T-247-15

           T-247-15             

Sentencia T-247/15    

Existe una   regla general de improcedencia de la acción de tutela respecto de actos de   carácter general, impersonal y abstracto. No obstante, la jurisprudencia ha establecido algunas excepciones en las   cuales procede la acción de tutela frente a este tipo de actos.    

ACCION DE TUTELA FRENTE A ACTOS GENERALES,   IMPERSONALES Y ABSTRACTOS-Acción   de tutela contra resolución que dio inicio a procesos administrativos de   formación y actualización catastral en municipio habitado en su mayoría por   indígenas    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE   COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Protección constitucional     

De conformidad con la jurisprudencia   de la Corte, la consulta previa es un derecho fundamental de los pueblos   indígenas, el cual se debe llevar a cabo a través de sus instituciones   representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas   susceptibles de afectarlos directamente.    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA-Fundamentos normativos     

CONVENIO 169 DE LA OIT Y BLOQUE DE   CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento   del derecho a la consulta previa     

CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Obligación impuesta al Estado cada vez que se vayan a adoptar medidas   legislativas o administrativas que los afecten directamente    

CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS   ETNICOS-No toda medida   legislativa que concierna a los pueblos indígenas y tribales está sujeta al   deber de consulta    

CONSULTA PREVIA-Ambito material de procedencia    

Debe realizarse consulta   previa cuando se adopte cualquier medida administrativa o legislativa   susceptible de afectar directamente a los pueblos indígenas. Se ha sostenido   igualmente que la consulta previa debe comprender cualquier medida susceptible   de afectar directamente a los pueblos indígenas y no solamente aquellas que   comprendan sus territorios.     

CONSULTA   PREVIA-Afectación directa    

No existe una lista   taxativa de hipótesis en las cuales procede la consulta previa. Para determinar   si esta es procedente lo importante es establecer si la medida analizada es   susceptible de afectar directamente a un pueblo indígena o tribal.     

CONSULTA PREVIA DE LAS COMUNIDADES   INDIGENAS-Finalidad     

Los procesos de consulta   son “medios para asegurar la protección de la supervivencia colectiva, la   integridad cultural, los intereses comunitarios y los derechos fundamentales de   las comunidades indígenas y afrodescendientes”.    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE   COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Características del proceso     

DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDAD   INDIGENA-Orden al Instituto   Geográfico Agustín Codazzi y al Ministerio del Interior adelantar consulta   previa para nuevos procesos de formación y actualización catastral en municipio   donde habitan comunidades indígenas    

DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDAD   INDIGENA-Orden al Instituto   Geográfico Agustín Codazzi, realizar un nuevo proceso de Actualización y   Formación catastral en municipio donde habitan comunidades indígenas    

Referencia: Expediente T-4107370    

Acción de tutela instaurada por Luis Fernando Arias contra el Grupo   de Consulta Previa Ministerio del Interior y el Instituto Geográfico Agustín   Codazzi.    

Magistrada Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C, treinta (30) de abril de dos mil quince   (2015).    

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,   integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González   Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus  atribuciones    constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales y   reglamentarios, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión de las sentencia proferidas,   en primera instancia, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, el   cuatro (4) de junio de dos mil trece (2013), y en segunda instancia por la Sala   Laboral de la Corte Suprema de Justicia el seis (6) de agosto de dos mil trece   (2013), dentro del trámite de la referencia[1].    

I.         ANTECEDENTES    

Luis Fernando Arias interpuso acción de   tutela, en su calidad de representante legal de la Organización Nacional   Indígena (ONIC) contra el Grupo de Consulta Previa Ministerio del Interior y el   Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Alega que el Agustín Codazzi llevó a cabo   durante el mes de noviembre de dos mil doce (2012), en el municipio de Cumaribo,   Departamento de Vichada, actividades de actualización y formación catastral, sin   realizar una consulta previa con los indígenas que se encuentran en el área de   esa población.    

1.      Hechos    

1.1.          El municipio de Cumaribo se encuentra ubicado en   el departamento del Vichada, el cual de acuerdo con los peticionarios, cuenta   con veintidós (22) resguardos indígenas, nueve (9) solicitudes de constitución   de resguardo y doce (12) solicitudes de ampliación de resguardo. También lo   habitan tres (3) pueblos en aislamiento voluntario, uno de los cuales está en   proceso de reconocimiento ante el Ministerio del Interior.    

1.2.          Sostuvo el actor que en el municipio hace   presencia los pueblos indígenas Sikuani, Piapoco, Puinave, Wipijivi, Amorua,   Mapayerri, Piaroa y Kubeo. El pueblo Mapayerri no supera las sesenta personas.   Señaló que estos pueblos son semi- nomadas y tienen una población que en general   no domina el castellano. Las personas indígenas constituyen el 80% de la   población del municipio[2].    

1.3.          Desde el mes de noviembre de 2012, según sostuvo   el actor, llegaron funcionarios del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, con el   fin de realizar actividades de formación y actualización catastral de la zona.   Agregó que los servidores públicos de esa entidad trazaron los límites de los   predios, dentro de los cuales se encuentran comprendidos territorios   ancestrales, sitios sagrados, y en posesión de las comunidades, sin adelantar un   proceso de consulta previa.    

1.4.          Señaló que el censo fue coordinado con los   colonos. Agregó que estos pretenden cambiar el nombre a los territorios   indígenas, trazar nuevos linderos e inscribirlos para justificar “su   ocupación ilegal”. Sostuvo que han derrumbado cercas dentro de las “parcialidades  indígenas”[3],   lo cual ha impedido el tránsito de los indígenas a sus territorios. Alegó que   como consecuencia del censo los indígenas del pueblo Mapayerri han sido   desplazados.    

1.5.          Argumentó que en el proceso de actualización   catastral se están reconociendo posesiones inexistentes. Señaló que se han   dividido e inscrito predios a colonos, que están en el territorio ancestral de   los pueblos indígenas.    

1.6.          El actor alegó que la conducta del Agustín   Codazzi vulnera los derechos fundamentales de los pueblos asentados en el   municipio de Cumaribo a la identidad étnica y cultural, al debido proceso, a la   propiedad ancestral y a la consulta previa. Solicitaron: a) que se realice una   consulta previa concertada para iniciar el registro catastral; b) que en la   consulta sea involucrado también el INCODER; c) la consulta debe garantizar la   participación de todos los pueblos del municipio de Cumaribo.    

2.         Respuesta de las entidades demandadas y   vinculadas    

El veintidós (22) de mayo de dos mil trece (2013) el Magistrado Sustanciador[4]  admitió la acción y ordenó notificar al Grupo de Consulta Previa del Ministerio   del Interior y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi.    

2.1.          Respuesta de la Dirección de Consulta   Previa del Ministerio del Interior.    

El treinta (30) de mayo de dos mil trece (2013), la Dirección de Consulta   respondió la tutela. Admitió que el Agustín Codazzi no solicitó una   certificación con el fin de establecer si en el municipio de Cumaribo tiene   presencia o no de comunidades étnicas, pero argumentó que la Resolución 70 del   cuatro (4) de febrero de dos mil once (2011), expedida por el Instituto   Geográfico Agustín Codazzi, pretende actualizar los censos y las bases de datos   estatales sobre el uso y la utilización de la tierra para evitar abusos. Sostuvo   que este acto administrativo prevé que cuando se realicen las actividades de   actualización catastral, deben ser comunicadas a los habitantes del lugar, para   que participen en las decisiones que los puedan afectar. Respecto de la petición   del actor concluyó que no se violó ningún derecho fundamental.    

2.2.          Respuesta del Instituto Geográfico Agustín   Codazzi.    

La entidad sostuvo que a diferencia de lo que se señala en la tutela no se   desconoció la toponimia indígena, porque los datos fueron tomados de las   resoluciones de constitución de los resguardos indígenas que habían sido   registradas. Sostuvo que se comunicó al representante legal del municipio de   Cumaribo de la Resolución mediante la cual se ordenó “el inicio y ejecución   del proceso de formación catastral y la actualización catastral urbana en el   municipio de Cumaribo y otros”. Señaló que se realizaron reuniones   informativas en el municipio para dar a conocer las actividades catastrales.   Alegó que la inscripción en catastro no constituye título de dominio, ni sanea   los vicios de la titulación. Aclaró que “por tratarse de formación y   actualización catastral es posible que se presenten inconsistencias en la   información levantada o renovada, caso en el cual las normas catastrales han   previsto los espacios y los trámites para solventarlas”.    

3.                 Sentencia de primera instancia    

El cuatro (4) de junio de dos mil trece (2013), la Sala Laboral del Tribunal   Superior de Bogotá, concedió la tutela interpuesta por el accionante[6].   Argumentó que de conformidad con la Resolución 70 de 2011, los objetivos del   catastro son realizar un inventario de los bienes del Estado y de los   particulares y la creación de un sistema único de información de estos predios,   por lo que resulta importante que la información recogida sea clara y precisa.   Consideró que por esta razón, la realización del censo catastral debió ser   consultada con los pueblos indígenas ubicados en Cumaribo, con el fin de   precisar cuáles eran los territorios habitados por ellos. De esta manera se   garantizaría, según sostuvo, por un lado información confiable, y por otro lado   la protección de los derechos fundamentales a la integridad étnica y a la   consulta previa recogidos en la Constitución y en el Convenio 169 de la OIT.   Ordenó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi dejar sin valor la actualización   catastral y adelantar un proceso de consulta previa para modificar la   información de los predios ubicados en el área del municipio.    

4.         Impugnaciones.    

La Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior y el Instituto   Geográfico Agustín Codazzi, impugnaron separadamente la sentencia de primera   instancia.    

4.1.          Impugnación de la Dirección de Consulta   Previa del Ministerio del Interior.    

El veinte (20) de junio de dos mil trece (2013), el Director de Consulta Previa   del Ministerio del Interior impugnó la sentencia de primera instancia. Presentó   cuatro argumentos contra el fallo de primera instancia. Argumentó que la   protección de las áreas que habitan los indígenas está ubicada “por fuera de   los cascos urbanos de los municipios”, y que fue en estos últimos donde se   llevó a cabo la actualización del catastro. Sostuvo que las comunidades   indígenas no se pueden ubicar en la zona urbana de Cumaribo, porque su   organización es rural “como se establece en la ley”.    

En segundo lugar señaló, que durante el proceso de actualización de catastro la   Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior no intervino en el   proceso administrativo de actualización catastral. Y que tampoco se le informó   de la realización de esta actividad, ni se le solicitó la certificación de la   presencia de grupos étnicos en la zona.    

En tercer lugar dijo que las actividades desarrolladas no causaron una   afectación a los pueblos indígenas que habitan el municipio de Camaribo, porque   lo que pretenden es actualizar los censos y la base de datos del IGAC, para así   garantizar seguridad jurídica a los habitantes de la zona. Aseguró que la   autonomía de los pueblos indígenas tiene como límite la Constitución y la ley, y   en este caso se debe ajustar a los límites previstos en la Resolución 70 de 2011   que regula la actualización y la formación de catastro, la cual fue aplicada en   este caso.    

Finalmente que en el proceso de tutela se presenta una nulidad por violación del   derecho de defensa, porque aunque se les vinculó y presentaron la respuesta a la   acción de tutela, el juez de primera instancia no consideró su respuesta al   momento de emitir la sentencia. Afirmó que de acuerdo con el Decreto 306 de   1992, en esta clase de procesos, deben aplicarse los principios generales del   Código de Procedimiento Civil. Señaló que la falta de referencia a los   argumentos presentados en su respuesta genera una nulidad, porque no fueron   considerados.    

4.2.          Impugnación del Instituto Geográfico   Agustín Codazzi (IGAC).    

El veinte (20) de junio de dos mil trece (2013), el IGAC impugnó la sentencia de   primera instancia. Al igual que el Ministerio del Interior, el representante del   Instituto sostuvo que, al no ser consideradas las respuestas del IGAC frente a   las pretensiones de la acción de tutela, existió una vulneración del debido   proceso, ya que estas fueron aportadas oportunamente.    

Estableció que la actualización de la formación catastral urbana de Cumaribo y   de la zona rural de esa población cumplió con todos los requisitos legales.   Indicó que la actualización catastral se llevó a cabo con base en “documentos   justificativos y su verificación en terreno para identificar correctamente   ubicación, linderos, extensión y lograr precisar el derecho de propiedad”. Y   agregó que “se realizó tomando como referencia la información suministrada   por el Incoder en las resoluciones de constitución y/o ampliación de los   resguardos indígenas”. Concluyó que la consulta previa no es aplicable a la   función de levantar, renovar y mantener el censo catastral del país.    

Finalmente solicitó que se vincule al Municipio de Cumaribo como tercero   afectado, porque los avalúos catastrales realizados por el IGAC “son la base   gravable del impuesto predial”. También requirió vincular al Ministerio de   Hacienda porque los avalúos de la zona urbana y rural de Cumaribo, son la base   gravable del impuesto al patrimonio.    

5.         Auto de la Sala Laboral del Tribunal   Superior del Distrito Judicial de Bogotá.    

El veinticuatro (24) de junio de dos mil trece (2013), la Sala Laboral del   Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá profirió un auto en el que se   pronunció acerca de los argumentos expuestos por el Ministerio del Interior y el   IGAC. Señaló que los escritos de respuesta a la tutela fueron enviados por la   Secretaria del Tribunal el veintiuno (21) de junio de dos mil trece (2013) y   consideró que, después de analizar los argumentos expresados por estas   entidades, ninguno de ellos es susceptible de modificar la sentencia de tutela.   Sostuvo que en el proceso de actualización y formación del catastro del   municipio debió consultarse a los pueblos indígenas que allí se encuentran   ubicados. Decidió conceder la impugnación y estarse a lo resuelto en la   sentencia de primera instancia del cuatro (4) de junio de dos mil trece (2013).    

6.         Sentencia de segunda instancia.    

El seis (6) de agosto de dos mil trece (2013), la Sala Laboral de la Corte   Suprema de Justicia decidió revocar la sentencia de primera instancia y en su   lugar negar el amparo. Sostuvo que la actuación del IGAC, no vulneró el derecho   a la consulta previa de los pueblos indígenas asentados en el municipio porque   la labor adelantada por esta entidad “consistió en la actualización de la   formación catastral urbana y formación de la zona rural de Cumaribo, proceso que   fue debidamente socializado a la comunidad y dentro del cual fueron tenidas en   cuenta las resoluciones de constitución y/o ampliación de los resguardos   indígenas que suministró el Incoder”. Agregó que la actualización catastral   “no se realiza de manera específica para territorios donde están asentadas   las comunidades indígenas, sino por el contrario es un proceso de cobertura y   alcance nacional”, con el que se pretende evitar abusos. Sostuvo que la   actividad de la entidad demandada se había ajustado a lo previsto en “la   normatividad correspondiente”.    

7.         Actuaciones en sede de Revisión    

El doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014), se profirió un auto de   pruebas. A través de la decisión se vinculó al municipio de Cumaribo y se le   otorgó un plazo de cinco (5) días para que se pronunciara sobre el problema   jurídico de la tutela. También se solicitó  un informe al Instituto   Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER acerca de los siguientes aspectos   relativos al municipio de Cumaribo: (i) los resguardos o reservas indígenas que   han sido constituidos en la zona y copia de las resoluciones que así lo   decidieron; (ii) los procesos administrativos en curso previstos en el Decreto   2164 de 1995 “Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley   160 de 1994 en  lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a   las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y   saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional”; y (iii) si el Instituto Geográfico Agustín Codazzi consultó al   INCODER antes de iniciar el proceso de formación y actualización catastral.    

Dentro del término, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, dio   respuesta a la información requerida manifestando que se encuentran constituidas   10 comunidades indígenas en el municipio de Cumaribo, Departamento de Vichada,   pertenecientes a los grupos étnicos Guahibo, Cuiva, Piapoco, Kubeo, Curripaco,   Piaroa, Puinave y Sikuani. Que adicionalmente, se encuentran 20 solicitudes de   legalización de tierras en trámite entre ellas una de la comunidad Mapayerri.    

Sobre si existió consulta por parte del IGAC antes de iniciar los procesos de   formación y actualización catastral, manifestó el Coordinador de Representación   Judicial de la Oficina Asesora Jurídica del Incoder que “una vez revisada la   correspondencia del Instituto no reposa solicitud referente al tema”.    

El municipio de Cumaribo, presentó respuesta extemporánea[7].    

