T-248-14
Sentencia T-248/14
(Bogotá D.C., abril 11)
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos de procedibilidad
TEMERIDAD-Configuración
La jurisprudencia constitucional, ha entendido la actuación temeraria como, “la actitud de quien demanda o ejerce el derecho de contradicción a sabiendas de que carece de razones para hacerlo, o asume actitudes dilatorias, con el fin de entorpecer el desarrollo ordenado y ágil del proceso. Para que exista temeridad, es necesario verificar la identidad de partes, hechos y pretensiones entre las acciones de tutela interpuestas y la existencia de justificación razonable y objetiva que explique la ocurrencia de la temeridad y descarte la mala fe del agente.
TEMERIDAD-Inexistencia por presentarse nuevos hechos
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Derecho subjetivo, de carácter voluntario, relacional e instrumental
Esta Corporación ha reconocido el derecho a la asociación sindical como, una “garantía de naturaleza fundamental calificado como un derecho subjetivo de carácter voluntario, relacional e instrumental. No se agota en la posibilidad de crear organizaciones de trabajadores o de empleadores, sino que comporta igualmente el derecho de vincularse a aquella organización que represente e interprete más fielmente los derechos y los intereses de cada individuo y comporta, además su real y efectivo ejercicio el cual se materializa a través de la negociación colectiva concretándose así su carácter instrumental.
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Dimensiones
La jurisprudencia ha identificado tres dimensiones del derecho de asociación sindical, a saber: (i) una dimensión individual –como expresión del derecho de libertad de expresión- , (ii) una colectiva –con la finalidad de asociarse con el fin de lograr mejores derechos y condiciones laborales- y, (iii) la instrumental, -materialización de la finalidad de asociación por medio de la herramienta de la negociación-. Esta última consiste en que, “el derecho de asociación es el medio para que los trabajadores puedan lograr la consecución de algunos fines, especialmente el mejoramiento de sus condiciones laborales. Ello por cuanto, de acuerdo con el artículo 13 del Código Sustantivo, las normas de la legislación laboral tan solo constituyen un mínimo de garantías que bien pueden ser mejoradas mediante la negociación colectiva”.
DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-Garantía constitucional
En principio, el derecho a la negociación colectiva no es considerado un derecho fundamental y por ende no es amparable a través de la acción de tutela; sin embargo, la jurisprudencia ha establecido que podrá adquirir este carácter, “cuando su vulneración implica la amenaza del derecho al trabajo o el de asociación sindical”. La negociación colectiva representa el mecanismo idóneo para llegar a un acuerdo entre trabajador y empleador para optimizar las condiciones laborales a las que se encuentran sometidos, evitando recurrir a un escenario judicial requiriendo a un tercero para que dirima el conflicto. Resulta ser una garantía indispensable para las organizaciones sindicales, dado que de no tener la posibilidad de llegar a acuerdos con su empleador los fines de la agrupación resultarían frustrados.
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL Y NEGOCIACION COLECTIVA-Vulneración por la omisión reiterada de una empresa de iniciar conversaciones colectivas con el sindicato, aun cuando existe una Resolución del Ministerio del Trabajo ordenando su inicio
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL Y NEGOCIACION COLECTIVA-Orden a empresa acatar la resolución del Ministerio del Trabajo relacionada con el inicio de las conversaciones con la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo
Referencia: Expediente T-4.142.309.
Fallos de tutela objeto de revisión: Sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barrancabermeja del 9 de julio de 2013 que revocó la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Penal Municipal de Barrancabermeja del 28 de mayo de 2013, que concedió el amparo constitucional.
Accionante: Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo.
Accionado: Ecodiesel Colombia S.A.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES.
1. Demanda de tutela[1].
1.1. Elementos y pretensión.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados: al trabajo, a la asociación sindical, a la negociación colectiva y los Convenios 87 y 88 de la OIT sobre libertad sindical, protección del derecho de sindicación y organización del servicio del empleo.
1.1.2. Conducta que causa la vulneración: la negativa por parte de la empresa Ecodiesel Colombia S.A. de iniciar el proceso de negociación colectiva con la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo, argumentando irregularidades en la afiliación al sindicato y el pliego de peticiones.
1.1.3. Pretensión: ordenar a la empresa accionada iniciar inmediatamente conversaciones con la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo, con el fin de discutir el pliego de peticiones presentado el día 13 de abril de 2012.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. El 20 de enero de 2012, mediante acta No.012, la Junta Directiva de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo aprobó pliego de peticiones.[2]
1.2.2. En abril del mismo año, cinco trabajadores de Ecodiesel Colombia S.A se afiliaron a la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo y presentaron el pliego de peticiones mencionado anteriormente ante la entidad accionada, en virtud de lo establecido en el Convenio 98 de la OIT.[3]
1.2.3. Según la Unión Sindical, a raíz de la presentación del pliego de peticiones, la empresa accionada inició una política antisindical; resaltando que de los cinco trabajadores sindicalizados: uno tuvo que renunciar, dos fueron despedidos y uno fue empleado directamente por Ecopetrol S.A., a cambio de su renuncia al sindicato.[4]
1.2.4. En la actualidad solo existe un trabajador afiliado al sindicato; y es uno de los despedidos que fue reintegrado transitoriamente a través de una acción de tutela.[5]
1.2.5. El 26 de abril de 2012, la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo radicó querella ante el Ministerio del Trabajo por la negativa de la empresa accionada de iniciar conversaciones para aprobar el pliego de peticiones previamente presentado[6]. Por su parte, el 3 de mayo de 2012 la empresa Ecodiesel Colombia S.A radicó escrito ante el mismo Ministerio, solicitando ser exonerado de iniciar las conversaciones con el sindicato[7].
