceptuando el subsidio en especie dado   por VILLAVIVIENDA. Finalmente, también se estableció que la UT se obligaría para   con el beneficiario contratante a constituir, a través de una compañía de   seguros legalmente establecida y aprobada por la Superintendencia Bancaria, una   póliza que amparara el 100% del valor del subsidio para el buen manejo del cobro   anticipado del mismo, así como la construcción de la   solución de vivienda,[10] la cual fue adquirida   posteriormente con Seguros Cóndor S.A.[11]    

d) A pesar de que el subsidio de la peticionaria ya había   sido trasladado al encargo fiduciario para el posterior desembolso al oferente,[12]  FONVIVIENDA declaró sucesivos incumplimiento a los proyectos construidos por la   UT, entre ellos el de la accionante. Como producto de reuniones y mesas de   concertación con el fin de llevar a buen término la ejecución de los proyectos y   buscar apoyos financieros, mediante Resolución No.039 de 2012, FONVIVIENDA   prorrogó la vigencia del subsidio de la accionante hasta el 30 de junio del   mismo año, mientras se solucionaban las dificultades técnicas y administrativas.    Posteriormente, mediante Resolución No.0673 del 1 de octubre de 2012, la misma   cartera amplió el término de vigencia hasta el 31 de enero de 2013 y luego hasta   el 31 de mayo del mismo año, fecha en la que perdió vigencia definitiva.[13]       

e) Frente a   su situación socio-económica, la accionante manifestó, mediante declaración   juramentada del 27 de junio de 2013 ante la Notaría Segunda del Círculo de   Villavicencio, que “(…) no labor[a] en ninguna entidad ni pública ni privada,   como tampoco gener[a] ingresos ya que no pued[e] laborar debido a [su] estado de   salud delicado”.[14]  En ese sentido, aportó piezas de su historia clínica, en la que consta que   padece una disminución progresiva de la visión desde inicios de 2012 a causa de   cataratas, así como hipotiroidismo, diabetes y artrosis degenerativa.[15]   Adicionalmente, señaló que tanto ella como su nieto, menor de edad,[16] pertenecen al régimen   subsidiado en salud.    

1.2. Solicitud    

De acuerdo con los hechos   anteriores, la peticionaria solicita al   juez constitucional ordenar a las entidades demandadas que le hagan entrega de   la vivienda básica de interés social tipo 1 que le fue adjudicada y que adquirió   gracias al otorgamiento del subsidio familiar en dinero por FONVIVIENDA y en   especie por VILLAVIVIENDA EICE.    

1.3. Contestación de la accionada    

Mediante respuesta del 4 de julio de 2013, la Jefe de la Oficina Jurídica de la   entidad solicitó que el amparo fuera negado, como quiera que al municipio no le   correspondía el otorgamiento de subsidios y, en esa medida, no había vulnerado   derecho alguno de la señora Inés Plata.    

1.3.2. Gobernación del Meta    

La   entidad, a través de la respuesta del Secretario de Vivienda del Departamento,[17] confirmó que   la accionante había suscrito un contrato con la Unión Temporal  Vivienda   Pro-Orinoquia Llanos con motivo de un subsidio de vivienda otorgado por   FONVIVIENDA, razón por la que eran estas entidades quienes debían responder por   la ejecución del contrato y la aplicación del subsidio, más no la Gobernación;   en consecuencia, solicitó su desvinculación.    

1.3.3. Empresa Industrial y Comercial del Municipio de Villavicencio-   VILLAVIVIENDA-    

1.3.3.1. Mediante oficio del 5 de julio de 2014, el gerente y representante   legal de la empresa afirmó que si bien no se había entregado la vivienda a la   accionante, ello se debía a una responsabilidad compartida de todas las   entidades que intervenían en la ejecución del proyecto y no solamente de   VILLAVIVIENDA EICE.    

1.3.3.2. Manifestó que a la accionante le correspondió el terreno No. 16 de la   manzana 14, a su vez ubicada en la Súper Manzana 2 del Proyecto Ciudadela San   Antonio  Etapa II, donde la empresa había adelantado diversas gestiones,   entre ellas el convenio 0886 del 28 de abril de 2009 con el Departamento del   Meta, con el fin de realizar “La Actuación Urbanística del Programa   [Ciudadela San Antonio], Mediante la Construcción de Obras de Urbanismo, bajo la   Modalidad de Convenio de Cooperación , Asociación, Financiación y Aportes”[18],   obras de las cuales, afirma, se presentó la respectiva acta de entrega y recibo   definitivo el 11 de noviembre de 2011 por diversos funcionarios[19] y en las que se invirtió   la suma de $9.965’966.112.    

1.3.3.3. Con todo, advirtió que a la ejecución de este proyecto debió   adicionarse la Súper Manzana 4 (88 lotes), establecida por la Resolución 083 de   2010 y destinada para población en situación de desplazamiento forzado. Aclaró   que es solo frente a esta nueva Súper Manzana que existen obras de urbanismo sin   concluir, por lo que se había suscrito el contrato No.956 del 30 de noviembre de   2012 con el Municipio de Villavicencio para dicho fin, contrato que ya tiene un   avance del 90%. Asimismo, manifestó que se había gestionado con la Empresa de   Servicios Públicos del Meta- EDESA S.A. E.S.P.- la construcción de las obras que   se requerían para conectar el proyecto “Ciudadela San Antonio” con el Plan   Maestro de Alcantarillado de la ciudad, motivo por el que también se suscribió   un nuevo contrato el 24 de enero de 2012 con dicha Empresa para la ejecución de   tal propósito.[20]  Por lo anterior, señaló que VILLAVIVIENDA había cumplido en un 100% en relación   con las obras urbanísticas de la Súper Manzana en la cual estaba ubicada la   vivienda de la accionante, y que si hacían falta más adecuaciones estás   pertenecían a la Súper Manzana 4, en la que no estaba involucrado ningún derecho   reclamado en la presente acción de tutela.    

1.3.3.4. Por otra parte, advirtió que mediante las resoluciones No. 162 y 422 de   2009 y, 1442, 0283, 0284, 0285, 0286 y 0370 de 2011, FONVIVIENDA había declarado   el incumplimiento de la UT frente a la construcción del proyecto de vivienda   relacionado, por lo que, en diversas oportunidades convocó a los representantes   de la misma para buscar soluciones a la problemática señalada. Sin embargo,   debido a la gravedad de los atrasos e inconvenientes técnicos, jurídicos y   financieros, FONVIVIENDA dispuso hacer efectivas las pólizas de seguros que la   Compañía Aseguradora Seguros Cóndor S.A. había expedido en su favor, con motivo   de la obligación que tenía la UT para con la beneficiaria contratante de darle   un buen manejo a los recursos del subsidio, según el contrato del 7 de   septiembre de 2007 (supra 1.1. ordinal (a))    

Teniendo en cuenta el proceso de reclamación de los valores asegurados y la   situación de los beneficiarios de los subsidios, FONVIVIENDA y Seguros Cóndor   S.A. celebraron, el 14 de marzo de 2012, un “Acuerdo General de Pago de   Siniestro con cargo a las garantías de los seguros de cumplimiento a favor de la   entidad otorgante del Subsidio Familiar de Vivienda, Fondo Nacional de   Vivienda”. En el mismo se estipuló que, de conformidad con el artículo 1110   del Código de Comercio,[21] Seguros   Cóndor S.A. podría optar por pagar en dinero a FONVIVIENDA las indemnizaciones   equivalentes al 110% del valor de los subsidios asignados a los beneficiarios de   las pólizas o, ejecutar las obras necesarias para culminar los proyectos de   vivienda, siempre que se determinara que su terminación era viable técnica,   jurídica y financieramente, incluida la legalización de los subsidios asignados.   En este último caso, se autorizó a Seguros Cóndor S.A. para que, con cargo a sus   propios recursos o financiación de terceros, suscribiera los respectivos   contratos de obra con otras personas jurídicas o naturales debidamente   calificadas con el fin de terminar los proyectos de vivienda que fueran   seleccionados como viables. Finalmente, FONVIVIENDA se comprometió a prorrogar   la vigencia de los subsidios familiares de vivienda de acuerdo con el Decreto   2190 de 2009, siempre que se tratara de subsidios aplicados a planes de vivienda   que se encontraran en proceso de ejecución y existiera la seguridad de su   terminación material, así como de la obtención de la legalización de los   subsidios aplicados a estos.[22]    

1.3.3.5. Como consecuencia de lo anterior, mediante “Acta de Acuerdo entre el   municipio de Villavicencio y Seguros Cóndor S.A.” se pactó la terminación y   legalización del Proyecto de Vivienda denominado “San Antonio Etapa II”,[23] en el que, de   un lado, la entidad territorial se comprometió a movilizar los recursos   financieros necesarios, mediante una cuenta de encargo fiduciario,[24] para el   cierre del proyecto citado; y de otro, la aseguradora se obligó, en el plazo de   18 meses, a adelantar la totalidad de todos los trámites necesarios con el fin   de ejecutar y legalizar las obras, así como de tramitar la respectiva   escrituración de las viviendas para los beneficiarios de los subsidios y su   registro en los folios de matrícula inmobiliaria correspondiente.    

1.3.3.6. Finalmente, el Acta de Inicio de Obra para la “Terminación de los   proyectos de vivienda de la Ciudadela San Antonio, incluida legalización de los   subsidios de vivienda familiar, por parte de la compañía Seguros Cóndor, S.A.,   en cumplimiento del objeto del ACUERDO GENERAL DE PAGO” del 14 de marzo de   2012, fue calendada el 17 de junio de 2013. Y en el mismo documento, se   estableció que la fecha de terminación de la obra sería el 17 de diciembre de   2013.[25]    

1.3.4. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio    

A   través de un oficio enviado al Juez de primera instancia del 9 de julio de 2013,   el apoderado de la Cartera demandada, señaló que era FONVIVIENDA y no el   Ministerio el responsable del otorgamiento y coordinación de los subsidios   familiares de vivienda, puesto que las funciones de este último se limitaban a   la formulación y dirección de las políticas en materia habitacional integral,   pero no sobre la inspección y control de subsidios en particular.    

Sin   embargo, señaló que en el caso de la accionante los recursos del subsidio,   equivalentes a $8.200.000, ya habían sido pagados a la misma a través de la   Cuenta de Ahorro Programado y movilizados para su aplicación a la fiduciaria,   por lo que FONVIVIENDA no tenía ninguna otra responsabilidad, y era la señora   Plata quien debía comunicarse directamente con la entidad correspondiente-   Fiduagraria S.A.- para el efectivo desembolso del dinero.    

1.3.5. Fondo Nacional de Vivienda- FONVIVIENDA-    

Mediante respuesta del 12 de julio de 2013, la apoderada especial del respectivo   Fondo, reiteró lo explicado por el representante del Ministerio de Vivienda,   Ciudad y Territorio.    

1.4. Decisiones objeto de Revisión    

1.4.1. Sentencia de primera instancia    

Mediante sentencia del 15 de julio de 2013, el Juzgado   Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio- Meta-   resolvió negar el amparo de los derechos a la   vivienda digna y al mínimo vital, como quiera que la presunta demora en la   entrega del inmueble se originaba en un conflicto contractual que debía ser   resuelto por la jurisdicción ordinaria correspondiente, motivo por el que no se   cumplía con el presupuesto de subsidiariedad de la acción de tutela.    

1.4.2.   Impugnación    

En la oportunidad procesal,[26] la accionante presentó   impugnación contra la decisión de primera instancia, argumentando que, si bien   existían otros mecanismos de defensa judicial, su estado de salud y sus   precarios recursos económicos no le permitían acceder en condiciones de   normalidad a la jurisdicción ordinaria para defenderse de una actuación que, a   toda luces, resultaba arbitraria y atentatoria de su derecho fundamental a la   vivienda digna.[27]    

1.4.3. Sentencia de segunda instancia    

Concedida la impugnación,[28] mediante providencia del   27 de agosto de 2013, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del   Distrito Judicial del Villavicencio- Meta- confirmó la decisión de primera   instancia, bajo similares argumentos a los ya expuestos por el Juzgado y   advirtiendo a la demandante que si su dificultad para adelantar una acción   ordinaria era de tipo económico, podía acudir a los Consultorios Jurídicos de   las universidades ubicadas en la ciudad para recibir un acompañamiento directo o   para iniciar el trámite de un amparo de pobreza.    