El trece (13) de marzo de dos mil catorce (2014), mediante auto se ordenó   oficiar al Programa de Justicia Global de la Universidad de los Andes, al   Departamento de Antropología de la Universidad de Antioquia, a la Facultad de   Antropología de la Pontifica Universidad Javeriana, al Grupo de Derecho Público   de la Universidad del Rosario y al Instituto Colombiano Nacional de Antropología   e Historia (ICANH) con el fin de que rindieran concepto en torno a la pregunta:   ¿es un proceso de actualización y formación del catastro, una medida que   tenga incidencia en la manera en la cual una comunidad indígena regula los modos   de transmisión de derechos sobre la tierra? Adicionalmente se ordenó oficiar   al Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el fin de que informe a la Sala   sobre la incidencia fiscal de la determinación de un predio como parte de un   resguardo indígena.    

En relación con la solicitud de concepto sobre la incidencia del proceso de   actualización y formación del catastro en los modos de transmisión de derechos   sobre la tierra de las comunidades indígenas, se recibió respuesta de parte del   Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH- y un oficio del   Departamento de Antropología de la Universidad de Antioquia, solicitando   prórroga para emitir el concepto[8].    

El ICANH, después de realizar un análisis de carácter histórico sobre el   municipio de Cumaribo, los procesos de colonización de la cuenca del Río   Orinoco, los procesos de presión sobre los territorios ancestrales de las   comunidades allí asentadas y referir alguna jurisprudencia de esta Corporación,   concluye que es “muy desafortunada la falta de coordinación institucional   entre el IGAC, el INCODER y el Ministerio del Interior en el desarrollo de sus   actividades en el municipio de Cumaribo, Vichada (…) esta desarticulación,   aunada a las fallas en la participación de las comunidades indígenas en la toma   de decisiones sobre sus territorios, puede desembocar no sólo en el desmedro en   las formas de transmisión de derechos indígenas sobre la tierra, sino también en   la poco deseada perennidad de la formalización del despojo de tierras a los   pueblos amerindios de la Orinoquía”.    

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de la Coordinadora del   Grupo de Representación Judicial, allega concepto emitido por el Director   General del Presupuesto Público Nacional, en el que después de citar   textualmente el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, aclara que “la incidencia   fiscal que tiene la determinación de un predio como parte de un resguardo   indígena, es que una vez se amplíe el área que forma parte del resguardo, de   conformidad con lo establecido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en la   formación del catastro, la Nación deberá pagar un mayor valor por concepto de   impuesto predial unificado que el municipio deje de recaudar, previa   certificación del respectivo tesorero municipal”.    

II. Consideraciones y fundamentos    

Competencia    

1. Esta Sala de Revisión de la Corte   Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro   del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos   86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia   con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Problema jurídico    

2. De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala resolver el   siguiente problema jurídico: ¿Las actividades de formación y actualización   catastral que llevó a cabo el Instituto Geográfico Agustín Codazzi vulneraron   los derechos a la consulta previa, el territorio y la identidad étnica y   cultural de las comunidades indígenas Guahibo, Cuiva, Piapoco, Piaroa, Puinave,   Curripaco, Kubeo, Sikuani, Mapayerri, Wipijivi y Amorrua, asentadas en el   municipio de Cumaribo teniendo en cuenta que (i) el que el 80% de la   población es indígena; (ii) que los datos que se recaudan en estos   procedimientos tienen como fin la conformación del Sistema de Información del   Territorio, obtener referencias de los terrenos y edificaciones tanto en los   aspectos físico, jurídico, fiscal y económico y, (iii) cuyo uso puede   tener incidencia sobre el derecho de propiedad de los ciudadanos?    

3. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala se referirá en   primer lugar a la procedencia formal de la tutela. En segundo lugar abordará los   siguientes aspectos: (i) el alcance las actividades ordenadas por la   Resolución Número 50-000-044-2012 del 23 de mayo de 2012 del Instituto   Geográfico Agustín Codazzi “por medio de la cual se ordena la iniciación y   ejecución del proceso de Actualización de la Formación Catastral de las zonas   urbanas y Formación rural y centros poblados de los municipios de Puerto   Carreño, Santa Rosalía, La Primavera y Cumaribo, en el departamento del Vichada”   y (ii) la procedencia de la consulta previa con el fin de garantizar los   derechos al territorio y la identidad étnica y cultural de las comunidades   indígenas en el marco de actuaciones administrativas relacionadas con los   procesos de Formación Catastral.    

Procedencia formal    

4. Con respecto a la procedencia formal de la acción de tutela se deben resolver   dos aspectos. En primer lugar, si la ONIC puede presentar como agente oficioso   la acción en representación de los pueblos indígenas asentados en el municipio   de Cumaribo (Vichada). En segundo lugar, la Corte debe analizar si existe en   este caso una excepción a la regla general de improcedencia de la Tutela sobre   actos administrativos generales, impersonales y abstractos.    

Legitimación activa -Agencia Oficiosa-    

5. El artículo 86 de la Constitución Política,   establece que toda persona podrá a través de la acción de tutela, reclamar ante   los jueces en todo momento, la protección de sus derechos constitucionales y que   la misma podrá realizarse “por sí misma o por quien actúe a su nombre”.   Así mismo el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 determina que “[l]a acción   de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona   vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí   misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También   se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en   condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,   deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del   Pueblo y los personeros municipales”.     

6. En concordancia   con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido dos requisitos   para la procedencia de la agencia oficiosa “Por un lado, que el afectado se   encuentre en imposibilidad de defender sus propios derechos y, por otro, que en   la acción de tutela el agente oficioso manifieste o deje en claro, directa o   tácitamente, obrar en esa condición, explicando las razones que lo llevan a   solicitar el amparo a nombre de un tercero”[9]. No obstante ha aclarado   la necesidad de que el análisis de estos requisitos se haga “…de forma flexible, porque lo que está en   juego es la posibilidad de asegurar a todos los ciudadanos, aún a aquellos que   se encuentran impedidos física o jurídicamente para actuar por sí mismos, la   posibilidad de obtener de los jueces una determinación concreta acerca de la   posible violación de sus derechos fundamentales y, de ser procedente, obtener un   pronto remedio jurídico”.[10]    

7. Para los casos en los cuales la Organización Nacional Indígena de Colombia,   ha actuado como agente oficioso de los pueblos indígenas, la Corte ha reconocido   de manera reiterada su legitimación considerando que se trata de  una   organización constituida para defender los derechos de estos pueblos y su labor   ha sido reconocida por estos.[11]    

8. Resulta ilustrativa la sentencia T-557 de 2012[12] en la cual se   hace un estudio riguroso sobre la legitimación por activa en materia de tutela   cuando se trata de Comunidades Indígenas y el papel de la ONIC como agente   oficioso en razón a las reconocidas condiciones de aislamiento geográfico en las   que se encuentran algunas comunidades y de estas, respecto de los medios   judiciales de defensa. Resalta la mencionada jurisprudencia “su legitimación   se justifica porque: a) es una entidad constituida para la defensa de los   derechos constitucionales fundamentales de estas comunidades[13]  y b) su labor ha sido reconocida por éstas. A lo anterior se suma, que conforme   con la Constitución Política las comunidades indígenas constituyen un grupo de   especial protección y son titulares de derechos fundamentales susceptibles de   ser amparados por medio de la acción constitucional de tutela[14]”.     

9. Siguiendo el precedente, esta Sala considera que la   ONIC tiene legitimación para presentar el amparo en el presente caso a favor de   las comunidades Guahibo, Cuiva, Piapoco, Piaroa, Puinave, Curripaco, Kubeo,   Sikuani, Mapayerri, Wipijivi y Amorrua, asentadas en el municipio de Cumaribo-   Vichada, teniendo en cuenta el papel que ésta ha cumplido en la defensa de los   derechos de los pueblos indígenas y las condiciones de algunas de ellas, que de   acuerdo a la información suministrada, se encuentran en aislamiento voluntario[15].    

Procedencia excepcional de la tutela frente a actos generales,   impersonales y abstractos.    

10. Conforme a lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 (artículo 6 numeral 5),   existe una regla general de improcedencia de la acción de tutela respecto de    actos de carácter general, impersonal y abstracto.    

11. No obstante, la jurisprudencia ha   establecido algunas excepciones en las cuales procede la acción de tutela frente   a este tipo de actos. Así por ejemplo, en la sentencia T-315 de 1998[16],   en la cual la Corte se pronunció negativamente frente a la pretensión de un   ciudadano de inaplicar un acto administrativo del Consejo Superior de la   Judicatura por medio del cual se inició un proceso de selección de magistrados,  se determinó que para la   procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos   existen dos requisitos:    

“En primer lugar, se trata de aquellos casos   en los que la persona afectada no tiene un mecanismo distinto de la acción de   tutela, para defender eficazmente sus derechos porque no está legitimada para   impugnar los actos administrativos que los vulneran[17] o porque la cuestión debatida es eminentemente constitucional[18]. En segundo lugar, procede la tutela cuando, por las circunstancias   excepcionales del caso concreto, es posible afirmar que, de no producirse la   orden de amparo, podrían resultar irremediablemente afectados los derechos   fundamentales de la persona que interpone la acción. Estos casos son más   complejos que los que aparecen cobijados por la excepción anterior, pues en   ellos existen cuestiones legales o reglamentarias que, en principio, deben ser   definidas por el juez contencioso administrativo pero que, dadas las   circunstancias concretas y la inminente consumación de un daño iusfundamental   deben ser, al menos transitoriamente, resueltas por el juez constitucional”.    

12. Así mismo, en sentencia T-1073 de 2007[19],   esta Corporación, al decidir sobre si la   difusión de información relacionada con las personas condenadas por delitos   contra la libertad y la formación sexuales y cuyas víctimas hayan sido menores   de edad, constituye una violación o amenaza de derechos fundamentales de esas   personas y de sus familias, así como de las propias víctimas y de sus familias,   determinó que: “De este   modo, en casos como los presentes, en los que se está ante un cuestionamiento   que se dirige contra un acto de carácter general, impersonal y abstracto, en los   cuales, sin embargo, la pretensión no considera el acto cuestionado en   abstracto, sino que se orienta a enervar sus eventuales efectos lesivos de   derechos fundamentales en un caso concreto, para determinar la procedencia de la   acción de tutela es necesario establecer, por un lado, que se está ante una   amenaza cierta que de la aplicación de un acto de carácter general, impersonal y   abstracto, se derive una afectación de los derechos fundamentales de una persona   y que, en tal eventualidad, el acudir a las vías ordinarias podría comportar la   ocurrencia de un perjuicio irremediable. Pasa la Sala, a ocuparse de estos   aspectos”.      

13. Para el caso en concreto, es a través de la Resolución Número   50-000-044-2012 del 23 de mayo de 2012, que el Instituto Geográfico Agustín   Codazzi ordenó “la iniciación y ejecución del proceso de Actualización de la   Formación Catastral de las zonas urbanas y Formación rural y centros poblados de   los municipios de puerto Carreño, Santa Rosalía, La Primavera y Cumaribo, en el   departamento del Vichada”. Se trata de un acto general, impersonal y   abstracto en la medida en que sus efectos son predicables indistintamente frente   a todos aquellos individuos que se encuentran dentro de los territorios   afectados por la mencionada resolución. Por lo tanto, es necesario determinar si   frente a esta resolución procede de manera excepcional la acción de tutela por   existir un perjuicio irremediable.    

14. En ese sentido, resulta preciso determinar si se encuentra presentes los   cuatro elementos que permiten inferir la existencia de un perjuicio   irremediable. Como lo ha determinado la Corte, estos elementos son: “En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a   suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos   fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En   segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento   sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero   que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse   medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble   perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y   como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las   medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a   criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño   antijurídico irreparable.”[20]    

15. En relación con que el perjuicio sea inminente o próximo, considera esta   sala que si bien, ya se llevó a cabo lo ordenado en la Resolución Número   50-000-044-2012 (formación y actualización catastral en el municipio de   Cumaribo), es el uso de la información recolectada la que puede poner en riesgo   los derechos de los pueblos indígenas asentados en dicho territorio. Como se   verá más adelante, la información que obtiene el IGAC en los procesos de   formación y actualización catastral es empleada para tomar un gran número de   decisiones de diferentes órdenes (económico, jurídico y fiscal), decisiones que   pueden afectar los derechos fundamentales de estos pueblos y que esa afectación   puede ser grave. La incidencia de la información que recopila el INAC a través   de estos procesos y que es de uso continuo por parte de numerosas entidades,   requiere que se tomen acciones urgentes con el fin de evitar el perjuicio de   estas comunidades y garantizar la efectividad de sus derechos fundamentales.    

16. Incluso, en sentencia SU- 383 de 2003[21],   en la cual la Corte ordenó a la Presidencia de la República, a los Ministerios   del Interior y la Justicia, y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al   Consejo Nacional de Estupefacientes y a cada uno de sus integrantes, a la   Dirección Nacional de Estupefacientes y a la Policía Nacional, consultar de   manera efectiva y eficiente a los pueblos indígenas y tribales de la Amazonía   colombiana sobre las decisiones atinentes al Programa de Erradicación de   Cultivos Ilícitos que las entidades mencionadas adelantan en sus territorios, la   Corte consideró la procedencia de la tutela frente a políticas públicas. En ella   determinó:    

“a) Esta Corte ha sostenido, de manera   reiterada, dada la especial significación que para la subsistencia de los   pueblos indígenas y tribales comporta su participación en las decisiones que   puedan afectarlos, mediante el mecanismo de la consulta previa, que éste es un   derecho fundamental, “pues se erige en un instrumento que es básico para   preservar la integridad étnica, social económica y cultural de las comunidades   indígenas y para asegurar por ende su subsistencia como grupo social”.[22]    

Ahora bien, no existe en el ordenamiento un   mecanismos distinto a la acción de tutela para que los pueblos indígenas y   tribales reclamen ante los jueces la protección inmediata de su derecho a ser   consultados, a fin de asegurar su derecho a subsistir en la diferencia, por   consiguiente compete al Juez de Tutela emitir las ordenes tendientes a asegurar   su supervivencia, en los términos del artículo 86 de la Carta”.    

17. Así mismo, en relación con la   procedencia excepcional de la tutela para el caso de la protección inmediata e   integral de las comunidades indígenas, existen tres razones fundamentales   desarrolladas por la jurisprudencia constitucional, la primera de ellas tiene   que ver con la discriminación histórica a la cual estos pueblos se han visto   sometidos. La segunda, la carga excesiva de acceder a la justicia contenciosa   dada la vulnerabilidad social, lejanía geográfica, ausencia de una adecuada   representación y, por último, el hecho de tratarse de derechos fundamentales que   no han sido desarrollados por el legislador sino por la propia Corte, lo que   justifica que el juez constitucional actúe como juez natural en estos trámites.   En ese sentido la sentencia T-567 de 1992[23]  en la cual decidió favorablemente sobre los derechos de petición y de igualdad   del Cabildo de la parcialidad indígena de La   Paila, corregimiento de Timbá, jurisdicción del municipio Buenos Aires (Cauca),   la Corte consideró que:    

“En el presente caso la Corte considera que la   reticencia en que la administración ha incurrido vulnera, además del derecho de   petición, el derecho a la igualdad material, pues existe el deber constitucional   de adoptar las medidas pertinentes en favor de grupos discriminados o   marginados. Y siendo evidente el abandono, humillación y discriminación a los   que han sido expuestos los indígenas durante siglos, se hace necesario que se   imponga siempre a su favor un trato preferencial”.    

18. En jurisprudencia más reciente, la   sentencia T-235 de 2011[24],   en la cual se concedió el amparo de los derechos fundamentales al territorio   colectivo; a la vivienda digna; a la educación de los menores; y a la prevención   y atención de desastres de la comunidad indígena del río Pepitas, la Corte   consideró:    

“Esta   Corte ha considerado que el reconocimiento de derechos fundamentales a las   comunidades indígenas tiene sustento en los principios de participación y   pluralismo consagrados como fundantes del Estado en el artículo 1º superior; en   el principio de respeto a la diversidad étnica establecido en el artículo 7º   constitucional, y en el principio de igualdad entre culturas (artículo 70 CP).    

