T-254-14

           T-254-14             

Sentencia T-254/14    

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad     

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Relevancia constitucional del requisito general de   subsidiariedad para su procedencia excepcional    

Cuando la solicitud de amparo se dirige contra una   providencia judicial, el examen del requisito de subsidiariedad es mucho más   exigente. En ese evento,  ha dicho la Corte, es indispensable descartar que   la tutela se haya promovido para reabrir un debate judicial debidamente agotado   o para subsanar omisiones o errores cometidos en el curso del respectivo   proceso. La salvaguarda de los principios de especialidad de jurisdicción y   seguridad jurídica y la necesidad de reivindicar el rol del proceso judicial   como primer espacio de protección de los derechos fundamentales son las razones   que justifican la rigurosidad del análisis que se exige en esos eventos.   Tratándose de tutelas contra providencias judiciales, la verificación del   requisito de subsidiariedad exige al juez constitucional examinar, primero, si   la decisión cuestionada le puso fin al proceso judicial o si el mismo se   encuentra vigente. Si se trata de un proceso concluido, su tarea consistirá en   verificar si el accionante agotó las etapas, recursos y procedimientos que el   ordenamiento jurídico puso a su disposición para procurar la protección de sus   derechos fundamentales en el escenario procesal correspondiente. Si, en cambio,   el proceso está en trámite, el juez deberá descartar la idoneidad y la eficacia   del mismo para proteger al peticionario, dada su situación particular, o   establecer si, pese a esto, la tutela es la única vía para evitar la   estructuración de un perjuicio irremediable.    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE   RESUELVE INCIDENTE DE DESACATO-Procedencia   excepcional    

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias     

El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el   desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación   legal. La responsabilidad exigida   para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.  La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se   basan en los artículos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del   desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en   cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.  El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio,   aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.   El trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el   trámite del desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el   cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato   se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo   tiene como posibilidad el incidente de desacato.    

ACCION   POPULAR-Concepto/ACCION POPULAR-Naturaleza jurídica y contenido    

Las acciones populares proceden contra toda   acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que viole o   amenace los derechos e intereses colectivos, que puede promoverse durante el   tiempo que subsista la amenaza o peligro y precisa los aspectos procesales que   rigen su trámite: los términos para su traslado y contestación, la posibilidad   de dictar medidas cautelares en cualquier etapa del proceso, la viabilidad de   concluirlo a partir de la celebración de un pacto de cumplimiento y el contenido   y los efectos de la sentencia. Por último, especifica los recursos que proceden   contra las providencias que se dictan mientras son tramitadas y contempla las   medidas coercitivas que puede adoptar el juez del caso con el objeto de hacer   efectiva su decisión.    

ACCION POPULAR-Papel   del juez    

Tanto el juez de tutela como el de la acción popular puedan convocar a las   entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección, cuantas veces sea   necesario; practicar pruebas para establecer los motivos de su negligencia y   adelantar las diligencias que correspondan para corregir tales obstáculos.     

PRINCIPIO DE EFICACIA DE LA ACCION POPULAR-Facultad del juez de acción popular de constituir un   comité de verificación para coordinar el cumplimiento de su decisión     

El comité de verificación  cumple   la función de asesorar al funcionario judicial en la formulación de propuestas   que conduzcan a realizar la protección concedida y, además, permite hacer un   seguimiento de las gestiones que los responsables de restablecer el derecho   colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto.    

INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIONES POPULARES Y ACCIONES   DE CUMPLIMIENTO-No hay vacío normativo   respecto de recursos contra decisión absolutoria    

INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIONES POPULARES-Recursos y el grado de consulta, según el Consejo de   Estado    

Tanto   el juez de la acción popular como el de la acción de tutela puedan valerse de   sus poderes disciplinarios para presionar el cumplimiento de sus decisiones, en   el marco del incidente de desacato. Como se indicó antes, el incidente es en   esencia un procedimiento disciplinario que indaga sobre la responsabilidad   subjetiva de la autoridad conminada a materializar el amparo y que, por esa vía,   aspira a incidir en el restablecimiento del derecho trasgredido. Por eso, el   incidente de desacato de un fallo de acción popular resulta idóneo para que el   juez, investido de la competencia que le atribuyó la Ley 472 de 1998, verifique   el cumplimiento de su decisión y aplique los remedios judiciales que considere   apropiados para asegurar que sus órdenes sean cabal y oportunamente satisfechas.   Con ese fin, puede requerir a los responsables del cumplimiento, solicitarles   informes de su gestión y reclamar la intervención de los organismos de control.     

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Improcedencia porque las accionantes no apelaron la   decisión, lo que convierte a la tutela en un remedio para corregir dicha   falencia    

Referencia:   expediente acumulado T-3827949    

Acción de   tutela promovida, de forma separada, por Luz Delia Marín Agudelo, Marlene   Guevara de Herrera, Nubiola Molano Ospina, Rosa Irene Arteaga Zabala,   María Amparo Carvajal Mazo y Yohanna Galvez Muñoz contra el   Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales.    

Magistrado Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

La Sala Novena de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, María   Victoria Calle Correa y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus   competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:    

SENTENCIA    

Mediante la cual se pone fin al trámite de revisión de los   fallos de tutela dictados, así, dentro de los procesos de la referencia:    

Expediente/ Accionante                    

Fallos de tutela    

    

T-3827949    

Luz Delia Marín Agudelo                    

Primera Instancia: sentencia del           27 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Contencioso           Administrativo de Caldas.    

Segunda Instancia: sentencia del           siete de febrero de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A,           del Consejo de Estado.   

T-3827950    

Marlene Guevara de Herrera                    

Primera Instancia: sentencia del           28 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Contencioso           Administrativo de Caldas.    

Segunda Instancia: sentencia del           siete de febrero de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A,           del Consejo de Estado.   

T-3827951    

Nubiola Molano           Ospina                    

Primera Instancia: sentencia del           28 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Contencioso           Administrativo de Caldas.    

Segunda Instancia: sentencia del           siete de febrero de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A,           del Consejo de Estado.   

T-3827952    

Rosa Irene Arteaga Zabala                    

Primera Instancia: sentencia del           27 de noviembre 2012, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo           de Caldas.    

Segunda Instancia: sentencia del           siete de febrero de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A,           del Consejo de Estado.   

T-3828041    

María Amparo Carvajal                    

Primera Instancia: sentencia del           27 de noviembre 2012, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo           de Caldas.    

Segunda Instancia: sentencia del           siete de febrero de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección B,           del Consejo de Estado.   

T-3828062    

Yohanna Galvez Muñoz                    

Primera Instancia: sentencia del           28 de noviembre 2012, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo           de Caldas.    

Segunda Instancia: sentencia del           siete de febrero de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A,           del Consejo de Estado.    

I. ANTECEDENTES    

1. Acumulación de procesos    

La Sala de Selección de Tutelas Número Tres, mediante   auto del veintiuno (21) de marzo de 2013, escogió para su revisión y acumuló   entre sí los expedientes   T-3827949, T-3827950, T-3827951, T-3827952, T-3828041 y T-3828062 para que fuesen fallados en una sola   sentencia, tras considerar que presentan unidad de materia.    

Dado que las tutelas fueron presentadas en un formato   único en el que solo cambia el nombre de las peticionarias y otros datos   concernientes a la integración de su grupo familiar, la Sala Novena de Revisión   reseñará conjuntamente sus fundamentos fácticos, las pretensiones y los   argumentos que plantearon las entidades accionadas al contestar las solicitudes   de amparo. De la misma manera procederá frente a los fallos objeto de revisión,   que, al ser proferidos por las mismas autoridades judiciales (el Tribunal   Administrativo de Caldas, en primera instancia, y el Consejo de Estado, en   segunda instancia) se apoyan en tesis jurídicas idénticas. Cuando haga falta, la   Sala hará las precisiones pertinentes.    

2. Los hechos y la pretensión de amparo    

2.1. Las señoras Luz Delia Marín Agudelo[1],   Marlene Guevara de Herrera[2],   Nubiola Molano Ospina[3],   Rosa Irene Arteaga Zabala[4],  María Amparo Carvajal Mazo[5] y Yohanna Galvez Muñoz[6], quienes se   identificaron como poseedoras   de inmuebles ubicados en el Barrio Villa Jardín Bajo, Vereda Dino, La   Uribe, de la ciudad de Manizales, formularon, de forma separada, acción de tutela contra el Juzgado   Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, con el objeto de que se   amparen los derechos fundamentales que dicha autoridad judicial les habría   vulnerado al proferir la sentencia del 20 de agosto de 2010 y el auto N° 981 del   11 de octubre de 2012.    

2.2. El fallo acusado resolvió la acción popular que   promovió el ciudadano Carlos Iván García Restrepo contra el municipio de   Manizales y la Caja de Vivienda Popular de esa ciudad, a raíz de la presunta   vulneración de los derechos colectivos en que estas habrían incurrido al   permitir la ocupación ilegal y urbanización de unos terrenos del sector Villa   Jardín –donde residen las accionantes- que han sido catalogados como zona de   riesgo no mitigable y de protección ecológica. El auto, por su parte, abrió el   incidente de desacato de la sentencia.    

2.3. Sostuvieron las peticionarias que dichas   decisiones vulneran sus derechos fundamentales a la vida, a la vida en   condiciones dignas, a la familia, a la vivienda digna y el acceso progresivo de   los ciudadanos a la propiedad, en conexidad con los derechos de los niños y de   los ancianos y la prevalencia del derecho material sobre las formalidades. La   sentencia, porque le ordenó al municipio de Manizales estructurar un plan de vivienda para la reubicación de los   moradores de la ladera de Villa Jardín Bajo y lo autorizó para desalojarlos, en   caso de que no aceptaran dicho plan de vivienda voluntariamente. El auto, porque   obligó al municipio a realizar el desalojo, pese a que es posible recuperar la   estabilidad de los terrenos, si se realizan unas obras de mitigación del riesgo.    

2.4. La sentencia de acción popular, que declaró al municipio de Manizales   “responsable por omisión de la violación de los derechos colectivos a la   seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización   de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las   disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de   la calidad de vida de los habitantes”[7]  ordenó, en efecto, lo siguiente:    

“4.1. Dentro de los seis meses siguientes a la   ejecutoria de este fallo [el municipio de Manizales] deberá estructurar un plan   de vivienda para la reubicación de todos los moradores de la ladera de Villa   Jardín bajo, de tal forma que a dichos moradores se les ofrezca una solución de   vivienda a la cual puedan acceder con subsidios y con sus recursos propios, de   conformidad con las normas legales que regulan la materia.    

4.2. El   plan de reubicación deberá ejecutarse efectivamente dentro de la próxima   vigencia fiscal.    

4.3. En   el evento que alguno de los moradores de la ladera de Villa Jardín no acepte de   manera voluntaria acogerse al plan de vivienda que se le ofrezca, el municipio   deberá proceder de manera inmediata al respectivo desalojo.    

4.4. A   partir de la ejecutoria de este fallo, el municipio de Manizales deberá mantener   la vigilancia sobre el predio objeto de esta acción popular, para evitar que   este sea nuevamente utilizado para la construcción de viviendas u otros   desarrollos con fines no compatibles con la condición de zona de alto riesgo por   amenaza o deslizamiento.    

4.5. A   partir de la ejecutoria de este fallo, el Municipio de Manizales deberá realizar   un monitoreo permanente y constante de la ladera de Villa Jardín a efectos de   detectar cualquier alteración del terreno que ponga en riesgo a sus actuales   moradores, con el fin de tomar las medidas preventivas que se ameriten ante   algún signo de inestabilidad.     

4.6. En el evento de   requerirse una intervención de la ladera, deberán proyectarse y ejecutarse las   labores que se estimen convenientes o pertinentes”.    

2.5. Así, en cumplimiento de lo ordenado por el juzgado, el municipio de Manizales   ofreció reubicar a los habitantes de Villa Jardín en el Barrio San Sebastián IV   Etapa, con la condición de que hicieran un ahorro programado y pagaran unas   cuotas. No obstante, precisaron las accionantes, las familias les manifestaron a   la alcaldía y al despacho de conocimiento que carecen de medios económicos para   acceder a un subsidio de vivienda en el plan ofrecido.    

2.6. Luego, el 17 de febrero de 2012, la alcaldía reunió a   los afectados por la sentencia en el centro de convenciones de Manizales y les   informó que podrían permanecer en sus hogares, si se realizaban unas obras que   reducirían los niveles de amenaza por deslizamiento que existían en la zona.   Después de consultar con las accionantes la propuesta, que además se apoya en un   informe técnico de la Oficina Municipal para la Prevención y Atención de   Desastres (OMPAD) de Manizales, la alcaldía la sometió a consideración del   juzgado de conocimiento.    

2.7. Sin embargo, el juzgado rechazó la propuesta, en el auto que ordenó la   apertura incidente de desacato. Indicó la providencia que “sobre la posibilidad   de llegar a un punto de acuerdo y estudiar la posible mitigación del riesgo para   los habitantes de Villa Jardín Bajo, presentada por la alcaldía de Manizales,   fundamentada en el informe antes transcrito, es preciso señalar que el fallo S.   AP 76 proferido por este despacho el día 20 de agosto de 2010 ha cobrado   ejecutoria y no es viable su modificación. Así las cosas, es absolutamente   inviable e improcedente para este Despacho, la solicitud presentada por el   municipio de Manizales”.    

2.8. Dicha decisión, concluyeron las accionantes, obliga al Municipio de   Manizales a desalojar a las 90 familias que habitan el Barrio Villa Jardín Bajo,   a pesar de que es posible mejorar las condiciones habitacionales de la zona y de   que sus habitantes se comprometieron proteger la ladera como zona ecológica.    

2.9. De acuerdo con lo expuesto, las peticionarias solicitaron proteger sus   derechos fundamentales y revocar   la sentencia del 20 de agosto de 2010 y el auto N° 981 del 11 de octubre de   2012, considerando que son personas de   escasos recursos, que no tienen cómo hacer un ahorro programado para acceder a   un plan de vivienda y que Villa Jardín no tiene problemas de seguridad ni   drogadicción, como los que existen en el barrio al que pretenden reubicarlos.   Además, solicitaron suspender los efectos de dichas providencias, como medida   provisional, para evitar los perjuicios graves e inminentes que podría causarles   su cumplimiento.    

