T-234-15
Sentencia T-234/15
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
Por regla general, la tutela no procede contra actos expedidos por una autoridad administrativa pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales. Sin embargo, sólo de manera excepcional esta acción procede cuando: (i) se compruebe la existencia de un perjuicio irremediable; o (ii) tomando en cuenta las particularidades del caso concreto, el medio de defensa judicial ordinario carece de idoneidad y eficacia, así no se demuestre aquél.
La Corte ha indicado que, por regla general, es improcedente la acción de tutela cuando se dirige contra actos administrativos proferidos al término de un proceso por responsabilidad fiscal.
ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CONTENIDO PARTICULAR-Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente según Ley 797/03
El acaecimiento de actos o hechos manifiestamente ilegales para acceder al derecho a la pensión, configuran sin lugar a dudas en la jurisprudencia constitucional razones suficientes y necesarias para suspender el pago de las mesadas correspondientes y posteriormente revocar de manera unilateral el acto que reconoció la prestación en condiciones irregulares. Contrario sensu, en caso de que no se presente esta manifiesta ilegalidad a la administración le queda proscrito revocar sin el consentimiento del beneficiario del acto administrativo que concede la referida prestación. En este caso, la administración deberá hacer uso de las acciones contencioso administrativas conducentes para atacar el acto en cuestión.
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Caso en que se vulnera el derecho al debido proceso y a la seguridad social en pensiones, por cuanto se revoca sin el consentimiento del actor resolución que reconocía pensión restringida de jubilación
Referencia: Expediente T- 3.415.598
Acción de tutela instaurada por Jaime Ospina Hoyos contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Contraloría General de la República.
Magistrada (e) Ponente
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil quince (2015).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa y Martha Victoria Sáchica Méndez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Nacional y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos de proferidos por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia y la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado en segunda instancia, dentro de la acción de tutela instaurada por el ciudadano Jaime Ospina Hoyos contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Contraloría General de la República.
I. ANTECEDENTES
Proceso suspendido
De manera previa, es preciso aclarar que la ponencia inicial no alcanzó en su momento la mayoría reglamentaria, razón por la cual se procedió a designar un conjuez, quien luego salió de la respectiva lista, por haber sido elegido Contralor General de la República.
De conformidad con el inicio final del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991, el presente proceso se encontraba suspendido, en espera de que se resolviera la situación anterior. Dado el cambio de Magistrado Ponente, y ante la necesidad de resolver prontamente el asunto de la referencia, la Sala Plena autorizó a reconformar la Sala de Revisión, con la Magistrada actual en encargo..
De acuerdo con la solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la accionante sustenta su pretensión en los siguientes
· Hechos
1. Por Resolución No. 909 de 1991, el extinto Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE), reconoció pensión restringida de jubilación al demandante, con retroactividad al 14 de julio de 1986.
2. Mediante Resolución No. 24566 de 1993, CAJANAL ordenó el pago de la pensión de jubilación al actor a partir del primero de mayo de 1993.
3. El 26 de marzo de 2010, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por medio de Resolución 626 de la misma anualidad revocó a partir del 15 de marzo de 2010, la Resolución No. 909 de 1991 que reconocía el pago de la pensión restringida de jubilación al petente. Decisión que fue confirmada por la Resolución No. 1284 de 2010
4. La Contraloría General de la República el 22 de febrero de 2011 abrió proceso de responsabilidad fiscal contra el accionante, por cuanto desde 1993 había recibido más de una asignación proveniente del erario infringiendo así el artículo 128 de la Constitución.
5. Por medio de Resolución No. 044 de 2011, la Contraloría General de la República impuso al señor Jaime Ospina Hoyos el reintegro de $25´782.961 de pesos como consecuencia de la doble asignación pensional. Esta decisión fue confirmada a través de la Resolución 058 de 2011.
Solicitud de Tutela
6. Con fundamento en los hechos narrados, el ciudadano Jaime Ospina Hoyos solicitó la protección del derecho al debido proceso, puesto que lo considera vulnerado, en primer lugar, por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial al haber revocado sin su consentimiento la Resolución No. 909 de 1991 que reconocía a su favor pensión restringida de jubilación y en segundo lugar, por la Contraloría General de la Nación por condenarlo al pago de $25´782.961 de pesos sin existir motivo para ello.
Respuesta de la entidad demandada
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
7. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por medio de escrito del 21 de noviembre de 2011, respondió la acción de tutela de la referencia y solicitó denegar el recurso de amparo.
8. Indicó que el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 faculta a la administración a revocar unilateralmente las pensiones reconocidas sin el lleno de los requisitos exigidos por la legislación de seguridad social o cuando se compruebe que el mencionado reconocimiento se realizó con base en documentación falsa.
Así las cosas, el Ministerio al dejar sin efecto la Resolución No. 909 de 1991 únicamente cumplió con su obligación constitucional y legal.
9. Aunado a lo anterior, se indica que dentro del proceso de revocatoria del la citada resolución al actor se le brindaron todos los mecanismos procesales necesarios para que ejerciera su derecho de defensa y se acataron estrictamente las disposiciones jurídicas para tal efecto.
Contraloría General de la República
10. La Contraloría General de la República, por medio de escrito del 23 de noviembre de 2011, solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia.
11. Señaló que en este caso no existe inmediatez, por cuanto solo un año después de que fue revocada la Resolución No. 909 de 1991, el actor interpuso acción de tutela contra la Resolución 1284 de 2010.
12. Así mismo, indicó que el petente cuenta con otra vía para defender sus derechos, que es, la acción de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Decisiones judiciales objeto de revisión
Sentencia de Primera instancia
13. La Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó el amparo solicitado pues consideró que “en este caso no se ha configurado la vulneración del derecho fundamental al debido proceso invocado por el actor, toda vez que (i) la administración posee una facultad especial y extraordinaria para revocar actos administrativos de carácter particular y concreto cuando los mismos son manifiestamente opuestos a la Constitución y la Ley, cual fue el argumento esbozado por el Ministerio para la revocatoria controvertida y, además (ii) porque para llegar a dicha conclusión la administración, tal y como se relaciono atrás, adelantó el debido proceso vinculando al actor a la investigación administrativa iniciada y permitiéndole ejercer su derecho de defensa y contradicción”.
Sentencia de Segunda Instancia
14. La Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia, por cuanto consideró que no se configura ninguna de las causales establecidas en el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo para que proceda la revocatoria directa del acto administrativo que reconoció la pensión restringida de jubilación al actor, al no provenir ésta de un silencio administrativo o haberse obtenido por medios ilegales.
Aunado a lo anterior, se indicó que no se encuentra justificada la sanción impuesta por la Contraloría General de la República, por cuanto no se encontró en el expediente que el demandante haya obrado de mala fe, lo cual siguiendo el precedente sentado por el máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa, es un requisito indispensable para que pueda ser ordenada la obligación de restitución de las sumas pagadas.
En concreto, la parte resolutiva del fallo proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado fue la siguiente:
“REVÓCASE la sentencia de 24 de noviembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la acción de tutela interpuesta por Jaime Ospina Hoyos contra la el (sic) Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Contraloría General de la República.
Decrétase el amparo del derecho fundamental al debido proceso. Para el efecto:
Déjense sin efecto las Resoluciones 0626 de 26 de marzo y 1284 de 8 de julio de 2010 expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, así como de las Resoluciones 0044 de 10 de agosto y 0058 de 11 de octubre de 2011 de la Contraloría General de la República.”
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
En atención a lo expuesto, esta Sala de Revisión debe determinar si el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial vulneró el derecho al debido proceso del actor al revocar unilateralmente y sin el consentimiento de éste la Resolución No. 909 de 1991 proferida por el INURBE en liquidación.
Así mismo, deberá establecerse si la Contraloría General de la República al condenar al actor al pago de las sumas a él canceladas vulneró el derecho al debido proceso del actor.
A fin de resolver el asunto, la Sala se pronunciará sobre los siguientes tópicos: (i) la procedibilidad de la acción de tutela en contra de actos administrativos; (ii) la improcedencia, como regla general, cuando se trata de actos administrativos proferidos al término de un proceso por responsabilidad fiscal; (iii) el derecho fundamental al debido proceso en la revocatoria de actos administrativos particulares y concretos que reconocen pensiones; y, finalmente, (iv) se referirá al estudio del caso concreto.
3. Procedibilidad excepcional de la acción tutela contra actos administrativos.
Como ha sido reiterado por esta Corporación, la acción de tutela es un mecanismo de origen constitucional de carácter residual y subsidiario, encaminado a la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas que están siendo amenazados o conculcados[1]. Ello en consonancia con el artículo 86 de la Constitución, los artículo 6º numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 que establecen como causal de improcedencia de la tutela: “[c]uando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos mecanismos será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.”. El carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido a la Corte Constitucional para explicar el ámbito restringido de procedencia de las peticiones elevadas con fundamento en el artículo 86 de la Carta Política, más aún cuando el sistema judicial permite a las partes valerse de diversas acciones ordinarias que pueden ser ejercidas ante las autoridades que integran la organización jurisdiccional, encaminadas todas a la defensa de sus derechos.
En este sentido, la jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en la necesidad de que el juez de tutela someta los asuntos que llegan a su conocimiento a la estricta observancia del carácter subsidiario y residual de la acción, en este sentido en Sentencia T-106 de 1993 esta Corporación, afirmó:
“El sentido de la norma es el de subrayar el carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico.”
Sobre el mismo asunto la Corte en sentencia T-983 de 2001, precisó:
“Esta Corporación ha señalado reiteradamente que la acción de tutela no procede cuando el peticionario disponga de otro medio para la defensa judicial de su derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Al respecto, la Corte ha hecho énfasis en el carácter excepcional del mecanismo constitucional de protección que no debe superponerse ni suplantar los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.”
Sobre la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, en el mismo sentido, la Corte en Sentencia T-1222 de 2001 afirmó:
“…el desconocimiento del principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela implica necesariamente la desarticulación del sistema jurídico. La garantía de los derechos fundamentales está encomendada en primer término al juez ordinario y solo en caso de que no exista la posibilidad de acudir a él, cuando no se pueda calificar de idóneo, vistas las circunstancias del caso concreto, o cuando se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es que el juez constitucional está llamado a otorgar la protección invocada. Si no se dan estas circunstancias, el juez constitucional no puede intervenir.”
Sobre este mismo aspecto la Corporación en sentencia T-132 de 2006 confirmó:
“Así pues, la acción de tutela fue diseñada como un mecanismo constitucional de carácter residual que procede ante la inexistencia o ineficacia de otros mecanismos judiciales que permitan contrarrestar la inminente vulneración de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Se tiene, entonces, que para que un derecho sea amparable a través de la acción de tutela es necesario que (i) su carácter definitorio fundamental se vea severamente amenazado, dadas las circunstancias del caso concreto; (ii) se establezca una conexión necesaria entre la vulneración de un derecho meramente asistencial y el compromiso de la efectividad de otros derechos fundamentales. La acción de tutela es procedente para amparar derechos de carácter fundamental que se encuentran seriamente amenazados, así como derechos meramente asistenciales cuya vulneración compromete gravemente un derecho directamente fundamental[2]”.
Atendiendo a lo expuesto, esta Corporación en sentencia T-514 de 2003, estableció que no es, en principio, la acción de tutela el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable. Al respecto se establecido:
“La Corte concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
Igualmente, en fallo T-1048 de 2008, la Corte continuó con la línea jurisprudencia ahora expresada al concluir
“La jurisprudencia de esta Corte[3] ha estimado que la acción de tutela no es un medio alternativo que pueda ser empleado en reemplazo de las acciones judiciales ordinarias, pues conllevaría el desconocimiento de la estructura jurisdiccional del Estado. Así, esta acción tampoco resulta procedente cuando el titular del derecho amenazado o vulnerado ha contado con la posibilidad de ejercer las acciones ordinarias o especiales ante las autoridades jurisdiccionales, creadas para conocer de los litigios originados en actos de la administración. Sobre el ejercicio indiscriminado de la acción de tutela contra actos de la administración cuando proceden otros mecanismos judiciales de defensa, este Tribunal[4] ha advertido las siguientes consecuencias:
‘(…) la paulatina sustitución de los mecanismos ordinarios de protección de derechos y de solución de controversias por el uso indiscriminado e irresponsable de la acción de tutela entraña (i) que se desfigure el papel institucional de la acción de tutela como mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, (ii) que se niegue el papel primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica tarea, como quiera que es sobre todo éste quien tiene el deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de los derechos fundamentales (artículo 2 Superior)[5] y (iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso de las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada en que consisten los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez natural (juez especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que son por regla general procesos de conocimiento (no sumarios)’[6]”.
Así pues, a manera de conclusión, la Sala debe insistir en que, por regla general, la tutela no procede contra actos expedidos por una autoridad administrativa pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales. Sin embargo, sólo de manera excepcional esta acción procede cuando: (i) se compruebe la existencia de un perjuicio irremediable; o (ii) tomando en cuenta las particularidades del caso concreto, el medio de defensa judicial ordinario carece de idoneidad y eficacia, así no se demuestre aquél.
“la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados.”[8]
En ocasión distinta, la Sala de Revisión, a través de la sentencia T-634 de 2006, conceptualizó el perjuicio irremediable en los siguientes términos:
“Ahora bien, de acuerdo con la doctrina constitucional pertinente, un perjuicio irremediable se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen. Sobre las características jurídicas del perjuicio irremediable la Corte dice en su jurisprudencia lo siguiente:
“En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable” (sentencia T-1316 de 2001).
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha previsto que la valoración de los requisitos del perjuicio irremediable, debe efectuarse teniendo en consideración las circunstancias que rodean el caso objeto de estudio, en la medida en que no son exigencias que puedan ser verificadas por el fallador en abstracto, sino que reclaman un análisis específico del contexto en que se desarrollan.
Ahora bien, en otros casos, la Corte Constitucional ha considerado que excepcionalmente la acción de tutela procede contra actos administrativos, así no se acredite la existencia de un perjuicio irremediable, cuando quiera que el medio de defensa judicial ordinario carezca de idoneidad y eficacia, tomando en consideración las particularidades del caso concreto.
“Para la corrección de ciertos actos de la administración que vulneran derechos fundamentales, no siempre es preciso que los afectados acudan a la vía del juez contencioso, pues en ocasiones es pertinente la intervención del juez de tutela, para que mediante el trámite sumario de esta acción cese la vulneración, como ocurre por ejemplo, cuando la administración no motiva un acto teniendo la obligación de hacerlo, pues con ello se impide al ciudadano conocer las causas de una decisión y se le obliga, para reclamar la nulidad, a extraerlas de su imaginación, lo que a todas luces supone una carga irrazonable y desproporcionada. Es por ello que la Corte ha ordenado la motivación de ciertos actos administrativos, a pesar de la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa. Si lo que se busca mediante la acción de tutela es la protección de los derechos fundamentales de las personas, que han sido vulnerados por las autoridades en trámites y procedimientos que no abordan el análisis material o de fondo del caso concreto, no parece idóneo que los administrados se vean obligados a soportar el proceso dispendioso de la vía contenciosa para obtener la protección de sus derechos fundamentales. Es en este evento que el factor de temporalidad cobra especial relevancia, pues obligar al ciudadano a poner en movimiento el andamiaje judicial y tener que esperar varios años no resulta razonable cuando lo que se debate no es una cuestión de fondo.[9]
Así pues, a manera de conclusión, la Sala considera que, por regla general, la tutela no procede contra actos expedidos por una autoridad administrativa pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales. Sin embargo, sólo de manera excepcional esta acción procede cuando: (i) se compruebe la existencia de un perjuicio irremediable; o (ii) tomando en cuenta las particularidades del caso concreto, el medio de defensa judicial ordinario carece de idoneidad y eficacia, así no se demuestre aquél.
4. La improcedencia de la tutela, por regla general, cuando se dirige contra actos administrativos al término de un proceso por responsabilidad fiscal
En punto al tema que se dilucida, la Corte ha indicado que, por regla general, es improcedente la acción de tutela cuando se dirige contra actos administrativos proferidos al término de un proceso por responsabilidad fiscal.
Así, en sentencia T- 610 de 2010, la Corte declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por el señor Abel Rodríguez contra la Contraloría de Bogotá D.C. por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso dentro del proceso que lo declaró fiscalmente responsable, por no acreditarse la existencia de un perjuicio irremediable. Al respecto señaló:
“Como se ha explicado, existe otra vía judicial idónea para rebatir todos y cada uno de los argumentos de hecho y de derecho alegados por el peticionario, cual es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuyo curso, además, se puede solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos proferidos por la Contraloría Distrital de Bogotá.
De igual manera, considera la Corte que, en el presente asunto, no se encuentra acreditado un perjuicio irremediable que justifique la adopción de un amparo transitorio.”
De igual manera, en la sentencia T-604 de 2011 se resolvió el caso del exalcalde del municipio de Dos Quebradas, que había sido sancionado por un presunto detrimento patrimonial y que acusaba al ente de control de vulnerar sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y el acceso a la administración de justicia. En dicha ocasión la Sala de Revisión de la Corte conceptuó:
“En relación con este punto, encuentra la Sala que aunque los hechos narrados plantean un problema que en principio tendría naturaleza constitucional, pues señalan la posible afectación de los derechos al debido proceso, la defensa y el acceso a la administración de justicia, la acción no reúne todos los requisitos de procedibilidad exigidos por el artículo 86 de la Constitución Política jurisprudencia, el numeral 1º del artículo 6º del decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional.
Lo anterior, por cuanto la presente tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que el accionante cuenta con otra vía judicial idónea para rebatir todos y cada uno de los argumentos de hecho y de derecho alegados en el escrito de tutela.
En este punto es preciso recordar que, la decisión mediante la cual se declaró fiscalmente responsable al actor es susceptible de ser demandada ante la jurisdicción contenciosa a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuyo curso, además, se puede solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos proferidos por la Contraloría Municipal de Dosquebradas.”
En relación con el concepto de perjuicio irremediable, la Corte ha señalado que éste no es susceptible de una definición legal o reglamentaria, porque se trata de un “concepto abierto” que debe ser precisado por el juez en cada caso concreto,[10] y a su vez permite al funcionario judicial “darle contenido y sentido a su tarea de protección efectiva de los derechos fundamentales y ser el punto de confluencia del derecho y la realidad, de cuya adecuada interrelación depende la justicia de su decisión.” [11]
Por lo tanto es el juez de tutela en cada caso concreto el que debe apreciar si de las circunstancias fácticas que dan origen a la acción es posible deducir o no la existencia de un perjuicio irremediable. No obstante, esta Corporación en diversas oportunidades ha intentado precisar el alcance de la figura mediante la definición de los elementos que la configuran.
Un esfuerzo notable en ese sentido lo constituye la sentencia T-225 de 1993. En esa oportunidad consignó los siguientes elementos, que deben estar presentes, de manera concurrente, para que se configure el perjuicio irremediable: i) la inminencia, la cual exige medidas inmediatas; ii) la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente; y iii) la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.
Así, la sentencia en comento dispuso que la “amenaza […] no [es] la simple posibilidad de lesión, sino de la probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada. La amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o menoscabo material o moral”.[12]
Esta caracterización del perjuicio irremediable, que gravita en torno a su inminencia, gravedad y urgencia, ha sido reiterada en numerosas oportunidades por distintas salas de revisión.[13] Sin embargo, como antes se sostuvo, en cada caso concreto debe el juez de tutela ponderar si los anteriores elementos caracterizadores del perjuicio irremediable están presentes.
5. El derecho fundamental al debido proceso en la revocatoria de actos administrativos particulares y concretos que reconocen pensiones. Reiteración de Jurisprudencia
El derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Carta, se erige como una serie de garantías con las cuales se busca sujetar a reglas mínimas sustantivas y procedimentales, el desarrollo de las actuaciones adelantadas por las autoridades en el ámbito judicial o administrativo, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas vinculadas.
El legislador ha establecido, para garantizar aquellas reglas mínimas para salvaguardar los derechos de los administrados, un procedimiento especifico para la revocatoria o suspensión unilateral de un acto administrativo particular y concreto que concede o reconoce prestaciones derivadas de la legislación de la seguridad social, pues en estos eventos no sólo se trata del reconocimiento de un derecho subjetivo ordinario, puesto que, como ha sido ampliamente indicado por la jurisprudencia de esta Corporación, el reconocimiento de un derecho pensional no sólo implica la ampliación del patrimonio de un sujeto toda vez que esta prestación se encuentra indefectiblemente orientada a la satisfacción de derechos fundamentales como la vida digna, el mínimo vital y la seguridad social.
En este sentido, el reconocimiento pensional busca amparar la situación de la persona que carece de la capacidad laboral requerida, bien sea por la edad que cuenta, por alguna dolencia específica o por la ausencia del responsable de su mantenimiento. Así las cosas, la revocación unilateral de estos derechos tiene una potencialidad lesiva que, en la medida en que amenaza de manera grave los derechos fundamentales antes mencionados.
El artículo 19 de la Ley 797 de 2003 regula este procedimiento y específicamente establece:
Este artículo fue examinado en sentencia C-835 de 2003 por este Tribunal y se condicionó la constitucionalidad de la disposición en comento, dado que las dos hipótesis consagradas, referentes a (i) que no se cumplían los requisitos legales y reglamentarios exigidos o (ii) que el reconocimiento la haya hecho con base en documentación falsa eran amplias y configuraban ese deber de un modo general.
En razón a ello, se señaló que esas condiciones debían entenderse como requisitos necesarios para cumplir con el deber establecido en la ley, pero no como requerimientos suficientes, pues la obligación jurídica no surgía sino en casos en los cuales las hipótesis estipuladas en la ley se adecuaran a un comportamiento tipificado como delito. Por eso sintetizó el condicionamiento de la siguiente manera:
“[s]ólo bajo estos lineamientos se declarará la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la ley 797 de 2003; en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal”. (Negrillas fuera del texto).
En consecuencia, la Administración únicamente puede: (i) revocar su propio acto aún sin consentimiento del beneficiario, siempre que se agote como mínimo el procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo y que se identifiquen en la conformación del acto administrativo censurado conductas tipificadas en la ley penal, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal; (ii) revocar unilateralmente el acto propio cuando éste sea fruto de silencio administrativo positivo de acuerdo al artículo 73 del Código Contencioso Administrativo; o (iii) deberá acudir directa e indefectiblemente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo si no identifican en el acto que las irregularidades o anomalías constituyen conductas tipificadas en la ley penal.
En la citada C-835 de 2003, ante el cuestionamiento sobre “¿Cuál debe ser la entidad o importancia del incumplimiento de los requisitos que pueden dar lugar a la revocatoria del acto administrativo de reconocimiento prestacional, aún sin el consentimiento del titular del derecho?”, respondió la Corte que “no se puede tratar de cualquier incumplimiento de requisitos, …{o de} falencias meramente formales; o (…) inconsistencias por desactualización de la información interna de las entidades correspondientes, respecto de las cuales el titular del derecho o sus causahabientes no hayan realizado conductas delictivas.”
Pero puntualizó con énfasis que “cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc. Como que se trata de una circunstancia de ostensible ilegalidad, respecto de la cual, ‘(…) la aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias’”.[14]
Y adicional a lo anterior concluyó que “los motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso. Antes bien, la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los medios utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental. Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del funcionario competente para resolver. En conclusión, entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público. Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha mediado un delito.”
Por consiguiente, la Sala reitera que la revocatoria directa, y sin consentimiento del beneficiario, de un acto por medio del cual se reconoce una pensión está en principio prohibida. Por lo cual, aun cuando la pensión sea al parecer ilegal o inconstitucional, el derecho al debido proceso administrativo (art. 29, C.P.) y la garantía de los derechos adquiridos (art. 58, C.P.) prohíben revocarla directamente sin consentimiento del titular, si no hay evidencia probada de fraude. Así lo dijo la Corte Constitucional en la sentencia T-830 de 2004, al examinar la tutela instaurada por una persona a la cual le habían revocado una pensión:
“[d]e la jurisprudencia hasta aquí reseñada, es posible extraer algunas conclusiones: (i) la revocatoria directa del acto propio de la administración está, en principio, proscrita de nuestro ordenamiento jurídico, en atención a los mandatos superiores de buena fe, lealtad y seguridad jurídica; (ii) la revocatoria directa, dadas ciertas circunstancias, atenta contra los derechos fundamentales del administrado y es controvertible, de manera excepcional, por vía de la acción de tutela; (iii) el ordenamiento jurídico colombiano contempla 2 excepciones a la regla prescrita en el numeral (i) es decir, hipótesis en las cuales puede darse una revocatoria directa constitucional sin consentimiento del administrado: a) cuando la situación subjetiva consolidada fue producto del silencio administrativo positivo, b) cuando fue producto de maniobras evidente y probadamente fraudulentas, violando la Constitución y la ley. Del punto b), es posible inferir que la ilegalidad que generó el nacimiento a la vida jurídica del derecho subjetivo no puede presumirse, y que la revocatoria directa no puede fungir como medida cautelar ante la mera sospecha de fraude. (iv) Si la obtención del beneficio económico o pensional no es evidentemente ilegal, la administración asume la carga de la prueba, y no puede decretar una abstención de pagos hasta tanto haya sido acreditado en el contexto de un debido proceso administrativo el dolo del beneficiario”.
En el mismo sentido, la Corte en sentencia T- 567 de 2005, consideró que “no asiste fundamento constitucional alguno a la Administración para suspender el pago de una pensión previamente reconocida salvo las facultades explícitamente previstas en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 y en la sentencia C-835 de 2003. Por fuera de cualquiera de las hipótesis de hecho previstas en las normas mencionadas, se necesita la autorización del juez respectivo para válidamente suspender los pagos hacia el futuro. Actuar de otro modo lleva a la Administración a incurrir en vías de hecho contrarias al artículo 29 Superior e inadmisibles en perspectiva constitucional”.
Esta línea se ha seguido de manera constante por esta Corporación, así en sentencia T-674 de 2011, la Sala Primera de Revisión se ordenó dejar sin efectos la resolución que revocaba de manera unilateral la pensión de una persona que devengaba una prestación por vejez por parte de la Universidad Nacional y otra por CAJANAL, dado que no se encontró que alguna de estas hubiera sido obtenida por medios que pudieran configurarse delito por la ley penal.
En conclusión, el acaecimiento de actos o hechos manifiestamente ilegales para acceder al derecho a la pensión, configuran sin lugar a dudas en la jurisprudencia constitucional razones suficientes y necesarias para suspender el pago de las mesadas correspondientes y posteriormente revocar de manera unilateral el acto que reconoció la prestación en condiciones irregulares. Contrario sensu, en caso de que no se presente esta manifiesta ilegalidad a la administración le queda proscrito revocar sin el consentimiento del beneficiario del acto administrativo que concede la referida prestación. En este caso, la administración deberá hacer uso de las acciones contencioso administrativas conducentes para atacar el acto en cuestión.
Con base en los anteriores criterios se analizará el caso concreto
6. Caso concreto
En el presente asunto, el ciudadano Jaime Ospina Hoyos considera vulnerado su derecho al debido proceso, puesto que, en primer lugar, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial revocó sin su consentimiento la Resolución No. 909 de 1991 que reconocía a su favor pensión restringida de jubilación y, en segundo lugar, por la Contraloría General de la Nación, al condenarlo al pago de $25´782.961 de pesos sin existir, en su concepto, motivo para ello.
En este sentido los problemas a resolver por esta Sala serán:
i) Si el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial vulneró el derecho al debido proceso del actor al revocar unilateralmente y sin el consentimiento de éste la Resolución No. 909 de 1991 proferida por el INURBE en liquidación; y
ii) Si la Contraloría General de la República al condenar al actor al pago de las sumas a él canceladas vulneró el derecho al debido proceso del actor.
Antes de entrar en el análisis del primer problema jurídico, debe determinarse por parte de la Sala, si procede la acción de tutela en el caso de las resoluciones que revocaron la pensión al señor Jaime Ospina Hoyos.
Encuentra la Sala que el actor plantea una cuestión de relevancia constitucional, toda vez que considera vulnerados sus derechos al debido proceso, a la seguridad social y a la vida digna. Adicionalmente, aunque existe un mecanismo ordinario para controvertir la decisión de la administración como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se encuentra que la revocatoria de la pensión puede generar un perjuicio irremediable, en la medida en que afecte el mínimo vital del actor, quien cuenta con 85 años de edad y, en esa media, es un sujeto de especial protección. Así mismo, se encuentra que en la presente acción de tutela no procede exigir el requisito de inmediatez, por cuanto la misma se interpone respecto de una prestación periódica, como es una mesada pensional.
De esta forma, concluye la Sala en la procedencia de la acción de amparo constitucional respecto de las resoluciones que deciden la revocatoria de la pensión del actor.
En cuanto al fondo del asunto que ahora se resuelve, la Sala no considera que el Ministerio hubiera estado autorizado para revocar directamente la pensión de vejez del señor Jaime Ospina Hoyos, sin contar con su consentimiento. Por el contrario, estima que no podía hacerlo porque no hay evidencias de que estén dadas las condiciones para ello, establecidas en la Constitución, la ley y la jurisprudencia antes mencionadas. De manera específica, se echan de menos pruebas suficientes de que el actor hubiera obtenido el reconocimiento de su pensión de vejez, a causa de un comportamiento tipificado en la ley penal como delito.
De acuerdo con lo anterior, la conducta de la administración al revocar sin el consentimiento del actor la Resolución No. 909 de 1991 vulneró el derecho fundamental al debido proceso del señor Hoyos e, indirectamente, el derecho a la seguridad social en pensiones, con una posible afectación del mínimo vital del actor; en este sentido, el conducto adecuado para la salvaguarda del debido proceso era que la administración demandara su acto ante la jurisdicción contencioso administrativa, si es que considera que la resolución 909 de 1991 el INURBE está viciada de nulidad.
En consecuencia, es preciso confirmar la decisión de segunda instancia que amparó el mencionado derecho fundamental, puesto que esta actuación desconoció las previsiones legales para dejar sin efecto la resolución en comento, afectando, en consecuencia, los derechos fundamentales antes mencionados.
Ahora bien, en relación con las actuaciones de Contraloría es necesario realizar el análisis de procedencia de la acción de tutela respecto de las resoluciones 044 y 058, ambas de 2011.
De entrada, los hechos narrados plantean un problema de naturaleza constitucional, pues señalan la posible afectación de los derechos al debido proceso, a la seguridad social y a la vida digna; y, adicionalmente, la acción fue interpuesta tan sólo un mes después de la sanción interpuesta por la Contraloría, con lo cual reúne todos los requisitos de procedibilidad exigidos por el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 1º del artículo 6º del decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional .
En efecto, si bien el actor contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto del acto administrativo de la Contraloría General de la Nación que contiene la sanción fiscal en su contra, también lo es, que (i) se trata de un sujeto de especial protección constitucional, quien a la fecha cuenta con cerca de noventa (90) años de edad; (ii) la Sala consideró que en el otorgamiento de su pensión no se vislumbra la comisión de delito alguno y que por ende la revocatoria unilateral de la misma vulneraba diversos derechos fundamentales del accionante; y (iii) en consecuencia, el proceso de responsabilidad fiscal que se adelantó en su contra carecería de todo sustento legal.
Al respecto, la Sala comparte las siguientes consideraciones de la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, vertidas en su decisión de amparo del 9 de febrero de 2012:
“Así mismo, el principio de legalidad que ampara a los actos administrativos no es más que uno de los desarrollos del postulado de la buena fe, porque de ellos precisamente se presume que fueron expedidos con observancia del ordenamiento jurídico.
De lo anterior, se concluye que no encuentra justificada la obligación impuesta de restituir las sumas pagadas por concepto de pensión restringida de jubilación, por cuanto no se aportó prueba que evidenciara que obró contrariando los principios de la buena fe.
Además, la buena fe del actor no ha sido desvirtuada puesto que no se ha establecido la incompatibilidad de la pensión restringida de jubilación con la jubilación en sede judicial, motivo por el cual no se ha determinado siquiera que el actor haya devengado dichas asignaciones de manera indebida”.
Así las cosas, dada la inminencia de un perjuicio irremediable, la Sala considera que lo procedente es un amparo definitivo y no transitorio.
En este orden de ideas, esta Sala de Revisión confirmará el fallo proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS para fallar en el presente proceso, que tuvo lugar en cumplimiento de lo previsto en el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991.
Segundo.- CONFIRMAR el fallo proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la acción de tutela interpuesta por señor Jaime Ospina Hoyos contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Contraloría General de la República.
Tercero.- Líbrese por secretaría la comunicación de esta sentencia, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e)
Magistrada
Impedimento aceptado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (e)
[1] Ver, entre otras, las sentencias T-408 de 2002 T-432 de 2002 SU-646 de 1999 T-007 de 1992.
[2] Sentencia T- 965 de 2004.
[3]Sobre el carácter residual de la acción de tutela se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-771 de 2004, T- 1277 de 2005 y T-1112 de 2005, T-255 de 2007.
[4] Ver Sentencias T-255 y T-1017 de 2007.
[5] Sentencia T-249 de 2002.
[6] Sentencia C-514 de 2003.
[7] Ver por ejemplo las sentencias T-743 de 2002, T-596 de 2001, T-215 de 2000. Esto fallos resuelven casos en los cuales el actor incoaba una acción de tutela en contra de una sanción disciplinaria, por violar, entre otros, su derecho al debido proceso; en cada uno estos procesos existía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para la protección del derecho al debido proceso. Por esto, el criterio utilizado por la Corte para decidir la procedencia de la tutela fue si existía o no un perjuicio irremediable, con el fin de tramitar el expediente de tutela como un mecanismo transitorio mientras que eran decididos los procesos en la jurisdicción contencioso administrativa. En el mismo sentido, ver también las sentencias T-131 A de 1996, T-343 de 2001. De otra parte, la Corte ha establecido que en los casos en los que “existe violación o amenaza de un derecho fundamental por parte de una autoridad ejecutiva, y no cuenta el afectado con acción ante la jurisdicción contencioso administrativa, o dentro del trámite de ella no es posible la controversia sobre la violación del derecho constitucional, la tutela procede como mecanismo definitivo de protección del derecho constitucional conculcado”, caso que no es aplicable al presente proceso. Sentencia T-142 de 1995.
[8] Sentencia T-225 de 1993.
[9] Sentencia T- 796 de 2006.
[10] Eso sostuvo esta Corporación en la sentencia C-531 de 1993 mediante la cual declaró la inexequibilidad del inciso segundo del numeral primero del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, precepto que definía el perjuicio irremediable como aquel que sólo puede ser reparado en su integridad mediante una indemnización
[11] Sentencia C-531 de 1993.
[12]Sentencia T-225 de 1993.
[13] Por ejemplo en la sentencia T-1316 de 2001 se definen las características del perjuicio irremediable en los siguientes términos:
“En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”.
Así mismo, en la sentencia T-719 de 2003 se sostiene:
“La jurisprudencia de esta Corte ha señalado que para efectos de esta disposición, únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de conformidad con las circunstancias del caso particular, sea (a) cierto e inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos-, (b) grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma irreparable”.
[14] Sentencia C-835/03