T-267-09

      

SENTENCIA  T-267-09   

Referencia: expediente T-1.746.840  

Magistrado Ponente:  

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Bogotá  D.  C., tres (3) de abril de dos mil  nueve (2009).   

La  Sala  Octava  de  Revisión  de  la Corte  Constitucional  integrada  por los Magistrados Jorge Iván palacio Palacio, Juan  Carlos  Henao  Pérez  y  Humberto  Antonio  Sierra  Porto, quien la preside, en  ejercicio  de  sus competencias constitucionales y legales, específicamente las  previstas  en  los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política  y  en  los  artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la  siguiente   

SENTENCIA  

Dentro del proceso de revisión de los fallos  de  tutela  dictados  en primera instancia por la Sección Primera de la Sala de  lo  Contencioso  Administrativo  del  Consejo  de  Estado, el veintiocho (28) de  junio  de  dos mil siete (2007) y, en segunda instancia, por la Sección Segunda  Subsección  B  de  la  Sala  de  lo  Contencioso  Administrativo del Consejo de  Estado, el treinta (30) de agosto de dos mil siete (2007).   

I. ANTECEDENTES  

Rodrigo  Puyo  Vasco,  en representación del  Instituto    Nacional    de   Vías   –en  adelante  INVIAS-,  impetró  acción  de  tutela contra la Sala  Sexta  de  Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que  se  protejan  los  derechos  al  debido  proceso  y  la garantía de acceso a la  justicia  de  la  entidad  estatal,  los  cuales  estima vulnerados en virtud de  algunas   de   las   actuaciones   adelantadas   en  el  Proceso  Ejecutivo  No.  05-001-23-31-000-2000-02747-00,  promovido  por  CONIGRAVAS  y otros demandantes  contra  el INVIAS. Los hechos que sirven de fundamento a su solicitud se resumen  a continuación:   

1. Hechos.  

     

1. El   antiguo   Ministerio   de   Obras  Públicas-Fondo  Nacional  de Vías adjudicó, mediante Resolución 205 del ocho  (8)  de  abril de 1983, un contrato de obra pública al Consorcio conformado por  Botero  Aguilar  Ltda.  y  el  Consorcio  Nacional  de  Ingenieros  Contratistas  –CONIC-, por un valor de $  600.113.760,  para  que  se llevara a cabo en un plazo máximo de 24 meses. Este  contrato  fue  adicionado  en  ocho ocasiones y las labores finalizaron el nueve  (9) de noviembre de 1991.     

     

1. Indica  el accionante que por diferencias surgidas entre las partes,  los  Consorcios contratistas impetraron acción contractual contra el Fondo Vial  Nacional,  hoy  INVIAS, ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, la cual se  radicó  bajo  en  No.  931984.  Durante  el  trámite  procesal los demandantes  propusieron  la  conciliación  judicial,  actuación  que fue autorizada por el  Comité de conciliación y defensa judicial de INVIAS.     

     

1. El  doce  (12) de noviembre de 1998 la Sección Segunda del Tribunal  Administrativo  de  Antioquia  aprobó  la  conciliación  a la que llegaron las  partes en audiencia celebrada el treinta (30) de octubre de 1998.     

     

1. Según  el actor el acuerdo conciliatorio versó sobre tres aspectos  fundamentales:     

    

* “Una  suma de dinero que debía reconocérsele al contratista por  cuenta  de  la  reclamación  técnica  del contrato adjudicado en 1983, más el  valor  total  de  las  moras  y  costos  financieros por demora en los pagos que  hacían  parte  del  peritaje  base de la conciliación, respecto a este último  INVIAS  se  reservó  el  derecho  de  reconocerlo.  Luego  el  único  concepto  reconocido    y    aprobado    por    INVIAS    fue    la    mora    por   pagos  tardíos”.   

* “…Una  suma  de dinero que el contratista debía reintegrarle a  INVIAS,  conforme  a lo ordenado en las Resoluciones 006465 del 31 de Octubre de  1995  y  000922  del  16  de Febrero de 1996 del INVIAS, por haberle cancelado a  CONIC  S.A. un valor superior al que realmente estaba obligado, según sentencia  proferida  a  favor  de  CONIC por parte del Consejo de Estado el 6 de Agosto de  1987…”    

* “…Se   estableció   un   punto   de  igualdad  entre  las  dos  obligaciones  en  el  sentido  de  que ambas se liquidarían de la misma manera.  Metodología  que  consistía  en traer a valor presente las cifras conciliadas,  más  los intereses que la Ley 80 de 1993 determina para esos casos. Además, se  concedió  a  favor del  Instituto un período de gracia, consistente en el  no pago de intereses…”     

Bajo   estos   parámetros,   argumenta  el  accionante,  las  partes  en  el  año  de  1998 se declararon paz y salvo, y el  acuerdo conciliatorio alcanzó efectos de cosa juzgada.   

     

1. El  veinticuatro  (24)  de  diciembre de 1998, el INVIAS expidió la  Resolución                  0070121,  mediante  la cual ordenó el  pago  de  la  conciliación  efectuada  ese  mismo  año.  Según el actor dicha  resolución  era  un  acto administrativo de ejecución, en el cual se procedió  a:     

    

* “…Liquidar  las  dos obligaciones que se habían indicado en el  acuerdo  conciliatorio,  trayéndolas  a  valor presente y aplicándoles la tasa  del  6%,  con fundamento en dos situaciones: i) La reserva que hizo CONIC S.A. y  que  dejó  establecida  en  la  parte  considerativa del auto aprobatorio de la  Conciliación.  (literal  b.  de  la  Consideración  5°:  que  se  liquide  la  obligación  con  base  en  la  sentencia del 6 de agosto de 1987 del Consejo de  Estado.  La  cual, establece que este tipo de obligaciones se liquiden con el 6%  anual,  correspondiente  a  lo  que  el  Consejo  de  Estado en esta oportunidad  denominó  como  interés  puro.  ); ii) La constancia que dejó la apoderada de  INVIAS,  en  la  consideración  10°, en el sentido de que las liquidaciones se  adelantarían  con  la  fórmula  de  actualización  de la Ley 80 de 1993, y el  interés   puro   que  aplica  esta  norma,  lo  cual  quedó  aceptado  por  la  contraparte…”   

* “…Reconocer  la  mora  sobre  las  actas  de  obra, tal como se  planteó  en  el  concepto  técnico  emitido por INVIAS, y que en su momento la  liquidó  como lo establece  la Ley 80 de 1993 (…)”.  Sobre  este  punto el actor hace énfasis en que el valor de la mora  por  pago  tardío  de  las actas del contrato fue liquidado dentro del concepto  técnico  base de la conciliación, con corte del 31 de Agosto de 1998, y que se  actualizó  el  valor  a  la  fecha  de  ejecutoria  del  auto  que  aprobó  la  conciliación  en 1998, menos el 20%, arrojando así la suma que se registró en  la Resolución 007012 de 1998.       

* La  cuantía  a la que ascendió la suma total liquidada fue de $ 25.321.858.753.61,  discriminada   así:   $1.207.468.974.63   correspondientes   al   valor  de  la  liquidación   de   las   moras  de  las  cuentas  y  $  24.114.389.778.98  como  liquidación  a  favor  del  contratista, menos el valor de $ 9.384.823.509.11 a  favor  del  INVIAS,  para  un  total  de  giro  a  favor  del  beneficiario de $  15.937.035.244.50,   suma  que  según  el  accionante  se  canceló  porque  el  Consorcio   beneficiario  del  fallo  cumplió  con  los  requisitos  legalmente  establecidos.   

* Al  realizar  el  pago  la  entidad estatal tuvo en cuenta los documentos de cesión  presentados  por  parte  de las sociedades integrantes del Consorcio Contratista  beneficiario  del  acuerdo  conciliatorio,  en los términos y literalidad de su  contenido  y  acorde  con las autorizaciones dadas por la Junta Directiva de las  firmas    beneficiarias   del   mismo.   Advierte  el  actor “…que el INVIAS se  notificó  de  unas  cesiones  como  deudor, pero en ellas, el cedente no cedía  derechos  litigiosos, por lo que INVIAS no se notificó de esta calidad. De ahí  lo  inexplicable  de  las  demandas  ejecutivas interpuestas por los cesionarios  contra INVIAS”.     

     

1. Las  firmas Sociedad Botero Aguilar & Cía. S. A. y el Consorcio  Nacional  de  Ingenieros  Contratistas  CONIC  S.A.,  así  como  algunos de los  cesionarios,   solicitaron   al   INVIAS  la  reliquidación  de  los  créditos  reconocidos  mediante  la  Resolución  No.  007012  de  1998, ya que no estaban  conformes  con  lo dispuesto en dicho acto administrativo, pues consideraban que  desconocía  el  acuerdo  económico  alcanzado  en  la  conciliación  judicial  celebrada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia.     

     

1. El  representante  legal  de  CONIGRAVAS  S.A.  mediante  derecho de  petición  radicado  el  catorce  (14)  de  abril  de  1999,  presentó una  solicitud  al INVIAS para que le fuera entregada la primera copia auténtica que  presta  mérito  ejecutivo  del  auto  aprobatorio  de  conciliación, solicitud  denegada  por  la  entidad  estatal  mediante el Oficio OJ-08228 del veintiséis  (26)  de  abril  de 1999. Ante tal negativa, CONIGRAVAS S.A. impetró acción de  tutela  en  contra  de  INVIAS,  ante el Juzgado 42 Civil de Bogotá2, para reclamar  la  entrega  de  dicho  documento.  Este  proceso  terminó  con  una  decisión  favorable  a  la  entidad  estatal  demandada,  al considerar el juez de primera  instancia  que había sido cancelada la obligación adeudada en su totalidad con  la  tasa  de  interés correcta. El fallo de primera instancia fue impugnado por  CONIGRAVAS  S.A.  y  el trece (13) de julio de 2000 el Juzgado Catorce Civil del  Circuito  confirmó la decisión tomada por el a-quo3.     

     

1. El  ocho  (8)  de  junio  de  2000,  el Sr. Neil Eduardo Bustamante,  cesionario  parcial  de los créditos a favor de la firma Botero Aguilar y Cía.  S.  A.  y  el  Consorcio  Nacional  de  Ingenieros  Contratistas,  presentó una  demanda4  en  contra del INVIAS por considerar que la liquidación efectuada  mediante  la Resolución 007012 de 1998 no se realizó conforme a lo ordenado en  la  conciliación  celebrada  entre  la  entidad  estatal  y  las  firmas  antes  mencionadas.     

     

     

1. El  ocho  (8)  de  junio  de  2000,  mediante apoderado judicial, se  presentó  una  demanda  ejecutiva  por parte de la Sociedad CONIGRAVAS S. A. en  contra  del  INVIAS,  la  que se radicó bajo el No. 2000-2747, cuya pretensión  principal  era  el  pago  de  la  suma de $2.872.293.901.57. La firma demandante  actuaba  en  calidad  de  cesionaria  del  8%  de  la  cuantía  neta que debía  reconocer  y  pagar la entidad estatal a las firmas Botero Aguilar y Cía. S. A.  y  del  Consorcio  Nacional de Ingenieros Contratistas CONIC S. A., en virtud de  la  conciliación  aprobada  mediante auto de doce (12) de noviembre de 1998. El  fundamento  de  la  pretensión  era  que  la liquidación efectuada mediante la  Resolución  007012  de  1998  no  se  realizó  conforme  a  lo  ordenado en la  conciliación   celebrada   entre   la   entidad  estatal  y  las  firmas  antes  mencionadas.     

     

1. El  siete  (7)  de  junio  del  2002, la Sala Sexta de Decisión del  Tribunal  Administrativo  de  Antioquia  libró  mandamiento  de pago a favor de  CONIGRAVAS    S.A.    en    contra    de    INVIAS7.  Arguye  el accionante que en  este  proceso la entidad estatal propuso la excepción de fondo de pago y alegó  la  nulidad  de  todo  lo  actuado,  con  fundamento  en  el  pago  total  de la  obligación   y   la  inexistencia  del  título  ejecutivo  las  cuales  fueron  desestimadas por el Tribunal Administrativo de Antioquia.     

     

1. El  diecinueve (19) de noviembre de 2004, la Sala Sexta de Decisión  del  Tribunal  Administrativo  de  Antioquia  ordenó la acumulación al proceso  ejecutivo  iniciado  por  CONIGRAVAS  S.  A.  de once (11) demandas, todas ellas  presentada  por  quienes  tenían  la  calidad  de cesionarios y además por las  sociedades  que habían celebrado inicialmente la conciliación en el año 1998.  En  la  misma  providencia  se  libró  mandamiento  de  pago  a  favor  de  los  ejecutantes8.   Aclara   el   accionante   en   este   punto   que  “…en  ninguno  de los 11 procesos se propusieron excepciones de  fondo por parte del Instituto…”.     

     

1. El  veintiuno (21) de noviembre del 2005, el Tribunal Administrativo  de  Antioquia  decretó  el  embargo  de las cuentas bancarias de las cuales era  titular  el  INVIAS  en  Bancolombia,  Banco  BBVA  y  Banco Popular9.   A   este  respecto  indica  el  actor  que  “…Para el 25 de  Octubre  de 2006, la cantidad embargada de esas cuentas ascendía a la suma de $  13.951.783.066.17.  Y  que en la actualidad pudo haber sido entregada dicha suma  por el Tribunal de Antioquia a los demandantes (…)”.     

     

1. El  trece  (13)  de  octubre  de  dos  mil  seis  se radicó ante el  Tribunal  Administrativo  de  Antioquia  una solicitud de conciliación suscrita  por  el  apoderado  de  todos  los  actores,  coadyuvada  por el INVIAS mediante  memorial  del  diecisiete  (17)  de  octubre  del  mismo  año. La Sala Sexta de  decisión  programó  la  diligencia  para el veintiséis de (26) de octubre del  mismo año.     

     

1. El  veintiséis  (26) de octubre del 2006, se llevo a cabo una nueva  audiencia  de conciliación (segundo acuerdo conciliatorio) entre el INVIAS e i)  INVERSIONES  KIERANS  LTDA.;  ii)  Lucila  Henao  de Botero; iii) Botero Aguilar  S.A.;  iv) CONIC S.A.; v) CONCRECONIC; vi) INCIVIAL S.A.; vii) UNIMEZCLAS; viii)  CONIGRAVAS  S.A.;  ix)  Yelitza  del  Carmen  Manjarrés. En dicha diligencia se  aportó  un  documento  en  el  cual se hacía un resumen de la liquidación del  mandamiento  de pago en el proceso ejecutivo de la referencia, actualizada hasta  el  treinta  y  uno  (31) de octubre de 2006, la cual arrojaba un valor total de  $148.553.081.850.57.  De  acuerdo  con  las apreciaciones del Comité de Defensa  Judicial  y  Conciliación  del  INVIAS, consignadas en el Acta No. 018 de 12 de  octubre  de 2006, las cuales fueron leídas en la audiencia de conciliación, se  recomendó  conciliar  las  pretensiones  de  los  ejecutantes  en  la  suma  de  $74.000.000.000.  Concedida  la  palabra  a  los apoderados de las partes éstos  aceptaron  la  propuesta  de conciliación para dar por terminada la ejecución.     

     

1. Mediante  providencia  de  cuatro  (04) de diciembre de 2006 la Sala  Sexta   de  Decisión  del  Tribunal  Administrativo  de  Antioquia  aprobó  la  conciliación   celebrada  al  considerar  que  existían  elementos  de  juicio  suficientes  para una eventual condena del INVIAS, que los términos económicos  del  arreglo favorecían a la entidad demandada y que no existían posibilidades  que  prosperaran  las  excepciones propuestas, pues el pago realizado en el año  1999  era  incompleto  y  el  título aportado para la ejecución era la primera  copia  de  la  providencia que había aprobado la conciliación en el año 1998.     

     

1. Arguye  el accionante que “…durante la  audiencia  de  conciliación  de  2006,  el  representante  del INVIAS, a su vez  Director  del  Instituto  Anticorrupción  de  la  Universidad  del Rosario, Dr.  Francisco  Ramírez  Vasco, manifestó su imposibilidad de aceptar la cesión de  unos  derechos  a  la Sra. Yelitza del Carmen Manjarrés, a favor de Inversiones  TROY  LTDA:,  Luz  Elena  Novoa  S.  y Edgar A. Duque, así como las cesiones de  Botero  Aguilar  a  UNICONIC  y  de  CONIC S.A. a UNIGRAVAS S.A., por carecer de  facultades”..     

     

1. El  veintisiete  (27) de octubre de 2006, el en ese entonces Jefe de  la  Oficina  Jurídica  de  INVIAS  envió  al  magistrado  ponente  del proceso  ejecutivo  que  se seguía ante el Tribunal Administrativo de Antioquia  el  documento  en  el  que  aceptaba  la  cesión de crédito de la Sra. Yelitza del  Carmen    Manjarrés,    por    fuera    de    la    respectiva   audiencia   de  conciliación10.  Explica  el  accionante  que  el  Jefe de la Oficina Jurídica de  INVIAS  era incompetente para aceptar las cesiones de derechos litigiosos que se  dieron  dentro  de  la  audiencia  de  conciliación,  y  que adicionalmente tal  actuación  “adolece de todos los vicios que venían  ya  dentro  de  la  actuación procesal, porque se procedió a conciliar por una  suma  desbordada, a favor de quienes no eran los titulares del derecho litigioso  y se aceptaron una sub-cesiones de manera irregular…”.     

2.  Fundamentos  de  derecho invocados por el  actor y solicitud de tutela.   

Los  Fundamentos de Derecho en se que basa el  actor  para  decir  que  las  garantías Constitucionales al debido proceso y al  acceso   a   la   justicia   del  INVIAS  fueron  violentadas  por  el  Tribunal  Administrativo de Antioquia son los siguientes:   

     

1. El  primer  cargo  que formula el accionante contra la conciliación  celebrada  el  veintiséis  (26)  de  octubre  del  año  2006  entre  INVIAS  y  CONIGRAVAS  S.  A.  y  otros,  consiste  en  que  el representante de la entidad  estatal  en  dicha  diligencia  no estaba autorizado para conciliar. Al respecto  señala:  “…  el  primer error  que invalida  la   conciliación  adelantada  por el INVIAS, CONIGRAVAS y Otros, aprobada  el  día  26 de Octubre del año 2006, consistió en la ausencia de las personas  autorizadas  para conciliar durante esa audiencia,  eso se ve claramente de  parte  de  INVIAS  una vez que su apoderado, el Dr. Francisco Ramírez Vasco, se  abstuvo  de  notificarse y de aprobar la cesión de derechos que le presentó la  parte  demandante,  cualquiera  que  fuese  su  naturaleza,  ya que expresamente  manifestó  que carecía de facultades para ello; y de parte de los cesionarios,  ellos  no tenían al momento de realizarse la conciliación tal calidad debido a  que  sólo  al día siguiente (27 de Octubre de 2006) de haberse celebrado ésta  fue  que el Jefe Jurídico del INVIAS, se notificó y aceptó la cesiones de los  derechos  litigiosos  otorgados  a su favor. Actuando aquel en contravía con la  ley,      ya     que     para     que     hubiese    tenido    –que no las tiene- tales facultades de  aceptación  de  notificaciones  y  de las cesiones, y estas hubiesen producidos  las  consecuencias  jurídicas  llamadas  a producir, debía haber realizado una  nueva  audiencia  para  que  ya  con  la  calidad  de cesionarios hubiesen allí  conciliado,  lo  cual  nunca sucedió. De lo que se desprende que las partes que  aparecen  como  cesionarios  conciliando  dentro  del  auto  de la Sala sexta de  decisión  del  Tribunal Administrativo de Antioquia nunca llegaron a conciliar,  debido   a  que  no  asistieron  a  la  audiencia  de  conciliación  con  tales  calidades…” .     

     

1. En  segundo  lugar  afirma que la conciliación fue irregular porque  se  desconoció  lo preceptuado por el parágrafo primero del artículo 59 de la  Ley  23 de 1991 modificado por el artículo 70 de la Ley 446 de 199811.  Alega  al  actor  que este enunciado normativo señala textualmente que sólo procederá la  conciliación  en  los procesos ejecutivos cuando se hayan propuesto excepciones  de  mérito,  y  que  en el caso objeto de estudio INVIAS sólo había propuesto  excepciones   de  mérito  respecto  de  uno  de  los  demandantes  –CONIGRAVAS  S.A.-  y  no  frente  a los  demandantes  de  los  otros  once  (11) procesos ejecutivos que se acumularon al  primero,  por  tal  razón  sostiene  que la entidad estatal no podía conciliar  frente  a  estos  supuestos  acreedores.  Textualmente  sostiene  el demandante:  “de  las doce demandas ejecutivas que fueron objeto  de  la  conciliación  del  26  de  Octubre  de 2006, sólo una, la inicialmente  presentada  por  CONIGRAVAS  S.A.,  fue  objeto de defensa procesal por parte de  INVIAS,  mediante la presentación de excepciones perentorias o de fondo. Por lo  que  sólo  respecto  de  esa  se cumplió con los preceptos legales12,  en tanto  solo  esa  debía  ser  válida.  Sin embargo, sobre todas las peticiones de los  doce  procesos  ejecutivos  acumulados  se  adelantó  el  acuerdo conciliatorio  aprobado  por  la  mencionada Sala Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo  de  Antioquia, olvidándose de esta forma el Tribunal de sus funciones y deberes  que   lo   obligaban   a  realizar  un  análisis  de  fondo  sobre  el  acuerdo  conciliatorio  propuesto,  de  tal manera que no fuera violatorio de la ley o no  resultare   lesivo   para  el  Patrimonio  Público13.  Por  estas circunstancias  no podía llevarse a cabo tal conciliación…”.     

     

1. Así  mismo,  considera  el  apoderado  del INVIAS que la actuación  adelantada  por  el  Tribunal  Administrativo  de  Antioquia  en el trámite del  proceso  ejecutivo  vulneró  el  derecho  fundamental  al  debido proceso de su  representada,  porque  la  Sala Sexta de Decisión libró un mandamiento de pago  de  manera  abiertamente  irregular  pues  no  existía un título ejecutivo que  sirviera  de  fundamento  a  la  actuación  procesal. Sobre este extremo anota:  “…En  primer  lugar,  el  Tribunal había librado  mandamiento  de  pago  sin  que  existiera  un  título  ejecutivo,  pues  en la  modalidad  de  título complejo acogida por el Tribunal para sancionar a INVIAS,  debió  haberse  surtido  el  procedimiento  señalado por las normas procesales  vigentes  y  lo  dispuesto  por  el Consejo de Estado, sobre la necesidad de una  previa  exhibición  del  título.  Situación  que  no se tuvo en cuenta por el  Tribunal  y  en consecuencia dio por sentado que los cesionarios eran legítimos  demandantes  ejecutivos  contra  INVIAS y libró mandamiento de pago con base en  los  documentos  de  cesión  y  en la Resolución 007012 del 24 de Diciembre de  1998,  sin  que  obrara  la  primera  copia  de la Resolución aprobatoria de la  conciliación    y    sin    que    se    hubiese    realizado   la   respectiva  exhibición…”.     

     

1. Añade  el  accionante que los documentos presentados por CONIGRAVAS  S.  A.  para  iniciar  el  proceso ejecutivo no constituyen un título ejecutivo  válido  porque  no  se  presentó  la  primera  copia  del auto expedido por el  Tribunal  Administrativo  de  Antioquia, el 12 de noviembre de 1998, mediante el  cual  se  aprobaba  la primera conciliación realizada entre INVIAS y CONIGRAVAS  S.  A. Indica que según lo establecido en el inciso 2º  del artículo 115  del   C.   P.   C.  sobre  copias  de  actuaciones  judiciales,  “solamente   la   primera  copia  prestará  mérito  ejecutivo;  el  secretario  hará  constar  en  ella  y  en  el expediente que se trata de dicha  copia.  Si la providencia contiene condenas a favor de diversas personas, a cada  una   de   ellas   se  les  entregará  su  respectiva  copia…”.  Circunstancia  que en el caso concreto  no se presentó, pues  sostiene   que   “la   constancia  secretarial  de  expedición  de  la  primera copia en original reposa en la Oficina Jurídica de  INVIAS.  Y además, corresponde a un documento que se expidió solamente a favor  de  Botero  Aguilar  &  CIA.  Limitada y el Consorcio Nacional de Ingenieros  CONIC  S.A.,  es decir, de quienes son los únicos titulares y beneficiarios del  derecho.  Llevando esto a concluir por parte del actor que se libró mandamiento  de  pago  sin  título  ejecutivo  y  a favor de unos cesionarios que no tenían  vinculación  sustancial  con  INVIAS,  reconociéndoles de esta manera la misma  prerrogativa  de  los  titulares  de  los  derechos  y   la misma posición  contractual  del  contratista  del  contrato  de  obra pública N° 205 de 14 de  junio de 1983, sin tenerla”.     

     

1. También  alega  el actor que el mandamiento de pago fue librado por  una  suma  excesiva que ni siquiera corresponde a lo supuestamente debido por la  entidad   estatal.   Sustenta   tal   aserto   con   base   en   los  siguientes  argumentos:   “El Tribunal de Antioquia en los  mandamientos  de  pago y en especial, en el auto que acumuló todas las demandas  ejecutivas,   se  limitó  a  acoger  en  su  integridad  las  pretensiones  del  demandante  y  libró  por  unos montos e ítems que estaban muy lejos de ser la  realidad. Tal como se puede apreciar a renglón seguido:        

i. Se  acogió  plenamente un supuesto error en la tasa aplicada en la  liquidación  e  interpretó  que debió ser el 12% y no el 6%, sin analizar las  condiciones literales del auto aprobatorio de la conciliación.   

ii. Suplió  la  inactividad  del  demandante,  quién si en su momento  consideró  que el auto aprobatorio de la conciliación no había quedado acorde  con  su  pretensión, debía haber solicitado la corrección del auto dentro del  término  de  ejecutoria,  pero  no lo hizo, desconociendo la Jurisprudencia del  Consejo      de      Estado      al     respecto14.   

iii. No  se  tuvo  en  cuenta  la  obligación  de  reintegro a favor de  INVIAS,  por  parte  de  CONIC,  liquidación  que debía hacerse en igualdad de  condiciones  respecto  a  la  que  estaba  a  favor de esta última, tal como lo  establecía  la conciliación de 1998. Como consecuencia de la no reliquidación  a  favor  de INVIAS, el saldo de capital adeudado a favor de CONIC se libró por  un  monto  desbordado  y  además  se  incluyeron  costos  financieros que en la  conciliación  inicial  no  se habían aceptado, ya que estaba a cargo de INVIAS  examinar su procedencia.   

iv. Se  desconocieron  los parámetros jurisprudenciales del Consejo de  Estado  al respecto de la no inclusión de costos financieros en la liquidación  de   créditos  a  cargo  de  una  Entidad  Estatal15.   

v. Se  violó el principio de cosa juzgada, ya que sin ningún tipo de  control  jurisdiccional  se  suplieron  las  omisiones  de los demandantes en la  primera  etapa  y  se inaplicaron las disposiciones que al respecto establece la  ley  80  de 1993, y las sentencias del Consejo de Estado, con base en un título  ejecutivo   que  no  tenía  una  obligación  clara,  expresa  ni  mucho  menos  exigible”.     

Con   fundamento   en   todo   lo  expuesto  anteriormente   el   accionante   solicita   la   protección  de  los  derechos  fundamentales  de  la  entidad  estatal  supuestamente  vulnerados a raíz de la  expedición  de  las  siguientes  providencias  judiciales:  (i) auto fechado el  cuatro  (4)  de  diciembre  de  2006,  mediante  el  cual  se aprobó el acuerdo  conciliatorio  realizado  el  26  de Octubre de 2006; (ii) auto fechado el siete  (7)  de  Junio  de  2002,  admisorio de la demanda y por medio del cual se libra  mandamiento  de  pago;  y  (iii) auto fechado el diecinueve (19) de noviembre de  2004,  mediante  el  cual ordenó la acumulación, al proceso ejecutivo iniciado  por  CONIGRAVAS  S.  A.  contra el INVIAS, de otros once (11) procesos y ordenó  librar un nuevo mandamiento de pago.   

En  consecuencia, pide se declare sin efectos  el  primero  de  los  autos  antes  reseñados y se ordene la nulidad de todo lo  actuado  con  posterioridad  a su expedición. Igualmente solicita, con el   fin  de  evitar  un  perjuicio  irremediable,  que  el amparo tutelar permanezca  vigente  mientras  la  autoridad  competente  decida  de  fondo  las acciones de  nulidad  y  las  demás  pertinentes,  las  cuales  adelantará oportunamente el  INVIAS.   

3.  Intervención  de  la  autoridad judicial  demandada.   

Los  magistrados integrantes de la Sala Sexta  de  Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia contestaron la demanda en  los siguientes términos:   

Señalan  inicialmente  que de acuerdo con el  numeral  1° del artículo 6° del decreto 2591 de 1991, la tutela sólo procede  cuando  no  existe  otro  medio  de defensa judicial o cuando a pesar de ello se  interpone  como  mecanismo  transitorio  para  evitar un perjuicio irremediable,  dada  la  naturaleza  de  medida  subsidiaria  de  protección  de  los derechos  fundamentales.  Consideran entonces que la tutela incoada es improcedente porque  existen  otros  mecanismos  de  defensa  judicial y el perjuicio irremediable no  está  debidamente  probado  en  el texto de la demanda. Aclaran que no puede la  tutela   convertirse  en  un  instrumento  para  revivir  instancias  procesales  precluidas  ni  para  obtener un pronunciamiento de fondo respecto de cuestiones  que  no  fueron propuestas cuando se tuvieron a la mano los medios ordinarios de  defensa.   

En relación con las supuestas irregularidades  adolecidas  por  el  mandamiento de pago, explican que la primera copia del auto  expedido  por  el  Tribunal  Administrativo  de Antioquia, el 12 de noviembre de  1998,  mediante  el  cual  se  aprobaba la primera conciliación realizada entre  INVIAS  y  CONIGRAVAS  S.  A.  obra  en  el expediente en el cuaderno principal,  situación  de  la  cual se dejó constancia en la providencia aprobatoria de la  conciliación,  de  manera  tal que el mandamiento de pago se libró con base en  un título ejecutivo plenamente válido.   

Sobre el alegato del actor, en el sentido que  no  procedía  la  acumulación de las once demandas ejecutivas, explican que en  el  proceso ejecutivo iniciado por CONIGRAVAS S. A. se interpusieron excepciones  previas  y  de  fondo,  y  que en virtud de la aplicación del artículo 540 del  C.P.C.,  las  demandas  acumuladas debían tramitarse por el mismo procedimiento  aplicado  a  la  primera, razón por la cual era procedente la aprobación de la  conciliación  respecto de todos los ejecutantes. En consecuencia consideran que  no se violó el artículo 70 de la Ley 446 de 1998.   

En   lo   que   atañe   a   las  supuestas  irregularidades  en  relación con la cesión de los créditos, sostienen que el  reconocimiento   y   aceptación  de  las  cesiones  de  crédito  obran  en  la  Resolución  N° 7012 de 1998, que es un acto de liquidación y de ejecución de  la conciliación efectuada en el año 1998.   

Expresan, por último, que no era atribución  del  juzgador  aprobar o improbar la liquidación efectuada en la conciliación,  por  cuanto  se trata de un mecanismo anticipado de terminación del proceso, en  el  cual  las  partes  tienen  la  potestad de definir los diferentes puntos del  acuerdo.  Afirman  que al haberse constatado en la providencia aprobatoria de la  conciliación  que  la  metodología  utilizada  para liquidar la obligación se  sujetó  al  numeral  8  del  artículo 4 de la Ley 80 de 1993, se garantizó la  integridad del patrimonio del Estado.   

4.   Intervención  de  CONIGRAVAS  S.  A.,  UNIMEZCLAS  S.  A.,  CONCRECONIC  S. A., INVERSIONES KIRENS LTDA. y Lucila Henao  Botero.   

Las sociedades CONIGRAVAS S. A., UNIMEZCLAS S.  A.,   CONCRECONIC  S.  A.,  INVERSIONES  KIRENS  LTDA.  y  Lucila  Henao  Botero  intervinieron  en  el  trámite  de  la  acción  de  tutela  para oponerse a la  solicitud del actor.   

Manifiestan  que  la  acción  de  tutela  es  improcedente  pues  no puede convertirse en un instrumento para deslegitimar las  providencias  judiciales proferidas en un proceso en el cual se garantizó a las  partes  el  acceso  a  los diferentes mecanismos de defensa que la ley pone a su  disposición para que defiendan sus legítimos intereses.   

Consideran  que  en  el presente asunto no se  configura  una  vía  de  hecho  debido  a que la actuación de la Sala Sexta de  Decisión   del   Tribunal   Administrativo   de  Antioquia  estuvo  siempre  en  consonancia con las disposiciones de la ley procesal.   

Destacan  que  la  jurisprudencia reconoce la  posibilidad  de interponer acción de tutela contra una actuación arbitraria de  la  autoridad  judicial  y determina los requisitos para su procedencia, pero en  el  presente  asunto  estiman  que  dichos  requisitos  no  se  cumplen  pues la  discrepancia  solo  radica en la interpretación y aplicación que de las normas  realizó  el  juez  de conocimiento. En lo relacionado con el auto que libró el  mandamiento  de pago, sostienen que el título ejecutivo reposa en el expediente  y  se  adjuntó  a  la  demanda en la oportunidad correspondiente, razón por la  cual  consideran  que  no  se  configura el defecto procedimental alegado por el  actor.   

Añaden que en el mandamiento de pago librado  a  favor  de  cada  uno  de  los  demandantes en el proceso ejecutivo se tuvo en  consideración  tanto la liquidación de los créditos aportados por cada uno de  los  demandantes  como  las  sumas  ya pagadas en cumplimiento de la Resolución  N.°   7012   de  1998.  La  misma  consideración  expusieron  respecto  de  la  conciliación  efectuada  en  octubre  de 2006 y aprobada mediante auto del 4 de  diciembre  del mismo año, razón por la cual consideran que no le asiste razón  al  representante  judicial  del  INVIAS  cuando  alega  que  la  Sala  Sexta de  Decisión   no   tuvo   en   cuenta   las   sumas   pagadas   por   la   entidad  estatal.   

Añaden que es erróneo considerar que la tasa  de  interés  aplicable en el mandamiento de pago a la liquidación del crédito  era  del  6%  anual  establecido  en  el  Código  Civil, pues de acuerdo con la  jurisprudencia  del  Consejo  de Estado la suma a pagar por el INVIAS debía ser  liquidada,  como  en  efecto se hizo, con base en el artículo 884 de Código de  Comercio  y  aplicando  las  tasas de intereses moratorios máximos certificados  por la Superintendencia Financiera.   

En  relación  con  la  cesión de créditos,  indican  que  por  mandato  de  los artículos 1959 y 1670 del Código Civil, el  cesionario  se  subroga  en  los  derechos  del  cedente  y su ejercicio depende  únicamente  del  incumplimiento  de  la  obligación por parte del deudor y, en  consecuencia,  queda  facultado  para iniciar las acciones legales que considere  necesarias  para  hacer  valer  su  crédito,  por  lo  que en el caso concreto,  estaban  plenamente legitimados por ser parte tanto en el proceso ejecutivo como  en la conciliación adelantada en el año 1998.      

5.  Intervención de BOTERO AGUILAR y Cia. S.  A.   

La   sociedad   Botero   Aguilar   y   Cia.  S.A.,   mediante  apoderado  judicial,  reiteró  los anteriores argumentos y señaló además que la acción  de  tutela  incoada  es  improcedente  en  primer  lugar,  por  que no existe un  perjuicio  irremediable  para  el INVIAS y, en segundo lugar, debido a que no se  trata  de  un mecanismo de defensa judicial que permita tratar cuestiones que no  fueron debatidas ni aprobadas en  las instancias ordinarias.   

Para  concluir hace referencia a la sentencia  T-606  del  26  de  Mayo  de  2000,  en la cual se indicó que la tutela resulta  improcedente  cuando  se  discuten  derechos de tipo económico derivados de una  conciliación,   por   tratarse   de   asuntos   que   carecen   de   relevancia  constitucional.   

6.   Decisiones   judiciales   objeto   de  revisión.   

6.1. Primera instancia.  

El  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso  Administrativo,   Sección   Primera,   dentro  del  proceso  Radicado  con  N°  11001-03-15-000-1007-00236-00,  mediante  fallo de tutela del veintiocho (28) de  junio  de  2007  concedió  el  amparo  solicitado,  pues estimó vulnerados los  derechos   fundamentales  del  INVIAS  al  debido  proceso  y  al  acceso  a  la  administración  de  justicia, con base en los argumentos que a continuación se  resumen.   

En  primer  lugar  consideró el a quo que se  había  incurrido  en un defecto procedimental porque en el trámite del proceso  ejecutivo  se  había  expedido  mandamiento  de  pago  sin un título ejecutivo  válido.  Al  respecto  consideró  que  de  la  lectura  de unos apartes de los  mandamientos  de  pago  librados  por el Tribunal Administrativo de Antioquia el  siete  (7)  de  junio  de  2002  y  el  diecinueve  (19) de noviembre de 2004 se  advertía  que  el  título  valor con fundamento en el cual se habían librado,  estaban  compuestos  por  “Las copias auténticas de  la   conciliación   y  el  acta  de  aprobación  de  la  mismas”;  es  decir,  no  por la primera copia como lo manda la ley, ya que  ésta, según lo afirmaba el demandado reposaba en su poder.   

Cita  el  juez de primera instancia un aparte  del  artículo  497  del  C.P.C.,  disposición  que  textualmente  consigna que  “[p]resentada   la  demanda  con  arreglo  a  ley,  acompañada   de  documento  que  preste  mérito  ejecutivo,  el  juez  librara  mandamiento…”;  considera  por  lo tanto que en el  proceso  ejecutivo  adelantado  contra  el  INVIAS  dicho  mandato legal solo se  satisfaría  con  la presentación de la primera copia del acuerdo conciliatorio  celebrado  en  el año 1998 y del acta aprobatoria del mismo, presupuestos que a  su  juicio  no  fueron  cumplidos  con  ocasión  de  la  demanda presentada por  CONIGRAVAS  S. A. contra la entidad estatal. Concluye entonces que la actuación  surtida  por  el  Tribunal, al adelantar el trámite de un proceso ejecutivo sin  que  hubiese  sido  presentado un título ejecutivo en debida forma, vulneró el  derecho  fundamental  al debido proceso de INVIAS ya que contraría abiertamente  lo preceptuado por el artículo 497 C.P.C.   

Adicionalmente   estima   el   a  quo  que  esta  conducta  quebranta el  derecho  de  acceso a la administración de justicia, entendido como el interés  legítimo  que  le  asiste  a  las  personas  que los jueces se sujeten a la ley  procesal  en  sus  actuaciones  y a que la resolución del conflicto se haga sin  quebranto  alguno  de  la  ley  que  los  gobierna, expectativas que a su juicio  fueron  defraudadas  en  el  presente  caso  por  la ocurrencia de las supuestas  irregularidades antes señaladas.   

Encuentra  que  también  se  incurrió en un  defecto  procedimental  porque  se  admitió  la  conciliación  en los procesos  ejecutivos  acumulados  en  los  cuales  no se habían presentado excepciones de  mérito,  con  claro desconocimiento de lo prescrito por la ley. Indica el a-quo  que  tal como constaba en el auto aprobatorio del mandamiento de pago del cuatro  (4)  de  diciembre  de  2006, en los procesos acumulados no se habían propuesto  excepciones  de  ningún  tipo  por parte de la entidad ejecutada, de manera tal  que  la acumulación ordenada contravino lo establecido en el artículo 70 de la  Ley  446  de  1998,  cuyo  parágrafo 1° textualmente consigna que “En  los  procesos  ejecutivos de que trata el artículo 75 de la  Ley  80  de  1993, la conciliación procederá siempre  que   en   ellos   se   hayan   propuesto   excepciones  de  mérito…”   (las   negrillas  y  subrayados  añadidos).   

Por  lo tanto, para la Sección Primera de la  Sala  de  lo  Contencioso  Administrativo del Consejo de Estado resulta evidente  que  el  mandato  expreso  y  claro de la precitada norma fue desconocido por la  Sala  Sexta  de  Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, como quiera  que  esta  última  aprobó  un acuerdo conciliatorio en proceso ejecutivo en el  cual  no  se  presentaron  excepciones. Al respecto opina el juez constitucional  que,  contrario  a  lo  manifestado  por  el  Tribunal,  el  hecho de haber sido  propuestas  excepciones en uno de los procesos acumulados (el proceso 002747) no  significa  que  deban  entenderse  propuestas  en  todos  los  demás, pues cada  proceso mantiene su especificidad propia.   

Considera  el  juez  constitucional  que esta  circunstancia,  aunada  al  hecho  de  que  no se encontraba trabada la litis en  forma  por  haberse  dictado  un mandamiento de pago sin el presupuesto procesal  exigido   para   tal  efecto,  hace  manifiesto  el  quebranto  a  los  derechos  fundamentales  al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de  INVIAS,  pues  el  acuerdo  conciliatorio  aprobado en contra de las previsiones  legales  impidió  que  el  proceso  ejecutivo culminara con un fallo definitivo  sustentado en las pruebas legalmente aportadas.   

Finalmente  precisa la Sección Primera de la  Sala  de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que si bien contra  el  auto  aprobatorio  de  la conciliación procede el recurso de apelación, el  ejercicio  del  mismo  no  le  era exigible al INVIAS, comoquiera que la entidad  estatal  mostró  ánimo  conciliatorio  y  resulta  obvio que quien concilia no  tiene  interés  en  apelar,  menos aún si el acuerdo recibe la aprobación del  Tribunal,  ya  que tal circunstancia genera en las partes la confianza legítima  de haber llegado a un arreglo ajustado a derecho.    

6.2. Impugnación.  

El  fallo anterior fue impugnado por la parte  demandada  y  los  terceros  intervinientes,  quienes  alegaron  que la Sección  Primera  del  Consejo  de  Estado había errado en su apreciación respecto a la  supuesta  vulneración  del  debido  proceso  y  del  derecho  de  acceso  a  la  administración de justicia.   

En primer lugar señalan los apelantes que de  haber  el  a quo examinado el  expediente  del  proceso  ejecutivo  hubiera  podido verificar que se allegó la  primera  copia  que presta mérito ejecutivo de la conciliación realizada en el  año   1998,   lo  que  deja  sin  fundamento  la  primera  de  las  pretendidas  afectaciones del debido proceso.   

Por  otra  parte,  sostienen  que  no sufrió  menoscabo  el  derecho  fundamental  al acceso a la administración de justicia,  porque  a  INVIAS se le notificó del mandamiento de pago librado en su contra y  la  entidad  estatal  concurrió  al  proceso  ejecutivo  y contó con todas las  garantías judiciales para su defensa.   

En cuanto a la procedencia de la conciliación  en  aquellos  procesos ejecutivos acumulados en los cuales no se propusieron por  INVIAS  excepciones  de  mérito,  anotan que el fallo impugnado desconoció que  dentro  del  proceso ejecutivo tuvo lugar una acumulación de demandas -al tenor  de  lo  previsto  en  el  artículo 540 del C. P. C.- no de procesos y que estas  figuras  tienen  efectos diferentes. Entienden que al haberse acumulado las once  demandas  ejecutivas  presentadas  contra  el  INVIAS  al  proceso  iniciado por  CONIGRAVA   S.  A.  contra  la  entidad  estatal,  las  excepciones  de  mérito  propuestas  en  este  primer  proceso  se  aplicaban  a  todas y cada una de las  demandas  acumuladas,  razón por la cual la conciliación realizada no infringe  los  requerimientos  establecidos  por  el parágrafo 1° del artículo 70 de la  Ley 446 de 1998.    

Finalmente,  afirman que la acción de tutela  no  es  procedente  contra  providencias judiciales toda vez que las previsiones  legales  al  respecto fueron declaradas inexequibes, tal como lo ha sostenido el  Consejo de Estado.   

6.3.     El     fallo    de    segunda  instancia.   

El  Consejo  de Estado Sala de lo Contencioso  Administrativo  Sección  Segunda  Subsección  “B”,  mediante  decisión de  treinta  (30)  de agosto de 2007, revocó la sentencia de primera instancia y en  su  lugar  rechazó por improcedente la acción de tutela incoada por el INVIAS.  Consideró  el  ad  quem que  esta  garantía  es  procedente  única  y exclusivamente cuando el ordenamiento  jurídico   no   haya   previsto   instrumentos   para   proteger  los  derechos  fundamentales  y  no cuando se hubieren agotado los existentes, en esa medida no  es     un    mecanismo    idóneo    para    controvertir    las    providencias  judiciales.   

También  aduce  el juez de segunda instancia  que  a partir de la sentencia C-543 de 1992, la Corte Constitucional retiró del  ordenamiento  jurídico  el  artículo  40  del  Decreto  2591  de 1991, el cual  regulaba  la  tutela  contra  providencias  judiciales,  por considerar que esta  previsión  contrariaba  la  cosa juzgada, la prevalencia del interés general y  la  voluntad  del constituyente. Por tal motivo, señala que no es posible hacer  uso  del  mecanismo  constitucional para controvertir una providencia en firme y  que  cualquier  “evolución” jurisprudencial sobre la materia contradice los  fundamentos  teóricos  de  la  referida  sentencia  que  hizo  tránsito a cosa  juzgada constitucional.   

7. Pruebas.  

El  actor  allegó  las siguientes pruebas en  copia simple:   

    

* Resolución  N.°  007012  del 24 de Diciembre de 1998, expedida por  el  INVIAS,  por  medio de la cual se ordena el pago total de un fallo judicial,  Cuaderno # 2, folios 118-124.   

* Fallo  de  la  Acción  de  Tutela  interpuesta por CONIGRAVAS S. A.  contra  el INVIAS, ante el Juzgado 42 Municipal de Santa Fe de Bogotá, Cuaderno  # 2  folios 101-104.   

* Fallo  de Segunda Instancia, por parte del Juzgado Catorce Civil del  Circuito,  en  la Acción de tutela interpuesta por la Sociedad CONIGRAVAS S. A.  contra el INVIAS, Cuaderno #2 folios 105-113. –   

* Demanda  Ejecutiva  interpuesta  por  CONIGRAVAS S. A. en contra del  INVIAS,  radicada  en  el  TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA el 8 de Junio de  2000, Cuaderno # 1, Folios 385-394.   

* Fallo  de primera instancia por parte del Tribunal Administrativo de  Antioquia,  Sala  tercera  de decisión, en la demanda ejecutiva interpuesta por  NEIL    EDUARDO    BUSTAMANTE    contra    INVIAS,    Cuaderno   #   3,   Folios  414-420.   

* Fallo  de segunda instancia por parte del Consejo de Estado, Sala de  lo  Contenciosos  Administrativo,  Sección  Tercera,  del recurso de apelación  interpuesto  por el apoderado del Sr. NEIL EDUARDO BUSTAMANTE  en contra de  la  providencia  dictada  por  el Tribunal Administrativo de Antioquia el 1° de  Noviembre  de  2000,  mediante  la  cual  se  rechazó la demanda, Cuaderno # 3,  Folios 421-431.   

* Auto  por  medio  del  cual  el Tribunal Administrativo de Antioquia  Sala  Sexta de Decisión libra mandamiento de pago a favor de CONIGRAVAS S. A. y  a cargo de INVIAS, Cuaderno # 3, Folios 193-196.   

* Auto  por  medio  del  cual  el Tribunal Administrativo de Antioquia  Sala  Sexta  de  Decisión  decreta la acumulación de 11 demandas ejecutivas en  contra  de  INVIAS  y  libra  mandamiento  de pago a favor de los demandantes de  éstas, Cuaderno # 2, Folios 195-219.   

* Auto  por  medio  del  cual  el Tribunal Administrativo de Antioquia  Sala  Sexta  de  Decisión  decreta  medida  cautelar a favor de los ejecutantes  CONIGRAVAS  S.  A.  e  INCIVIAL S. A., dentro del proceso ejecutivo radicado con  N°  2000-2747,  seguido  en  contra  de  INVIAS,  Cuaderno # 3, Folios 288-292.   

* Aceptación  de  Derechos  Litigiosos  dentro  del proceso ejecutivo  2000-02747, Cuaderno # 3, Folios 241-241.   

* Acta  de la audiencia de conciliación celebrada el veintiséis (26)  de  octubre  de  dos  mil  seis  entre INVIAS y CONIGRAVAS y otros, Cuaderno # 3  Folio 373 y ss.   

* Auto  aprobatorio  de  la  conciliación  celebrada  entre  INVIAS Y  CONIGRAVAS  y  otros,  proferido  por  la  Sala  Sexta de Decisión del Tribunal  Administrativo  de  Antioquia  el  cuatro (04) de diciembre de 2006, Cuaderno#3,  folio 474 y ss.     

Pruebas  solicitadas  por  el  accionante  y  oficiadas  por  la  Sección  Primera  de la Sala Contencioso Administrativa del  Consejo de Estado:   

    

* Copia     completa     del     expediente,    con    Radicado    N°  05-001-23-31-000-2000-02747-00,  del  proceso ejecutivo promovido por CONIGRAVAS  S.A. y otros (demandas acumuladas) contra el INVIAS.     

    

* Copia  de  la  sentencia  emitida  por el juez 42 Civil Municipal de  Bogotá,  dentro  del  proceso  931984,  que  adelantó  CONIGRAVAS  S.A. contra  INVIAS.     

8.     Selección    por    la    Corte  Constitucional.   

9.   Actuación   surtida  ante  la  Corte  Constitucional.   

En  escrito  del Representante legal de CONIC  S.A.  y  Botero  Aguilar  S.A., Dr. Luis Fernando Mejía y recibido por la Corte  Constitucional  el  día  dos (2) de febrero de 2008, se allega al expediente el  concepto  técnico  emitido  por la Procuraduría General de la Nación de fecha  20  de  Septiembre de 2007, donde el ente de control manifiesta estar de acuerdo  con   los   términos   económicos   que  sirvieron  de  base  al  INVIAS  para  conciliar.   

En  auto  del dieciséis (16) de abril de dos  mil  ocho, el Magistrado Sustanciador ordenó practicar una inspección judicial  sobre  el expediente N° 2000-02747-00 contentivo del proceso ejecutivo iniciado  por  CONIGRAVAS S.A. contra el INVIAS que cursa en el Tribunal Administrativo de  Antioquia, M.P. Jairo Jiménez Aristizabal.   

A  fin  de  practicar  la anterior prueba, se  comisionó  al Magistrado Auxiliar Alejandro Ramelli Arteaga para que adelantara  la  mencionada  diligencia  de  inspección judicial el día veintinueve (29) de  abril  de  2008, a las 10:00AM, en las instalaciones del Tribunal Administrativo  de Antioquia.   

Como  consecuencia  de  la  práctica  de  la  diligencia  el  INVIAS  adjuntó  al  expediente  la primera copia con destino a  prestar  mérito ejecutivo del auto que aprobó la conciliación celebrada   en  1998  entre  esta  entidad  y  Botero Aguilar y Cia., dentro del proceso N°  931984.   

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.  

1. Competencia.  

Es   competente   esta  Sala  de  la  Corte  Constitucional  para  revisar  las decisiones proferidas dentro de la acción de  tutela  de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y  241,  numeral  9o.,  de  la  Constitución  Política  y en concordancia con los  artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.   

2. Presentación del caso y planteamiento del  problema jurídico.   

Con fundamento en los hechos reseñados en el  acápite  pertinente  el  demandante,  por  medio de apoderado judicial, impetra  acción  de  tutela  contra la actuación surtida por la Sala Sexta de Decisión  del  Tribunal  Administrativo  de Antioquia en el trámite del proceso ejecutivo  promovido  por  CONIGRAVAS  S.A.  contra  INVIAS.  Señala  que  en  el trámite  procesal  se  han  incurrido  en  diversos  defectos  que vulneran el derecho al  debido  proceso  y  el  derecho de acceso a la administración de justicia de la  entidad  estatal.  Específicamente  señala  los  siguientes:  (i)  el Tribunal  libró  mandamiento  de  pago  sin que el demandante hubiera aportado un título  ejecutivo  idóneo, (ii) el Tribunal aprobó la conciliación celebrada entre el  INVIAS  y  distintos  acreedores a pesar que esta diligencia era contraria a las  normas  procesales  vigentes  porque,  por  una  parte,  el  representante de la  entidad  estatal  carecía de capacidad para conciliar y, adicionalmente, INVIAS  no  podía  conciliar  respecto de aquellos acreedores cuyos procesos ejecutivos  se  habían acumulado al primer proceso promovido por CONIGRAVAS S. A. porque en  dichos   procesos   ejecutivos  no  había  formulado  excepciones  de  mérito,  requisito  exigido por el artículo 70 de la Ley 446 de 1998. El juez de primera  instancia  concedió  el  amparo  solicitado  por  encontrar que los defectos en  cuestión  se  habían  configurado  en  detrimento  de  los  derechos al debido  proceso  y  al  acceso  de la administración de justicia de la entidad estatal,  mientras  que  el  juez  de  segunda  instancia  revocó la decisión de primera  instancia  por  considerar  que  la  acción  de  tutela era improcedente contra  providencias judiciales.   

De la anterior presentación se desprenden las  cuestiones  que  serán  abordadas  en  la  presente  decisión, a saber: (i) se  reiterará  la  jurisprudencia  de  esta  Corporación  sobre  procedencia de la  tutela  contra  providencias  judiciales, (ii)  a continuación se hará un  recuento  de  los  alcances del defecto procedimental como causal de procedencia  de  la  acción  de  tutela  contra providencias judiciales; finalmente (iii) se  abordará  el  estudio  del caso concreto. No obstante, antes de desarrollar las  anteriores   cuestiones   previamente   se  hará  una  breve  referencia  a  la  jurisprudencia  de  esta  Corporación  en  torno  a  la titularidad de derechos  fundamentales  de las personas jurídicas de derecho público y su legitimación  para impetrar la acción de tutela.   

3. Titularidad de derechos fundamentales por  personas  jurídicas de derecho público y legitimación activa para impetrar la  acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.   

Desde        sus        primeros  pronunciamientos16   esta   Corporación   ha  sostenido  que  las  personas  jurídicas,  aún las de derecho público, están  legitimadas  para  ejercer  la  acción  de tutela debido a que son titulares de  derechos   constitucionales  fundamentales  por  dos  vías,  directamente  como  titulares  de  aquellos  derechos que por su naturaleza son predicables de   estos  sujetos  de  derechos,  e  indirectamente  cuando  la  vulneración puede  afectar   los  derechos  fundamentales  de  la  personas  naturales que las  integran17.   

Así por ejemplo, en la sentencia  C-360  de  1996,  la  Corte reconoció que  en   determinados  eventos  las  personas  jurídicas  -incluso  las  personas  jurídicas  de  derecho  público-  pueden  ser  titulares de derechos  fundamentales.  En esa misma  providencia   señaló   que   dicha   titularidad   depende   de   (i)  que así lo permita la naturaleza del  derecho    objeto    de    la    vulneración   o   amenaza,   y,   (ii)  que  exista  una  relación directa  entre  la  persona  jurídica que alega la vulneración y una persona o grupo de  personas  naturales,  virtualmente afectado. Advirtió también que las personas  jurídicas  de  derecho  público  pueden  ser  titulares  de  aquellos derechos  fundamentales   cuya   naturaleza  así  lo  admita  y,  por  lo  tanto,  están  constitucionalmente  habilitadas  para  ejercitarlos  y defenderlos a través de  los    recursos    que,    para    tales   efectos,   ofrece   el   ordenamiento  jurídico18.   

En  la  sentencia SU-182 de 199819, al realizar  un  extenso  análisis  de la titularidad de derechos de las personas jurídicas  de  derecho  público,  esta  Corporación  señaló  que  dentro  de la gama de  aquellos  garantizados en un Estado Social de Derecho a este tipo de sujetos hay  algunos   de  naturaleza  fundamental,  “en  cuanto  estrechamente  ligados  a su existencia misma, a su actividad, al núcleo de las  garantías  que  el  orden jurídico les ofrece y, por supuesto, al ejercicio de  derechos  de  las  personas  naturales afectadas de manera transitiva cuando son  vulnerados  o  desconocidos los de aquellos entes en que tienen interés directo  o  indirecto20,”   por   ende  susceptibles  de  ser  amparados por vía de tutela.   

La   jurisprudencia   constitucional   ha  reconocido  que  pueden  ser  titulares, de los derechos fundamentales al debido  proceso,  a  la igualdad, a la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia,  a  la  libertad  de asociación, a la inviolabilidad de los documentos y papeles  privados,  al  acceso  a  la  administración  de  justicia,  al  derecho  a  la  información,   al   habeas   data   y   al   derecho   al  buen  nombre,  entre  otros21,  que  son  susceptibles de ser protegidos en cabeza de una persona  jurídica,  a  condición  de que en la relación jurídica concreta que origina  la tutela tengan la condición de titulares de esos derechos.   

Específicamente  en  lo que concierne a las  personas  jurídicas  de derecho público ha señalado la Corte que “[L]as  estatales  propiamente  dichas  así  como las de capital  mixto  –  público y privado- no están excluidas de los derechos fundamentales,  en  lo  que  se  ajuste  a su naturaleza, actividad y  funciones, toda vez que, por conducto de sus órganos  y  con  indudable  repercusión  en  el  interés y en los derechos de los seres  humanos,  son  sujetos  que obran con mayor o menor autonomía dentro del cuerpo  social,  que no puede menos de reconocer su existencia y su influjo, benéfico o  perjudicial  según  cada  caso, como tampoco ignorar sus obligaciones, deberes,  cargas  y prerrogativas. La persona jurídica pública no es un simple enunciado  teórico  ni  una  ficción, como durante algún tiempo lo aceptaron la ley y la  doctrina,  sino una incontrastable y evidente realidad que las normas no ignoran  ejerce    derechos    y    contrae    obligaciones22”.   

De   otra   parte,  en  relación  con  la  representación  judicial  ha  señalado  la  Corte, que la instauración de una  acción  de  tutela  por parte de una persona jurídica debe respetar las reglas  de  postulación  de  manera  que debe ser impetrada por su representante legal,  directamente    o    a    través   de   apoderado23.   

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4.  Procedencia  excepcional de la acción de  tutela     en     contra     de     providencias     judiciales.    Reiteración  jurisprudencial.   

En     una     consolidada     línea  jurisprudencial25,  la Corte Constitucional ha  establecido   con   precisión  los  requisitos  que  deben  cumplirse  para  la  procedencia  de  la  acción  de  tutela  contra  providencias judiciales.    

El artículo 86 dispone que el amparo de los  derechos  fundamentales  tendrá  lugar  frente  a cualquier autoridad pública,  este  concepto  genérico abarca también a los funcionarios judiciales, quienes  sin   lugar   a   discusión   son   una   autoridad  pública,  de  manera  tal  que dentro del universo de  actuaciones  impugnables  mediante  el  mecanismo de protección de los derechos  fundamentales  están  incluidas  las  decisiones adoptadas por los miembros del  poder  judicial.  No  basta,  entonces, esgrimir los principios de cosa juzgada,  seguridad  jurídica  y  autonomía  judicial,  para  negar al juez de tutela la  posibilidad   de   determinar   si  una  actuación  judicial  vulnera  derechos  fundamentales,   pues   existen   razones  de  peso26,  además  del tenor literal  del  precepto  constitucional  que  justifican  la  procedencia  de la garantía  constitucional contra providencias judiciales.   

Ahora bien, esto no implica que la acción de  tutela  se  transforme en una tercera instancia, ante la cual se puedan discutir  nuevamente  todos  los  asuntos  ordinarios.  Para  salvaguardar  los principios  arriba  mencionados  de seguridad jurídica, autonomía judicial y cosa juzgada,  la  Corte  ha especificado cuáles son las causales genéricas de procedibilidad  de la acción de tutela frente a decisiones judiciales.   

La  condición  necesaria,  común  a  las  diversas  hipótesis,  es  la violación o amenaza de derechos fundamentales que  hagan   precisa   la   intervención  inmediata  del  juez  constitucional  para  contrarrestar  los  efectos vulneratorios de la decisión judicial en cuestión.  Ha  dicho  esta  Corporación  que  “la  acción de  tutela       procede      contra      decisiones  judiciales  que  violen derechos fundamentales, como se  desprende  de  la  sentencia  C-543  de  1992.  Este  es el criterio básico que  subyace   a   la   jurisprudencia   de   la   Corte   Constitucional27.”   

Adicionalmente,    la    jurisprudencia  constitucional    también   ha   precisado   como   requisitos   generales   de  procedibilidad  de  la  acción  de  tutela  contra providencias judiciales, los  siguientes:   

     

a. Que  la  cuestión  que  se discute tenga relevancia constitucional,  pues  el  juez constitucional no puede analizar hechos que no tengan una clara y  marcada  importancia  constitucional  so  pena  de  involucrarse  en asuntos que  corresponden a otras jurisdicciones.     

     

a. Que  no  exista otro medio de defensa eficaz e inmediato que permita  precaver  la ocurrencia de un perjuicio irremediable28.  De  allí que sea un deber  del  actor  agotar  todos  los recursos judiciales ordinarios para la defensa de  sus   derechos   fundamentales   e   incluso   los   recursos   extraordinarios.     

     

a. La  verificación  de una relación de inmediatez entre la solicitud  de  amparo  y  el  hecho  vulnerador  de  los  derechos  fundamentales, bajo los  principios  de  razonabilidad  y  proporcionalidad.  En este último caso, se ha  determinado  que  no  es  procedente  la  acción  de  tutela  contra sentencias  judiciales,  cuando  el  transcurso  del  tiempo es tan significativo que sería  desproporcionado  un  control  constitucional  de  la actividad judicial, por la  vía de la acción de tutela.     

     

a. El  actor  debe identificar los hechos que generaron la vulneración  de  sus  derechos  fundamentales, los cuales debieron ser alegados en el proceso  judicial, de haber sido posible.     

     

a. Que  no  se  trate de sentencias de tutela, porque la protección de  los     derechos     fundamentales    no    puede    prolongarse    de    manera  indefinida.     

Finalmente, para que prospere la solicitud de  amparo  constitucional  la  providencia  judicial atacada en sede de tutela debe  adolecer  de  uno  de  los  vicios  o  defectos materiales correspondiente a las  distintas  modalidades  tipificadas  por  la jurisprudencia constitucional tales  como  el  defecto  sustantivo,  el defecto orgánico29,       el       defecto  procedimental30,   el  defecto  fáctico,  el  error  inducido,  la  decisión  sin  motivación,   el  desconocimiento  del  precedente31  y  violación directa de la  Constitución32,  los  cuales  también  configuran  causales  de procedencia de la  acción de tutela contra providencias judiciales.   

Ahora bien, en el caso concreto el demandante  alega  que  las providencias impugnadas adolecen de diversos defectos de índole  sustantiva  y  procedimental, razón por la cual se hará una breve referencia a  las  características  y  elementos  constitutivos  de  este  tipo  de defectos.   

5.  El  defecto  sustantivo  y  el  defecto  procedimental.   

En   diferentes   pronunciamientos,   esta  Corporación  ha  delimitado  el  campo de aplicación del defecto sustantivo en  las  providencias  judiciales, al señalar que se presenta, entre otras razones,  (i)  cuando  la  decisión  cuestionada  se funda en una norma indiscutiblemente  inaplicable  al  caso  concreto,  es decir, por ejemplo, la norma empleada no se  ajusta   al   caso  o  es  claramente  impertinente33,  o  no se encuentra vigente  por         haber        sido        derogada34,  o por haber sido declarada  inconstitucional35,  (ii)  cuando  a  pesar del  amplio  margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades  judiciales,  la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso  concreto,   desconoce  sentencias  con  efectos  erga  omnes   que   han   definido  su  alcance36,   (iii)  cuando  la  interpretación  de  la  norma  se  hace  sin  tener en cuenta otras  disposiciones  aplicables  al  caso  y  que  son  necesarias  para  efectuar una  interpretación             sistemática37,   (iv)   cuando  la  norma  aplicable  al  caso  concreto  es  desatendida y por ende inaplicada38,   o  (v)  porque  a  pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional,  no  se  adecua  a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma  aplicada,  por  ejemplo,  se  le  reconocen efectos distintos a los expresamente  señalados       por       el       legislador39.   

El defecto procedimental se presenta cuando en  desarrollo  de la actividad judicial el funcionario se aparta de manera evidente  de   las   normas   procesales   aplicables.   Al  desconocer  completamente  el  procedimiento  determinado  por  la  ley,  el  juez termina produciendo un fallo  arbitrario   que   vulnera  derechos  fundamentales40.    No    obstante,    el  desconocimiento  del  procedimiento  debe  tener  unos  rasgos  adicionales para  configurar  el  defecto  bajo  estudio:  a)  debe  ser un error trascendente que  afecte  de  manera grave el derecho al debido proceso y que tenga una influencia  directa  en  la  decisión  de  fondo adoptada y, b) debe ser una deficiencia no  atribuible  al afectado. Así por ejemplo, se configura un defecto procedimental  cuando  se  deja de notificar una decisión judicial a raíz de lo cual la parte  pierde     arbitrariamente     la     oportunidad    de    controvertir    dicha  decisión41.  Sin  embargo,  si  la  falta  de  notificación  no tiene efectos  procesales  importantes, si se deriva de un error del afectado, o si la misma no  produjo  verdaderamente  un efecto real –  por  ejemplo  por  que  el afectado tuvo oportunidad de conocer el  acto     por     otros     medios    –,    no   procederá   la   tutela42.   

Otro de los eventos típicos de vía de hecho  por  defecto  procesal se produce a raíz de la dilación injustificada tanto en  la  adopción  de decisiones como en el cumplimiento de las mismas por parte del  funcionario                 judicial43.   

También  se  ha  señalado  que  incurre  en  defecto  procedimental  la  autoridad judicial que pretermite la recepción y el  debate    de    unas    pruebas   cuya   práctica   previamente   había   sido  ordenada44.   

Finalmente,  la  Corte  ha  entendido  que se  produce  un  defecto  procedimental por vulneración grosera del debido proceso,  cuando   resulta  evidente  que una decisión condenatoria en materia penal  se  produjo como consecuencia de una evidente deficiencia en la defensa técnica  siempre   y  cuando  esta  sea  absolutamente  imputable  al  Estado45.   

6. Análisis del caso concreto  

Como  se ha descrito en apartes anteriores de  esta  decisión, el actor sostiene que la Sala Sexta del Tribunal Administrativo  de  Antioquia ha incurrido en diversos defectos sustantivos y procedimentales en  el  trámite  del  proceso  ejecutivo  promovido  por CONIGRAVAS S. A. contra el  INVIAS     –al    cual  posteriormente  se  acumularon  las  demandas presentadas por otros acreedores-,  específicamente  concentra  sus  reclamos  en  las siguientes providencias: (i)  Auto  fechado el cuatro (4) de diciembre de 2006, mediante el cual se aprobó el  acuerdo  conciliatorio  realizado el 26 de Octubre de 2006; (ii) Auto fechado el  siete  (7)  de  junio  de  2002, admisorio de la demanda y por medio del cual se  libró  mandamiento  de  pago  y;  (iii)  Auto  fechado  el  diecinueve  (19) de  noviembre  de  2004,  mediante  el  cual  se  ordenó la acumulación al proceso  ejecutivo  iniciado  por  CONIGRAVAS  S.  A. contra el INVIAS de otras once (11)  demandas  ejecutivas  presentados contra la entidad estatal y se libró un nuevo  mandamiento  de pago. Alega que en las referidas providencias se ha incurrido en  diferentes  defectos  procedimentales  que  han redundado en la conculcación de  los  derechos  al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de  la entidad estatal.   

Para  poder  abordar  la  cuestión  de fondo  planteada  debe examinarse previamente si en este caso se cumplen los requisitos  de  procedibilidad  de  la  acción  de  tutela  contra providencias judiciales,  señalados  en  un  acápite precedente de esta providencia. En el caso concreto  encuentra  esta  Sala  de  Revisión  que  debe  verificarse en primer lugar los  requisitos  de  inmediatez  y de agotamiento de los medios de defensa ordinarios  por  parte  de  la  entidad  demandante,  pues  en  caso  de  no cumplirse tales  condiciones   no   habría   lugar   a   estudiar   el  fondo  de  la  cuestión  planteada.   

Como   ha   señalado   la  jurisprudencia  constitucional  el  requisito de inmediatez para la procedencia de la acción de  tutela  contra  providencias  judiciales  supone que el mecanismo constitucional  sea  ejercitado  de  manera oportuna, esto es, en un término razonable después  de  la  ocurrencia  de  los  hechos  que motivan la afectación o amenaza de los  derechos46.   Sobre  este  aspecto,   la  Corporación  sostuvo  en  sentencia  T-778  de  2004 que:   

(…)  se  debe  insistir en la relación de  inmediatez  entre  la  solicitud de amparo y el hecho vulnerador de los derechos  fundamentales,    atendiendo    a    los    principios    de   razonabilidad   y  proporcionalidad47.   Al   respecto,   se   ha  establecido  que  no  procede  la acción de tutela contra sentencias judiciales  cuando   el  paso  del  tiempo  es  tan  significativo  que  resulta  claramente  desproporcionado  un  control  constitucional  de  la actividad judicial, por la  vía     de     la     acción     de     tutela48.  En  el presente caso se ha  cumplido  el principio de inmediatez, en la medida en que la tutela se interpuso  a los pocos meses de proferida la sentencia del Tribunal.   

Ahora    bien,   dicha   inmediatez   no  necesariamente  significa  que la tutela deba impetrarse sin mediación temporal  entre  la  causa  que da lugar a la interposición de la tutela y ésta, ya que,  por  ejemplo,  el  accionante puede intentar por medios diversos a la tutela que  cese  la  vulneración  o  amenaza a sus derechos fundamentales. Es así como la  Corte  ha analizado que en ciertas ocasiones “existe  un   motivo  válido  para  la  inactividad  de  los  accionantes”49   y,   en  consecuencia,  ha admitido la procedibilidad de la tutela cuando ha transcurrido  un  período  de tiempo entre las acciones u omisiones que dan lugar a la tutela  y  el  momento de interposición de ésta, siempre que el ejecutado haya acudido  sin  éxito  a  los mecanismos procesales ordinarios50.   

Otro de los requisitos de procedibilidad de la  acción  de  tutela  contra  providencias  judiciales  es  el agotamiento de los  recursos  ordinarios dentro del proceso judicial para procurar la defensa de sus  derechos  fundamentales,  pues como es sabido el mecanismo de protección de los  derechos  fundamentales  tiene  siempre  un carácter residual o subsidiario. En  relación  con no la procedibilidad de la acción de tutela cuando el accionante  no  ha  ejercido  los  recursos  previstos en el respectivo proceso judicial, la  Corte ha afirmado:   

De  manera  reiterada, la Corte ha sostenido  que  la  acción  de  tutela  es  improcedente  cuando,  con  ella, se pretenden  sustituir  mecanismos  ordinarios  de  defensa  que, por negligencia, descuido o  incuria  de  quien  solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su  debido  tiempo.  (…)  la  integridad  de  la  función  estatal de administrar  justicia  resultaría  gravemente comprometida si se permitiera que un mecanismo  especial  y  extraordinario como la acción de tutela, dirigido exclusivamente a  la  protección de los derechos fundamentales, pudiera suplir los instrumentos y  recursos  ordinarios  que  el  ordenamiento  pone  a  disposición  de  aquellas  personas  que  persiguen  la definición de alguna situación jurídica mediante  un           proceso           judicial”51.   

La Sala Novena de Revisión en sentencia T-598  de  2003  reiteró la improcedencia de la acción de tutela cuando el accionante  no  ha  hecho  uso  de  los  mecanismos  ordinarios  para  la defensa de los sus  derechos, así:   

En  cuanto  a  los  requisitos  formales, la  procedibilidad  de  la  acción  está  condicionada  a  una  de  las siguientes  hipótesis:  a) Es necesario que la persona haya agotado todos los mecanismos de  defensa  previstos  en el proceso dentro del cual fue proferida la decisión que  se  pretende  controvertir  mediante  tutela.  Con  ello  se  busca  prevenir la  intromisión  indebida  de  una autoridad distinta de la que adelanta el proceso  ordinario,  que  no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos  de  defensa  diseñados  por  el  Legislador,  y  que los ciudadanos observen un  mínimo  de  diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es ésta la forma  de  enmendar  deficiencias,  errores  o descuidos, ni de recuperar oportunidades  vencidas  al  interior de un proceso judicial. b) Sin embargo, puede ocurrir que  bajo  circunstancias  espacialísimas, por causas extrañas y no imputables a la  persona,  ésta  se  haya  visto  privada  de  la  posibilidad  de  utilizar los  mecanismos  ordinarios  de  defensa dentro del proceso judicial, en cuyo caso la  rigidez  descrita  se  atempera  para  permitir la procedencia de la acción. c)  Finalmente,  existe  la  opción  de  acudir  a  la  tutela  contra providencias  judiciales   como   mecanismo   transitorio   a   fin  de  evitar  un  perjuicio  irremediable.   Dicha  eventualidad  se  configura cuando para la época de  presentación  del  amparo  aún está pendiente alguna diligencia o no han sido  surtidas  las correspondientes instancias, pero donde es urgente la adopción de  alguna  medida  de  protección,  en  cuyo caso el juez constitucional solamente  podrá   intervenir   de   manera   provisional”52.   

Los  anteriores  argumentos  han  llevado  a  concluir  que  “[l]a  acción  de tutela no procede  para  revivir oportunidades procesales que hubieran sido aptas para subsanar los  eventuales  errores  judiciales.  En  efecto,  la  incuria  del  apoderado de la  persona  natural  o  jurídica  afectada  por  la  decisión  judicial cierra la  posibilidad   de   procedencia   de  la  tutela.  Cada  proceso  judicial  tiene  establecidos  sus  propios  recursos  para  garantizar  el  derecho de defensa y  permitir,  entre  otras,  que  los  jueces  conozcan  los cuestionamientos a sus  actuaciones;  en  caso  de  que  se  desaprovechen,  se  cierra  la  vía  de la  tutela”53.   

En el presente proceso de tutela el accionante  impetró  la  acción  el  veintisiete  (27)  de febrero de 2007 y por esta vía  pretende  controvertir  la  actuación adelantada por el Tribunal Administrativo  de  Antioquia  a  partir  del año dos mil dos (2002), por tal razón es preciso  examinar  cual  ha  sido  la conducta procesal de la entidad estatal respecto de  cada  una  de  las  providencias  atacadas  de  manera  específica  en  sede de  tutela.   

Respecto  de  la  primera de las providencias  atacadas  en sede de tutela, el auto proferido por el Tribunal Administrativo de  Antioquia  el siete (7) de junio de 2002, admisorio de la demanda presentada por  CONIGRAVAS  S.  A. contra el INVIAS y por medio del cual se libra mandamiento de  pago,  al expediente de la acción de tutela fueron allegadas copias del escrito  de  contestación  de  la demanda (folios 197 y s. s. Cuaderno 3), en el cual el  representante  judicial  del INVIAS propone como excepciones de fondo el pago de  la  obligación  y  la  inexistencia  del  título  ejecutivo,  e  igualmente se  aportaron  copias  del escrito separado en el cual alega las excepciones previas  de  falta  de  legitimación de la parte demandante y de trámite por un proceso  diferente (folios 203 y s. s. Cuaderno 3).   

Ahora bien, los magistrados integrantes de la  Sala  Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en el escrito  presentado  en  el  trámite de la acción de tutela (folio 120 y s. s. Cuaderno  3),  sostienen  que la actuación adelantada por el apoderado judicial de INVIAS  no  supuso  el  agotamiento de los medios ordinarios de defensa contra la citada  providencia,  pues  a  su  juicio  para que fueran estudiadas las excepciones de  falta  de  legitimación  en  la  causa  por  activa y de trámite de un proceso  diferente,  propuestas  en  un documento anexo a la contestación de la demanda,  el  apoderado  judicial  de  la entidad estatal debió reponer el mandamiento de  pago,  de  conformidad  con  lo  señalado  por el artículo 50 de la Ley 794 de  200354.   

No  comparte  esta  Sala  de  Decisión  esta  última  apreciación  pues  en el proceso ejecutivo que se adelantaba contra el  INVIAS  el  título  ejecutivo  era  el  auto  aprobatorio  de  la conciliación  celebrada   en   el   año   1998,   es   decir   se   trataba  de  “otra    providencia   que   conlleve   ejecución”  al  tenor  de  los  señalado  en  el  artículo  509 del C. P. C.  modificado  por  el  artículo  50 de la Ley 794 de 2003, por lo tanto según el  tenor  de  la  misma disposición “en este evento no  podrán    oponerse    excepciones    previas    ni   aun   por   la   vía   de  reposición”,   de  manera  tal  que  el  apoderado  judicial  de la entidad estatal no debía reponer el auto que libró mandamiento  de  pago  para  plantear  excepciones  previas, pues de conformidad con la misma  disposición   ni   siquiera  podía  alegarlas  y  sólo  podía  proponer  las  excepciones  contempladas  en  el  mismo  precepto  legal  (pago, compensación,  confusión,  novación, remisión, prescripción, transacción, la de nulidad en  los  casos contemplados por los numerales 7 y 9 del artículo 140 del C. P. C. y  la  de  pérdida  de  la  cosa  debida) u otras que tuvieran fundamento en otras  disposiciones  legales,  como  lo  era  precisamente  la  falta de idoneidad del  título  ejecutivo  por  no  tratarse  de  primera copia de auto expedido por el  Tribunal  Administrativo  de  Antioquia, el 12 de noviembre de 1998, mediante el  cual  se  aprobaba  la primera conciliación realizada entre INVIAS y CONIGRAVAS  S. A.   

Se  tiene  entonces  que  la  entidad estatal  accionada,  por  medio  de  su  representante  judicial, si acudió a los medios  ordinarios  de  defensa  contra  el  auto fechado el siete (7) de junio de 2002,  pero  que  las  excepciones  propuestas no tuvieron oportunidad de ser decididas  por  la  Sala  Sexta  del Tribunal Administrativo de Antioquia, precisamente por  haberse surtido la conciliación.   

Por  otra  parte,  no  aparece  prueba  en el  expediente  de tutela que el INVIAS haya recurrido el auto fechado el diecinueve  (19)  de  noviembre  de  2004,  mediante  el  cual se ordenó la acumulación al  proceso  ejecutivo  iniciado por CONIGRAVAS S. A. contra el INVIAS de otras once  (11)  demandas  ejecutivas  presentadas contra la entidad estatal y se libró un  nuevo  mandamiento  de  pago.  Pero  precisamente  de  lo alegado por la entidad  estatal  en  sede  de  tutela  se  deduce  que esta providencia no fue objeto de  recursos  porque  uno  de los defectos en lo que supuestamente habría incurrido  la  Sala  Sexta  de  Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia es haber  aprobado  la conciliación respecto de once procesos acumulados en los cuales no  fueron propuestas excepciones de mérito por el demandado.   

Finalmente,  contra  el auto proferido por la  Sala  Sexta  de  Decisión  del  Tribunal Administrativo de Antioquia fechado el  cuatro  (4)  de  diciembre  de  2006,  mediante  el  cual  se aprobó el acuerdo  conciliatorio  realizado  el  26  de  octubre  de  2006  entre  el  INVIAS y los  ejecutantes,  contra el cual cabía el recurso de apelación, la entidad estatal  tampoco  interpuso  recurso  alguno. Al resolver la acción de tutela en primera  instancia,  la  Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del  Consejo  de  Estado  sostuvo que el ejercicio del mencionado recurso judicial no  le  era  exigible  al  INVIAS  “comoquiera que éste  mostró  ánimo  conciliatorio  y  resulta  obvio  que  quien  concilia no tiene  interés  en apelar, menos aún si el acuerdo recibe la aprobación del Tribunal  pues  esto  genera  en  las  partes  la confianza legítima de haber llegado aun  arreglo ajustado a derecho”.   

No comparte esta Sala de Revisión el anterior  razonamiento  porque  la  entidad  estatal debió haber interpuesto los recursos  procedentes  contra  el auto aprobatorio de la conciliación, con miras a agotar  las  vías  a  su  disposición  para  conseguir  la protección de sus derechos  fundamentales   al  interior  del  proceso  ejecutivo,  tal  como  ha  señalado  reiteradamente  la  jurisprudencia  de  esta  Corporación.  En  efecto, como se  consignó  en  un acápite precedente de esta decisión, una carga en cabeza del  peticionario  en sede de tutela cuando solicita el amparo contra una providencia  judicial   radica  en  haber  acudido  previamente  a  los  recursos  judiciales  previstos  en el ordenamiento jurídico para controvertir la decisión judicial.  Ahora  bien,  la jurisprudencia constitucional ha reconocido ciertas excepciones  a  esta  regla,  por  ejemplo  (i)  cuando  se  trata de un sujeto especialmente  vulnerable      como     menores     de     edad55,   (ii)  cuando  el  sujeto  perjudicado  se  encuentra  en  una  situación  de  absoluta imposibilidad para  ejercer   los  recursos  que  permiten  su  defensa56,   (iii)   cuando  hay  una  indebida   defensa  por  la  actuación  negligente  y  descuidada  del  abogado  defensor57.  Ninguna de las anteriores excepciones se configura en el presente  caso,  en  el  cual  la  entidad  estatal  contó  con profesionales del derecho  quienes  la  defendieron  en  el  proceso  judicial  y  además  actuaron  en la  conciliación.   

Adicionalmente, la decisión de conciliar fue  adoptada  libremente  por  los órganos y funcionarios competentes de la entidad  estatal  durante  el  trámite  del  proceso  ejecutivo,  en  esa  medida no fue  impuesta  por  la  autoridad  judicial  ni  por los demandantes, por lo tanto el  argumento  del  juez de tutela de primera instancia carece de rigor lógico pues  se  queda  en  una  etapa  intermedia  en su formulación. En efecto quien tiene  ánimo  conciliatorio  no  tiene  interés  en  apelar  pero tampoco le interesa  acudir  a  mecanismos  de  protección  de derechos fundamentales para atacar el  acuerdo conciliatorio libremente celebrado.   

Una  particular  dificultad  en  materia  de  procedibilidad  de  la acción de tutela se configura en el presente caso porque  la  entidad  estatal  recurre  a la garantía constitucional para cuestionar sus  propias  actuaciones  judiciales,  lo  que contraría claramente el principio de  nemo      auditor      propiam      turpitudinem  allegans.  Si bien se pretende hacer recaer en el auto  proferido  por  la  Sala  Sexta  de  Decisión  del  Tribunal  Administrativo de  Antioquia  el  origen  de  la  vulneración  de  los  derechos fundamentales del  INVIAS,  ésta  de haber sucedido habría tenido lugar en la celebración de una  conciliación  con  ausencia de los requisitos legalmente exigidos, es decir, en  la  propia  negligencia  de  la  entidad  estatal  al  haber suscrito un acuerdo  conciliatorio     a    pesar    de    las    dudas    existentes    –manifestadas  a  lo  largo  del proceso  ejecutivo-  en  torno  a  la  validez  del  título  ejecutivo presentado por el  demandante,  al  igual  que respecto de la validez de las cesiones crediticias y  del monto supuestamente debido por la entidad estatal.   

Ahora  bien, si este comportamiento errático  de  la  entidad demandada se explica en intereses personales de los funcionarios  que  la  representaban,  la  acción  de  tutela no es el mecanismo idóneo para  hacer   efectivas  las  responsabilidades  disciplinarias,  fiscales  y  penales  correspondientes   pues  éstas  deben  ser  establecidas  por  las  autoridades  competentes mediante los procedimientos legalmente señalados.   

Finalmente en el escrito de tutela presentado  por  el apoderado judicial de la entidad estatal no se consignan las razones por  las  cuales  el  Comité  de Conciliación de la misma aprobó una conciliación  que  al parecer contrariaba abiertamente su patrimonio, ni se explica el porqué  no  se acudió oportunamente al medio de defensa judicial ordinario –el recurso de apelación contra el auto  aprobatorio  de  la conciliación-, ni los motivos por las cuales dicho medio de  defensa  judicial  resultaba  a  todas  luces  inoperante para la defensa de los  derechos  fundamentales  del  INVIAS.  De  haberse  esgrimido  argumentos en tal  sentido  el  juez  de  tutela podría haber llegado a una decisión diferente en  torno a la procedibilidad de la acción de tutela impetrada.   

Encuentra por lo tanto esta Sala de decisión  que  la  acción de tutela es claramente improcedente en el presente caso por no  haber  agotado previamente el INVIAS los medios de defensa judicial que tenía a  su disposición.   

VI. DECISION  

Con base en las consideraciones anteriormente  expuestas,   la   Sala   Octava   de   Revisión  de  la  Corte  Constitucional,  administrando   justicia   en   nombre   del   pueblo   y   por  mandato  de  la  Constitución,   

RESUELVE:  

PRIMERO.- Levantar la  suspensión de términos decretada en el presente proceso.   

SEGUNDO.-  Por  las  razones       expuestas       en       esta       providencia       CONFIRMAR  la  sentencia  proferida por el  Consejo  de  Estado,  Sala  de  lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,  Subsección  “B”, el treinta (30) de agosto de 2007, en la acción de tutela  impetrada  por  el  INVIAS  contra  la  Sala  Sexta  de  Decisión  del Tribunal  Administrativo de Antioquia.   

TERCERO.-   Por  Secretaría   LÍBRESE   la  comunicación  prevista  en  el  artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los  fines allí contemplados.   

Cópiese,   notifíquese,   comuníquese,  publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.   

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado  

JORGE IVAN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ  

Magistrado  

IMPEDIMENTO ACEPTADO  

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ  

    

1  Cuaderno   #   2,   Folio   118-124   –Resolución  N°  007012  del 24 de Diciembre de 1998, expedida por  el  INVIAS,  por  medio  de  la  cual  se  ordena  el  pago  total  de  un fallo  judicial.-   

2  Expediente  T-1746840,   Folios  101-104,  -Fallo  de  la Acción de Tutela  interpuesta  por  CONIGRAVAS S.A. contra el INVIAS, ante el Juzgado 42 Municipal  de Santa Fe de Bogotá.-    

3  Expediente  T-1746840,  Folios  105-113,  -Fallo de Segunda Instancia, por parte  del  Juzgado Catorce Civil del Circuito, en la Acción de tutela interpuesta por  la Sociedad CONIGRAVAS S.A. contra el INVIAS.-   

4  Cuaderno  #  1,  Folios  385-394,  -Demanda Ejecutiva interpuesta por CONIGRAVAS  S.A.  en  contra del INVIAS, radicada en el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA  el 8 de Junio de 2000.-   

5  Cuaderno  #  3,  Folios  414-420,  –  Fallo  de  primera instancia por parte del  Tribunal  Administrativo  de Antioquia, sala tercera de decisión, en la demanda  ejecutiva interpuesta por NEIL EDUARDO BUSTAMANTE contra INVIAS.-   

6  Cuaderno  # 3, Folios 421-431, -Fallo de segunda instancia por parte del Consejo  de  Estado,  Sala  de  lo  Contenciosos  Administrativo,  Sección  Tercera, del  recurso  de  apelación  interpuesto  por  el  apoderado  del  Sr.  NEIL EDUARDO  BUSTAMANTE    en   contra   de  la  providencia  dictada  por  el  Tribunal  Administrativo  de  Antioquia  el  1° de Noviembre de 2000, mediante la cual se  rechazó la demanda.-   

7  Cuaderno   #   3,   Folios  193-196,  -Auto  por  medio  del  cual  el  Tribunal  Administrativo  de Antioquia Sala Sexta de Decisión libra mandamiento de pago a  favor de CONIGRAVA S.A. y a cargo de INVIAS.-   

8  Cuaderno   #   2,   Folios  195-219,  -Auto  por  medio  del  cual  el  Tribunal  Administrativo  de  Antioquia Sala Sexta de Decisión decreta la acumulación de  11  demandas  ejecutivas en contra de INVIAS y libra mandamiento de pago a favor  de los demandantes de estas.-   

9  Cuaderno   #   3,   Folios  288-292,  -Auto  por  medio  del  cual  el  Tribunal  Administrativo  de  Antioquia  Sala Sexta de Decisión decreta medida cautelar a  favor  de  los  ejecutantes  CONIGRAVAS S.A. e INCIVIAL S.A., dentro del proceso  ejecutivo   radicado   con   N°   2000-2747,  seguido  en  contra  de  INVIAS.-   

10  Cuaderno  #  3,  Folios  241-241, -Aceptación de Derechos Litigiosos dentro del  proceso ejecutivo 2000-02747.-   

11  Esta disposición consigna:   

Asuntos  susceptibles  de  conciliación.  El  artículo 59 de la Ley 23 de 1991, quedará así:  Artículo   59.  Podrán  conciliar,  total  o  parcialmente,  en las etapas prejudiciales o judicial, las  personas  jurídicas  de  derecho  público,  a  través  de  sus representantes  legales  o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y  contenido  económico  de  que  conozca  o  pueda conocer la jurisdicción de lo  contencioso   administrativo   a  través  de  las  acciones  previstas  en  los  artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.   

Parágrafo  1°.  En  los  procesos  ejecutivos  de  que trata el  artículo  75  de  la Ley 80 de 1993, la conciliación procederá siempre que en  ellos se hayan propuesto excepciones de mérito.   

Parágrafo 2°. No  puede  haber  conciliación  en  los  asuntos  que  versen  sobre  conflictos de  carácter tributario.   

12  Artículo  43  de la Ley 640 de 2001. “Artículo 43.  Oportunidad  para  la audiencia de conciliación judicial: Las partes, de común  acuerdo,  podrán  solicitar  que  se  realice  audiencia  de  conciliación  en  cualquier  etapa  de  los procesos. Con todo, el juez, de oficio, podrá citar a  audiencia.   

En  la  audiencia  el  juez  instará a las  partes  para  que  concilien sus diferencias; sino lo hicieren, deberá proponer  la  fórmula  que  estime  justa  sin  que  ello  signifique  prejuzgamiento. El  incumplimiento  de  este deber constituirá falta sancionable de conformidad con  el  régimen  disciplinario.  Si  las  partes  llegan a un acuerdo lo aprobará,  si   lo  encuentra  conforme  a  la  ley,     mediante     su     suscripción     en     el     acta    de  conciliación…”   

13  Auto  del  6  de  Julio de 2006 proferido por el Consejo de Estado; M.P. La Dra.  Ruth  Stella  Correa  Palacio.  En  el  que  se advirtió que “…para   aprobar   el   acuerdo  conciliatorio  debe  verificarse  el  cumplimiento  de  los siguientes requisitos: 1- Que no haya operado el fenómeno  de la caducidad.   

2-   Que  el  acuerdo  conciliatorio  sea  particular, económico y disponible por las partes.   

3-Que   las   partes  estén  debidamente  representadas  y  que  estos  representantes tengan capacidad para conciliara, y   

4-  Que el acuerdo conciliatorio cuente con  las  pruebas necesarias, no sea violatorio de la ley o  no  resulte  lesivo para el patrimonio público… ”  (negrillas añadidas).   

14  Consejo  de  Estado,  Sala  de  la Contencioso Administrativo, Sección segunda,  Subsección    A,    Auto   del   16   de   Agosto   de   2001,   Radicado   N°  25000-23-26-000-0218-01,  Actor  Axioma Ltda. contra INVIAS donde se señala que  no  puede  el  demandante  pretender  suplir  su  inactividad  procesal incoando  acciones para llenar los vacíos en que ha incurrido.   

15  Consejo  de  Estado,   Sección Tercera, Consejero Ponente: Carlos Betancur  Jaramillo,   diciembre   12   de   1996.   Exp.   9964   “…no  es  posible  pagar  costos  de  financiación  como  perjuicios  derivados  del  no  pago  de una obligación dineraria de la parte contratante ,  aunque  aparezcan  probados,  pues  la  mora  en el cumplimiento en este tipo de  obligaciones  solo  puede  traer  como  consecuencia  el  pago de intereses, los  cuales  se deben a título de perjuicio presumido por la ley como incumplimiento  del  pago,  además  cobrar  otro  tipo  de  perjuicios  implicaría condenar al  incumplido  a  pagar  intereses  superiores  a  los límites establecidos por la  ley.”    

16 Al  respecto  se pueden consultar las sentencias T-441 de 1992; T-445 de 1994; T-573  de  1994;  T-133  de 1995; T-142 de 1996; T-201 de 1996; T-238 de 1996; T-462 de  1997.   

17 En  este sentido sentencia T- 441 de 1992.   

18  Sentencia C-360 de 1996.   

19 En  la  sentencia  SU-182  de 1998. se revisaban los fallos proferidos a raíz de de  una  acción  de tutela promovida por las Empresas Municipales de Cali, Empresas  Publicas  de  Pereira,  Empresa  de  Telecomunicaciones  de  Santa Fe de Bogota,  Empresas  Públicas  de  Medellín,  Empresas  Publicas  de Bucaramanga y Edatel  S.A.,  contra  la  Comisión  de  Regulación  de  Telecomunicaciones,  la Corte  realizó  un  completo  desarrollo  sobre  los  alcances de la legitimación por  activa   de   las  personas  jurídicas  de  derecho  público  para  actuar  en  tutela.   

20  Ibíd.   

21  Sentencias T- 441 de 1992; SU- 182 de 1998.   

22  Sentencia SU-182 de 1998.   

23 Al  respecto  se  pueden  consultar  las  sentencia  T-463  de  1992; T-550 de 1993;  SU-1193 de 2000.   

24  Auto  A-265  de  2002. En esta providencia la Corte declaró la  nulidad de  todo  lo  actuado  en  un  proceso de tutela a partir del auto  mediante el  cual  se  declaró  inadmisible  la  impugnación  formulada  por  la Jefe de la  Oficina  Asesora  Jurídica  del  Instituto  Colombiano  para  el  Fomento de la  Educación  Superior  -ICFES-  contra el fallo de primera instancia y ordenó el  envío  del expediente a la Corte Constitucional.  Dentro de las normas que  conforman  la estructura de la institución se adscribían  a la Jefe de la  Oficina  Asesora  Jurídica  del  ICFES,  funciones de representación judicial,  aspecto  que  no  tuvieron  en cuenta los jueces de instancia. Este criterio fue  reiterado en  auto A-156 de 2006.   

25  Sentencias  T-328 de 2005, T-1226 de 2004, T-853 de 2003, T-420 de 2003, T- 1004  de  2004,  T-328  de 2005, T-842 de 2004, T-328 de 2005, T-842 de 2004, T-836 de  2004,  T-778  de  2005,  T-684  de 2004, T-1069 de 2003, T-803 de 2004, T-685 de  2003, T-1222 de 2004, entre otras.   

26 En  la   sentencia   C-590   de   2005   se   resumen   los  principales  argumentos  constitucionales  que sustentan la providencia contra providencias judiciales de  la siguiente manera:   

“21.  A  pesar  de que la Carta Política  indica  expresamente  que  la  acción  de  tutela procede  “por   la   acción   o   la   omisión   de   cualquier   autoridad  pública”   susceptible de vulnerar o amenazar  derechos  fundamentales,  en  algunos  ámbitos se ha cuestionado su procedencia  contra   sentencias,  no  obstante  tratarse  de  actos  emanados  de  jueces  y  tribunales  en  tanto autoridades públicas y la consecuente posibilidad, aunque  sumamente  excepcional,  de  que a través de tales actos se vulneren o amenacen  derechos fundamentales.    

Sin  embargo,  el  panorama es claro ya que  como  regla general la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales  y  esto por varios motivos.  Entre ellos, en primer lugar, el hecho que las  sentencias  judiciales  constituyen  ámbitos  ordinarios  de  reconocimiento  y  realización   de   los   derechos  fundamentales  proferidos  por  funcionarios  profesionalmente  formados  para  aplicar  la Constitución y la ley; en segundo  lugar,  el  valor  de  cosa juzgada de las sentencias a través de las cuales se  resuelven  las  controversias planteadas ante ellos y la garantía del principio  de  seguridad  jurídica  y,  en tercer lugar, la autonomía e independencia que  caracteriza  a  la jurisdicción en la estructura del poder público inherente a  un régimen democrático.   

En   cuanto   a   lo  primero,  no  puede  desconocerse  que  la  administración de justicia, en general, es una instancia  estatal  de aplicación del derecho, que en cumplimiento de su rol debe atenerse  a  la  Constitución  y a la ley y que todo su obrar debe dirigirse, entre otras  cosas,  a  garantizar  la  efectividad  de  los  principios,  derechos y deberes  consagrados   en   la   Constitución,   incluidos,   obviamente,  los  derechos  fundamentales.  Si  esto  es  así, lo obvio es que las sentencias judiciales se  asuman  como  supuestos  específicos  de  aplicación  del  derecho  y  que  se  reconozca  su  legitimidad  en tanto ámbitos de realización de fines estatales  y,     en     particular,     de     la     garantía     de     los    derechos  constitucionales.      

En cuanto a lo segundo, no debe perderse de  vista  que  el  derecho,  desde  la  modernidad  política, es la alternativa de  legitimación  del  poder  público y que tal carácter se mantiene a condición  de  que  resulte  un instrumento idóneo para decidir, de manera definitiva, las  controversias  que  lleguen  a  suscitarse  pues  sólo  de esa forma es posible  definir  el  alcance  de los derechos y crear las condiciones necesarias para su  adecuado  disfrute.  De allí el valor de cosa juzgada de que se rodean las  sentencias  judiciales  y  la  inmutabilidad e intangibilidad inherentes a tales  pronunciamientos,  pues  de no ser así, esto es, de generarse una situación de  permanente  incertidumbre  en  cuanto  a  la  forma  como  se han de decidir las  controversias,  nadie  sabría  el alcance de sus derechos y de sus obligaciones  correlativas   y   todos   los  conflictos  serían  susceptibles  de  dilatarse  indefinidamente.   Es  decir, el cuestionamiento de la validez de cualquier  sentencia  judicial  resquebrajaría  el  principio  de  seguridad  jurídica  y  desnudaría    la    insuficiencia    del    derecho    como    instrumento   de  civilidad.   

Y en cuanto a lo tercero, no debe olvidarse  que  una  cara  conquista  de  las democracias contemporáneas viene dada por la  autonomía  e independencia de sus jueces.  Estas aseguran que la capacidad  racionalizadora  del  derecho  se  despliegue  a partir de las normas de derecho  positivo  y  no  de injerencias de otros jueces y tribunales o de otros ámbitos  del  poder  público.   De  allí  que  la  sujeción  del  juez  a  la ley  constituya  una  garantía para los asociados, pues estos saben, gracias a ello,  que  sus  derechos y deberes serán definidos a partir de la sola consideración  de la ley y no por razones políticas o de conveniencia”.   

27  Sentencia T-441 de 2003   

28  Corte Constitucional. Sentencia T-698 de 2004.   

29  Sentencia C- 590 de 2005   

30  Sentencia C-590 de 2005   

31  Cfr.  Sentencias  T-462  de 2003; SU-1184 de 2001; T-1625 de 2000 y  T-1031  de 2001.   

32  T-1031 de 2001 citada recientemente en la T-453 de 2005.   

33  Sentencias T-008 de 1998 y T-189 de 2005.   

34 Ver  sentencia T-205 de 2004.   

35 Al  respecto, consultar sentencias T-804 de 1999 y T-522 de 2001.   

36  Esta  Corporación,  mediante  la  sentencia  T-1244  de  2004 manifestó que la  autoridad   judicial   (juez   laboral)   había  incurrido  en  una  causal  de  procedibilidad  de  la  acción  de  tutela  contra  providencias judiciales por  defecto  sustantivo,  al negar la indexación de la primera mesada pensional, al  argumentar  que  la  norma  aplicable  no  lo  permitía,  a  pesar  de  que  la  interpretación  que  había  hecho la Corte Constitucional en varias sentencias  de  constitucionalidad  señalaban  el  sentido  de la norma y la obligación de  indexar. Ver también, sentencia T-462 de 2003.   

37  Consultar   sentencias  T-694  de  2000  y  T-807  de  2004.   

38  Corte constitucional, Sentencia T-056 de 2005.   

40 En  este  sentido señala la Corte. “…cuando el juez se desvía por completo del  procedimiento  fijado  por  la  ley para dar trámite a determinadas cuestiones,  está  actuando  “en forma arbitraria y con fundamento en su sola voluntad”.  Corte  Constitucional.  Sentencia T-1180 de 2001. En el mismo sentido, Sentencia  SU-478/97.  Así  por  ejemplo  en  la  sentencia  T-115 de 2007 sostuvo la Sala  Novena  de  Revisión:  “Haber  cuestionado la administración de los bienes a  través  de  un proceso verbal sumario de única instancia tiene la capacidad de  desconocer   la   Constitución   porque  ello  restringió  la  posibilidad  de  interponer  el  recurso  de  apelación  contra  los  autos  y  la sentencia, en  detrimento  del  artículo 31 superior.  Más aún, al haberse adoptado tal  trámite  se limitó el número de días para dar contestación a la demanda, se  adoptó  un  esquema  que  restringe  la  oportunidad para alegar nulidades y se  pasaron  por  alto  los  pasos  para  atender las excepciones previas. Todo esto  teniendo  en  cuenta  que  este  tipo  de  casos debe tramitarse a través de un  proceso  verbal.  Situación  que  fue  totalmente  desconocida  por  el juez de  instancia”.   

41 Por  ejemplo,  la jurisprudencia constitucional ha señalado que se configura defecto  procedimental   por  indebida  notificación  en  el  proceso  penal  cuando  se  verifica:  (i)  denotada  negligencia del juez en la realización de intentos de  notificación,  (ii) consecuente falta de notificación de las diligencias en el  proceso  pena,  (iii)   como  consecuencia  de  lo  anterior se adelanta el  proceso penal contra persona ausente.   

42  Corte Constitucional. Sentencia T-538/94; SU-478/97; T-654/98.   

43  Corte Constitucional. Sentencia T-055/94.    

44  Sentencia  T-996  de  2003,  en  esa oportunidad la tutela había sido impetrada  contra  un  juzgado  laboral el cual había ante la inasistencia de las partes y  de  sus  apoderados  a  la segunda audiencia de trámite en un proceso ordinario  laboral   había  dado  por  concluido  el  período probatorio, sin que se  practicaran  las  pruebas  decretadas en una audiencia anterior,  y ante la  ausencia  de  elementos  que  confirmaran la existencia de una relación laboral  había absuelto a la entidad estatal demandada.   

45  Corte Constitucional. Sentencia T-654/98.   

46  Sentencia  T-495  de  2005.  En el mismo sentido, véase las sentencias T-575 de  2002,  T-900 de 2004, T-403 de 2005.   

47  Sentencia T-606 de 2004.   

48  Ibídem.   

49  Sentencia SU-961 de 1999.   

50  Así  en  la  sentencia  T-282  de  2005  se sostuvo: “Cabe señalar que en el  presente  caso  la prosperidad de la acción de tutela no riñe con el principio  de  inmediatez  que rige este mecanismo de amparo constitucional, a pesar de que  las  providencias judiciales controvertidas datan del 2 de octubre de 2001 y del  9  de septiembre de 2002, puesto que el proceso ejecutivo sigue en curso y desde  entonces  la  parte demandada ha intentado defender sus derechos fundamentales a  través  de  los  mecanismos procesales ordinarios, sin ningún éxito; no es de  recibo  este argumento que sirvió de base para que el juez de primera instancia  en  sede  de  tutela  denegara  el  amparo solicitado”. En éste caso la Corte  analizó  si se configuró una vía de hecho por las decisiones del 2 de octubre  de  2001 y del 9 de septiembre de 2002, dentro del proceso ejecutivo hipotecario  adelantado  por  CONAVI  contra  la  señora  María Eugenia Jaramillo Escalante  desde  octubre  de  1998.  Mediante  sentencia  del  24 de noviembre de 2000, el  juzgado  denegó  las  excepciones  propuestas,  decretó  la  venta en pública  subasta  del bien gravado con hipoteca y ordenó el archivo del proceso, la cual  fue  impugnada  por  la  parte  demandada  en  el  proceso ejecutivo. En segunda  instancia,  se  declaró  la  nulidad  de lo actuado a partir del auto del 22 de  febrero  de  2000 al considerar que el proceso debía continuar suspendido hasta  que  se efectuara una reliquidación ajustada a los parámetros señalados en la  Ley  546  de  1999,  por  lo  cual  CONAVI  presentó ante el juzgado de primera  instancia  una  nueva  reliquidación del crédito. El Juzgado Segundo Civil del  Circuito  de  Pereira ordenó la terminación del proceso y el levantamiento del  embargo  que  recaía  sobre  el  inmueble  como quiera que ya obraba dentro del  proceso  la  reliquidación  del  crédito.  Contra  dicha  providencia,  CONAVI  interpuso  recurso  de  apelación, el cual fue resuelto el 2 de octubre de 2001  por  la  Sala  Civil  Unitaria  del  Tribunal  Superior  de  Pereira,  y ordenó  continuar  con  el  proceso  por  cuanto  el  deudor  se  encontraba  en  mora y  subsistía  un saldo en su contra. El 4 de diciembre de 2001, el Juzgado Segundo  Civil  del  Circuito  de  Pereira  profirió  sentencia  en  la cual declaró no  probadas  las  excepciones  de  mérito y decretó la venta en pública subasta,  providencia   que   fue   apelada.   El  9  de  septiembre  de  2002  la Sala de Decisión Civil del Tribunal  Superior  de  Pereira confirmó la sentencia proferida el 4 de diciembre de 2001  por  el  Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pereira. Posteriormente, el 30 de  octubre  de  2002  la  parte  demandada presentó al juzgado la liquidación del  crédito,  la cual fue objetada por parte demandante el 12 de noviembre de 2002.  La  Corte  accedió  al  amparo  solicitado y en consecuencia, ordenó dejar sin  efecto  la  providencia  proferida  por  la Sala Civil del Tribunal Superior del  Distrito  Judicial  de  Pereira  el  2  de  octubre de 2001, mediante la cual se  revocó  el  auto  de  fecha  junio  13 de 2001 proferido por el Juzgado Segundo  Civil  del Circuito de Pereira. Así mismo, ordenó al Juzgado Segundo Civil del  Circuito  de  Pereira  que  declarará  la  terminación  y  archivo del proceso  ejecutivo.   

51  Sentencia  T-083 de 1998. En esta sentencia la Corte negó el amparo solicitado,  al  considerar que el accionante pretendía mediante la acción de tutela que se  declarara  la  existencia  de  una  vía  de  hecho  configurada  con base en la  ocurrencia  de irregularidades dentro de un proceso laboral. La Corte consideró  que  el  mecanismo  idóneo  para  la defensa de sus intereses era el recurso de  apelación, el cual no había sido utilizado por el accionante.   

52  Sentencia  T-598  de 2003. En este caso el accionante detentaba la condición de  propietario  de  una  cosecha  de plátano ubicada dentro de un predio embargado  dentro  de  un  proceso  ejecutivo singular, en el cual se libró mandamiento de  pago  y  se  decretó  el  embargo  y  secuestro del bien inmueble en el cual se  encontraba  la  cosecha.  En  el  curso  de  la  diligencia  de  secuestro no se  presentó  ninguna  oposición  y  posteriormente  no se propuso el incidente de  desembargo   previsto  en  el  numeral  8  del  artículo  687  del  Código  de  Procedimiento  Civil.  En igual sentido, en la sentencia T-702 de 2003, la Corte  sostuvo  que  “al  margen de una posible falta de diligencia del apoderado, no  puede  olvidarse que la acción de tutela no fue diseñada para enmendar errores  o  descuidos,  ni  constituye  una  forma  de recuperar oportunidades dejadas de  utilizar  en  el  curso  de  un  proceso judicial, debiendo la Corte reiterar la  posición  asumida  en  la citada sentencia T-598 de 2003. Así las cosas, desde  esta  perspectiva  resulta  improcedente acudir a la tutela para controvertir la  decisión   del   juzgado   en  el  sentido  de  no  tramitar  el  incidente  de  desembargo”.   

53Sentencia T-662 de 2002.   

54 Tal  como  señalan  los  magistrados de la Sala Sexta del Tribunal Administrativo de  Antioquia  en  el escrito de intervención (folio 120 Cuaderno 3 del expediente)  el  auto aprobatorio de la conciliación presentada como título ejecutivo en el  proceso  ejecutivo  adelantado  por  CONIGRAVA  S.  A.  contra  el  INVIAS  hace  tránsito  a cosa juzgada y es equiparable a una sentencia, de manera tal que es  aplicable  el  artículo  509  del C. P. C. modificado por el artículo 50 de la  Ley   794   de  2003,  precepto  que  en  su  numeral  2  señala  textualmente:  “Los  hechos  que  configuren  excepciones  previas  deberán    alegarse    mediante    reposición   contra   el   mandamiento   de  pago”.   

55  Sentencias T-329 de 1996 y T-289 de 2003.   

56  Sentencia T-329 de 1996.   

57  Sentencias T-573 de 1997 y T-654 de 1998.