En jurisprudencia temprana, explicó este Tribunal que   el carácter fundamental de los derechos de los grupos indígenas se desprende de   la prohibición de desaparición forzada llevada al plano de estos grupos humanos[25]. Posteriormente, la Corte ha   avanzado en la comprensión de los derechos de los pueblos indígenas a partir en   el marco del derecho internacional del DIDH y los mandatos de protección   reforzada sentados por el constituyente frente a las comunidades indígenas.[26]    

La jurisprudencia constitucional ha   señalado, además, que los pueblos indígenas, al igual que las personas con   identidad étnica indígena, son sujetos de protección constitucional reforzada,   en atención a lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución, especialmente   incisos en sus incisos 2º y 3º, que ordenan a todas las autoridades prodigar un   trato especial (favorable) a grupos y personas que se encuentran en condición de   vulnerabilidad o en situación de debilidad manifiesta.    

La caracterización de los pueblos indígenas   como sujetos de especial protección constitucional atiende a su situación de   vulnerabilidad, originada en los siguientes aspectos históricos, sociales y   jurídicos: la existencia de patrones históricos de discriminación aún no   superados frente a los pueblos y las personas indígenas; la presencia de una   cultura mayoritaria que amenaza con la desaparición de sus costumbres, su   percepción sobre el desarrollo y la economía y, en términos amplios, su modo de   vida buena (lo que suele denominarse cosmovisión); y la especial afectación que   el conflicto armado del país ha significado para las comunidades indígenas,   principalmente por el interés de las partes en conflicto de apoderarse o   utilizar estratégicamente sus territorios, situación que adquiere particular   gravedad, en virtud de la reconocida relación entre territorio y cultura, propia   de las comunidades aborígenes[27].”    

19. Así mismo, en sentencia T- 282 de 2011[28]  en la cual la Sala Novena de Revisión resolvió sobre la protección de los   derechos a la vivienda digna, la diversidad e identidad étnica, la autonomía de   las comunidades indígenas y la especial protección a las personas en situación   de desplazamiento, de un grupo de familias indígenas que ocuparon el predio de   Alto Nápoles, en la ciudad de Cali, se confirma que:    

“La   caracterización de los pueblos indígenas como sujetos de especial protección   constitucional atiende a su situación de vulnerabilidad, originada en los   siguientes aspectos históricos, sociales y jurídicos: la existencia de patrones   históricos de discriminación aún no superados frente a los pueblos y las   personas indígenas; la presencia de una cultura mayoritaria que amenaza con la   desaparición de sus costumbres, su percepción sobre el desarrollo y la economía   y, en términos amplios, su modo de vida buena (lo que suele denominarse   cosmovisión); y la especial afectación que el conflicto armado del país ha   significado para las comunidades indígenas, principalmente por el interés de las   partes en conflicto de apoderarse o utilizar estratégicamente sus territorios,   situación que adquiere particular gravedad, en virtud de la reconocida relación   entre territorio y cultura, propia de las comunidades aborígenes[29].”    

20. En aplicación de   los precedentes citados la Sala considera que en este caso concreto, procede la   acción de tutela contra la resolución que dio inicio a los procesos   administrativos de formación y actualización catastral en el municipio de   Cumaribo. La tutela es el medio de defensa para garantizar los derechos   fundamentales reclamados, sin perjuicio de la procedencia de los medios de   defensa ante la jurisdicción contenciosa. Se cumple en consecuencia con la   procedencia formal y se debe estudiar el fondo del asunto.    

Análisis de   fondo.    

21. Para resolver de   fondo sobre la vulneración de los derechos a la consulta previa, el territorio y   la identidad étnica y cultural de las comunidades indígenas asentadas en el   municipio de Cumaribo, se analizarán los siguientes presupuestos: i. el alcance   las actividades ordenadas por la Resolución Número 50-000-044-2012 del 23 de   mayo de 2012 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi “Por medio de la cual   se ordena la iniciación y ejecución del proceso de Actualización de la Formación   Catastral de las zonas urbanas y Formación rural y centros poblados de los   municipios de Puerto Carreño, Santa Rosalía, La Primavera y Cumaribo, en el   departamento del Vichada” y ii. la procedencia de la consulta previa con el   fin de garantizar los derechos al territorio y la identidad étnica y cultural de   las comunidades indígenas en el marco de actuaciones administrativas   relacionadas con los procesos de Formación Catastral.    

Alcance del Acto Administrativo (Resolución Número 50-000-044-2012 IGAC).    

22. El catastro ha   sido definido como “el inventario o censo, debidamente actualizado y   clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los   particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física,   jurídica,  fiscal y económica[30]”.[31]  La labor catastral la lleva a cabo el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en   adelante “el IGAC”), en todo el territorio a excepción de Bogotá, Medellín y   Cali y el Departamento de Antioquia donde existen instituciones descentralizadas   que cumplen esta labor. La identificación de los inmuebles comprende   cinco criterios. El primer criterio es el físico, el cual “Consiste en la identificación, descripción y clasificación del   terreno y de las edificaciones del predio, sobre documentos gráficos”, como mapas fotografías aéreas o imágenes de satélite.[32]  El segundo criterio es el jurídico, el cual consiste en anotar en los documentos   catastrales la relación entre el propietario o poseedor y el bien inmueble por   medio de la identificación tributaria o ciudadana y de la escritura y el   registro.[33]  El tercer criterio es el económico, el cual consiste en   el avalúo catastral del predio.[34]  Finalmente, el cuarto criterio, es el fiscal que consiste en la entrega a los   tesoros municipales del listado de avalúos de los bienes a los que se les habrá   de aplicar el impuesto predial.[35]    

23. Esta función   busca coadyuvar a la protección jurídica a la propiedad[36]  y garantizar la efectividad del ordenamiento territorial de los municipios y de   los distritos a través del Sistema de Información del   Territorio, que tiene entre otras funciones facilitar la planificación   territorial de las entidades territoriales.[37] Allí reposan   las características físicas, jurídicas, fiscales y económicas de los predios.   Adicionalmente es la información básica para la liquidación y recaudo del   impuesto predial unificado y demás gravámenes que tengan como base el avalúo   catastral[38].    

24. El catastro se integra a   través de tres procesos: la formación, la conservación y la actualización   catastral. Estas actividades las lleva a cabo el IGAC y las entidades   descentralizadas de Bogotá, Medellín el departamento de Antioquia y Cali. La Ley   14 de 1983 “Por la cual se   fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras   disposiciones” estableció   que las labores catastrales se adelantarán en todo el país de conformidad con   las normas técnicas establecidas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.[39]  En desarrollo de esta función, el IGAC publicó la Resolución 70 de 2011, “Por la cual se reglamenta técnicamente la   formación catastral, la actualización de la formación catastral y la   conservación catastral”.    

25. De acuerdo con la citada   Resolución, la formación   catastral “consiste en el   conjunto de operaciones destinadas a obtener la información sobre los terrenos y   edificaciones en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada   predio”[40].   Esta función se lleva a cabo mediante un proceso administrativo[41]  que se inicia a través de una resolución del IGAC o la autoridad catastral, la   cual debe ser divulgada en los medios de comunicación locales. Durante el   proceso se desarrollan varias actividades. Las principales son las siguientes:   a) “hacer la investigación jurídica, mediante consulta directa en las   Oficinas de Registros Públicos”; b) diligenciamiento de la ficha predial; c)   conformación de la base de datos catastral; d) liquidación del avalúo catastral   para cada predio.[42]    

26. Durante este proceso también se determinan las zonas homogéneas   físicas que son “los espacios geográficos con características físicas   similares en cuanto a vías, topografía, servicios públicos, uso actual del   suelo, norma de uso del suelo, tipificación de las construcciones y/o   edificaciones” entre otras variables.[43]  A través   de la formación catastral también se liquida el avalúo catastral de cada uno de   los predios. El proceso termina con la resolución que ordena la inscripción de   los bienes formados en el catastro, inscripción que no constituye título de   dominio. Al respecto las normas técnicas elaboradas por el IGAC precisan que “La   inscripción en el catastro no constituye título de dominio, ni sanea los vicios   de que adolezca la titulación presentada o la posesión del interesado”.[44]    

27. Por su parte, la actualización de la formación catastral pretende   renovar la información recogida en procesos previos. Ha sido definida como: “el   conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación   catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando   en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos,   variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del   mercado inmobiliario”.[45]  Para la actualización se desarrollan las mismas actividades previstas para la   formación catastral que fueron citadas. El proceso de actualización cubre a   todos los predios que conforman el municipio o distrito.[46]    

28. Vale la pena resaltar que la Resolución 70 de 2011, establece en   su artículo 24 que la información catastral es una descripción “íntegra,   consistente y actualizada de los datos físicos, jurídicos y económicos de   cada predio, obtenidos en los procesos catastrales”. (Subrayas fuera de   texto)    

29. En desarrollo de   la función antes señalada, el IGAC expidió la Resolución Número 50-000-044-2012   del 23 de mayo de 2012 “por medio de la cual se ordena la iniciación y   ejecución del proceso de Actualización de la Formación Catastral de las zonas   urbanas y Formación rural y centros poblados de los municipios de Puerto   Carreño, Santa Rosalía, La Primavera y Cumaribo, en el departamento del Vichada”.   En ella se distinguen claramente dos actividades, por un lado la Actualización   de la Formación Catastral de las zonas urbanas de los municipios de Puerto   Carreño, Santa Rosalía, La Primavera y Cumaribo y por otro lado, la Formación   rural y centros poblados de estos mismos municipios.    

30. Estas actividades de formación y actualización,   conforme a la Resolución 70 de 2011   (artículos 78-81) además de ser publicadas en el Diario Oficial, deben ser   comunicadas a las demás autoridades catastrales y al representante legal de la   unidad orgánica catastral para que, a su vez, la comunique a los habitantes de   su jurisdicción por los medios de comunicación que estén a su alcance. Prevé la   posibilidad de que se le anuncie a los propietarios o poseedores con la debida   antelación con el fin de que concurran a ella y suministren la información sobre   linderos, títulos de propiedad o justificación de la posesión. Así mismo a las   entidades de derecho público, para que remitan una relación de los bienes   inmuebles de su propiedad en la respectiva unidad orgánica catastral. Aunque la   ausencia de estos mecanismos de publicidad y comunicación (excepto la   publicación en el diario Oficial) no invalida el proceso catastral, sí   contribuyen a la exactitud de la información que pretende obtenerse.    

31. De acuerdo con la información que reposa en el   expediente, el IGAC cumplió tanto con el requisito de publicación en el Diario   Oficial como con la respectiva comunicación al Alcalde del municipio de Cumaribo[47].   Incluso la entidad le solicitó al alcalde divulgarla “(…) por una emisora de   gran audiencia de esta región o cualquier otro medio masivo de comunicación”.   En este mismo oficio se informa sobre el inicio de las actividades de   actualización y formación catastral, 1 de octubre de 2012. Se agrega además “en   tal virtud, los propietarios o poseedores deberán presentar a los funcionarios   del IGAC, sus documentos de identidad, títulos de propiedad correspondiente o   documentos justificativos de la posesión y en general suministrar toda la   información que se requiera para el cabal cumplimiento y desarrollo de las   labores catastrales[48]”.    

32. El IGAC, mediante comunicado de prensa del 18 de   octubre de 2012[49]  informó a la comunidad de Cumaribo, el inicio del proceso e hizo énfasis en que   “la información producto de la Actualización de la Formación Catastral, es un   insumo estratégico para la toma de decisiones por parte de la administración   municipal en temas referentes al desarrollo sostenible, política de vivienda de   interés social, prevención y atención de desastres y protección colectiva   de los grupos étnicos” (subrayas por fuera de texto). Y resalta que   dentro de estos procesos (de actualización y formación) “estará realizando   visitas aproximadamente a 4.300 predios entre urbanos y rurales, con la   finalidad de recopilar información física y jurídica de los mismos, por lo que   solicitamos a la comunidad en general suministrar dicha información”.    

33. Conforme con lo manifestado por el propio IGAC, la   actualización y la formación catastral ordenada por la Resolución   50-000-044-2012 de 23 de mayo, tienen múltiples objetivos, entre ellos la   protección colectiva de los grupos étnicos y la recolección de información   física y jurídica. Adicionalmente, de acuerdo con el artículo 83 de la   citada Resolución 70 de 2011,   la recolección de información que se lleva a cabo en el proceso de formación   catastral es fundamental para la toma de decisiones en variadas materias[50].    

34. Sin embargo en este proceso no fue tenida en cuenta   la presencia de varias comunidades indígenas en el territorio del municipio de   Cumaribo y es claro que no se iniciaron los procedimientos que permitieran que   estas comunidades participaran en los mencionados procedimientos (como se verá   más adelante, se trata del 80% de la población del municipio)[51].    

35. Mediante Resolución Número 50-000-093-2012 del 21   de diciembre de 2012[52]firmado   por el director territorial Salvador Aguilera Huérfano Director Territorial Meta   se ordenó la inscripción en el catastro de los predios del municipio de   Cumaribo.    

La presencia de grupos indígenas en el municipio.    

36. En este punto, es   importante señalar que de acuerdo con el Plan de Desarrollo del Municipio, el   área urbana ocupa el 0,01% del total del área del municipio, con 88,4 hectáreas.   El área rural ocupa el 99,99% del municipio que se encuentra distribuida de la siguiente manera: a) el 48,647% la constituyen resguardos indígenas (3.171.452,5 hectáreas.); b) el Parque Nacional El   Tuparro comprende el 8% (548.000 hectáreas); y c) el 42,94% (2’799.759   hectáreas) se encuentra conformada por propiedad rural.[53]    

37. Según el   contenido del Plan de Desarrollo del municipio los indígenas representan el 80%   de la población y[54]  se encuentran treinta y siete (37) resguardos.[55] De acuerdo con   el Incoder hasta el momento se han constituido 10 resguardos y se encuentran en   proceso de constitución, otros 20[56].    

38. Hacen presencia   en este territorio, conforme con la información suministrada por el Incoder, las   comunidades indígenas Guahibo, Cuiva, Piapoco, Piaroa, Puinave, Curripaco,   Kubeo, Sikuani[57],   con resguardos legalmente constituidos, adicionalmente, los pueblos Mapayerri   (en aislamiento voluntario), Wipijivi y Amorrua, están en proceso de   formalización.    

39. Uno de estos   pueblos (Sikuani) está considerado como en peligro de extinción y se encuentra   incluido en el Auto 004 de 2009 expedido por la Sala Segunda de Revisión de esta   Corporación, sobre la protección de derechos fundamentales de personas e   indígenas desplazados por el conflicto armado en el marco de superación del   estado de cosas inconstitucional declarado en sentencia T-025/04. No obstante,   de acuerdo con lo expresado por la ONIC, son varias las comunidades asentadas en   este territorio que se encuentran en esta situación: “los pueblos indígenas   Sikuani, Piapoco, Curripaco, Puinave, Wipijivi, Amorua, Mapayerri, Piaroa y   Kubeo hacen parte de los pueblos indígenas en Colombia, que se encuentran en   riesgo de extinción, algunos como en el caso del pueblo Mapayerri no supera más   de 60 personas, el pueblo Wipijivi en todo el país no supera más de 100   personas…”.   [58]    

40. El Instituto   Colombiano de Antropología e Historia –ICANH-, sostuvo  en su concepto que,   en relación con las comunidades presentes en la cuenca del río Orinoco y en   particular en el departamento del Vichada, “existe un consenso general sobre   los dramáticos procesos de exterminio y despojo que desde tiempos coloniales y   hasta tiempos muy recientes continuaban experimentando los indígenas de esta   región del país”.[59]  Desde la época colonial, algunos grupos semi nómadas se desplazaron hacia los   bosques de transición amazónicos “a los cuales corresponde una buena porción   del municipio de Cumaribo” especialmente pertenecientes a la familia Guajiba   y a su subgrupo lingüístico y cultural Cuiva.    

41. A partir de 1870   se agudizan los conflictos de estos grupos con los colonos al punto que,   iniciado el siglo XX se hicieron populares las denominadas “guajibiadas”   o “cuiviadas” que consistían literalmente en cacerías de indígenas, “muchas   veces respaldadas por la efectiva participación de comisarios y otros   representantes regionales y locales del gobierno”, de acuerdo al concepto   citado. Esta violencia agudizó el fenómeno del desplazamiento de estas   comunidades. Señala el concepto como hecho notorio de la violencia contra estas   comunidades, la conocida “Masacre de la Rubiera” en la que fueron asesinados 16   indígenas Cuivas[60]  en Arauca.    

42. En décadas   recientes, de acuerdo al ICANH, las comunidades indígenas de la región   comprendida entre los municipios de Puerto Gaitán (Meta) y Cumaribo (Vichada)   han enfrentado nuevas presiones sobre sus territorios derivadas del conflicto y   de variados actores como los grupos paramilitares, guerrillero y el reciente   Ejército Revolucionario Popular Anticomunista (ERPAC).    