3. Trámite procesal y respuesta de las   entidades accionadas    

3.1. El Tribunal Administrativo de Caldas admitió las tutelas mediante   providencia del 15 de noviembre de 2012. En la misma oportunidad, negó la medida   provisional solicitada por las accionantes, decretó las pruebas que consideró   pertinentes para resolver la acción de amparo, vinculó al municipio de Manizales   al trámite constitucional y ordenó realizar las notificaciones del caso.    

3.2. Respuesta de la alcaldía de Manizales    

La alcaldía de Manizales solicitó desvincular al municipio   del trámite constitucional, teniendo en cuenta que ha respetado los derechos   fundamentales de los habitantes del barrio Villa Jardín, en cumplimiento de la   sentencia de acción popular proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del   Circuito y de sus funciones constitucionales y legales. Sobre las medidas que ha   adoptado en el marco de las órdenes dictadas en la citada sentencia, la alcaldía   explicó:    

-Que estructuró un plan de vivienda a través de la caja de vivienda popular, con   el objeto de que los actores populares accedieran, a través de subsidios y   recursos propios, a una vivienda en el barrio San Sebastián IV Etapa.     

-Que en cumplimiento del fallo de acción popular, se conformó un comité de   verificación integrado por la personería de Manizales, Corpocaldas, la Caja de   Vivienda Popular y el Municipio de Manizales. El comité se ha reunido en varias   oportunidades con los habitantes de Villa Jardín, para llegar a acuerdos sobre   la reubicación de sus familias.    

-A   la reunión del 1° de noviembre de 2011 asistieron 140 personas, 68 titulares de   las familias ubicadas en el sector de Villa Jardín, a las que se les informó   sobre la adquisición de unas viviendas y el estado de los subsidios otorgados   para su reubicación en San Sebastián IV. Las familias que participaron en la   reunión afirmaron que carecen de recursos económicos para efectuar los aportes   correspondientes y manifestaron sus objeciones a la reubicación en el sector   escogido para el efecto por la alcaldía.    

-En   la reunión del 17 de febrero de 2012, el comité dio a conocer el nuevo plan de   vivienda propuesto por el municipio y, tras explicar los efectos del fallo, dio   cuenta de una propuesta adicional de mitigación del riesgo a través de obras de   restablecimiento de la ladera. Los habitantes de Villa Jardín propusieron una   intervención ambiental a la zona, que permitiera a la comunidad permanecer en el   sector.    

-Posteriormente, el representante de la asociación de vivienda “DINO” presentó a   la caja de vivienda familiar 75 formularios de no aceptación por parte de las   familias afectas al plan de vivienda, y seis formularios de aceptación de   familias que se acogieron al plan ofrecido. Hecha esta precisión, la alcaldía   anotó que la comunidad de Villa Jardín Bajo está conformada por más de 90   familias, de las que hacen parte un número considerable de niños, personas de la   tercera edad y madres cabeza de familia. En su mayoría, desarrollan trabajos   informales que les permiten suplir sus necesidades básicas, por lo cual no   cuentan con los recursos necesarios para aportar los diez millones de pesos que   no cubren los subsidios nacionales y municipales.    

-El   25 de junio de 2012, la OMPAD le presentó a la alcaldía un informe técnico de la   zona de Villa Jardín, en el que se analiza la viabilidad de realizar obras de   estabilidad en la ladera y de mitigación del riesgo. Tal informe fue puesto a   consideración del Juzgado Segundo Administrativo, en el marco del incidente de   desacato iniciado por ese despacho.    

3.3. Respuesta del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales    

La funcionaria judicial demandada solicitó declarar   improcedente la acción de tutela, teniendo en cuenta que la sentencia que   resolvió la acción popular hizo tránsito a cosa juzgada y que, de todas maneras,   el desalojo de los habitantes de Villa Jardín se ordenó como medida subsidiaria   de aquellas que debía adoptar el municipio para brindarles a las familias   afectadas por la eventual reubicación una solución de vivienda pronta y   efectiva.    

Lo que dispuso el fallo, advirtió, fue precisamente la   protección de los derechos colectivos de los habitantes del sector mencionado.   Por eso, es al municipio de Manizales al que le corresponde garantizar los   derechos fundamentales de las peticionarias, disponiendo de las herramientas   necesarias para que residan en espacios adecuados de habitabilidad, libres de   todo riesgo, en lugar de seguir retrasando el cumplimiento oportuno de la   sentencia de acción popular. Frente a los hechos expuestos en la tutela, la   funcionaria advirtió lo siguiente:    

-Es cierto que la alcaldía de Manizales les ofreció a   los habitantes de Villa Jardín un plan de vivienda para su reubicación en el   Barrio San Sebastián IV Etapa. En el cuaderno uno del incidente de desacato   obran varios escritos presentados por algunas familias, en los que manifiestan   no aceptar las condiciones de reubicación propuestas por la administración   municipal, debido a que no están en capacidad de pagar los créditos respectivos   y por la estigmatización que existe frente al Barrio San Sebastián, dados los   problemas socio culturales que allí se presentan.    

-Es cierto que la OMPAD le presentó a la alcaldía de   Manizales un informe técnico de la zona de Villa Jardín en el que se analiza la   viabilidad de realizar obras de mitigación que evitarían el desalojo de los   habitantes del sector. No obstante, el informe indica que “para determinar la   permanencia definitiva del asentamiento en el sitio estas medidas deben ser   complementadas con un estudio técnico detallado y a profundidad sobre las   condiciones topográficas, geológicas, geotécnicas, hidrológicas y físicas del   entorno, además de la distribución y relocalización de algunas de las viviendas   según el nivel de exposición al riesgo y a la conformación urbanística del   sector”.  Dicho estudio, precisó la juez, no ha sido aportado como   prueba en el trámite incidental.    

-Es cierto que el despacho le dio apertura al incidente   de desacato del fallo de acción popular mediante auto N° 181 del 11 de octubre   de 2012 y que en dicha providencia señaló que la propuesta de la alcaldía de   Manizales, relativa a la posible mitigación del riesgo de los terrenos de Villa   Jardín, era absolutamente improcedente, teniendo en cuenta que tanto el actor   popular como el municipio de Manizales tuvieron la oportunidad de hacer valer   sus argumentos en el curso del proceso y que, en todo caso, no recurrieron   oportunamente la decisión de primera instancia.    

Hechas esas precisiones, la juez insistió en que se   declare la improcedencia de la tutela, considerando que la actuación del   despacho respetó los derechos de defensa y debido proceso de las partes, que la   sentencia de la acción popular protegió el derecho a la vida de los habitantes   de Villa Jardín y, finalmente, que tal decisión está ejecutoriada e hizo   tránsito a cosa juzgada, lo cual impide revocarla o modificarla por la vía   excepcional de la acción de tutela.    

4. Los fallos de tutela de primera instancia.    

El   Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas negó el amparo reclamado por las   accionantes mediante providencias del 27 y del 28 de noviembre de 2012, bajo el   supuesto de que el fallo acusado, por ser estimatorio, había hecho tránsito a   cosa juzgada.     

La   decisión se fundamenta en lo establecido por la sentencia C-622 de 2007 acerca   de los efectos de las sentencias que resuelven acciones populares. Para el   tribunal, el hecho de que el fallo haya declarado exequible el artículo 35 de la   Ley 472 de 1998 “en el entendido que las sentencias que resuelven los   procesos de acción popular hacen tránsito a cosa juzgada respecto de las partes   y del público en general, salvo cuando surjan con posterioridad a la sentencia   desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que pudieran variar la decisión   anterior”, implica que las sentencias estimatorias de las acciones populares   hacen tránsito a cosa juzgada y, por lo tanto, deben cumplirse en toda su   integridad, sin que   circunstancias nuevas, como las alegadas en el caso concreto, puedan dar al   traste con su obligatoriedad y cumplimiento forzado.    

Como, además, los miembros de la comunidad de Villa Jardín fueron notificados   sobre la existencia del proceso oportunamente, y las partes contaron con la   posibilidad de impugnar el fallo, el tribunal descartó la posibilidad de   examinar por vía de tutela asuntos que debieron ser debatidos en las respectivas   instancias procesales. Por último, advirtió que debe ser el juez que adelanta el incidente de   desacato quien determine si el fallo de la acción popular fue incumplido o si se   requieren decisiones adicionales para su cabal ejecución, teniendo en cuenta la   importancia de los derechos colectivos comprometidos y el derecho social   progresivo de los habitantes de Villa Jardín a una vivienda digna.    

Las accionantes apelaron la decisión de   primera instancia, precisando que son personas de escasos recursos y que no   contaron con asistencia legal en el trámite de la acción popular.  Eso,   dijeron, explica que no hubieran tenido una defensa apropiada y que hubieran   sido condenadas al desalojo.    

De otro lado, criticaron que el tribunal   no hubiera protegido sus derechos fundamentales, pese a que no tienen otro lugar   a dónde llevar a sus familias, mecanismos para impedir que las despojen de sus   viviendas, ni un empleo estable que les permita pagar una cuota mensual por los   apartamentos que la alcaldía pretende entregarles en el Barrio San Sebastián.    

Finalmente, cuestionaron que tal decisión   se hubiera adoptado sin ordenar una inspección judicial ni solicitarle a las   autoridades competentes que se pronunciaran sobre la propuesta de mitigación del   riesgo. Dichas omisiones, concluyeron, desconocen la primacía de la justicia   material sobre la formal y que, pese a la ejecutoria del fallo que resolvió la   acción popular, existen nuevas circunstancias que permiten reconsiderar las   órdenes adoptadas en dicha sentencia.    

6. Los fallos de tutela de segunda instancia.    

Las sentencias de segundo grado fueron adoptadas por el   Consejo de Estado mediante providencias del 7 de febrero de 2013. Cinco de   ellas, las correspondientes a los expedientes T-3827949, T-3827950, T-3827951, T-3827952 y T-3828062, fueron proferidas por la Subsección A de   la Sección Segunda de esa corporación. La otra, que resolvió el expediente   T-3828041, por la Subsección B de la misma Sala. A continuación, se reseñarán   los argumentos expuestos por cada Subsección en las respectivas sentencias.    

6.1. Expedientes T-3827949, T-3827950,  T-3827951, T-3827952 y T-3828062 (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A)    

La Subsección A revocó las sentencias de   primera instancia y, en su lugar, rechazó las tutelas por improcedentes. En su   criterio, las accionantes no agotaron todos los medios de defensa judicial a su   alcance antes de acudir a esta mecanismo excepcional, pese a que el Juzgado   Segundo Administrativo de Manizales informó a la comunidad de Villa Jardín sobre   la acción popular para que quien lo considerara conveniente interviniera como   coadyuvante.    

El hecho de que las peticionarias no   hubieran intervenido en el proceso de la acción popular por negligencia o   ignorancia inexcusables hacía improcedente la tutela, que no puede usarse como   instancia adicional para plantear argumentos que debieron ser estudiados por el   juez popular, indicó la corporación. De todas maneras, la Sala advirtió que el   juez de conocimiento de la acción popular conserva la competencia para adoptar   las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia, procurando que con   ello no se vulneren derechos fundamentales de las personas que puedan verse   afectadas con las órdenes impartidas.    

6.2. Expediente T-3828041 (Consejo de   Estado, Sección Segunda, Subsección B)    

La Subsección B consideró que la petición   de amparo era improcedente con respecto a la sentencia de acción popular,   teniendo en cuenta que la actora (María Amparo Carvajal) no intervino dentro del   proceso en el que se profirió dicho fallo, pero tampoco cuestionó que no se le   hubiera notificado y, en todo caso, no formuló cargos contra la sentencia, sino   contra su ejecución.    

Luego, valoró la procedencia de la tutela   frente al auto del 11 de octubre de 2012. La corporación concluyó, primero, que   la peticionaria contaba con otro mecanismo de defensa judicial, teniendo en   cuenta que era el juez popular quien podía decidir todo lo relacionado con el   cumplimiento de las órdenes que dictó en la sentencia de acción popular, en el   marco del incidente de desacato. Después, estudió la eficacia de dicho   mecanismo, teniendo en cuenta que “el juzgado accionado zanjó la posibilidad   de que el cumplimiento de la orden contenido en la providencia de 20 de agosto   de 2010 se adelante con variación alguna” [8]y   las cargas que le incumben al funcionario judicial que tramita la acción   popular.    

Sobre este último aspecto, el fallo   resaltó que i) el juez que resuelve la acción popular debe velar por el   cumplimiento efectivo de las órdenes que dictó y garantizar, tanto la   satisfacción del bien que amparó, como la de todos aquellos que resulten   involucrados; ii) las órdenes que se adoptan para el cumplimiento de una acción   popular suelen ser complejas. Por eso, es posible ajustarlas a la situación que   se verifique en el curso del cumplimiento, cuando sea necesario para garantizar   la efectividad de los derechos colectivos protegidos; y, finalmente, precisó que   iii) tal decisión solo puede adoptarla quien tiene la dirección del proceso, con   el concurso de los afectados.    

Así, y en aplicación de la jurisprudencia   constitucional que reconoce la posibilidad de que el juez de tutela ajuste sus   órdenes de amparo dentro de ciertos parámetros, para que el derecho sea   plenamente restablecido o las causas de la amenaza sean eliminadas,[9] la subsección   concluyó que carecía de competencia para modificar u ordenar que se modifique el   fallo de la acción popular, siendo el incidente de desacato el mecanismo   adecuado y eficaz para que la interesada plantee el debate formulado en la   tutela.    

Finalmente, señaló que la prueba allegada   por la alcaldía de Manizales no es concluyente sobre la posibilidad de evitar un   desalojo. Dado que el  Juzgado demandado había llamado la atención sobre la   necesidad de una prueba que dé cuenta de que ello es posible, confirmó la   decisión de primera instancia, pero conminó al municipio de Manizales a   adelantar las gestiones necesarias para la protección de los derechos de la   accionante, en el marco del cumplimiento de la sentencia del 20 de agosto de   2010, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales.    

7. Actuaciones adelantadas en sede de   revisión constitucional.    

Mediante   providencia del cuatro (4) de julio de dos mil trece (2013), el magistrado   ponente dispuso oficiar al Juzgado Segundo   Administrativo del Circuito de Manizales para que  informara sobre las actuaciones que había adelantado en el marco del   incidente de desacato de la sentencia AP 76 del 20 de agosto de 2010.    