1.2.6. El 28 de mayo de 2012, la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo instauró acción de tutela en contra de la empresa Ecodiesel Colombia S.A. con el fin de que la misma iniciara conversaciones con el sindicato[8], conforme a los artículos 432 y 433 del Código Sustantivo del Trabajo. Adicionalmente, el sindicato interpuso denuncia penal por violación del artículo 200 del Código Penal, sin que la Fiscalía se haya pronunciado al respecto. En dicha oportunidad, el juez declaró improcedente la acción de tutela, por falta de perjuicio irremediable y por existir otro mecanismo de defensa judicial; en este caso el trámite de querella ante el Ministerio del Trabajo.
1.2.7. El 1º de junio de 2012, el Ministerio del Trabajo – Dirección Territorial de Santander- citó a las partes a una mesa de trabajo. En dicha diligencia, acordaron atenerse al pronunciamiento del Ministerio, y realizar la observancia necesaria a los trabajadores que se encuentran afectados por pertenecer al sindicato, para hacer efectivo su derecho de asociación[9].
1.2.8. El 10 de septiembre el Ministerio del Trabajo decidió acumular ambas querellas, teniendo en cuenta que existe identidad de partes y hechos.[10]
1.2.9. El 25 de octubre de 2012, la Oficina Especial de Barrancabermeja, mediante telegrama citó a la empresa Ecodiesel Colombia S.A al “inicio de conversaciones artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo”[11]. Actuación que fue reconocida por el Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección como irregular, por atentar contra los derechos a la igualdad y al debido proceso de la empresa accionada.[12]
1.2.10. Mediante Resolución No. 283 del 13 de noviembre de 2012, el Ministerio del Trabajo sancionó a la entidad accionada[13] con una multa de $ 600.000.000.oo, y conminó a la empresa a iniciar conversaciones colectivas con el sindicato; compulsando copias a la Fiscalía General de la Nación por incursión en el delito de violación al derecho de asociación. Actualmente dicha decisión se encuentra ejecutoriada sin que la empresa haya cumplido[14].
1.2.11. El 20 de noviembre de 2012 bajo el radicado 179.664 la empresa Ecodiesel Colombia S.A., solicitó ante la Dirección General de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial del Ministerio del Trabajo, el traslado de la investigación administrativa laboral que cursa en la Dirección Territorial de Barrancabermeja en su contra, por presuntas violaciones a su derecho a la defensa y debido proceso.[15]
1.2.12. El 20 de febrero de 2013 el Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección, mediante auto No. 0000001 de 2012[16], decidió reasignar la investigación de la querella instaurada por la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo contra Ecodiesel Colombia S.A, con el fin de garantizar el cumplimiento de las garantías constitucionales y legales que deben guiar la actuación del poder ejecutivo.
1.2.14. El 12 de julio de 2013, la empresa Ecodiesel Colombia S.A. instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio del Trabajo- Dirección territorial, Oficina Especial de Barrancabermeja, por las Resoluciones No. 283 de 2012, la Resolución No. 00000347 de 2012, No. 00000067 de 2013 y el acto ficto o presunto por el cual se resuelve el recurso de apelación de la sanción impuesta, en virtud de la investigación adelantada por la elusión a negociar pliego de peticiones.[17] Acción que fue admitida por el Tribunal Administrativo de Santander mediante auto del 8 de octubre de 2013.[18]
2. Respuesta de la entidad accionada.
2.1. Ecodiesel Colombia S.A.[19]
2.1.1. Consideró que las acusaciones de la apoderada de la parte accionante resultan injuriosas en cuanto, un trabajador renunció voluntariamente y se vinculó con Ecopetrol S.A., dos trabajadores se encuentran laborando en la empresa accionada, uno fue despedido con justa causa y el otro fue despedido en diciembre de 2011, antes de vincularse al sindicato.
2.1.2. Afirmó que la vinculación de dichos trabajadores a la organización sindical es ilegal, pues contraría la Constitución, la regulación laboral y los estatutos de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo. De igual forma, mencionó la imposibilidad de los trabajadores de Ecodiesel Colombia S.A. de pertenecer a la organización sindical accionante, pues la misma agrupa el sector de hidrocarburos, mientras que la empresa accionada pertenece al sector de los aceites y las grasas.
2.1.3. Advirtió la existencia de otra acción de tutela, con identidad de partes, pretensiones y hechos, que configura la temeridad en este caso.
Respecto a la sanción impuesta por el Ministerio del Trabajo a esta empresa, mediante Resolución No. 283 de 2012 donde también se ordena a la misma iniciar conversaciones con el sindicato accionante, aseguró que la misma no es legal pues no es el Ministerio del Trabajo quien debe impartir esta orden al no encontrarse legitimado para ejercer funciones jurisdiccionales. Por el contrario, la resolución ya citada lesiona el derecho al debido proceso de la empresa Ecodiesel Colombia S.A.
2.1.4. Así mismo, corresponde al juez laboral pronunciarse sobre el conflicto que se presenta en este caso, y no al juez de tutela, en virtud del carácter subsidiario y residual de la acción de tutela.