43. Como puede   verse, la situación de las comunidades indígenas presentes en el municipio de   Cumaribo, ha sido de permanente tensión frente a la defensa de su territorio y   de su supervivencia como pueblo. De hecho, como lo enuncia la accionante,   algunos de estos se mantienen en aislamiento voluntario (incluyendo el pueblo   Mapayerri), alejados de los cascos urbanos y con poco dominio del idioma   castellano[61]en   peligro permanente tanto por el accionar de grupos organizados como por las   disputas con los “colonos”.    

44. Visto el   anterior panorama, entrará la Sala a determinar si, para llevar a cabo los   procedimientos de Actualización y Formación catastral ordenados mediante   Resolución Número 50-000-044-2012 del 23 de mayo de 2012, dados sus alcances, y   la presencia de varias comunidades indígenas, era necesaria la realización del   procedimiento de Consulta Previa con el fin de resguardar los derechos   fundamentales de estas comunidades.    

La procedencia de   la consulta previa    

Para determinar la   procedencia de la Consulta Previa en este caso, esta Sala entrará a realizar una   caracterización general de la misma y por último su procedencia en relación con   las actuaciones administrativas de Actualización y Formación catastral en el   caso concreto.    

Fundamentos   constitucionales del derecho a la consulta previa. Reiteración de   jurisprudencia.    

45. Esta Corte ha   reconocido de manera reiterada que el derecho a la consulta previa de los   pueblos indígenas y tribales tiene el carácter de derecho fundamental.[62]  El derecho a la consulta se fundamenta en el artículo 1º de la Constitución, que   señala que Colombia es un Estado Social de Derecho, democrático y participativo;   en el artículo 2º que establece que uno de los fines del   Estado es facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan   y en la vida económica, política y administrativa de la Nación; en el artículo   7º, mediante el cual se reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la   Nación; y en el artículo 40, según el cual todo ciudadano tiene derecho a   participar en la conformación y control del poder político.[63]    

46. Tal derecho   también se encuentra previsto en el Convenio 169 de la OIT, ratificado por   Colombia mediante la Ley 21 de 1991,[64]  el cual forma parte del bloque de constitucionalidad.[65]  El Preámbulo de este tratado destaca la especial importancia del derecho a la   consulta previa al reconocer: “las aspiraciones de esos pueblos a asumir el   control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo   económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones,   dentro del marco de los Estados en que viven”.    

47. El Convenio   consagra en su artículo 6 la obligación de consultar a los pueblos indígenas y   tribales las medidas que puedan afectarlos. Este artículo dispone que los   Estados se encuentran obligados a: “consultar a los pueblos interesados,   mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones   representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas   susceptibles de afectarles directamente”. De igual manera, establece que la   consulta previa se deberá llevar a cabo de “buena fe” y “con la   finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las   medidas propuestas” (art. 6.2).    

48.  Sin   embargo, como lo ha señalado con anterioridad esta Sala de Revisión, el artículo   6 del Convenio de la OIT, no debe interpretarse de manera aislada. Por el   contrario, “debe leerse en armonía con el conjunto de disposiciones del   convenio que se dirigen a asegurar la participación de las comunidades indígenas   en toda decisión que les concierna, y a fomentar relaciones de diálogo y   cooperación entre los pueblos interesados y los estados parte del Convenio”.[66]    Según este tratado deberán adoptarse medidas especiales para salvaguardar las   personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio   ambiente de estos pueblos (artículo 4). Al aplicar las diferentes disposiciones   de este instrumento internacional deberán reconocerse y protegerse los valores y   prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales y deberá tomarse en   consideración la clase de problemas que se les plantean colectiva e   individualmente (artículo 5 a). Los pueblos también deberán tener derecho a   decidir acerca de sus prioridades en los asuntos relacionados con su propio   desarrollo (artículo 7.1).    

50. En síntesis, de   conformidad con la jurisprudencia de la Corte, la consulta previa es un derecho   fundamental de los pueblos indígenas, el cual se debe llevar a cabo a través de   sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas   o administrativas susceptibles de afectarlos directamente.    

Marco jurisprudencial (subreglas y criterios de interpretación) sobre el derecho   a la consulta previa de medidas de carácter general y abstracto. Reiteración de   Jurisprudencia    

51. El artículo 6º del Convenio 169 de la   OIT es claro al señalar que la consulta procede contra toda medida   administrativa  y legislativa susceptible de afectar directamente a los pueblos   indígenas o tribales. Sin embargo, la aplicación de la consulta previa sobre   medidas de carácter general ha sido objeto de discusiones más amplias,   especialmente, en el caso de las leyes de la República.    

52. Las bases normativas sentadas por la   jurisprudencia para la consulta de este tipo de actos fueron establecidas en las   sentencia C-030 de 2008 y C-175 de 2009, tomando como fuente la jurisprudencia   previamente definida y reiterada en párrafos precedentes. Aunque ya en la   sentencia SU-383 de 2003 la Corporación había considerado que un acto   administrativo general debía ser consultado, las subreglas definidas en estas   sentencias (C-030 de 2008 y C-175 de 2009) fueron determinantes para despejar   cualquier duda acerca de la obligatoriedad de los procesos consultivos, en el   marco de las normas generales y abstractas y, especialmente, al momento de   establecer cuándo estas producen una afectación directa a los pueblos protegidos   por el Convenio 169.    

53. Así, en la sentencia C-030 de 2008, la   Corporación señaló que (i) la consulta no es aplicable frente a toda medida   legislativa que sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas, sino   únicamente frente a aquellas que puedan producir una afectación directa; (ii) el   trámite debe guiarse por el principio de buena fe, y realizarse de manera   efectiva, conducente y oportuna, en atención a la medida que se pretende   implantar y la naturaleza o modo de vida de los pueblos interesados; además,   reiteró la Corte, (iii) se trata de un derecho fundamental de las comunidades   indígenas, afrodescendientes, raizales y rom, asociado a su integridad   cultural social y económica; razón por la cual (iv) la omisión de la consulta   tiene consecuencias inmediatas en el ordenamiento interno (generalmente afectan   la validez de la medida, norma o programa impuesto sin respetar ese derecho).    

54. Posteriormente, en la sentencia C-175 de   2009, la Corporación hizo explícitas nuevas subreglas y criterios de   interpretación y aplicación de la consulta previa, en los siguientes términos:    

(i) La consulta previa “es un derecho   fundamental de las comunidades indígenas y afrodescendientes, reconocido y   protegido por el ordenamiento constitucional y, en consecuencia, exigible   judicialmente”;    

(ii) El trámite de consulta previa no   conlleva un poder de veto de la medida por parte de los pueblos interesados,   aunque su participación debe ser activa y efectiva, lo que significa que su   punto de vista debe ser tomado en consideración por el Estado, al momento de   determinar la viabilidad de la medida.    

(iii) El derecho a la consulta previa es un   instrumento para garantizar la participación efectiva de las comunidades   tradicionales en los asuntos que las afectan, por lo que no puede reducirse a   “simples trámites administrativos”;    

(iv) Los procesos de consulta deben   adelantarse a través de una comunicación efectiva y basada en el principio de   buena fe. Para que ello sea posible, las comunidades deben contar con   información y acompañamiento, presupuestos necesarios para la efectividad del   derecho;    

(v) La gravedad de la afectación es   un asunto que debe analizarse a partir del significado que para los pueblos   posiblemente afectados tengan los bienes y prácticas sociales eventualmente   interferidas por la medida, norma o programa a desarrollar;    

(vi) Debe existir un trámite preconsultivo   en el que se defina, de común acuerdo entre gobierno y representantes de los   pueblos interesados, las bases del procedimiento participativo (consulta de la   consulta).    

(vii) La consulta debe incorporar “un   ejercicio mancomunado de ponderación de los intereses en juego de los grupos   étnicos afectados”, para determinar la proporcionalidad y razonabilidad de las   medidas; y    

(viii) Cuando no sea posible llegar a un   acuerdo sobre la medida, norma o programa, “el Estado conserva su competencia   para adoptar una decisión final a ese respecto”, pero desprovista de   arbitrariedad; “atendiendo parámetros de objetividad, razonabilidad y   proporcionalidad y buscando mecanismos dirigidos a mitigar el impacto de la   medida en dichos intereses, tanto en el plano individual como colectivo”.    

El desarrollo jurisprudencial de estas subreglas puede ser resumido   en tres grandes temas: (i) el ámbito material de la consulta previa, (ii) la   determinación de la afectación directa y, (iii) la finalidad del proceso de   consulta.    

a. Ámbito material.    

55. Debe realizarse consulta previa cuando se adopte cualquier medida   administrativa o legislativa susceptible de afectar directamente a los pueblos   indígenas.    

56. En las primeras sentencias sobre la materia, la Corte estudió el derecho a   la consulta previa por la explotación de recursos naturales en un territorio   concreto. En la sentencia SU 039 de 1997[69], se estableció   que se debía consultar a los indígenas UWA para la prospección sísmica con fines   de explotación petrolera en su territorio. Con posterioridad, la Corte ha dicho   que deben consultarse también aquellas decisiones administrativas que versen   sobre el desarrollo de proyectos dentro del territorio de los pueblos indígenas   como: la construcción de represas,[70] carreteras[71]  y puertos[72];   y contratos de concesión minera[73].    

57. Se ha sostenido igualmente que la consulta previa debe comprender cualquier   medida susceptible de afectar directamente a los pueblos indígenas y no   solamente aquellas que comprendan sus territorios. Así lo decidió la Sala Plena   de esta Corporación en la sentencia SU -383 de 2003[74]  en la que se estudió la aspersión de glifosato en el territorio de las   comunidades indígenas ubicadas en la Amazonía colombiana. En aquella oportunidad   se controvirtió lo dicho por los jueces de instancia que habían negado la   protección constitucional, sosteniendo que la consulta solamente era aplicable   para aquellas medidas de explotación de los recursos naturales de sus   territorios. Al desestimar este argumento señaló la Corte que el mecanismo de la   consulta previa,    

“[p]or ser   inherente a la existencia misma de los pueblos indígenas y tribales, se   entiende enunciado en todos los derechos y garantías que el ordenamiento   constitucional les reconoció a estos pueblos, toda vez que sólo   escuchándolos, con la finalidad de llegar a un acuerdo, o de lograr su   consentimiento de las medidas propuestas, se puede proteger el carácter   pluricultural y multiétnico del Estado colombiano –artículos 6 del Convenio, 1°   y 7° C.P.”(Subrayado fuera del texto).    

58. En la sentencia C-461 de   2008,[75]  en la que se decidió una acción de constitucionalidad contra la Ley 1151 de 2007   “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, después   de citar el contenido de la sentencia C-030 de 2008[76]  sobre de la procedencia de la consulta previa, respecto de las medidas   legislativas susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas y a   las comunidades afrodescendientes, se concluyó que en este caso se configuraba   dicha afectación, no obstante se aclaró que no era necesaria la consulta previa   respecto de todo el plan, pero que sí lo era respecto de aquellas políticas    y programas, contenidas en el Plan Nacional de Inversiones, susceptibles de   incidir de manera directa sobre las comunidades afrodescendientes y los pueblos   indígenas.    

59. Este precedente fue reiterado en la sentencia T-116 de 2011[77]  en el que la Sala Octava de Revisión decidió proteger el derecho a la consulta   previa del Resguardo Indígena Paéz de la Gaitana, porque la Secretaría de   Educación del Departamento del Cauca, excluyó de la convocatoria para prestar el   servicio de etnoeducación, a una institución educativa en la que estudiaban   integrantes de esa comunidad. La Sala concluyó que existía afectación directa   porque un número significativo de estudiantes indígenas (45.5%) acudían a la   institución educativa. Sostuvo acerca del ámbito material: “al tenor del   artículo 6 del Convenio 169 de OIT, la obligación de adelantar la consulta   previa se activa en presencia de cualquier medida que afecte directamente a una   comunidad étnica y no solamente con aquellas que se ejecuten en su territorio”.    

60. Al igual que este Tribunal Constitucional, la Comisión Interamericana de   Derechos Humanos ha señalado “la consulta y el consentimiento no se limitan a   asuntos que afecten los derechos de propiedad indígenas, sino que también son   aplicables a otras acciones administrativas o legislativas de los Estados que   tienen un impacto sobre los derechos o intereses de los pueblos indígenas”.[78]  Esta posición también ha sido sostenida por el Relator Especial sobre los   Derechos de los Pueblos Indígenas de Naciones Unidas.[79]    

61. En síntesis, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, los   informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y del Relator   Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, el ámbito material del   derecho a la consulta previa comprende cualquier medida susceptible de   afectarlos directamente, y no solamente aquellas que tengan una incidencia sobre   su territorio. Esta interpretación encuentra pleno respaldo en el Convenio 169   de la OIT (art. 6) que no limita la consulta a determinadas materias. Sin   embargo, para establecer los casos en los cuales se debe consultar, es necesario   establecer cuando se presenta una afectación directa.    

b. Afectación directa.    

62. Como se señaló con anterioridad, no existe una lista taxativa de hipótesis   en las cuales procede la consulta previa. Para determinar si esta es procedente   lo importante es establecer si la medida analizada es susceptible de afectar   directamente a un pueblo indígena o tribal. Para establecer que debe entenderse   por afectación directa, la Sala recurrirá a la jurisprudencia.    

63. En sentencia SU-383 de 2003[80]  la Sala Plena analizó la procedencia de la consulta a un grupo de comunidades   indígenas del Amazonas, frente a la aspersión de productos químicos para la   erradicación de cultivos ilícitos en amplias zonas del departamento. Allí se   planteó la tensión entre la defensa del territorio y el cumplimiento de   compromisos adquiridos en el ámbito internacional por parte del Estado; y la   protección de la autonomía y el derecho a la participación de las comunidades   indígenas, mediante la consulta previa. Sostuvo la Corte que la consulta previa   sí resultaba vinculante en ese evento, y explicó que su ámbito material de   procedencia está dado por la afectación directa de cualquiera de los derechos de   las comunidades indígenas y no exclusivamente por la eventual incidencia sus   territorios. Para la Corte “de conformidad con lo previsto en el artículo 94   constitucional, la participación prevista en el artículo 330 de la Carta   Política es un desarrollo de la consulta previa establecida en el Convenio 169   de la OIT, comoquiera que este mecanismo, por ser inherente a la existencia   misma de los pueblos indígenas y tribales, se entiende enunciado en todos los   derechos y garantías que el ordenamiento constitucional les reconoció a estos   pueblos, toda vez que sólo escuchándolos, con la finalidad de llegar a un   acuerdo, o de lograr su consentimiento de las medidas propuestas, se puede   proteger el carácter pluricultural y multiétnico del Estado colombiano   –artículos 6 del Convenio, 1° y 7° C.P.”[81]    

64. Más recientemente, en la sentencia T-693 de 2011,[82]  la Sala Primera de Revisión concluyó que existía una afectación directa en el   ámbito territorial en contra del Resguardo   Turpial- La Victoria, por la construcción de un oleoducto en su territorio   ancestral.  De manera similar   en la sentencia T-698/11[83]  esta misma Sala, decidió que se debía consultar la decisión de otorgar una   licencia para instalar una antena de telecomunicaciones en el territorio   ancestral del Resguardo Indígena de Cañamomo Lomaprieta. La Corte decidió que la   licencia debía ser consultada porque se trataba de un proyecto que podía,   eventualmente, “afectar el derecho al medio ambiente, a la salud y la   cosmovisión de la comunidad del resguardo”.[84]    

65. De manera similar, el Relator Especial sobre los Derechos de los Pueblos   Indígenas de las Naciones Unidas, ha sostenido que el deber de consulta previa   se activa, de conformidad con el derecho internacional cuando los pueblos   indígenas sufren una afectación diferencial. Al respecto ha señalado que la   consulta previa,    

“[…] es   aplicable siempre que una decisión del Estado pueda afectar a los pueblos   indígenas en modos no percibidos por otros individuos de la sociedad. Una   incidencia diferenciada de esa índole se presenta cuando la decisión se   relaciona con los intereses o las condiciones específicos de determinados   pueblos indígenas, incluso si la decisión tiene efectos más amplios, como es el  caso de ciertas leyes” (negrillas fuera del texto).[85]    

66. El Convenio   169 en su artículo 6º, no hace diferencia alguna sobre el tipo de medidas sobre   las cuales deben ser consultadas a los pueblos indígenas, se habla de “medidas   legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. En   ese sentido, la consulta es aplicable tanto a medidas particulares como   generales, lo que para el caso particular es relevante teniendo en cuenta que es   a través de un acto general, impersonal y abstracto que se genera la situación   discutida. Por esta razón resulta apropiado hacer mención de las sentencias de   constitucionalidad en las cuales la Corte se ha pronunciado sobre la procedencia   de la Consulta Previa. Lo anterior considerando que existen similitudes entre   los efectos de una ley y un acto de esta índole.    