2. Actuaciones surtidas en sede de Revisión    

2.1.1. Mediante auto del 18 de marzo de 2014, el   despacho del magistrado sustanciador ofició a la entidades demandadas con el fin   de que brindaran mayor información sobre diversos asuntos relacionados con la   aplicación del subsidio de vivienda de interés social, con la exigibilidad de la   entrega de acuerdo con el acta de inicio de obra del contrato de construcción   del 7 de septiembre de 2007 y respecto del avance de las obras civiles en la   Ciudadela San Antonio II, entre otros. Asimismo, como quiera que compañía   Seguros Cóndor S.A. no se encontraba vinculada al trámite de tutela, este   despacho ordenó su vinculación y le solicitó aportar la información relativa a   las obligaciones derivadas de las pólizas de seguros.[29]  Finalmente, en vista de que la solicitud de tutela se soportaba en la presunta   afectación al mínimo vital de la actora y en la protección urgente de su derecho   a la vivienda digna, se estimó como pertinente indagar sobre su condición   socio-económica.[30]    

2.1.2. A partir de una síntesis de las   respuestas ofrecidas por cada una de las entidades oficiadas, se tiene que   VILLAVIVIENDA, responsable de los temas de vivienda de interés social en el   municipio de Villavicencio, presentó, en algunos casos como oferente directo y   en otros a través de la conformación de Uniones Temporales, una totalidad de 15   proyectos para optar por los recursos de la BOLSA ÚNICA NACIONAL mediante   solicitud de elegibilidad al FINDETER. Estos 15 proyectos, que a su vez tienen   nombres diferentes, conformaron en su integridad la denominada “Ciudadela San   Antonio”. Aprobada la elegibilidad, estos proyectos recibieron cuantiosos   recursos del Gobierno Nacional que fueron asignados a través de 2.086 Subsidios   de Vivienda de Interés Social. De acuerdo con lo manifestado por FONVIVIENDA,   fueron muchas las actuaciones en las que VILLAVIVIENDA, a través de Uniones   Temporales, evidenció su actuar irregular, puesto que sobre 13 de los 15   proyectos el Fondo debió declarar el incumplimiento, viéndose obligado además, a   prorrogar en diferentes ocasiones la vigencia de los subsidios.[31]    

Frente a la delicada situación de   incumplimiento de las obras, FONVIVIENDA llamó en garantía a Seguros Cóndor S.A.   para afectar las pólizas que   habían amparado el valor de los subsidios en aquellos casos en que se había   hecho un cobro anticipado del mismo por el otorgante y los mismos habían sido   efectivamente desembolsados por las fiducias. El 7 de mayo de 2013, habiéndose   celebrado el Acuerdo de Pago entre FONVIVIENDA y Seguros Cóndor S.A. (supra   1.3.3.4.), esta última informó al Fondo que eran en total 777 subsidios de   vivienda amparados que contaban con encargo fiduciario, de los cuales, 625 se   habían anticipado al contratista, mientras que sobre los otros 152 restantes no   se habían hecho anticipos, por lo que se encontraban íntegros en los encargos   fiduciarios respectivos. En este sentido, advirtió que solo indemnizaría,   mediante construcción, a los beneficiarios de los 625 subsidios, y frente a los   demás optó por la indemnización en dinero, por lo que solicitó a FONVIVIENDA que   recaudara de los encargos fiduciarios y reintegrara al Tesoro Nacional aquellos   dineros que no habían sido objeto de anticipo al contratista o desembolso al   oferente, esto es, los subsidios de los restantes 177 beneficiarios, entre los   cuales se encontraba el de la señora Inés Plata.[32]  Esta información fue confirmada por la apoderada especial de FONVIVIENDA, quien   manifestó que “(…) frente al pago de los siniestros realizó la recuperación   de los saldos de todos los encargos fiduciarios de la Ciudadela San Antonio,   dejando solo disponibles, el número de 625 [subsidios]”.[33]    

De otro lado, la Sala tuvo conocimiento de que la   Contraloría General de la República a través de su Dirección de Vigilancia y   Control Fiscal realizó durante el año 2012 una auditoria a las asignaciones de   recursos públicos a través de SFVU[34]  asignados por FONVIVIENDA al proyecto “Ciudadela San Antonio”. Con motivo de tal   ejercicio, fueron emitidos diversos hallazgos fiscales relacionados con los   proyectos objeto de declaratoria de incumplimiento, de manera que se suscribió   un plan de mejoramiento y se extendió una advertencia.    

Por otra parte, el Subgerente Técnico de VILLAVIVIENDA   informó que, a 26 de marzo de 2014, el lote de la accionante se encontraba vacío   y sin intervención, motivo por el que la entidad ha procurado, en conjunto con   la administración municipal, adelantar todas las posibles gestiones para   reactivar el proyecto “Ciudadela San Antonio” y solucionar las dificultades que   le han impedido dar inicio a las obras en el lote de la señora Inés Plata, entre   las cuales, se destaca principalmente la ausencia de ampliación de la vigencia   del subsidio por parte de FONVIVIENDA, puesto que se encuentra vencido desde el   31 de mayo de 2013.[35]  Asimismo, advirtió que VILLAVIVIENDA, basado en las mesas de concertación, las   cuales han sido lideradas por la Contraloría General de la República, se   presentó a la convocatoria  052 de 2013, cuyo objeto es el Programa de   Vivienda de Interés Prioritario para Ahorradores “VIPA”, departamento del Meta,   convocada por el Ministerio de Vivienda a través de FiduBogotá, con el cual se   busca la solución de vivienda de numerosas familias beneficiadas con la planes   de la “Ciudadela San Antonio etapa II”, entre ellas, la de la accionante. En ese   sentido, puntualizó que mientras no se concluyan los trámites frente a la   convocatoria, VILLAVIVIENDA no puede proyectar una fecha de entrega de la   vivienda y legalización del plan.[36]    

2.1.3. Finalmente, la accionante   manifestó que su grupo familiar estaba conformado por su hija y su nieto, de   quienes aportó los respectivos registros civiles.[37]  Señaló que Erundina Aragón Plata, su hija, se desempeñaba como auxiliar de   enfermería y prestaba sus servicios a través de la Cooperativa de Trabajo   Asociado “Unión Salud” percibiendo una compensación mensual de $ 616.000, el   equivalente a un salario mínimo.[38] Frente a su nieto, el menor Juan Stheban Sánchez Aragón, señaló que no   trabajaba, puesto que se encuentra matriculado en tercer semestre de Ingeniería   Civil en la Universidad Santo Tomás de Villavicencio,[39] gracias a un   préstamo con el ICETEX del cual se aportan los respectivos comprobantes de pago.[40]  Asimismo, manifestó que sus fuentes de ingresos se limitaban a lo aportado por   su hija al hogar y a lo que ella percibía de la venta de productos por catálogo  “Avon, Esika, Natura y Dupree”, lo que variaba de mes a mes, pero que en   promedio podrían ser $250.000.[41]    

Añadió que ni ella ni su familia tienen propiedades   inmuebles o automotores, y que sus  ingresos económicos son muy bajos en   comparación con los gastos que tienen, puesto que deben pagar un arrendamiento   de $220.000,[42]  más las cuotas del crédito con el ICETEX por $320.000 mensuales, restándoles   $326.000 para solventar los gastos de alimentación, transporte, servicios   públicos domiciliarios, vestido, entre otros. Adicionalmente, se aportó el   histórico de consulta del SISBEN donde consta que tanto la peticionaria como su   nieto pertenecen al régimen subsidiado en salud.[43]    

II. CONSIDERACIONES y fundamentos    

1.        Competencia    

Esta Sala es competente para revisar la decisión   proferida dentro del expediente de la referencia, con fundamento en los   artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política.    

2.1. La señora Inés Plata  presentó acción de tutela contra la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía   Llanos, Villavivienda-EICE-, la Gobernación del Meta, la Alcaldía Municipal de   Villavicencio y el Fondo Nacional de Vivienda- Fonvivienda- por la presunta vulneración de sus derechos   fundamentales a la vivienda digna y al mínimo vital, señalando que habían   transcurrido más de cinco años desde que firmó un contrato de construcción para   vivienda de interés social, como producto de un subsidio otorgado por   Fonvivienda, sin que hasta el momento le hubiesen hecho entrega del inmueble.    

2.2. La accionante, de 61 años, y su núcleo familiar, compuesto por su hija y su   nieto menor de edad, fueron beneficiados con un subsidio de vivienda de interés   social en julio de 2007. Con el fin de darle aplicación, en septiembre del mismo   año, la peticionaria celebró contrato de construcción con la Unión Temporal   Vivienda Pro Orinoquia Llanos. En virtud del mismo, esta última se comprometió a   entregarle una vivienda de interés social construida en un lote otorgado como   subsidio en especie por Villavivienda E.I.C.E. en la “Ciudadela San Antonio II”,   pagado con los dineros provenientes del subsidio de vivienda de interés social   en dinero concedido por FONVIVIENDA y con un porcentaje de recursos propios.    

Debido a graves retrasos por parte de la UT en la construcción del inmueble,   Fonvivienda declaró el incumplimiento del proyecto e hizo efectivas las pólizas   de seguros expedidas por Seguros Cóndor S.A. De acuerdo con las mismas y con el   artículo 1110 del Código de Comercio, la aseguradora tenía la opción de elegir   si la indemnización del subsidio la efectuaba en dinero o mediante la   construcción de las viviendas. Para el efecto, decidió que solo indemnizaría,   mediante construcción, a los beneficiarios de 625 subsidios, puesto que en   dichos proyectos ya se había hecho el respectivo desembolso al oferente por   parte de la fiduciaria y era viable jurídica, técnica y financieramente la   terminación de las viviendas. Respecto de los demás subsidios, los cuales no   habían salido de las fiducias y se mantenían íntegros allí por no haber sido   objeto de anticipo o desembolso al oferente, optó por la indemnización en   dinero, motivo por el que le que solicitó a FONVIVIENDA que los recaudara de los   encargos fiduciarios y los reintegrara al Tesoro Nacional, esto es, los   subsidios de los restantes 177 beneficiarios, entre los cuales se encontraba el   de la señora Inés Plata.    

Cabe mencionar que en el Acuerdo de Pago celebrado con   Seguros Cóndor S.A. FONVIVIENDA, a través del Ministerio, sólo se comprometió a   prorrogar la vigencia de los subsidios familiares de vivienda de acuerdo con el   Decreto 2190 de 2009, al mencionado grupo de los 625, siempre que se encontraran   en proceso de ejecución y existiera la seguridad de la terminación material de   las viviendas, así como de la obtención de la legalización de los subsidios   aplicados a estas. Por tal motivo, puesto que el subsidio de la accionante no   fue desembolsado del encargo fiduciario y, en consecuencia, no se encontraba en   aquellos que iban a indemnizar con la construcción de las soluciones   habitacionales- grupo de los 625-, perdió su vigencia definitiva el 31 de mayo   de 2013, derivando en la imposibilidad de hacer uso del mismo, según la   Resolución No. 210 del 18 julio de 2007.    

2.3. Considerando los antecedentes expuestos, esta Sala debe establecer si las   entidades demandadas, todas involucradas en el proceso de postulación,   asignación, desembolso y legalización del subsidio de vivienda de interés social   y a su vez pertenecientes al Sistema Nacional de Vivienda de la misma   naturaleza, vulneraron los derechos constitucionales a la vivienda digna y al   mínimo vital de la accionante al no haberle hecho entrega material de la   vivienda adquirida, con fundamento en el sistemático incumplimiento por parte de   la UT, a pesar de que ya se había vencido el plazo para efectuar la misma, y   como consecuencia de tales inconvenientes, haber tenido que asumir que, con   motivo de la afectación de las pólizas de seguros que amparaban los subsidios y   del Acuerdo de Pago entre Fonvivienda y la aseguradora, que su auxilio de   vivienda haya sido devuelto al Tesoro Nacional, sin que le ofrecieran una opción   para prorrogar el mismo.    

2.4. Con el propósito de solucionar el problema jurídico planteado, esta Sala se   pronunciara brevemente sobre (i) las condiciones jurisprudenciales en las que un   vivienda se entiende adecuada de acuerdo con el artículo 11 del PIDESC y   la expresión de dichas condiciones en diversos aspectos del Sistema Nacional de   Vivienda de Interés Social en materia de subsidios; para finalmente explicar que   (ii) las consecuencias negativas de las dificultades técnicas, administrativas o   financieras con que se encuentren las entidades pertenecientes a dicho Sistema   en un proyecto específico de aplicación de subsidios, no pueden trasladarse al   beneficiario del auxilio económico, en tanto desconoce las condiciones del   derecho a una vivienda adecuada. Finalmente, con esta última regla se   solucionará el caso concreto.    

2.5. Ahora, previo al análisis de fondo, la Sala deberá pronunciarse sobre la   procedencia de la acción de tutela en casos que comprometan el derecho a la   vivienda digna.    

3. Procedencia de la acción de tutela para exigir la protección del   derecho a la vivienda digna. Aspectos específicos y generales- subsidiariedad e   inmediatez-.    

3.1. A partir de una lectura del artículo 51 constitucional,[44] es posible observar que la vivienda digna es un derecho   de carácter complejo que por su amplio espectro en mandatos de optimización, su   determinación no es, en principio, competencia del juez de tutela. En efecto, el   acceso a la vivienda siempre está mediado por infinidad de regulaciones   normativas a nivel legal y contractual sobre las formas de tenencia, posesión o   dominio de los bienes inmuebles destinados a este uso, circunstancia que,   justamente, hace que los conflictos generados con motivo del derecho a la   vivienda escapen de la órbita de la jurisdicción constitucional, en tanto el   ordenamiento jurídico colombiano ha previsto diversos caminos judiciales de   carácter ordinario para procurar su solución. Asimismo, el goce del derecho a la   vivienda depende en buena medida del desarrollo progresivo de políticas sociales   y de la capacidad presupuestal de las entidades Estatales.    