El juzgado precisó que, para la   fecha de su respuesta (18 de julio de dos mil trece), el estudio técnico sobre   las condiciones topográficas, geológicas, geotécnicas, hidrológicas y físicas al   que se condicionó la permanencia de los habitantes de Villa Jardín en sus   viviendas aún no había sido aportado al proceso. Además, mencionó los aspectos   más relevantes de los informes rendidos por el Comité de Verificación de   Cumplimiento del fallo de acción popular hasta ese momento, según lo verificado   en las actas de sus reuniones.    

Hasta entonces se habían   realizado 10 reuniones, en las que se discutieron las opciones de reubicación de   los habitantes de Villa Jardín, los resultados del censo de las familias   afectadas por el fallo de acción popular, sus posibilidades de acceso a   subsidios de vivienda y la propuesta de intervención ambiental en la zona.    

II. CONSIDERACIONES    

1. Competencia    

La   Sala es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de acuerdo   con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en   los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto del   veintiuno (21) de marzo de dos mil trece (2013), expedido por la Sala de Selección de   Tutelas Número Tres (3) de esta Corporación.    

2. Presentación del caso, formulación de los problemas jurídicos y metodología   de la decisión que se adoptará en este caso:    

En concreto, las peticionarias   cuestionaron que esas decisiones se hubieran adoptado sin valorar que no tienen   cómo acceder a los programas de vivienda que les ha ofrecido la alcaldía de   Manizales, porque son personas de escasos recursos, y que la accionada no   hubiera practicado pruebas para determinar la viabilidad de realizar obras de   mitigación en los terrenos que habitan, con lo cual se habría evitado su   reubicación. A su juicio, la autoridad judicial privilegió la justicia formal   sobre la material, vulnerando su derecho a la  vivienda digna.    

Pese a esto, las autoridades judiciales de   instancia declararon improcedentes las tutelas, porque el fallo de acción   popular está en firme; el incidente de desacato se encuentra en curso y porque   es al juez que tramita tal incidente, esto es, a la autoridad accionada, a quien   le corresponde resolver las controversias relacionadas con el cumplimiento de   las órdenes que impartió para asegurar la protección efectiva de los derechos   colectivos amparados.     

2.2. En ese contexto, corresponderá a la   Sala determinar i) si el juzgado accionado incurrió en un defecto fáctico, al no   practicar las pruebas necesarias para establecer si los derechos colectivos   vulnerados podían ser protegidos a través de una medida que no implicara la   reubicación de los habitantes de Villa Jardín y ii) si incurrió en un defecto   sustantivo o vulneró directamente de la Constitución, al descartar, en el auto   que ordenó la apertura del incidente de desacato, la posibilidad de que el   amparo concedido se materialice mediante una alternativa que no exija que las   accionantes y sus familias abandonen sus viviendas. Antes de eso, verificará si   las tutelas son formalmente procedentes.    

2.3. Para determinar la procedibilidad   formal de las tutelas, la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional   sobre la procedencia excepcional de las tutelas que cuestionan providencias   judiciales, indagando, especialmente, por las condiciones que determinan el   cumplimiento del requisito de subsidiariedad, y estudiará los precedentes que se   han referido a la posibilidad de cuestionar por esta vía las decisiones   adoptadas en el trámite de un incidente de desacato de un fallo de acción de   tutela.    

Esto último, porque la Corte no ha tenido la oportunidad de   estudiar, antes, tutelas contra decisiones adoptadas en el curso de incidentes   de desacato originados en el incumplimiento de sentencias de acción popular.   Dado que la acción popular, como la de tutela, es una acción constitucional que   aspira a  proteger un grupo específico de derechos de rango superior, en   este caso, los derechos colectivos, la Sala tomará como referente para resolver   el caso concreto las consideraciones relativas a la excepcional intervención del   juez de la acción de tutela en asuntos que, en principio, deben ser resueltos   por el juez natural, en este caso, quien tramita el incidente de desacato.    

Aclarado ese punto, se referirá a los principios que rigen   el trámite de las acciones populares, a las amplias facultades que la Ley 472 de   1998 le concedió al juez que las resuelve y a los instrumentos que puso a su   disposición para que asegurara la ejecución de sus sentencias y la efectiva   protección de los derechos colectivos. En especial, indagará por el papel que   cumple, frente a esos propósitos, el incidente de desacato del fallo de acción   popular. Así, resolverá si las tutelas son formalmente procedentes.    

2.4. Si se cumple el requisito de   procedibilidad formal, la Sala comprobará la eventual estructuración de las   causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias   judiciales, en el marco de las irregularidades que, de acuerdo con las   peticionarias, se habrían configurado en este caso. Con ese fin, realizará una   caracterización puntual del defecto fáctico, del defecto sustantivo y del   defecto relativo a la infracción directa de la Constitución, y examinará su   estructuración en el caso concreto.    

3. Requisitos de   procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.   Reiteración de jurisprudencia.    

Requisitos   generales y específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra   providencias judiciales.    

3.1. La sólida doctrina que ha desarrollado esta   corporación en relación con la procedencia de las tutelas promovidas contra   providencias judiciales está vinculada a la necesidad de lograr un equilibrio   adecuado entre los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia   judicial y prevalencia y efectividad de los derechos fundamentales.    

Dado que la acción de tutela no fue diseñada para   cuestionar asuntos que ya fueron definidos por el juez natural, sino para   prevenir o remediar infracciones iusfundamentales concretas, la Corte ha   circunscrito la posibilidad de discutir actuaciones o decisiones judiciales a   situaciones excepcionales, en las que el interesado logre demostrar que agotó   las vías ordinarias que tenía a su alcance para concretar su pretensión y que lo   solicitado no implica una intromisión en debates puramente litigiosos, cuya   solución le corresponde, exclusivamente, a las autoridades judiciales ordinarias   o administrativas, según el caso. La procedencia de las tutelas contra   providencias judiciales exige, por eso, un estricto examen del cumplimiento del   requisito de subsidiariedad,  destinado a confirmar que la solicitud de   amparo se interpuso una vez agotados los demás mecanismos de defensa judicial, o   que busca evitar la configuración de un perjuicio irremediable.    

La   depuración cuidadosa que ha hecho esta corporación de las hipótesis específicas   de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales[10]  ha perseguido, precisamente, facilitar esa tarea, para asegurar que la revisión   constitucional de las decisiones adoptadas por los órganos de cierre de cada   jurisdicción se produzca solamente cuando sean incompatibles con la Carta, por   afectar o amenazar de forma inminente garantías fundamentales de algún   ciudadano. Esos requisitos de procedencia son los establecidos en la sentencia   C-590 de 2005[11].    

3.2. De acuerdo con el fallo, la tutela contra providencias judiciales es   formalmente procedente cuando i) el asunto debatido tiene relevancia   constitucional; ii) el actor agotó los recursos ordinarios y extraordinarios a   su alcance; iii) la petición cumplió el requisito de inmediatez, de acuerdo con   criterios de razonabilidad y proporcionalidad; iv) la irregularidad denunciada,   siendo de índole procesal, incidió directamente en la decisión que vulneró los   derechos fundamentales y v) el actor identificó de forma razonable los hechos   que generaron la violación y acreditó que la alegó, si esto fue posible, al   interior del proceso judicial. Finalmente, se exige que vi) la sentencia   impugnada no sea de tutela. Tales son los requisitos generales de procedencia.    

3.3. La procedencia material, a su turno, tiene lugar cuando la decisión   cuestionada incurrió en alguna de las irregularidades que configuran las   causales específicas de procedibilidad de la tutela contra sentencias. Estas   son: el defecto orgánico, sustantivo, procedimental o fáctico, error inducido,   decisión sin motivación, desconocimiento del precedente constitucional y   violación directa de la Constitución.    

3.4. En síntesis, las tutelas promovidas contra una sentencia judicial son   procedentes si i) cumplen unos requisitos generales de procedibilidad formal y   ii) se configura alguna o algunas de las causales específicas de procedibilidad   material del amparo. Dado que el asunto bajo examen tiene que ver   específicamente con el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, ante la   eventual disponibilidad de otros medios de defensa judicial en el caso concreto,   la Sala profundizará a continuación en las precisiones que sobre el particular   ha hecho la jurisprudencia.    

El requisito de subsidiariedad en el trámite de   las acciones de tutela contra providencias judiciales    

3.5. Por definición, la acción de tutela solo procede   cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial para obtener   la protección de sus derechos fundamentales o cuando está expuesto a un   perjuicio irremediable, que exija  caso en el cual puede promoverla    la acción opera como mecanismo transitorio. Tal es el sentido de su naturaleza   subsidiaria, reconocida explícitamente por el artículo 86 de la Constitución y   por el Decreto 2591 de 1991.    

Por   eso, su procedibilidad formal solo es posible en dos hipótesis concretas: si no   existe otro mecanismo judicial que  protección del derecho fundamental que   estima vulnerado en los escenarios judiciales correspondientes o si las   instancias y los recursos disponibles para el efecto no son idóneos ni eficaces   para obtener dicha protección.    

3.6. Cuando la   solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, el examen del   requisito de subsidiariedad es mucho más exigente. En ese evento,  ha dicho   la Corte, es indispensable descartar que la tutela se haya promovido para   reabrir un debate judicial debidamente agotado o para subsanar omisiones o   errores cometidos en el curso del respectivo proceso. La salvaguarda de los   principios de especialidad de jurisdicción y seguridad jurídica y la necesidad   de reivindicar el rol del proceso judicial como primer espacio de protección de   los derechos fundamentales son las razones que justifican la rigurosidad del   análisis que se exige en esos eventos.[12]    

3.7. Tal tarea exige que el   juez de tutela distinga, previamente, si la acción de tutela sometida a su   consideración se dirige contra una providencia proferida en un proceso concluido   o en uno que se encuentra en curso. En el primer caso, deberá constatar que la   misma no se esté utilizando con algunos de los propósitos referidos previamente,   esto es, para revivir oportunidades procesales vencidas u obtener una decisión   distinta a la adoptada por el juez competente. En el segundo, deberá declararla   improcedente, a menos que compruebe que el proceso respectivo no es idóneo o   efectivo para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.    

Sobre la manera de constatar   el cumplimiento de esas condiciones de idoneidad y eficacia en cada caso   concreto y el carácter irremediable del perjuicio que justificaría la   intervención excepcional del juez constitucional cuando el proceso está en   curso, la Corte ha dicho lo siguiente:    

“(…) la determinación de la concurrencia   de estos dos atributos [idoneidad y eficacia], exige el examen de los   presupuestos fácticos de cada caso concreto a fin de establecer:  (i) si la   utilización del medio o recurso de defensa judicial existente tiene por virtud   ofrecer la misma protección que se lograría a través de la acción de tutela[13]; (ii)   si es posible hallar circunstancias que excusen o justifiquen que el interesado   no haya promovido los mecanismos ordinarios que tiene a su alcance[14]; y   (iii) si la persona que solicita el amparo es un sujeto de especial protección   constitucional, y por lo tanto su situación requiere de particular consideración[15].    

Al respecto, la Corte ha establecido que un perjuicio   tendrá carácter irremediable cuando quiera que, en el contexto de la situación   concreta, pueda demostrarse que[17]: (i) El perjuicio es cierto e inminente. Es   decir, que “su existencia actual o   potencial se infiera objetivamente a partir de una evaluación razonable de   hechos reales, y no de meras conjeturas o deducciones especulativas”[18], de suerte que, de no frenarse la causa, el   daño se generará prontamente[19].   (ii) El perjuicio es grave, en la medida en que lesione, o amenace con lesionar   con gran intensidad un bien que objetivamente pueda ser considerado de alta   significación para el afectado. (iii) Se requiere de la adopción de medidas   urgentes e impostergables, que respondan de manera precisa y proporcional a la   inminencia del daño ya que, de no tomarse, la generación del daño es   inevitable”.[20]    

3.8. Lo anterior permite concluir que, tratándose de tutelas contra providencias   judiciales, la verificación del requisito de subsidiariedad exige al juez   constitucional examinar, primero, si la decisión cuestionada le puso fin al   proceso judicial o si el mismo se encuentra vigente. Si se trata de un proceso   concluido, su tarea consistirá en verificar si el accionante agotó las etapas,   recursos y procedimientos que el ordenamiento jurídico puso a su disposición   para procurar la protección de sus derechos fundamentales en el escenario   procesal correspondiente. Si, en cambio, el proceso está en trámite, el juez   deberá descartar la idoneidad y la eficacia del mismo para proteger al   peticionario, dada su situación particular, o establecer si, pese a esto, la   tutela es la única vía para evitar la estructuración de un perjuicio   irremediable.[21]    

Reglas jurisprudenciales sobre la procedencia de las   tutelas que se dirigen contra decisiones adoptadas en un incidente de desacato   de acción de tutela.    

3.9. En términos generales, la procedibilidad de las tutelas que cuestionan   decisiones adoptadas en el trámite de un incidente de desacato de un fallo de   tutela depende del cumplimiento de los mismos requisitos que determinan la   procedibilidad de aquellas que se dirigen contra cualquier otra providencia   judicial. Es preciso, por lo tanto, que la decisión acusada cumpla las   exigencias formales de inmediatez, subsidiariedad, relevancia constitucional,   etc., a las que antes se hizo referencia (Supra. 3.2.) y que, además, se   verifique la estructuración de alguno de los defectos que hacen materialmente   procedente la tutela contra providencias judiciales (Supra. 3.3.).      

Tal   análisis exige tener claros el objeto y la naturaleza del incidente de desacato   y los límites y las facultades con que cuenta el juez constitucional en ese   escenario. La Sala reiterará lo que ha dicho la jurisprudencia constitucional al   respecto y terminará este acápite señalando las pautas que, en ese contexto,   determinan la procedencia formal y material de las tutelas que cuestionan un   incidente de desacato.    

a)   Naturaleza y objeto del incidente de desacato. Diferencias con el cumplimiento   del fallo de tutela.    