67. En las tantas veces citada sentencia C-030 de 2008,[86]  la Corte precisó “que hay   una afectación directa   cuando la ley altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque   le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere   beneficios”. Al resolver el caso concreto, la Corte   estableció que la Ley 1021 de 2006 “por la cual se expide la Ley General Forestal”, sí debió ser consultada porque se   afectaba a las comunidades indígenas y afrodescendientes que tenían en el bosque   su hábitat natural.[87]    

68. En la sentencia C-175 de 2009[88],   la Corte determinó que al ser la Ley 1152 de 2007, “Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma   el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras   disposiciones” un   régimen general, integral y sistemático sobre el uso y aprovechamiento del   territorio rural, en el que no es posible diferenciar entre las normas que   afectan a las comunidades indígenas y afrodescendientes y las que no tengan ese   propósito, era indispensable llevar a cabo la consulta previa. En ese sentido   sostuvo:    

“Sin embargo,   de conformidad con los argumentos de índole fáctica recopilados en esta   sentencia, la Corte pudo comprobar que las actividades desarrolladas por el   Gobierno Nacional no cumplieron con las condiciones constitucionales de la   consulta.  En especial, los procesos de acercamiento fueron realizados de   forma inoportuna, cuando el trámite legislativo ya se encontraba en curso,   circunstancia incompatible con la vigencia del principio de buena fe en los   procesos de consulta previa. Adicionalmente, no se comprobó que fuera adelantado   un procedimiento preconsultivo con las comunidades tradicionales, tendiente a   definir las reglas de deliberación del proceso de consulta previa. De este modo,   resulta desacertado sostener que dichos acercamientos extemporáneos suplen el   requisito de consulta previa, puesto que fueron ejecutados luego de haberse   iniciado el trámite legislativo y en escenarios propios de éste. En ese sentido,   responden a formas de participación democrática de carácter general, los cuales   difieren de las modalidades concretas de incidencia de las comunidades indígenas   y afrodescendientes a las que se refiere el artículo 6º del Convenio 169 de la   OIT, las cuales corresponde a un procedimiento sustantivo de índole   constitucional, dirigido a satisfacer el derecho fundamental a la consulta   previa, del cual son titulares las comunidades indígenas y afrodescendientes”.    

69. La sentencia C-063 de 2010[89]  también se refirió al concepto de afectación directa. En este fallo la Sala   Plena de la Corte analizó la constitucionalidad de del artículo 14 literal i de   la Ley 1122 de 2007, que reformó el Sistema General de Seguridad Social en   Salud, y en el que se establecía que los desmovilizados y los desplazados serían   afiliados a una Entidad Promotora de Salud pública del orden nacional. Este   Tribunal Constitucional precisó en aquella oportunidad que “la afectación directa se presenta cuando una   norma tiene como objeto principal de regulación una o varias comunidades   indígenas; o cuando la regulación planteada tiene mayores efectos en las   comunidades indígenas que aquellos que tiene en el resto de la población”. La Corte encontró que la norma demandada   era constitucional porque (i) los sujetos pasivos de la regulación eran los   desplazados y los desmovilizados; (ii) no hacía referencia a la cosmovisión de   ninguna comunidad indígena o afrodescendiente; (iii) la afectación que podrían   sufrir los indígenas sería producto de ser desplazados.    

70. En la sentencia C-317 de 2012[90]  la Corte resolvió entre otros temas, si debía ser consultado a las comunidades   indígenas y afrodescendientes, el Acto Legislativo 05 de 2011 sobre la reforma   al régimen constitucional de regalías. La Sala Plena decidió que éste no debía   ser objeto de consulta previa porque   “no consagra una regulación constitucional integral del sistema de regalías,   sino que por el contrario, únicamente sienta las bases constitucionales   generales del sistema, y remite por mandato expreso del nuevo inciso 2 del   artículo 360 Superior a una ley de desarrollo en la cual se habrá de consagrar,   con todo su detalle, el régimen legal de las regalías en Colombia”    

71. Así mismo, en sentencia C-196 de 2012[91],   la Sala Plena al hacer el estudio de exequibilidad de Ley 1458 del 29 de junio   de 2011, “por medio de la cual se aprueba el “Convenio Internacional de   Maderas Tropicales, 2006”, hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006, declaró   la exequibilidad de la norma teniendo en cuenta que : “En síntesis, en   aplicación de las pautas jurisprudenciales que se resumen a continuación y con   base en un examen minucioso del contenido mismo del tratado bajo estudio, la   Corte ha llegado a la conclusión de que el Convenio Internacional de Maderas   Tropicales, 2006, no incorpora dentro de su texto ninguna medida concreta que   implique una afectación directa de los pueblos indígenas y tribales de Colombia;   ninguna interpretación razonable del mismo puede llevar a la conclusión de que   de su clausulado se deriven obligaciones internacionales para Colombia que   constituyan medidas que puedan afectar a los pueblos indígenas o a las   comunidades afrodescendientes en forma directa, con el nivel de particularidad y   especificidad exigido para activar la obligación de consulta previa. Por lo   tanto, con respecto al tratado como tal y a su ley aprobatoria no era   obligatorio realizar consulta previa, la cual no obstante sí será procedente y   constitucionalmente obligatoria frente a cada una de las medidas –planes,   programas, proyectos, actividades, iniciativas, etc.- realizadas en el marco de   la OIMT que puedan afectar concreta, directa y específicamente a los pueblos   indígenas y tribales, según se explicará en detalle haciendo referencia al tipo   de acciones que se emprenden a través de esta institución.”    

c.                   Finalidad,   propósito y características de la consulta previa.    

73. En la citada sentencia C-461 de 2008,[94]  en la que se decidió que los planes y políticas contenidos en el Plan Nacional   de Desarrollo susceptibles de afectar a los pueblos indígenas y a las   comunidades afrodescendientes debían ser consultados, se establecieron   diferentes reglas acerca de las características, finalidades y objetivos del   proceso de consulta que han sido reiteradas en posteriores decisiones de tutela   y que se reproducen a continuación.[95]     

74. La Corte precisó que en aplicación del principio de buena fe, la   consulta no debía ser considerada como un trámite, sino como un proceso   constitucional orientado a garantizar los derechos fundamentales de los pueblos   afectados.[96]  También dijo que para cumplir con el principio de buena fe resultan necesarias   dos condiciones. La primera es que durante el proceso se entregue “información   precisa, completa y significativa a los pueblos afectados sobre los proyectos   que se pretende desarrollar en sus territorios”. Y la segunda condición es   que “el objetivo fundamental del proceso participativo sea llegar a un   acuerdo con tales pueblos, para proceder con el proyecto con respeto por sus   derechos colectivos fundamentales”.[97]    

75. En este sentido, en la sentencia SU-039 de 1997, la Corte estableció que la   consulta “no conlleva el derecho de los pueblos indígenas y tribales a vetar   las medidas legislativas y administrativas que los afectan”.[98]  Por el contrario, se trata de “una oportunidad para que los Estados partes   consideren y valoren las posiciones que sobre sus decisiones tienen los   integrantes y representantes de las minorías étnicas nacionales, forzándose a   propiciar un acercamiento y, de ser posible, un acuerdo”    

76. De acuerdo con lo anterior, la consulta no es un trámite administrativo,   tampoco consiste en reuniones informativas o actuaciones similares. Por el   contrario los procesos de consulta son “medios para asegurar la protección de   la supervivencia colectiva, la integridad cultural, los intereses comunitarios y   los derechos fundamentales de las comunidades indígenas y afrodescendientes”.[99]    

77. En la mencionada SU-383 de 2003[100],   la Corte también estableció que en los procesos de consulta se debe valorar la   especial importancia que tiene para los grupos étnicos su territorio. Después de   citar el artículo 13 del Convenio 169 de la OIT en el que se destaca el   particular significado que tiene para los pueblos indígenas su territorio,   señala que “el intérprete tendrá que remitirse, de todas maneras, a las   características específicas de la comunidad, consultando el efecto de la medida   en consideración al pueblo de quien se trata”.    

78. En la sentencia C-461 de 2008 en la que se analizó la constitucionalidad de   la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010), se dijo que debía   adelantarse un proceso pre consultivo, con la comunidad afectada. Esta regla se   justificó, en el respeto de los usos y costumbres, y de los métodos de tomar   decisiones de las comunidades.[101]  En esta sentencia también se estableció que la consulta debía ser un “ejercicio   mancomunado de ponderación de los intereses en juego”, para someter “los   derechos e intereses de los grupos étnicos afectados únicamente a aquellas   limitaciones constitucionalmente legítimas”. Y por último estableció “la   competencia para adoptar una decisión, no arbitraria y constitucionalmente   regulada, en cabeza de las autoridades públicas si no es posible llegar a un   acuerdo”. Es decir que si no es posible llegar a una decisión concertada,   las autoridades conservan la competencia para tomar la decisión, la cual también   tiene límites constitucionales. Al respecto este Tribunal Constitucional reiteró   la sentencia SU 039/97[102]  y determinó que en estos eventos:    

“[l]a decisión   de la autoridad debe estar desprovista de arbitrariedad y de autoritarismo; en   consecuencia debe ser objetiva, razonable y proporcionada a la finalidad   constitucional que le exige al Estado la protección de la identidad social,   cultural y económica de la comunidad indígena // En todo caso deben   arbitrarse los mecanismos necesarios para mitigar, corregir o restaurar los   efectos que las medidas de la autoridad produzcan o puedan generar en detrimento   de la comunidad o de sus miembros.”    

La consulta previa en materia de medidas de índole administrativo que   impliquen afectación del territorio. Análisis del caso.    

79. Para esta Corporación, la protección efectiva del territorio de los pueblos   indígenas ha revestido una preponderante importancia, ya que éstos “guardan   una relación especial con la tierra, pues con frecuencia sus tradiciones y ritos   se relacionan con la tierra por tener un carácter sagrado o un significado   espiritual, y además de ella depende en gran parte su existencia física y como   grupo diferenciado culturalmente.”[103].   El territorio, conforme con los instrumentos internacionales y a la   jurisprudencia constitucional “cubre la totalidad del hábitat de las regiones   que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.”[104]    

80. Así mismo, la sentencia T-009 de 2013, en la que se decidió sobre la   protección a los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la identidad   cultural y a la propiedad colectiva de la comunidad Arizona-Cupepe del pueblo   Sikuani del municipio de Cumaribo del Departamento del Vichada, y se ordenó al   INCODER culminar el proceso de constitución del resguardo de la mencionada   comunidad, precisó que:    

“El derecho a la propiedad colectiva de   los pueblos indígenas sobre su territorio necesita de una protección especial,   debido a la relación especial que aquellos tienen con el espacio físico que   habitan; allí ejercen sus usos, costumbres, y sus actividades ancestrales y de   supervivencia, generando un fuerte vínculo con su entorno. Para estos pueblos,   la tierra está íntimamente ligada a su existencia y supervivencia desde el punto   de vista religioso, político, social y económico; no constituye un objeto de   dominio sino un elemento del ecosistema con el que interactúan. De esa forma, la   propiedad indígena colectiva no puede ser entendida como una propiedad privada   desde la perspectiva meramente occidental,  pues todo análisis sobre la materia merece tener en cuenta el especial   carácter sensible y ancestral encarnado en el ejercicio de la propiedad   colectiva por parte de los miembros de esas comunidades”.[105]    

81. Esta misma sentencia determinó la   necesidad de que, en nuestro ordenamiento, el concepto de territorio de las comunidades étnicas se ampliara y   comprendiera  “no sólo las áreas tituladas, habitadas y explotadas por   una comunidad –por ejemplo bajo la figura del resguardo-, sino también aquellas   que constituyen el ámbito tradicional de sus actividades culturales y   económicas, de manera que se facilite el fortalecimiento de la relación   espiritual y material de estos pueblos con la tierra y se contribuya a la   preservación de las costumbres pasadas y su transmisión a las generaciones   futuras”.    

Caso Concreto    

82. Vistos los elementos anotados anteriormente sobre   el alcance de la Resolución Número   50-000-044-2012 de 23 de mayo   de 2012, la existencia dentro del territorio objeto de la Actualización y   Formación catastral, de comunidades indígenas, las reglas de procedencia de la   Consulta Previa y la especial protección del territorio por parte de esta   Corporación, esta sala concluye:    

83. En primer lugar, la Resolución Número 50-000-044-2012 ordenó la realización de dos   procesos: la Actualización catastral de predios urbanos y la Formación catastral   para los rurales y centros poblados de cuatro municipios del departamento del   Vichada, entre ellos el de Cumaribo en donde, de acuerdo con la información   suministrada existen varias comunidades pertenecientes a los pueblos   Guahibo, Cuiva, Piapoco, Piaroa, Puinave, Curripaco, Kubeo, Sikuani, Mapayerri,   Wipijivi y Amorrua. Se estima que los indígenas representan el   80% de la población del municipio.    

84. A pesar de que la población indígena en el   municipio es evidentemente mayoritaria (80%), no existió por parte del IGAC   ningún acercamiento con las autoridades o los representantes de las comunidades   asentadas en él. De hecho, como se mostró anteriormente, el IGAC llevó a cabo   algunas reuniones con el fin de explicar a la comunidad los procedimientos que   se llevarían a cabo, no obstante, no tuvo en cuenta la presencia de las   comunidades ni el hecho de que debería llevar a cabo estos procedimientos en   espacios ocupados por éstas.    

85. Estos procesos de índole administrativo tienen   importantes consecuencias, ya enunciadas con anterioridad, dentro de las que se   destaca la conformación del   Sistema de Información del Territorio,   que tiene entre otras funciones facilitar la planificación territorial de las   entidades territoriales (incluso sobre el uso del suelo). Adicionalmente, de   acuerdo a la Resolución 70 de 2011, se busca obtener la información de los   terrenos y edificaciones tanto en los aspectos físico y jurídico, como fiscal y   económico. Esta información es la base fundamental para fijar el monto del   impuesto predial.    

86. De hecho, el IGAC a través de comunicados de prensa   remitido al señor alcalde del municipio con el fin de que fuera divulgado a   través de emisora[106],   invitó en su momento a “propietarios o poseedores” a presentar a los   funcionarios del IGAC, los “documentos de identidad, títulos de propiedad   correspondiente o documentos justificativos de la posesión y en general   suministrar la información que se requiera para el cabal cumplimiento y   desarrollo de las labores catastrales”. Como se evidencia en el aparte   resaltado, para el IGAC revestía de importancia que se suministrara, por parte   de propietarios y poseedores, la información y la documentación necesaria para   “el cabal cumplimiento” de las actividades. Esto confirma que el IGAC es   consciente de la importancia de la información que se obtiene de los procesos   catastrales y de la participación de la comunidad en la construcción de la   misma.    

87. Estos procesos tienen como objetivo la organización   de la información oficial que el Estado Colombiano posee en materia catastral,   pero también en todas aquellas otras materias que se deriven de la utilización   de dicha información, que puede tener fines económicos (para la fijación del   impuesto predial, y del plano de zonas homogéneas geoeconómicas) y jurídicos (identificación apropiada de   los predios). Por ello, desde   el momento de su recolección debe contar con la información adecuada.    

88. Es además claro, que la recolección de esta   información se hizo a través de visitas, por parte de los funcionarios del IGAC,   a los territorios ancestrales de los grupos presentes en el municipio de   Cumaribo. Se trató de una incursión sobre los espacios geográficos que estos   ocupan y debe recordarse que sus territorios han sido considerados la “base fundamental de sus   culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para   las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión   de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben   gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a   las generaciones futuras”.[107]    

89. Debió facilitarse el que estos pueblos   intervinieran y participaran, no solo en la recolección de la información, sino   para aprobar los mecanismos para llevar a cabo las visitas a los territorios.   Debe recordarse que se trata de 11 comunidades, cada una con sus usos y   costumbres y con influencia dentro del territorio.    

