T-249-15

           T-249-15             

Sentencia T-249/15    

LEGITIMACION POR ACTIVA DE PERSONERO MUNICIPAL PARA INTERPONER ACCION DE TUTELA-Caso en   que personero municipal interpone tutela en nombre de comunidad para solicitar   que se nombre un médico y una enfermera permanente en centro de salud    

LEGITIMACION POR ACTIVA DE PERSONERO MUNICIPAL PARA INTERPONER ACCION DE TUTELA     

En reiterada   jurisprudencia esta Corte ha sostenido que los personeros municipales están   legitimados para interponer las acciones de tutela, en cumplimiento de sus   deberes constitucionales y legales. Son los personeros municipales, en virtud de   lo establecido en el artículo 178 de la Ley 136 de 1994 a quienes les   corresponde defender los intereses de la sociedad y, específicamente,   interponer por delegación del Defensor del Pueblo las acciones de tutela en   nombre de cualquier persona que lo solicite o se encuentre en situación de   indefensión.    

DERECHO A   LA SALUD COMO DERECHO FUNDAMENTAL AUTONOMO-Evolución   jurisprudencial    

LEY   ESTATUTARIA 1751 DE 2015-Ley Estatutaria por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud    

Esta Ley Estatutaria contiene importantes avances. Se reconoce expresamente lo   que ya esta Corte había determinado jurisprudencialmente: que el derecho a la   salud es un derecho fundamental, autónomo e irrenunciable. Determina además   varias obligaciones para el Estado, un conjunto de derechos y deberes de las   personas, en especial de los sujetos de especial protección, los mecanismos de   protección del derecho y disposiciones sobre personal de salud y salud pública.   Determina la existencia de cuatro elementos constitutivos del derecho a la   salud: disponibilidad, aceptabilidad, accesibilidad y, calidad e idoneidad   profesional. La ley contiene además un conjunto de principios, entre ellos, y   por ser pertinentes para este caso, cabe resaltar los de universalidad, equidad,   continuidad, oportunidad, sostenibilidad y eficiencia sobre los cuales existe   abundante jurisprudencia.     

DERECHO   FUNDAMENTAL A LA SALUD-Orden a Empresa Social del Estado nombrar personal médico necesario y   suficiente que permita la atención permanente de habitantes de municipio    

Referencia: expediente T-4662035    

Acción de tutela presentada   por Segundo Excelino Pineda Supelano contra Red Salud Casanare ESE.    

Magistrada Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá,   D.C., treinta (30) de abril de dos mil quince (2015)    

La Sala Primera de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa,   Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales, y previo el cumplimiento de los requisitos y   trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En el   proceso de revisión de la sentencia proferida, en   única instancia, por el Juzgado Único Laboral del Circuito de Yopal, el   veinticuatro (24) de julio de dos mil catorce (2014), en el trámite de la acción   de tutela instaurada por Segundo Excelino Pineda Supelano en su calidad de   Personero Municipal de La Salina (Casanare), en contra de Red Salud Casanare   ESE.    

Este   expediente fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número Diez,   mediante auto proferido el seis (6) de octubre de dos mil catorce (2014).    

I.   ANTECEDENTES    

El señor   Segundo Excelino Pineda Supelano, en su calidad de Personero Municipal de La   Salina (Casanare), presentó acción de tutela contra la Red Salud Casanare ESE,   con el fin de que se amparen los derechos fundamentales a la vida, la salud, la   igualdad y el saneamiento   ambiental de la comunidad de La Salina, que estima vulnerados ante la negativa   de la accionada de nombrar un médico y una enfermera jefe de carácter permanente   en el centro de salud del municipio. Los hechos alegados por la accionante son los   siguientes:    

                                                     

1.   Hechos de la demanda    

1.1. El   municipio de La Salina se encuentra ubicado, según lo relata el actor, a ocho   (8) horas de distancia de la capital del departamento, Yopal. Las vías son de   difícil acceso, algunas de ellas destapadas y en zonas de derrumbe[1].   Manifiesta que dado que se trata de un municipio apartado “se encuentra en un   estado de abandono y olvido Institucional por parte del Estado”.    

1.2.   Señala el accionante que la Empresa Social del Estado Red Salud, encargada de la   prestación del servicio de salud en ese municipio, se ha negado insistentemente   a contratar un médico de planta para la población de La Salina. Asegura que en   los años 2011 y 2012 no se contó con el servicio de médico, que en 2013 si se   vinculó un médico durante todo el año, pero nuevamente en el 2014 no se cuenta   con servicio médico. Agrega que incluso, desde el mes de mayo de 2014, la Red   Salud decidió suspender también el servicio de enfermera jefe quien se hacía   cargo de las urgencias, siguiendo instrucciones telefónicamente.    

1.3. De   acuerdo con el relato del tutelante, “hace algunos años”[2]  la Gobernación del Casanare adquirió una ambulancia dotada para uso del   municipio y se la entregó en comodato a Red Salud ESE; no obstante, esta última   ha dispuesto del vehículo como si fuera propio, dejándolo solo ocasionalmente al   municipio de la Salina. El actor considera esto de mucha gravedad toda vez que,   dadas las condiciones geográficas del municipio, es muy difícil trasladar a los   enfermos hasta Yopal, y casi imposible conseguir otra ambulancia.    

1.4.   Expone el accionante que el día veintidós (22) de junio de dos mil catorce   (2014), la señora Carmen Rosa Naranjo, habitante del área rural de La Salina,   fue víctima de un derrame cerebral y por ello fue trasladada al centro del Salud   del municipio. Una vez allí tuvo que esperar hasta que llegara la ambulancia que   se encontraba en el municipio de Sácama sin poder recibir atención, dado que en   el centro de salud no hay ni enfermera ni médico. Debido a esta espera, al   llegar al hospital de Yopal, la señora Naranjo falleció.[3]    

1.5.   Indica que el dos (2) de junio de dos mil catorce (2014) una comisión conformada   por el alcalde municipal, el personero, los concejales del municipio, el   psicólogo de la comisaría de familia y el rector del colegio se desplazaron a   Yopal con el fin de tener una conversación con la gerente de Red Salud, la   señora Claudia Alvarado y de esta manera plantearle las preocupaciones respecto   de la falta de médico y enfermera en el municipio de La Salina. Sin embargo,   agrega el actor, la gerente les manifestó que “lo que ocurría con este   municipio era que era muy pequeño y casi no les facturaba por lo cual no les   representaba un buen NEGOCIO y que prácticamente se estaban subsidiando   con o que recogían de Paz de Ariporo y Sácama, motivo por el cual era difícil   pagarle a un médico en este municipio y que la solución era que la médico del   municipio de Sácama y la enfermera jefe de ese mismo municipio asistiera dos   veces a la semana y miraran a ver si había algún enfermo y atendieran lo que se   presentara porque el contratar un médico de siento les representaba PERDIDAS”[4]  (énfasis propio del texto).    

1.6.   Concluye que actualmente hay atención dos veces a la semana cuando la médica de   Sácama hace consultas, las cuales están sujetas al cambio constante de agenda.   Considera que esta fórmula es insuficiente, pues la atención en salud debe ser   permanente de acuerdo a las necesidades de una población que presenta a la fecha   problemas graves de atención en salud y de desplazamiento hacia otros municipios   en los que los ciudadanos puedan acceder a un mejor servicio, pero por sus   condiciones de salud requieran de un traslado en ambulancia.[5]    

2.   Respuesta de la entidad demandada    

A través   de apoderado, Red Salud Casanare ESE, respondió la tutela solicitando que las   pretensiones del actor sean denegadas por improcedentes por no existir   vulneración alguna de los derechos invocados por el actor.    

Manifiesta   el apoderado que Red Salud ESE ha llevado a cabo todas las gestiones necesarias   para conseguir profesionales en medicina que estén dispuestos a vincularse a la   ESE para prestar el servicio de salud en las diferentes IPS del departamento. Ha   elevado solicitudes ante la Secretaria Departamental de Salud, el Ministerio de   Salud, la Superintendencia de Salud y universidades a nivel nacional con el fin   de encontrar médicos que presten su servicio social obligatorio.    

Afirma que   en el municipio se prestó el servicio correspondiente en los periodos   comprendidos entre febrero a septiembre 2011; marzo a mayo de 2012 y diciembre   de 2012 a diciembre de 2013. Desde diciembre de 2013 se ha prestado el servicio   sólo tres (3) días a la semana, decisión que se tomó teniendo en cuenta “la   capacidad asistencial, es decir, que se debe tener en cuenta la frecuencia de   uso, número de afiliados, oferta requerida del profesional, facto de horas   profesional, consulta por hora, consulta al mes por profesional, horas médico   requerida al día, consulta mes requeridas según población y consulta día   requeridas según población”[6].    

Respecto   del fallecimiento de la señora Carmen Rosa Naranjo, manifiesta que fue atendida   oportunamente por la médica de Sácama pero que debido a la gravedad de su estado   de salud, falleció.    

Por   último, aclara que la entidad ha llevado a cabo todas las acciones que ha   considerado pertinentes para dar solución al problema de la falta de   profesionales de la salud en el municipio, “pese a los problemas financieros   que dificultan la continuidad de los 812 afiliados al régimen subsidiados (sic)   en el municipio de La Salina. Es de manifestar que a pesar de la dificultad   financiera que presenta Red Salud, la entidad ha hecho todo lo posible para que   la prestación del servicio sea continua y con la mayor calidad posible, pero   también es de manifestar que la prestación del servicio de salud no solo recae   en la entidad sino que esta problemática debe coordinarse con los entes   territoriales y del nivel central según lo establece la ley 1122 de 2007 y demás   normatividad en el asunto”[8].    

3.   Sentencia de única instancia.    

En   providencia del veinticuatro (24) de julio de dos mil catorce (2014), el Juzgado   Único Laboral del Circuito de Yopal, declaró improcedente la acción de tutela,   al considerar que no existe prueba de vulneración alguna de los derechos   invocados por el actor y que “no se allegó copia de su historia clínica para   determinar que intentó hacer uso del sistema y que sin existir justificación   alguna le fue negado el servicio, es más, no se sabe si el accionante pertenece   al rango de las personas más desprotegidas que carecen de los recursos mínimos   para costear su atención, población a la que va dirigido el servicio que presta   la ESE RED SALUD, aunque entendería este juzgador que al ser un empelado público   debe pertenecer a un régimen contributivo del sistema de seguridad social en   salud”[9]  (mayúsculas propias del texto). Se agrega en el fallo que “al no demostrarse   vulneración directa al accionante de los derechos fundamentales que señala como   trasgredidos, y por formular el actor la presente acción de manera general e   impersonal, se declarará la improcedencia de la misma”.    