3.10. El incidente de desacato de los fallos de tutela opera en el marco de las   pautas contempladas en los artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991. A partir   de lo previsto en dichas normas, la Corte ha destacado las siguientes   características relevantes de este instrumento procesal:    

-Se tramita través de un   incidente, que debe respetar el debido proceso de la persona o de la autoridad   contra quien se ejerce. Esto, a su vez, exige que el presunto incumplido sea   notificado sobre la iniciación del trámite; que se practiquen las pruebas   necesarias para adoptar la decisión que corresponda; notificar la providencia   que le ponga fin al trámite incidental y, si tal decisión es sancionatoria,   remitir el expediente en consulta ante el superior.    

-Se trata de un   procedimiento disciplinario. Eso explica que el investigado esté cobijado por   las garantías que el derecho sancionador consagra a favor del disciplinado, en   particular, por la que impide presumir su responsabilidad por el solo hecho del   incumplimiento. La imposición de la sanción está vinculada, en esos términos, a   que se pruebe la responsabilidad subjetiva de la persona o autoridad del caso,   esto es, su negligencia en el cumplimiento de las órdenes de tutela.    

-Su trámite tiene una   incidencia definitiva en la garantía de acceso a la administración de justicia   del ciudadano beneficiado con la tutela, dada la manera en que presiona la   satisfacción del amparo concedido por los jueces constitucionales. El objetivo   del desacato, se ha dicho, no es en sentido estricto la eventual imposición de   la sanción, sino el pleno restablecimiento del derecho fundamental vulnerado o   el cese de las acciones y omisiones que lo amenazan[22].    

3.11. Esta última   característica ha exigido identificar las diferencias que existen entre el   trámite de cumplimiento de la sentencia de tutela y el incidente de desacato.    

“i) El cumplimiento es   obligatorio, hace parte de la garantía constitucional;  el desacato es   incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.    

ii) La responsabilidad   exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es   subjetiva.    

iii) La competencia y las   circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27   y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos   52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo,   existen puntos de conjunción y de diferencia.    

iv) El desacato es a   petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque    

v) puede   ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público    

vi) el trámite del   cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato   es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el   desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el   cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como   posibilidad el incidente de desacato.”[23]    

En conclusión, el trámite de   cumplimiento y el incidente de desacato son figuras jurídicas distintas que   comparten el propósito común de asegurar la efectiva salvaguarda del derecho   fundamental protegido en el fallo de tutela. De ahí que el juez constitucional   pueda adelantarlos de forma paralela y adoptar las medidas que considere   necesarias para forzar la satisfacción de las órdenes de amparo, en ejercicio de   las facultades que, con ese objeto, le concedió el Decreto 2591 de 1991.[24]    

Hecha esta precisión, la Sala   señalará los límites y facultades del juez constitucional en el escenario   específico del incidente de desacato. Luego, identificará los eventos   específicos de procedencia de las tutelas promovidas contra una providencia   proferida en el trámite de un incidente de desacato.    

b) Límites y facultades del   juez que tramita el incidente de desacato de un fallo de tutela.    

3.12. El incidente de   desacato opera bajo el supuesto de que la inminencia de la sanción disciplinaria   persuadirá a la autoridad incumplida de adoptar las medidas que resulten   necesarias para materializar la orden que se le impartió en el fallo de tutela.   En esa medida, se ha entendido que su propósito es forzar el restablecimiento   del derecho fundamental o la eliminación de las conductas que lo ponen en   peligro, sin perjuicio de que se impongan las sanciones del caso, cuando el   cumplimiento de la sentencia sea tardío.    

Dada la trascendencia de   la función que cumple el juez constitucional que tramita el incidente de   desacato, la Corte se dio a la tarea de señalar cuáles son sus facultades en ese   ámbito y los asuntos en los que no puede inmiscuirse. En términos generales, la   labor de la autoridad judicial consiste en verificar: i) a quién se dirigió la orden; ii) en qué término debía   ejecutarla; iii) y el alcance de la misma. Luego, con ese marco de referencia,   debe constatar iv) si la orden fue cumplida, o si hubo un incumplimiento total o   parcial y v) las razones que motivaron el incumplimiento. Esto último, para   establecer qué medidas resultan adecuadas para lograr la efectiva protección del   derecho.[25]    

Ahora bien, la Corte ha   sido enfática en que dicho examen no puede conducir a que se reabra el debate   dirimido por el fallo.[26]  Otra cosa es que, en circunstancias muy excepcionales, el juez pueda ajustar la   orden original o dictar órdenes adicionales que contribuyan a materializar la   protección concedida.    

Todo esto es posible bajo   unos parámetros estrictos, que la jurisprudencia ha sintetizado en los   siguientes términos:    

“(1) La facultad puede   ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es necesario modificar la   orden, en sus aspectos accidentales, bien porque: a) la orden original nunca   garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un   comienzo pero luego devino inane; b) porque implica afectar de forma grave,   directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público o c) porque es   evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir.     

(2) La facultad debe   ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben estar   encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y   esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce   efectivo del derecho fundamental tutelado.     

(3) Al juez le es dado   alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las   condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para   alcanzar dicha finalidad.    

 (4) La nueva orden que se   profiera, debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y   compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz.”[27]    

3.13. Lo anterior ratifica que   las potestades disciplinarias que el Decreto 2591 de 1991 le asignó al juez que   tramita el incidente de desacato de un fallo de tutela no riñen con el   compromiso que, por disposición de esa misma norma, tiene dicha autoridad con la   efectividad de las órdenes de amparo. De ahí que esté facultado para adoptar las   medidas que aseguren el pleno restablecimiento del derecho fundamental, siempre   que, de conformidad con los parámetros referidos previamente, las mismas sean   necesarias y no impliquen una reducción de la protección concedida en la   sentencia.    

Hecha esta precisión, la Sala   concluirá este aparte sintetizando las reglas específicas de procedibilidad que   ha aplicado la Corte frente a las tutelas promovidas contra las decisiones que   se adoptan en el trámite de un incidente de desacato.     

c) Eventos específicos de   procedibilidad de la tutela contra decisiones adoptadas en el trámite del   incidente de desacato.    

3.14. En el contexto de   las consideraciones relativas a la naturaleza y al propósito del incidente de   desacato, a los poderes del juez constitucional en ese ámbito y a las notas que   lo distinguen del trámite de cumplimiento, la Corte ha construido una línea   jurisprudencial uniforme sobre la procedibilidad excepcional de las tutelas que   cuestionan providencias proferidas en el trámite del incidente.    

En relación con la   procedencia formal de estas tutelas, la Corte se ha referido, específicamente,   al requisito de subsidiariedad, cuya satisfacción se establece a partir de una   sola regla: aquella según la cual el amparo constitucional solo puede dirigirse   contra la decisión que le pone fin al incidente de desacato, esto es, contra   aquella que se abstiene de imponer la sanción o contra aquella que ratifica la   sanción, en grado de consulta. En síntesis, es necesario que el incidente haya   finalizado, mediante decisión ejecutoriada.    

Tal exigencia tiene que   ver tanto con las amplias facultades con que cuenta la autoridad judicial para   materializar las órdenes de protección impartidas y garantizar los derechos   fundamentales de quienes intervienen en el trámite incidental como con el hecho   de que las partes puedan hacer valer sus argumentos y reclamar la práctica de   las pruebas que correspondan en ese escenario. Para esta corporación, tales   aspectos hacen inadmisibles las tutelas que se dirigen contra decisiones   distintas a las que le ponen fin al incidente.[28]    

Adicionalmente, la Corte   ha llamado la atención sobre la necesidad de que estas tutelas cumplan las demás   condiciones que dan por cumplido el requisito de subsidiariedad de las tutelas   promovidas contra cualquier otra providencia judicial. En ese sentido, ha   exigido i) que los argumentos de la tutela sean consistentes con los alegados en   el incidente de desacato ii) que no   se planteen asuntos que debieron alegarse en el incidente de desacato y iii) que   no se soliciten pruebas que no fueron originalmente solicitadas y que el juez no   debía practicar de oficio.[29]    

3.15. El examen de   procedencia material, por su parte, exige constatar la estructuración de alguno   de los requisitos específicos que hacen procedentes las tutelas promovidas   contra cualquier otra providencia judicial, es decir, la configuración de   defectos fácticos, sustantivos, procedimentales, etc. en la decisión que le puso   fin al incidente de desacato.    

De ahí que la Corte haya   amparado los derechos fundamentales trasgredidos  cuando el juez del   desacato se extralimitó en el cumplimiento de sus funciones (porque reabrió la   discusión resuelta en el fallo[30]  o interpretó de manera errónea la orden adoptada originalmente[31]);   cuando impuso una sanción arbitraria[32]  o cuando el trámite incidental vulneró el debido proceso de las partes[33].    

Así las cosas, la labor   del juez constitucional que conoce una tutela promovida en contra de decisiones   adoptadas en un incidente de desacato se circunscribe a verificar, en primer   lugar, que el trámite incidental haya concluido. En este evento, deberá   comprobar si la decisión que le puso fin al desacato se ajustó a lo ordenado en   la sentencia; si el trámite que la antecedió respetó el debido proceso de las   partes y si la sanción que se impuso –si así ocurrió- fue razonable, de   conformidad con lo probado en el caso.[34]    

Hechas estas precisiones,   pasa la Sala a explicar cuáles son los parámetros que guían el trámite de las   acciones populares y cuáles son las facultades y los instrumentos procesales con   que cuentan los jueces que las tramitan para asegurar que la efectiva ejecución   de las órdenes de amparo de los derechos colectivos. En especial, estudiará el   papel que, frente a ese propósito, cumple el incidente de desacato.    

4. El rol del juez de la acción popular en la protección eficaz de los derechos   e intereses colectivos. Facultades para asegurar el cumplimiento de sus   sentencias. El incidente de desacato de la sentencia de acción popular.    

4.1. El artículo 88 de la Carta Política le asignó al legislador la tarea de   regular las acciones populares “para la protección de los derechos e   intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y   la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre   competencia económica y otros de similar naturaleza (…)”. En cumplimiento   de ese mandato, la Ley 472 de 1998 las definió como el medio procesal que   cualquier persona natural o jurídica, organización o entidad pública con   funciones de control, intervención o vigilancia puede ejercer para “evitar el   daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio   sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado   anterior cuando fuere posible”.[35]    

La   norma señala que las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de   las autoridades públicas o de los particulares que viole o amenace los derechos   e intereses colectivos, que puede promoverse durante el tiempo que subsista la   amenaza o peligro y precisa los aspectos procesales que rigen su trámite: los   términos para su traslado y contestación, la posibilidad de dictar medidas   cautelares en cualquier etapa del proceso, la viabilidad de concluirlo a partir   de la celebración de un pacto de cumplimiento y el contenido y los efectos de la   sentencia. Por último, especifica los recursos que proceden contra las   providencias que se dictan mientras son tramitadas y contempla las medidas   coercitivas que puede adoptar el juez del caso con el objeto de hacer efectiva   su decisión. En este punto, se refiere, específicamente, al incidente de   desacato.     

4.2. Partiendo de ese marco normativo, la Corte ha destacado los aspectos más   sobresalientes de las acciones populares, centrándose, específicamente, en las   características que les son intrínsecas en su condición de acciones   constitucionales. Así, ha puntualizado que se trata de acciones públicas, dado   que pueden ser promovidas por cualquier persona directamente, sin necesidad de   apoderado judicial[36],   y ha resaltado la celeridad de su trámite, el cual se sujeta a los principios de   prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia[37].    

4.3. Este último principio, el de eficacia, consagrado en el artículo 2° de la   Carta Política como un fin esencial del Estado, compromete a las autoridades con   la adopción de medidas encaminadas a “garantizar la efectividad de los   principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”. Eso   significa que las decisiones que se adopten en aras de proteger tales derechos   -colectivos, en el caso de las acciones populares- deben garantizar, también,   que la situación que motivó la solicitud de amparo se resuelva efectivamente.    

Es   precisamente ese propósito –la protección efectiva de los derechos   colectivos- el que inspira las responsabilidades que la Ley 472 de 1998 le   atribuyó al juez de la acción popular en relación con el impulso del proceso y   con la adopción de las medidas necesarias para hacer realidad las órdenes que en   ese sentido se impartan en el respectivo fallo.    

4.4. La Ley 472, en efecto, dotó al juez popular de amplias facultades oficiosas   destinadas a lograr que cada uno de estos momentos -el trámite de la acción y la   fase de cumplimiento del fallo- realicen el principio de eficacia y privilegien   el derecho sustancial sobre cualquier exigencia formal que pueda obstaculizar la   protección del derecho o interés colectivo de que se trate.     

Para que tales objetivos se alcancen mientras la acción popular está en curso,   el juez de la acción popular debe cumplir con unas obligaciones concretas, entre   las que se cuentan las de“producir decisión de fondo so pena de incurrir en   falta disciplinaria sancionable con destitución”[38],   vincular de oficio a los posibles responsables del hecho u omisión que motivó la   acción, si no fueron identificados por el accionante[39];   imponer, motu propio, las medidas previas necesarias para hacer cesar el   daño causado o prevenir su estructuración inminente[40]  y decretar las pruebas que resulten pertinentes en aras de la solución del   asunto bajo examen[41].    

Tales obligaciones desarrollan la especificidad que el legislador quiso   imprimirle a la acción popular y confirman la importancia del rol que cumple el   juez que la tramita en la salvaguarda de los derechos e intereses colectivos   eventualmente vulnerados. Sobre el particular, esta corporación indicó   recientemente:    

“En efecto, se debe tener en cuenta que las acciones populares poseen   una estructura especial que las diferencia de los demás procesos litigiosos, en   cuanto son un mecanismo de protección de los derechos colectivos, radicados para   efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad,   pero de los que al mismo tiempo son titulares cada uno de los miembros que   forman la parte demandante de la acción judicial. En consecuencia, como director   del proceso, el juez puede conminar, exhortar, recomendar o prevenir, a fin de   evitar una eventual vulneración o poner fin a una afectación actual de los   derechos colectivos que se pretenden proteger, sin que tal decisión constituya   un capricho del juez constitucional. Es así como, un elemento esencial de las   acciones populares es el carácter oficioso con que debe actuar el juez, sus   amplios poderes y con miras a la defensa de los derechos colectivos”.[42]        

Todo esto confirma la variedad de instrumentos con los que cuenta el juez de la   acción popular para lograr que el trámite de la misma sea expedito y eficaz,   como lo reclama la trascendencia de los derechos que aspira a proteger. No   obstante, como se dijo antes, la concreción del principio constitucional de   eficacia exige que además de impulsar el proceso, en ejercicio de las facultades   oficiosas que para el efecto le concedió la Ley 472 de 1998, el juez de la   acción popular adopte las medidas necesarias para que las órdenes de protección   que impartió surtan sus efectos.    