90. Por otro lado, la información recolectada tiene una   finalidad concreta que, considera esta Sala, afecta directamente a las   comunidades indígenas en la medida en que determina características físicas,   jurídicas, fiscales y económicas de las tierras que ocupan. En ese sentido se   satisface el ámbito material de afectación a las comunidades indígenas,   especialmente en relación con su derecho al territorio en un municipio como el   de Cumaribo en donde la población indígena es evidentemente mayoritaria y donde   algunas de ellas se encuentran en aislamiento voluntario.    

91. Es importante resaltar además que una de ellas, la   comunidad Sikuani, se encuentra dentro del ámbito de protección del Auto 004 de   2009 dadas sus actuales condiciones y por considerarse en peligro de   desaparición. No obstante, como se dijo anteriormente, “los pueblos indígenas Sikuani, Piapoco, Curripaco,   Puinave, Wipijivi, Amorua, Mapayerri, Piaroa y Kubeo hacen parte de los pueblos   indígenas en Colombia, que se encuentran en riesgo de extinción, algunos como en   el caso del pueblo Mapayerri no supera más de 60 personas, el pueblo Wipijivi en   todo el país no supera más de 100 personas…”[108]. Por esa razón, cualquier actividad estatal   debe encaminarse a su protección y conservación y debe evitar cualquier riesgo   que ponga en peligro sus derechos.    

92. Esta afectación es directa sobre los derechos   fundamentales al territorio de las comunidades asentadas en el municipio de   Cumaribo. No solo por las razones ya expuestas en relación con la intromisión en   sus territorios, sino porque aunque la información que se recolecta, por sí   misma no pone en entredicho los derechos de las comunidades sobre el territorio,   se trata de un insumo para la toma de otras decisiones de carácter   administrativo y en ese sentido, se hace indispensable intervenir con el fin de   que la misma sea lo más confiable posible y cuente con la participación activa   de las comunidades. Las decisiones que se tomen con base en la información   recopilada, afectará al 80% de la población, sin que este altísimo porcentaje   haya participado en la formación de la misma.    

94. Considera la Sala que debió darse a las   comunidades, en desarrollo del principio de buena fe, la información precisa,   completa y detallada de las implicaciones que las actividades de actualización y   formación tendrían sobre sus territorios con el fin de llegar a acuerdos para la   protección efectiva de sus derechos fundamentales en el marco de estas   actuaciones administrativas[111].   Así mismo, frente al proceso de Actualización y Formación catastral del   Municipio de Cumaribo, debió llevarse a cabo la Consulta Previa con el fin de que las   comunidades allí presentes fueran informadas efectivamente sobre el proceso,   conocieran las consecuencias que se derivan de esta actividad y pudieran aportar   la información sobre sus territorios.    

95. Este derecho no solo debe predicarse, sobre las   comunidades cuyos resguardos ya se encuentran reconocidos, sino sobre todos   aquellos territorios que tradicionalmente han ocupado los grupos presentes en el   municipio y que constituyen “el   ámbito tradicional de sus actividades culturales y económicas”.    

Conclusión    

96. En el caso objeto de estudio se planteó   la eventual violación al derecho fundamental a la consulta previa y, por lo   tanto, a los derechos a la diversidad e integridad cultural, la participación y   la autodeterminación de once comunidades indígenas que habitan y poseen sus   territorios colectivos en el municipio de Cumaribo, Departamento de Vichada, a   raíz de actividades de actualización y formación catastral adelantadas   por el IGAC en la región.    

97. A partir de una amplia reiteración de   jurisprudencia sobre las normas que el derecho internacional de los derechos   humanos, la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional han   construido en torno al derecho fundamental a la consulta previa, la Corte   concluyó que en este caso efectivamente se violó el derecho de los pueblos   indígenas de la zona objeto de actualización catastral.    

98. Comenzó la Corporación por recordar que   la tutela es un mecanismo idóneo y efectivo para la protección de los derechos   de los pueblos indígenas; posteriormente, reiteró la jurisprudencia en la que se   ha definido la consulta previa como un derecho asociado a la participación, la   autodeterminación y la integridad cultural de los pueblos indígenas,   afrocolombianos, raizales y rom. Acto seguido, se hizo referencia a los   principales pronunciamientos en los que se ha discutido la aplicación de la   acción de tutela frente a medidas de carácter general y abstracto, con énfasis   en las sentencias SU-383 de 2003, C-030 de 2008 y C-175 de 2009.    

99. Al momento de abordar el caso concreto,   la Corporación encontró que la actualización de datos catastrales tiene como   propósito esencial identificar las características de los inmuebles, tierras y   territorios del sector objetivo (municipio de Cumaribo); y que esa información   se recopila para ser utilizada en la definición de las normas de planificación   territorial, y como insumo para determinar la situación jurídica, económica y   fiscal de los bienes ubicados en el territorio objetivo. También constató la   Corte que las actividades realizadas por el IGAC dentro del proceso de   actualización catastral incluyeron una etapa en terreno, donde se   realizaron entrevistas y se incursionó en los territorios colectivos de los   distintos pueblos originarios que habitan la zona, sin su participación o   consentimiento. No existió ninguna convocatoria especial para los pueblos   indígenas afectados, no se adelantó un procedimiento preconsultivo y,   consecuentemente, no se dio paso a la consulta de la medida.    

100. Para la Corte Constitucional resulta   claro, en ese escenario, que se impuso a las once comunidades indígenas de la   zona una medida que las afecta directamente, no solo porque esta actualización   catastral incidirá en la concepción que el Estado tiene sobre la composición   territorial del área, sino porque esa percepción se reflejará en las políticas   de planificación del manejo territorial, será utilizada como fuente para   determinar la situación jurídica, económica y fiscal de los predios ubicados en   el área y, lo que resulta más grave, puede llevar a que los órganos   gubernamentales y otros actores sociales incurran en el error de considerar que   territorios inembargables, inalienables e imprescriptibles son objeto de   posesión legítima por parte de particulares.    

101. Todo lo anterior supone una afectación   particularmente intensa para quienes construyen su vida cultural, social y   religiosa en una relación con el territorio constitucionalmente protegida,   reconocida internacionalmente como un ejemplo de interacción armónica entre el   hombre y su entorno, y en ocasiones incompatible con el criterio mercantil con   que la sociedad mayoritaria concibe la tierra.     

Decisión y órdenes    

102. Esta Sala concederá el amparo de los derechos fundamentales a la   consulta previa, el territorio   y la identidad étnica y cultural de las comunidades indígenas asentadas en el   municipio de Cumaribo.    

103. No obstante, dado que el proceso de   actualización y formación ya se llevó a cabo, es necesario precisar que la   información contenida en la Resolución Número 50-000-044-2012 no podrá ser   tomada como referente a partir de la notificación de esta sentencia. Deberá, en   su lugar, ordenarse la realización, por parte del Instituto Geográfico Agustín   Codazzi, de un nuevo proceso de Actualización y Formación catastral, previa la   realización de una Consulta Previa con los pueblos Guahibo, Cuiva, Piapoco,   Piaroa, Puinave, Curripaco, Kubeo, Sikuani, Mapayerri, Wipijivi y Amorrua,   asentados en el mismo.    

RESUELVE    

Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada dentro del presente   proceso mediante auto de trece (13) de marzo de dos mil catorce (2014).    

Segundo.-   REVOCAR,  el fallo de segunda instancia   proferido por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en   sentencia del 6 de agosto de 2013,  en la cual se resolvió: “REVOCAR el   fallo impugnado, para en su lugar NEGAR el amparo solicitado”; y en su   lugar, CONFIRMAR, pero por las razones expuestas en esta sentencia, el   fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Superior del Distrito   Judicial de Bogotá, Sala Decisión Laboral, en sentencia del 4 de junio de 2012,   en la cual se resolvió: “amparar el derecho a la consulta que le asiste a las   comunidades ubicadas en el Municipio de Cumaribo- Vichada”. Igualmente   amparar los derechos fundamentales al territorio y la identidad étnica y cultural de las comunidades   indígenas asentadas en el municipio de Cumaribo, representadas legalmente por el señor Luis Fernando   Arias, o quien actualmente haga sus veces, en su calidad de Representante Legal   de la Organización Nacional Indígena de Colombia -ONIC-.    

Tercero.- En consecuencia, ORDENAR al Instituto Geográfico Agustín Codazzi y al   Ministerio del Interior que en el término de tres (3) meses siguientes a la   notificación de la presente providencia, inicie los trámites respectivos al   adelantamiento de la consulta previa para nuevos procesos de formación y   actualización catastral en el Municipio de Cumaribo, con las comunidades   Guahibo, Cuiva, Piapoco, Piaroa, Puinave, Curripaco, Kubeo, Sikuani, Mapayerri,   Wipijivi y Amorrua.    

Cuarto.- ORDENAR  al Instituto Geográfico   Agustín Codazzi, la realización de un nuevo proceso de Actualización y Formación   catastral en el municipio de Cumaribo, Vichada.    

Quinto.- ORDENAR al Instituto Geográfico Agustín Codazzi que   la información recolectada a través de las actividades de formación y   actualización catastral derivada de la Resolución Número 50-000-044-2012 no sea utilizada a partir de   la notificación de la presente sentencia.    

Sexto.- Por Secretaría LÍBRESE la   comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591, para los fines allí   contemplados.    

Notifíquese,   comuníquese y cúmplase.    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

Magistrado    

ANDRÉS MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

 A LA SENTENCIA T-247/15    

AUTONOMIA DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Caso en que proceso de actualización y   formación catastral sin la realización de una consulta previa, no afectó los   derechos las comunidades indígenas asentadas en el Municipio (Salvamento de   voto)      

Considero que   el adelantamiento del proceso de actualización y formación catastral por parte   del Instituto Geográfico Agustín Codazzi sin la realización de una consulta   previa, de ninguna forma afecta los derechos de las comunidades indígenas   asentadas en el Municipio de Cumaribo porque la finalidad de dicho procedimiento   consiste en la identificación física, jurídica y fiscal de los inmuebles para   efectos informativos. En consecuencia, a partir de la   realización del proceso de actualización y formación las autoridades municipales   no toman decisiones respecto del uso de los predios y tampoco se amenaza la   autonomía de las comunidades indígenas asentadas en el territorio    

Referencia: Expediente T-4.107.370    

Accionante: Luis Fernando Arias, representante legal de la Organización Nacional   Indígena.    

Accionado: Ministerio del Interior e Instituto Geográfico Agustín Codazzi.    

Magistrado Ponente: María Victoria Calle.    

Salvo mi voto frente a la sentencia de tutela aprobada por la Sala   Primera de Revisión en sesión del 30 de abril de 2015, por las razones que a   continuación expongo:    

Considero que el adelantamiento del proceso de actualización y   formación catastral por parte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi sin la   realización de una consulta previa, de ninguna forma afecta los derechos de las   comunidades indígenas asentadas en el Municipio de Cumaribo porque la finalidad   de dicho procedimiento consiste en la identificación física, jurídica y fiscal   de los inmuebles para efectos informativos.    

En consecuencia, a partir de la realización del proceso de   actualización y formación las autoridades municipales no toman decisiones   respecto del uso de los predios y tampoco se amenaza la autonomía de las   comunidades indígenas asentadas en el territorio.    

En razón a las anteriores consideraciones, salvo mi voto en la   decisión adoptada por la Sala.    

Magistrado    

[1] El proceso de la referencia fue escogido para su revisión por la   Corte por medio de un auto proferido por la Sala de Selección número diez (10)   del treinta y uno (31) de octubre de (2013).    

[2] Concejo del Municipio de Cumaribo, Acuerdo No 06 del 31 de mayo de   2012, “por medio del cual se adopta  el Plan de Desarrollo del Municipio de   Cumaribo, para la vigencia  2012- 2015, ‘Todos por Cumaribo” p. 23.   Disponible en:    

http://cdim.esap.edu.co/BancoMedios/Imagenes/cumaribo%20vichada%20pd%202012%20-%202015.pdf

[3] Folio 2 cuaderno principal (En adelante siempre que se haga mención   a un folio, se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se   diga expresamente otra cosa)    

[4] MP Miller Esquivel Gaitán.    

[5] “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales   y se dictan otras disposiciones”.    

[6] MP. Miller Esquivel Gaitán.    

[7] La respuesta del municipio de Cumaribo fue recibido en la Secretaría   de esta Corporación el pasado 3 de abril de 2014.    

[8] No se recibió el concepto de la Universidad de Antioquia.    

[9] Sentencia T-521 de 2011 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), por   medio de la cual la Corte amparó los derechos fundamentales a la salud, dignidad   humana, igualdad, libre desarrollo de la personalidad y, principalmente, los   derechos culturales, que se estiman fundamentales, de la comunidad indígena   Nukak Maku, y en la cual el demandante, era un tercero sin ningún tipo de   vínculo con la comunidad indígena ni acreditaba ejercer algún tipo de   representación o vocería a favor de esa comunidad indígena. No obstante admitió   la acción por considerar que en el caso de esa comunidad indígena por el factor   cultural, sus integrantes no están en capacidad de acudir directamente ante los   jueces y era procedente la agencia oficiosa.    

[10] Ibíd.    

[11] Pueden consultarse las sentencias T-380 de 1993 (MP. Eduardo   Cifuentes Muñoz), T- 652 de 1998 (MP. Carlos Gaviria Díaz), T- 116 de 2011 (MP.   Humberto Sierra Porto), T-557 de 2012 (MP. Adriana Guillén Arango, SV. Jorge   Iván Palacio Palacio). En estas, la Corte consideró que la legitimación dentro   de los procesos de tutela de las organizaciones indígenas se justifica en que   éstas han sido creadas para la defensa de los derechos de estos pueblos y su   labor ha sido reconocida por éstos, y  en que muchos de estos pueblos se   encuentran en situación de aislamiento geográfico o cultural.    

[12] MP. Adriana María Guillén Arango SV. Jorge Iván Palacio. En este   caso la Corte declaró improcedente una acción de tutela promovida por dos   particulares en la cual solicitaban el amparo sobre el derecho fundamental a la   etnoeducación. Antes de pronunciarse sobre este derecho fundamental, la sala   estudió la legitimación de estos particulares para solicitar el amparo dado que   se trata de un derecho fundamental propio de las comunidades indígenas. En ese   sentido, recordó que “Cuando se trata de las comunidades indígenas y la   posibilidad de que sea agenciados los derechos de éstas, se resalta que en   diversas ocasiones esta Corporación ha avalado la legitimación por activa de   instituciones como la Organización Nacional Indígena de Colombia -ONIC-, como   agente oficioso para presentar una acción constitucional a favor de las diversas   comunidades indígenas de Colombia (…) también se ha avalado la labor de   particulares siempre que quede constatado las circunstancias actuales de   aislamiento geográfico, desconocimiento jurídico, incapacidad económica y   limitaciones de lenguaje que presentan los integrantes una determinada comunidad   indígena y se corrobore así que ésta no se encuentra en condiciones de promover   su propia defensa”. Así Concluyó que “la acción de tutela presentada por   Darío Paiva Trinidad y Rubén Gustavo Suárez Estela con el fin de que sea   amparado el derecho a la educación indígena propia se realiza a su nombre y no a   favor de una comunidad indígena determinada. Con la claridad de este supuesto   procesal, pasa la Sala a analizar si existe una vulneración o amenaza cierta y   actual a algún derecho fundamental de los accionantes en nombre propio”.    

[13] Según el certificado de existencia y representación legal, el objeto   de la entidad sin ánimo de lucro: Organización Nacional Indígena de Colombia, es   “el de luchar por los derechos e intereses de los pueblos indígenas de Colombia,   consolidar la unidad, defender, mantener y recuperar el territorio y la cultura   y concretar el ejercicio real de su autonomía. Para lo cual: a. Propenderá por   la concertación real de su autonomía, defenderá las múltiples culturas, sus   tradiciones, usos y costumbres; b. Luchará por la defensa de los territorios de   los pueblos indígenas y por la recuperación de los territorios usurpados,   considerando que son propiedad colectiva de los pueblos indígenas; c. Controlará   a través de las propias comunidades el manejo de los recursos naturales situados   en territorios indígenas; d. Promoverá el impulso de las organizaciones   comunitarias; f. Promoverá la recuperación e impulso de la medicina indígena y   exigirá que los programas de salud y la legislación sobre este tema, sean   acordes con las características sociales y culturales de las comunidades; g.   Exigir la aplicación de los derechos constitucionales consagrados en la Carta   Política de 1991 y en el marco jurídico internacional como es el Convenio 169 de   la OIT reglamentado por la Ley 21 de 1991, así como las demás normas favorables   de los pueblos indígenas; (…)”.    