3.2. Sin embargo, cuando la vulneración del derecho a la vivienda   digna sea alegada a partir de la existencia de un contenido prestacional del   mismo, es decir, ya existiendo las   condiciones para que la persona exija del Estado el cumplimiento de una   obligación específica y previamente establecida,[45] cuya infracción   arbitraria esté además desconociendo otros derechos de raigambre fundamental,   esta Corporación ha admitido que el derecho a la vivienda digna sea justiciable   mediante la acción de tutela.    

3.3. Estos presupuestos especiales de procedencia para solicitar el   amparo constitucional del derecho a la vivienda, que no excluyen los   relacionados con la subsidiariedad y la inmediatez y que en alguna medida   también están relacionados con la prosperidad del mismo, operan entonces cuando   “(i) por vía normativa se defina [el] contenido [de tal derecho], de modo que   pueda traducirse en un derecho subjetivo; (ii) cuando su no satisfacción ponga   en riesgo otros derechos de naturaleza fundamental, como el derecho a la vida,   al mínimo vital, a la integridad física, etc., y (iii) cuando se reclame la   protección del derecho en cuestión frente a injerencias arbitrarias de las   autoridades estatales y de los particulares”[46]    

      

3.3.1. Así las cosas, frente al caso concreto, la Sala observa que   la solicitud de la accionante, respecto de la entrega material del bien, se   enmarca en toda una reglamentación existencia frente a los procesos de   postulación, asignación, desembolso y legalización de subsidios de vivienda,   normas que hay dotado de contenido las formas de realización del derecho que   ahora se reclama y que, a su vez, han creado prestaciones específicas a cargo de   las entidades pertenecientes al Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social,   y por ello exigibles subjetivamente.    

3.3.2. Por otra parte, de conformidad con la situación   socio-económica de la accionante y de su grupo familiar, compuesto además por un   menor de edad, la Sala advierte diversas condiciones de vulnerabilidad, cuya   estabilización, frente a la ausencia de una vivienda digna, ha resultado   inviable, poniendo en riesgo otros derechos de naturaleza fundamental, como su   mínimo vital. En efecto, solo una de las tres personas del núcleo familiar   cuenta con una vinculación formal al mercado laboral, por la cual recibe una   compensación mensual de 1 S.M.L.M.V, lo que es complementado con los ingresos   por las ventas de la accionante que en promedio alcanzan los $ 250.000 al mes.   En efecto, ni la peticionaria ni su nieto se encuentran en condiciones para   trabajar, puesto que, de un lado, ella padece múltiples enfermedades que la han   sumido en un delicado estado de salud, particularmente por el dolor que le   genera la artrosis degenerativa y las cataratas en ambos ojos,   que la han forzado a una pérdida paulatina de la visión, y de otro, porque su   nieto es menor de edad y en este momento se encuentra cursando estudios   superiores en la Universidad Santo Tomás en jornada diurna, gracias a un   préstamo del ICETEX.    

En ese sentido, es apenas con los ingresos que agencian la   peticionaria y su hija, es decir, con $ 866.000 al mes aproximadamente, que   logran sostener económicamente su hogar, situación que resulta ser bastante   complicada si se considera que deben pagar la cuota del crédito al ICETEX por   $320.000 más un canon de arrendamiento de $220.000;   balance del cual sólo quedan $326.000 para solventar otros gastos de primera   necesidad, como la alimentación, el transporte y el vestido de los 3, así como   los servicios públicos domiciliarios del inmueble donde habitan y otros rubros   igualmente importantes como los relacionados con la posibilidad de recrearse,   derecho que también conecta con la garantía constitucional del mínimo vital.   Finalmente, sus dificultades económicas son tan evidentes que tanto la   peticionaria como su nieto pertenecen al régimen subsidiado en salud por   encontrarse calificados con un puntaje de 13,9 en la encuesta del SISBEN.    

Ante dichas   circunstancias, la Sala no puede más que concluir que la ausencia de una   solución de vivienda definitiva para la accionante y su grupo familiar y, en   consecuencia, la destinación de más de una cuarta parte de sus recursos   mensuales para pagar cánones de arrendamiento, se encuentra amenazando otros   derechos de carácter fundamental como el mínimo vital, situación que hace   procedente la acción de tutela, entre otras cuestiones, por la urgencia y   necesidad de recibir una respuesta pronta del aparato judicial.    

3.3.3. De otro   lado,- si bien este tema será analizado de fondo en los próximos capítulos- se   tiene que la accionante se encuentra reclamando la protección de sus derechos con motivo de presuntas actuaciones   arbitrarias e irregulares de las entidades que participaron en el proceso de   postulación, asignación, desembolso y legalización del subsidio del que es   beneficiaria, circunstancias que la sitúan en una posición de franca   incertidumbre ante la posibilidad de acceder a una vivienda digna, y por la que   resulta viable analizar el asunto mediante este mecanismo constitucional.    

3.4. Finalmente, frente al tema de la   subsidiariedad[47] y la inmediatez la Sala hará unas   breves observaciones.    

3.4.1. En primer lugar, aunque tal   como se advirtió la accionante sí cuenta   con mecanismos ordinarios de naturaleza judicial para reclamar lo que hoy se   pretende revisar en sede de tutela, a través de acciones contractuales o de   responsabilidad contractual ante las jurisdicciones civil ordinaria o   contencioso administrativa, según se trate; de conformidad con las   circunstancias del caso (supra 3.3.2.) no puede afirmarse que dichas   acciones sean un medio idóneo y eficaz para asegurar la protección urgente e   inaplazable de los derechos fundamentales invocados. En efecto, la difícil   situación económica por la que atraviesa la peticionaria en conjunto con su   contexto familiar, y su condición de salud aunado a su edad adulta que no le ha   permitido incorporarse al mercado laboral, tipifican la condición de la señora   Plata como una de aquellas que impiden que acuda en condiciones de normal espera   a la jurisdicción ordinaria.    

3.4.2. Ahora, respecto del tema de la inmediatez,[48] la peticionaria alega como   conducta vulneratoria, que aún no le haya sido entregada la vivienda de interés   social que adquirió, en parte, gracias al subsidio que le fue otorgado por   FONVIVIENDA. A partir de lo anterior, y considerando que la presunta vulneración   se ha extendido en el tiempo, por cuanto es producto de un incumplimiento que   impidió que la obra se llevara a cabo y actualmente el lote asignado a la   accionante se encuentra “vacio”, la Sala estima que no ha transcurrido un lapso   irrazonable de tiempo entre la vulneración y la presentación de la tutela,   precisamente porque la primera se ha mantenido. Adicionalmente, tampoco que   observa que el comportamiento de la peticionaria pueda calificarse de   descuidado, puesto que desde el momento en que le fue otorgado el subsidio ha   cumplido con todos los trámites pertinentes para su legalización, y ha   presentado solicitudes en orden a la ampliación de la vigencia del mismo, frente   a la cual se encuentra la respuesta que FONVIVIENDA le envió a la señora Plata 5   meses antes de presentar la acción de tutela, tiempo que, a juicio de la Sala,   resulta prudente con el fin de aprovisionarse probatoria y jurídicamente.    

3.5. Analizados los aspectos de procedencia de la acción, este Tribunal procede   a desarrollar las consideraciones generales para el estudio de fondo del caso.    

4.1. Con el fin de precisar el alcance y contenido del derecho a la vivienda   digna, contemplado por el artículo 51 constitucional,[49]  este Tribunal ha recurrido con frecuencia a diversos referentes de derecho   internacional,[50] particularmente al artículo 11   del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, el cual   dispone el reconocimiento del derecho a una vivienda en condiciones adecuadas.[51]    

4.1.1. El concepto de adecuación, a su vez, ha venido desarrollándose de tiempo   atrás por el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, a través de   instrumentos como la Observación General 4,[52]  mediante la cual se describieron diversas condiciones que configuran el derecho   a una vivienda adecuada. En efecto, la seguridad jurídica de su tenencia; la   disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura;[53] los gastos   soportables;[54]  la habitabilidad;[55]  asequibilidad; así como el lugar y la adecuación cultural, fueron considerados   como factores indispensables para establecer si determinadas formas de vivienda   podían considerarse como adecuadas.    

Dada su complejidad, la satisfacción de dichos componentes ocurre en buena   medida mediante del diseño, implementación y aplicación de políticas públicas.    

4.1.1.1. Precisamente, los subsidios familiares de vivienda, establecidos por   primera vez en la Ley 3 de 1991,[56]  como soluciones habitacionales son un ejemplo de ello, puesto que implican un   aporte Estatal cuyo propósito fundamental es facilitarle al beneficiario del   mismo el acceso a una vivienda en unas condiciones mínimas de adecuación y   dignidad.    

4.1.1.1.1. En forma directa, tales auxilios financieros tienen una estrecha   relación con el factor de los gastos soportables, como quiera que, tal condición   de realización del derecho a una vivienda adecuada implica, según el Comité, que   “[l]os Estados Partes [creen] subsidios de   vivienda para los que no pueden costeár[sela], así como formas y niveles de   financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades [habitacionales].”      

4.1.1.1.2. Asimismo, no deja de ser evidente que un aporte estatal para vivienda   es una clara manifestación de asequibilidad de la misma, puesto que dichos   subsidios, según la ya citada ley[57]  y su Decreto Reglamentario 2190 de 2009[58],   son   extendidos con el fin de solventar el déficit cuantitativo y cualitativo   habitacional de la población más vulnerable, propósito que compagina con la   interpretación que hace el Comité de tal componente,[59] al decir que “[d]ebe concederse a los grupos en situación   de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para   conseguir una vivienda.” Inclusive precisando que, “(…) el mayor acceso a la tierra por   sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad, deb[e] ser el   centro del objetivo de la política.”    

4.1.1.1.3.  Otro asunto de suma   importancia es el relativo a la seguridad jurídica de la tenencia de la   vivienda,[60]   frente al cual el Comité ha manifestado que “[s]ea cual fuere el tipo de   tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de   tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el   hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben   adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia   a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección (…).”    

Si bien pueden haber diversas causas por las que   este factor [seguridad jurídica] se vea afectado, cuando se trata de subsidios   de vivienda, con motivo de los numerosos trámites que deben surtirse en un   proceso de obtención y legalización del mismo, así como de los diversos actores   que intervienen, las dificultades administrativas y de cumplimiento del proyecto   al cual se aplica el subsidio resultan ser comunes, lo que puede implicar un   obstáculo para el acceso efectivo del derecho a la vivienda por parte del   beneficiario.    

4.2. Precisamente, con el fin de que las entidades   que intervinieran en los procesos de aplicación de subsidios familiares de   vivienda no actuaran en forma inconexa con todos los perjuicios que ello podía   generar a los beneficiarios, el legislador   colombiano creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. Este sistema,   es en realidad un mecanismo permanente de coordinación   entre todas las entidades con   funciones de financiación, construcción, mejoramiento, reubicación, habilitación   y legalización de títulos de viviendas de tal naturaleza, y se dispuso, con el   único fin de que, actuando bajo unas mismas directrices, tales entidades   lograran una mayor racionalidad y eficiencia en la asignación y el uso de los   recursos y en el desarrollo de las políticas de vivienda de interés social.[61]    

4.2.1. Con el propósito de ilustrar más claramente las interacciones que ocurren   entre las distintas entidades del Sistema Nacional de Vivienda, la Sala estima   pertinente realizar una sucinta descripción del   proceso de postulación, asignación, desembolso y legalización del subsidio   familiar de vivienda de   interés social. De acuerdo con el Decreto 2190 de 2009, por   el cual se reglamentan asuntos en relación con el subsidio Familiar de Vivienda   de Interés Social en dinero para áreas urbanas, habiéndose efectuado previamente   la postulación por el eventual beneficiario[62]  y la calificación de la misma,[63] las entidades otorgantes de   dicho subsidio, realizarán la respectiva asignación si el postulante es   seleccionado.[64] Estas entidades otorgantes, son el Fondo   Nacional de Vivienda- FONVIVIENDA- quien podrá asignar los subsidios con cargo a   los recursos del presupuesto nacional,[65]  y las Cajas de Compensación Familiar con cargo a las contribuciones parafiscales   administradas por estas.[66]    

            

Aunque una de sus principales funciones, en efecto, es otorgar   subsidios de vivienda,[67] el   Fondo Nacional de Vivienda, creado por el Decreto- Ley 555 de 2003,   debe además hacer un seguimiento financiero y físico permanente de los mismos,   así como de la política de vivienda en general, a través del sistema de   información respectivo.[68]    

4.2.2. Por otra parte, debe aclararse que de   conformidad con el artículo 16 del Decreto 2190 de 2009, los subsidios de vivienda de interés social   sólo pueden aplicarse en planes de vivienda que cuenten con elegibilidad,   entendida ésta como “(…) la manifestación formal mediante la cual, y según la   documentación aportada por el oferente, la entidad evaluadora emite concepto   favorable de viabilidad a los planes de soluciones de vivienda a los cuales los   beneficiarios [aplicarán el respectivo subsidio]”. En algunos casos, la   elegibilidad de los proyectos se entiende dada por la licencia de construcción y   urbanismo, mientras que en otros es necesario su otorgamiento por organismos   específicos como la Financiera de Desarrollo   Territorial S. A., Findeter u otras entidades financieras vigiladas por la   Superintendencia Financiera.[69]    

4.2.3. Ahora, una vez declarada la elegibilidad del proyecto,   el oferente, quien es la persona natural o jurídica que ofrece la solución de   vivienda al beneficiario y establece una relación contractual con el mismo,   recibe de aquél, mediante encargos fiduciarios, el desembolso del dinero del   subsidio y otros recursos complementarios al mismo[70]   con el fin de concretar la entrega material de la vivienda, en las modalidades   de adquisición nueva o usada, construcción en sitio propio o mejoramiento.[71]    

4.2.4. Frente al giro del subsidio de vivienda, el   beneficiario del mismo tiene la facultad de efectuarlo de manera anticipada a   favor del oferente, siempre que éste último presente ante la entidad otorgante o su operador, el   certificado de elegibilidad del proyecto, las respectivas promesas de   compraventa o los contratos previos para la adquisición del dominio, la   constitución de un encargo fiduciario, el contrato de interventoría, y una   póliza que garantice a los beneficiarios del encargo fiduciario la construcción   de la solución de vivienda, así como la correcta inversión de los recursos   desembolsados por concepto del subsidio familiar de vivienda, que debe cubrir el   100% del valor de los subsidios desembolsados por la entidad otorgante.[72]  Movilizados los recursos del subsidio a la fiducia, el 80% de los mismos serán   desembolsados al oferente en los términos establecidos por el Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio. Para el desembolso del 20% restante y la   legalización total del subsidio, la entidad otorgante del mismo debe informar a   la fiducia el cumplimiento de todos los requisitos señalados en el artículo 58   del Decreto 2190 de 2009,[73]  según la modalidad de solución de vivienda de que se trate. En todo caso, cuando   no se haga uso de la facultad del giro   anticipado del Subsidio Familiar de Vivienda por el beneficiario, la entidad   otorgante girará el valor del mismo en favor del oferente, una vez se acredite   la conclusión de la solución de vivienda y bajo los mismos requisitos del citado   artículo 58.    