Dado que el asunto objeto de revisión tiene que ver, precisamente, con el   cumplimiento del fallo de acción popular que ordenó reubicar a las accionantes,   la Sala se referirá, a continuación, a las facultades y obligaciones del juez de   la acción popular en relación con la ejecución de su sentencia, en particular,   en el marco del trámite del incidente de desacato.    

Facultades del juez de la acción popular frente a la ejecución de las órdenes de   amparo de los derechos colectivos. El incidente de desacato.    

4.5. Uno de los requisitos básicos de cualquier providencia judicial que aspire   a ser plena y oportunamente cumplida es la precisión de las órdenes que imparte.   Eso explica que la Ley 472 de 1998 haya sido especialmente cuidadosa al   delimitar el contenido de los fallos de acción popular que son favorables al   accionante.    

El   artículo 34 exige, en efecto, que las sentencias estimatorias de la acción   popular i) contengan una orden de hacer o de no hacer que, a su vez, defina de   forma precisa la conducta que se deberá cumplir para proteger el derecho o   interés colectivo amenazado o vulnerado y prevenir que se vuelva a incurrir en   las acciones u omisiones que justificaron el amparo concedido. Además, el fallo   ii) debe condenar al pago de perjuicios, si es del caso, iii) exigir que se   realicen las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a   la vulneración del derecho o interés colectivo, si esto es físicamente posible,   y iv) señalar el plazo prudencial dentro del cual deberá iniciarse su   cumplimiento y culminarse su ejecución.    

Eso en cuanto al contenido de la sentencia. De ahí en   adelante, el juez popular adquiere otra serie de responsabilidades específicas   con respecto a la materialización de su decisión, derivadas de la jerarquía   especial de los derechos involucrados en los procesos a su cargo y cuyo punto de   partida son las facultades que el mismo artículo 34 le concedió en aras de la   ejecución efectiva y oportuna de la sentencia.    

La norma precisa que, durante el término prudencial fijado   en el fallo, el juez conserva su competencia para tomar las medidas que   conduzcan a materializar las órdenes de protección, de conformidad con las   disposiciones del Código de Procedimiento Civil; y que puede conformar un comité   para la verificación su cumplimiento, el cual podrá estar integrado por él   mismo, por las partes, por la entidad pública encargada de velar por el derecho   o interés colectivo, por el Ministerio Público y por una organización no   gubernamental con actividades en el objeto del fallo. También lo faculta para   comunicar a las entidades que puedan incidir en el cumplimiento, para que   presten su colaboración en ese sentido.    

4.6. Adicionalmente, el juez de la acción popular cuenta   con la posibilidad de presionar el cumplimiento del fallo a través del incidente   de desacato, como ocurre respecto de las sentencias de tutela.    

El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 sostiene que quien   incumpla una orden judicial proferida por la autoridad competente en los   procesos que se adelanten por acciones populares, “incurrirá en multa hasta   de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la   Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables hasta con arresto   hasta de seis meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere   lugar”. La sanción debe ser impuesta por la misma autoridad que profirió la   orden judicial, a través de trámite incidental, y ser consultada al superior   jerárquico, quien deberá decidir, en el efecto devolutivo, si la sanción debe   revocarse.    

4.7. En esa línea, es posible identificar similitudes en   las facultades que el Decreto 2591 de 1991 y la Ley 472 de 1998 les concedieron   al juez de tutela y al de la acción popular para que impulsaran el cumplimiento   de sus sentencias.    

Como punto de partida, se destaca el hecho de que ambos   cuerpos normativos hayan considerado que dichas autoridades debían conservar su   competencia, después de proferido el fallo, para adoptar las medidas que   conduzcan a hacer efectivo el amparo. Eso explica que tanto el juez de tutela   como el de la acción popular puedan convocar a las entidades encargadas de   ejecutar las órdenes de protección, cuantas veces sea necesario; practicar   pruebas para establecer los motivos de su negligencia y adelantar las   diligencias que correspondan para corregir tales obstáculos.[43]    

El juez de la acción popular cuenta con una herramienta   adicional para esos efectos: la conformación del comité para la verificación del   cumplimiento que, integrado de la manera en que se anunció previamente (Supra    4.5.) cumple la función de asesorar al funcionario judicial en la   formulación de propuestas que conduzcan a realizar la protección concedida y,   además, permite hacer un seguimiento de las gestiones que los responsables de   restablecer el derecho colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto.[44]    

4.8. Una segunda similitud   tiene que ver con el hecho de que tanto el juez de la acción popular como el de   la acción de tutela puedan valerse de sus poderes disciplinarios para presionar   el cumplimiento de sus decisiones, en el marco del incidente de desacato. Como   se indicó antes, el incidente es en esencia un procedimiento disciplinario que   indaga sobre la responsabilidad subjetiva de la autoridad conminada a   materializar el amparo y que, por esa vía, aspira a incidir en el   restablecimiento del derecho trasgredido.    

Por eso, el incidente de   desacato de un fallo de acción popular resulta idóneo para que el juez,   investido de la competencia que le atribuyó la Ley 472 de 1998, verifique el   cumplimiento de su decisión y aplique los remedios judiciales que considere   apropiados para asegurar que sus órdenes sean cabal y oportunamente satisfechas.   Con ese fin, puede requerir a los responsables del cumplimiento, solicitarles   informes de su gestión y reclamar la intervención de los organismos de control.   La responsabilidad del juez, en estos casos, no es otra que la de desplegar la   gama de facultades que le fueron conferidas en su condición de director del   proceso, para procurar que la protección que reconoció se concrete de una forma   coherente con los mandatos de celeridad y eficacia que guían el trámite de las   acciones populares.    

4.9. Para finalizar, la   Sala estima oportuno resaltar las precisiones que hizo la Sentencia C-542 de   2010[45]  acerca de la naturaleza y el contenido del incidente de desacato de un fallo de   acción popular y de su papel frente al cumplimiento de las órdenes de protección   impartidas. Esto, en atención a la relevancia que tales aspectos tienen frente   al examen de la procedibilidad formal de las tutelas bajo estudio.    

La Sentencia C-542 de 2010   declaró exequible el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, que obliga a consultar   las sanciones impuestas por el incumplimiento de un fallo de acción popular,   pero no prevé la posibilidad de que las decisiones de absolución sean   impugnadas. Aunque los demandantes alegaron que dicha omisión vulneraba los   derechos a la igualdad, acceso a la administración de justicia, contradicción y   defensa del promotor del incidente, la Corte descartó tal argumento, porque el   legislador puede exigir la consulta en unos casos y en otros no, y limitar el   acceso a la segunda instancia, en ejercicio de su potestad de configuración de   los procesos judiciales. Finalmente, el fallo destacó algunas características   del incidente de desacato de las sentencias de acción popular cuya mención es   relevante para los efectos del análisis que la Sala emprenderá a continuación:    

-El incidente de desacato fue concebido como instrumento preferente y sumario   destinado a salvaguardar los derechos colectivos protegidos por la sentencia de   la acción popular. Por eso, los mecanismos de impugnación previstos para los   incidentes de desacato del Código de Procedimiento Civil y del Código   Contencioso Administrativo no le son homologables.    

-El incidente no es un proceso contencioso entre el promotor del incidente y el   investigado, sino un trámite correccional que puede concluir con medidas   disciplinarias, aunque su imposición no garantice per se,   el cumplimiento de la decisión judicial.    

-El trámite incidental debe garantizar los elementos mínimos del debido proceso   disciplinario, es decir: i) el principio de legalidad de la falta y de la   sanción disciplinaria, ii) el principio de publicidad; iii) los derechos de   defensa, contradicción y controversia de la prueba; iv) el principio de doble   instancia; v) la presunción de inocencia, vi) el principio de imparcialidad;   vii) el principio de non bis in ídem; viii) el principio de cosa juzgada y ix)   la prohibición de la reformatio in pejus.[46]    

-Aunque no pueda impugnar la decisión que absuelve al investigado de sanción, el   promotor del incidente de desacato tiene garantizado su derecho de acceso a la   administración de justicia en la medida en que está facultado para iniciar el   trámite, para presentar pruebas, controvertir las que aporte la autoridad   accionada y para participar activamente dentro del respectivo proceso. El hecho   de que la decisión absolutoria no sea susceptible de recursos no coarta su   acceso a la administración de justicia, sino su derecho a la segunda instancia,   que puede ser limitado por el legislador.    

4.10. El recuento   elaborado en el acápite precedente buscaba poner en contexto los elementos   característicos de la acción popular y de las herramientas procesales que   posibilitan su efectivo y oportuno cumplimiento, para identificar, a partir de   ellos, las circunstancias excepcionales que hacen procedentes las acciones de   tutela promovidas contra un fallo de acción popular o contra providencias   adoptadas en el trámite de un incidente de desacato de estas sentencias.    

Con ese marco de   referencia, la Sala abordará a continuación el análisis de la procedibilidad   formal de las tutelas objeto de estudio, siguiendo el esquema de solución   propuesto en el acápite correspondiente a la formulación del problema jurídico.   Si las tutelas llegan a satisfacer los requisitos de procedibilidad formal que   se exigen en estos casos, se estudiará la eventual configuración de alguna de   las causales específicas de procedibilidad material, de conformidad con los   cargos que, en ese sentido, formularon las demandantes.    

5. El caso concreto.    

5.1. Según se indicó en   los antecedentes de esta decisión, las accionantes, Luz Delia Marín Agudelo, Marlene Guevara de Herrera,   Nubiola Molano Ospina, Rosa Irene Arteaga Zabala, María Amparo Carvajal Mazo y Yohanna Galvez Muñoz, habitantes del Barrio Villa   Jardín Bajo de Manizales, solicitaron la protección de los derechos   fundamentales que el Juzgado Segundo   Administrativo del Circuito de esa ciudad les habría vulnerado al proferir un   fallo de acción popular que, al amparar los derechos colectivos “a la seguridad   y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de   construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones   jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de   vida de los habitantes” ordenó su reubicación y la de sus familias en un   proyecto de vivienda que el municipio de Manizales debía estructurar para el   efecto y, además, autorizó al municipio a desalojarlos, si se negaban a   abandonar sus viviendas de forma voluntaria.    

Además, las tutelas se   dirigen contra el auto mediante el cual el juzgado accionado decidió abrir el   incidente de desacato por el incumplimiento del fallo de acción popular.    

De la sentencia, las   peticionarias cuestionaron dos aspectos concretos. Primero, que no hubiera   estado precedida de un ejercicio probatorio destinado a verificar si el amparo   concedido podía materializarse por una vía que no implicara abandonar sus   viviendas. En segundo lugar, que no hubiera considerado que los habitantes de   Villa Jardín no cuentan con los recursos económicos necesarios para acceder a   los planes de vivienda ofrecidos por el municipio de Manizales.    

Al auto lo acusaron de   vulnerar su derecho a la vivienda digna, al rechazar la propuesta que formuló la   alcaldía de Manizales para que, en lugar de reubicar a los moradores de Villa   Jardín, se realizaran unas obras de mitigación del riesgo en el sector en   cumplimiento del fallo.    

La solicitud de amparo,   entonces, se dirige contra dos providencias judiciales distintas: la sentencia   de acción popular, que fue proferida en agosto de 2010, y el auto de apertura   del incidente de desacato, de octubre de 2012.    

La Sala verificará la   procedencia formal de las tutelas con respecto al fallo y al auto, de forma   separada, en el marco de las consideraciones que sobre el particular efectuaron   los jueces de instancia y los requisitos generales de procedibilidad reseñados   en la parte motiva de esta decisión.    

Análisis de   procedibilidad formal de las tutelas frente a la sentencia de acción popular   proferida el 20 de agosto de 2010 por el Juzgado Segundo Administrativo del   Circuito de Manizales.    

La relevancia   constitucional del asunto debatido    

5.2. Las tutelas   formuladas contra la sentencia de acción popular cumplen con el requisito de   relevancia constitucional que amerita su examen por esta vía excepcional, pues   plantean un debate relativo a la eventual infracción del derecho a la vivienda   digna de las accionantes y de sus familias, quienes deberán abandonar las   viviendas que han habitado durante varios años por cuenta de las órdenes   impartidas en dicho fallo (al cual acusan de incurrir en un defecto fáctico y en   una vulneración directa de la Constitución). Tal situación, y el hecho de que la   controversia involucre a sujetos de especial protección constitucional,   confirman la relevancia constitucional del asunto objeto de estudio.    

Agotamiento de los   recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. Las tutelas no   cumplen el requisito de subsidiariedad.     

5.3. La Sala aclaró   previamente que, para verificar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad   de las tutelas contra sentencias, el juez constitucional debe establecer si la   providencia acusada dio lugar a la terminación de un proceso o si fue proferida   en el marco de uno que no ha concluido.    

Este caso se ajusta a la   primera hipótesis pues, en efecto, el fallo que las peticionarias cuestionan le   puso fin a la acción popular que promovió el ciudadano Carlos Iván García   Restrepo, para “obtener una solución que haga cesar el riesgo y el daño   ecológico ocasionado por los ocupantes ilegales [del sector denominado Villa   Jardín], situación que evidencia una clara omisión de la administración   municipal, pues a ella es a quien le compete regular el urbanismo y la   protección ecológica (…)”.    

En esos términos, la   satisfacción del requisito de subsidiariedad de las tutelas que acá se examinan   dependerá de que las accionantes hayan agotado los recursos que les habrían   permitido lograr la defensa de sus intereses durante el trámite de la acción   popular. Si, por el contrario, promovieron las tutelas para subsanar los errores   que cometieron en ese escenario o para reabrir el debate que dirimió la   sentencia, la solicitud de amparo será improcedente.    

Para establecer lo   pertinente hace falta remitirse, primero que todo, al artículo 37 de la Ley 472   de 1998, que permite apelar las sentencias de acción popular de primera   instancia en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento   Civil, esto es, ante el juez que dictó la respectiva providencia, en el acto de   notificación personal o por escrito dentro de los tres días siguientes.[47]    

Eso significa que la   apelación es el escenario natural para que la parte vencida en este tipo de   fallos controvierta sus fundamentos jurídicos y fácticos, en aras de una   decisión favorable a sus intereses. Quien no agote dicha carga procesal quedará   expuesto, en contraposición, a unas consecuencias adversas, derivadas del hecho   de no haber utilizado las herramientas que el ordenamiento jurídico le entregó   para que ejerciera, con las garantías del caso, su derecho de contradicción.     