[14] “… los derechos fundamentales de los cuales son titulares las   comunidades indígenas son, básicamente, el derecho a la subsistencia, derivado   de la protección constitucional a la vida (C.P., artículo 11); el derecho a la   integridad étnica, cultural y social, el cual se desprende no sólo de la   protección a la diversidad y del carácter pluralista de la nación (C.P.,   artículos 1° y 7°) sino, también, de la prohibición de toda forma de   desaparición forzada (C.P., artículo 12); el derecho a la propiedad colectiva   (C.P., artículos 58, 63 y 329); y, el derecho a participar en las decisiones   relativas a la explotación de recursos naturales en sus territorios” ( T-380-93   (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), C-058-94 (MP. Alejandro Martínez Caballero SV.   Eduardo Cifuentes Muñoz), T-349-96 (MP. Carlos Gaviria Díaz AV. Hernando Herrera   Vergara), T-496-96 (MP. Carlos Gaviria Díaz), SU- 039-97 (MP. Antonio Barrera   Carbonell SV. Hernando Herrera Vergara, Vladimiro Naranjo Mesa, Fabio Morón   Díaz, Jaime Vidal Perdomo), T-1026-08 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra)).    

[15] Folio 1 Cuaderno Principal. Al respecto, en los hechos de la   demanda, la ONIC asegura: “Se estima que hay tres (3) pueblos en aislamiento   voluntario, uno de ellos el pueblo Mapayerri, en proceso de reconocimiento por   el Ministerio del Interior y ubicado fuera del resguardo”    

[17] Cita la sentencia “T-046/95 (MP. José Gregorio Hernández Galindo)”.    

[18] Cita la sentencia “Ello se presenta, por ejemplo, cuando un sujeto   tiene el derecho a encabezar la lista de elegibles o acceder a un cargo público,   porque ha obtenido el primer lugar en el correspondiente concurso de méritos. En   estos eventos, si la autoridad nominadora se abstiene de nombrar y posesionar a   quien tiene el correspondiente derecho, se produce una discriminación que   compromete seriamente la confianza de los particulares en el Estado (art. 83   C.P.), el derecho de acceder en igualdad de condiciones a los cargos públicos   (art. 13 y 40 CP), el debido proceso (art. 29 C.P.) y el derecho al trabajo   (art. 25 C.P.). La cuestión a resolver, en estos casos, es puramente   constitucional, pues no existe ningún asunto dudoso desde el punto de vista   legal o reglamentario. De otra parte, el mecanismo ordinario que podría ser   utilizado, no es plenamente idóneo para resarcir los eventuales daños. En   consecuencia, siguiendo la doctrina de la sentencia T- 100/94 (MP. Carlos   Gaviria Díaz) la tutela se concede como mecanismo principal para evitar la   lesión de los derechos fundamentales involucrados. En este sentido, pueden   consultarse, entre otras, las sentencias T-256/95 (M.P. Antonio Barrera   Carbonell); T-286/95 (M.P. Jorge Arango Mejía); T-325/95 (M.P. Alejandro   Martínez Caballero); T-326/95 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-372/95    (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-398/95 (M.P. Fabio Morón Díaz); T-433/95   (M.P. Herrando Herrera Vergara); 475/95 (M.P. Fabio Morón Díaz); T-455/96 (M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz); T-459/96 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); T-083/97   (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SU 133/98 (MP José Gregorio Hernández Galindo)”.    

[19] MP. Rodrigo Escobar Gil.    

[20]    Sentencia T-1316 de 2001 MP. Rodrigo Uprimny   Yepes. En este caso resolvió la Corte negativamente una acción de tutela   interpuesta por pensionados de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de   Bogotá con la cual buscaban el reconocimiento y pago de los incrementos de su   pensión de jubilación. La Corte realizó un análisis de procedibilidad de la   acción para este caso.    

[21] MP. Álvaro Tafur Galvis.    

[22] Cita la sentencia “Sentencia SU-039 de 1997 M.P. Antonio Barrera   Carbonell, la Corte tuteló transitoriamente los derechos de participación,   integridad étnica, cultural, social y económica  y debido proceso del   pueblo indígena U´WA, ordenando que éste sea consultado antes de proferir una   resolución de exploración en su territorio. En igual sentido, entre otras, T-652   de 1998 —notas 92 y 160-.”    

[23] MP. José Gregorio Hernández Galindo.    

[24] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. Al respecto también puede consultarse   la sentencia T-698 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva) en la cual esta   Corporación determinó la vulneración de los derechos fundamentales de los   habitantes del resguardo Cañamomo- Lomaprieta por parte de la Alcaldía de   Riosucio, Caldas, y Comcel la primera por conceder una licencia para la   construcción de una estación de telefonía móvil, sin verificar que los   habitantes del resguardo fueran consultados al respecto; y la segunda por omitir   dicho proceso de consulta antes de construir la estación en un predio que los   accionantes reconocen como parte de su territorio ancestral, a pesar de que está   registrado a nombre de un particular, la Corte reafirmó la función de la acción   de tutela en relación con  los derechos de los pueblos indígenas.    

[25] Cfr. T-380 de 1993.    

[26] Cita la sentencia “En ese proceso, la Corporación ha destacado la   importancia de maximizar la autonomía de los pueblos aborígenes, la   trascendencia del territorio colectivo para las culturas originarias, y   reforzando su derecho a la participación, especialmente en la adopción de las   medidas que pueden afectarlos, y recurriendo a los compromisos internacionales   del Estado plasmados en el Convenio 169 de la OIT y en la Declaración universal   sobre derechos de los pueblos indígenas que, a pesar de no haber sido suscrita   por Colombia permite conocer la opinión autorizada y actualizada de la comunidad   internacional en la materia. (Ver, entre otras, las sentencias T-704 de 2006 y   T-514 de 2009)”.    

[27] Cita la sentencian “Sobre el último de los aspectos mencionados   remite la Sala al auto 04 de 2009”.    

[28] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[29] Cita la sentencia “Sobre el último de los aspectos mencionados   remite la Sala al auto 04 de 2009”.    

[30] “El aspecto fiscal consiste   en la preparación y entrega a los Tesoreros Municipales o quien haga sus veces y   a las Administraciones de Impuestos Nacionales respectivas, de los listados de   los avalúos sobre los cuales ha de aplicarse la tasa correspondiente al impuesto   predial unificado y demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral,   de conformidad con las disposiciones legales vigentes”. Ibídem, artículo   6.    

[31] La definición citada se   encuentra en  el artículo 1 de la Resolución 0070 de 2011, “por la cual se reglamenta   técnicamente la formación catastral, la actualización de la formación catastral   y la conservación catastral”.    

[32] Ibídem, artículo 3.    

[33] Ibídem, artículo 4.    

[34]  Ibídem,   artículo 5.    

[35] Ibídem,   artículo 6.    

[36] Ver numeral 2 del artículo 2 de la Resolución 0070 de 2011 que a la   letra dice “2. Producir, analizar y divulgar información catastral mediante el   establecimiento de un Sistema de Información del Territorio, que apoye la   administración y el mercado eficiente de la tierra, coadyuve a la protección   jurídica de la propiedad, facilite la planificación territorial de las entidades   territoriales y contribuya al desarrollo sostenible del país.”    

[37] Ibídem,   artículo 2 numeral 2.    

[38] Ibídem Artículo 2.    

[39] Ibídem. Artículo 12.    

[40] Ibídem, Artículo 11.    

[41] Sentencia T-377/97 (MP. Hernando Herrera Vergara).    

[42] Estas actividades con   tomadas del artículo 77de la Resolución 70 de 2011, “por la cual se   reglamenta técnicamente la formación catastral, la actualización de la formación   catastral y la conservación catastral”. El texto completo de esta   disposición establece: “La Formación del Catastro conlleva: ׀׀ 1. Expedición y   publicación de la resolución que ordena la iniciación del proceso de    

formación del catastro en la unidad orgánica catastral.  ׀׀2. Programación, alistamiento de   la información básica requerida para su realización y cronograma de realización   del proceso. ׀׀ 3.Hacer la investigación jurídica, mediante consulta directa en   las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos. ׀׀ 4. Identificación de cada uno de los predios. ׀׀5.Ubicación y numeración del   predio dentro de la carta catastral. ׀׀ 6. Diligenciamiento de la   ficha predial, bien sea en medio análogo o digital, fechada y firmada por la   persona autorizada ׀7. Investigación del mercado inmobiliario. ׀׀ 8. Determinación de las   zonas homogéneas físicas y geoeconómicas.  ׀׀ 9. Determinación del valor de los   terrenos y construcciones y/o edificaciones.  ׀׀ 10. Resolución que aprueba el Estudio   de Zonas Homogéneas Físicas y Geoeconómicas y Valores Unitarios por Tipo de   Construcción.  ׀׀ 11. Conformación de la base de datos catastral. ׀׀ 12. Liquidación del avalúo   catastral para cada predio.  ׀׀ 13. Elaboración de documentos   cartográficos catastrales, estadísticos, lista de propietarios o poseedores en   medio análogos o digitales y ׀ ׀ 14. Expedición y   publicación de la resolución que ordena la inscripción en la base de datos   catastral de los predios que han sido formados, con indicación de su vigencia. ׀׀ Parágrafo 1: Para iniciar   el proceso de formación se requiere la existencia de los respectivos documentos   cartográficos, el límite de la unidad orgánica catastral, del perímetro urbano y   de la nomenclatura general.  ׀׀ Parágrafo 2: En el caso en que no se   haya definido el perímetro urbano o no se haya elaborado la nomenclatura oficial   por parte de la autoridad administrativa de la correspondiente unidad orgánica   catastral, la autoridad catastral, dentro del proceso de formación, elaborará un   proyecto de perímetro y/o nomenclatura para fines catastrales. ׀׀ Parágrafo 3: Para los   efectos de la inspección predial, si no es posible acceder al interior del   predio para el levantamiento y verificación de la información física y jurídica,   se dispondrá lo necesario para que por otros medios pueda ser tomada”.    

[43] Artículo 51 de la Resolución 70 de 2011,  “por la cual se reglamenta técnicamente la formación catastral, la   actualización de la formación catastral y la conservación catastral”.    

[44] Ibídem, artículo 42    

[45] Ibídem artículo 97.    

[46] Ibídem artículo 101.    

[47] Folios 16-18 cuaderno principal.    

[48] Folio 19 cuaderno principal.    

[49] Folio 21 cuaderno principal.    

[50] El artículo 83 de la   Resolución 70 de 2011 establece como productos de la Formación Catastral, los   siguientes: 1. Plano de conjunto georeferenciado ||2. Plano de zonas homogéneas   físicas y de cada una de las variables tenidas en cuenta para su definición.||3.   Plano de zonas homogéneas geoeconómicas con sus respectivos valores unitarios.   ||7. Carta catastral rural de la unidad orgánica catastral en una escala que   permita la identificación apropiada de los predios. ||8. Planos, aerofotografías   con índice de vuelos, ortoimágenes, imágenes de radar o satélite u otro producto   que cumpla con la misma función, a la escala adecuada y en medio digital. ||9.   Fotografías aéreas y/o ortoimágenes a escalas adecuadas, imágenes de radar o   satélite u otro producto que cumpla la misma función, con delimitación y   numeración de los predios. ||10. Ficha Predial para cada predio y mejora. ||11.   Tabla de valores unitarios para terrenos, construcciones y/o edificaciones.   ||12. Bases de datos. ||13. Estadísticas catastrales.||14. Sistema de   información catastral municipal. ||15. Memoria del estudio.    

[51] La primera se llevó a cabo el 19 de octubre a las 10:30 AM en el   Concejo Municipal con presencia de 14 personas en su mayoría concejales del   municipio (folio 83 cuaderno principal). La segunda en la Sede de la Comisión de   Cumaribo el día 20 de octubre a las 8 AM en la cual el alcalde ofició como   Facilitador y a la cual asistieron 25 personas quienes se identificaron como   “habitantes” (9 personas), docentes (2 personas), ama de casa (1 persona),   empleado (una persona), colono (una persona) y presidente de la JAC (una   persona) y 7 que no determinaron su situación (folio 84 cuaderno principal). Por   último, una tercera que se llevó a cabo el día 6 de diciembre de 2012 en el   Concejo Municipal  a las 2 PM a la cual asistieron 6 concejales, la   tesorera y un profesional universitario.    

[52] Folio 96 cuaderno principal.    

[53] Concejo Municipal del municipio de Cumaribo, Acuerdo número 6, 31 de   mayo de 2012, “por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo del Municipio   de Cumaribo, para la vigencia 2012-2015 ‘Todos por Cumaribo’”, p.4.    

[54] Ibídem, p.    

[55] Ibídem, p. 26 y 27.    

[56] Folio 16 Cuaderno principal.    

[57] Ver las resoluciones 039 de 21 de julio de 1983 (INCORA), 206 de   1978 (INCORA), 047 de 21 de julio de 1983 (INCORA), 211 de 30 de noviembre de   1978 (INCORA), 046 de 21 de julio de 1983 (INCORA), 039 de 6 junio de 1989   (INCORA), 145 de 14 de diciembre de 1993 (INCORA), 137 de 31 de octubre de 1979   (INCORA), 044 de 21 de julio de 1983 (INCORA), 037 de 22 de julio de 2003   (INCORA en liquidación), 041 de 15 de agosto de 1984 (INCORA), 022 de 10 de   abril de 1989 (INCORA), 045 de 10 de diciembre de 1997 (INCORA), 004 de 27 de   febrero de 2002 (INCORA).    

[58] En relación con los pueblos indígenas en peligro de extinción en   Colombia, El Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas del Consejo Económico   y Social de las Naciones Unidas, realizó un informe en 11 de febrero de 2011 en   el cual advierte que “Más allá de los 34 pueblos indígenas identificados por   la Corte como en peligro de extinción, la ONIC ha identificado otros pueblos   indígenas que se encuentran ante el mismo riesgo por tener una población   inferior a los 500 habitantes, incluidos 18 pueblos que tienen menos de 200 y 10   con menos de 100. El Gobierno ha reconocido implícitamente que todos los pueblos   indígenas se encuentran en peligro de extinción, al mencionar la necesidad de   que se elaboren planes de salvaguarda para todos ellos.”. Ver resumen del   informe en http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/7498.pdf?view=1.    

[59] El concepto cita entre otros los trabajos de Joseph Gumilla (1955);   Gustavo Pérez (1970, 1971);Alejandro Reyes y Clemencia Chiappe (1973); Nina   Friedemann y Jaime Arocha (1982); Augusto Gómez (1991, 1998); luz Marina Castro   (1993); Jane Rausch (1994, 1999); David Block (1997); Luisa Fernanda Sánchez   (2007); José Rueda (2001); en los cuales se ilustra desde una perspectiva   histórica y antropológica la situación de estos grupos.    

[61] Ver folio 3 cuaderno principal.    

[62] Ver entre otras las sentencias: SU 039/97 (MP.   Antonio Barrera Carbonell); SU 383/03 (MP. Álvaro Tafur Galvis); T-376/12 (MP.   María Victoria Calle Correa).    

[63] Ibídem.    

[64] “Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre   pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76a.   reunión de la  Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989”.    

[65] La Corte Constitucional ha señalado en las siguientes decisiones que   el Convenio 169 forma parte del bloque de constitucionalidad: Auto 005 de 2009,   (MP. Manuel José Cepeda); sentencia 175 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva);   sentencia C-208 de 2007, (MP. Rodrigo Escobar Gil); sentencia C-864 de 2008 (MP.   Marco Gerardo Monroy Cabra); sentencia SU-183 de 2003, (MP. Álvaro Tafur   Galvis).    

[66] Sentencia T-376 de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa).    

[67] Al respecto esta Sala   estableció en la sentencia T-376 de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa), que   este instrumento era aplicable con fundamento en las siguientes consideraciones:    

 “(i) La Declaración de las   Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas precisa el contenido   de un cuerpo normativo ya existente en el Convenio 169 de la OIT, otras normas   de derechos internacionales, y el orden constitucional colombiano, a la vez que   perfecciona y fortalece los estándares de protección de sus derechos.    

En consecuencia, en   principio, no presentan contradicciones normativas entre la Declaración y el   orden interno, aunque en algunos aspectos la primera puede ir más allá del nivel   de protección alcanzado por el Estado colombiano y previsto por el Convenio 169   de la OIT. En ese sentido, en tanto la Declaración precisa el alcance de las   obligaciones de respeto, protección y garantía que el Estado debe asumir para   asegurar la eficacia de un conjunto de derechos considerados fundamentales en la   jurisprudencia constitucional, su aplicación contribuye a la eficacia de los   derechos constitucionales y la fuerza normativa de la Constitución Política.    