4.2.5. Asimismo, teniendo en cuenta que mientras se surten todas las etapas   hasta la legalización del subsidio es posible que el mismo pierda vigencia, por   situaciones como retrasos o dificultades a nivel técnico, financiero o jurídico,   cuando se trata de subsidios con cargo al presupuesto nacional, como los   otorgados por FONVIVIENDA, de conformidad con el artículo 51 del Decreto 2190 de   2009, la vigencia de los mismos puede ser prorrogada mediante resolución   expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, siempre que exista   disponibilidad de recursos y se dé cumplimiento a las normas del Estatuto   Orgánico del Presupuesto.    

4.3. Vista entonces la importancia que reviste la acción coordinada de cada   entidad en los procesos de postulación,   asignación, desembolso y legalización de los subsidios de vivienda de interés social,   en tanto la dificultad generada en una etapa puede ocasionar consecuencias   gravísimas para la siguiente como quiera que todas se encuentran conectadas y   cada una es resultado de la anterior, para esta Sala es apenas razonable que, en   virtud de las responsabilidades conjuntas de quienes conforman el Sistema   Nacional de Vivienda de Interés Social, los beneficiarios de un subsidio de esta naturaleza estén   protegidos contra todos aquellos obstáculos administrativos que puedan implicar   una amenaza contra la seguridad jurídica   de la tenencia de la vivienda, ya explicada párrafos más arriba.    

4.4. Justamente, frente a este tipo de situaciones en las que,   a causa de un incumplimiento por parte de las entidades involucradas la entrega   material de la vivienda al beneficiario del subsidio o la legalización del mismo   se han visto truncadas, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en   señalar que tales cargas, que a su vez implican más tiempo de espera o mayor   inversión de recursos, no deben ser asumidas por la persona titular del   subsidio. Al menos en tres oportunidades, esta Corporación se ha pronunciado   frente a este tipo de casos y lo ha hecho en el sentido mencionado, tendencia   del precedente que será explicada a continuación, mediante la exposición breve   de las providencias respectivas cuya problemática también se desenvuelve en el   proyecto “Ciudadela San Antonio” estudiado en el presente caso.    

4.4.1. Inicialmente, en la sentencia T-472 de 2010,[77] la Corte resolvió el caso de una   persona que, luego de haber sido   beneficiada con un subsidio para la adquisición de una vivienda nueva por parte   de Fonvivienda, celebró un contrato de construcción, tal como en el caso de que   se estudia, con la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos, para obtener un inmueble   de interés social en el proyecto Ciudadela San Antonio. No obstante, habiendo   transcurrido más de cinco años desde la asignación del subsidio, no le habían   entregado el inmueble como quiera que Villavivienda E.I.C.E. no había realizado   la adjudicación del lote urbanizado sobre el cual debía realizarse la   construcción. Frente a esta situación, la Sala Quinta de Revisión concluyó que   las entidades demandadas habían lesionado el derecho a la vivienda digna del   accionante puesto que a raíz de una dificultad administrativa ajena a su   voluntad, lo habían privado de una solución habitacional permanente a la que   tenía pleno derecho. Así mismo, se reprochó que los proyectos de vivienda de   interés social para atender a la población vulnerable- puesto que en esta   oportunidad el demandante se encontraban en situación de desplazamiento-   tardaran lustros completos en concluirse a causa de los innumerables problemas   de cumplimiento por parte de las entidades involucradas como resultado de la   falta de planeación y organización en su respectiva ejecución, sin dejar de   mencionar que era inexcusable que todas las entidades demandadas pretendieran   endilgar la responsabilidad propia a los demás miembros del Sistema Nacional de   Vivienda. Considerando lo anterior, la Sala le ordenó a la Unión   Temporal, a las personas jurídicas que la integraban, entre ellas Villavivienda E.I.C.E, a la empresa   constructora y al gobierno municipal a que, en una acción coordinada que debía   realizarse durante los dos meses siguientes a la notificación de dicha   providencia, le asignaran un lote al peticionario y le construyeran allí su casa   propia.     

4.4.2. Posteriormente, este Tribunal, mediante sentencia T-573 de   2010,[78]  debió resolver la acción de tutela presentada por una mujer en situación de   desplazamiento, también afectada por los impases técnicos del proyecto Ciudadela   San Antonio en Villavicencio. En esta oportunidad, la accionante llevaba más de   3 años esperando la entrega del inmueble desde la fecha en que   se tenía prevista la misma de conformidad con el acta de inicio de la obra. El   oferente alegó que no había iniciado la   obra porque la entidad del municipio encargada de los espacios comunes, no había   construido las obras urbanísticas y, como consecuencia, FONVIVIENDA no había   hecho el desembolso del subsidio, entre otras cosas, porque ya se encontraba   vencido. Tras analizar las razones que obstaculizaban el acceso a la vivienda   por parte de la accionante, la Corte encontró que todo se debía a un “(…) círculo vicioso de traslado de   responsabilidades entre las partes que conforma[ban] la Unión Temporal   [oferente] y las entidades territoriales responsables de garantizarle el derecho   a la vivienda(…)”, circunstancia que propiciaba la confusión y la   falta de comunicación entre los organismos involucrados y, de paso, impedía   constatar plenamente qué entidad era la verdadera responsable de los hechos.   Ante lo inaceptable de la situación, la Sala reafirmó la existencia de un estado   de cosas inconstitucional sobre la situación de la población desplazada y   ordenó, de conformidad con el artículo 51 del Decreto 2190 de 2009, la prórroga   del subsidio en cabeza del Ministerio de Vivienda y en favor de la accionante y,   en consecuencia, la entrega de una casa igual o de mejores condiciones a ésta   última dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de la   respectiva providencia.    

4.4.3. Otro de los casos relevantes, también con motivo de la   delicada situación de incumplimiento en la Ciudadela San Antonio, fue el   analizado en la sentencia T-088 de 2011.[79] En esta ocasión, la Corte recibió dos acciones de tutela   acumuladas para revisión, en las que los demandantes, víctimas del   desplazamiento forzado, aducían que luego de haber sido beneficiarios de los   subsidios, haber suscrito el respectivo   contrato de construcción con la Unión Temporal en 2006 y haber hecho los aportes   personales exigidos para que se iniciaran las obras, llevaban más de 5 años sin   recibir sus casas. La Sala encontró que los retrasos se debían nuevamente a   conflictos administrativos y de cumplimiento entre las entidades, puesto que   Villavivienda- aportante del subsidio en especie- había entregado el lote pero   sin la infraestructura urbanística adecuada (acueducto, alcantarillado pluvial,   redes eléctricas, planta de tratamiento, andenes, sardineles y vías, entre   otros), motivo por el que el constructor tuvo que detener el avance de las obras   y fue necesario que se surtieran largas negociaciones tendientes a obtener el   cumplimiento de la primera, sin contar con que Fonvivienda  amenazaba con   no prorrogar más la vigencia del subsidio hasta que la construcción no estuviese   terminada. Finalmente, ante la falta de liquidez de Villavivienda, el   departamento del Meta se vio en la obligación de aportar recursos adicionales   para terminar las obras de urbanismo. Ante esta situación, la Corte reprochó que   Villavivienda, quien había sido la misma entidad   que propuso el desarrollo del proyecto y diseñó un presupuesto, hubiera planeado   mal o no hubiera previsto los recursos financieros que necesita realmente para   llevar a feliz término el proyecto, motivo por el que había desconocido la   garantía de disponibilidad de infraestructura de la vivienda. Asimismo,   se advirtió que con la falta de entrega de los inmuebles, las entidades había   desconocido otros de los componentes de una vivienda adecuada: el componente de   razonabilidad en el gasto.  De un lado, porque continuamente la   financiación de las unidades habitacionales se había visto amenazada por la   cercanía del vencimiento de los subsidios otorgados por Fonvivienda, y de otro,   en tanto que la ausencia de la entrega de la vivienda, había implicado que los   accionantes debieran destinar recursos para costear un lugar donde vivir,    poniendo en riesgo el cubrimiento de otras necesidades básicas. Por lo anterior,   se declaró la sobrevivencia del estado de cosas inconstitucional   ante la persistente carencia de capacidad y coordinación institucional, y con el   ánimo de superar la mencionada problemática, la Sala impartió una serie de   órdenes con un efecto  inter comunis.[80]    

4.5. Ilustrado lo anterior, se observa que en este tipo de situaciones, y especialmente las   acaecidas con motivo del desarrollo de los planes de vivienda en la “Ciudadela   San Antonio”, la jurisprudencia constitucional ha sido clara y unánime en   afirmar que el goce efectivo del derecho fundamental a la vivienda digna de   personas beneficiadas con subsidios de vivienda, no puede verse comprometido   ante el incumplimiento contractual de las entidades que hacen parte del Sistema   Nacional de Vivienda de Interés Social en un proyecto determinado, ni tampoco,   dichos beneficiarios deben asumir las cargas temporales o económicas que se   deriven de la ocurrencia de dificultades técnicas, jurídicas o financieras en la   ejecución de los planes de vivienda. Con fundamento en ello, las distintas Salas   de Revisión que se han ocupado del tema, han coincidido en manifestar que la   forma adecuada de resolver este tipo de conflictos, cuyas consecuencias las   termina por soportar quien no tiene injerencia alguna en decisiones   administrativas, es ordenando a las entidades territoriales y/o a las empresas   constructoras que hagan la entrega de las soluciones habitacionales de interés   social en un plazo razonable de tiempo para detener las violaciones de las que   han sido partícipes.    

Finalmente, para la Sala es importante advertir que, aunque las tutelas que   forman parte del precedente jurisprudencial expuesto involucran a población en   situación de desplazamiento forzado, no por ello la ratio decidendi   descrita no puede aplicarse a casos como el estudiado, donde los accionantes no   han sido víctimas de tal delito. En efecto, la Sala observa que, aunque dicha   condición ubica a las personas en situaciones aún más vulnerables, la misma no   es el factor decisivo de la protección, sino un elemento que, analizado en   conjunto con otros, implica juicios complementarios, más específicos, para   procurar el amparo de los derechos. En ese sentido, aún cuando la persona en   espera de la solución de vivienda no se encuentra en situación de   desplazamiento, pero se encuentra soportando las cargas del incumplimiento de   las entidades responsables de la solución habitacional, podría deducirse, por lo   ya expuesto (supra 4.5), que su derecho a la vivienda digna estaría   siendo quebrantado, conclusión que, desde luego, debe abordar los factores de   vulnerabilidad en cada caso, los cuales se analizan, generalmente, de manera   previa, y tienen que ver más con aspectos tocantes a la procedencia de la   acción, tal como ya fue analizado en la presente sentencia (supra 3.3.2.).    

5. Caso Concreto    

5.1. Frente a la solución del problema jurídico, esta Sala advierte que en el   caso de la señora Inés Plata, las entidades que intervinieron en el proceso de   postulación, asignación, desembolso y legalización del subsidio de vivienda de   interés social desconocieron la efectiva realización del derecho a la vivienda   digna en varios de sus componentes como se explicará a continuación, al haberle   trasladado a la beneficiaria la carga económica y temporal de las fallas   administrativas internas del proceso, particularmente, las relacionadas con el   incumplimiento de la UT y las derivadas del Acuerdo de Pago entre Fonvivienda y   Seguros Cóndor, S.A. que, en últimas, derivó en la ausencia de opción para la   accionante de obtener la prórroga de la vigencia del subsidio.    