4.   Actuaciones en sede de revisión    

Mediante   auto del veintisiete (27) de febrero de dos mil quince (2015) se vinculó al   trámite de esta acción a la Gobernación del Casanare y al Ministerio de Salud y   Protección Social. Se les confirió un término de cinco (5) días para que se   pronunciaran sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela.    

4.1.   Respuesta de la Gobernación del Casanare    

El   diecisiete (17) de marzo de dos mil quince (2015), el apoderado del Departamento   del Casanare[10] presenta   escrito de respuesta a las pretensiones de la acción de tutela en los siguientes   términos:    

La Red   Salud Casanare ESE es la entidad competente para el nombramiento o vinculación   del personal médico y administrativo en los municipios en los cuales hace   presencia. Esta ha sido la entidad contratada por la Gobernación del Casanare   para prestar los servicios de salud de Primer Nivel para población cubierta con   subsidio a la oferta y población no afiliada al régimen subsidiado víctimas de   la violencia, en los 16 municipios del Departamento. También tiene a su cargo el   servicio de salud de los afiliados y beneficiados del régimen contributivo   cuando así sea pactado con las correspondientes EPS.    

De acuerdo   con el interviniente, existe una situación generalizada en la región de carencia   de médicos causada, según su criterio “no porque sea omisión al deber o   desinterés de las Directivas de Red Salud sino porque no se cuenta con   profesionales médicos que se quieran residenciar en esta localidad a prestar sus   servicios como tampoco egresados que quieran hacer allí su año rural no contando   ya con la obligatoriedad por la modalidad de sorteos que aplica el Ministerio de   Salud, la misma distancia y otros factores externos como el orden público que   constituyen fuerza mayor para la Entidad responsable de vincular el personal”.   Agrega que Red Salud realizó las gestiones que estuvieron a su alcance para   conseguir llenar las vacantes de personal médico sin obtener resultado alguno.   Culpa de esta situación al Ministerio de Salud y específicamente a la nueva   forma de proveer las plazas de médicos de servicio social obligatorio.    

Concluye   que la falta de personal médico es “un caso ajeno y de fuerza mayor” y que por   lo tanto Red Salud como el Departamento del Casanare no han sido responsables de   vulneración a derecho fundamental alguno.    

4.2.   Respuesta del Ministerio de Salud y Protección Social    

En primer   lugar manifiesta que Red Salud Casanare es una Empresa Social del Estado (ESE),   descentralizada, del orden departamental, de naturaleza pública, con personería   jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y cuya función, de   acuerdo al artículo 194 de la Ley 100 de 1993[12],   es la prestación de servicios de salud como parte integrante del Sistema de   Seguridad Social en Salud. Afirma que toda ESE debe estar inscrita y habilitada   en el Registro Especial de Prestadores de Salud REPS y debe cumplir con el   Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud contenido en   el Decreto 1011 de 2006.    

Agrega que   la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo.   2010-2014” en el artículo 156 establece que el Ministerio de Salud y   Protección Social tendrá a su cargo la aprobación de los Programas Territoriales   de Reorganización, Rediseño y Modernización de Redes de ESE, en el caso del   Departamento del Casanare, el Ministerio viabilizó dicho programa el seis (6) de   marzo de dos mil catorce (2014) y en él se organizó la prestación del servicio   en tres (3) zonas. La Salina fue incluida en la Zona Norte junto con otros   cuatro municipios (Hato Corozal, Sácama, Pore y Paz de Ariporo).    

La Salina,   según el mencionado programa, oferta un servicio denominado de baja complejidad   Tipo B, es decir “Servicios básicos ambulatorios de medicina general,   consulta externa, equipo móvil extramural, salud oral, y las actividades de   promoción y prevención, así como el desarrollo de actividades del Plan de Salud   Pública –Acciones Colectivas, urgencias de medicina general con disponibilidad   24 horas, dispone de servicios de atención de partos, monitoreo fetal,   electrocardiografía, sala de procedimientos, transporte de pacientes con   ambulancia tipo TAB (transporte asistencial básico), comunicaciones, teléfono,   fax y correo electrónico”[13]. Red   Salud ESE inscribió en el REPS el Centro de Salud de La Salina con un total de   26 servicios habilitados como de baja complejidad[14]. Adicionalmente, manifiesta el interviniente   que, de acuerdo a lo establecido en la Resolución 2003 de 2014, en la cual se   establecen los estándares y criterios que deben cumplir los prestadores, frente   al talento humano se establece que “Cuenta con: Estancia continua del talento   humano en un servicio, durante el tiempo que se oferte y se preste el servicio”[15]. De lo   anterior concluye que, de acuerdo a los criterios definidos, el Centro de Salud   de La Salina debe contar con el talento humano necesario para cada uno de los   servicios que se han declarado.    

En segundo   lugar, al referirse a los hechos, el interviniente manifiesta que la ausencia de   personal médico es responsabilidad de Red Salud Casanare ESE y que el Ministerio   de Salud y Protección Social no tiene injerencia alguna sobre esta situación.   Agrega que Red Salud “tiene habilitados en la sede de La Salina varios   servicios de salud, lo que le implica contar con el correspondiente recurso   humano; en caso de no poderlo tener debe realizar la correspondiente novedad de   cierre del servicio ante la Dirección Territorial de Salud de Casanare”. De   acuerdo con la respuesta del Ministerio, es a la Dirección Territorial de Salud   del Casanare a quien le corresponde verificar los estándares de habilitación y   tomar las medidas necesarias para garantizar la prestación de los servicios de   salud conforme a lo establecido en el artículo 14 de la Resolución 2003 de 2014[16]  y en el artículo 43 de la Ley 715 de 2001.    

Por   último, el Ministerio de Salud considera que no ha vulnerado los derechos   fundamentales invocados por no ser la entidad competente para dar solución a la   situación planteada, la cual es responsabilidad de Red Salud Casanare ESE y de   la Gobernación del Casanare a través de la Dirección Territorial de Salud.    

II.   CONSIDERACIONES    

Competencia    

1. Esta   Sala de Revisión es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro   del proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos   86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y en concordancia con los artículos 33   y 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Planteamiento del caso y problema jurídico    

2. La Sala   encuentra acreditado que el demandante es actualmente el Personero del municipio   de La Salina. De acuerdo con lo planteado por el actor, en este municipio no   existe atención médica permanente ante la ausencia de personal médico y de   enfermería y que incluso en algunos años no se ha contado con un médico que   pueda atender las necesidades de salud de la población. Refiere que se han   realizado varias solicitudes a Red Salud ESE, entidad encargada de prestar el   servicio en dicho municipio, sin que hasta la fecha se haya dado solución   definitiva a un requerimiento necesario. Señala que la ESE ha argumentado,   frente a los requerimientos que se trata de un municipio pequeño, que casi no   factura, que prácticamente está subsidiado, y por ello no se tiene los recursos   para nombrar personal fijo. Actualmente el servicio de salud se presta un par de   días a la semana a través de la médica del vecino municipio de Sácama, lo que el   actor considera insuficiente teniendo en cuenta que se trata de un municipio de   difícil acceso y cuya población reclama atención continua e integral en salud.    

4.  Para efectos de resolver el problema jurídico   planteado, la Sala deberá abordar los siguientes temas: (i) la legitimidad para actuar en la causa del personero municipal, en   tanto se declaró la tutela improcedente por considerar, entre otras cosas, que   el personero no estaba legitimado para actuar; (ii) alcances del derecho   a la Salud para la comunidad, en particular los elementos de disponibilidad,   oportunidad y continuidad; (iii) finalmente, se analizará el caso   concreto.    

Legitimación en la causa por activa del personero municipal para reclamar la   protección de los derechos fundamentales de su comunidad.    

5. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución   Política, la acción de tutela puede ser instaurada por la persona directamente   afectada o por quien actúe en su nombre.[17]  El   artículo 10 del Decreto 2591 de 1991,[18]  establece que la acción podrá ser ejercida: “por cualquiera persona vulnerada   o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a   través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden   agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones   de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá   manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del   Pueblo y los personeros municipales.”    

6. En ese orden de ideas, las circunstancias previstas   para la interposición indirecta de la tutela en defensa de los derechos de   terceros, corresponden a las figuras de la representación legal, el   apoderamiento judicial, el agenciamiento oficioso y su ejercicio por parte de   los Personeros o Defensores del Pueblo. En reiterada jurisprudencia esta Corte   ha sostenido que los personeros municipales están legitimados para interponer   las acciones de tutela, en cumplimiento de sus deberes constitucionales y   legales.    

7. En la sentencia T-234 de 1993[19]  la Corte advirtió que “el Defensor del Pueblo en cumplimiento de sus   funciones constitucionales y legales y en especial de las contenidas en el art.   282 de la Constitución Política, delegó en los personeros municipales en todo el   país la facultad para interponer acción de tutela en nombre de cualquier persona   que se lo solicite o se encuentre en situación de indefensión (Resolución 001   del 2 de abril de 1992).”    

En sentencia T-331 de 1997[20], se determinó que “para que el Defensor del Pueblo o el   Personero Municipal actúen no necesitan estar personalmente interesados en el   caso, ni tampoco exhibir un poder conferido por la persona afectada. Su función   no es la de representar intereses particulares en virtud de mandato judicial   -como el que se confiere a un abogado litigante- sino la de buscar, a nombre de   la sociedad, la protección efectiva de los derechos fundamentales de las   personas residentes en Colombia”.   Posteriormente en sentencia   T-662 de 1999[21]  se señaló que“[t]al como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, el   Defensor del Pueblo y los personeros municipales, en virtud de sus funciones   constitucionales y legales que efectivamente les han sido conferidas, están   legitimados para presentar acciones de tutela de conformidad con su misión de   guarda y promoción de los derechos fundamentales de quienes residen en Colombia.   Por consiguiente, si se percatan de la amenaza o violación de los derechos   fundamentales de un individuo, pueden ejercer la acción de tutela en nombre de   cualquier persona que se los solicite, o cuando ésta se encuentre en estado de   subordinación o indefensión”.    

8. De la misma manera, en sentencia T-150A de 2010[22] la Corte indicó que “[l]os personeros municipales, en virtud de sus   funciones constitucionales y legales de guarda y promoción de los derechos   humanos[23],   así como en desarrollo de la normatividad expedida por la Defensoría del Pueblo[24],   están también legitimados para presentar acciones de tutela. (…) Esta actividad   deviene del principio de solidaridad sobre el cual se encuentra fundado el   Estado colombiano (art. 1° Carta), implicando para las autoridades de todos los   niveles y características, así como para todos los miembros de la sociedad una   serie de deberes, entre ellos auxiliar a las personas que se encuentran en   condiciones de indefensión o inferioridad. (…) De allí que la actividad judicial   que demanden los personeros municipales es legítima, más plausible aún en este   caso, de requerimiento de tutela a favor de derechos de los niños, como facultad   propia y no a guisa de eventualidad o discrecionalidad, sino como un imperativo   que emana de la Constitución Política[25]”.    