2.1.5. Solicitó la intervención de la Procuraduría General de la Nación con el fin de garantizar la seguridad jurídica que propone la accionante. Aseguró que la libertad sindical no tiene carácter absoluto, y la misma debe estar en armonía con el ordenamiento jurídico; que en este caso los trabajadores optaron por la libertad negativa de asociación, lo cual se encuentra probado una vez que no existe ningún sindicato al interior de la empresa accionada. Únicamente hay un trabajador que tiene un vínculo sindical que no se ajusta a la ley pues la afiliación no se adapta a los estatutos de la organización sindical ya que el pliego de peticiones fue aprobado por la Junta Directiva del sindicato y no por la Asamblea General, conforme al artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo. Además de su presentación extemporánea, al momento de aprobar el pliego de peticiones presentado, no se encontraba afiliado a la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo ningún trabajador de la empresa Ecodiesel Colombia S.A.
2.1.6. Finalmente, consideró que la verdadera intención de la accionante no es proteger el derecho a la negociación colectiva del sindicato, sino que no cuenta con las herramientas necesarias para que prosperen sus pretensiones ante la justicia laboral y busca inducir a error al juez de tutela, para que legitime las actuaciones ilegales del sindicato.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión.
3.1. Sentencia del Juzgado Cuarto Penal Municipal de Barrancabermeja del 28 de mayo de 2013.[20]
3.1.1. Tuteló los derechos al trabajo, asociación sindical, negociación colectiva y lo establecido en los Convenios 87 y 88 de la OIT; de la organización sindical accionante, y ordenó de forma inmediata iniciar la negociación colectiva.
3.1.2. Consideró que no se configuró el fenómeno de la temeridad, pues si bien existía identidad de partes y pretensiones, surgió un nuevo hecho que no fue tomado en cuenta en la decisión anterior, el cual es que el Ministerio de Trabajo resolvió las querellas; sancionó pecuniariamente a la empresa accionada y le ordenó iniciar conversaciones con el sindicato accionante.
3.1.3. Aseguró que la libertad sindical no es un derecho absoluto pues la Constitución establece como limitación que “la estructura interna de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujeten al orden legal y los principios democráticos”. Sin embargo, dichas restricciones no pueden ser caprichosas y deben atender a razones mínimas, indispensables, necesarias y proporcionadas; de esta forma no pueden afectar el núcleo esencial del derecho a la libertad sindical. Así el marco regulatorio del derecho a la libertad sindical, debe estar acorde con la autonomía de los sindicatos para establecer sus reglamentos, requisitos de admisión de afiliados y forma de gestión administrativa y financiera; en virtud del principio de no injerencia del Estado en el funcionamiento de las organizaciones sindicales.
3.1.4. En cuanto al derecho a la negociación colectiva, aseguró que este no se limita a la presentación de pliegos de peticiones sino que abarca de forma general el escenario de negociación entre empleadores y trabajadores para regular las condiciones de trabajo. Así mismo, no es un derecho absoluto, pues es objeto de limitaciones que a su vez deben responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, conforme a la Constitución Política. No obstante, estableció que en virtud de los artículos 2 y 3 del Convenio 87 de la OIT, trabajadores y empleadores tienen el derecho a constituir las organizaciones sindicales que estimen convenientes, sin autorización previa, así como el afiliarse a estas organizaciones, con el único requisito de respetar los estatutos de la misma.
3.1.5. Indicó que se configuró un perjuicio irremediable ante el incumplimiento de la Resolución No. 283 del 13 de noviembre de 2012 expedida por el Ministerio del Trabajo; lo cual constituye una dilación injustificada en el tiempo.
Por último, afirmó que la negativa por parte de la empresa accionada de iniciar el proceso de negociación colectiva con la organización sindical, no se encuentra justificada, pues únicamente se centra en el proceso administrativo y las demandas laborales tramitadas por otros juzgados.
3.2. Impugnación[21].
3.2.1. La empresa accionada Ecodiesel Colombia S.A. presentó escrito de impugnación considerando que la decisión adoptada, carece de fundamentos objetivos y desconoce el derecho a la igualdad y al debido proceso de la empresa accionada por desconocimiento de las pruebas aportadas por la misma.
3.2.3. Respecto al perjuicio irremediable, aseguró que la organización sindical no logró acreditarlo lo cual hace improcedente la acción de tutela, pues el mecanismo de defensa judicial en estos casos se debe surtir ante la jurisdicción laboral y que es imposible predicar su existencia frente a una resolución que desconoce un acto administrativo del mismo superior. Así mismo, reafirmó la improcedencia del amparo constitucional en este caso en virtud del principio de cosa juzgada.
3.2.4. Al no advertir la actuación desbordada del Ministerio del Trabajo al ordenar a la accionada iniciar la negociación colectiva mediante la Resolución No. 283 de 2012, el juez de primera instancia interpretó y aplicó arbitrariamente las normas constitucionales.
3.3. Sentencia del Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barrancabermeja del 9 de julio de 2013[22].
Revocó la sentencia proferida por el a quo por considerar improcedente la acción de tutela en este caso.
Advirtió que no es posible inferir la existencia de un perjuicio irremediable, pues en el presente caso se evidencia un conflicto colectivo que no tiene transcendencia en el mínimo vital de los trabajadores. Y en segundo lugar, porque el legislador previamente estableció la acción ordinaria ante la jurisdicción laboral como escenario para controvertir disputas que puedan presentarse entre patronos, trabajadores y sindicatos; de esta forma, declarar la procedencia de la acción, desconoce el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, establecido en la Constitución.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
2. Actuación de la Corte en sede de Revisión.
2.1. Mediante auto del diecinueve (19) de febrero de 2014, esta Sala decidió vincular al presente proceso al Ministerio del Trabajo-Dirección Territorial de Santander, Ministerio del Trabajo-Dirección Territorial de Antioquia y al Ministerio del Trabajo- Oficina Especial de Barrancabermeja, con el fin de que aportaran todos los documentos relacionados con el trámite de la querella iniciada por la organización sindical accionante contra la empresa Ecodiesel Colombia S.A., así como los documentos relacionados con el trámite de la querella iniciada por la empresa accionada contra la unión sindical.
2.2. Durante el término señalado, el 4 de marzo de 2014, la doctora Ofelia Hernández Araque, Directora Territorial de Santander del Ministerio de Trabajo, solicitó ser desvinculada de la presente acción, pues en virtud del memorando 001104027 del 17 de julio de 2012, emitido por la Oficina Jurídica del Nivel Central remitió la documentación referente al presente proceso a la Dirección Territorial Oficina Especial de Barrancabermeja, para dar trámite a la investigación administrativa correspondiente.
2.3. De forma extemporánea, el 21 de marzo de 2014, la señora Norma Cecilia Cabrera Pérez, Directora Territorial del Ministerio del Trabajo- Oficina Especial de Barrancabermeja, allegó los documentos relacionados con las querellas interpuestas por la Unión Sindical Obrera y la empresa Ecodiesel Colombia S.A.; aseguró que si bien dicha entidad ejecutó el trámite administrativo correspondiente, la empresa accionada se niega a negociar pese a que el acto administrativo proferido por el Ministerio del Trabajo, se encuentra en firme y goza de presunción de legalidad. Igualmente, hizo énfasis en que la función del Ministerio es administrativa por cuanto solo impone multas ante el incumplimiento de la norma laboral y no existe herramienta jurídica que obligue a la empresa a negociar el pliego de peticiones.
2.4. Por su parte, el Ministerio del Trabajo -Dirección Territorial de Antioquia allegó respuesta el 10 de abril de 2014, indicando que no posee la documentación requerida, pues en cumplimiento del fallo de tutela del 16 de abril del 2013 de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, remitió el expediente contentivo de la investigación administrativa promovida por la USO contra Ecodiesel Colombia S.A., a la Oficina Especial del Ministerio del Trabajo, de la ciudad de Barrancabermeja.
3. Procedencia de la demanda de tutela.
3.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental. Se alega la vulneración de los derechos fundamentales al trabajo, a la asociación sindical y a la negociación colectiva, consagrados en la Carta Política.
3.2. Legitimación activa. La señora Sandra Paola León Díaz, actuando en representación de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo; se encuentra legitimada para interponer la presente acción de tutela.
En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional ha reconocido la posibilidad de las personas jurídicas de iniciar acciones de tutela, al igual que las personas naturales; de esta forma, se ha venido reconociendo la legitimación por activa de los sindicatos para ejercer el amparo constitucional.
“Así, pues, la Constitución no exige que cada uno de los sujetos pasivos de la vulneración de derechos fundamentales ejerza tal acción de manera personal y directa. Está prevista la representación, de la cual en norma alguna han sido excluidos los sindicatos ni, en general, asociación alguna que encarne intereses comunes.”[24]
3.3. Legitimación pasiva. La empresa Ecodiesel Colombia S.A, es una sociedad anónima donde actualmente labora un trabajador afiliado a la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo.
En este caso, la acción de tutela es procedente contra particulares, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 86 de la C.P.
3.4. Inmediatez. La señora Sandra Paola León Díaz actuando en representación de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo, interpuso acción de tutela para la protección del derecho al trabajo, a la asociación sindical y a la negociación colectiva de sus representados, como consecuencia de la omisión por parte de la empresa accionada de iniciar conversaciones colectivas.
3.4.1. Teniendo en cuenta que el pliego de peticiones fue radicado ante la empresa el 13 de abril de 2012 y la misma se negó a dar trámite a las conversaciones respectivas, la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo interpuso querella ante el Ministerio del Trabajo contra la accionada, con el fin de iniciar los diálogos; a su vez la empresa Ecodiesel Colombia S.A ejerció el mismo recurso ante el mismo Ministerio en contra del sindicato para ser exonerado de iniciar el proceso de negociación colectiva, por presuntas irregularidades del pliego presentado y considerar ilegal la afiliación de sus trabajadores a dicho sindicato por no pertenecer a la misma industria.
3.4.2. El 13 de noviembre de 2012 el Ministerio del Trabajo acumuló las querellas, resolvió multar a la empresa accionada, y ordenó iniciar de forma inmediata las conversaciones colectivas.
3.4.3. No obstante la orden impartida por el Ministerio, la empresa Ecodiesel Colombia S.A, continúa negándose a iniciar conversaciones, razón por la cual, seis meses después, concretamente el 15 de mayo de 2013 la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo decidió interponer acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales; término razonable para el ejercicio de la acción[25].
3.5. Subsidiariedad. Si bien es cierto que el artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como un mecanismo de defensa de derechos fundamentales de carácter residual y subsidiario, es decir que su procedencia depende de la inexistencia de otro medio de protección previamente establecido por el legislador, esta Corporación ha reconocido ciertos casos en los que la acción de tutela es procedente aún cuando exista otra vía de defensa, a saber:
“(i) los medios ordinarios de defensa judicial no son suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados, (ii) aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se producirá un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales, y (iii) el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas), y por lo tanto la situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela”[26].
En el caso bajo estudio, la negativa por parte de la empresa de iniciar las conversaciones colectivas, genera un perjuicio irremediable, en cuanto, mientras la empresa continúe con dicha actitud, la vulneración de sus derechos fundamentales se prolongará en el tiempo de forma desproporcionada e injustificada. Lo anterior, teniendo en cuenta que el Ministerio del Trabajo mediante Resolución No. 283 de 2012 ordenó el inicio de las conversaciones, acto que se encuentra en firme y por lo tanto se presume legal, sin que hasta la fecha la empresa accionada haya cumplido con lo ordenado.
Cabe resaltar que, si bien el perjuicio irremediable no repercute en los derechos individuales de cada uno de los afiliados al sindicato, pues de ninguna manera compromete su mínimo vital, genera un menoscabo injustificado y desproporcionado en los derechos propios de la organización sindical; haciendo referencia a que, “la libertad sindical es un concepto bivalente, ya que de una parte es un derecho individual que comporta la facultad de trabajadores y empleadores para constituir los organismos que estimen convenientes, afiliarse o desafiliarse y solicitar su disolución cuando lo estimen pertinente; y de otra, constituye un derecho de carácter colectivo, pues una vez constituida la organización, ésta tiene derecho a regir su destino independiente.”[28]
Por las razones ya esgrimidas, y al considerar que en el presente caso se evidencia la ocurrencia de un perjuicio irremediable en los derechos fundamentales del actor, la acción de tutela resulta procedente. No obstante, vale aclarar que para el juez constitucional únicamente será relevante pronunciarse sobre la posible vulneración por parte de la empresa accionada de los derechos fundamentales de la unión sindical accionante, dejando al juez correspondiente resolver lo referente a la legalidad de los actos cuestionados por la accionada.
De igual forma, en virtud de que la Unión Sindical, no cuenta con otro mecanismo que obligue a la entidad accionada a iniciar conversaciones colectivas, de acuerdo a lo expresado por el mismo Ministerio del Trabajo Oficina Especial de Barrancabermeja, la acción de tutela es el medio idóneo para la salvaguarda de los derechos fundamentales.
3.6. Temeridad. Considera la accionada que la acción de tutela es temeraria porque ya se había presentado una demanda con similitud de partes, hechos y pretensiones.
3.6.1. La jurisprudencia constitucional, ha entendido la actuación temeraria como, “la actitud de quien demanda o ejerce el derecho de contradicción a sabiendas de que carece de razones para hacerlo, o asume actitudes dilatorias, con el fin de entorpecer el desarrollo ordenado y ágil del proceso”[29]. De esta forma, para que exista temeridad, es necesario verificar la identidad de partes, hechos y pretensiones entre las acciones de tutela interpuestas y la existencia de justificación razonable y objetiva que explique la ocurrencia de la temeridad y descarte la mala fe del agente.[30]
3.6.2. En el presente caso, si bien comprende esta Corporación que la unión sindical accionante efectivamente interpuso acción de tutela persiguiendo el mismo fin, lo que implica una identidad de partes y pretensiones; no sucede lo mismo con identidad de los hechos, pues para la fecha en que fue interpuesta la primera acción, el Ministerio del Trabajo aún no había resuelto las querellas radicadas por las partes, tanto es así que, ordenó a esta entidad dar pronta respuesta a las mismas. Actualmente se encuentra probado que dicho Ministerio ya emitió respuesta a las querellas mencionadas; multando dinerariamente a la empresa Ecodiesel Colombia S.A. y a su vez, ordenándole iniciar conversaciones con el sindicato; siendo este un hecho nuevo para tener en cuenta en este fallo.
4. Problema Jurídico.
¿Ecodiesel Colombia S.A vulneró los derechos a la asociación sindical y a la negociación colectiva de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo al no cumplir la Resolución No. 283 de 2012 expedida por el Ministerio del Trabajo que ordena el inicio de las conversaciones colectivas entre la empresa y el sindicato?
5. Derecho a la asociación sindical. Reiteración de jurisprudencia.
5.1. El derecho a la asociación sindical se encuentra consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política, que reza de la siguiente manera:
“Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.
La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos.
La cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial.
Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión.
No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la fuerza pública.”
5.3. De esta forma, la potestad regulatoria del Legislador debe encontrar coherencia con la autonomía de autogobierno y autorregulación de los sindicatos; en virtud del principio de no injerencia del Estado en el funcionamiento de las organizaciones sindicales[32].
5.4. Así, esta Corporación ha reconocido el derecho a la asociación sindical como, una “garantía de naturaleza fundamental calificado como un derecho subjetivo de carácter voluntario, relacional e instrumental. No se agota en la posibilidad de crear organizaciones de trabajadores o de empleadores, sino que comporta igualmente el derecho de vincularse a aquella organización que represente e interprete más fielmente los derechos y los intereses de cada individuo y comporta, además su real y efectivo ejercicio el cual se materializa a través de la negociación colectiva concretándose así su carácter instrumental.[33]”
5.5. Por otro lado, la jurisprudencia ha identificado tres dimensiones del derecho de asociación sindical, a saber: (i) una dimensión individual –como expresión del derecho de libertad de expresión- , (ii) una colectiva –con la finalidad de asociarse con el fin de lograr mejores derechos y condiciones laborales- y, (iii) la instrumental, -materialización de la finalidad de asociación por medio de la herramienta de la negociación-. Esta última consiste en que, “el derecho de asociación es el medio para que los trabajadores puedan lograr la consecución de algunos fines, especialmente el mejoramiento de sus condiciones laborales. Ello por cuanto, de acuerdo con el artículo 13 del Código Sustantivo, las normas de la legislación laboral tan solo constituyen un mínimo de garantías que bien pueden ser mejoradas mediante la negociación colectiva”[34].
6. Derecho a la negociación colectiva. Reiteración de jurisprudencia
6.1. En principio, el derecho a la negociación colectiva no es considerado un derecho fundamental y por ende no es amparable a través de la acción de tutela; sin embargo, la jurisprudencia ha establecido que podrá adquirir este carácter, “cuando su vulneración implica la amenaza del derecho al trabajo o el de asociación sindical”[35].
6.2. El artículo 55 superior, reconoce el derecho a la negociación colectiva, “para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la Ley, imponiéndole al Estado el deber de promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de conflictos colectivos de trabajo”; es decir, que si bien constituye el medio de solución de conflictos colectivos por excelencia, su carácter no es absoluto pues podrá ser limitado por el Legislador.
6.2.1. En primer lugar, como instrumento para “regular las relaciones laborales”, la negociación colectiva representa el mecanismo idóneo para llegar a un acuerdo entre trabajador y empleador para optimizar las condiciones laborales a las que se encuentran sometidos, evitando recurrir a un escenario judicial requiriendo a un tercero para que dirima el conflicto.
6.2.2. Por virtud del articulo 2 del Convenio 154 de la OIT sobre el fomento de la negociación colectiva “la expresión negociación colectiva comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores (…)”. Lo que ha sido reiterado por esta Corporación, al indicar que el derecho a la negociación colectiva,“no se limita únicamente a la presentación de pliegos de peticiones y a las convenciones colectivas, sino que influye todas las formas de negociación que se den entre trabajadores y empleadores y que tengan el fin de regular las condiciones de trabajo mediante la concertación voluntaria, la defensa de los intereses comunes entre las partes involucradas en el conflicto económico laboral, la garantía de que los representantes de unos y otros sean oídos y atendidos así como la consolidación de la justicia social en las relaciones que se den entre empleadores y trabajadores.”[36]
6.2.3. De esta forma, la negociación colectiva resulta ser una garantía indispensable para las organizaciones sindicales, dado que de no tener la posibilidad de llegar a acuerdos con su empleador los fines de la agrupación resultarían frustrados. Cabe resaltar, que la protección al derecho a la negociación colectiva no implica per se llegar a un acuerdo u obligar a alguna de las partes a acoger las condiciones que no comparten, pues lo que busca la Constitución es garantizar el inicio de las conversaciones correspondientes.
6.2.4. Haciendo hincapié en que las organizaciones sindicales encuentran su origen en la necesidad de trabajadores y empleadores con intereses comunes de agruparse para acordar mejores relaciones laborales, obstaculizar el proceso de negociación colectiva o cualquier modo de concertación entre empleador y sindicato, desconocería la garantía ofrecida por el Constituyente a dichas organizaciones, pues de no gozar de esta protección perdería sentido su agrupación.
6.2.5. Por otro lado, es deber del Estado propiciar los escenarios requeridos para que el proceso de negociación colectiva se lleve acabo con el fin de proteger las prerrogativas ya citadas, es decir que mal haría la autoridad competente al establecer trabas injustificadas para la realización de la negociación.[37] Las medidas adoptadas por el Estado, en todo momento deberán responder a la protección efectiva del derecho a la libertad sindical.[38]
6.3. Etapas de la negociación colectiva.
6.3.1. El Código Sustantivo del Trabajo regula el procedimiento de negociación colectiva entre sindicatos y empleadores, estableciendo en su artículo 433 que el proceso inicia con la presentación del pliego de peticiones, oportunidad en la que el sindicato plasma sus inconformidades y propuestas de cambio, sobre las cuales se busca llegar a un acuerdo. Posteriormente, el empleador cuenta con 24 horas para iniciar conversaciones con la organización, y en todo caso, no más de 5 días para hacerlo.
6.3.2. En el mismo momento en que las partes inician las conversaciones, el Código entiende que comienza la etapa de arreglo directo, que “constituye la primera oportunidad que tienen tanto los trabajadores como los empleadores para llegar a un acuerdo a partir del pliego de peticiones formulado, antes de tomarse la decisión de declarar la huelga o de someter las diferencias a un Tribunal de Arbitramento”.[39] De esta forma, es esta la oportunidad para las partes de entrar a discutir las cuestiones legales, de fondo y forma del pliego de peticiones. Resulta lógico, que para dar inicio a la etapa de arreglo directo, previamente el empleador debe recibir a la organización sindical con el fin de dar inicio al proceso de negociación colectiva.
6.3.3. A su turno, el mismo artículo establece que, “el patrono que se niegue o eluda iniciar las conversaciones de arreglo directo dentro del término señalado será sancionado por las autoridades del trabajo con multas de 5 a 10 veces el salario mínimo mensual más alto por cada día de mora (…)”. El artículo 434 del C.S.T, establece un término de 20 días calendario, prorrogables por otros 20 para la duración máxima de la etapa de arreglo directo.
6.3.4. En caso de llegar a un acuerdo total o parcial durante esta etapa las partes firmarán la convención colectiva, mientras que en caso de desacuerdo, “se expresará el estado en que quedaron las conversaciones sobre el pliego de peticiones y se indicará con toda precisión cuales fueron los acuerdos parciales sobre los puntos del pliego y cuales en los que no se produjo arreglo alguno”.
6.3.5. Una vez finalizada la etapa de arreglo directo, los trabajadores podrán optar por la declaratoria de huelga o acudir ante un Tribunal de Arbitramento para solucionar sus diferencias. Cabe resaltar que para acudir a estos últimos mecanismos de solución de controversias, es necesario haber agotado la etapa de arreglo directo, pues la organización sindical no se encontraría legitimada para iniciarlas, sin antes haber conversado con la empresa en cuestión.
6.4. No obstante, el derecho a la negociación colectiva no es absoluto, pues sus limitaciones, “podrán ser justificadas en cuanto busquen proteger bienes constitucionalmente relevantes como la prevalencia del interés general, el cumplimiento de los objetivos trazados por la política económica y social del Estado, la estabilidad macroeconómica y la función social de las empresas, ente otros.”[40]
7. Caso Concreto
7.1. En lo referente a la dimensión instrumental del derecho a la asociación sindical que garantiza la posibilidad de iniciar un proceso de conversaciones entre empleador y trabajador con el fin de mejorar las condiciones laborales, la actitud adoptada por la accionada afecta el derecho, en la medida en que frustra uno de los fines primordiales de la agrupación. No obstante, el derecho a la asociación sindical puede ser limitado por el orden legal y los principios democráticos, dichas restricciones deben responder a parámetros de necesidad y proporcionalidad; que en el presente caso no se respetan, pues si bien la empresa justificó su negativa en presuntas irregularidades del pliego de peticiones, el Ministerio del Trabajo no le asistió la razón, ordenándole iniciar las conversaciones pertinentes, acto que a la fecha se encuentra ejecutoriado y por ende goza de presunción de legalidad.
7.2. La empresa Ecodiesel Colombia S.A. vulneró la garantía fundamental de negociación colectiva de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo, pues su negativa a iniciar conversaciones acarrea la imposibilidad de iniciar la etapa de arreglo directo y posteriormente los mecanismos alternativos de solución de controversias colectivas, establecidos previamente por el Legislador en caso de fracasar la primera etapa; dejando de esta forma desprotegido al sindicato, sin posibilidad de dirimir el conflicto. Así mismo, no se evidencia que la negativa de la empresa de iniciar conversaciones responda a la protección de bienes constitucionalmente relevantes; pues únicamente fundamenta su actitud en que el pliego de peticiones no podía ser presentando por dicha organización sindical por no hacer parte de la misma industria de la empresa, por haber sido aprobado por la Junta Directiva del sindicato y presentado de manera extemporánea. Además deja a un lado la competencia del Ministerio del Trabajo para dirimir esta clase de conflictos.
7.3. Bajo el entendido de que la Resolución No. 283 de 2012 expedida por el Ministerio del Trabajo que ordena a la empresa Ecodiesel Colombia S.A. iniciar conversaciones colectivas, la misma se encuentra vigente y en firme, goza de presunción de legalidad y por ende resulta vinculante. Dicho Ministerio, consideró que las explicaciones aportadas por la empresa para ser exonerada de iniciar conversaciones colectivas con el sindicato tras la presentación del pliego de peticiones, no justifican su omisión; pues, en los estatutos de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo, se establece que el mismo estará conformado por trabajadores del sector del proceso industrial del biodiesel, lo cual confirma que los trabajadores de Ecodiesel sí se encuentran legitimados para hacer parte de la organización sindical. Además aseguró que la presentación extemporánea del pliego de peticiones, obedeció a que la misma empresa dilató de manera injustificada el proceso para la presentación del pliego.
7.4. Considera esta Sala de suma importancia, aclarar que la protección del derecho a la negociación colectiva de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo, en ningún momento legitima el presunto actuar irregular del sindicato, ni subsana las posibles inconsistencias del pliego de peticiones presentado ante la empresa Ecodiesel Colombia S.A., pues como se mencionó anteriormente, al juez de tutela únicamente compete el estudio de la vulneración de derechos fundamentales y no el análisis de la legalidad de los actos de la formación del sindicato o de aprobación del pliego de peticiones, para los cuales se ha previsto la jurisdicción laboral y la jurisdicción contencioso administrativa. De esta forma, esta Sala procederá a conceder el amparo transitorio de los derechos a la asociación sindical y la negociación colectiva de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo, hasta tanto la jurisdicción laboral o contenciosa administrativa decida sobre la legalidad del pliego de peticiones presentado por la organización sindical ante la empresa Ecodiesel Colombia S.A. el 13 de abril de 2012.
8. Razón de la decisión.
8.1. Síntesis del caso.
La Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo considera vulnerados por parte de la empresa Ecodiesel Colombia S.A., sus derechos a la asociación sindical y a la negociación colectiva; al negarse a iniciar conversaciones colectivas, tras la presentación del pliego de peticiones el 13 de abril de 2012.
A pesar de que el Ministerio del Trabajo, ordenó a la empresa iniciar conversaciones con el sindicato, decisión que hasta la fecha se encuentra vigente, esta continúa negándose argumentando razones legales.
La Corte considera, que Ecodiesel Colombia S.A., vulneró el derecho a la asociación sindical y a la negociación colectiva de la organización sindical accionante, pues desconoce la obligatoriedad de la resolución proferida por el Ministerio del Trabajo, lo cual constituye una obstrucción injustificada al proceso de negociación entre el sindicato y la empresa, que tiene por objeto optimizar las condiciones laborales, pues el derecho a la negociación colectiva garantiza el inicio de las conversaciones colectivas, más no implica la obligación de llegar a acuerdos concediendo lo peticionado. Ahora bien, no obstante, las presuntas irregularidades en el pliego de peticiones, esta Sala concederá el amparo transitorio de los derechos invocados, pero hasta tanto la jurisdicción laboral o contenciosa administrativa se pronuncie sobre las mismas.
8.2. Regla de derecho.
La omisión reiterada por parte de una empresa de iniciar conversaciones colectivas con el sindicato, aun cuando existe una Resolución del Ministerio del Trabajo, ordenando su inicio; desconoce la fuerza vinculante de las decisiones de dicha entidad, es una práctica antisindical y vulnera la garantía constitucional a la negociación colectiva, pues obstruye de manera injustificada y desproporcionada la realización del proceso de negociación.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barrancabermeja del 9 de julio de 2013 que revocó la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Penal Municipal de Barrancabermeja del 28 de mayo de 2013, que concedió el amparo constitucional. En su lugar, CONCEDER de manera transitoria el amparo del derecho a la asociación sindical y a la negociación colectiva de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo.
SEGUNDO.- ORDENAR a la empresa Ecodiesel Colombia S.A., que en el término máximo de cuarenta y ocho (48) horas, a partir de la notificación de esta sentencia, acate la orden emanada del Ministerio del Trabajo relacionada con el inicio de las conversaciones con la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo.
TERCERO.- La orden proferida en esta sentencia se mantendrá hasta tanto el juez natural se pronuncie respecto de las irregularidades planteadas por la empresa Ecodisel Colombia S.A., en la respuesta de la demanda de tutela.
CUARTO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Acción de tutela presentada el quince (15) de mayo de 2013. (Folios 1 a 121).
[2] Folio 195 cuaderno documentos aportados por el Ministerio del Trabajo Oficina Especial de Barrancabermeja.
[3] Si bien no se adjunta prueba documental, ambas partes hacen referencia a este hecho.
[4] Así lo afirma la Unión Sindical, en el escrito de tutela.
[5] Tal como lo manifiesta la parte accionante en el escrito de tutela.
[6] Folios 17 a 18 cuaderno documentos aportados por el Ministerio del Trabajo –Dirección Territorial de Santander-.
[7] Folios 2 a 9, cuaderno documentos aportados por el Ministerio del Trabajo –Dirección Territorial de Santander-.
[8] Folios 245 a 295, cuaderno documentos aportados por el Ministerio del Trabajo –Dirección Territorial de Santander-.
[9] Folios 66 a 67, cuaderno documentos aportados por el Ministerio del Trabajo –Dirección Territorial de Santander-.
[10] Folios 102 a 103 cuaderno documentos aportados por el Ministerio del Trabajo Oficina Especial de Barrancabermeja.
[11] Folios 320 a 325.
[12] Ibídem.
[13] Folios 9 al 30.
[14] Folios 32 al 33.
[15] Folios 320 a 325.
[16] Folios 170 al 175.
[17] Folios 22 a 59, escrito presentado por Ecodiesel Colombia S.A. el 11 de febrero de 2014.
[18] Folios 60 a 63, escrito presentado por Ecodiesel Colombia S.A. el 11 de febrero de 2014.
[19] Folios 156 al 272.
[20] Folios 280 a 307.
[21] Folios 311 a 343.
[22] Folios 66 al 84 del segundo libro.
[23] En Auto del veintiocho (28) de noviembre de 2013, la Sala de Selección de tutela Número Once de la Corte Constitucional dispuso la revisión de la providencia en cuestión y procedió a su reparto.
[25] De conformidad con la Sentencia SU-961 de 1999: “la razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por su ‘inmediatez’. (…) Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción”.
[26] Sentencia T-185 de 2007.
[27] Sentencia C-161 de 2000.
[28] Sentencia T-251 de 2010.
[29] Sentencia T-655 de 1998.
[30] Sentencia T-084 de 2012.
[31] Sentencia T-251 de 2010.
[32] Ibídem.
[33] Ibídem.
[34] Sentencia T-701 de 2003.
[35] Sentencias C-1050 de 2001, C-161 de 2000, T-418 de 1992, SU-342 de 1995.
[36] Sentencia C-280 de 2007.
[37] Sentencia T-434 de 2011, Convenio 154 de la OIT articulo 5.
[38] Convenio 154 de la OIT articulo 8.
[39] Sentencia C-349 de 2009.
[40] Sentencia C-063 de 2008.