5.1.1. El sistemático incumplimiento por parte de la UT   en el proyecto de la accionante y las evidentes irregularidades moratorias   derivadas del mismo que han provocado que la vivienda de la beneficiaria ni   siquiera esté en planes de construirse, son a juicio de la Sala el ejemplo más   claro del traslado de las cargas administrativas de esta clase de procesos a los   beneficiarios de los auxilios económicos. En efecto, la demora por más de 5 años   en la entrega del bien inmueble, es una situación ajena a la voluntad de la   peticionaria y a la de su grupo familiar pero, paradójicamente, han sido ellos   quienes han debido soportarla no solo en términos temporales sino también   económicos. Además de verse privados en el acceso a una solución habitacional   permanente, habitar un lugar en calidad de arrendatarios, les ha significado   pagar cánones por todos estos años, lo que constituye una carga desproporcionada debido a su precaria situación económica. Esta última   circunstancia, tal como fue analizado en el capítulo de procedencia, ha   comprometido seriamente el acceso de la señora Plata y su familia a bienes y   servicios necesarios para la garantía de otros derechos fundamentales como el   mínimo vital, razón por la cual, es posible concluir que, al menos, la UT y las   personas jurídicas que la conforman o conformaba, como Villavivienda EICE por   ejemplo, desconocieron directamente el componente de gastos soportables de una   vivienda adecuada, y en consecuencia, vulneraron el derecho constitucional de la   demandante y su grupo familiar.    

5.1.1.1. En la misma línea, también debe afirmarse que   otros componentes, tales como la seguridad jurídica de la tenencia, resultaron   afectados como consecuencia de la conducta de la UT y sus integrantes, puesto   que el incumplimiento del contrato, aunado a la imposibilidad de legalizar el   subsidio de conformidad con el artículo 58 del Decreto 2190 de 2009, son la   muestra más clara de una amenaza real contra la seguridad del derecho en cabeza   de la señora Plata. Esto, como quiera que, además de encontrarse vencida la   vigencia del subsidio, el inmueble materialmente no existe y desde luego,   tampoco el adelantamiento de trámites de escrituración ni registro del mismo.    

5.1.2. Por otra parte, aunque se observa que el origen del conflicto tiene su   base en el reseñado incumplimiento, para el caso particular que se estudia, la   Sala encuentra que existió una actuación de parte del Fondo Nacional del   Vivienda que profundizó las dificultades que la señora Plata ya se encontraba   afrontando.    

Como consecuencia del Acuerdo de Pago celebrado con Seguros Cóndor S.A.   FONVIVIENDA, a través del Ministerio, sólo prorrogó aquellos subsidios que la   aseguradora indemnizaría a través de la construcción. Respecto de los demás, es   decir, en relación con aquellos que no habían salido de las fiducias y que se   mantenían íntegros allí por no haber sido objeto de anticipo o desembolso al   oferente, la aseguradora optó por la indemnización en dinero, y la decisión de   FONVIVIENDA frente a tal alternativa, fue retirarlos de los encargos fiduciarios   y reintegrarlos al Tesoro Nacional, quitándoles inmediata vigencia.    

Justamente el subsidio de la accionante se encuentra entre estos últimos,   situación que, a juicio de la Sala, se produjo por una decisión de FONVIVIENDA   que no consultó en lo más mínimo las mejores opciones para estos beneficiarios,   puesto que además de mantenerlos bajo las consecuencias negativas de un   cumplimiento ajeno, les trasladó una nueva dificultad administrativa que les iba   a generar mayores obstáculos frente a la seguridad jurídica de la tenencia de   una vivienda. En efecto, si bien no podía esperarse que para todos los   beneficiarios la solución fuera la misma, debido a las diferencias insalvables   de orden técnico en la ejecución de la obra y la opción de indemnización de la   aseguradora según el artículo 1110 del Código de Comercio, lo mínimo que debió   haber hecho Fonvivienda como entidad responsable del seguimiento de la política   de vivienda que apunta a solventar las necesidades habitacionales reales de las   personas, era buscar una solución que, cuando menos, no dejara a los   beneficiaros que estaban en la situación de la accionante sin el respectivo   auxilio financiero, pues dejar sin vigencia un subsidio es quitarle su   posibilidad de aplicación para cualquier proyecto calificado como elegible. En   ese orden, tal Fondo, en un política coordinada con el Ministerio de Vivienda,   Ciudad y Territorio, debió haber empleado las facultades de prórroga del Decreto   2190 de 2009.     

5.1.3. Finalmente, debe señalarse que todas las entidades intervinientes, esto   es, la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos, Villavivienda-EICE-, la   Gobernación del Meta, la Alcaldía Municipal de Villavicencio, el Fondo Nacional   de Vivienda- Fonvivienda-, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y   Seguros Cóndor S.A. fallaron en su tarea de coordinación como Sistema Nacional   de Vivienda de Interés Social, puesto que la falta de previsión financiera de   Villavivienda EICE,[81]  el incumplimiento sistemático de la UT, conformada a su vez por la empresa   municipal,[82]  y la ausencia de una solución ante la pérdida de vigencia del subsidio de la   accionante por parte Fonvivienda y el Ministerio, sumados a la quietud de las   entidades territoriales, fueron todas faltas que, en el marco de los propósitos   del Sistema como un mecanismo permanente de coordinación, planeación, ejecución,   seguimiento y evaluación de las actividades realizadas por las entidades que lo   integran, pudieron haberse prevenido.    

Si bien la UT es la responsable por el incumplimiento   del contrato de construcción, debe precisarse que Villavivienda también lo es   directamente, pues aunque fue comisionada únicamente a la realización de las   obras de urbanismo y a la entrega de los lotes, según lo establece el numeral 2º   del artículo 7º de la Ley 80 de 1993, las personas que conforman una unión   temporal son responsables solidarias en el cumplimiento total del objeto   contractual,[83]  razón por la que en este caso, es la empresa municipal quien debe responder por   la construcción y entrega de la vivienda, así como por la legalización del   subsidio.    

Ahora, frente a la responsabilidad de las entidades   territoriales, la Sala recuerda que, de conformidad con la Constitución Política[84]  y las Leyes 136 de 1994[85] y 1537 de 2012[86],   así como con el artículo 10 del Decreto 2190 de 2009, la Alcaldía de   Villavicencio y la Gobernación del Meta son instancias responsables en la   ejecución de la política pública en materia de vivienda y desarrollo urbano en   su territorio, por lo que los   problemas administrativos y contractuales que se presentaron en la construcción   de las viviendas no podían excusarlos ante sus obligaciones constitucionales y   legales. Inclusive, la Sala encuentra que, además de esta responsabilidad que de   alguna forma podría resultar genérica, atribuir la culpa exclusiva en el retraso   de las obras a un tercero resulta injustificado porque; de un lado, de acuerdo   con el Decreto 091 del 31 de mayo de 2001,[87] Villavivienda   es una empresa industrial y comercial del orden municipal, que debía estar   sujeta al control político y a la suprema dirección del municipio por estar a él   vinculada, según lo establece el artículo 68 de la Ley 489 de 1998[88];   y de otro, porque el municipio de Villavicencio no tomó las medidas necesarias   para solucionar a tiempo los problemas derivados de ejecución de los proyectos a   pesar de que tenía conocimiento pleno de los mismos, puesto que fueron   consecuencia de las actuaciones u omisiones de una Unión Temporal de la que   hacía parte Villavivienda, cuya junta directiva, según el artículo 9 del Decreto   091 de 2001, está compuesta por el Alcalde, el Secretario de Planeación   Municipal, el Secretario de Hacienda Municipal y dos (2) miembros designados por   el Alcalde “de reconocida idoneidad personal y profesional, con suficientes   conocimientos en los temas del urbanismo y de la vivienda de interés social”[89].    

Si   bien la Sala reconoce que con posterioridad a las declaratorias de   incumplimiento han venido dictándose correctivos, han transcurrido   aproximadamente más de cinco años desde que la accionante debió haber recibido   su casa propia sin que ello haya ocurrido, lo que revela que no se ha logrado la finalidad prevista, que   es el acceso efectivo a una solución de   vivienda nueva de interés social. Esta situación, revela la inobservancia   absoluta del componente de asequibilidad de una vivienda adecuada, que no se   trata de un acceso formal o puramente simbólico a una solución habitacional, sino   de una garantía de posesión y dominio efectivas, según sea la modalidad.    

5.2. Por lo expuesto, para la Sala es claro que las entidades demandadas   vulneraron los derechos a la vivienda digna y al mínimo vital de la señora Inés   Plata, al trasladarle cargas jurídicas, técnicas y financieras que nunca debió   haber asumido según las competencias funcionales de las entidades del Sistema   Nacional de Vivienda de Interés Social y la jurisprudencia de esta Corporación.    

5.3. En ese sentido, se revocarán las decisiones de instancia y se concederá el   amparo solicitado. Se ordenará a Fonvivienda y al Ministerio de Vivienda, Ciudad   y Territorio que, de conformidad con el artículo 51 del Decreto 2190 de 2009, y   en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta   providencia, adelante todos los trámites necesarios para otorgarle nuevamente   vigencia al subsidio de la accionante por el tiempo que sea necesario hasta el   momento en que le sea entregada su casa propia y sea legalizado el subsidio.   Asimismo, se ordenará a Villavivienda   E.I.C.E que, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación   de esta providencia, le entregue a la señora Inés Plata y a su núcleo familiar   la solución de vivienda pactada   en el Contrato No. 358 del 7 de septiembre de 2007, en el proyecto Ciudadela San   Antonio. Solo de existir impedimentos de orden técnico o de otra naturaleza que   hagan imposible la entrega de la casa a la accionante en el lote de la Ciudadela   San Antonio que ya le había sido asignado, Villevivienda EICE podrá entregar una   solución de vivienda de las mismas condiciones pactadas en el contrato No. 358   del 7 de septiembre de 2007 en cualquier otro lugar, siempre que sea dentro del   municipio Villavicencio.En el mismo   término, tales entidades deberán legalizar el subsidio.    

III. DECISIÓN:    

En mérito de lo expuesto, la   Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en   nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE:    

Primero.- REVOCAR la sentencia   adoptada, en segunda instancia, por la Sala de Decisión Penal del Tribunal   Superior de Villavicencio- Meta- el 27 de agosto de 2013, que a su vez confirmó   la providencia emitida, en primera instancia, por el Juzgado Segundo de   Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del mismo Distrito Judicial el 15 de   julio de 2013, que negó el amparo de los derechos a la vivienda digna y al   mínimo vital de la señora Inés Plata en la acción de tutela instaurada contra la   Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos, Villavivienda-EICE-, la   Gobernación del Meta, la Alcaldía Municipal de Villavicencio, el Fondo Nacional   de Vivienda- Fonvivienda-,  y como vinculados el Ministerio de Ambiente,   Vivienda y Desarrollo Territorial y Seguros Cóndor S.A. En su lugar, CONCEDER   el amparo de los derechos fundamentales, en los términos y por los motivos   expuestos en este providencia.    

Segundo.- ORDENAR a   Fonvivienda y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que, de conformidad   con el Decreto 2190 de 2009, y en el término de un (1) mes contado a partir de   la notificación de esta providencia, adelante todos los trámites necesarios para   otorgarle nuevamente vigencia al subsidio de la accionante por el tiempo que sea   necesario hasta el momento en que le sea entregada su casa propia y sea   legalizado el respectivo subsidio.    

Tercero.- ORDENAR a Villavivienda E.I.C.E que, dentro de   los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de esta providencia, le   entregue a la señora Inés Plata y a su núcleo familiar la solución de vivienda pactada en el Contrato No. 358 del 7 de   septiembre de 2007, en el proyecto “Ciudadela San Antonio”. Solo de existir   impedimentos de orden técnico o de otra naturaleza que hagan imposible la   entrega de la casa a la accionante en el lote de la “Ciudadela San Antonio” que   ya le había sido asignado, Villavivienda EICE podrá entregar una solución de   vivienda de las mismas condiciones pactadas en el contrato No. 358 del 7 de   septiembre de 2007 en cualquier otro lugar, siempre que sea dentro del municipio   Villavicencio. En el mismo término,   Villavivienda EICE deberá legalizar el subsidio.    

Cuarto.- ORDENAR que, por   Secretaría General, se libren las comunicaciones a que se refiere el artículo 36   del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la   Corte Constitucional y cúmplase.    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

[1] El expediente de la referencia fue seleccionado para   revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número Once, mediante auto del 28   de noviembre de 2013, notificado el 11 de diciembre del mismo año. Folios 3 al 7   del cuaderno de Revisión.    

[2] El Ministerio   fue vinculado mediante auto de 28 de junio de 2013 por el Juzgado Segundo de   Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio- Meta-. Asimismo,   Seguros Cóndor S.A. fue vinculado al trámite de tutela mediante Auto del 18 de   marzo de 2014 en sede de revisión por esta Corporación. Folios 10 al 12 del   cuaderno de revisión.    

[3] Consulta del   histórico de la base certificada del SISBEN, expedida el 18 de febrero de 2013,   donde se indica que la señora Inés Plata nació el 7 de marzo de 1952. Folio12   del cuaderno principal.    

