T-235-13

           T-235-13             

Sentencia T-235/13     

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION   DESPLAZADA-Procedencia de la acción de   tutela    

PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y   CULTURALES-Determinación del derecho a   la vivienda digna como fundamental    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental autónomo    

En punto del derecho a la vivienda digna, la Sala debe reiterar su carácter   fundamental, básicamente porque constituye una innegable expresión de la   dignidad humana y se vincula de manera directa con la concepción social del   Estado, como ente que tiene a su cargo la superación de las condiciones de   desigualdad material que impiden el ejercicio de los derechos que se reconocen   en la carta (art. 13 Const.). En este punto, reitérese que la vivienda digna es   elemento trascendental para la efectividad de la dignidad humana, entendida como   “el derecho de las personas a   realizar sus capacidades y a llevar una existencia con sentido, en un ambiente   libre de miedo frente a la carencia de lo materialmente necesario e   indispensable para subsistir…”.    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y contenido    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Casos en que es procedente la protección    

El derecho fundamental a la   vivienda digna, si el Estado no lo garantiza apropiadamente, el afectado será   protegido por vía de amparo, en hipótesis como las siguientes: i) Cuando estaba   gozando del derecho y sobreviene una privación ilegítima, o producto de un hecho   que el Estado tenía la obligación de precaver. ii)   Cuando habiendo aprobado y ganado un concurso para la asignación de una vivienda   de interés social, no le es entregada. iii) Cuando, no hallándose en alguna de las hipótesis   anteriores, está en circunstancia de debilidad manifiesta, bajo la cual le es   imposible gozar de un digno lugar de habitación, lo cual torna apremiante la   intervención del juez de tutela con miras a la adopción de medidas que conduzcan   a ponerlo en condiciones de igualdad material, para hacer efectivo su derecho.    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Orden a Municipio para que se abstenga de realizar   desalojo del accionante del sitio que ha habitado durante varios años hasta que   pueda proveerse de una vivienda digna    

Referencia:   expediente T-3728233    

Acción de tutela instaurada por Deyanira Barrientos   Velásquez, contra la Alcaldía de Cúcuta.    

Procedencia: Juzgado Civil del Circuito Especializado en Restitución   de Tierras.    

Magistrado ponente:    

NILSON PINILLA PINILLA    

Bogotá, D.   C., diez y nueve (19) de abril de dos mil trece (2013).    

La   Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados   Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alexei Julio Estrada, en   ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

En   la revisión del fallo proferido en segunda instancia por el Juzgado Civil del Circuito Especializado en Restitución   de Tierras, dentro de la acción de tutela   instaurada por Deyanira Barrientos Velásquez, contra la Alcaldía de Cúcuta.    

El   asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo el mencionado   despacho judicial, según lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de   1991; el 12 de diciembre del 2012, la Sala 12ª de Selección lo eligió para   revisión.    

I. ANTECEDENTES    

Deyanira Barrientos Velásquez incoó acción de tutela en agosto 31 de 2012,   contra la Alcaldía de Cúcuta, aduciendo violación de los derechos a la vivienda digna, al debido proceso y el derecho de   defensa, según los hechos que a continuación son resumidos.    

A. Hechos y narración efectuada en la demanda    

1.    La actora expuso que, igual que otras 620 familias, es “desplazada, de la   masacre en el barrio la Hermita de Cúcuta en el año 2009… en la que murieron 4   personas, mi esposo y gravemente un niño herido de 5 años por grupo al margen de   la ley” (transcripción textual), se encuentra inscrita en el Registro Único   de la Población Desplazada.    

2.    Expresó que dichas familias habitan en el asentamiento “denominado por los   poseedores de hecho la Fortaleza… en terrenos de tres supuestos propietarios   los que de sur a norte, en la misma dirección del anillo vial, serían El Colegio   Paz y Futuro o Corporación Paz y Futuro; el señor Jesús Briceño y el tercero el   señor Rafael Rosas”. Predios que se encuentran ubicados en el “anillo   vial occidental en construcción del anillo vial, hacia la zona rural de Cúcuta”.    

3.    Afirmó que uno de los propietarios inició proceso de restitución contra terceros   poseedores, por lo cual “la justicia ordinaria ha venido fallando… obligando   a la administración a ejecutar la orden de desalojo”, considerando que hay   “abuso de la posición dominante” debido a que no han sido notificados y   “ya esta programado para este lunes”, lo que correspondía a septiembre de   2012.    

B.   Documentos  relevantes cuya copia obra dentro   del expediente    

1. Comunicación emitida por la Alcaldía de Cúcuta   dirigida al Comandante de la Policía Metropolitana informando que “el   desalojo del lote frente a la Cárcel Modelo se realizará del 27 al 31 de agosto   de 2012 y el del Anillo Vial sector la Fortaleza se llevara a cabo del 3 al 7 de   septiembre…” solicitando la presencia del Esmad para esas fechas (f. 1 cd.   inicial).    

2. Carta presentada por la accionante ante Acción   Social solicitando ayuda de vivienda para ella y sus 3 hijos  (f. 3 ib.).    

3. Oficio de la Personería de Cúcuta de “Remisión de   certificación por muerte violenta” (f. 4 ib.).    

5. Registros civiles de defunción del esposo y de   nacimiento de sus hijos (fs. 29 y 30 ib.).    

6. Declaración extrajuicio que rindió la señora Yolanda   Rico Bravo, ante la Notaría Única del Círculo de Candelaria (fs. 10 y 11 ib.).    

7. Constancia de la Fiscalía General de la Nación donde   se indica que “adelanta investigación… por la conducta punible de homicidio   agravado…  hechos ocurridos el día 2 de diciembre de 2009, Barrio La   Hermita…” (f. 12 ib.).    

8. Querella por ocupación de hecho iniciada por Rafael   Ignacio Felipe de Jesús Rojas Ramírez contra invasores indeterminados (agosto 20   de 2009, f. 79 y 80, 86 a 92 ib.).    

9. Certificado de la Oficina de Registro de   Instrumentos Públicos identificando el número de matrícula inmobiliaria   “260-236985… lote #2 reserva denominado El Espinal Corregimiento El Rodeo, vía   al Zulia”.     

10. Declaraciones extrajuicio rendidas por Jaime   Enrique Gonzales Marroquín y Hugo Leónidas Márquez Ortega, declarando que   conocen al propietario del predio que argumenta lo invadieron (fs. 84 y 85 ib.).    

11. Aviso mediante el cual se notifica la orden de   lanzamiento por ocupación de hecho (abril 22 de 2010, f. 122 ib.).    

12. Acta de la “audiencia pública”, que fue   suspendida ya que no fue posible el acceso al sitio por desalojar (f. 123 ib.).    

13. Comunicaciones mediante las cuales se notifica al   Procurador Agrario respecto a la querella policiva de lanzamiento por ocupación   de hecho de predio rural (fs. 126 a 133 ib.).    

14. Informe donde la Inspección Segunda Urbana de   Policía, fija como fecha para efectuar el desalojo el 12 de abril de 2011 (134 a   142 ib.).    

15. Solicitud de lanzamiento por ocupación de hecho   presentada por el apoderado de Inversiones Cúcuta S.A., ante la Alcaldía   municipal, argumentando ser los propietarios del inmueble con los   correspondientes soportes (fs. 146 a 168 ib.).    

16. Decisión adoptada por la Alcaldía de Cúcuta donde   se decreta la medida le lanzamiento “de las personas indeterminadas, que se   encuentran ocupando el lote de terreno que formó parte de los predios   denominados El Espinal y El Paraíso   Perdido, ubicados en el   Municipio de Cúcuta Corregimiento El Rodeo Fracción de Quebrada Seca…” (fs.   171 a 231 ib.), y actuaciones surtidas por la administración.    

C. Respuesta de la Alcaldía de Cúcuta    

La   apoderada del municipio, en septiembre 10 de 2012, en un extenso documento   identificó acciones de tutela presentadas por algunos de los presuntos   invasores, exponiendo además que “al momento de impetrar la presente acción   de tutela, la diligencia de lanzamiento como tal no se había llevado a cabo aún,   por lo que no hay ninguna decisión de los Inspectores Comisionados  que   pueda estar vulnerando los derechos fundamentales contra la población   desplazada, de el accionante por lo que NO se ha construido una vía de hecho, y   en este orden de ideas la presente acción de tutela no es procedente”.    

D.  Contestación de la Inspección Segunda Urbana de Policía    

Mediante escrito presentado en septiembre 12 de 2012,   la Inspectora manifestó que “en la actuación efectuada se observó el debido   proceso y no se ha vulnerado ningún derecho fundamental a las personas   indeterminadas que habitan los predios motivo de las respectivas querellas, solo   se está cumpliendo con la Constitución y la ley” (fs. 232 y 233 ib.).    

E. Sentencia de primera instancia    

El Juzgado 1º Civil Municipal de Cúcuta, mediante fallo   de septiembre 13 de 2012, declaró improcedente la acción de tutela al estimar   que “de las pruebas obrantes dentro del presente proceso, se nota que la   Administración Municipal ha cumplido con todos los procedimientos estipulados en   nuestra legislación para este tipo de lanzamiento. En cuanto a la debida   notificación de desalojo, éste despacho pudo vislumbrar… que la Alcaldía   Municipal informó el respectivo desalojo por aviso… mas aún es conocedora la   actora de ésta situación cuando acude a este medio constitucional afirmando que   la van a desalojar de su vivienda el 3 de septiembre, cuando ni siquiera se han   comenzado a verificar los linderos del terreno El Espinal, donde está asentada   la comunidad La Fortaleza, sitio donde habita la actora”.    

F. Impugnación    

En escrito   presentado en septiembre 17 de 2012, la   actora impugnó la decisión, manifestando su desacuerdo e insistiendo en los argumentos expresados en   la demanda y señalando que “no se busca adquirir el dominio o propiedad con   la acción de tutela pues sería improcedente sino, que antes de ejercer la orden   de desalojo se me garantice a mí y a los demás en la misma situación, vivienda   digna temporal y luego definitiva, lo cual es posible, la Gobernación lo ha   hecho, y debe estar contemplado en las acciones hacia esta población, por parte   de la Alcaldía municipal” (f. 246 ib.).    