5.4. Pues bien, la   sentencia que aquí se cuestiona no fue apelada por ninguna de las accionantes.   Lo cierto, de hecho, es que ninguna de ellas intervino siquiera en el trámite de   la acción popular, a pesar de que el juzgado accionado tomó las medidas del caso   para garantizar que la comunidad fuera oportunamente enterada de la misma, en   cumplimiento de lo dispuesto sobre el particular por el artículo 21 de la Ley   472 de 1998[48].    

El auto admisorio de la   acción popular, aportado al expediente en sede revisión[49],   confirma que, en efecto, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de   Manizales ordenó informar sobre la interposición de la acción, a través de los   medios masivos de comunicación y a costa del actor popular. Tras la publicación   del anuncio, 35 personas, habitantes de Villa Jardín, comparecieron al proceso.  Algunas guardaron silencio sobre lo   pretendido. Otras se opusieron a la demanda, porque vivían lejos de la ladera   afectada por actos de deforestación, o porque ocupaban sus predios desde hacía   al menos 10 años, a pesar de que la mayoría de las laderas estaban definidas   como áreas o zonas de protección.    

Las accionantes, como se   indicó antes, no hicieron parte de ese grupo. Tampoco se vincularon   posteriormente al trámite constitucional ni cuestionaron la decisión que lo dio   por concluido. La sentencia, de hecho, no fue apelada por ninguno de los   habitantes de Villa Jardín. El fallo solo fue impugnado por el municipio de   Manizales, pero de forma extemporánea. Por eso, quedó ejecutoriado el dos de   septiembre de 2010.[50]    

5.5. El hecho de que las peticionarias no hubieran cuestionado la   sentencia a través del medio de defensa que el ordenamiento jurídico contempló   para el efecto sugiere, en principio, que promovieron las tutelas para remediar   dicha falencia. Esto, de entrada, conduciría a declarar su improcedencia.    

No obstante, una conclusión en ese sentido exige considerar que, para la   Corte, existen eventos especialísimos en los que las tutelas promovidas contra   una providencia judicial son procedentes, pese a que el interesado no haya   agotado los mecanismos con los que contaba para objetar la respectiva decisión   en el curso del proceso. Tal posibilidad, que es excepcional, tiene lugar cuando   la negligencia en el agotamiento de dichos medios de defensa judicial no le es   imputable al peticionario, porque no fue notificado de la decisión que le fue   desfavorable o porque no tuvo una defensa técnica.    

Además, esta corporación ha llamado la atención sobre la importancia de   considerar la específica situación del peticionario, en aplicación de la regla   general que impone flexibilizar el análisis de procedibilidad formal de las   tutelas promovidas por sujetos que enfrentan una situación vulnerable.[51]    

La Sala, sin embargo, no encuentra razones para considerar que la   omisión en la que incurrieron las accionantes haya obedecido a alguna de las   circunstancias que justificarían estudiar sus pretensiones en este escenario. Al   respecto, debe tenerse en cuenta lo siguiente.     

5.6. Las pruebas aportadas al expediente descartan que las peticionarias   se hubieran abstenido de apelar el fallo de acción popular porque no las   hubieran notificado del mismo. Ya se dijo antes que el juzgado accionado cumplió   con la responsabilidad que le incumbía frente a la divulgación de la   interposición de la acción y que la publicación del anuncio correspondiente   motivó a varios de los habitantes de Villa Jardín a hacerse parte de su trámite.   La sentencia, a su turno, se notificó a través de un edicto que fue fijado en un   lugar visible de la secretaría del despacho, desde el 26 hasta el 30 de agosto   de 2010.    

De todas maneras, las accionantes no le atribuyeron su inactividad   procesal a que no las hubieran notificado de la sentencia, sino a que no   contaron con asistencia legal, porque no tenían forma de pagarla. Tal fue el   argumento que formularon al apelar los fallos de tutela de primera instancia   que, precisamente, denegaron el amparo porque lo alegado debió debatirse en las   instancias procesales correspondientes[52]. Así las cosas,   solo resta verificar si tal situación –la ausencia de defensa técnica- justifica   la procedibilidad formal de las tutelas.    

La Sala considera que, a la luz de las particularidades del caso, no la   justifica. Aunque es cierto que las peticionarias son sujetos vulnerables –en   tanto se identificaron como personas de escasos recursos que, además, tienen   personas a su cargo, entre ellos niños y personas de la tercera edad- tal   condición no explica por sí sola que no hayan ejercido sus derechos de   contradicción y defensa durante el trámite de la acción popular, pese a que se   enteraron oportunamente de la misma. Mucho menos, si se tiene en cuenta que   otros habitantes de Villa Jardín se vincularon al trámite procesal, pese a estar   en sus mismas condiciones y a que no contaban, tampoco, con un apoderado   judicial.    

La ausencia de defensa técnica no excusa que las peticionarias no   hubieran apelado el fallo al que ahora se oponen ni que hubieran esperado más de   dos años para cuestionarlo, en el marco de las acciones de tutela que   promovieron con el objeto de que el mismo se deje sin efectos. Avalar que el   juez constitucional reabra una discusión que se surtió en su escenario natural,   sobre el supuesto de que se vulneraron unas garantías cuya defensa pudo buscarse   al interior del proceso judicial correspondiente constituiría una afrenta a los   principios de juez natural, autonomía judicial y seguridad jurídica que, por lo   mismo, se opone a la excepcionalidad intrínseca al examen del procedibilidad   formal de las tutelas que se promueven contra una providencia judicial.    

5.7. En conclusión, la Sala estima que las tutelas objeto de examen, en   tanto se dirigen contra la sentencia de acción popular proferida por el Juzgado   Segundo Administrativo de Manizales el 10 de agosto de 2010, son improcedentes,   porque no cumplen el requisito de subsidiariedad, esto es, porque no estuvieron   precedidas de una gestión diligente por parte de quienes, informadas sobre el   trámite de una acción judicial que podía afectar sus intereses, no hicieron nada   por procurar su defensa.    

Fue tal falta de diligencia la que privó a las accionantes de debatir la   viabilidad de que la protección concedida en el fallo se materializara a través   de una medida que no implicara su desalojo, y de alegar las irregularidades   procesales y sustantivas que ahora denuncian. El hecho de que, además, hayan   transcurrido más de dos años entre la fecha del fallo y la de la interposición   de la tutela -sin que las accionantes hayan planteado alguna razón que excuse   tal inactividad- implica que también se incumplió el requisito de inmediatez   exigible en estos casos, cuestión suficiente para confirmar las decisiones de   improcedencia adoptadas por los jueces de instancia.    

Aclarado esto, la Sala abordará, a continuación, el examen de   procedibilidad formal de las tutelas, en lo que tiene que ver con el auto que   ordenó la apertura del incidente de desacato de la sentencia de acción popular.    

Análisis de procedibilidad formal de las tutelas frente al auto del 11   de octubre de 2012, mediante el cual se ordenó la apertura del incidente de   desacato de la sentencia de la acción popular.    

La relevancia   constitucional del asunto debatido    

5.8. Las accionantes cuestionaron que el auto   acusado hubiera descartado la propuesta de cumplir el fallo de acción popular   realizando obras de estabilización de la ladera de Villa Jardín, que mitigarían   el riesgo de deslizamiento y les permitirían permanecer en sus viviendas. La   autoridad accionada rechazó tal posibilidad porque, a su juicio, el hecho de que   la sentencia de acción popular hubiera cobrado ejecutoria la hacía   inmodificable.[53]  Sobre ese supuesto, procedió a dar apertura al incidente de desacato.    

La controversia que plantean las peticionarias tiene que ver, entonces,   con la viabilidad de que el juez de la acción popular modifique las órdenes que   impartió en aras de la protección de los derechos colectivos, cuando su   ejecución puede dar lugar a la infracción de derechos fundamentales. Tal   problema jurídico, cuya solución, en el caso concreto, podría incidir en la   garantía del derecho a la vivienda digna de sujetos vulnerables, tiene la   relevancia constitucional que se requiere para ser examinado por esta vía   excepcional. En consecuencia, la Sala da por acreditado este primer requisito de   procedencia formal de las tutelas.    

Cumplimiento del requisito de subsidiariedad. La acción de tutela solo   procede contra la decisión que le pone fin al incidente de desacato.  Las   tutelas, en el caso concreto, son improcedentes.    

5.9. La parte motiva de esta providencia sintetiza las reglas que ha   aplicado la Corte al examinar la procedencia formal de las tutelas que   cuestionan decisiones proferidas en el trámite de un incidente de desacato. Como   se explicó entonces, tal análisis se ha efectuado exclusivamente frente a   providencias adoptadas con ocasión del desacato de fallos de tutela, no de   sentencias de acción popular.    

Cuando la tutela se dirige contra tales providencias, el cumplimiento   del requisito de subsidiariedad depende de dos condiciones: de que la decisión   cuestionada sea la que le puso fin al trámite incidental -bien sea porque se   abstuvo de sancionar a la autoridad investigada o porque confirmó, en grado de   consulta, la sanción impuesta- y de que lo alegado en la tutela corresponda con   lo que se debatió en dicho escenario procesal, esto es, que no se aleguen hechos   nuevos que hayan debido plantearse en el incidente.    

Haría falta determinar, en consecuencia, si el estudio de subsidiariedad   de las tutelas que se promueven contra decisiones adoptadas en el marco del   incidente de desacato de una acción popular también puede supeditarse a tales   exigencias. Con ese objeto, la Sala analizará, a continuación, si el incidente   de desacato de una sentencia de acción popular les brinda a los interesados en   el cumplimiento de las órdenes de amparo las garantías de contradicción que el   incidente de desacato de un fallo de tutela les ofrece a quienes intervinieron   en el trámite de dicha acción constitucional, por ser esto, en últimas, lo que   justifica que esta corporación considere improcedentes las tutelas que se   dirigen contra decisiones distintas a las que le ponen fin al incidente de   desacato de un fallo de tutela.    

5.10. Para resolver ese interrogante, hay que remitirse a lo referido   con antelación acerca de la responsabilidad del juez de la acción popular en la   ejecución de sus sentencias y de los instrumentos jurídicos de los que él y las   partes pueden valerse para impulsar el cumplimiento de las órdenes de protección   de los derechos colectivos.    

Se dijo entonces que la sentencia de la acción popular debe indicar de   forma precisa el plazo previsto para su ejecución y que, durante ese término, el   juez conserva la competencia para tomar las medidas que conduzcan a la pronta y   efectiva materialización de la protección concedida. Esto significa que puede   practicar pruebas para identificar las circunstancias que obstaculizan la   concreción del amparo, requerir a las entidades encargadas de ejecutar las   órdenes de protección y adoptar los correctivos que conduzcan a superar la   dilación verificada.    

Además, se advirtió sobre el importante papel que cumplen el comité de   verificación de cumplimiento de la sentencia de acción popular y el incidente de   desacato frente a dicho propósito, el primero porque opera como un espacio para   la elaboración y discusión de las alternativas de cumplimiento de la sentencia y   el segundo porque permite que, ante la inminencia de una sanción disciplinaria,   las autoridades se apresuren a ejecutar las medidas necesarias para hacer   realidad el amparo concedido.    

Finalmente, se explicó que el hecho de que los interesados en la   efectividad de las órdenes de protección no puedan impugnar la decisión que   descarta la responsabilidad disciplinaria de quien debía cumplir el fallo de   acción popular  no infringe su derecho de acceder a la administración de   justicia, pues, al contrario, estos cuentan con todas las garantías para   demostrar la responsabilidad disciplinaria de la autoridad investigada durante   el transcurso del respectivo trámite incidental. De acuerdo con la Sentencia   C-452 de 2010, tal restricción comporta, simplemente, una limitación del   ejercicio del derecho a la segunda instancia, que fue autorizada por el   legislador, en ejercicio de su potestad de configuración de los procesos   judiciales.    

5.11. Tales precisiones demuestran la manera en que el incidente de   desacato puede contribuir a la eficacia de las órdenes de amparo contenidas en   una sentencia de acción popular y ratifican la variedad de instrumentos   procesales que la Ley 472 de 1998 puso a disposición del promotor del incidente,   y en general, de cualquier interesado en la ejecución de la sentencia, para que   persiguiera tal propósito ante el funcionario correspondiente, sin necesidad de   acudir a la acción de tutela, cuya procedencia, se insiste, es excepcional y   subsidiaria.    

En esas circunstancias, la Sala encuentra razonable que la procedencia   formal de las tutelas que objetan decisiones adoptadas en el marco del incidente   de desacato de un fallo de acción popular se supedite a las reglas aplicables a   aquellas que cuestionan las providencias proferidas en el incidente de desacato   de un fallo de tutela. Sobre todo, considerando las claras similitudes que   existen entre uno y otro trámite, su carácter preferente y sumario y la especial   responsabilidad que tienen los funcionarios judiciales que los adelantan frente   a la efectiva y oportuna ejecución de la sentencia incumplida.     

Consentir lo contrario, esto es, avalar la procedencia de las tutelas   promovidas contra decisiones distintas a las que le ponen fin al incidente de   desacato del fallo de acción popular, equivaldría a desconocer la competencia   del juez natural de dicha diligencia, en detrimento de la seguridad jurídica y   de las garantías procesales de los demás involucrados en el cumplimiento del   respectivo fallo, y reñiría con el carácter subsidiario de la acción de amparo,   el cual, como se ha insistido, supone que esta solo opere ante la inexistencia   de otros medios de defensa judicial o ante su falta de idoneidad o eficacia para   brindar la protección reclamada en cada caso.     