[4] Erundina Aragón   Plata y Juan Stheban Sánchez Aragón son miembros del hogar que representa la   señora Inés Plata, de conformidad con la Consulta de Información sobre   postulantes a subsidios de vivienda del Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio del 16 de marzo de 2007. Folio 22 del cuaderno principal.    

[5] De acuerdo con   el Artículo 2º del Decreto 2190 de 2009, esta es una “(…) modalidad en la   cual el beneficiario de un subsidio familiar adquiere una vivienda en el mercado   dentro de los planes elegibles conforme a los requisitos y procedimientos   establecidos en el presente decreto, mediante acto jurídico traslaticio del   dominio y su posterior inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos   Públicos competente.// Deberán contemplar como mínimo, además del lote   urbanizado, una edificación conformada por un espacio múltiple, cocina con mesón   y lavaplatos, lavadero, baño con sanitario, lavamanos, ducha y como mínimo una   alcoba; adicionalmente, podrán posibilitar el desarrollo posterior de la   vivienda para incorporar dos espacios independientes para alcobas. En las   viviendas unifamiliares se incluirá el cerramiento de las mismas.(…)”    

[6] Contrato No.   358.    

[7] De acuerdo con   la información que en sede de revisión aportó Fonvivienda y a partir de lo que   esta Corporación ha logrado conocer en otras oportunidades como en la sentencia   T-088 de 2011 en la que también se analizaron casos en los que estaba   involucrada la unión temporal referenciada, la Unión Temporal Vivienda Pro   Orinoquia estaba conformada por Villavivienda EICE, la Fundación Pro- Orinoquía   Llanos y una empresa constructora. Folios 57 al 63 del cuaderno de revisión.    

[8] Villavivienda es   una empresa industrial y comercial del orden municipal vinculada al municipio de   Villavicencio que fue creada mediante el Decreto municipal 091 de 2001 y el   acuerdo 022 de 2001 del Consejo Municipal respectivo. Tiene personería jurídica,   patrimonio propio y autonomía administrativa. Su objeto es el de “1. Desarrollar   las funciones propias de banco de tierras o banco inmobiliario del municipio. 2.   Planear, diseñar, construir, promocionar, comercializar, vender y en general   ejecutar o coordinar, promover o impulsar proyectos urbanísticos en suelos   urbanos o de expansión urbana. 3. Planear, diseñar, construir, promocionar,   comercializar, vender y en general ejecutar o coordinar, promover o impulsar   proyectos de edificación de vivienda o que corresponda a otros usos específicos.   4. Planear, diseñar, construir, promocionar, comercializar, vender y en general   ejecutar o coordinar, promover o impulsar proyectos de renovación urbana. 5.   Promover la organización comunitaria de familias de bajos ingresos para   facilitar su acceso al suelo destinado a la vivienda de interés social   prioritaria.” Según el artículo noveno (9º) del decreto municipal 091 de 2001,   la junta directiva de Villavivienda está integrada por “1. El alcalde o un   delegado que sea funcionario, consultor o asesor de la administración, quien la   presidirá. 2. El secretario de planeación municipal, o su delegado. 3. El   secretario de hacienda municipal o su delegado. 4. Dos miembros de reconocida   idoneidad personal y profesional, con suficientes conocimientos en los temas del   urbanismo y de la vivienda de interés social, designados por el alcalde”.    

[9]“Tales como:   acueducto, alcantarillado lluvias y negras, redes eléctricas de alta y bajas,   tensión hasta las domiciliarias, andenes y sardineles.” Copia del contrato No.   358, “Proyecto Construcción de Vivienda de Interés Social en la Ciudadela San   Antonio, Villavicencio-Meta-.”    

[10] Cláusulas del   contrato No. 358, “Proyecto Construcción de Vivienda de Interés Social en la   Ciudadela San Antonio, Villavicencio-Meta-” Folios 13 al 15 del cuaderno   principal.    

[11] Las pólizas que   posteriormente fueron expedidas por Seguros Cóndor S.A. señalan que “ a   través de la presente póliza de seguros se ampara a las entidades otorgantes del   subsidio familiar de vivienda contra los riesgos de incumplimiento de la promesa   o contrato de construcción, en lo referente a la fecha de entrega de las   soluciones de vivienda a entera satisfacción y de acuerdo a las condiciones que   sirvieron de base para la declaratoria de elegibilidad del proyecto y a la   escrituración y registro de la misma en el periodo de vigencia del subsidio, y   al uso inapropiado de los giros del subsidio familiar de vivienda anteriores a   la escrituración efectuado al vendedor o a la organización o la entidad   promotora del programa como abono a la promesa de compraventa o del contrato de   construcción”. Folio 58 del cuaderno principal.    

[12]  El valor del subsidio fue consignado a la Cuenta   de Ahorro Programado – CAP No.400700802998, cuyo titular es la señora Inés   Plata, valor que surtió el debido procedimiento de movilización consignado a la   Cuenta No.309001469 del Banco Bilbao Vizcaya Argentaria Colombia S.S. (BBVA),   cuyo titular es “106545 Fiduagraria S.A. Cartera Colectiva Abierta Confirenta”   Folio 110 del cuaderno principal.    

[13] Oficios del 30   de abril de 2012 y del 30 de enero de 2013, mediante los cuales el Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio le informa a la accionante de las respectivas   prórrogas. Folios 21 al 23 del cuaderno principal.    

[14] Folio 24 del   cuaderno principal.    

[15] Folios 16 y 17   del cuaderno principal.    

[16] Registro Civil   del menor Juan Stheban Sánchez que acredita que nació el 12 de marzo del 1996.   Folio 93 del cuaderno de revisión.    

[17] Calendada el 5   de julio de 2013.    

[18] Original en   mayúsculas. Folio 54 del cuaderno principal.    

[19] Se indica que   el Acta de entrega y recibo definitivo fue suscrita por la Gerente de Vivienda   del Meta; el Interventor de Obras de Urbanismo de Vías, Andenes, Sardineles y   Acueducto; el Interventor de Obras de Alcantarillado Sanitario y Pluvial; el   Interventor de Obras de Urbanismo de Electrificación y la Gerente de   VILLAVIVIENDA de aquél momento. Folio 54 del cuaderno principal.    

[20] Contrato No.   096 cuyo objeto es la ejecución del proyecto denominado “construcción colector   OCOA fase II del Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario del Municipio de   Villavicencio Meta”. Folio 55 del cuaderno principal.    

[21] “ARTÍCULO 1110. <FOMA DE PAGO DE   LA INDEMNIZACIÓN>. La indemnización será pagadera en dinero, o mediante la   reposición, reparación o reconstrucción de la cosa asegurada, a opción del   asegurador.”    

[22] En su   respuesta, el representante de VILLAVIVIENDA aportó el “Acuerdo General de Pago   de Siniestro con cargo a las garantías de los seguros de cumplimiento a favor de   la entidad otorgante del Subsidio Familiar de Vivienda, Fondo Nacional de   Vivienda”, en relación con el cual se precisaron sus cláusulas más relevantes.   Folios 58 al 67 del cuaderno principal.    

[23] El nombre   completo del documento es: “Acta de Acuerdo entre el municipio de   Villavicencio y Seguros Cóndor S.A. para la terminación y legalización del   Proyecto de Vivienda denominado “San Antonio Etapa II”, respecto del cual se   hizo declaratoria de incumplimiento por parte de FONVIVIENDA”, suscrito el 4   de septiembre de 2012, aportada por VILLAVIVIENDA en su respuesta a la acción de   tutela. Folios 68 al 75 del cuaderno principal.    

[24] El contrato de   encargo fiduciario de administración y pagos fue suscrito con Fiduagraria S.A.   el 17 de junio de 2013, aportada por VILLAVIVIENDA en su respuesta a la acción   de tutela. Folios 77 a 89 del cuaderno principal.     

[25] Acta de inicio   de obra No. 1 del 17 de junio de 2013, aportada por VILLAVIVIENDA en su   respuesta a la acción de tutela. Folio 76 del cuaderno principal.    

[26] Impugnación   presentada el 23 de julio de 2013. Folios 161 al 163 del cuaderno principal.    

[27] Ibídem.    

[28] Folio 166 del   cuaderno principal.    

[29] PRIMERO.- ORDENAR que, por la Secretaría   General de esta Corporación, se notifique a la Aseguradora Seguros Cóndor S.A.   del auto admisorio de la tutela de la referencia proferido el 28 de junio de   2013 por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de   Villavicencio- Meta-, adjuntando copia de ésta para que la entidad notificada se   entienda vinculada a este proceso de tutela, y con el fin de que en el   perentorio término de cuarenta y ocho (48) horas, contados a partir de la   notificación de la citada providencia, se pronuncie  acerca de los hechos y pretensiones en que se funda la solicitud de amparo.//   SEGUNDO.- ORDENAR que, por Secretaría General,   se oficie a Fonvivienda para que en el término de tres días hábiles a partir de   la notificación de este auto, indique (i) de conformidad con la Resolución 210   de 2007, cuál es la forma en que el subsidio de vivienda se entiende aplicado, y   qué conductas deben efectuar el beneficiario o la entidad para que ello ocurra;   (ii) por qué el valor del subsidio de la accionante le fue consignado en una   cuenta a nombre de “Fiduagraria S.A. Cartera Colectiva Abierta Confirenta”; y   (iii) hasta cuando está vigente el subsidio de la peticionaria.//    TERCERO.- ORDENAR que, por Secretaría General, se oficie a la   Fonvivienda, a la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos y a Villavivienda-EICE-   para que en el término de 3 días hábiles a partir de la notificación de este   auto, remitan a este Despacho copia del acta de inicio de obra del contrato   celebrado el 2 de septiembre de 2011.//   CUARTO.- ORDENAR   que, por Secretaría General, se libre oficio a Fonvivienda y a la Aseguradora   Seguros Cóndor para que en el término de 3 días hábiles a partir de la   notificación de este auto, remitan a este Despacho copia del contrato de seguros   suscrito entre ambas entidades con motivo del aseguramiento de las obras del   Proyecto ciudadela San Antonio, donde se ubica la vivienda de la accionante.//   QUINTO.- ORDENAR   que, por Secretaría General, se libre oficio a Fonvivienda, Villavivienda-   EICE-, Aseguradora Seguros Cóndor, la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía   Llanos y la Alcaldía Municipal de Villavicencio para que en el término de 3 días   hábiles a partir de la notificación de este auto,  informen a este despacho   (i) cuál es el avance de las obras civiles de la Ciudadela San Antonio, proyecto   donde se encuentra el inmueble de la señora Inés Plata y (ii) qué actuaciones   han adelantado para garantizar que a la accionante le sea entregada su vivienda   y cuáles faltan.” Folios 10 y 11 del cuaderno de revisión.    

[30] “SEXTO.- ORDENAR   que, por Secretaría General, se inste a la accionante para que en un término de   tres días hábiles a partir de la notificación de este auto, responda el   siguiente cuestionario:    

1.       De qué actividad deriva su sustento   económico y en qué consiste. (Aportar documentos o demás pruebas que acrediten   su respuesta)    

2.        De cuántas personas se compone su   núcleo familiar, a qué se dedican y de qué forma se proveen sus necesidades   básicas. (Aportar registros que acrediten el vínculo civil)    

3.       Cuáles son sus fuentes de ingreso y   a cuánto equivalen. (Si tienen pensiones adicionales, rentas por inmuebles,   ayudas de familiares cercanos, alimentos, donaciones etc.)    

4.       A cuánto equivalen sus gastos   mensuales por concepto de manutención, vivienda, transporte, salud, etc.   (Acompañar con los documentos respectivos)    

6.       Si usted o su núcleo familiar tienen   en propiedad o poseen bienes inmuebles o automotores.    

7.      Si aún no le han   hecho entrega de la vivienda en la Cuidadela San Antonio, en qué lugar ha   residido todo este tiempo y qué condición.”  Ibídem.    

[31] Folio 57   anverso del cuaderno de revisión.    

[32] Folios 24 y 42   del cuaderno de revisión.    

[33] Folio 60 del   cuaderno de revisión.    

[34] Sigla empleada   para abreviar “Subsidios Familiares de Vivienda de Interés Social Urbano”.    

[35] Folios 64 al 66   y 86 del cuaderno de revisión.    

[36] Folio 85 y 86   del cuaderno de revisión.    

[37] Folios 93 y 94   del cuaderno de revisión.    

[38] Certificado de   la representante legal de la Cooperativa. Folio 92 del cuaderno de revisión.    

[39] Certificado de   Secretaria de la división de la Universidad Santo Tomás Sede Villavicencio,   expedido el 10 de marzo de 2014. Folio 91 del cuaderno de revisión.    

[40] Folios 89 y 90   del cuaderno de revisión.    

[41] Facturas de   venta correspondientes a las ventas efectuadas en el mes de marzo para las   marcas indicadas. Folios 95 y 96 del cuaderno de revisión.    

[42] De acuerdo a   los recibos de arrendamiento aportados por los meses de enero, febrero y marzo   de 2014 y suscritos por la arrendadora. Folio 97 del cuaderno de revisión.    

[43] Folio 106 del   cuaderno de revisión.    

[44] “Todos los   colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones   necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de   interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas   asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”.      

[45]  Este derecho logra un mayor nivel de concreción   al fijarse prestaciones especificas a cargo del Estado y en beneficio de las   personas, por ejemplo mediante la creación e implementación de planes y   programas que promueven la adquisición de vivienda propia; o a través del   otorgamiento de y auxilios de carácter técnico o financiero; o inclusive,   mediante la demarcación de un conjunto de prestaciones concretas a cargo de las   entidades que tienen como función desarrollar la política pública en materia de   vivienda.    

[46] Sentencia T-585 de 2006.   Al respecto, ver también las sentencias T-1318/05, C-936/03, T-859/03 y T-223/03    

[47] Los artículos 86 de la Carta y 6 del Decreto 2591 de   1991, establecen el carácter subsidiario de la acción de tutela, que tal como lo   ha expresado esta Colegiatura, puede ser empleada ante la vulneración o amenaza   de derechos fundamentales bajo las siguientes condiciones: i) Que no exista otro   medio judicial a través del cual se pueda resolver el conflicto relacionado con   la vulneración del derecho fundamental alegado, ii) Que aun existiendo otras   acciones, estas no resulten eficaces o idóneas para la protección del derecho,   o, iii) Que siendo estas acciones judiciales un remedio integral, resulte   necesaria la intervención transitoria del juez de tutela para evitar la   consumación de un perjuicio irremediable. A partir de allí, la Corte ha objetado   la valoración genérica del medio de defensa ordinario, pues ha considerado que   en abstracto cualquier mecanismo judicial puede considerarse eficaz, dado que la   garantía mínima de todo proceso es el respeto y la protección de los derechos   constitucionales de los ciudadanos. Por esta razón, la jurisprudencia ha   establecido que la eficacia de la acción ordinaria solo puede predicarse   en atención a las características y exigencias propias del caso concreto, de   modo que se logre la finalidad de brindar plena y además inmediata  protección a los derechos específicos involucrados en cada asunto.    

[48] Conforme a la jurisprudencia de esta   Corporación, con el denominado requisito de inmediatez se hace referencia a la   carga que tienen los accionantes de interponer la tutela dentro de un plazo   razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o   vulneración a sus derechos fundamentales, so pena de que se determine su   improcedencia. Según la jurisprudencia constitucional, a partir de una   interpretación del artículo 86 Superior, la acción de tutela puede ser   presentada “en todo momento”, y está libre de mandatos que involucren un   término de caducidad. De allí que la ausencia de este plazo implique que el juez   no pueda simplemente rechazarla en la etapa de admisión con fundamento en el   paso del tiempo. Sin embargo, la ausencia de un término de caducidad no   significa que la acción no deba interponerse en una plazo razonable desde la   amenaza o vulneración, pues de acuerdo con la misma disposición constitucional,   es un mecanismo para reclamar “la protección inmediata” de garantías   fundamentales. Precisamente, la finalidad de la tutela como vía judicial de   protección expedita de derechos fundamentales, demanda del juez   constitucional la verificación del tiempo transcurrido entre el hecho generador   de la solicitud y la petición de amparo, pues un lapso irrazonable puede llegar   a revelar que la protección que se reclama no se requiere con prontitud, y por   tal virtud, alterar el carácter preferente y sumario por el que está revestida   la acción.     

[49] “ARTICULO  51. Todos los colombianos tienen derecho a   vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo   este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas   adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de   estos programas de vivienda.”    

[50] El derecho a la vivienda se encuentra recogido en: (i)   el artículo 25 de la Declaración Universal de   Derechos Humanos de 1948; (ii) en el artículo 11 numeral 1º del Pacto   Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; (iii) en el   artículo 5º de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las   Formas de Discriminación Racial; (iv) en el artículo 14 de la Convención sobre   la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; (v) en el   artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño; (vi) en el artículo 10   de la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social; (vii) en la   sección 3ª de la Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos;   (viii) en el artículo 8º de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, y   (ix) en la Recomendación Nº 115 de la Organización Internacional del Trabajo.    

[51] “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho   de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso   alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las   condiciones de existencia.”    

[52] “Aplicación del Pacto Internacional de los Derechos   Económicos, Sociales Y Culturales, Observación general 4, El derecho a una   vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto), (Sexto período de   sesiones, 1991), U.N. Doc. E/1991/23 (1991).”    

[53]  “b) Disponibilidad   de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una vivienda   adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la   seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a   una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y   comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el   alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos,   de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.”    

[54] “Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda   deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la   satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar   medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en   general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían   crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así   como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las   necesidades de vivienda. De conformidad con el principio de la posibilidad de   costear la vivienda, se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos   contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades   en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de material   de construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar medidas para   garantizar la disponibilidad de esos materiales.”    

[55]  “d) Habitabilidad.   Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio   adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la   lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de   vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los   ocupantes. El Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente losPrincipios   de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS, que consideran la   vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con   las condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos;   dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y   deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más   elevadas.”    

[56] “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de   Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el   Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones.”  “Artículo  6º.-  Modificado por el   art. 1, Ley 1432 de 2011, Modificado por el   art. 28, Ley 1469 de 2011. Establézcase el Subsidio Familiar de   Vivienda como un aporte estatal en dinero o en especie, que podrá aplicarse en   lotes con servicios para programas de desarrollo de autoconstrucción, entre   otros, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitar el   acceso a una solución de vivienda de interés social o interés prioritario de las   señaladas en el artículo 5° de la presente ley, sin cargo de restitución,   siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta ley.//   La cuantía del subsidio será determinada por el Gobierno Nacional de acuerdo con   los recursos disponibles, el valor final de la solución de vivienda y las   condiciones socioeconómicas de los beneficiarios, en cuya postulación se dará un   tratamiento preferente a las mujeres cabeza de familia de los estratos más   pobres de la población, a las trabajadoras del sector informal y a las madres   comunitarias.// Los recursos de los subsidios familiares de vivienda, una vez   adjudicados y transferidos a los beneficiarios o a las personas que estos   indiquen, independientemente del mecanismo financiero de recepción, pertenecen a   estos, y se sujetarán a las normas propias que regulan la actividad de los   particulares.”    

[57] Ley 3 de 1991. “Artículo 7º.- Podrán ser beneficiarios del Subsidio Familiar de   Vivienda los hogares de quienes se postulen para recibir el subsidio, por   carecer de recursos suficientes para obtener una vivienda, mejorarla o habilitar   legalmente los títulos de la misma; el reglamento establecerá las formas de   comprobar tales circunstancias.”    

[58] Dicho Decreto se emitió, considerando “Que las políticas señaladas por el Gobierno   Nacional en materia habitacional propenden, entre otros, aspectos por la   consecución de viviendas al alcance de todos los hogares colombianos en   condiciones de habitabilidad y seguridad, razón por la que el Subsidio Familiar   de Vivienda se constituye en uno de los instrumentos que facilita la   adquisición, construcción en sitio propio, o mejoramiento de una solución de   vivienda de interés social, orientado a la población colombiana especialmente a   aquella con menores ingresos y mayores condiciones de vulnerabilidad.  (…) En ese sentido, como objetivos   fundamentales de la acción estatal se encuentran el desarrollo de políticas que   eliminen las barreras o limitaciones de acceso a propiedad de una vivienda en   condiciones adecuadas de habitabilidad, la promoción del acceso de la población   marginada a los servicios financieros, especialmente aquellos que vinculen de   manera efectiva el ahorro con el crédito, y el fortalecimiento de la   financiación de vivienda para hogares de bajos ingresos.”    

[60] “Seguridad jurídica de la tenencia. La   tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la   vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la   vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de   tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben   gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección   legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente,   los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir   seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad   carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos   afectados.”    

[61] Ley 3 de 1991. “Artículo 1º.- Créase el Sistema Nacional de Vivienda de Interés   social, integrado por las entidades públicas y privadas que cumplan funciones   conducentes a la financiación, construcción, mejoramiento, reubicación,   habilitación y legalización de títulos de viviendas de esta naturaleza.// Las   entidades integrantes del sistema actuarán de conformidad con las políticas y   planes generales que adopte el Gobierno Nacional.// El Sistema será un mecanismo   permanente de coordinación, planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de   las actividades realizadas por las entidades que lo integran, con el propósito   de lograr una mayor racionalidad y eficiencia en la asignación y el uso de los   recursos y en el desarrollo de las políticas de vivienda de interés social.”    

[62] “Artículo  33. Postulación. La postulación de los hogares para   la obtención de los subsidios se realizará ante la entidad otorgante o el   operador autorizado con el que se haya suscrito un convenio para tales efectos”    

[63] “Artículo 43. Criterios para la calificación de las postulaciones. Una vez surtido el proceso de verificación de la   información de que trata el artículo 42 del presente decreto, las entidades   otorgantes del subsidio calificarán cada una de las postulaciones aceptables que   conforman el Registro de Postulantes, esto es, aquellas que no se hubieren   rechazado por falta de cumplimiento de los requisitos normativos o por   inconsistencias y/o falsedad en la información.// Teniendo en cuenta que los   aportes para la solución de vivienda que puede realizar un hogar se definen en   función de su nivel de ingresos y del número de miembros del mismo, la   calificación de las postulaciones se realizará de acuerdo con la ponderación de   variables del ahorro previo y las condiciones socioeconómicas de los postulantes   tal y como lo establece la Ley 3ª de 1991 en sus artículos 6° y 7°. Estas   variables son las siguientes:// 1. Condiciones socioeconómicas de acuerdo con   los puntajes del Sisbén, que evidencien mayor nivel de pobreza, en el caso de   postulantes que presenten carné o certificación municipal del puntaje Sisbén.//   2. Número de miembros del hogar.// 3. Condiciones especiales de los miembros del   hogar.    

4. Ahorro previo.// 5. Número de veces que el postulante ha participado   en el proceso de asignación de subsidios, sin haber resultado beneficiario,   siempre y cuando haya mantenido la inmovilización del ahorro mínimo pactado para   la postulación.// Los puntajes a aplicar a cada una de las variables son los   establecidos en el artículo siguiente del presente decreto.”    

[64] “Artículo 45. Proceso general de selección de beneficiarios   de los subsidios. Una vez calificadas cada una de las postulaciones aceptables,   la entidad otorgante o el operador autorizado, si fuere el caso, las ordenará de   manera automática y en forma secuencial descendente, para conformar un listado   de postulantes calificados hasta completar un número de hogares equivalente al   total de los recursos disponibles. Los hogares postulantes que no alcanzaren a   quedar incorporados en el listado resultante serán excluidos de la   correspondiente asignación.// Parágrafo 1°. Si los recursos no son suficientes   para atender el monto total de subsidio solicitado por el postulante individual   alcanzado por el corte de selección, tanto ese postulante como los que le siguen   en el orden secuencial serán excluidos de la correspondiente asignación.//   Parágrafo 2°. Las entidades otorgantes del subsidio, no asumirán compromiso   alguno respecto de los postulantes que no alcanzaren a quedar incorporados en   los listados de beneficiarios contenidos en las resoluciones de asignación   expedidas en los términos del artículo 55 del presente decreto.”    

[65] Decreto- Ley 555 de 2003. “Artículo 2°.Los recursos asignados en el Presupuesto General de la   Nación en inversión para vivienda de interés social urbana; los recursos que se   apropien para la formulación, organización, promoción, desarrollo, mantenimiento   y consolidación del Sistema Nacional de Información de Vivienda y en general los   bienes y recursos de que trata el presente decreto.”    

[66] “Artículo 5°. Entidades otorgantes del subsidio familiar de vivienda   de interés social y recursos. Las   entidades otorgantes del subsidio familiar de vivienda de que trata este decreto   serán el Fondo Nacional de Vivienda con cargo a los recursos definidos en el   Decreto-ley 555 de 2003, o la entidad que haga sus veces y las Cajas de   Compensación Familiar con las contribuciones parafiscales administradas por   estas, todo ello de conformidad con lo establecido en las normas vigentes   aplicables a la materia.”    

[67] Decreto-   Ley 555 de 2003. “Artículo  3°. Funciones del Fonvivienda. Las   funciones del Fondo Nacional de Vivienda «Fonvivienda» serán las siguientes: (…)   9. Asignar subsidios de vivienda de interés social bajo las diferentes   modalidades de acuerdo con la normatividad vigente sobre la materia y con el   reglamento y condiciones definidas por el Gobierno Nacional.”    

[68] Ibídem.   “8.1 Diseñar, poner en funcionamiento y mantener   mecanismos de control y seguimiento financiero y físico de la política de   vivienda, en particular, de la asignación de recursos del programa de Subsidio   Familiar de Vivienda en un sistema de información integrado para este sector.”    

[69] Artículo   5º del Decreto 3670 de 2009, modificatorio del Decreto 2109 de 2009.    

[70] Decreto   2190 de 2009.Artículo 1º. “2.16.   Recursos complementarios al subsidio para la adquisición de vivienda. Son los recursos con que cuenta el hogar   postulante, que sumados al subsidio permiten al hogar el cierre financiero para   acceder a una solución de vivienda en cualquiera de sus modalidades. Estos   recursos pueden estar representados en ahorro de los postulantes en cualquiera   de las modalidades establecidas en el presente decreto, en crédito aprobado por   los otorgantes de crédito o por los aportes económicos solidarios de los hogares   representados en dinero y/o en trabajo comunitario, cuando a ello hubiere lugar;   también podrán estar representados en aportes efectuados por entidades del orden   departamental o municipal, o en donaciones efectuadas por Organizaciones No   Gubernamentales y por entidades nacionales o internacionales y cualquier otro   mecanismo que le permita complementar los recursos necesarios para acceder a la   vivienda.”    

[71] Decreto   3670 de 2009. “Artículo 3º. 2.7. Oferentes de   soluciones de vivienda. Es la persona   natural o jurídica, patrimonio autónomo cuyo vocero es una sociedad fiduciaria o   la entidad territorial, que puede construir o no directamente la solución de   vivienda, y que está legalmente habilitado para establecer el vínculo jurídico   directo con los hogares beneficiarios del subsidio familiar, que se concreta en   las soluciones para adquisición, construcción en sitio propio y mejoramiento de   vivienda. Los oferentes de los proyectos de mejoramiento para vivienda saludable   solo podrán ser entidades territoriales de orden departamental o municipal.”    

[72] Artículo 59 del Decreto 2190 de 2009 modificado por el artículo 1 del   2469 de 2012. “Artículo 59. El beneficiario del subsidio familiar de vivienda podrá   autorizar el giro anticipado del mismo a favor del oferente. Para proceder a   ello, el oferente debe presentar ante la entidad otorgante o su operador, el   certificado de elegibilidad del proyecto, las respectivas promesas de   compraventa o los contratos previos para la adquisición del dominio, acreditar   la constitución de un encargo fiduciario para la administración unificada de los   recursos del subsidio o de una fiducia mercantil que administrará los recursos   del subsidio a través de un patrimonio autónomo, el contrato que garantice la   labor de interventoría, y una póliza que garantice a los beneficiarios del   encargo fiduciario o del patrimonio autónomo la construcción de la solución de   vivienda, así como la correcta inversión de los recursos desembolsados por   concepto del subsidio familiar de vivienda, que debe cubrir el ciento por ciento   (100%) del valor de los subsidios desembolsados por la entidad otorgante.// El   ciento por ciento (100%) del valor de los subsidios se desembolsará al encargo   fiduciario o patrimonio autónomo que se constituya, y cuyos beneficiarios serán   el hogar beneficiario de subsidio familiar de vivienda y la entidad otorgante   del subsidio.// El 80% de esta suma se girará al oferente en los términos   establecidos mediante resolución por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio.// En todos los casos, para el giro del veinte por ciento (20%)   restante, la entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda o el operador   autorizado informará por escrito a la fiduciaria el cumplimiento de la totalidad   de los requisitos señalados en el artículo 58 del presente decreto, según la   modalidad de solución de vivienda de que se trate, para que esta proceda a girar   los recursos, previa certificación del interventor avalada por la entidad   supervisora. De este modo se entenderá legalizada la aplicación total del   subsidio, conforme al procedimiento establecido mediante resolución por el   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.// En ningún caso podrán destinarse   los recursos del subsidio girado de manera anticipada para la construcción o   terminación de las obras de urbanismo.// (…)”    

[73]   “(…)  [D]eberá acreditarse el otorgamiento y   registro de la escritura pública de adquisición, o en su defecto, el   otorgamiento de la escritura pública de adquisición y la copia del recibo de   caja de la solicitud de registro de la misma, ante la Oficina de Registro de   Instrumentos Públicos correspondiente, y la constitución de una garantía a favor   de la entidad otorgante, por el valor del subsidio familiar de vivienda a girar,   en las condiciones señaladas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y   Desarrollo Territorial.// Cuando la modalidad del subsidio sea la de   construcción en sitio propio o mejoramiento de vivienda, el giro se realizará   una vez se acredite el otorgamiento y registro de la correspondiente escritura   pública.// Para efectos de lo anterior, deberán presentarse los siguientes   documentos: En el caso de adquisición de vivienda nueva:    

1. Copia de la escritura pública contentiva del título de adquisición   del inmueble y el certificado de tradición y libertad del inmueble, con una   vigencia no mayor a treinta (30) días, que permitan evidenciar la adquisición de   la vivienda por el hogar postulante.    

De no contarse con el certificado de tradición y libertad del inmueble,   podrá anexarse la copia del recibo de caja de la solicitud de registro del   respectivo documento ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos   correspondiente, la copia auténtica de la escritura pública sometida a registro   que permita evidenciar la adquisición de la vivienda por el hogar postulante y   la garantía constituida en los términos establecidos por el Ministerio de   Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.    

En todo caso, el oferente será responsable por el desarrollo de las   actividades necesarias para la debida inscripción de la escritura pública en el   folio de matrícula inmobiliaria correspondiente.    

2. Copia del documento que acredita la asignación del Subsidio Familiar   de Vivienda, con autorización de cobro por parte del beneficiario.    

3. Certificado de existencia y recibo a satisfacción de la vivienda, en   el que se especifique que la misma cumple con las condiciones señaladas en la   postulación y en la asignación correspondiente, debidamente suscrito por el   oferente y por el beneficiario del subsidio o por quien hubiere sido autorizado   por este para tales efectos.    

En el caso de construcción en sitio propio o mejoramiento:    

1. Copia de la escritura de declaración de construcción o mejoramiento,   con la constancia de la inscripción en la Oficina de Registro competente.    

2. Copia del documento que acredita la asignación del Subsidio Familiar   de Vivienda, con autorización de cobro por parte del beneficiario.    

3. Certificado de existencia y recibo a satisfacción de la vivienda   construida en sitio propio o del mejoramiento efectuado, en el que se   especifique que la misma cumple con las condiciones señaladas en la postulación   y en la asignación correspondientes, debidamente suscrito por el oferente y por   el beneficiario del subsidio o por quien hubiere sido autorizado por este para   tales efectos.”    

[74] “Artículo 311. Al municipio como entidad fundamental de la división   politico-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos   que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar   el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el   mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones   que le asignen la Constitución y las leyes.”    

“Artículo 298. Los departamentos tienen autonomía para la   administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del   desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos   establecidos por la Constitución.// Los departamentos ejercen funciones   administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal,   de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los   servicios que determinen la Constitución y las leyes.// La ley reglamentará lo   relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constitución les   otorga.”    

“Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio   de ordenanzas: “3. Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de   desarrollo económico y social y los de obras públicas, con la determinación de   las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su   ejecución y asegurar su cumplimiento. (…)Los planes y programas de desarrollo de   obras públicas, serán coordinados e integrados con los planes y programas   municipales, regionales y nacionales”    

[75] Artículo 3 modificado por la Ley 1551 de 2012 “Funciones de los municipios. Corresponde   al municipio: 7. Procurar la solución de   las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del municipio, en lo que   sea de su competencia, con especial énfasis en los niños, las niñas, los   adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la tercera edad,   las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de especial   protección constitucional. (…) 14. Autorizar y aprobar, de acuerdo con la   disponibilidad de servicios públicos, programas de desarrollo de Vivienda   ejerciendo las funciones de vigilancia necesarias.”    

[76] “Por la   cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y   el acceso a la vivienda [de interés social y prioritario] y se dictan otras   disposiciones”. “Artículo   3°. Coordinación   entre las entidades nacionales y territoriales. La coordinación entre la Nación y las Entidades   Territoriales se referirá, entre otros, a los siguientes aspectos: // a) La   articulación y congruencia de las políticas y de los programas nacionales de   vivienda con los de los departamentos y municipios;(…)”// “Artículo   4°. Corresponsabilidad departamental. Los departamentos en atención a la   corresponsabilidad que demanda el adelanto de proyectos y programas de vivienda   prioritaria, en especial en cumplimiento de su competencia de planificar y   promover el desarrollo local, de coordinar y complementar la acción municipal y   servir de intermediarios entre la Nación y los municipios, deberán en el ámbito   exclusivo de sus competencias y según su respectiva jurisdicción:// 1. Adelantar   las funciones de intermediación del departamento en las relaciones entre la   Nación y los municipios.”    

[77] M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio.    

[78] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[79] M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[81] Recuérdese que,   según la respuesta de Villavivienda EICE a la acción de tutela (supra 1.3.3.2.),   esta empresa debió celebrar varios convenios, entre ellos con el departamento   del meta, para lograr terminar las obras urbanísticas de los lotes donde se   construirían las casas del proyecto “Ciudadela San Antonio”, lo que precisamente   da a entender que, en parte, el retraso de la construcción se debió a los   problemas presupuestales y financieros que tuvo Villavivienda EICE inicialmente   para el adelantamiento de la urbanización de los terrenos.    

[82] Ver pie de   página 7 de la presente providencia. Recuérdese que, de conformidad con la   información que en sede de revisión aportó Fonvivienda y a partir de lo que esta   Corporación ha conocido en otras oportunidades como en la sentencia T-088 de   2011 en la que también se analizaron casos en los que estaba involucrada la   unión temporal referenciada, la Unión Temporal Vivienda Pro Orinoquia estaba   conformada por Villavivienda EICE, la Fundación Pro- Orinoquía Llanos y una   empresa constructora.    

[83] El   numeral 2º del artículo 7º de la Ley 80 de 1993, por medio de la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la   Administración Pública,   señala lo siguiente: “Unión Temporal: cuando dos o más personas en forma   conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y   ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total   de la propuesta y del objeto contratado, pero las sanciones por el   incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se   impondrán de acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los   miembros de la unión temporal”. La Corte Constitucional y el Consejo de Estado   han interpretado el artículo 7º de la Ley 80 de 1993 en el sentido de que si   bien es posible exigir el cumplimiento del objeto contractual a cualquiera de   las partes asociadas, las sanciones derivadas de su incumplimiento deben ser   individualizadas según el grado de participación de cada una de ellas en su   ejecución. Ver la Sentencia C-230 de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y los   fallos de la Sección Tercera de la Sala de   lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, proferidos el trece (13) de   diciembre de dos mil uno (2001) con radicado 21305, el trece (13) de mayo de dos   mil cuatro (2004) con radicado 15321 y el treinta (30) de septiembre de dos mil   cuatro (2004) con radicado 26945. De esta manera, las consideraciones de la   Sala sobre la responsabilidad de Villavivienda en la construcción de las   residencias tiene pleno sentido puesto que el objeto de discusión no es la   imposición de una sanción, sino la exigencia del cumplimiento del objeto del   contrato/convenio que suscribieron con las accionantes y/o con las entidades   territoriales.    

[84] “Artículo 311. Al municipio como entidad fundamental de la división   politico-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos   que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar   el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el   mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones   que le asignen la Constitución y las leyes.”    

“Artículo 298. Los   departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales   y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su   territorio en los términos establecidos por la Constitución.// Los departamentos   ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la   acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de   prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes.// La ley   reglamentará lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la   Constitución les otorga.”    

“Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas:   “3. Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo económico   y social y los de obras públicas, con la determinación de las inversiones y   medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su   cumplimiento. (…)Los planes y programas de desarrollo de obras públicas, serán   coordinados e integrados con los planes y programas municipales, regionales y   nacionales”    

[85] Artículo 3 modificado por la Ley 1551 de 2012 “Funciones de los municipios. Corresponde   al municipio: 7. Procurar la solución de   las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del municipio, en lo que   sea de su competencia, con especial énfasis en los niños, las niñas, los   adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la tercera edad,   las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de especial   protección constitucional. (…) 14. Autorizar y aprobar, de acuerdo con la   disponibilidad de servicios públicos, programas de desarrollo de Vivienda   ejerciendo las funciones de vigilancia necesarias.”    

[86] “Por la   cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y   el acceso a la vivienda [de interés social y prioritario] y se dictan otras   disposiciones”. “Artículo   3°. Coordinación   entre las entidades nacionales y territoriales. La coordinación entre la Nación y las Entidades   Territoriales se referirá, entre otros, a los siguientes aspectos: // a) La   articulación y congruencia de las políticas y de los programas nacionales de   vivienda con los de los departamentos y municipios;(…)”// “Artículo   4°. Corresponsabilidad departamental. Los departamentos en atención a la   corresponsabilidad que demanda el adelanto de proyectos y programas de vivienda   prioritaria, en especial en cumplimiento de su competencia de planificar y   promover el desarrollo local, de coordinar y complementar la acción municipal y   servir de intermediarios entre la Nación y los municipios, deberán en el ámbito   exclusivo de sus competencias y según su respectiva jurisdicción:// 1. Adelantar   las funciones de intermediación del departamento en las relaciones entre la   Nación y los municipios.”    

[87] Por medio del   cual se crea la Empresa Industrial y Comercial del Municipio denominada   Villavivienda, se le asignan unas funciones y se dictan otras disposiciones.    

[88] Ley 489 de   1998. “Entidades descentralizadas Artículo 68. Entidades descentralizadas.   Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos,   las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas   y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades   administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del   Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades   creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio   de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la   realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica,   autonomía administrativa y patrimonio propio. Como órganos del Estado aun   cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a   la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas.”   (Subrayado añadido)    

[89] Villavivienda, particularmente, fue creada mediante el   Decreto 091 de 2001 que expidió el Alcalde   de Villavicencio con el objeto de desarrollar funciones propias de banco de   tierras. Su dirección y administración está a cargo de la Junta Directiva en   donde, como se mencionó, hacen parte varios funcionarios de la administración   local.