9. También ha   avalado esta Corte la actuación de los Personeros Municipales cuando su   actuación pretende no solo la protección de los derechos fundamentales de un   individuo sino de un grupo de personas en situación de vulnerabilidad. Así por   ejemplo, en casos como los decididos en sentencias T-1102 de 2000[26] y T-029 de 2002[27],   las Salas de Revisión avalaron la legitimación de los personeros municipales   para instaurar la acción de tutela en representación de los estudiantes   afectados con la falta de nombramiento de docentes en la institución a la que   habitualmente asistían.    

10. En conclusión, contrario a lo sostenido por el   Juzgado Único Laboral del   Circuito de Yopal, para esta   Sala el señor Segundo Excelino Pineda Supelano, en su calidad de Personero del   municipio de La Salina, Casanare, se encuentra legitimado para interponer la   acción de tutela en representación de esta población, dado que (i) los artículos   1,[28]  10[29]  y 49[30]  del Decreto 2591 de 1991 contemplan expresamente esta facultad guardando armonía   directa con lo preceptuado en el artículo 86 superior. Son los personeros   municipales, en virtud de lo establecido en el artículo 178 de la Ley 136 de   1994[31]  a quienes les corresponde defender los intereses de la sociedad y,   específicamente, interponer por delegación del   Defensor del Pueblo las acciones de tutela en nombre de cualquier persona que lo   solicite o se encuentre en situación de indefensión.    

Adicionalmente, (ii) se trata de un municipio cuya población   puede ser considerada vulnerable por las siguientes razones: (a) se encuentra   alejada de otros centros urbanos en los cuales se pueda, de manera pronta y   oportuna acceder al servicio de salud; (b) dentro de la población afectada por   la situación narrada por el accionante se encuentran niños, con quienes existe   un deber especial y prevalente de todas las autoridades en la defensa de sus   derechos,  personas de la tercera edad, personan discapacitadas, mujeres   gestantes, entre otros ciudadanos que pueden ser considerados, individualmente   como sujetos de especial protección constitucional.    

11. Se reconoce entonces el derecho que tiene el   Personero Municipal de instaurar la presente acción de tutela, pues tiene un   interés legítimo y actual para promover la misma en aras de buscar la protección   inmediata de los derechos fundamentales de los habitantes del municipio de La   Salina, Casanare. En consecuencia, se configura en el presente caso la   legitimación por activa y se torna procedente la presente acción de tutela.    

Alcances del derecho a la Salud para la comunidad, oportunidad y continuidad   (reiteración de jurisprudencia)    

12. Ha sido muy amplia la jurisprudencia de esta Corte que se   ha ocupado del derecho a la salud, hoy reconocido como un derecho fundamental   autónomo, sus alcances y su protección a través de la vía de tutela. Sin embargo   para resolver el caso planteado se hace indispensable hacer un resumen de la   evolución jurisprudencial sobre el tema del derecho fundamental a la salud.    

13. En un gran número de   instrumentos internacionales se ha puesto de manifiesto la idea de que el   derecho a la salud es un elemento esencial para el ser humano. Por ejemplo, el   artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos en su párrafo 1º   sostiene que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le   asegure, así como a su familia, la salud y en especial la alimentación, el   vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios”   [32], en esa   misma línea en el artículo 12 del Pacto Internacional de   Derechos Económicos Sociales y Culturales se afirma que “el derecho de toda   persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental’,   mientras que en el párrafo 2 del artículo 12 se indican, a título de ejemplo,   diversas ‘medidas que deberán adoptar los Estados Partes a fin de asegurar la   plena efectividad de este derecho”.  A su turno, la Observación General No. 3 del Comité DESC,   aprobada en 1990 y en la cual se definió la índole de las obligaciones de los   Estados Partes del Pacto, ha entendido que de los derechos contenidos en el   pacto se desprenden una serie de obligaciones de ejecución inmediata, y que no   pueden depender de la capacidad económica del país. Entre estas obligaciones   cabe resaltar las de i) asegurar la satisfacción de, por lo menos, los niveles   esenciales de cada derecho; ii) la no discriminación, fomentando recursos   efectivos para reclamar estos derechos; iii) garantizar que incluso en tiempos de graves limitaciones   económicas, los Estados deben protejan a los miembros vulnerables de la   sociedad.    

En desarrollo del   artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y   Culturales, se aprobó en el año 2000 la Observación No. 14   del Comité en la que se establece que “[l]a salud es un derecho humano   fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos humanos.   Todo ser humano tiene derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud   que le permita vivir dignamente. La efectividad del derecho a la salud se puede   alcanzar mediante numerosos procedimientos complementarios, como la formulación   de políticas en materia de salud, la aplicación de los programas de salud   elaborados por la Organización Mundial de la Salud (OMS) o la adopción de   instrumentos jurídicos concretos”.    

14. Nuestra Carta Política consagró en los   artículos 48 y 49 el derecho a la seguridad social y determinó que la salud es   un servicio público esencial a cargo del Estado, sujeto a los principios de   eficiencia, universalidad y solidaridad. La Ley 100 de 1993 se encargó de   ampliar este catálogo de principios a cinco y de reglamentar, de manera general,   el contenido de la seguridad social en el país[33].   Recientemente se expidió la Ley Estatutaria 1751 de 2015 “por medio de la   cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”[34] en donde   el legislador determinó, en primer lugar que el derecho a la salud es un derecho   fundamental autónomo e irrenunciable, tanto en lo individual como en lo   colectivo, que comprende “el acceso a los servicios de salud de manera   oportuna, eficaz y con calidad”. Así mismo, en el artículo 6 establece la   existencia de cuatro elementos fundamentales y catorce principios que comportan   el derecho fundamental a la salud. Los elementos son disponibilidad;   aceptabilidad; accesibilidad y, calidad e idoneidad profesional[35].    

16.   Posteriormente, en sentencia T-016 de 2007[37],   se cambió la posición de la Corte ampliando la concepción del derecho a la salud   como derecho fundamental autónomo considerando que “la fundamentalidad de los derechos no   depende – ni puede depender – de la manera como estos derechos se hacen   efectivos en la práctica. Los derechos todos son fundamentales pues se   conectan de manera directa con los valores que las y los Constituyentes   quisieron elevar democráticamente a la categoría de bienes especialmente   protegidos por la Constitución”,   y agregó que “[h]oy se   muestra artificioso predicar la exigencia de conexidad respecto de derechos   fundamentales los cuales tienen todos – unos más que otros – una connotación   prestacional innegable. (…)Así, a propósito del derecho fundamental a la salud   puede decirse que respecto de las prestaciones excluidas de las categorías   legales y reglamentarias únicamente podrá acudirse al amparo por vía de acción   de tutela en aquellos eventos en los cuales logre demostrarse que la falta de   reconocimiento del derecho fundamental a la salud (i) significa a un mismo   tiempo lesionar de manera seria y directa la dignidad humana de la persona   afectada con la vulneración del derecho; (ii) se pregona de un sujeto de   especial protección constitucional  y/o (iii) implica poner a la   persona afectada en una condición de indefensión por su falta de capacidad de   pago para hacer valer ese derecho.(…)”   [38].    

17. Desde la sentencia T-858 de 2007[39], varias veces reiterada, la Corte ha   reconocido que el derecho a la salud posee una doble dimensión: (i) como derecho   fundamental y (ii) como servicio público. Ambas dimensiones se encuentran en una   relación constante en la medida en que, como lo ha dicho esta Corte en sentencia   T-039 de 2012[40] “[l]a   materialización del derecho fundamental a la salud exige que todas las entidades   que prestan dicho servicio se obliguen a la adecuada prestación del mismo,   en la búsqueda del goce efectivo de los derechos de sus afiliados conforme al   marco normativo señalado, comoquiera que la salud compromete el ejercicio del   derecho a la vida y a la dignidad humana” (subraya propia del texto).    

18. La Corte mediante sentencia T-760 de   2008 llevó a cabo el análisis sobre el derecho a la salud tanto en su dimensión   fundamental, como de servicio. Para la Corte, “[l] primera condición para   poder garantizar el derecho de toda persona al acceso a los servicios de salud   en los términos constitucionales (art. 49, CP) es, precisamente, que existan un   conjunto de personas e instituciones que presten tales servicios. Este Sistema   puede ser del tipo que democráticamente decida el legislador, siempre y cuando   tenga como prioridad, garantizar en condiciones de universalidad el goce   efectivo del derecho a la salud dentro de los parámetros constitucionales” y   acotó “[l]a regulación que sea creada por el Estado para garantizar la   prestación de los servicios de salud debe estar orientada de forma prioritaria a   garantizar el goce efectivo de todas las personas al derecho a la salud, en   condiciones de universalidad, eficiencia, solidaridad y equidad. Al respecto ha   dicho la Corte”.    

Adicionalmente en esta sentencia la Corte determinó que el acceso a los   servicios de salud en condiciones de calidad, eficiencia y oportunidad,   implicaba “que el ámbito de protección constitucional en el acceso a los   servicios de salud, son aquellos que la persona requiere, según el médico   tratante, sin que ello signifique que el derecho a la salud sea absoluto,   ilimitado e infinito (…) que el principal criterio para determinar cuáles son   estos mínimos servicios de salud a los que una persona tiene derecho a acceder,   es el concepto científico del médico tratante, aunque no de forma exclusiva,   pues hay algunos casos en los que es prescindible o puede ser controvertido (…)   que la garantía constitucional de acceso a los servicios de salud que una   persona requiera, no pude ser obstaculizada por el hecho de que el servicio no   esté incluido dentro de un plan obligatorio de salud; incluso en aquellos casos   en los cuales la persona no pueda asumir los costos que le corresponda asumir   (…) el Sistema de Salud prevé en ocasiones pagos moderadores a cargo de las   personas que van a acceder a un determinado servicio de salud; éstos deben ser   razonables y no pueden constituir barreras de acceso a los servicios de salud   que se requieran, para quienes no tienen la capacidad económica de sufragarlos   (…) que el acceso a los servicios de salud debe garantizarse en condiciones de   oportunidad, continuidad, eficiencia y calidad, y de acuerdo con el principio de   integralidad”.    

19. En   sentencia T-408 de 2013[41] la Corte   resaltó las características que debe tener la atención en salud y como la   atención tiene una relación inescindible con la protección del derecho   fundamental a la salud, así: “[e]sta Corte se ha pronunciado sobre el derecho   a la prestación igualitaria, universal, continúa, permanente y sin   interrupciones, de los servicios de atención médica y de recuperación de la   salud. Estas obligaciones cobran especial relevancia en relación con la   protección del derecho constitucional fundamental a la salud. La Corte ha   entendido que el amparo de este derecho está conectado en forma estrecha con la   existencia de un diagnóstico oportuno, de un tratamiento adecuado y eficiente   así como con la continuidad del servicio que supone, a la vez, su prestación   permanente y constante[42].   El alcance que la Corte ha fijado al derecho fundamental a la salud es bastante   amplio, en especial, cuando se ha iniciado un tratamiento que todavía no ha   culminado y que, de suspenderse, pone en peligro la vida, la salud, la   integridad y la dignidad del paciente”.    

20.   Agregó, la ya citada sentencia que la prestación oportuna, adecuada, eficiente y   continua del servicio de salud se encuentra conectado “de manera estrecha con   la realización misma del Estado Social de Derecho y de todos los propósitos que   se derivan del artículo 2º de la Constitución Nacional. Por tal razón, no   puede reducirse a ser un servicio ‘pro forma’ que se presta tan solo porque así   lo exige una disposición determinada, sea ella constitucional o legal, pero que   en el menor descuido da paso a alegar excusas para dejar de prestarlo. O lo que   es aún peor: ofrecerse solo cuando se ha puesto en marcha la actividad judicial   promovida precisamente ante la falta de prestación del servicio”  (subrayas en el texto).    

La   expedición de la Ley Estatutaria 1751 de 2015    

21. Visto   el desarrollo jurisprudencial, brevemente citado, el legislador expidió la Ley   1751 de 2015 “por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la   salud y se dictan otras disposiciones”. Esta Ley Estatutaria contiene   importantes avances que es importante resaltar para dar solución al caso   concreto planteado.    

22. En   primer lugar, se reconoce expresamente lo que ya esta Corte había determinado   jurisprudencialmente: que el derecho a la salud es un derecho fundamental,   autónomo e irrenunciable. Determina además varias obligaciones para el Estado,   un conjunto de derechos y deberes de las personas, en especial de los sujetos de   especial protección, los mecanismos de protección del derecho y disposiciones   sobre personal de salud y salud pública.    

23. Como   se dijo anteriormente, la Ley Estatutaria determina la existencia de cuatro   elementos constitutivos del derecho a la salud: disponibilidad, aceptabilidad, accesibilidad y, calidad   e idoneidad profesional[43]. Para la   Corte, estos elementos funcionan como un límite y determinan un núcleo esencial   a partir del cual se configura el contenido del derecho mismo, “a partir de dichos elementos se configura el   contenido esencial del derecho, el cual aparece como un límite para las   mayorías, de tal modo que decisiones del principio mayoritario que cercenen   alguno de estos elementos pueden eliminar el derecho mismo y por ello deben ser   proscritas del ordenamiento jurídico (…) es el goce efectivo del derecho el que   exige tal correspondencia mutua entre los diversos elementos que configuran el   derecho fundamental a la salud”[44].    

Cada uno de estos elementos incluye tres   factores: establecimientos, bienes y servicios. No obstante la Corte considera   que la interpretación de estos elementos no puede ser restrictiva, por el   contrario “[l]a garantía del derecho requiere que se prohíje una   interpretación constitucional del mandato, congruente con los postulados del   Estado Social de Derecho y, en particular, con la búsqueda del goce efectivo del   derecho”. En el marco de esa interpretación amplia y congruente, la Corte   precisó que deben incluirse los  principales factores determinantes de la salud, dentro   de los que la Observación General Nº 14 incluye “el   acceso al agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, el   suministro adecuado de alimentos sanos, una nutrición adecuada, una vivienda   adecuada, condiciones sanas en el trabajo y el medio ambiente, y acceso a la   educación e información sobre cuestiones relacionadas con la salud, incluida la   salud sexual y reproductiva”.    

Así mismo, la Corte considera que además de   los previstos en la Ley Estatutaria, también son elementos del derecho a la   salud, la prevención, promoción, protección y recuperación. En relación   con esta última, la sentencia C- 313 de 2014 resalta “que en el listado de actividades, no se incluyó la de recuperación,   expresamente señalada por el constituyente, por lo cual, el enunciado debe   leerse de manera amplia e incluir la recuperación y todas aquellas actividades   que resulten necesarias para la atención en salud. En esos términos, se impone   la declaración de exequibilidad del enunciado en estudio”.    

24. Frente a los elementos enlistados en la   Ley Estatutaria, la Corte se pronunció favorablemente haciendo algunas   precisiones. Respecto de la disponibilidad consideró, como se dijo   anteriormente que “la constitucionalidad de este elemento comporta una   interpretación amplia que incorpore los componentes faltantes ya referidos   [agua potable, saneamiento básico y medicamentos] y, además, implique que se   garantiza la existencia de facilidades, establecimientos, bienes, servicios,   tecnologías y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud  (…)”.    

25. Así mismo consideró que la aceptabilidad   constituye un elemento esencial que se relaciona directamente con la autonomía   de las personas como “portadoras de una identidad cultural, unas convicciones   y una cosmovisión”. La Corte encontró una correspondencia directa entre este   concepto y el párrafo 8 de la Observación General 14, en relación con el   ejercicio de libertad y derechos que se encuentra contenido en el derecho a la   salud.  Para la Corte “El derecho a la salud entraña libertades y derechos. Entre las libertades   figura el derecho a controlar su salud y su cuerpo, con inclusión de la libertad   sexual y genésica (…)”. Así pues, se procede declarar su exequibilidad” (…).    

26. Al referirse a la accesibilidad, punto   importante en este caso, la Corte consideró que existe un amplio contenido   constitucional que respalda la inclusión de este elemento como elemento   estructurante del derecho fundamental a la salud.  En la sentencia C-313 de   2014, la Corte enfatizó la necesidad de garantizar la accesibilidad de los   servicios de salud, en particular para las personas que habitan las zonas   rurales, al señalar que “(s)obre el punto, el constituyente, en el artículo   64, dispuso expresamente para las personas de los sectores rurales, como deber   el de “promover el acceso progresivo a (…) los servicios de (…) salud (…) con   el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”. (…) Para esta   Corporación la interpretación amplia asumida, también implica que los conceptos   de accesibilidad, lo que en el proyecto se expresa como no discriminación,   accesibilidad física, asequibilidad económica y acceso a la información, se   deberán entender en consonancia con lo preceptuado en los numerales (i, ii, iii   y iv) del literal b) del párrafo12 de la Observación 14 del Comité de derechos   económicos, sociales y culturales. Las precisiones anotadas, se justifican en la   medida en que conducen a materializar el goce efectivo del derecho y proscriben   circunstanciales apreciaciones lejanas al tono garantista de la Carta y nocivas   para el derecho”.    

27. Por último, respecto de la calidad e idoneidad,   la Corte resaltó que “es   oportuno indicar que tal como se refirió en el marco normativo sobre la salud,   el constituyente colombiano ha estipulado, en varias ocasiones, normativa   orientada a velar por la idoneidad de los profesionales que prestan el servicio   de salud” (…).    

28. En ese   sentido, con el fin de garantizar el derecho a la salud, tal y como lo dijo esta   Corte, se hace necesario que cada uno de estos cuatro elementos confluya y   permee la actividad de los actores del sistema de salud y que se haga una   interpretación amplia de los mismos. Tanto las entidades prestadoras, como las   entidades territoriales y el Ministerio de Salud deben asegurar las condiciones   para la efectividad de estos elementos.    

29. La ley   contiene además un conjunto de principios, entre ellos, y por ser pertinentes   para este caso, cabe resaltar los de universalidad, equidad, continuidad,   oportunidad, sostenibilidad y eficiencia sobre los cuales existe abundante   jurisprudencia. Para la Corte es indiscutible la necesidad de incluir el   principio de universalidad en la Ley Estatutaria. Este principio se   encuentra expresamente contemplado en el inciso 2º del artículo 49 Superior; Así   mismo, el artículo 12 numeral 2 literal d) del pacto Internacional de Derechos   Económicos, Sociales y Culturales, establece la obligación de los Estados partes   de crear condiciones de asistencia y servicios médicos para todos, con miras a   asegurar la plena efectividad del derecho a la salud para todas las personas.   Por esta razón, es necesario también hacer una interpretación amplia del   principio de universalidad, de tal manera que se entienda como “el goce   efectivo del derecho en todas las dimensiones que este comporta, lo cual, deberá   acompasarse con el principio de progresividad que más adelante se estimará y con   los restantes principios que esta Sala valore como exequibles”.    

El principio de equidad ordena eliminar las diferencias   fundadas en la capacidad económica de las personas, que se constituyen en una   barrera de acceso a la atención en salud. La Corte resalta que el desarrollo de   este principio debe estar dirigido no solo al “mejoramiento” de la salud   de las personas de menores recursos, sino que “supone que el Estado debe   adoptar políticas públicas dirigidas específicamente a mejorar la prestación del   servicio en todas las fases que involucra la salud, tales como promoción,   prevención, diagnóstico, curación, rehabilitación y paliación. Una apreciación   distinta reñiría con el deber constitucional de realizar efectivamente los   derechos”.    

Sobre la   continuidad  considera la Corte que “este principio tiene arraigo constitucional en lo dispuesto   por el artículo 2 de la Constitución Política, cuando se señala como fin   esencial del Estado, el de la garantía de la efectividad de los derechos.   Igualmente, tiene soporte en el artículo 83 de la Carta Política, pues, este se   constituye en fundamento del principio de la confianza legítima”. Recuerda la Corte que la   jurisprudencia constitucional ha aceptado algunos eventos en que   constitucionalmente es aceptable que se suspenda la atención en salud; sin   embargo, aclara que dicha suspensión no puede fundamentarse en razones de orden   presupuestal o administrativo y concluyó “[n]o ha estimado la jurisprudencia   que tales motivos sean de recibo ni aun cuando la suspensión del servicio no   resulte arbitraria e intempestiva. En suma, por razones de orden económico o   administrativo no tiene lugar la interrupción del servicio.     

El   principio de oportunidad es una garantía que propende por eliminar   barreras de acceso que puedan demorar la atención en salud incluyendo obviamente   aquellos servicios preventivos,   curativos y de rehabilitación. Aclaró que la prestación oportuna del servicio de   salud no opera solo respecto de aquellas prestaciones que se requieran por   necesidad, para la Corte “[e]sta restricción conduce a que el mandato constitucional del   goce efectivo del derecho se límite injustificadamente”. En concordancia con esta   finalidad la Corte decidió declarar inexequibles las expresiones “que se requieran con   necesidad” y “que puedan agravar la condición de salud de las personas” que originalmente contenía el proyecto de Ley Estatutaria.    

Sobre la   inclusión de la sostenibilidad, recuerda la Corte que la jurisprudencia   ha determinado que esta no tiene el estatus de principio sino de criterio   orientador e instrumento dirigido a alcanzar los objetivos del Estado Social de   Derecho. En ese sentido, para esta Corporación ninguna autoridad “puede prevalerse de tal   herramienta para restringir el alcance o negar la protección efectiva de los   derechos fundamentales”. Al   alcanzar el derecho a la salud el estatus de fundamental, la sostenibilidad se   constituye en un mecanismo a través del cual se orientan las acciones para   alcanzar la plena satisfacción del derecho, no en una razón que justifique su   restricción.    

Por   último, respecto del principio de eficiencia la Corte recuerda la   importancia de no considerarlo solo desde su dimensión instrumental a través de   la cual se busca el mejor uso social y económico de los recursos sino como “la obligación de trazar las   políticas públicas pertinentes que permitan garantizar el goce efectivo del   derecho a la salud”.    

30.   Particular importancia reviste para la decisión de este caso el mandato   específico contenido en el artículo 24 de la Ley Estatutaria conforme al cual “[e]l   estado debe garantizar la disponibilidad de los servicios de salud para toda la   población en el territorio nacional, en especial, en las zonas marginadas o de   baja intensidad poblacional. La extensión de la red pública hospitalaria no   depende de la rentabilidad económica, sino de la rentabilidad social. En zonas   dispersas, el Estado deberá adoptar medidas razonables y eficaces, progresivas y   continuas, para garantizar opciones con el fin de que sus habitantes accedan   oportunamente a los servicios de salud que requieran con necesidad”.    

31. Ante   este marco jurisprudencial y legal, y con la expedición de la ley estatutaria de   salud se hace indispensable que las autoridades tomen las medidas adecuadas y   conducentes para garantizar el derecho fundamental a la salud de todas las   personas. Estas medidas como lo ha reiterado esta Corte, no pueden ser meramente   simbólicas sino que deben ser reales y concretas[45]. En ese orden de ideas, les corresponde a   las autoridades llevar a cabo todas aquellas acciones tendientes a garantizar   que los ciudadanos tengan un acceso efectivo al derecho a salud y esto, en   primer lugar, se garantiza con la presencia del personal médico adecuado y   suficiente para la atención de la respectiva comunidad. Las autoridades no   pueden simplemente esgrimir razones de tipo administrativo o financiero para   negar alguno de los elementos constitutivos del derecho fundamental a la salud.    

El caso concreto. Red Salud ESE, la   Gobernación del Casanare y el Ministerio de Salud y Protección Social han   vulnerado el derecho a la salud de los habitantes del municipio de La Salina al   omitir las acciones encaminadas a garantizar la presencia de un médico y una   enferma jefe, que de manera permanente e ininterrumpida lleven presten sus   servicios a la comunidad.    

32. Del examen del   expediente y de los antecedentes jurisprudenciales y legales expuestos, esta   Sala encuentra que Red Salud ESE, la Gobernación del Casanare y el Ministerio de   Salud y Protección Social, vulneraron el derecho fundamental a la salud de los   habitantes del municipio de La Salina, al no proveer el personal médico   necesario para la atención diaria, continua e integral.    

33. Para fundamentar esta   afirmación es preciso determinar las responsabilidades que en el presente caso   corresponde a cada una de las entidades accionadas. Red Salud es una empresa   social del estado, del orden departamental, inscrita en el Registro Especial de   Prestadores de Servicios de Salud[46],   y contratada para la prestación de los servicios de salud en todo el   Departamento del Casanare. La entidad contratante es el Departamento del   Casanare. De acuerdo a la información que reposa en el expediente, de manera   específica “es la encargada de garantizar la prestación de los servicios de   salud de Primer Nivel de Atención en 16 municipios del Departamento del Casanare[47]”,   entre estos La Salina. Red Salud presta sus servicios “a población cubierta   con subsidio a la oferta y población no afiliada al régimen subsidiado víctimas   de la violencia”. En consecuencia, la entidad obligada a garantizar la   oferta en salud de las personas beneficiarias del régimen subsidiado y aquellas   que no se encuentra afiliadas a este régimen, pero recibe atención en calidad de   víctima de la violencia, es Red Salud ESE.    

34. En este caso   particular, quien contrata con la empresa prestadora es el Departamento del   Casanare, no solo en virtud de las competencias que le fueron asignadas en el   artículo 43[48]  de la Ley 715 de 2001 sino por las que corresponde asumir a las entidades   territoriales según lo dispuesto en la Resolución 2003 de 2014[49] del Ministerio de Salud y   Protección Social. Al Departamento del Casanare le corresponde entonces, a   través de su Dirección Territorial de Salud, verificar el cumplimiento de los   estándares de habilitación del prestador, que en este caso es Red Salud y,   adicionalmente por ser Red Salud ESE, el único prestador, corresponde al   departamento garantizar la prestación del servicio de salud. De acuerdo con el   Artículo 15 de la Resolución 2003 de 2014 “[c]uando por incumplimiento de las   condiciones de habilitación se presente el cierre de uno o varios servicios de   una Institución Pública Prestadora de Servicios de Salud y sea el único   prestador de dichos servicios en su zona de influencia, la Entidad Departamental   o Distrital de Salud, en conjunto con la Institución Prestadora de Servicios y   las entidades responsables de pago, deberán elaborar en forma inmediata un plan   que permita la reubicación y la prestación de servicios a los pacientes”. En   este caso, el prestador Red Salud dejó de prestar el servicio de médico general   en el Centro de Salud de La Salina[50], y aunque la decisión del   cierre del servicio no fue de la entidad territorial, era necesario que el   Departamento tomara las medidas precisas para que se llevara a cabo la óptima   prestación del servicio para que los habitantes de La Salina, en condiciones de   disponibilidad, accesibilidad, oportunidad y continuidad de la atención médica.    

35. De acuerdo con las   funciones asignadas al Ministerio de Salud y Protección Social por el Decreto   4107 de 2011 (modificado por el Decreto 2562 de 2012), además de las funciones   de formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública   en materia de salud, le corresponde específicamente, entre otras “[r]egular   la oferta pública y privada de servicios de salud, la organización de redes de   prestación de servicios y establecer las normas para la prestación de servicios   y de la garantía de la calidad de los mismos”, en el marco de esta función,   la Ley 1450 de 2011 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo   2010-2014” le encomendó a este ministerio viabilizar los programas   territoriales de reorganización, rediseño y modernización de las redes de   Empresas Sociales del Estado ESE. De acuerdo con lo expuesto por esa Cartera   durante el trámite de esta acción de tutela[51],   el Ministerio de Salud viabilizó el Programa Territorial del Departamento del   Casanare el 6 de marzo de 2014, con base en los criterios contenidos en la   Resolución 2003 de 2014, lo que en principio implica que debió verificar el   cumplimiento de los requisitos de habilitabilidad del prestador del servicio de   salud.    

36. Ahora bien, respecto de   la ausencia de personal médico cada una de estas entidades ha entregado   diferentes argumentos. En particular, Red Salud se refirió a dos razones que, a   su juicio, justificaban la no asignación de un médico con carácter permanente   para el municipio de La Salina: en primer lugar, sostuvo que la decisión de solo   prestar tres días a la semana el servicio de salud al municipio se basó en “la   capacidad asistencial”[52]  como criterio objetivo para determinar el tipo de servicio que debe prestarse en   el municipio. Sin embargo, la Sala encuentra que la utilización de este criterio    se opone de manera frontal a lo establecido en el artículo 24 de la Ley 1751 de   2015, “[e]l estado debe garantizar la disponibilidad de los servicios de   salud para toda la población en el territorio nacional, en especial, en las   zonas marginadas o de baja intensidad poblacional. La extensión de la red   pública hospitalaria no depende de la rentabilidad económica, sino de la   rentabilidad social. En zonas dispersas, el Estado deberá adoptar medidas   razonables y eficaces, progresivas y continuas, para garantizar opciones con el   fin de que sus habitantes accedan oportunamente a los servicios de salud que   requieran con necesidad”. En segundo lugar, Red Salud ha argumentado las   dificultades presupuestales para garantizar la atención en salud a los   habitantes del municipio de La Salina. Así, en oficio dirigido al Concejo   Municipal de La Salina el 15 de octubre de 2013[53], la Subgerente de Red Salud   ESE se refirió a los “problemas de financiación y de administración que   dificultan la continuidad de 803 afiliados al Régimen subsidiado de Salina (…)   el municipio tiene dificultades para pagar el 100% de los subsidios. Se requiere   apoyo del departamento en este y los próximos años para garantizar la   continuidad del Régimen Subsidiado de Salud”. A este respecto, debe   señalarse que si bien la estabilidad económica del sistema debe ser una   preocupación importante, porque a través de esta se logra garantizar de manera   efectiva el derecho en el tiempo, de ninguna manera puede subordinarse a este   aspecto el goce efectivo del derecho a la salud para todos los habitantes del   territorio nacional.    

37. De acuerdo con la ya   citada respuesta del Ministerio de Salud a esta Corporación, Red Salud tenía la   obligación de dar aviso a Dirección Territorial de Salud del Departamento del   Casanare, de las novedades en relación con los servicios ofertados en el Centro   de Salud de La Salina, aviso que de acuerdo con lo que obra en el expediente no   fue hecho por Red Salud ESE.  El aviso, que es un trámite eminentemente   administrativo, tiene como finalidad que la entidad territorial tome los   correctivos para garantizar que la población afiliada, no sufra las posibles   consecuencias tal y como lo prevé el artículo 15 de la Resolución 2003 de 2014.    Red Salud, como se verá más adelante, comunicó a la entidad territorial y al   Ministerio de Salud la existencia de dificultades, pero no llevó a cabo el aviso   de cierre de los servicios ofertados.    

38. No obstante, a pesar de   que Red Salud no dio el respectivo aviso, se evidencia que la Gobernación   conocía de la situación de falta de recurso humano en salud no solo en el   municipio de La Salina sino en otros municipios del departamento en los cuales   la población no tiene asistencia médica inmediata. Así lo expresa la Gobernación   al responder la acción, cuando señala que “es una realidad conocida en la   región la carencia de médicos no solo en La Salina, el mismo problema suscita   para otras comunidades en similares condiciones (…)”[54]. Entonces, si la entidad   territorial conoce la situación ¿por qué no ha tomado los correctivos necesarios   para asegurar a la población la oportuna prestación del servicio, así como el   acceso efectivo a su derecho fundamental a la salud? Si bien es cierto Red Salud   ha sido la empresa contratada por el Departamento para dar cumplimiento a esta   obligación, es en la entidad territorial en quien recae la obligación de   garantía, conforme lo establecen el artículo 43 de la Ley 715 de 2001 y el   artículo 15 de la Resolución 2003 de 2014.    

39. Cabe anotar que no se   encuentra prueba en el expediente de que la Gobernación, como responsable dentro   del departamento de la prestación y garantía del servicio de salud, ni el   Ministerio de Salud como rector de la política pública en el orden nacional,   hayan dado respuesta a los requerimientos hechos por Red Salud respecto de los   problemas de financiación y la falta de personal médico, ni se hayan tomado   medidas tendientes a satisfacer las necesidades de los habitantes de La Salina   que dependen de la atención prestada por esa entidad.    

Red Salud anexó a su   respuesta a la acción de tutela copia de un oficio dirigido al Secretario de   Salud del Casanare, José Antonio Cubides Amézquita, de fecha diez (10) de mayo   de dos mil trece (2013) en el que le informa “existen problemas de   financiación y de administración que dificultan la continuidad de 885 afiliados   al Régimen Subsidiado de La Salina. En cuando a la disposición de recursos, el   municipio tiene dificultades para pagar el 100% de los subsidios. Se requiere   apoyo del departamento en este y los próximos años para garantizar la   continuidad del Régimen Subsidiado en Salud”[55].   También se anexa oficio dirigido al Ministro de Salud y Protección Social,   Alejandro Gaviria de fecha trece (13) de diciembre de dos mil doce (2012), en el   cual se le informa al Ministro “En el mes de octubre se realizó sorteo para   adjudicar dichas plazas rurales, de las 42 plazas de servicio social obligatorio   no se presentó ningún profesional, de la misma manera se han hecho esfuerzos   para hacer contratación con médicos generales sin lograr los resultados   esperados, por un lado por la crisis actual de la salud a nivel nacional y de   otra parte porque los profesionales prefieren ciudades cercanas a su sitio de   origen//Lo anterior puede ser verificado a través de los oficios dirigidos a la   Secretaria de Salud vía e-mail y las llamadas permanentes con diferentes   funcionarios, sin embargo quiero expresar mi preocupación y a la vez solicitar   el apoyo del Ministerio de Salud y Protección Social para la consecución de   profesionales en medicina para el Departamento del Casanare”. Red Salud puso   en conocimiento tanto de la Gobernación como del Ministerio de las dificultades   para suplir el personal médico para el municipio de La Salina, frente a los cual   no recibió respuesta alguna.    

Cabe resaltar, que conforme   lo que obra en el expediente, el Municipio de La Salina ha cumplido con las   obligaciones que le han sido asignadas por la Ley 715 de 2001, específicamente   la destinación de los recursos necesarios para cubrir los subsidios a la demanda   de los pobladores del municipio.    

40. Resulta también   importante señalar que La Salina es un municipio cuyos habitantes se encuentran,   en general en un alto grado de vulnerabilidad. El municipio está clasificado en   categoría 6[56];   de acuerdo con el DANE tiene un 51.15%[57]  de población con Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI-, casi el doble del   nivel nacional ubicado en un 27.7%. El 8,5% de la población de 5 años y más y el   8,9% de 15 años y más del municipio, no sabe leer ni escribir[58]. La mitad de la población   tiene solo nivel de básica primaria y se encuentra dentro de los llamados   “conglomerados de pobreza”[59].   De acuerdo con la información allegada a esta Sala por el Personero Municipal,   La Salina tiene un total de 1.407 habitantes “de los cuales 314 son niños,   124 población de la tercera edad, embarazadas 16”[60]. Las condiciones del   municipio merecen de una atención especial por parte de las autoridades y tomar   medidas que permitan la mejora de las condiciones de vida de los habitantes.    

41. En relación con la   ausencia de personal médico que quiera radicarse en el municipio es importante   señalar que, si bien es cierto que el Servicio Social Obligatorio es un   mecanismo mediante el cual se busca que los egresados de los programas de   educación superior en áreas de la salud presten sus servicios “en poblaciones   deprimidas urbanas o rurales o de difícil acceso a los servicios de salud”[61],   esta no puede considerarse como la principal alternativa para proveer de este   recurso en La Salina. Aunque Red Salud manifiesta que parte del problema para   proveer el personal médico se debe al cambio de las condiciones en que se lleva   a cabo la selección de las plazas por el Ministerio de Salud, ello no implica   que Red Salud no lleve a cabo otras gestiones dirigidas a conseguir el recurso   médico necesario para satisfacer las necesidades del municipio de La Salina. No   obstante, en aras de garantizar que el Servicio Social Obligatorio llegue a   municipios deprimidos y apartados como La Salina, esta Sala exhortará al   Ministerio de Salud y Protección para que revise la forma en la que se asigna   este recurso y determine los estímulos necesarios para conseguir que las   personas se interesen en prestar sus servicios allí.    

42. Esta Corporación ha   resaltado el importante papel que cumplen todas las instituciones involucradas   en la prestación del servicio de salud. Para la Corte “el ordenamiento   constitucional le impone a las instituciones estatales y a los particulares   comprometidos con la garantía de prestación del servicio de salud, una   obligación conectada con la realización misma del Estado Social de Derecho,   donde toda persona tiene derecho a que se le garantice el acceso a los servicios   de salud que requiera, sin que se les aplique de manera restrictiva la   prestación del mismo, toda vez que no es constitucionalmente admisible que dicha   reglamentación restrictiva tenga prelación sobre la debida protección y garantía   de los derechos fundamentales”[62].   Así mismo, la importancia que tiene la existencia de una verdadera política   pública que garantice, de manera progresiva pero eficiente, la satisfacción del   derecho fundamental a la salud de los ciudadanos. Al respecto dijo la Corte en   sentencia T-760 de 2008 resaltó “la faceta prestacional y progresiva de un   derecho constitucional permite a su titular exigir judicialmente, por lo menos,   (1) la existencia de una política pública, (2) orientada a garantizar el goce   efectivo del derecho y (3) que contemple mecanismos de participación de los   interesados”[63].    

43. En la ya citada sentencia C-313 de 2014   la Corte reiteró lo anterior al referirse a la inclusión del principio de   eficiencia en la Ley Estatutaria, recordando este no se refiere solo al mejor   manejo social y económico de los recursos sino que “[d]ecir   que el sistema de salud debe procurar por la mejor utilización social y   económica de los recursos, servicios y tecnologías, no significa diferir   perennemente el cumplimiento de las obligaciones. Lo que significa es que hay   obligaciones de inmediato cumplimiento, justiciables y que, por ende,   comprometen, de modo inmediato, a los responsables, en tanto, hay otras cuya   ejecución requiere de recursos y tiempo. Para la Corte, con la incorporación del   Principio, se torna en inmediatamente exigible la obligación de trazar las   políticas públicas pertinentes y darle aplicación a lo que ya se había expuesto   en la Sentencia T-760 de 2008, cuando se dijo, en materia de condiciones básicas   a observar por toda política pública, que, en primer lugar, la política   efectivamente debe existir, en segundo lugar, debe tener como finalidad y   prioridad la garantía del goce efectivo del derecho y, en tercer lugar, debe   permitir la participación democrática en el proceso de decisión, elaboración y   evaluación de dicha política”. Este principio, incluido en la Ley   Estatutaria, fue declarado exequible.    

44. En conclusión, esta   Sala, considera que tanto Red Salud como la Gobernación del Casanare y el   Ministerio de Salud y Protección Social vulneraron los derechos fundamentales a la vida, la salud, la igualdad de los   habitantes del municipio de La Salina. En primer lugar, teniendo en cuenta que   cada una de estas entidades, como se vio anteriormente, tenía una   responsabilidad en la garantía de estos derechos: Red Salud como prestadora del   servicio estaba obligada a proveer el personal médico necesario para prestar los   servicios de baja complejidad efectivamente ofertados en el Centro de Salud de   la Salina, que de acuerdo con el Ministerio de Salud y Protección Social son:   internación, consulta externa, transporte asistencial básico, apoyo diagnóstico   y complementación terapéutica y protección específica y detección temprana. Ello   implica, por lo menos, la presencia de un médico general, personal de enfermería   y odontología. La Gobernación del Casanare, como se vio anteriormente, tiene a   su cargo la garantía de la prestación de los servicios ofertados y de tomar las   medidas necesarias para asegurar a los habitantes del municipio la prestación de   los servicios de salud, ante el incumplimiento de las condiciones de   habilitación o cierre de servicios por parte de Red Salud, como en efecto   ocurrió en el presente caso, lo que activaba la obligación del Departamento. Por   último, el Ministerio de Salud y Protección Social viabilizó el Programa Territorial   del Departamento del Casanare el mes de marzo de 2014, sin tener en cuenta la   capacidad de la ESE Red Salud de cubrir la oferta inscrita en el municipio de La   Salina. Adicionalmente, es importante señalar que no se han tomado medidas que   incentiven la permanencia del personal médico en el municipio.      

Por estas razones y ante la   necesidad de que el municipio cuente con un servicio integral, oportuno y de   alta calidad que garantice a sus habitantes el derecho fundamental a la salud,   esta Corte ordenará a Red Salud como prestador del servicio, en coordinación con   el Departamento del Casanare, como garante de la prestación, y el municipio de   La Salina, como responsable del pago del servicio, el nombramiento del personal   médico que sea necesario conforme a la oferta efectivamente inscrita ante el Ministerio de   Salud y Protección Social en el Municipio de La Salina, que incluye, por lo   menos, un médico general, personal de enfermería y odontología de carácter   permanente.    Además se ordenará al Ministerio de Salud y Protección Social la revisión del Programa Territorial de Reorganización, Rediseño y   Modernización de la Red de Empresas Sociales del Estado aprobado al Departamento   del Casanare, con el fin de verificar el cumplimiento de los estándares y   criterios de habilitación del servicio de salud en el Departamento y efectuar   los ajustes pertinentes para garantizar la prestación del servicio. También se   exhortará a esta entidad para que revise la forma en que se asigna el recurso humano   que presta el Servicio Social Obligatorio, con el fin de que este cumpla con lo   establecido en el artículo 33 de la Ley 1164 de 2007.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión   de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.-  REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Único   Laboral del Circuito de Yopal, el veinticuatro (24) de julio de dos mil catorce   (2014) en la cual se declaró improcedente el amparo interpuesto por considerar   que había prueba de la lesión de los derechos fundamentales del actor y, en su   lugar TUTELAR los derechos fundamentales a la salud de los habitantes del   municipio de La Salina, representados en este caso, por el Personero Municipal,   señor Segundo Excelino Pineda Supelano.    

Segundo.- ORDENAR a Red   Salud ESE en coordinación con el Departamento del Casanare y el Municipio de la   Salina que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la   presente sentencia, lleve a   cabo las acciones tendientes para el nombramiento del personal médico necesario   y suficiente que incluya por lo menos un médico general, personal de enfermería   y odontología, conforme a la oferta efectivamente inscrita que permita la   atención permanente de los habitantes del municipio de La Salina -Casanare-.   Este personal deberá estar efectivamente posesionado y en cumplimiento de sus   funciones en un término no superior a un (1) mes contado a partir de la   notificación de la presente sentencia.    

Tercero.- ORDENAR al Ministerio de Salud y Protección   Social la revisión integral del Programa Territorial de Reorganización, Rediseño   y Modernización de la Red de Empresas Sociales del Estado aprobado al   Departamento del Casanare, con el fin de verificar el cumplimiento de los   estándares y criterios de habilitación del servicio de salud en el Departamento   y efectuar los ajustes pertinentes para garantizar la prestación del servicio en   los términos del artículo 24 de la Ley Estatutaria 1751 de 2015 “por medio de   la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras   disposiciones”. El cumplimiento de esta orden deberá darse dentro de los   treinta (30) días siguientes a la notificación de la presente sentencia, al   término de los cuales deberá remitir un informe sobre las acciones realizadas al   juez de instancia, al Delegado de la Defensoría del Pueblo y al Personero   Municipal de La Salina.    

Cuarto.- EXHORTAR al Ministerio de Salud y Protección Social a que se revise la forma en la que se   asigna el recurso humano que presta el Servicio Social Obligatorio y determine   los estímulos necesarios para conseguir que las personas se interesen en prestar   sus servicios en municipios apartados como La Salina, Casanare con el fin de que este cumpla con lo establecido en el   artículo 33 de la Ley 1164 de 2007.    

Quinto.- ORDENAR que por la Secretaría   General de esta Corporación se remita copia de esta sentencia a la   Superintendencia de Salud con el fin de poner en conocimiento de dicha autoridad   la situación de los habitantes del Municipio de La Salina –Casanare-.    

Sexto.-   Líbrese por Secretaría   General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Secretario General (E)    

[1] Folios 7 (En adelante siempre que se haga mención a un   folio, se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga   expresamente otra cosa).    

[2] Folio 7.    

[3] Folio 8.    

[4] Folio 9.    

[5] Resolución GNR 169053 de Tres (3) de julio de dos mil   trece (2013) que obra a folios 18 a 20.    

[6] Folio 72.    

[7] Folio 72.    

[8] Folio 73.    

[9] Folio 80.    

[10] Dairo Martín Juya Ruiz presenta poder entregado por el   Jefe de la Oficina de Defensa Judicial de la Gobernación del Casanare de fecha   diez (10) de marzo de dos mil quince (2015). Folios 36-56 del Cuaderno de   Pruebas.    

[11] Director Jurídico del Ministerio de Salud y Protección   Social, Luis Gabriel Fernández Franco. Folios 14-35 Cuaderno de Pruebas.    

[12] Ley 100 de 1993, ARTÍCULO 194. NATURALEZA. La   prestación de servicios de salud en forma directa por la nación o por las   entidades territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas   Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública   descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía   administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el   caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.    

[13] Folio 18 Cuaderno de Pruebas.    

[14] Según la información reportada por el Ministerio de   Salud, los servicios habilitados en el Centro de Salud de La Salina son: (i)   Internación: general adultos, general pediátrica, obstetricia. (ii) Consulta   externa: enfermería, medicina general, odontología general, consulta   prioritaria. (iii) Servicio de Urgencias. (iv)Trasporte asistencia básico. (v)   Apoyo diagnóstico y complementación terapéutica: laboratorio clínico, toma de   muestras de laboratorio clínico, servicio farmacéutico, tamización de cáncer de   cuello uterino. (vi)  Protección específica y detección temprana: atención   de parto, atención de recién nacido, alteraciones del crecimiento y desarrollo   de menor de 10 años y del joven, alteraciones del embarazo, alteraciones en el   adulto, detección temprana de cáncer de cuello uterino y de seno, detección   temprana de alteraciones de la agudeza visual, vacunación, atención preventiva   en salud bucal, atención en planificación familiar. (vii) procesos de   esterilización.    

[15] Folio 19 Cuaderno de Pruebas.    

[16] Artículo 14. Plan de Visitas de Verificación.   Las Entidades Departamentales y Distritales de Salud, anualmente, formularán y   ejecutarán un plan de visitas a los Prestadores de Servicios de Salud inscritos   en el REPS, para verificar el cumplimiento y mantenimiento de las condiciones de   habilitación y del desarrollo del Programa de Auditoría para el Mejoramiento de   la Calidad de la Atención en Salud (…).    

[18] “Por el   cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la   Constitución Política.”    

[19] MP Fabio   Morón Díaz. En esta oportunidad, la Sala Octava de Revisión estimó que la acción   de tutela presentada por la Personera Municipal del Bagre, Antioquia resultaba   procedente para reclamar la protección de los derechos fundamentales al mínimo   vital, al trabajo y particularmente a la huelga presuntamente vulnerados con   ocasión de la negativa por parte del empleador en cancelar los salarios   correspondientes a los trabajadores que prestaban sus servicios en la entidad.    

[20] MP. José Gregorio Hernández Galindo. En ese caso la   Corte se pronunció sobre la situación de un menor con el propósito de que se   reconocieran al menor los derechos como poseedor del inmueble objeto de la   restitución injustamente ordenada y en vísperas de ejecutarse que estaba   representado por el Personero Municipal.    

[21] MP. Alejandro Martínez   Caballero.    

[22] MP. Nilson Pinilla Pinilla.    

[23] Art. 118 Constitución   Política.    

[24] Mediante Resolución 001   de abril 2 de 1992 de la Defensoría del Pueblo, todos los personeros municipales   del país recibieron delegación para interponer acciones de tutela.    

[25] Art. 118 Const.: “…   Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos,   la protección del interés público…”    

[26] MP Álvaro   Tafur Galvis.    

[27] MP Clara   Inés Vargas Hernández.    

[28] “Artículo 1. Objeto. Toda persona tendrá acción de   tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un   procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,   la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando   quiera que éstos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier   autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este Decreto.   Todos los días y horas son hábiles para interponer la acción de tutela.”    

[29] Previamente   citado.    

[30] “Artículo 49. Delegación en personeros. En cada   municipio, el personero en su calidad de defensor en la respectiva entidad   territorial podrá por delegación expresa del Defensor del Pueblo, interponer   acciones de tutela o representarlo en las que éste interponga directamente.”    

[31] “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la   organización y el funcionamiento de los municipios.”    

[32] Art. 25 de la   Declaración Universal de los Derechos Humanos.    

[33] El artículo 2° de la ley 100 de 1993 establece como principios los   de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación,   así: “a. EFICIENCIA. Es la mejor utilización social y económica de los   recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los   beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en forma   adecuada, oportuna y suficiente; //b. UNIVERSALIDAD. Es la garantía de la   protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las   etapas de la vida;//c. SOLIDARIDAD. Es la práctica de la mutua ayuda entre las   personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las   comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil.//Es deber del   Estado garantizar la solidaridad en el régimen de Seguridad Social mediante su   participación, control y dirección del mismo.//Los recursos provenientes del   erario público en el Sistema de Seguridad se aplicarán siempre a los grupos de   población más vulnerables. //d. INTEGRALIDAD. Es la cobertura de todas las   contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las   condiciones de vida de toda la población. Para este efecto cada quien   contribuirá según su capacidad y recibirá lo necesario para atender sus   contingencias amparadas por esta Ley; //e. UNIDAD. Es la articulación de   políticas, instituciones, regímenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar   los fines de la seguridad social, y//f. PARTICIPACIÓN. Es la intervención de la   comunidad a través de los beneficiarios de la seguridad social en la   organización, control, gestión y fiscalización de las instituciones y del   sistema en su conjunto”.    

[34] Mediante sentencia C-313 de 2014 (MP. Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo, AV. María Victoria Calle Correa, Alberto Rojas Ríos y Luis   Ernesto Vargas Silva. SPV y AV. Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez y SPV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) se llevó a cabo el control   previo, integral y definitivo del Proyecto de Ley Estatutaria 209 de 2013 Senado   y 267 DE 2013 Cámara “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la   salud y se dictan otras disposiciones”. Allí se declaró “EXEQUIBLE el artículo   6°, salvo las expresiones “de manera intempestiva y arbitraria” contenidas en el   literal d) del inciso segundo, “que se requieran con necesidad” y “que puedan   agravar la condición de salud de las personas” contenidas en el literal e) del   inciso segundo, que se declaran INEXEQUIBLES”.    

[35] Por su parte los principios son: universalidad; pro   hómine; equidad; continuidad; oportunidad; prevalencia de derechos;   progresividad del derecho; libre elección; sostenibilidad; solidaridad;   eficiencia; interculturalidad; protección a los pueblos indígenas y por último,   protección pueblos y comunidades indígenas, ROM, negras, afrocolombianas,   raizales y palenqueras.    

[36] La sentencia T-760 de 2008 hace un recorrido más   amplio sobre la línea jurisprudencial de la Corte respecto del derecho a la   salud. Así mismo, en la sentencia C-313 de 2014 por medio de la cual la Corte   realizó el examen de la ley estatutaria en salud, se lleva a cabo un análisis   más integral de esta cuestión.    

[37] MP. Humberto Antonio   Sierra Porto.    

[38] Pueden consultarse   también las siguientes sentencias, T- 845 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub, T- 433 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T- 931 de 2012.   M.P. María Victoria Calle Correa, T- 111 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub T- 186 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y la T- 073 de 2013. M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[39] MP. Jorge Iván Palacio.    

[40] MP. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[41] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En esta sentencia   la Corte se pronunció sobre los derechos de un ciudadano que se vio afectado   porque la EPS Cafesalud cerró su centro de atención en un municipio sin razón   valedera, negando con ello la atención a los usuarios, la mayoría adultos   mayores y niños, obligándolos a que se desplazaran a la ciudad de Armenia para   recibir el servicio médico y tratamientos que requieran. Se ampararon los   derechos fundamentales a la salud y la continuidad en la prestación del   servicio.    

[42] Sentencia T-618 de 2000 MP. Alejandro Martínez Caballero.    

[43] La Ley los define en el artículo 6 de la siguiente   manera: “a) Disponibilidad. El Estado deberá garantizar la existencia de   servicios y tecnologías e instituciones de salud, así como de programas de salud   y personal médico y profesional competente; //b) Aceptabilidad. Los diferentes   agentes del sistema deberán ser respetuosos de la ética médica así como de las   diversas culturas de las personas, minorías étnicas, pueblos y comunidades,   respetando sus particularidades socioculturales y cosmovisión de la salud,   permitiendo su participación en las decisiones del sistema de salud que le   afecten, de conformidad con el artículo 12 de la presente ley y responder   adecuadamente a las necesidades de salud relacionadas con el género y el ciclo   de vida. Los establecimientos deberán prestar los servicios para mejorar el   estado de salud de las personas dentro del respeto a la confidencialidad; //c)   Accesibilidad. Los servicios y tecnologías de salud deben ser accesibles a   todos, en condiciones de igualdad, dentro del respeto a las especificidades de   los diversos grupos vulnerables y al pluralismo cultural. La accesibilidad   comprende la no discriminación, la accesibilidad física, la asequibilidad   económica y el acceso a la información; //d) Calidad e idoneidad profesional.   Los establecimientos, servicios y tecnologías de salud deberán estar centrados   en el usuario, ser apropiados desde el punto de vista médico y técnico y   responder a estándares de calidad aceptados por las comunidades científicas.   Ello requiere, entre otros, personal de la salud adecuadamente competente,   enriquecida con educación continua e investigación científica y una evaluación   oportuna de la calidad de los servicios y tecnologías ofrecidos”.    

[44] C-313 de 2014. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[45]  Ver Sentencia T-595 de 2002, MP. Manuel José Cepeda Espinosa “[l]a defensa de   los derechos no puede ser formal. La misión del Estado no se reduce a expedir   las normas y textos legales que reconozcan, tan sólo en el papel, que se es   titular de ciertos derechos. La racionalidad estatal mínima exige que dichas   normas sean seguidas de acciones reales. Estos deben dirigirse a facilitar que   las personas puedan disfrutar y ejercer cabalmente los derechos que les fueron   reconocidos en la Constitución.    

[46] Así lo informa el Ministerio de Salud en comunicación   remitida a este despacho (folio 18 Cuaderno de Pruebas)    

[47] Con cargo al Contrato FDS-0195 de 27 de junio de 2014   según informa apoderada del Departamento del Casanare a folio 37 Cuaderno de   Pruebas    

[48] Al respecto es importante resaltar las siguientes   competencias: “Artículo 43. Competencias de los Departamentos en salud.  Sin perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales,   corresponde a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y   el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su   jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia. Para tal   efecto, se le asignan las siguientes funciones (…)// 43.1.4. Supervisar y   controlar el recaudo y la aplicación de los recursos propios, los cedidos por la   Nación y los del Sistema General de Participaciones con destinación específica   para salud, y administrar los recursos del Fondo Departamental de Salud (…)   43.2.4. Organizar, dirigir, coordinar y administrar la red de Instituciones   Prestadoras de Servicios de Salud públicas en el departamento (…) 43.2.5.   Concurrir en la financiación de las inversiones necesarias para la organización   funcional y administrativa de la red de instituciones prestadoras de servicios   de salud a su cargo (…) 43.2.6. Efectuar en su jurisdicción el registro de los   prestadores públicos y privados de servicios de salud, recibir la declaración de   requisitos esenciales para la prestación de los servicios y adelantar la   vigilancia y el control correspondiente (…)”    

[49] Por la cual se definen los procedimientos y   condiciones de inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de   habilitación de servicios de salud. Esta Resolución se expide en cumplimiento de   la obligación que tiene el Ministerio de Salud, de ajustar periódicamente y de   manera progresiva los estándares que hacen parte de los componentes del Sistema   Único de Habilitación del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la   Atención de Salud y dirigidos a la inscripción de los Prestadores de Servicios.   Esta Resolución se fundamenta en los artículos 173, numeral 3 de la Ley 100 de   1993, 56 de la Ley 715 de 2001.      

El artículo 173 de la Ley 100 de1993   determina las siguientes funciones del Ministerio de Salud:  “ARTÍCULO 173. DE   LAS FUNCIONES DEL MINISTERIO DE SALUD.  > Son funciones del Ministerio de Salud además de las consagradas en   las disposiciones legales vigentes, especialmente en la Ley 10 de 1990, el   Decreto ley 2164 de 1992 y la Ley 60 de 1993, las siguientes://1. Formular y   adoptar, en coordinación con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social<1>, las políticas, estrategias,   programas y proyectos para el Sistema General de Seguridad Social en Salud, de   acuerdo con los planes y programas de desarrollo económico, social y ambiental   que apruebe el Congreso de la República.//2. Dictar las normas científicas que   regulan la calidad de los servicios y el control de los factores de riesgo, que   son de obligatorio cumplimiento por todas las Entidades Promotoras de Salud y   por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del Sistema General de   Seguridad Social en Salud y por las direcciones seccionales, distritales y   locales de salud.//3. Expedir las normas administrativas de obligatorio   cumplimiento para las Entidades Promotoras de Salud, por las Instituciones   Prestadoras de Servicios de Salud del Sistema General de Seguridad Social en   Salud y por las direcciones seccionales, distritales y locales de salud.//  4.   Formular y aplicar los criterios de evaluación de la eficiencia en la gestión de   las Entidades Promotoras de Salud y por las Instituciones Prestadoras de   Servicios de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud y por las   direcciones seccionales, distritales y locales de salud.//5. Elaborar los   estudios y propuestas que requiera el Consejo Nacional de Seguridad Social en   Salud<4> en el ejercicio de sus   funciones.//6. Ejercer la adecuada supervisión, vigilancia y control de todas   las entidades comprendidas en los literales b) a h) del artículo 181 de la presente ley y de las   direcciones seccional, distrital y local de salud, excepto la Superintendencia   Nacional de Salud.//7. El Ministerio de Salud<1> reglamentará la recolección,   transferencia y difusión de la información en el subsistema al que concurren   obligatoriamente todos los integrantes del sistema de seguridad social de salud   independientemente de su naturaleza jurídica sin perjuicio de las normas legales   que regulan la reserva y exhibición de los libros de comercio. La inobservancia   de este reglamento será sancionada hasta con la revocatoria de las   autorizaciones de funcionamiento.//PARÁGRAFO. Las funciones de que trata   el presente artículo sustituyen las que corresponden al artículo 9 de la Ley 10   de 1990, en los literales a), b), e), j)”.    

[50] De acuerdo con lo expresado por el accionante, “la   situación del nombramiento de un Médico por parte de RED SALUD ha sido casi   imposible ya que para el año (sic) 2011 y 2012 no se contó con este servicio,   solo en el año 2013 hubo médico durante todo el año, pero desde el 14 de   diciembre del año 2014 ni se cuenta con médico que atienda a las personas   enfermas que requieren los servicios médicos y para completar en el mes de Mayo   del presente año RED SALUD decidió suspender el servicio de una enfermera jefe,   que era quien medianamente atendía las urgencias siguiendo instrucciones medicas   (sic) por vía telefónica”.    

[51] Folios 14-35 del Cuaderno de Pruebas    

[52] Folios 72 y 73 La Capacidad Asistencial no es un   concepto unívoco. Se trata en términos generales de la forma en que se determina   la cantidad servicios de salud que se ofertan, de acuerdo con la capacidad   instalada, la relación oferta y demanda, la oportunidad en la prestación y el   riesgo en la atención. Según la Resolución 2003 de 2014 son varios los criterios   de capacidad que deben tenerse en cuenta al momento de habilitar un servicio:   talento humano; infraestructura, dotación; medicamentos, dispositivos médicos e   insumos etc.    

[53] Folio 36    

[54] Folio 45 Cuaderno de Pruebas.    

[55] Folio 41.    

[56] En la categoría 6 se encuentran aquellos municipios   con menor volumen de Ingresos Corrientes de Libre Destinación –ICLD- y/o menos   habitantes.    

[57] De acuerdo con el Boletín sobre Necesidades Básicas   Insatisfechas del DANE (censo 2005 actualización 2011), el municipio de La   Salina presenta un 21.29% de personas en NBI en la cabecera municipal y 67.67%   en la zona rural.    

[58] Muy superior a la media nacional que está ubicada en   el 3% según datos del Ministerio de Educación Nacional.    

[59] Se trata de un conjunto de municipios cuyo IPM (índice   de pobreza multidimensional) es alto y que se encuentran geográficamente   interrelacionados.    

[60] Folio 57  Cuaderno de Pruebas    

[61] Ley 1164 de 2007. “Por la cual se dictan disposiciones   en materia del Talento Humano en Salud”. “ARTÍCULO 33. DEL SERVICIO SOCIAL.   Créase el Servicio Social Obligatorio para los egresados de los programas de   educación superior del área de la salud, el cual debe ser prestado en   poblaciones deprimidas urbanas o rurales o de difícil acceso a los servicios de   salud, en entidades relacionadas con la prestación de servicios, la dirección,   la administración y la investigación en las áreas de la salud. El Estado velará   y promoverá que las instituciones prestadoras de servicios (IPS), Instituciones   de Protección Social, Direcciones Territoriales de Salud, ofrezcan un número de   plazas suficientes, acorde con las necesidades de la población en su respectiva   jurisdicción y con el número de egresados de los programas de educación superior   de áreas de la salud.//El servicio social debe prestarse, por un término no   inferior a seis (6) meses, ni superior a un (1) año.//El cumplimiento del   Servicio Social se hará extensivo para los nacionales y extranjeros graduados en   el exterior, sin perjuicio de lo establecido en los convenios y tratados   internacionales.//PARÁGRAFO 1o. El diseño, dirección, coordinación, organización   y evaluación del Servicio Social creado mediante la presente ley, corresponde al   Ministerio de la Protección Social. Igualmente, definirá el tipo de metodología   que le permita identificar las zonas de difícil acceso y las poblaciones   deprimidas, las entidades para la prestación del servicio social, las   profesiones objeto del mismo y los eventos de exoneración y   convalidación.//PARÁGRAFO 2o. El Servicio Social creado mediante la presente   ley, se prestará por única vez en una profesión de la salud, con posterioridad a   la obtención del título como requisito obligatorio y previo para la inscripción   en el Registro Único Nacional.//PARÁGRAFO 3o. La vinculación de los   profesionales que presten el servicio debe garantizar la remuneración de acuerdo   al nivel académico de los profesionales y a los estándares fijados en cada   institución o por la entidad territorial y la afiliación al Sistema General de   Seguridad Social en Salud y a Riesgos Profesionales. En ningún caso podrán ser   vinculados a través de terceras personas jurídicas o naturales.//PARÁGRAFO 4o.   El personal de salud que preste el Servicio Social en lugares de difícil acceso,   tendrá prioridad en los cupos educativos de programas de especialización   brindados por las universidades públicas, siempre y cuando cumplan con los demás   requisitos académicos exigidos, igualmente gozarán de descuentos en las   matrículas de conformidad con los porcentajes establecidos por las entidades   educativas. El Gobierno Nacional reglamentará los incentivos para las entidades   públicas o privadas de los lugares de difícil acceso que creen cupos para la   prestación del servicio social.//PARÁGRAFO 5o. El Servicio Social creado en la   presente ley sustituye para todos los efectos del personal de la salud, al   Servicio Social Obligatorio creado mediante la Ley 50 de 1981. No obstante,   mientras se reglamenta la presente ley continuarán vigentes las normas que rigen   el Servicio Social Obligatorio para los profesionales de la salud”.    

[62] Sentencia T-408 de 2013.    

[63] Sentencia T- 760 de 2008 MP. Manuel José Cepeda   Espinosa.