5.12. Evaluado el requisito de subsidiariedad de las tutelas objeto de   estudio en esta perspectiva, la Sala encuentra que también son improcedentes en   lo que respecta al auto proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del   Circuito de Manizales el 11 de octubre de 2012. Basta con considerar que el   citado auto no le puso fin al trámite del incidente de desacato, sino, todo lo   contrario, dispuso su apertura, en atención a la solicitud que algunos de los   habitantes y propietarios de Villa Jardín formularon en ese sentido el 16 de   agosto de 2012.[54]     

Eso significa que el incidente de desacato de la sentencia de acción   popular estaba en curso cuando se interpuso la tutela y que, en consecuencia,   las peticionarias disponían de las herramientas que tal escenario les brindaba   para objetar lo resuelto por el juez natural, en ejercicio de sus derechos de   contradicción y defensa, en lugar de cuestionar por este medio excepcional el   pronunciamiento que este emitió con ocasión de una solicitud que, valga decirlo,   no fue formulada por ellas.[55]    

En lugar de agotar dichas posibilidades, las accionantes optaron por   promover las tutelas directamente, tan solo un mes después de que se profiriera   el auto que aquí cuestionan[56].   Tal proceder denota que usaron la tutela como si se tratara de un mecanismo   principal de defensa, lo cual es suficiente para confirmar las decisiones de   instancia, que declararon las solicitudes de amparo improcedentes.    

5.13. Lo concluido en ese sentido releva a la Sala de examinar los demás   requisitos de procedencia formal de las tutelas y de abordar el debate de fondo   que propusieron las accionantes, relativo, según se dijo, a la estructuración de   un defecto sustantivo, derivado de que el juzgado accionado se hubiera negado a   modificar las órdenes de protección impartidas en el fallo de acción popular.    

No obstante, como la labor de la Corte no se reduce a la solución de   casos concretos, sino a la unificación de la jurisprudencia sobre el contenido y   alcance de los derechos fundamentales, la Sala se referirá brevemente a la   posibilidad de que los jueces de la acción popular ajusten las órdenes   contenidas en sus fallos en las mismas hipótesis en las que los jueces de tutela   actúan en ese sentido, esto es, cuando resulte necesario para asegurar la   materialización del amparo prodigado en la respectiva sentencia. Esto, se   insiste, no con el ánimo de enjuiciar la decisión del Juzgado Segundo   Administrativo del Circuito de Manizales –asunto para el cual la Sala carece de   competencia, en virtud de la decisión de improcedencia- sino para fijar un   criterio jurisprudencial frente a un asunto que reviste de la mayor relevancia   constitucional, por incidir de manera definitiva en el amparo oportuno y eficaz   de los derechos fundamentales o colectivos que pueden verse afectados durante el   trámite de cumplimiento de una acción popular.    

5.14. Al respecto debe considerarse, primero, que la potestad de alterar   las órdenes de protección de los fallos de tutela tiene una justificación   concreta, asociada a la necesidad de realizar el principio de eficacia que las   caracteriza. Tal propósito explica que la orden original solo pueda ajustarse en   hipótesis específicas, como, por ejemplo, cuando es claro que no garantizará el   goce efectivo del derecho amparado; cuando su ejecución afecta el orden público   de forma grave, directa, inminente y manifiesta o cuando es evidente que no   podrá cumplirse[57].   También explica que solo sean admisibles aquellos cambios que desarrollen el   sentido del fallo, que no reduzcan la protección concedida o que, si lo hacen,   la compensen.    

Todo esto, sumado al carácter complejo[58]  de las órdenes que suelen impartirse en las sentencias de acción popular,   justifica que también estas puedan modificarse mientras avanza la verificación   de cumplimiento, como lo advirtió el fallo que, en segunda instancia, declaró   improcedente una de las tutelas que aquí se examina, la instaurada por la señora   María Amparo Carvajal[59].    

En dicha providencia, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo   de Estado resaltó cómo la complejidad de las órdenes que se imparten en los   fallos de acción popular impide, por lo general, que su cumplimiento pueda ser   controlado exclusivamente por la autoridad responsable del mismo. Ante la   variedad de situaciones que pueden incidir en que tales órdenes sean   efectivamente cumplidas, no puede cerrarse el camino a la posibilidad de que las   mismas sean ajustadas, de conformidad con lo que constate el funcionario   competente a partir de lo que indiquen los interesados y las entidades   vinculadas al proceso, advirtió la Subsección.    

La Sala comparte tal perspectiva. Sobre todo, de cara a las   responsabilidades que la Ley 472 de 1998 le asignó al juez de la acción popular   frente a la plena ejecución de sus providencias y las herramientas que puso a su   disposición para que alcanzara dicho objetivo, entre las cuales se cuentan la   facultad de integrar el comité de verificación de cumplimiento del fallo y los   instrumentos jurídicos que el Código de Procedimiento Civil consagró, como regla   general, para facilitar el cumplimiento de cualquier decisión judicial.[60]    

El papel que cumple el comité de verificación en la asesoría y   seguimiento de las órdenes de protección, la competencia que se le confirió al   juez para vincular a las entidades que podrían contribuir a acelerar el   cumplimiento del fallo, la labor que en aras de este objetivo pueden ejercer los   organismos de control y los intereses que están en juego tratándose de derechos   colectivos cuya protección, por definición, concierne a toda la sociedad, son   razones suficientes para considerar que, en efecto, el juez de la acción popular   está habilitado para ajustar sus órdenes cuando ello resulte indispensable para   asegurar el goce efectivo de tales derechos o conjurar las circunstancias que lo   amenazan.    

5.15. Así las cosas, la Sala advertirá al Juzgado Segundo   Administrativo del Circuito de Manizales sobre la posibilidad de modificar las   órdenes de protección que impartió en la sentencia de acción popular del 20 de agosto de 2010 -mediante la cual declaró al   municipio de Manizales “responsable por omisión de la violación de los   derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles   técnicamente y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos   urbanos respetando las disposiciones jurídicas (…)” y le ordenó   estructurar un plan de vivienda para la reubicación de los habitantes de la   ladera de Villa Jardín Bajo-, si se acredita, durante el proceso de verificación   de cumplimiento o en el marco del incidente de desacato, la   presencia de alguno de los supuestos específicos en los que la   jurisprudencia constitucional ha avalado la posibilidad de ajustar las órdenes   contenidas en un fallo de tutela, esto es: cuando la órdenes no protegerán   eficazmente el derecho amparado, si su ejecución afectará el orden público o si   es claro que no podrán cumplirse.    

Esto, por supuesto, no significa que la Sala avale la solicitud que   planteó en ese sentido la alcaldía de Manizales y que las accionantes apoyaron   en este escenario, máxime cuando tal alternativa carece de respaldo técnico,   pues al trámite de cumplimiento de la acción popular no se ha aportado el   estudio de las “condiciones topográficas, geológicas, geotécnicas,   hidrológicas y físicas” al que la Oficina Municipal para la Prevención y   Atención de Desastres de Manizales condicionó la viabilidad de realizar obras de   mitigación del riesgo que evitarían reubicar a los habitantes de Villa Jardín.    

Será el juez del caso quien, en ejercicio de su autonomía, y tras   revisar todos aquellos aspectos que contribuyan a ilustrarlo sobre las medidas   que puedan asegurar de mejor manera el goce efectivo de los derechos colectivos   amparados, decida lo pertinente, atendiendo a las específicas circunstancias del   caso.    

Hace falta anotar, en el mismo sentido, que quienes como las accionantes   puedan verse afectados por la ejecución de la respectiva sentencia están   plenamente facultados para aportar pruebas, para controvertir las que allegue la   autoridad investigada, para solicitar la vinculación de los organismos de   control y de todas aquellas entidades y personas involucradas en la protección   de los derechos colectivos de que se trate, así como para exigir celeridad en la   verificación del cumplimiento del fallo.    

Es entonces en ese ámbito –el del  trámite de cumplimiento y el   incidente de desacato- en el que las peticionarias deben plantear las   inquietudes que las motivaron a instaurar las tutelas y abogar por una solución   que, además de asegurar la efectiva salvaguarda de los derechos colectivos   protegidos, propenda por el respeto de sus derechos fundamentales.    

5.16. Por último, la Sala observa que el trámite del incidente de   desacato se ha extendido durante algo más de un año, pese a que la sentencia de   acción popular dispuso que el plan de vivienda para la reubicación de los   habitantes de Villa Jardín debería estructurarse dentro de los seis meses   siguientes a su ejecutoria –que ocurrió en septiembre de 2010- y que la   reubicación respectiva debía cumplirse dentro de la vigencia fiscal siguiente.    

Dado que el término previsto para el cumplimiento del fallo ha sido   ampliamente superado, la Sala exhortará al Juzgado accionado para que, en   ejercicio de las facultades y de los poderes disciplinarios que le atribuyen la   Ley 472 de 1998 y la legislación procesal civil, conmine a las autoridades   responsables de materializar las órdenes impartidas en la sentencia AP 76 del 20   de agosto de 2010 a entregar los informes técnicos, aportar las pruebas y   cumplir las demás órdenes que se impartan durante el trámite de verificación del   cumplimiento y el incidente de desacato del fallo, e imponga las sanciones del   caso, cuando las mismas sean incumplidas o retrasadas injustificadamente.    

Todo esto, para asegurar la pronta concreción de la protección concedida   en el fallo, garantizar la prevalencia de los derechos colectivos amparados y   salvaguardar los derechos fundamentales de quienes, como las accionantes,   podrían ver afectados sus intereses por cuenta de la materialización de las   órdenes impartidas.    

III. DECISIÓN    

Con fundamento en lo expuesto, la Sala Novena de   Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo   y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada para decidir en el   presente asunto.    

Segundo.- CONFIRMAR, por las razones expuestas, las sentencias   proferidas por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado el   siete de febrero de 2013, que confirmaron las sentencias mediante las cuales el   Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas declaró improcedentes las tutelas   promovidas por Luz Delia Marín   Agudelo, Marlene Guevara de Herrera, Nubiola Molano Ospina, Rosa Irene Arteaga   Zabala y Yohanna Galvez Muñoz contra el Juzgado Segundo Administrativo del   Circuito de Manizales.    

Tercero.- CONFIRMAR, por las razones expuestas, la sentencia adoptada por la Subsección B de la Sección   Segunda del Consejo de Estado el siete de febrero de 2013, que confirmó el fallo   mediante el cual el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas declaró   improcedente la solicitud de amparo constitucional promovida por Luz Amparo   Carvajal Mazo.    

Cuarto.- ADVERTIR al Juzgado Segundo Administrativo   del Circuito de Manizales sobre la posibilidad de modificar las órdenes de   protección que impartió en la sentencia de acción popular del   20 de agosto de 2010, si durante el proceso de verificación de su   cumplimiento o en el marco del incidente de desacato verifica la necesidad de   ajustarlas, bien sea porque nunca garantizaron el goce efectivo de los derechos   colectivos amparados, porque podrían afectar de manera grave, cierta, manifiesta   e inminente el interés público o porque es evidente que lo ordenado será   imposible de cumplir.    

Quinto.- EXHORTAR al Juzgado   Segundo Administrativo del Circuito de Manizales para que, en ejercicio de las   facultades y de los poderes disciplinarios que le conceden la Ley 472 de 1998 y   la legislación procesal civil, conmine a las autoridades responsables de   materializar las órdenes impartidas en la sentencia AP 76 del 20 de agosto de   2010 a entregar los informes técnicos, aportar las pruebas y cumplir las demás   órdenes que se impartan durante el trámite de verificación del cumplimiento y el   incidente de desacato del fallo, e imponga las sanciones del caso cuando estas   sean incumplidas o retrasadas injustificadamente, para asegurar, por esa vía, la   pronta concreción de la protección concedida y salvaguardar los derechos   fundamentales de quienes podrían ver afectados sus intereses por cuenta de la   materialización de las órdenes impartidas en la sentencia.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en   la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

Con impedimento aceptado por la Sala de Revisión    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria    

[2]  Expediente T-3827950. La señora Guevara, quien se dedica a la modistería, habita   desde hace doce años en la casa número 19 del Barrio Villa Jardín, junto con   otras cuatro personas.    

[3]  Expediente T-3827951. La señora Molano habita la casa número 49 del Barrio Villa   Jardín, con tres personas más, una de ellas menor de edad, desde hace tres años.   Trabaja como empleada doméstica.    

[4]  Expediente T-3827952. La señora Arteaga habita con cuatro personas más, una de   ellas de la tercera edad, la casa número 32 del Barrio Villa Jardín. No tiene   ingresos distintos a los provenientes del salario de su esposo.    

[5]  Expediente T-3828041. María Amparo Carvajal indicó que sus ingresos provienen de   su oficio de artesana. Ha vivido durante 10 años en la casa número veintisiete   del barrio Villa Jardín, junto con otras seis personas.    

[6]  Expediente T-3828062. Yohanna Galvez, quien trabaja como recepcionista, indicó   que ha habitado la casa 79 del Barrio Villa Jardín, durante cinco años, junto   con otras dos personas.     

[7]  Folio 34 del cuaderno principal.    

[8]  Folio 116, cuaderno 1, Expediente T-3828041.    

[9]  El fallo se refirió, específicamente, a las sentencias T-086 de 2003 (M.P.  Manuel José Cepeda), sobre la posibilidad de que el juez de tutela   altere las órdenes que impartió en la sentencia mediante actuaciones procesales   posteriores, y C-288 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas), que declaró exequible   el Acto Legislativo 3 de 2011”por el cual se establece el principio de   sostenibilidad fiscal”, sobre la base de la  diferenciación que   existe entre el sentido de la decisión y las órdenes de protección, en virtud de   la trascendencia de los derechos en juego.    

[10]  Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-006 de 1992 (M.P. Eduardo   Cifuentes), C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández); T-079 de 1993   (M.P. Eduardo Cifuentes) y T-231 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes), relativas a   la doctrina de la vía de hecho judicial; posteriormente, las sentencias   SU-014 de 2001 (Álvaro Tafur) y T-1180 de 2001 (Marco Gerardo Monroy) plantearon   la posibilidad de que se produjeran fallos judiciales que, sin ser arbitrarios y   caprichosos, llevaran a la vulneración de derechos fundamentales. Finalmente, la   doctrina de las causales genéricas de procedencia se establecieron los fallos   T-441 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre), T-462 de 2003 (M.P. Eduardo   Montealegre), T-771 de 2003 (Marco Gerardo Monroy) y T-701 de 2004 (Rodrigo   Uprimny), doctrina que fue sistematizada por la sentencia de Sala Plena C-590 de   2005 (M.P. Jaime Córdoba), que en esta ocasión se reitera.    