(ii) La Declaración   contiene, así mismo, la opinión autorizada de la comunidad internacional sobre   los derechos de los pueblos indígenas, y fue construida en un proceso de diálogo   con los pueblos interesados. El Estado colombiano es parte de tratados y   convenios internaciones asociados a la protección de los pueblos indígenas y las   comunidades afrodescendientes (especialmente el Convenio 169 de la OIT), y la   Constitución Política de 1991 reconoce y valora el pluralismo y   multiculturalismo. Por lo tanto, el cumplimiento de las obligaciones   internacionales contraídas por el Estado en esos tratados y la eficacia de las   normas constitucionales concordantes, requiere el seguimiento de sus   disposiciones.    

(iii) El principio de no   discriminación (segundo pilar de la Declaración, junto con la autodeterminación   de los pueblos), es considerado una norma imperativa del derecho internacional   de los derechos humanos. La Declaración explica plenamente el alcance de este   principio en relación con los derechos de los pueblos indígenas. Por ello, su   eficacia plena requiere la aplicación de las normas internas de forma   concordante con la Declaración.    

La Declaración posee un   alto grado de legitimidad ética y política, en tanto documento emanado de la   Asamblea General de las Naciones Unidas, y en virtud de la intervención de los   pueblos interesados en su discusión”.    

La aplicación de las normas   asociadas al pluralismo y la diversidad constitucional está permeada de razones   éticas y políticas de las que el juez constitucional no puede prescindir al   fallar, si pretende alcanzar un equilibrio adecuado entre intereses de grupos   humanos que pueden sostener diferencias sensibles entre sus formas de vida. Por   lo tanto, desconocer la Declaración podría llevar a decisiones irrazonables o   arbitrarias, en oposición al principio de interdicción de la arbitrariedad,   propio del Estado Constitucional de Derecho.    

(v) Finalmente, las normas   jurídicas son concebidas, desde ciertas orientaciones teóricas, como razones   para la acción. Las fuentes de derecho son, desde ese punto de vista, razones   especiales, en tanto se encuentran dotadas de autoridad. La Discusión sobre el   carácter vinculante de la Declaración en el orden interno puede concebirse   entonces como una discusión sobre si se trata de razones con autoridad o razones   desprovistas de autoridad. Por supuesto, las segundas pueden ser utilizadas por   las autoridades judiciales cuando contribuyen a solucionar un problema de   discusión e interpretación normativa, siempre que ello no esté prohibido   explícitamente. Las primeras, en cambio, tienen que o deberían ser atendidas por   los jueces”.    

[68] De igual manera la Declaración sobre los   Derechos de los Pueblos Indígenas establece que se deben consultar otro tipo de   asuntos que no se debaten en este proceso: Así por ejemplo en el artículo15.2,   se establece:  “Los Estados adoptarán medidas eficaces, en consulta y   cooperación con los pueblos indígenas interesados, para combatir los prejuicios   y eliminar la discriminación y promover la tolerancia, la comprensión y las   buenas relaciones entre los pueblos indígenas y todos los demás sectores de la   sociedad”. El artículo 17.2 prevé: “Los Estados, en consulta y   cooperación con los pueblos indígenas, tomarán medidas específicas para proteger   a los niños indígenas contra la explotación económica y contra todo trabajo que   pueda resultar peligroso o interferir en la educación de los niños, o que pueda   ser perjudicial para la salud o el desarrollo físico, mental, espiritual, moral   o social de los niños, teniendo en cuenta su especial vulnerabilidad y la   importancia de la educación para empoderarlos”. De igual manera el artículo   30.2 prevé “Los Estados celebrarán consultas eficaces con los pueblos   indígenas interesados, por los procedimientos apropiados y en particular por   medio de sus instituciones representativas, antes de utilizar sus tierras o   territorios para actividades militares”.    

[69] MP. Antonio Barrera Carbonell.    

[70] En la sentencia T-652/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz), la Sala analizó   una tutela por la construcción de la represa de URRÁ en el territorio colectivo   del pueblo Embera Katío del alto Sinú sin que se haya realizado una consulta   previa.    

[71] En la sentencia T-745/10 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto) la Sala   Octava de Revisión estudió en una  acción de amparo por la falta de   consulta previa de la construcción y mejoramiento de una obra vial en los   corregimientos de Pasacaballos y Barú La Sala consideró que había violación del   derecho a la consulta previa, porque en primer lugar, se encontraba probado que   las comunidades negras se encontraban en el área de influencia del proyecto. En   segundo lugar, la licencia ambiental no fue consultada. Y en tercer lugar, por   los efectos adversos para el medio ambiente, los cuales demostraban una   afectación. En consecuencia ordenó “suspender las   actividades iniciadas en desarrollo del proyecto “para la construcción y   mejoramiento de la vía transversal de Barú” hasta tanto se lleve a cabo la   consulta a las comunidades afrocolombianas asentadas en su zona de influencia”   En igual sentido se pueden ver las sentencias  T-129/11 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), T-693/12 (MP. María   Victoria Calle Correa) y T-993/12 (MP. María Victoria Calle Correa)    

[72] En la sentencia T-547/10 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Mendoza), la   Corte estableció que se debía consultar la construcción del puerto Brisa en el   territorio ancestral de los pueblos Kogie, Arhuaco, Kankuamo y Wiwa de la Sierra   Nevada de Santa Marta.    

[73] En la sentencia T-769 de 2009 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), la Corte   protegió el derecho a la consulta previa del Resguardo del Río Murindó, porque   se había concedido autorización a una compañía para la explotación de cobre, oro   y molibendo en Antioquia y Chocó sin  consultar a la comunidad. En sentido   similar en la sentencia T-1045A/10 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), este Tribunal   Constitucional tuteló el derecho a la consulta previa de la comunidad   afrodescendiente del Consejo Comunitario del corregimiento La Toma, municipio de   Suárez porque no se le había consultado la celebración de un contrato de   explotación aurífera en su territorio ancestral.    

[74] MP. Álvaro Tafur Galvis.    

[75] MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araujo Rentaría. En esta   ocasión, la Corte se declaró exequible la integridad de la Ley 1151 de 2007, “por   la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.    

[76] MP. Rodrigo Escobar Gil, unánime.    

[77] MP. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[78] CIDH. Derechos de los   Pueblos Indígenas y Tribales sobre sus Tierras Ancestrales y Recursos Naturales.   Normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.   OEA/Ser.L/V/II.  Doc. 56/09, 30 diciembre 2009, párr.273. Disponible en:     

http://cidh.org/countryrep/TierrasIndigenas2009/Indice.htm

[79] El Relator ha señalado que el ámbito de aplicación de la consulta   previa  “es aplicable siempre que una decisión del Estado pueda afectar a   los pueblos indígenas en modos no percibidos por otros individuos de la   sociedad”. Mas delante en el mismo informe sostiene: “de la misma manera que   ocurre con el derecho a la libre determinación y con los principios   democráticos, y debido a las condiciones generalmente vulnerables de los pueblos   indígenas, el deber de celebrar consultas con ellos se plantea siempre que estén   en juego sus intereses particulares, incluso si dichos intereses no corresponden   a un derecho a la tierra reconocido o a otros derechos contractuales”. ONU,   Consejo de Derechos Humanos, Informe del Relator Especial sobre la situación de   los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James   Anaya, Doc. ONU A/HRC/12/34, 15 de julio de 2009, pars. 43-44.    

[80] M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[81] Acto seguido, aclaró la   Corte: “No implica lo anterior que la Corte esté desconociendo el derecho de los   pueblos indígenas y tribales a ser previamente consultados cuando se adelanten   proyectos de explotación de los recursos naturales en sus territorios   ancestrales, por el contrario i) la Carta destaca esta modalidad de consulta,   ii) la trascendencia de la misma ha sido reconocida por la jurisprudencia   constitucional[81], y iii) la   observancia estricta de esta modalidad de participación preocupa a la comunidad   internacional, en razón de que los efectos de la minería y de los grandes   proyectos inconsultos que se adelantan en los territorios indígenas “(..)   amenazan con desplazar o ya han desplazado a cientos de miles de indígenas y   tribus  (..)” de su hábitat. || Lo que acontece es que el derecho fundamental de los   pueblos indígenas y tribales a ser consultados sobre las decisiones legislativas   y administrativas que puedan afectarlos directamente, en cuanto propende por la   integridad cultural, social y económica de las culturas indígenas, es una   modalidad de participación de amplio espectro, como viene a serlo la protección   de la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana, en la que la   especificidad del mecanismo para decisiones atinentes a la explotación de   recursos naturales en los territorios indígenas está comprendida.” Ibídem.    

[82] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[83] MP. Luis Ernesto Vargas Silva SV. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[84] Así mismo, en sentencia T-376 de 2012,   en la que se   decidió sobre un caso referente a consulta con comunidades afrodescendientes, la   Sala Primera de Revisión concluyó que la DIMAR había violado el derecho a la   consulta previa por otorgar en concesión un área de la playa, la cual era   utilizada por integrantes de la comunidad para la obtención de bienes de   subsistencia, realizar actividades culturales y espirituales, y  prestar   servicios turísticos. La Sala, después de reiterar la jurisprudencia   constitucional, concluyó que se presentaba afectación directa cuando (i) exista   una intervención de la medida sobre cualquiera de los derechos de los pueblos   indígenas; (ii) la medida se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT;   (iii) se impongan cargas o beneficios a una comunidad indígena o afro de tal   manera que se modifique su posición jurídica.    

[85] ONU, Consejo de Derechos Humanos, Informe del Relator Especial sobre   la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los   indígenas, James Anaya, Doc. ONU A/HRC/12/34, 15 de julio de 2009, parr. 43.    

[86] MP. Rodrigo Escobar Gil, unánime.    

[87] De manera similar, en la sentencia C-175/09 (MP. Luis Ernesto Vargas   Silva SV. Nilson Pinilla Pinilla, Gabriel Estuardo Mendoza Martelo, Humberto   Antonio Sierra Porto y Cristina Pardo Schlesinger) la Corte estableció que el   Estatuto de Desarrollo Rural aprobado por el Congreso era inexequible porque   afectaba directamente a los pueblos indígenas y a las comunidades   afrodescendientes, y no se había cumplido con la obligación de consulta previa.   Para concluir que existía afectación directa, la Sala Plena señaló que dicho   Estatuto regulaba de manera integral la relación entre los individuos y el   territorio, y por regular los  territorios colectivos afrodescendientes y   el régimen jurídico de los resguardos indígenas.      

[88] MP. Luis Ernesto Vargas Silva (SV.  NPP, GEMM, CPS Y HASP). En esta   sentencia se declaró inexequible la Ley 1152 de 2007, “por la cual se dicta el   Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo   Rural,  Incoder, y se dictan otras disposiciones”.    

[89] MP. Humberto Antonio Sierra Porto, unánime.    

[90] MP. María Victoria Calle Correa SV. Mauricio González Cuervo y Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub. SPV. Nilson Pinilla Pinilla. AV. Luis Ernesto Vargas   Silva.    

[91] MP. María Victoria Calle  (SV. Jorge Iván Palacio Palacio,   Nilson Pinilla Pinilla, Luis Ernesto Vargas Silva)    

[92] MP. Álvaro Tafur Galvis. En este caso la corte tuteló los derechos   invocados por la Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana   OPIAC que demandaba la protección transitoria de sus derechos fundamentales a la   vida, existencia comunitaria, medio ambiente sano, libre desarrollo de la   personalidad, debido proceso y derecho a la participación de los pueblos   indígenas en las decisiones que los afectan, y que consideraban vulnerados por   la acción de las autoridades dirigidas a ordenar y autorizar la fumigación de   cultivos ilegales, en sus territorios. La Corte ordenó llevar a cabo la   respectiva consulta.    

[93] Reglas reiteradas, entre otras, en las sentencias: T-547 de 2010   (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) T-116 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra   Porto) T-129 de 2011 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), T-471 de 2013 (MP. Jorge   Iván Palacio Palacio)    

[94] MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Jaime Araujo Rentería.    

[95]Al respecto se pueden ver las sentencias: T-547 de 2010 (MP. Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo) T-116 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto) T-129   de 2011 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), T-471 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio   Palacio)    

[96] En este sentido en la sentencia C-175 de 2009 (MP. Luis Ernesto   Vargas Silva SV. Nilson Pinilla Pinilla, Gabriel Estuardo Mendoza Martelo,   Humberto Antonio Sierra Porto y Cristina Pardo Schlesinger) en la cual resolvió   que el Estatuto de Desarrollo Rural debía ser consultado, la Corte señaló al   reiterar la sentencia SU 039/97 (MP. Antonio Barrera Carbonell) estableció: “a)   Que la comunidad tenga un conocimiento pleno sobre los proyectos destinados a   explorar o explotar los recursos naturales en los territorios que ocupan o les   pertenecen, los mecanismos, procedimientos y actividades requeridos para   ponerlos en ejecución. b) Que igualmente la comunidad sea enterada e ilustrada   sobre la manera como la ejecución de los referidos proyectos puede conllevar una   afectación o menoscabo a los elementos que constituyen la base de su cohesión   social, cultural, económica y política y, por ende, el sustrato para su   subsistencia como grupo humano con características singulares. c) Que se le dé   la oportunidad para que libremente y sin interferencias extrañas pueda, mediante   la convocación de sus integrantes o representantes, valorar conscientemente las   ventajas y desventajas del proyecto sobre la comunidad y sus miembros, ser oída   en relación con las inquietudes y pretensiones que presente, en lo que concierna   a la defensa de sus intereses y, pronunciarse sobre la viabilidad del mismo. Se   busca con lo anterior, que la comunidad tenga una participación activa y   efectiva en la toma de la decisión que deba adoptar la autoridad, la cual en la   medida de lo posible debe ser acordada o concertada.”     

[98] Esta regla fue reiterada en la sentencia C-175 de 2009 (MP. Luis   Ernesto Vargas Silva SV Nilson Pinilla Pinilla, Gabriel Estuardo Mendoza   Martelo, Humberto Antonio Sierra Porto y Cristina Pardo Schlesinger).    

[99] Sentencia C-461/08. Reiterada en la sentencia C-175 de 2009 (MP.   Luis Ernesto Vargas Silva SV. Nilson Pinilla Pinilla, Gabriel Estuardo Mendoza   Martelo, Humberto Antonio Sierra Porto y Cristina Pardo Schlesinger).    

[100] MP. Álvaro Tafur Galvis.    

[101] Sentencia T-737/05 (MP. Álvaro Tafur Galvis).    

[102] MP. Antonio Barrera Carbonell.    

[103] Sentencia T-009 de 2013 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).    

[104] Al respecto ver la sentencia T- 465 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio   Palacio) que adicionalmente planteó “En este sentido, la Corte considera   aplicable a tal efecto la definición de “tierras” contenida en el artículo 13   del Convenio N° 169 de la O.I.T, ratificado por Colombia por la Ley 21 de 1991,   puesto que éste, por ser un tratado de derechos humanos sirve como criterio   interpretativo de los derechos y deberes establecidos por la Carta (CP art 93)”.    

[105] “Así lo ha entendido la   Corte Interamericana de Derechos Humanos en varios de sus casos sobre   comunidades indígenas conforme el artículo 21 de la Convención Americana sobre   Derechos Humanos. Para el efecto ver Felipe Forero-Mantilla, Conectividad:   alcances del derecho a la propiedad aborigen y tribal en la jurisprudencia de la   Corte Interamericana de Derechos Humanos, 16 International Law, Revista   Colombiana de Derecho Internacional, 177-212 (2010)”.    

[106] Folio 19 cuaderno principal.    

[107] Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 24 de   julio de 2010, al resolver el caso de reclamación de una parte del territorio   ancestral de la comunidad Xakmok Kasék que había sido declarada reserva natural   privada, en el Estado de Paraguay.    

[108] Folio 3 cuaderno principal.    

[109] Artículo 87 Resolución 70 de 2011.    

[110] El artículo 152 establece además: “Verificación e información. El   propietario o poseedor está obligado a:    

1. Cerciorarse de que todos los   predios de su propiedad o posesión estén incorporados en el catastro, con la   información actualizada.//2. Informar a la autoridad catastral los datos   actuales, para que los cambios en los aspectos físicos, jurídicos y económicos   se asuman en los procesos catastrales.// 3. Suministrar datos, documentos y   facilitar la obtención y captura de información, para el desarrollo de la   actividad catastral.”    

[111] Ver Sentencia T-049 de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).