G. Sentencia de segunda instancia    

Mediante fallo de octubre 31 de 2012, el Juzgado Civil   del Circuito Especializado en Restitución de Tierras, confirmó la decisión recurrida al considerar que “el proceso seguido por la administración municipal   constituye, precisamente, el sendero idóneo para invocar los derechos que dicen   verse amenazados y asegurar su protección, en efecto, es allí donde la   accionante tendría la oportunidad de hacer valer sus derechos y oponerse a las   pretensiones del querellante, si a ello hubiere lugar; de esta manera la   pretensión restitutoria, junto con su eventual oposición habrá de ser resuelta   por la autoridad de policía atendiendo los elementos probatorios aportados con   la querella y los recaudados en la diligencia de lanzamiento, siempre en el   marco del debido proceso”.    

H. Actuaciones surtidas por la Corte Constitucional    

Adicionalmente esta corporación, mediante   auto de marzo 8 de 2013, ofició al Alcalde   de Cúcuta, para que informara el estado   actual del diligenciamiento que motiva este proceso, precisando las decisiones   tomadas y qué se ha realizado efectivamente y las medidas que se han adoptado para remediar la situación de la   población que habita y/o habitaba en el terreno en cuestión.    

En   abril 1 de 2013, dicha Alcaldía informó que “las diligencias objeto de   pronunciamiento no se llevaron a cabo por cuanto el señor Alcalde Municipal en   estricto cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela de primera instancia   adiado 30 de noviembre de 2012 proferido por el juzgado Quinto Civil Municipal   de Cúcuta, Arvey Rodríguez Velásquez, accionado: Alcaldía de Cúcuta, Inspección   Segunda Urbana de Policía, Colegio Paz y Futuro, Jesús Briceño, Rafael Rosas y   la Sociedad Inversiones Cúcuta S.A., a través de los autos calendados 15 de   febrero de 2013 decretó la nulidad de todo lo actuado dentro de las querellas   policivas de lanzamiento por ocupación de hecho hoy en sede de tutela a partir   del auto admisorio de cada una de ellas respectivamente”.    

De   igual forma, respecto a las medidas adoptadas para remediar la situación de la   población, señaló que Metrovivienda a través de la gerente informó que:    

“Metrovivienda Cúcuta, Empresa industrial y Comercial   del estado del orden municipal, a través de contrato interadministrativo N° 601   de fecha mayo de 2012, cuyo objeto fue ‘iniciar y/o continuar los procesos de   Regularización Urbanística de los asentamientos humanos urbanos del Municipio de   Cúcuta, que cumplan con los requerimientos establecidos en las normas legales   vigentes’, con este se estableció la viabilidad técnica sobre el asentamiento   denominado El Progreso, en cuyas etapas se logro realizar un estudio   socioeconómico de la población encontrada a la fecha de registro en dichas   viviendas asentadas de orden ilegal, a su vez se determinó a través de un   estudio preliminar geológico de riesgos y amenazas, que un buen numero de   viviendas se encuentran ubicadas en zona de alto riesgo y de protección dentro   del asentamiento, lo cual ha dado como resultado una revaluación en el proceso   de legalización y la consecuente remisión de dicho concepto para dictamen final   a Planeación Municipal como supervisor del contrato.    

Respecto de las acciones que deban implementar o   diseñar en orden a resolver los problemas de vivienda de esta población, serán   el resultado de la terminación de los estudios que se están adelantando y que   tendrán un objetivo de conformidad a la condición de las familias que cumplan   con los requisitos establecidos por la ley.    

Así mismo, cabe anotar que el Municipio de Cúcuta en lo   atinente a vivienda, tiene inscritos en el Banco de proyectos los siguientes:    

Formulación política municipal de vivienda y   asentamiento humanos de la ciudad de Cúcuta.    

Aplicación de los Instrumentos de gestión del suelo   (macro proyectos), planes parciales (aumentar la disponibilidad de suelo   urbanizado) para proyectos integrales de vivienda.    

Proyectos integrales de vivienda nueva, destinados a la   consolidación de 20.000 soluciones de vivienda VIP y VIS.    

Mejoramiento integral del hábitat urbano.    

Gestión para la construcción de vivienda rural dispersa   en sitio propio.    

Gestión para la regularización de asentamientos   rurales.    

Dentro del proyecto de las 20.000 viviendas se   desarrollan tres proyectos los cuales son:    

1.      Proyecto estoraques    

2.      Proyecto Cormoranes    

3.      Proyecto San Fernando del   Rodeo”    

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.    

Primera. Competencia.    

Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo   proferido dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los   artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Segunda. Lo que se analiza.    

Esta Sala de Revisión determinará si la Alcaldía de Cúcuta ha vulnerado los derechos a la vivienda digna, al debido proceso y el   derecho de defensa, en razón a que   con base en querellas iniciadas por   ocupación de hecho, la accionada, sin   previa notificación, decretó “el   lanzamiento” de las personas indeterminadas que se encontraban ubicadas en   el asentamiento “denominado por los poseedores de hecho la Fortaleza… en   terrenos de tres supuestos propietarios los que de sur a norte, en la misma   dirección del anillo vial, serían El Colegio Paz y Futuro o Corporación Paz y   Futuro; el señor Jesús Briceño y el tercero el señor Rafael Rosas”. Predios   que se encuentran situados en el “anillo vial occidental en construcción del   anillo vial, hacia la zona rural de Cúcuta”.    

Teniendo en cuenta, que la accionante relata que se trata de familias   desplazadas, de la masacre en el barrio la Hermita de Cúcuta en el año 2009   “en la que murieron 4 personas, mi esposo y… un niño… de 5 años por grupo al   margen de la ley”.    

Tercera.  La acción de tutela como mecanismo   de protección de derechos de la población desplazada. Reiteración de   jurisprudencia    

Esta Sala de Revisión debe reiterar los precedentes que ha adoptado para tratar   de contrarrestar la grave vulneración de múltiples derechos de víctimas de   desplazamiento forzado[1], que merecen especial   protección por hallarse en severa situación de ostensible apremio por soportar   cargas injustas, que es urgente superar para que puedan satisfacer sus   necesidades más apremiantes.    

Por   ello, la Corte Constitucional ha encontrado   desproporcionado exigir el agotamiento previo de trámites ordinarios rígidos,   como requisito para que los desplazados puedan acceder a los programas a que   tienen derecho para paliar su situación. Así, ha reiterado:    

“… debido a la gravedad y a la extrema urgencia a la   que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les puede someter al   trámite de las acciones judiciales para cuestionar los actos administrativos de   la Red, ni a la interposición de interminables solicitudes a la coordinadora del   Sistema. Aquello constituye la imposición de cargas inaguantables, teniendo en   cuenta las condiciones de los connacionales desplazados, y son factores que   justifican la procedencia de la acción de tutela. En este contexto, se ha   admitido que cuando quiera que en una situación de desplazamiento forzado una   entidad omita ejercer sus deberes de protección para con todos aquellos que   soporten tal condición, la tutela es un mecanismo idóneo para la protección de   los derechos conculcados.”[2]    

Cabe recordar entonces lo señalado en el fallo T-150 de   marzo 5 de 2010, que a su vez reiteró lo determinado en el T-611 de agosto 13 de   2007, ambos con ponencia de quien ahora cumple igual función, donde se tomó en   cuenta la definición contenida en el artículo 1º de la Ley 387 de 1.997, hacia   la adopción de medidas para prevenir el desarraigo forzado y propiciar la   atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica del   desplazado, quien ha debido “migrar dentro del territorio nacional,   abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales,   porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han   sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de   cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y   tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los   Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras   circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o   alteren drásticamente el orden público”.    

El   desplazamiento forzado interno ha afectado grandes grupos de población en el   territorio nacional, siendo tan serio el drama que en torno a él esta Corte   declaró un estado inconstitucional de cosas[3], calificado de “problema   de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las personas,   principiando, como es lógico, por los funcionarios del Estado”[4];  “verdadero estado de emergencia social”; “tragedia nacional, que   afecta los destinos de innumerables colombianos y que marcará el futuro del   país” y “serio peligro para la sociedad política colombiana”[5].    

Ha   indicado además que “al Estado le compete impedir que el desplazamiento se   produzca, porque las autoridades han sido establecidas para respetar y hacer   respetar la vida, honra y bienes de los asociados, pero también ha dicho que si   ‘no fue capaz de impedir que sus asociados fueran expulsados de sus lugares de   origen, tiene por lo menos que garantizarle a los cientos de miles de   colombianos que han tenido que abandonar sus hogares y afrontar en condiciones   extremas de existencia la atención necesaria para reconstruir sus vidas´. Lo   anterior comporta que la situación de cada una de las personas y familias   desplazadas por la violencia deba ser un asunto prioritario de las autoridades”.[6]  Así mismo sostuvo esta corporación[7]:    

“El desplazamiento forzado en Colombia ha conducido a   una violación masiva y sistemática de derechos fundamentales de miles de   personas que, por distintas causas, han sido obligadas a emigrar de su entorno   habitual para posteriormente, en muchos casos, verse sometidas al abandono de la   sociedad y del Estado, que debe brindar en forma oportuna y efectiva la atención   necesaria para que esta población supere su estado de extrema vulnerabilidad,   como así mismo refrendó esta corporación recientemente.”    

En   esa medida, existen derechos mínimos de la población desplazada que deben ser   adecuada y oportunamente satisfechos por las autoridades respectivas, pues de no   hacerlo de manera expedita, estarán agravando adicionalmente la angustiosa   situación de los desposeídos.    

Cuarta. La población desplazada y   el derecho a la vivienda digna.    

Entre los derechos que resultan vulnerados por una situación tan gravamente   pluriofensiva como el desplazamiento forzado, se encuentra acceder a una   vivienda digna. Así lo ha declarado la Corte, entre otras en la precitada   sentencia T-025 de enero 22 de 2004, en la cual se aclaró que este derecho debe   protegerse a partir de que “las   personas en condiciones de desplazamiento tienen que abandonar sus propios   hogares o lugares habituales de residencia y someterse a condiciones   inapropiadas de alojamiento”.    

“Este Tribunal ha reconocido en su jurisprudencia que   el derecho a una vivienda digna es un derecho fundamental de las personas   desplazadas por la violencia susceptible de ser protegido mediante la acción de   tutela, y que es una obligación de las autoridades (i) reubicar a las   personas desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas a   asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas soluciones   de vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a   otras de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que   no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no   se provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii)   proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que   deben seguir para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y   programas de vivienda.”    

En   el mismo sentido en la sentencia T-177 de marzo 12 de 2010, M. P. Luis Ernesto   Vargas Silva, reafirmó: “En el caso de   la población desplazada el derecho a la vivienda digna goza de un estatus   especial, toda vez que la Corte ha entendido que esta se encuentra en   condiciones extremas de vulnerabilidad. En efecto, las personas en condición de   desplazamiento han tenido que abandonar sus lugares de origen de manera forzada   y, una vez en el lugar de arribo, carecen de los recursos necesarios para   acceder de forma oportuna a viviendas adecuadas. Luego, se ven enfrentados a   múltiples obstáculos económicos y sociales para acceder a una solución   habitacional que contribuya a la superación del desplazamiento. En esa medida,   la ausencia de vivienda representa para las personas en condición de   desplazamiento una amenaza seria y directa contra su vida en condiciones dignas   y por ello, merece una especial protección.”    

Con   base en lo anterior, en la sentencia T-873 de noviembre 4 de 2010, M. P.   Humberto Antonio Sierra Porto, se reiteró lo establecido por la Corte,   identificando tres criterios resaltados en la jurisprudencia constitucional, con   el objeto de proteger el derecho a la vivienda digna de la población desplazada.    

Primero, se marca el deber de las entidades “que conforman el Sistema   Nacional de Atención a la Población Desplazada, SNAIPD”, de garantizar   “la vivienda y alojamiento básico inmediatamente luego de que ocurra el   desplazamiento. Además, deben proveer un albergue hasta que las personas en   condición de desplazamiento obtengan otra solución de vivienda digna”.    

Como segundo parámetro, “el proceso llevado ante las entidades competentes   para adquirir una solución habitacional tendiente a lograr el restablecimiento   económico no puede desconocer ningún derecho fundamental, especialmente el   derecho a la igualdad, el derecho a presentar peticiones, el derecho a la   participación y el debido proceso”.    

En   tercer término, lo relacionado con la normatividad frente a “las condiciones   de acceso, monto y reglamentación de uso de las soluciones de vivienda propias   para la población desplazada”, debe ser aplicada “de conformidad con el   principio de interpretación favorable de las normas, tomando en consideración el   hecho de que la población desplazada es sujeto de especial protección   constitucional[8]”.    

Así, se toman en cuenta “a) los principios de interpretación y aplicación de   las normas de las disposiciones de la Ley 387 de 1997; b) los principios   rectores de los desplazamientos internos; c) el principio de favorabilidad; d)   el principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima; y e) la   prevalencia del derecho sustancial propio del Estado de Derecho”.    

De   lo anterior se colige entonces que las autoridades correspondientes deben actuar   con especial diligencia, en cumplimiento de sus deberes constitucionales y   teniendo como guía que se trata de resarcir a seres humanos a quienes el Estado   les debe especial protección, incluyendo el pronto restablecimiento de una   vivienda digna, después de que incumplió su deber de ampararles sus derechos   fundamentales, garantizarles la indemnidad y asegurarles la paz y el orden   justo, por lo cual tuvieron que abandonar abruptamente el terruño como medio de   preservar la vida, casi que como único bien remanente.    

4.1. Derecho a la vivienda digna: su vigencia en el derecho interno por virtud   de su consagración en la preceptiva superior (art. 51 Const.) y en el bloque de   constitucionalidad.    

Respecto al trascendental punto del derecho a la vivienda digna, la Sala   considera necesario reiterar lo señalado en la sentencia T-908 de noviembre 7 de   2012, donde se resaltó su carácter fundamental, la estrecha relación con la   dignidad humana y su vínculo de manera directa con la concepción social del   Estado.    

4.1.1. Uno de los derechos sociales, económicos y culturales   consagrados en el título segundo del capítulo primero de la carta política, es   el de la vivienda digna. La disposición contenida en el artículo 51 superior   establece “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado   fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá   planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo   plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”.    

4.1.2. Debe destacarse que la vigencia del derecho a la   vivienda digna dentro del ordenamiento interno no obedece exclusivamente a su   consagración en el artículo 51 de la carta, puesto que también se halla   contenido en varios instrumentos jurídicos internacionales que reconocen los   derechos humanos, prevalecientes en el orden interno al estar ratificados por el   Estado colombiano (art. 93 Const.).    

En   efecto, en la Declaración Universal de Derechos Humanos,   adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948, se estatuyó en   el numeral 1° de su artículo 25 (no está en negrilla en el texto original, como   tampoco en las citas subsiguientes):    

“1. Toda persona tiene derecho a un nivel   de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar,   y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia   médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros   en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de   pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su   voluntad.”    

 “1. Los Estados Partes en el presente Pacto   reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su   familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una   mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán   medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho,  reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación   internacional fundada en el libre consentimiento.”    

Así mismo, en el sistema americano de   protección de los derechos humanos se aprecia que la Carta de la Organización de   los Estados Americanos, suscrita en Bogotá en abril 30 de 1948, dispuso en su   artículo 34:    

“Artículo 34. Los Estados miembros   convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminación de la pobreza   crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso, así como la   plena participación de sus pueblos en las decisiones relativas a su propio   desarrollo, son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral. Para   lograrlos, convienen asimismo en dedicar sus máximos esfuerzos a la consecución   de las siguientes metas básicas:    

…… …    

k) Vivienda adecuada para todos los   sectores de la población;…”    

La Convención Americana sobre Derechos Humanos,   suscrita en San José de Costa Rica en 1969 estableció, en su   artículo 26, el deber de “lograr progresivamente la plena efectividad   de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales… contenidas en   la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el   Protocolo de Buenos Aires…”.    

En la   Convención sobre los Derechos del Niño, artículo 27,   se consagra:    

“1. Los Estados Partes reconocen el   derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico,   mental, espiritual, moral y social.    

…   …   …    

1.     Los   Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus   medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas   responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario,   proporcionarán asistencia material y programas de   apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y  la vivienda.”    

Otros instrumentos de derecho internacional que pueden destacarse sobre el   particular, son la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 1951 (art.   21); el Convenio 117 de 1962 de la Organización Internacional del Trabajo sobre   política social (art. 5.2); la Convención Internacional sobre la Eliminación de   todas las Formas de Discriminación Racial, 1965 (art. 5°, literal e, iii); la Convención Internacional sobre la   Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus   Familiares, 1990 (art. 43.1, literal d); la Convención   sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, 2006 (art. 28.1 y 2,   literal d); la   Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la   Mujer, 1979 (art. 14.2 literal h); y el Convenio 169 de 1989, de la Organización   Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países   Independientes (arts. 14, 16 y 17).    

Así   mismo, en lo previsto para otros territorios se constata que el derecho a la   vivienda ha sido reafirmado en el Convenio Europeo Relativo al Estatuto del   Trabajador Migrante (1977), la Carta Africana sobre los Derechos y el Bienestar   del Niño (1990) y la Carta Social Europea (revisada, 1996).    

En   este ámbito, cabe añadir que si bien en el Convenio Europeo para la Protección   de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales[9]  (1950), la Carta Social Europea (1961) y la Carta de Derechos Fundamentales de   la Unión Europea[10] (2000), no se hace una   referencia explícita a la vivien­da digna y adecuada, la jurisprudencia   producida en tales sistemas regionales de protección de derechos humanos la   apuntala a partir de disposiciones sobre el ejercicio de otros derechos humanos,   como la privacidad, el disfrute pacífico de los bienes y la protección de la   familia.    

Finalmente, son   sólidas y constantes las referencias a la vivienda en la preceptiva superior   extranjera, como puede observarse, en ejemplos de distintos continentes, en los   artículos 4° de la Constitución Política de los Estados   Unidos Mexicanos[11]; 65 de la Constitución de   Portugal[12]; 40 de la Constitución de la Federación de Rusia[13]; y 26 y 28 de la Constitución de   Sudáfrica[14].    

4.2. Naturaleza jurídica del derecho a la vivienda digna.    

4.2.1. A partir de lo expuesto en precedencia, resulta evidente   que la consagración del derecho a la vivienda digna en la carta política de   1991, así como en varios instrumentos internacionales   protectores de derechos humanos suscritos por el Estado colombiano, obliga a   asumir su estudio desde una perspectiva superior, descartando cualquier   consideración tendiente a desvirtuar el carácter jurídico del asunto, bajo el   malentendido de que pudiera corresponder a la simple   consagración de un objetivo político de cumplimiento unilateral por parte de las   autoridades, carente de fuerza normativa y, por demás, inexigible.    

4.2.2. Surge entonces la cuestión relativa a la clasificación de la disposición, esto es, a cuál categoría corresponde, a   fin de verificar sus alcances y delimitar sus efectos.    

En este punto, resulta pertinente recordar que en torno a la   naturaleza de los derechos sociales, económicos y culturales, ha abundado el debate,   como consecuencia obligada de la evolución del concepto mismo de Estado social   de derecho y de la discusión propia en torno a la fuerza normativa y a la   exigibilidad de los preceptos constitucionales.    

Respecto a los derechos sociales, económicos y culturales, las mayores polémicas doctrinales han surgido a   raíz de tratar de determinar si tales normas instituyen un derecho subjetivo, o   si encajan en la forma de mandatos de ejecución programática por parte de las   autoridades, sin facultar pretensiones concretas para   quienes son sus beneficiarios.    

A partir de la respuesta a tal cuestionamiento, ha emergido   el dilema de su fundamentalidad. Si se conjuga la idea de que todo derecho   fundamental es subjetivo, pero no todo derecho subjetivo es fundamental, los económicos, sociales y culturales no podrían ser   considerados fundamentales al considerarse que ni siquiera son derechos   subjetivos, generándose interrogantes y pronunciamientos, que han alimentado las   lucubraciones en el ámbito nacional y en el derecho   comparado.    

4.2.3. En la jurisprudencia constitucional es posible observar la   evolución, desde negar, en principio, que algunos derechos sociales   correspondieran a verdaderos derechos subjetivos fundamentales, que permitieran   su exigibilidad concreta por parte de los accionantes   y, por ende, su protección directa a partir de la   Constitución misma, pasando a que, para que procediera excepcionalmente el   amparo por vía de tutela, era menester acudir a su conexidad con alguno o   algunos que autónomamente comportaran el carácter fundamental, cuya subjetividad   no estaba en discusión.    

Dicho tratamiento jurisprudencial derivó hacia el   reconocimiento del carácter fundamental autónomo de   varios derechos a los que inicialmente se les protegió por vía de tutela en   escenarios excepcionales, pudiendo recordar la jurisprudencia referida, verbi gratia, a los derechos al trabajo[15], a la educación[16], a la salud[17] y a la seguridad social[18].    

El derecho a la vivienda digna no ha sido excepción a ese   proceso[19], siendo posible encontrar   pronunciamientos en los que se acudió al concepto de la conexidad, como   argumento para su protección[20], aún después de haberse proferido algunas sentencias en las   que se reconoció su autónomo carácter fundamental[21].    

Así, bajo el criterio de la conexidad, se expuso que el   derecho a la vivienda digna no era fundamental en sí   mismo sino que, solo en eventos excepcionales, participaba de la naturaleza   fundamental de los derechos con los cuales resultaba conectado, que devendrían   conculcados como consecuencia de la desprotección a los accionantes en lo   concerniente al goce de la morada en condiciones de   dignidad.    

Incluso, por vía jurisprudencial se llegó a determinar   hipótesis bastante precisas de conexidad del derecho a la vivienda digna con   derechos fundamentales, que transferían tal carácter a aquél, procediendo en   consecuencia el amparo por vía de tutela, por su   ligazón con el amparo de la vida digna[22]; el mínimo vital de quien, por ejemplo, residía en sitio de   alto riesgo y no tenía cómo mudarse[23]; la   integridad física[24]; el debido proceso   (frecuentemente en eventos de errónea liquidación de intereses de un crédito)[25]; o tratándose de sujetos de especial protección   constitucional (verbi gratia, personas víctimas de desplazamiento forzoso)[26], entre otros[27].    

Bajo esta línea, “el derecho a la vivienda digna adquiere rango   fundamental cuando opera el factor de conexidad con otro derecho fundamental, o   cuando puede evidenciarse una afectación del mínimo vital, especialmente en   personas que se encuentran en una situación de debilidad manifiesta,  ya   que, como lo ha reiterado esta Corporación, el derecho a la vivienda adquiere   importancia en la realización de la dignidad del ser humano. Así, la prosperidad   de una tutela para la protección de este derecho, dependerá de las condiciones   jurídico-materiales del caso concreto en las que el juez constitucional   determine si la necesidad de vivienda conlleva elementos que involucran la   dignidad o la vida de quien acude a esta instancia judicial”[28].    

4.2.4. Esa posición jurisprudencial pudo ser defendida bajo el   entendido de que la vivienda digna no correspondía a un derecho subjetivo   propiamente dicho[29], sino a la estructura de un derecho   asistencial que impone a las autoridades un deber de ejecución programática, sin   que ello represente una facultad concreta de exigencia por parte del titular,   con la única excepción que la jurisprudencia admitía.    

En este sentido, se apeló a la   indeterminación del derecho a la vivienda digna como uno de los factores por los   cuales no es posible predicar el carácter subjetivo a partir de la consagración   constitucional, en cuanto quien lo llegare a alegar no podía concretar   sus pretensiones. En consecuencia, de no darse el desarrollo normativo y   prestacional que disponga las condiciones necesarias para el ejercicio del   derecho, no sería posible considerar una pretensión que no fuere demasiado   abstracta como para su satisfacción.    

Adicionalmente, en caso de que se admitiere una pretensión   de tales características, debería tenerse en cuenta lo que determinare el poder   público, separado democráticamente y con ciertos grados de discrecionalidad.    

Tal dificultad no se presenta con   los derechos “clásicos” de libertad, cuya efectividad no requiere un desarrollo   normativo posterior a su consagración constitucional, sino que son directamente   realizables desde la carta misma, implicando su protección un escudo contra   tentativas arbitrarias.    

En este orden de ideas, resultaría difícil acudir ante los   jueces de la República para hacer valer una pretensión   en torno a un derecho como la vivienda digna, que no hubiere sido desarrollado a   partir de lo dispuesto en la Carta, disponiendo la función legislativa de cierta   discrecionalidad para regular los contenidos constitucionales y efectuar el   desarrollo normativo y prestacional que lo concrete, así como el ejecutivo la   tiene para diseñar el conjunto de políticas públicas   hacia su ejercicio e implementación.    

Por lo anterior, considerando el derecho a la vivienda digna   como subjetivo y fundamental, se encontraría que su exigibilidad por vía de   tutela o de otra acción judicial podría producir un   conflicto entre las autoridades constituidas para su protección, en cuanto   representaría una incursión de la Rama Judicial en   funciones asignadas por la carta a las otras ramas, encargadas de desarrollar e   implementar, programática y progresivamente, el   contenido del mencionado derecho, como derecho social reconocido en la   preceptiva superior.    

Con   todo, es claro que dentro del conjunto de derechos económicos, sociales y   culturales está consagrado el de residir en una vivienda adecuada, sea propia o   ajena, dotada de las condiciones suficientes para que los habitantes desarrollen   y proyecten su vida dignamente[30], lo cual es aún más   significativo cuando se trate de amparar personas que padezcan circunstancias de   debilidad manifiesta.    

Sin   embargo, este es uno de los derechos menos desarrollados en la realidad   colombiana, en lo que ha constituido un ostensible fraude a la Constitución, por   la precariedad de los planes de vivienda de interés social, la proliferación de   asentamientos supuestamente habitables en zonas de alto riesgo, la desatención   del Estado a su deber constitucional de promover “la democratización del   crédito” (art. 335 ib.) y que muchas familias perdieran su vivienda por las   deudas desmesuradamente acrecidas, a favor de la avidez financiera, común en   todo el mundo.        

4.3. Naturaleza jurídica y fundamentalidad del derecho a la vivienda digna.    

4.3.1. Para la Corte Constitucional   resulta ya incuestionable que el derecho a la vivienda digna, reconocido en la   carta política de 1991 y en el bloque de   constitucionalidad, tiene carácter subjetivo, fundamental y exigible.     

4.3.2. Aunque la delimitación de los derechos no es cuestión   acabada en la doctrina jurídica y, de tal manera, continuarán formulándose   teorías enriquecedoras del debate en tal ámbito, de   las nociones construidas sobre los derechos subjetivos se concluye con claridad   que la tenencia reconocida y protegida de una vivienda digna encaja dentro de   este género.    

La existencia de la norma jurídica resalta que se está en   presencia de una facultad respaldada por la autoridad del Estado, que trasciende   los órdenes éticos o morales; la existencia de una   obligación de otro, que se deriva de la norma, da cuenta de la relación jurídica   que está comprendida dentro de la definición de derecho subjetivo, como concepto   que implica un interés jurídicamente protegido que debe ser satisfecho por alguien, mediante la realización de   una acción (dar o hacer) o una omisión (no hacer), determinada[32]; por último, el poder de consecución de tales intereses que han sido respaldados -posición jurídica-, resalta la   situación normativa en la que el individuo se encuentra, que implica la facultad   de hacer efectivo el respeto a su derecho, para no ser dañado en su esfera   jurídica como consecuencia de su insatisfacción.    

4.3.3. Empero, tratándose de derechos fundamentales en el contexto   de la Constitución de 1991, las características antes   mencionadas encuentran matices interesantes, que deben ser destacados para   reafirmar la fundamentalidad del derecho a la vivienda   digna.    

En cuanto a la existencia de una norma jurídica como   presupuesto de la existencia de un derecho fundamental, debe resaltarse que la   consagración de un derecho de tal naturaleza dentro del texto constitucional no es el único criterio para identificar los derechos de   tal índole. Además de ello, la carta política permite reconocer derechos a   partir de su inherencia a la persona humana, aun cuando no hayan sido   consagrados expresamente como tales dentro de la   Constitución (art. 94)[33].    

La   consideración de un derecho como fundamental no solo dependerá de que haya sido   catalogado expresamente como tal por la preceptiva constitucional o por los   instrumentos internacionales, sino también por su estrecho vínculo con el ser   humano.    

En   este aspecto, la Corte Constitucional ha sido consecuente en interpretar que la   dignidad, en su triple significación de valor, principio y derecho, es una   característica inherente a la persona humana, de la que puede derivar la   fundamentalidad de ciertas facultades, cuyo ejercicio se revela imprescindible   para su efectividad en sociedad y dentro del ordenamiento jurídico.    

Esta corporación, en múltiples oportunidades, ha resaltado la dignidad   como elemento inescindible de la persona humana, desde su existencia misma,   exigiendo su respeto como elemento primigenio y fundante del Estado, en la autonomía o posibilidad de diseñar un plan vital y   determinarse según sus características (vivir con libertad), o como posibilidad   de gozar de ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien),   o como la intangibilidad de los bienes no patrimoniales -integridad física y,   cardinalmente, integridad moral- (vivir sin humillaciones)[34].    

De   lo anterior puede inferirse que aun cuando en el capítulo I del título II de la   Constitución no esté catalogado expresamente un derecho entre los fundamentales,   esta calidad debe ser reconocida a partir de su inmanencia con el ser humano,   particularmente en su dignidad.    

Conforme a lo anterior, será posible reafirmar que, entre más estrecha sea la   relación de una determinada facultad u opción vital con la dignidad humana, esto   es, mientras más evidente resulte la conexión entre su ejercicio y dicho   concepto, de manera que pueda considerársele como una expresión de éste, más   probable y factible resultará sustentar su carácter fundamental, así no haya   sido incluido nominalmente como tal dentro de dicho capítulo de la norma   superior.    

En   este entendido, los enunciados que históricamente se han efectuado de los   derechos como civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y otros, no   deben entenderse como una negación de su carácter fundamental, sino que será su   inherencia o conexión íntima con la persona humana, como ser digno, la que   determine tal carácter, circunstancia que podrá ser identificada por los   partícipes del escenario social y que, en todo caso, debe atender el juez, como   autoridad encargada de resolver los conflictos jurídicos a partir de la   observación de la realidad y de la interpretación y aplicación del derecho.    

Entonces, la inclusión de un derecho cualquiera dentro de alguna de las   clasificaciones antes mencionadas, no conlleva ni significa la imposibilidad de   ser considerado como fundamental a la luz de la Carta Política, menos cuando   dicha clasificación puede emanar de razones históricas y no de la real   trascendencia de su contenido.    

Teniendo presente lo expuesto[35], tampoco podría   sostenerse que la fundamentalidad de un derecho depende de su forma de   implementación, o de la manera como se hace exigible, en tanto no es posible   ligarla a un elemento exógeno a la persona humana, cuando tal elemento no fue   democráticamente elevado a la categoría de bien especialmente protegible dentro   la carta política.    

Significa lo anterior que en el Estado colombiano, derecho fundamental no solo   es aquél expresamente reseñado como tal dentro de la carta política, sino   también aquellos que puedan adscribirse a normas constitucionales en las que se   valoran determinados bienes jurídicos como elementos merecedores de protección   especial, en cuanto fundantes del Estado mismo, tal como la dignidad humana.    

En   diversas oportunidades, la protección del derecho se concreta en una abstención,   omisión o prestación de no hacer por parte del sujeto concernido. Este   tipo de obligaciones se observa con claridad en aquellos eventos en los que el   actuar de un sujeto conduce a la vulneración del derecho fundamental de otro,   evento que puede presentarse, tanto en el ejercicio de los llamados derechos   de primera generación, como en aquellos denominados de segunda generación.    

Lo   anterior puede observarse claramente cuando se afirma que, en virtud del derecho   a la libertad personal, nadie puede ser esclavizado dentro del territorio   nacional, o cuando se predica que, en virtud del derecho a la seguridad social,   las entidades administradoras de pensiones no pueden dejar de contar como   cotizadas aquellas semanas en las que el empleador del trabajador afiliado   incurrió en mora, cuando tuvieron la oportunidad de proceder al cobro[36].   En tales eventos, la abstención -el no hacer o ejecutar determinada conducta-,   mantendrá incólume el ejercicio del derecho fundamental, el cual está siendo   conculcado por una determinada omisión.    

Ahora bien, cuando la satisfacción del derecho implica hacer, interesando   la especificación del objeto de la obligación mediante la cual puede   satisfacerse el derecho, se observa que éste siempre podrá ser desarrollado y   concretado en un momento posterior a su consagración constitucional. Ello es   consecuencia de la indeterminación o la generalidad con la que están redactadas   la mayor parte de las normas constitucionales, que no es exclusiva de los   derechos que tradicionalmente han sido clasificados como sociales, pues también   está presente en la consagración de las llamadas libertades clásicas o derechos   de primera generación, lo cual permite que las ramas del poder público, bajo los   parámetros constitucionales, confluyan en el desarrollo de las condiciones bajo   las cuales la norma superior es eficaz.    

Se   aprecia entonces que esta faceta prestacional de satisfacción de los derechos no   es exclusiva de los sociales, ni excluyente respecto de los derechos clásicos de   libertad, en cuanto la carta reconoce que todos los fundamentales son   susceptibles de desarrollo normativo y regulación posterior a la constitucional.   De no ser así, carecería de sentido la disposición consagrada en el artículo 152   superior, en cuanto en su literal a) incluye que la regulación por el Congreso   de los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y   recursos para su protección, deba realizarse mediante leyes estatutarias.    

En   consecuencia, la indeterminación de los derechos sociales no puede ser argüida   como factor que impida afirmar su carácter subjetivo, en cuanto la insuficiencia   de regulación no es propia de este tipo de derechos, sino que es general a los   consagrados en la carta política.    

A   lo anterior debe añadirse que el nivel actual de desarrollo normativo de los   derechos sociales y, en concreto, de la vivienda digna, sí permite inferir que,   así sea insuficiente y en altísimo grado incumplido por parte del legislador y   del ejecutivo, no contraría la concreción de las pretensiones por parte de los   titulares del derecho y bien puede y debe el juez de tutela proceder al amparo   del derecho, dentro de los parámetros normativos -así sean escasos- y la   evolución jurisprudencial.    

En   todo caso, es menester recordar que, en el evento en que las autoridades   competentes no hubiesen creado las condiciones normativas o materiales   necesarias para fijar el contenido y alcance de un derecho merecedor de amparo,   no por esa razón el juez de tutela truncará la obligación de protegerlo, en   cuanto no le es dable permanecer impávido frente a la vulneración, estando en el   deber de proceder constitucionalmente, por medio de los instrumentos jurídicos   que el ordenamiento le ha otorgado.    

Por   su parte, las autoridades deben interiorizar que “están instituidas para   proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,   creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los   deberes sociales del Estado y de los particulares” (inciso segundo del   artículo 2° superior), lo cual, aunado a los principios de división de   poderes y de colaboración armónica y al sistema de pesos y contrapesos entre las   ramas del poder público, implica que, entre menor sea la efectividad de las   actividades de una de las ramas en la protección de los derechos fundamentales,   mayor tendrá que ser la labor de las otras, a fin de equilibrar la balanza y   acatar la Constitución, que tiene que ser tomada en serio y cumplida a   cabalidad.    

En   este sentido, la Corte Constitucional en varias ocasiones se ha encargado de la   impartición de órdenes para que se proceda de manera afirmativa por parte de las   demás autoridades del Estado, como en aquellos eventos en los que ha declarado   la existencia de un estado de cosas inconstitucional[37],   y cuando se requiera la pronta actuación de las autoridades, para evitar un   perjuicio irremediable[38].    

Todas estas consideraciones conducen a la Sala a afirmar que, en lo concerniente   a la existencia de una obligación jurídica que se derive del reconocimiento de   los derechos fundamentales, en cuanto derechos subjetivos, todos pueden implicar   deberes de prestación y de abstención[39]. Estas obligaciones no   suelen venir especificadas en la norma constitucional per se, razón por   la cual su pretensión ante el juez de tutela conllevará que éste acuda a los   desarrollos normativos que se han dado para la protección del derecho en   particular, o a dilucidar, cuando aquellos sean inexistentes, ineficientes o   contrarios a la Constitución, un contenido mínimo que garantice el ejercicio   real del derecho y evite el daño iusfundamental.    

Como consecuencia de lo anterior, en aquellos eventos en que no parezca claro el   alcance de un derecho fundamental, es posible que el juez visualice su contenido   mínimo o esencial, a fin de suministrar un cierto grado de certeza sobre la   consistencia del derecho en su expresión más concreta. Dicho contenido mínimo es   indicativo de un parámetro y de unos límites, que no pueden ser transgredidos   por las autoridades ni por particulares.    

Sin   embargo, tal contenido mínimo o núcleo esencial de los derechos fundamentales no   implica que su observancia se reduzca siempre a ese contenido, puesto que, al   ser considerados como derechos de especial relevancia constitucional, su   ejercicio impone constante optimización y evolución dentro del ordenamiento,   lo cual permite que al núcleo se le añadan elementos o circunstancias de   garantía, incrementando el ámbito y calidad de ejercicio.    

Conforme a lo anterior, es menester recalcar que la manera como se implementa o   se cumple el contenido que le corresponde a un derecho fundamental, tampoco es   un elemento a partir del cual se pueda descartar su carácter subjetivo. En este   sentido, la subjetividad vendrá dada por la defensa que del interés en juego se   derive para el ordenamiento, y no por su forma de implementación. Por ello, nada   impide que un derecho de cumplimiento progresivo o programático sea considerado   como fundamental, en tanto la manera como se implementa no está atada a su   definición.    

En   este orden de ideas, cuando se afirma que un derecho es de cumplimiento   progresivo, se indica principalmente: i) un estado de cosas ideal, al cual la   norma busca arribar y ii) un contexto económico en el que se halla inmerso el   ejercicio del derecho, es decir, el problema que representa la distribución de   bienes escasos para la satisfacción de necesidades ingentes, en los eventos en   que normativamente obliga la satisfacción de tales necesidades.    

Bajo ese entendido, la progresividad corresponde a una forma de implementación   del derecho en virtud de la cual se procura la satisfacción gradual de las   necesidades, de manera que no sea factible desaprovechar la protección otorgada   en el desarrollo precedente del derecho, sino que se avance en su   implementación, hasta la satisfacción real de la prestación reconocida, según   las finalidades trazadas por la norma.    

Los   anteriores argumentos consolidan la posición jurídica de los sujetos de derechos   fundamentales dentro del ordenamiento, haciendo factible su pretensión mediante   las vías procesales que se han dispuesto para ello, sean aquellas que se han   creado de manera general para la defensa ordinaria de los derechos, o sea la   acción de tutela, cuando se cumplan los requisitos para su procedibilidad. Así   mismo, pone de presente que la insatisfacción del derecho conllevaría una lesión   constitucional.     

En   este orden de ideas, y en punto del derecho a la vivienda digna, la Sala debe   reiterar su carácter fundamental, básicamente porque constituye una innegable   expresión de la dignidad humana y se vincula de manera directa con la concepción   social del Estado, como ente que tiene a su cargo la superación de las   condiciones de desigualdad material que impiden el ejercicio de los derechos que   se reconocen en la carta (art. 13 Const.).    

En este punto, reitérese que la vivienda digna es   elemento trascendental para la efectividad de la dignidad humana, entendida como   “el derecho de las personas a realizar   sus capacidades y a llevar una existencia con sentido, en un ambiente libre de   miedo frente a la carencia de lo materialmente necesario e indispensable para   subsistir…”[40].    

En   efecto, contar con un lugar digno de habitación permite a los seres humanos   experimentar una existencia más agradable, con menos riesgos de peligros   callejeros y de humillaciones, protegidos de la intemperie y teniendo la   posibilidad de descansar en condiciones materiales adecuadas. Adicionalmente,   fomenta el desarrollo de la persona humana, en cuanto le permite estrechar lazos   familiares y sociales, que le posibiliten su desenvolvimiento social,   otorgándoles un espacio propicio para su intimidad y añadiendo a su identidad el   lugar donde se habita, como elemento de apacibilidad.    

En   este orden de ideas, el artículo 51 de la carta y las bases expuestas ponen en   cabeza de todos el derecho a la vivienda digna como fundamental, ratificando así   el carácter universal de tal reconocimiento y su inescindible relación con la   dignidad como elemento connatural a los seres humanos, pudiendo también predicar   de él su carácter inalienable.    

Así   mismo, se dispuso en cabeza de las autoridades del Estado, sin distinción, el   deber de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho,   disponiendo tres campos de regulación mínima, en lo concerniente a planes de   vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y   formas asociativas de ejecución de programas de vivienda.    

Conforme a lo anterior, el derecho a la vivienda digna, como fundamental que es,   podrá ser exigido por vía de tutela, conforme al desarrollo prestacional y   normativo que se le haya dado y en las hipótesis que más adelante se explicarán.     

4.4. Contenido mínimo del derecho a la vivienda digna.    

Pese a la dificultad que puede representar la redacción del artículo 51 para   fijar a partir de allí todos los elementos que componen el ejercicio del derecho   a la vivienda digna, la Corte considera que el contenido mínimo de tal derecho   fundamental debe comprender la posibilidad real de gozar de un espacio material,   en el que la persona y su familia puedan habitar, de manera tal que le sea   posible llevar a cabo su proyecto de vida en condiciones que permitan su   desarrollo como individuo digno, integrado a la sociedad.    

Bajo esta premisa, la Corte no ignora que, dada la amplitud de elementos que   pueden agregarse al contenido mínimo antes referido, la precisión del alcance   del derecho a la vivienda digna puede ser complementada por los desarrollos   normativos y prestacionales que de él se hagan, los cuales deben tender a la   satisfacción del derecho.    

Para desarrollar tal labor de precisión, debe reiterarse que las características   referidas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las   Naciones Unidas en su observación N° 4 de 1991, se acogen como criterio guía   para la concreción y protección del derecho fundamental a la vivienda digna,   siendo menester su aplicación, en la mayor medida posible, en los desarrollos   que de él se hagan y en el estudio judicial que se practique para su amparo.    

En el fallo C-936 de octubre 15 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, se anotó   que “tales consideraciones obligan a aceptar que el acceso a la vivienda   digna no se refiere exclusivamente a la financiación de la propiedad sobre la   vivienda, pues expresamente se protegen todas las formas de tenencia de la   vivienda. De lo anterior surge que corresponde al Estado diseñar varias   estrategias financieras y de situación de recursos para atender distintas   modalidades de tenencia de la vivienda y no limitarse a asegurar la propiedad   sobre los inmuebles”. Allí se reseñó,   siguiendo la citada observación N° 4:    

“a) Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia   adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda   en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de   emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o   propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de   cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal   contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los   Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir   seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad   carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos   afectados.    

b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades   e infraestructura. Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios   indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos   los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso   permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la   cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de   almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a   servicios de emergencia.    

c) Gastos soportables. Los gastos personales o del   hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni   comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los   Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los   gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso.   Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden   costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que   correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. De conformidad con el   principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debería proteger por   medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de   los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales constituyen   las principales fuentes de material de construcción de vivienda, los Estados   Partes deberían adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de esos   materiales.    

d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser   habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de   protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras   amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.   Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta   a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la   Vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda como el factor   ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones que   favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro modo,   que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian   invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas.    

e) Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser   asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de   desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir   una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en   la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad,   los niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos   VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos   mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas   en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las   disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en   cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el   mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de   la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política.    

Los Estados deben asumir obligaciones apreciables   destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y   dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho.    

f) Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un   lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención   de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios   sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales   donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y   volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las   familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares   contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que   amenazan el derecho a la salud de los habitantes.    

g) Adecuación cultural. La manera en que se construye   la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se   apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la   diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la   modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen   las dimensiones culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros,   los servicios tecnológicos modernos.”    

4.5. Defensa del derecho a la vivienda digna y la acción de tutela como   mecanismo efectivo para su garantía.    

Es   oportuno reiterar que, en la actual evolución jurisprudencial, deducir la   fundamentalidad de un derecho por vía de conexidad con otros de tal magnitud, no   es apropiado ni necesario; acudir a tal criterio resulta aún más superfluo   frente a la naturaleza indispensable de la vivienda digna, en la que de manera   autónoma refulge la mencionada magnitud, sin que sea pertinente acudir a un   elemento exógeno para justificarlo. En este sentido, la tutela del derecho   fundamental a la vivienda digna, procede de manera directa, sin apelar a la   conexidad, sino admitiendo la acción constitucional según el cumplimiento de los   requisitos generales que se predican de cualquier otro derecho fundamental,   según el artículo 86 de la carta y el Decreto 2591 de 1991.      

Así   consta en la sentencia T-585 de junio 12 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra   Porto, donde se afianzaron tres hipótesis a partir de las cuales procederá la   protección del derecho fundamental a la vivienda digna en sede de tutela:    

“… (i) hipótesis referidas a la faceta de abstención   o derecho de defensa de la vivienda digna, (ii) pretensiones relativas al   respeto de derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o   reglamentarios que conlleven a superar la indeterminación inicial en cuanto al   contenido normativo propio del derecho a la vivienda digna y (iii) eventos en   los cuales las circunstancias de debilidad manifiesta en los que se encuentran   los sujetos considerados de especial protección constitucional, a la luz de las   normas superiores y de la jurisprudencia de esta Corporación, tornan imperiosa   la intervención del juez de tutela con miras a la adopción de medidas que   permitan poner a estas personas en condiciones de igualdad material haciendo   efectiva, en el caso concreto, la vigencia de la cláusula del Estado Social de   Derecho (artículo 1º superior).”    

Esta Sala considera pertinente la reiteración de que en   estas hipótesis se reafirma que ese derecho es   subjetivo y su titular concretará sus pretensiones en la posibilidad de hacer   cesar las interrupciones arbitrarias e ilegítimas que perjudiquen el ejercicio   apropiado, teniendo en cuenta que la arbitrariedad o ilegitimidad de la   actuación estará dada por el contenido del   ordenamiento jurídico vigente.    

Debe destacarse que en las dos primeras hipótesis no se hace   diferenciación alguna sobre quiénes pueden hacer uso de la acción de tutela en   tales circunstancias, de lo cual se infiere que en ellas pueden estar inmersas todas las personas que, en virtud del   desarrollo normativo dado al derecho fundamental, estén en el supuesto de hecho   descrito para su protección. Empero, en virtud de la tercera hipótesis, podría   mal entenderse que la protección se otorga solo a   aquellos accionantes que han sido identificados como sujetos de especial   protección constitucional por parte de la jurisprudencia de esta corporación.    

En este sentido, la Sala considera   pertinente aclarar esta hipótesis, en cuanto puede ser   interpretada como la exclusión injustificada de aquellos que no han sido   considerados previamente por la jurisprudencia constitucional como sujetos de   especial protección, lo cual sería tanto como sostener que el derecho a la   vivienda digna sólo es fundamental para ciertas   personas, circunstancia que se opone al carácter universal que posee este tipo   de derechos subjetivos.    

Es menester efectuar esta claridad, por cuanto la   consideración de una persona como sujeto de especial protección constitucional no necesariamente ha de implicar para el   juez una labor de clasificación de los accionantes dentro de alguna de las   categorías que de antemano la jurisprudencia ha determinado como meritorias de   dicha protección, sino que se deben analizar las   especiales condiciones que rodean el caso concreto para, a partir de allí,   determinar si el accionante se encuentra en una situación de debilidad   manifiesta, de la que se desprenda el deber estatal de protección especial según lo dispuesto en el último inciso del art. 13 de la norma superior.    

Con todo, es claro que la protección al derecho fundamental   a la vivienda digna, se extiende no solo a favor de los sujetos de especial   protección constitucional, sino de quienes carezcan de ella, que de suyo están en circunstancia de debilidad manifiesta, al serles   frustráneo su ejercicio efectivo.     

Lo anterior, en cuanto la esencia del derecho fundamental a   la vivienda digna, como derecho social que también es, promueve la erradicación   de las circunstancias materiales que impiden a las   personas el ejercicio real de sus derechos en condiciones dignas, sin que haya   lugar a distinguir entre aquellas que jurisprudencialmente han sido   identificadas como sujetos de especial protección, de las que no lo han sido.    

Ello no riñe con que la implementación del derecho fundamental a la vivienda   digna está sujeta a un criterio de progresividad, en virtud del cual su   ejecución podrá seguir parámetros de justicia distributiva, pudiendo   eventualmente priorizarse cuando se requiera con mayor   urgencia, por ser más evidente la desigualdad en la que se encuentran a causa de   sus circunstancias particulares, por ejemplo por razones de edad (niñez,   senectud), embarazo y discapacidad.    

En efecto, si se ha reconocido que la implementación de este derecho social fundamental se halla   contextualizada dentro de un escenario de recursos escasos, lo pertinente será   que en la distribución de tales bienes se ponga especial atención a quienes con   más apremio ameriten la satisfacción del derecho, sin   que ello implique que no sea fundamental per se, ni que para aquellas personas que con   anterioridad no han sido consideradas como sujetos de especial protección se diluya la fundamentalidad, o se les desconozca que por   el solo hecho de carecer de morada, ya estén en situación de manifiesta   debilidad, que les permita obtener el amparo por vía de tutela.       

Así, se reconoce la existencia de circunstancias estructurales ajenas a las aspiraciones individuales de desarrollo   del ser humano, sobre las cuales el individuo no tiene control, y que afectan su   dignidad y su derecho a la igualdad, siendo necesaria la puesta en marcha del   principio de solidaridad, que rige a  Colombia como Estado social de derecho. Por ello, no debe entenderse que el   reconocimiento del derecho a la vivienda digna constituya desatención a que el   ser humano es poseedor de fuerza de trabajo que puede alcanzar sus objetivos   vitales de desarrollo por medios propios, debiendo ser   corregidas las condiciones materiales de desigualdad, tal como también se deriva   de manera incontrastable de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 334   superior: “El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar de manera progresiva, que todas   las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al   conjunto de los bienes y servicios básicos” (no está en negrilla en el texto   original).    

Recuérdese que el Estado   colombiano se ha obligado al desarrollo progresivo de este tipo de derechos   (art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos   Humanos) y, según lo normado en el artículo 34, literal k, de la Carta de la Organización de los   Estados Americanos, debe dedicar “sus máximos esfuerzos a la consecución”  de una “vivienda adecuada para todos los sectores   de la población”  (no está en negrilla en el texto original).    

La satisfacción podría verse   limitada por insuficiencia de recursos, debiendo acudirse a criterios de   justicia distributiva, sin que ello libere al Estado de su obligación, cuyo   cumplimiento ha de priorizar, teniendo claro que en primera línea está la   realización de los derechos fundamentales, entre ellos   el de la vivienda decorosa, a proveer con prelación, de manera que reafirme que   ser un Estado social no constituye un mero enunciado formal, sino una realidad,   que le impone ineludibles deberes frente a sus asociados, en particular   los de menores ingresos, de los que no puede exonerarse. Así lo expresó la Corte Constitucional desde sus primeros pronunciamientos   (no está en negrilla en el texto original)[41]:    

“… el término “social”, ahora agregado a la   clásica fórmula del Estado de Derecho, no debe ser entendido como una simple   muletilla retórica que proporciona un elegante toque de filantropía a la idea   tradicional del derecho y del Estado…    

 …   …   …    

Desde este punto de vista el Estado social puede ser   definido como el Estado que garantiza estándares mínimos de salario,   alimentación, salud, habitación, educación, asegurados para todos los   ciudadanos bajo la idea de derecho y no simplemente de caridad (H.L.   Wilensky, 1975).”    

Desarrollando lo manifestado, puede inferirse que el derecho   fundamental a la vivienda digna, si el Estado no lo garantiza apropiadamente, el   afectado será protegido por vía de amparo, en hipótesis como las siguientes:    

i) Cuando estaba gozando del derecho y   sobreviene una privación ilegítima, o producto de un hecho que el Estado tenía   la obligación de precaver.    

ii) Cuando habiendo aprobado y ganado un   concurso para la asignación de una vivienda de interés   social, no le es entregada.    

iii) Cuando, no hallándose en alguna de las hipótesis   anteriores, está en circunstancia de debilidad manifiesta, bajo la cual le es   imposible gozar de un digno lugar de habitación, lo cual torna apremiante la   intervención del juez de tutela con miras a la adopción de medidas que conduzcan   a ponerlo en condiciones de igualdad material, para hacer efectivo su derecho.    

Quinta. El caso bajo estudio    

5.1. Corresponde a esta   Sala de Revisión determinar si la Alcaldía de Cúcuta ha vulnerado los   derechos a la vivienda digna, al debido proceso y el derecho de defensa de la   accionante que argumenta ser desplazada de la masacre en el barrio “la   Hermita” (sic) de Cúcuta, en el año 2009 “en la que murieron 4 personas,   mi esposo… un niño… de 5 años por grupo al margen de la ley”.    

Dicha   conculcación se concluye en razón a que con base en querellas iniciadas por   ocupación de hecho, la administración sin previa notificación, decretó “el   lanzamiento” de las personas indeterminadas que se encuentran ubicadas en el   asentamiento denominado “la Fortaleza”, predio de propiedad privada,   lugar en el que habita la accionante y su familia.    

5.2. En el   presente caso, atendiendo los presupuestos jurisprudenciales y dependiendo de la   valoración fáctica y probatoria que dimane de los elementos de convicción   incorporados al expediente, es necesario tener presente que, i) la   demandante, viuda con 3 hijos, desplazados   forzosamente, resultan en ostensible situación de especial   vulnerabilidad, que demanda urgente amparo; ii) se iniciaron querellas por ocupación de hecho contra   invasores indeterminados; iii) la   Alcaldía informó que “las diligencias objeto de pronunciamiento no se   llevaron a cabo” en estricto cumplimiento de lo ordenado en noviembre 30 de   2012, por el Juzgado Quinto Civil Municipal de Cúcuta al resolver una tutela   incoada por “Arvey Rodríguez Velásquez” debido a que “se decretó la   nulidad de todo lo actuado dentro de las querellas policivas de lanzamiento por   ocupación de hecho… a partir del auto admisorio de cada una de ellas   respectivamente”.    

Respecto a las medidas adoptadas para remediar la situación de la población, se   tiene que Metrovivienda ha adelantado “procesos de Regularización Urbanística   de los asentamientos humanos urbanos del Municipio de Cúcuta, que cumplan con   los requerimientos establecidos en las normas legales vigentes”, analizando   la viabilidad técnica, realizando estudios socioeconómicos de la población y   determinando a través de un estudio preliminar geológico de riesgos y amenazas,   que algunas de las viviendas se encuentran ubicadas en zona de alto riesgo y de   protección dentro del asentamiento, lo cual ha dado como resultado una   revaluación en el proceso de legalización y la consecuente remisión de dicho   concepto para dictamen final a Planeación Municipal.    

Así   mismo, el municipio de Cúcuta tiene inscritos diferentes proyectos integrales de   vivienda como “formulación política municipal de vivienda y asentamiento   humanos de la ciudad”.    

5.3. Frente a lo anterior, debe tomarse en consideración lo expuesto en la   sentencia T-349 de mayo 15 de 2012, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, donde   se enfatizó sobre la protección del derecho a la vivienda digna, especialmente   de la población en circunstancias de desplazamiento forzado, y se efectuó   referencia a los Principios Pinheiro acerca de la Restitución de la Viviendas y   el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas, al igual que en   torno a las Observaciones Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales   y Culturales de la Naciones Unidas, llegando a las siguientes conclusiones (no   está en negrilla en el texto original):    

“En primer lugar, existe una necesidad imperiosa de   adoptar políticas sociales en materia  de vivienda digna para evitar los asentamientos humanos irregulares. Como la   Sala ha explicado, el Estado tiene la obligación de promover programas de   vivienda, especialmente dirigidos a la población más vulnerable, que se ajusten   a los contenidos básicos del derecho a la vivienda digna resaltados en   apartes previos.    

En segundo lugar, las autoridades deben implementar en   caso que pretendan recuperar bienes fiscales o de uso público habitados por   grupos humanos, medidas adecuadas para la protección de los derechos   fundamentales de los afectados, particularmente el derecho a la vivienda digna.   Así, de acuerdo con el Comité DESC y los Principios de Pinheiro, las autoridades   deben, entre otros aspectos, (i) garantizar el debido proceso,   (ii) consultar previamente a la comunidad afectada, (iii)  notificarla de la decisión de desalojo en un plazo suficiente y razonable,   (iv)  suministrar a los interesados, en un plazo razonable, información relativa a   los desalojos previstos y a los fines que se destinarán las tierras o las   viviendas; (v) estar presentes durante la diligencia; (vi)  identificar a todas las personas que efectúen el desalojo; (vii) no   efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas   afectadas den su consentimiento; (viii) ofrecer recursos jurídicos   efectivos a los afectados; y (ix) ofrecer asistencia jurídica a la   comunidad para solicitar la garantía de sus derechos y, si es del caso, la   reparación de los daños que les sean causados.    

Así mismo, cuando la comunidad afectada no cuente con   recursos propios para proveerse una solución de vivienda digna, las autoridades   deben adoptar todas las medidas necesarias de acuerdo con sus recursos, para   que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras   tierras productivas, según proceda.    

Finalmente, las autoridades deben evitar el uso   desproporcionado de la fuerza y proteger especialmente a la población más   vulnerable, como adultos mayores, menores de 18 años, personas en situación de   discapacidad, etc.    

En este sentido, el derecho a la vivienda digna es   un eje fundamental que debe ser observado y reconocido por las autoridades,   de modo que las medidas adoptadas deben encaminarse a conservar la garantía   del derecho a la vivienda digna, tal como lo señala la Observación No. 7 del   Comité DESC. Esto, porque si bien es cierto las ocupaciones irregulares de   los bienes fiscales y de uso público, o de bienes privados, no cuentan con   respaldo legal, el derecho a la vivienda adquiere una mayor relevancia, no tanto   en un contexto de propiedad, sino para impedir que las personas padezcan más   sufrimientos en razón a los desalojos.    

5.4. Por lo   tanto si bien la Alcaldía de Cúcuta no ha iniciado el proceso de lanzamiento por   ocupación de hecho basada en órdenes judiciales, y Metrovivienda Cúcuta, Empresa Industrial y Comercial del estado del   orden municipal, ha iniciado los procesos de regularización urbanística   de los asentamientos humanos urbanos del municipio, para dar soluciones de   vivienda, resulta necesario para esta Corporación reforzar el respeto por los derechos fundamentales de las personas   que van a ser impactadas negativamente por la ejecución de la diligencia, y   asegurar las garantías fundamentales de dicha población objeto de una protección   constitucional reforzada.    

Continuar con el procedimiento de   desalojo, de suyo traumático pero en ocasiones indispensable como última medida   para recuperar la tenencia de un bien privado o del espacio público[42],   que hubiere sido tomado de manera ilegítima[43], se tiene que realizar utilizando mecanismos idóneos y   proporcionados, con tiempo y posibilidades de reubicación y adaptación.    

Además, es claro que al efectuar el lanzamiento, deben evitarse atropellos o   actos de fuerza que desproporcionadamente vulneren derechos fundamentales y agredan a quienes están   siendo desalojados, esto es, llevados a situación de grave vulnerabilidad al   privárseles de vivienda, lo cual es aún   más cruel si entre ellos hay quienes   merezcan especial protección.    

5.5. Así las cosas,   teniendo en cuenta que la administración municipal no ha vulnerado el derecho al   debido proceso de la comunidad, es necesario señalar que una vez se establezca   si es legítima o no la determinación de efectuar el lanzamiento por ocupación de   hecho, si se considerare que el desalojo está justificado, “deberá llevarse a   cabo con estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes de las normas   internacionales de derechos humanos y respetando los principios generales de la   razón y la proporcionalidad”, con el ceñimiento a lo establecido por el   Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas,   observación general Nº 7, 1997, “El derecho a una vivienda adecuada ‘párrafo   1 del artículo 11 del Pacto’: desalojos forzosos”[44],   que efectúa especial referencia a los que afectan a grandes grupos de personas[45],   debiendo estudiarse con los interesados “todas las demás posibilidades que   permitan evitar o, cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir a la fuerza”.    

5.6. Por todo lo expuesto, esta Sala de Revisión revocará   el fallo proferido en octubre 31 de 2012   por el Juzgado Civil del Circuito   Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta, que confirmó el dictado en   septiembre 13 de 2012 por el Juzgado Primero Civil Municipal de la misma ciudad   que declaró improcedente la tutela pedida por la señora   Deyanira Barrientos Velásquez, contra la Alcaldía de Cúcuta.    

En   su lugar, la Corte tutelará los derechos   fundamentales de la demandante y de su familia, en la cual hay tres menores de   edad, a la vivienda digna, en adicional desarrollo de la protección   constitucional reforzada que les corresponde como víctimas de desplazamiento   forzado. En consecuencia, se ordenará a la mencionada Alcaldía que si llegare a   ejecutar el desalojo, sea de manera pacífica y después de que se le haya   residenciado en una vivienda equiparable en terreno, área construida, ubicación   y calidad, que cumpla a satisfacción con las normas mínimas para vivienda de interés social urbana y con todas las   posibilidades para que, llegado el caso, sea escriturada como de su patrimonio   familiar.    

III. DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.-  REVOCAR el fallo   proferido en octubre 31 de 2012 por el Juzgado Civil del Circuito Especializado en Restitución   de Tierras de Cúcuta, que confirmó el dictado en septiembre 13 de 2012 por el   Juzgado Primero Civil Municipal de la misma ciudad, declarando improcedente la   tutela pedida por la señora Deyanira   Barrientos Velásquez, contra la Alcaldía de Cúcuta.    

Segundo.-  En su lugar, se dispone TUTELAR  los derechos fundamentales de la demandante y de su núcleo familiar   a la vivienda digna, en adicional desarrollo de la protección constitucional   reforzada que les es debida como víctimas de desplazamiento forzado.    

Tercero.-  ORDENAR a la Alcaldía de   Cúcuta, por intermedio del Alcalde   municipal o quien haga sus veces, que si llegare a ejecutar el desalojo de la   señora Deyanira Barrientos Velásquez y de   su núcleo familiar, sea de manera pacífica   y consecuentemente a que se les haya residenciado en una vivienda equiparable en   terreno, área construida, ubicación y calidad, que cumpla a satisfacción con las   normas mínimas para vivienda urbana de interés social y con todas las   posibilidades y facilidades para que, llegado el caso, sea escriturada como de   su patrimonio familiar.    

Cuarto.-  Por Secretaría General, LÍBRESE  la comunicación a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional. Cúmplase.    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALEXEI JULIO ESTRADA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO    

Secretaria General    

[1] T-285 de marzo   27 de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre muchas otras.    

2 T-086 de febrero 9 de 2006, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[3] T-025 de enero 22 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[4] T-227   de mayo 5 de 1997, M. P. Alejandro Martínez Caballero.    

[5]  SU-1150 de  agosto 30 de 2000, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[6] T-721 de agosto 20 de 2003, M. P. Álvaro Tafur Galvis.    

[7] T-334 de mayo 4 de 2007, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[8] “Ver las   sentencias T-742/09, T-057/08, T-136/07, T-919/06, T-585/06 y T-025/04.”    

[9] El artículo   octavo, al referirse al respeto por la vida privada y familiar de los habitantes   de la unión, dispone: “1. Toda persona tiene derecho al respeto de su vida   privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia. 2. No podrá haber   injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este derecho sino en tanto   en cuanto esta injerencia esté prevista por la ley y constituya una medida que,   en una sociedad democrática, sea necesaria para la seguridad nacional, la   seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden y la   prevención de las infracciones penales, la protección de la salud o de la moral,   o la protección de los derechos y las libertades de los demás”    

[10] “… 3. Con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la   Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda   para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de   recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho   comunitario y las legislaciones y prácticas nacionales.”    

[12] “Vivienda y planificación urbana     

1) Toda persona tiene, para sí y su familia, derecho a una   vivienda de tamaño adecuado que cumpla normas satisfactorias de higiene y   comodidad y proteja la privacidad de la persona y la familia…”    

[13] “1) Toda persona tiene derecho a un   hogar. No puede privarse arbitrariamente de un hogar a ninguna persona.”    

[14] “La vivienda.    

1) Toda persona tiene el derecho de tener acceso a una   vivienda adecuada.    

2) El Estado debe adoptar medidas legislativas y de otra   índole razonables, dentro de los recursos de que dispone, para lograr la   realización progresiva de este derecho.    

3) No puede desalojarse a ninguna persona ni demolerse su   hogar sin orden judicial dictada después de haberse considerado todas las   circunstancias pertinentes. Ninguna ley puede permitir desalojos arbitrarios.”    

“1) Todo niño tiene derecho a… la vivienda…”.    

[15] T-084 de marzo 2 de 1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz.    

[16] T-1677 de diciembre 5 de 2000, M. P. Fabio Morón Díaz,   entre otras.    

[17] T-1180 de   diciembre 2 de 2008 y T-274 de abril 13 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra   Porto.    

[18] T-820 de noviembre 19 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra   Porto.    

[19] T-203 de abril 7 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa: “Ahora   bien, aunque se ha dicho que el derecho a la vivienda digna no es exigible   directamente por vía de tutela, lo cierto es que esta restricción desaparece   cuando su quebrantamiento vulnera o pone en peligro derechos fundamentales.   Ciertamente, la Corte Constitucional ha reconocido en prolija jurisprudencia   que, en virtud del factor de conexidad, los derechos de segunda generación v.gr.   los derechos a la salud, a la seguridad social o a la vivienda digna, pueden ser   protegidos de la misma forma que los derechos fundamentales.”    

[20] Entre otras, pueden citarse las sentencias T-109 de febrero 22 de   2011, T-088 de febrero 15 de 2011, T-484 de junio 20 de 2011, todas con ponencia de Luis Ernesto Vargas Silva.    

[21] Entre otras, sentencia T-585 de junio 2 de 2008, M.P. Humberto   Sierra Porto.    

[22] T-484 de junio 20 de 2011, M. P. Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[23] T-1091 de   octubre 26 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[24] T-894 de agosto 26 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería.      

[25] T-155 de marzo   12 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[26] T-528 de 21 de junio de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[27] T-065 de febrero 4 de 2011, Magistrado   Ponente: Mauricio González Cuervo.    

[28] T-1091 de octubre 26 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

Lo anterior   no significa que el Estado esté en la obligación de proporcionar vivienda a la   totalidad de los habitantes del país que adolezcan de dicha necesidad, pues como   lo señala el artículo 51 de la Carta, su obligación se concreta en fijar   condiciones y promover planes de vivienda dentro de las capacidades que su   estructura protectora le permita, teniendo en cuenta la situación socioeconómica   del país y las apropiaciones de orden presupuestal que se hayan destinado para   esos rubros.    

El derecho a   la vivienda digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un   desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente por la   administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin,   sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los   asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las   autoridades deben facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los   sectores inferiores y medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit   del servicio; para tal efecto los particulares deben cumplir con los requisitos   establecidos por la ley. 

  Así entonces, este derecho de contenido social no le otorga a la persona un   derecho subjetivo para exigir en forma inmediata y directa del Estado su plena   satisfacción, pues se requiere del cumplimiento de condiciones jurídico –   materiales que lo hagan posible. De manera que una vez dadas dichas condiciones,   el derecho toma fuerza vinculante y sobre el mismo se extenderá la protección   constitucional, a través de las acciones establecidas para tal fin.” (No está en negrilla en el texto original.)    

[30] Cfr. T-958 de   septiembre 6 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett), T-791 de agosto 23 de   2004 (M. P. Jaime Araújo Rentería) y T-585 de 2008, ya citada.    

[31] H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9ª Edición,   Munich, 1994, p. 141, citado en Arango Rivadeneira,   Rodolfo, El concepto de derechos sociales fundamentales. Editorial Legis,   2ª ed., Bogotá, D. C., 2012, pág. 9.    

[32] “… para distinguir conceptualmente entre derechos subjetivos,   que son las expectativas positivas (o de prestaciones) o negativas (de no   lesiones) atribuidas a un sujeto por una norma jurídica, y los deberes   correspondientes que constituyen las garantías asimismo dictadas por normas   jurídicas, ya sean estas las obligaciones o prohibiciones correlativas a   aquéllos, que forman las que en el apartado 2 he llamado garantías primarias, o   bien las obligaciones de segundo grado, de aplicar la sanción o de declarar la   nulidad de las violaciones de las primeras, que forman las que he llamado   garantías secundarias”, Ferrajoli, Luigi. Derechos y Garantías, la ley   del más débil. Editorial Trotta, 7ª edición, 2010, pág. 59    

Aun   cuando los obligados y los acreedores sean entes “impersonales”, no se   deja de anteponer el acreedor al deudor como situados en los respectivos   extremos de un vínculo jurídico, que implica la potestad de aquel para exigir de   éste el cumplimiento de su obligación, lo cual es mucho más evidente en el   derecho privado y comporta dificultad en su exigibilidad dentro del ámbito del   derecho constitucional, en el que la efectividad de los derechos y la exigencia   de los deberes correlativos incluye no solo el ámbito jurídico sino el político   y, así, su exigibilidad por las vías jurídicas depende en gran medida de la   voluntad política.    

[33] “La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la   Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse   como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren   expresamente en ellos.”    

[34] Al respecto, en la sentencia T-881 de octubre 17 de 2002, M. P.   Eduardo Montealegre Lynett, se lee: “Una síntesis de la configuración   jurisprudencial del referente o del contenido de la expresión ‘dignidad humana’   como entidad normativa, puede presentarse de dos maneras: a partir de su objeto   concreto de protección y a partir de su funcionalidad normativa. Al tener como   punto de vista el objeto de protección del enunciado normativo ‘dignidad   humana’, la Corte ha identificado a lo largo de su jurisprudencia, tres   lineamientos claros y diferenciables: (i) La dignidad humana entendida como   autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según   sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad humana entendida como   ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien). Y (iii) la   dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales,   integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones)… De otro lado al   tener como punto de vista la funcionalidad, del enunciado normativo ‘dignidad   humana’, se han identificado tres lineamientos: (i) la dignidad humana entendida   como principio fundante del ordenamiento jurídico y por tanto del Estado, y en   este sentido la dignidad como valor. (ii) La dignidad humana entendida como   principio constitucional. Y (iii) la dignidad humana entendida como derecho   fundamental autónomo.” En convergente sentido, pueden observarse las   sentencias T-1134 de noviembre 11 de 2004, M. P. Alfredo Beltrán Sierra,   y C-793 de noviembre 4 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[35] T-1103 de   noviembre 6 de 2008, M. P. Humberto A. Sierra Porto.    

[36] T-855 de   noviembre 15 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[37] Cfr. T-025 de   enero 22 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-086 de febrero 9 de 2006,   M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-760 de julio 31 de 2008, M. P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[38] T-684 A de   septiembre 14 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.    

[39] Piénsese, por ejemplo, en el derecho   fundamental a fundar medios de comunicación masiva, dispuesto en el artículo 20   de la carta, cuyo ejercicio se dificultaría si no se contara con un marco   normativo que desarrolle su consagración constitucional.    

[40] C-793 de   noviembre 4 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo.    

[41] T-406 de junio 5 de 1992, M. P. Ciro Angarita Barón.    

[42] Art. 82 Const.: “Es deber del Estado velar por la protección de   la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual   prevalece sobre el interés particular.”    

[43] Tal ilegitimidad no deviene del proceder de los desalojados, sino   de quienes les prometieron en venta una posesión que después se señala que no   tenían.    

[44] Párrafo 3 de la Observación General N° 7: “El empleo de la   expresión ‘desalojos forzosos’ es en cierto modo problemático. Esta expresión   pretende transmitir el sentido de arbitrariedad e ilegalidad. Sin embargo, para   muchos observadores la referencia a los ‘desalojos forzosos’ es una tautología,   en tanto que otros critican la expresión ‘desalojos ilegales’ por cuanto que   supone que la legislación pertinente brinda una protección adecuada y se ajusta   al Pacto, cosa que no siempre es así en absoluto. Asimismo, se ha señalado que   el término ‘desalojos injustos’ es aún más subjetivo dado que no se refiere a   ningún marco jurídico. La comunidad internacional, especialmente en el contexto   de la Comisión de Derechos Humanos, ha optado por la expresión ‘desalojos   forzosos’ sobre todo teniendo en cuenta que todas las alternativas propuestas   adolecían también de muchos de esos defectos.”    

[45] Párrafos 14 y 15, Observación N° 7 ib..