[11] M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[12] Así lo estableció esta corporación en la Sentencia   T-211 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas). El fallo, en efecto, señaló que la   verificación estricta del cumplimiento del requisito de subsidiariedad de las   tutelas contra decisiones judiciales es primordial porque i) Las sentencias son decisiones emanadas de un   juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en   una jurisdicción determinada, para lo cual fue revestido de autonomía e   independencia. Cuando la acción de tutela se instaura como recurso alternativo o como último recurso judicial para obtener una decisión   favorable en cualquier materia, se desconoce la división de competencias que la   misma Carta ha delineado y se niega el principio de especialidad de la   jurisdicción. Cuando se promueve el amparo de manera complementaria a   los procesos judiciales ordinarios, la decisión del juez constitucional –que por   la naturaleza de la acción de tutela tendrá que adoptar una decisión en menor   tiempo- puede terminar imponiendo interpretaciones de carácter legal al juez que   está encargado del proceso; ii) Las etapas, recursos y procedimientos que   conforman un proceso, son el primer espacio de protección de los derechos   fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las   garantías del debido proceso; iii) La acción de tutela instaurada contra   providencias judiciales, cuando no se han agotado los mecanismos ordinarios de   protección, atenta contra la seguridad jurídica del ordenamiento, pues no hace   parte de los fines naturales de la acción de tutela el causar incertidumbre   jurídica entre los asociados. “Por esto,  la Corte ha reiterado que la acción   de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural,   ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de   definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se   intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio,   sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos   fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica”.    

[13] T-068/06, T-822/02,  T-384/98, y T-414/92.    

[14] Ibidem.    

[15] Ver, entre otras, las sentencias T-656 de 2006, T-435 de 2006, T-768 de   2005, T-651 de 2004, y T-1012 de 2003.    

[16] T-043/07, T-1068/00.    

[17]  Cfr. T-494/06, SU-544/01, T-142/98,   T-225/93    

[18] T-456/04    

[19]  Cfr.  T-234/94    

[20]  Sentencia T-578 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas).    

[21]  Cfr. Sentencias T-211 de 2009 y T-113 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas).    

[22]  Al respecto, indica la Sentencia T-171 de 2009 (M.P. Humberto Sierra) que el   incidente de desacato “(…) debe entenderse como un instrumento procesal para garantizar plenamente   el derecho constitucional a la administración de justicia del accionante (art.   229 C.P.), puesto que éste permite la materialización de la decisión emitida en   sede de tutela, con lo cual no basta con que se otorgue a las personas la   posibilidad de acudir a la tutela y que con ella se protejan sus derechos   fundamentales, sino que existan medios que ayuden al cabal cumplimiento de la   orden proferida por el juez constitucional”.    

[23]  Sentencias T-458, T-744 y SU-1158 de   2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy).    

[24] Sentencia T-185 de 2013   (M.P. Luis Ernesto Vargas), explicó tal situación en los siguientes términos:   “(…) en el procedimiento del cumplimiento, el funcionario judicial tiene el   deber de hacer eficaz sus decisiones con el simple conocimiento de la   inobservancia por parte de la autoridad demandada. De hecho, no puede argüir   ritualismos procesales para no adelantar acciones tendientes a lograr la   eficacia de las sentencias que expide, ni exigirle a la tutelante agotar el   incidente de desacato. En contraste, ésta última institución es un incidente   disciplinario que solo se inicia a petición de parte, además en el desacato se   analiza la responsabilidad subjetiva del incumplimiento del fallo de tutela   atribuible a una autoridad”.    

[25] Sentencia T-1113 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba).    

[27] Sentencia T-086 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda).    

[28]  La Sentencia T-123 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas) sostiene que solo la   decisión que le pone fin al incidente de desacato puede cuestionarse mediante   tutela, porque, respecto de actuaciones anteriores, “la autoridad responsable   tendría la posibilidad de ejercer las acciones y recursos ordinarios dentro del   mismo incidente”.    

[29] Sentencia T-1113 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).    

[30]  Cfr. Sentencia T-343 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), Auto 009A de   2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy).    

[31]  La Sentencia T-1113 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) llama la atención sobre   la imposibilidad de que el juez que tramita el incidente de desacato apoye su   decisión en consideraciones ajenas a las previstas en el fallo de tutela cuyo   cumplimiento se solicita, cuando las mismas restringen o limitan el alcance de   la protección que surja de la lectura de la parte resolutiva del fallo.  La   sentencia de revisión advierte, además, que el juez del desacato mantiene la competencia para decretar las   pruebas que considere necesarias para garantizar la protección efectiva de los   derechos fundamentales amenazados. Sobre el mismo tema pueden revisarse también   las sentencias T-512 y T-889 de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio); T-509 de 2013   (M.P. Nilson Pinilla).    

[32]  Cfr, Sentencia T-763 de 1998 (Alejandro Martínez); T-684 de 2004 (M.P.   Clara Inés Vargas); Sentencia T-171 de 2009 (M.P. Humberto Sierra Porto).    

[33] La Sentencia T-053 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), por   ejemplo, amparó los derechos de debido proceso y de defensa de un funcionario   que fue sancionado por el incumplimiento de un fallo de tutela, pese a que no   fue notificado de la apertura del incidente de desacato ni de las actuaciones   posteriores, lo cual le impidió participar en el trámite incidental. El fallo concedió la protección   reclamada, pero advirtió, en todo caso, la importancia de procurar el efectivo y   oportuno cumplimiento del fallo de tutela original, que había sido proferido   seis años atrás.    

[34]  Sentencia T-1113 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).    

[35]  Ley 472 de 1998. Artículo 2°.    

[36]  La Sentencia C-215 de 2009 (M.P. Martha Victoria Sáchica) precisó que el   carácter público que caracteriza a las acciones populares tiene que ver con el   hecho de que persigan la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de la   comunidad en su conjunto, lo cual excluye cualquier motivación de orden   subjetivo o particular. Esto explica que puedan ser promovidas por cualquier   persona, natural o jurídica, a nombre de la comunidad, sin más requisitos que   los previstos en la Ley 472 de 1998.    

[37] Ley 472 de 1998, Artículo 5°. En relación con las   particularidades del trámite de la acción popular, la Corte Constitucional ha   resaltado que obedecen a la necesidad de asegurar la protección judicial, actual y efectiva de   derechos e intereses colectivos de importante trascendencia social, como “el   patrimonio, el espacio público, la seguridad, la salubridad, la moral   administrativa, la libre competencia, el equilibrio ecológico y el ambiente,   entre otros, y cuya amenaza o violación puede a su vez afectar bienes esenciales   del ser humano como la vida, la salud, la integridad y la tranquilidad”. La   Sentencia C-622 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar), resaltó al respecto que, “en   razón a los bienes que son objeto de su protección, las acciones populares   presentan una estructura especial que la diferencia de los demás procesos   litigiosos, pues en estricto sentido, no plantean una controversia entre partes   que defienden intereses subjetivos, sino que persiguen precaver o superar un   daño en bienes que comprometen la existencia y desarrollo de la colectividad   misma, frente a los poderes del Estado, de la Administración Pública y de los   grandes grupos económicos”.    

[38]  Ídem.    

[39]  Artículo 18.    

[40]Artículo   25.    

[41]  Artículos 28 y 62.    

[42]  Sentencia T-443 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).    

[43]  La Sentencia 85001-23-31-000-2011-00047-01(AP), proferida por la Sección Tercera   del Consejo de Estado el cinco (5) abril de 2013 (C.P. Stella Conto Díaz del   Castillo), se refiere al compromiso que, en atención a la naturaleza de la   acción popular, a su origen constitucional y a la clase de derechos e intereses   que protege, adquiere el juez que la tramitó frente a la garantía del   cumplimiento de las órdenes impartidas en aras del restablecimiento del derecho   colectivo vulnerado. El fallo señala, al respecto, que “(…) la supremacía   de las normas constitucionales exige, antes que la evocación de un enunciado   formal de prevalencia de los derechos colectivos, su plena eficacia material. Y   a ese objetivo debe orientarse imperiosamente la actividad de las autoridades,   incluyendo la tarea del juez de la acción popular, pues un procedimiento   distinto conduciría al desconocimiento de uno de los fines esenciales del Estado   Social, para el efecto de la participación en la protección de los derechos   colectivos con la eficacia que su trascendencia exige. Sobre ese supuesto,   advierte que el rol del juez de la acción popular no puede limitarse a adoptar   una decisión con respecto a los hechos, pretensiones y excepciones alegadas y   probadas por las partes, ya que, por el contrario, “su deber tiene que ver   con la adopción de las medidas que sean necesarias para restablecer las cosas al   estado precedente a la vulneración del derecho o del interés colectivo, de ser   ello posible (…)”.    

[44]  Cfr. Sentencia T-443 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).    

[45] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[46]  En este punto, la Sentencia C-542 de 2010 cita la Sentencia C-692 de 1998 (M.P.   Manuel José Cepeda).    

[47]  Código de Procedimiento Civil, artículo 352.    

[48]  Artículo 21, Ley 472 de 1998.   Notificación del auto admisorio de la demanda. “En   el auto que admita la demanda el juez ordenará su notificación personal al   demandado. A los miembros de la comunidad se les podrá informar a través de un   medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz, habida cuenta de   los eventuales beneficiarios (…)”.    

[49]  Folio 24 del cuaderno de revisión, Expediente T-3827949.    

[50]  Así lo informó la funcionaria judicial accionada en el escrito de contestación   de la acción de tutela.    

[51]  La Sentencia T-662 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas) indicó, al respecto, que   el requisito de subsidiariedad no puede dejar sin contenido el trato   preferencial que reciben los sujetos de especial protección constitucional. “Un análisis riguroso de este principio   frente a estos sujetos acentuaría su condición de debilidad, pues el juez de   tutela aplicaría los mismos criterios que al común de la sociedad. Es por eso   que su valoración no debe ser exclusivamente normativa. La evaluación del juez   debe prever los aspectos subjetivos del caso”, indicó la providencia.        

[52]  Los escritos de impugnación, como las tutelas, se presentaron en formatos   idénticos con espacios en blanco en los que se anotaron, a mano, el nombre y el   número de identificación de cada peticionaria. Sobre el asunto objeto de   análisis –el hecho de que no hubieran ejercido su derecho de contradicción   durante el trámite procesal- las accionantes refirieron: “como quedó dicho en   mi solicitud original soy una persona muy pobre, al igual que el resto de mis   vecinos de Villa Jardín. En el momento en que fuimos demandados hace dos años   para ser despojados del único pedazo de tierra que poseemos, no tuvimos   asistencia legal, ni forma de pagarla. De allí que sea fácil colegir que no   hubiésemos realizado una defensa apropiada a nuestro caso ante la juez que   conoció de la acción popular y a la postre condenados al desalojo”.      

[53]  Cfr. Supra 2.7. del   acápite de antecedentes.    

[54]  Folio 21 del cuaderno revisión, Expediente T-3827949.    

[55]  Debe recordarse, al respecto, que los argumentos de los que las tutelantes   discrepan –aquellos que califican de inviable e improcedente “la posibilidad   de llegar a un punto de acuerdo y estudiar la posible mitigación del riesgo para   los habitantes de Villa Jardín Bajo”- responden explícitamente a la   propuesta que formuló la alcaldía de Manizales en un escrito del 26 de agosto de   2012, mediante el cual informó al juzgado sobre las gestiones que había   realizado en pro del cumplimiento del fallo. En el documento, la alcaldía   explicó que el plan de vivienda para la reubicación de los habitantes de Villa   Jardín ya estaba estructurado. Sin embargo, aclaró que algunas familias se   oponían al mismo, o porque no contaban con recursos económicos para pagar las   cuotas requeridas, o porque temían trasladarse al barrio San Sebastián, debido a   los problemas de inseguridad que existen en dicho sector de la ciudad. En ese   contexto, precisó, el comité de verificación del cumplimiento del fallo planteó   la posibilidad de realizar obras de mitigación que evitarían desalojar a los   habitantes de Villa Jardín. Tal alternativa habría sido discutida con la juez   del caso en una reunión informal, en la que se advirtió sobre la necesidad de   consultar sobre el particular a las familias interesadas. Fue a propósito de ese   escrito, y no de una petición que con ese objeto hubieran formulado las   accionantes, que el juzgado accionado se pronunció sobre la ejecutoria del fallo   de acción popular, señaló la consecuente imposibilidad de modificar las órdenes   de amparo de los derechos colectivos consignadas en el mismo y resolvió dar   apertura al incidente de desacato.    

[56] El auto, como se recordará, fue proferido el 11 de octubre de 2012.   Todas las tutelas fueron radicadas en la oficina judicial del Consejo Superior   de la Judicatura de la seccional Manizales el 14 de noviembre de 2012.    

[57]  Cfr. Sentencia T-086 de 2003, M.P.   Manuel José Cepeda. (Supra. 3.13).    

[58]  La sentencia T-086 de 2003 sostiene, precisamente, que la facultad de modificar   las órdenes originales de un fallo de tutela cobra especial sentido cuando las   mismas son complejas, es decir, cuando exigen adoptar una serie de acciones u   omisiones que sobrepasan la órbita de control del obligado a realizarlas, por lo   cual, con frecuencia, requieren de un plazo superior a las 48 horas para su   cumplimiento pleno. Sobre las obligaciones que adquiere el juez de tutela en ese   escenario, resalta el fallo: “La variedad de órdenes y actores que deben realizarlas, o la complejidad   de las tareas impuestas, que pueden suponer largos procesos al interior de una   entidad, obligan al juez de tutela a ser ponderado al momento de concebir el   remedio, ordenarlo y vigilar su cumplimiento. La labor del juez en sede de   tutela no acaba, entonces, en el momento de proferir sentencia y renace cuando   alguna de las partes vuelve a plantear el caso, por ejemplo, en un incidente de   desacato. El juez de tutela debe garantizar el goce efectivo del derecho, y en   aquellos casos en que impartir una orden no basta, es necesario que el juez   mantenga el control de la ejecución de la misma”.    

[59]  Expediente T-3828041, (Consejo de Estado, Sección Segunda,   Subsección B).    

[60]  El artículo 39 del Código de Procedimiento Civil permite que los jueces civiles   sancionen con multas de dos a cinco salarios mínimos mensuales a los empleados   públicos y a los particulares que sin justa causa incumplan o demoren la   ejecución de las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones.