T-269-15

           T-269-15             

Sentencia T-269/15    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental   autónomo    

VIVIENDA DIGNA-Concepto     

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Marco normativo del proceso de reubicación de hogares   ubicados en zonas de alto riesgo    

RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES EN LA PREVENCION Y   ATENCION DE DESASTRES-Marco general de ordenamiento municipal    

RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES EN LA PREVENCION Y   ATENCION DE DESASTRES-Obligaciones frente a la población localizada en zonas donde se   puedan presentar desastres     

SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Mecanismos de prevención y   atención de emergencias    

El sistema nacional de gestión del riesgo de desastre prevé la   declaratoria de zonas de desastre o calamidad, con los efectos jurídicos   especiales y excepcionales que consigo trae ésta.    

            

ATENCION DE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS EN ZONAS DE ALTO RIESGO-Distribución de competencias   entre el nivel local, regional y nacional    

El ordenamiento colombiano   ha establecido al municipio como la unidad política fundamental de su   organización, y como responsable directo del mejoramiento integral de la   calidad de vida de los habitantes de su jurisdicción. Pero al mismo tiempo,   consciente de la magnitud de su misión ha estimado necesario un trabajo armónico   con las demás entidades públicas; en especial frente a las labores que superan   la capacidad institucional y presupuestal de respuesta del municipio, como puede   ocurrir en los eventos de desastre o calamidad pública, en los cuales los planes   de ordenamiento territorial aunque necesarios, podrían no resultar suficientes   para conjurar la intensidad de la amenaza, tornando indispensable la asistencia   del Departamento, la Presidencia de la República y la Unidad   Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre como instancias de dirección,   apoyo y articulación.    

            

EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación    

DERECHO A LA VIDA Y A LA VIVIENDA DIGNA-Vulneración por cuanto se   desconocieron los serios indicios científicos de que la grave amenaza volcánica   persiste en la región    

EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inaplicar por inconstitucional,   para el caso específico del Volcán Galeras, el artículo 92 de la Ley 1523 de   2012, reviviendo la declaratoria de   desastre sobre la zona    

DERECHO A LA VIDA Y A LA VIVIENDA DIGNA-Orden a Alcaldes, suspender las   solicitudes de licencia de construcción en la zona de influencia alta del volcán   Galeras, mientras se concreta el nuevo Plan de Gestión del Riesgo en la zona    

Referencia: expedientes T-4.641.560, T-4.727.275,   T-4.743.742 y T-4.764.586.    

Acciones de tutela interpuestas por (i) Orfa Marina   Córdoba de Ramos; (ii) María Inés Gómez Ramos; (iii) Juan Andrés Calpa Riascos y   Miriam del Carmen Benavides; y (iv) Mauricio Gustín Ramos contra la Unidad   Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) y otros.    

Asunto: Gestión del riesgo de desastres. El caso del volcán Galeras.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.    

Bogotá, D.C.,   doce (12) de mayo de dos mil quince (2015).    

La Sala Sexta   de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván   Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Martha Victoria Sáchica Méndez,   en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la   siguiente:    

SENTENCIA    

Dentro de la revisión de los fallos de tutela dictados en los   procesos de la referencia, así:    

        

Expediente                    

Fallos de tutela   

T-4.641.560                    

Primera Instancia: Sentencia del           Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pasto. Junio 20 de 2014.    

Segunda Instancia: Sentencia del           Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala Civil Familia. Julio           28 de 2014.   

T-4.727.275                    

Primera Instancia: Sentencia del           Juzgado Primero Civil del Circuito de Pasto. Septiembre 1º de 2014.    

Segunda Instancia: Sentencia del           Tribunal Superior de Pasto, Sala Civil-Familia. Octubre 23 de 2014.   

T-4.743.742                    

Primera Instancia: Sentencia del           Juzgado Tercero Contencioso Administrativo del Circuito de Pasto. Agosto 21           de 2014.    

Segunda Instancia: Sentencia del           Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión del Sistema Oral.           Octubre 7 de 2014.   

T-4.764.586                    

Primera Instancia: Sentencia del           Juzgado Promiscuo Municipal de la Florida, Nariño. Septiembre 3 de 2014.    

Segunda Instancia: Sentencia del           Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto. Octubre 16 de 2014.      

I.   ANTECEDENTES Y DECISIONES OBJETO DE REVISIÓN.    

Mediante auto del   9 de diciembre de 2014, la Sala de Selección escogió el expediente de tutela   T-4.641.560. Posteriormente se acumularon los casos T-4.727.275[1],   T-4.743.742 y T-4.764.586[2] luego de   advertir que existía una conexidad temática entre estos, de modo que fueran   fallados dentro de una misma sentencia. Atendiendo la   unidad de materia a continuación se reseñarán los supuestos fácticos que   comparten los casos, y posteriormente se resaltarán las particularidades y   decisiones judiciales de instancia en cada uno de ellos.    

1. Hechos comunes a los expedientes acumulados.    

El volcán Galeras se localiza en el Departamento de Nariño,   aproximadamente a 9 km al occidente de la Ciudad de San Juan de Pasto, con una   altura de 4276 msnm. Los indígenas Quillacingas le dieron originalmente el   nombre de “Urcunina” (Montaña de Fuego), pero hoy es conocido como “volcán   Galeras”, en razón a la denominación que hicieron los conquistadores españoles,   por su semejanza con las Galeras o barcos que con sus velas navegaban en aquel   entonces[3].    

El Galeras,   aunque no pertenece a la categoría de los volcanes más destructivos, es   considerado en nuestro país como uno de los más activos, ya que presenta una   alta tasa de períodos de actividad en comparación con los lapsos que permanece   en reposo. Dentro de su zona de influencia se encuentran asentados siete   municipios y un gran número de corregimientos y veredas, que en total albergan   cerca de 500.000 habitantes[4].    

El Estado colombiano con el fin de realizar acciones para el manejo   integral del riesgo expidió los Decretos 4106 de 2005, por el cual se declaró   una situación de desastre en los Municipios de Pasto, Nariño y La Florida en el   Departamento de Nariño; el 4046 de 2005, por el que se creó la comisión   intersectorial para la zona de influencia del Volcán Galeras, y el 3905 de 2008,   que definió el objeto y los instrumentos necesarios para la implementación del   Plan de Reasentamiento de los habitantes de la Zona de Amenaza Volcánica Alta   (ZAVA) del Volcán Galeras.    

Dentro de este marco legal tuvo lugar la política pública   denominada “Proceso Galeras” orientada a garantizar que   el área de influencia del Volcán no volviese a ser habitada. Fue así como se   buscó adquirir los predios involucrados mediante acuerdo de voluntades o proceso   de expropiación.    

Sin embargo, en el año 2012 el Congreso de la República expidió la   Ley 1523 con la que adoptó la nueva Política Nacional de Gestión del Riesgo de   Desastres. En su artículo 92 la referida ley declaró el “retorno a la   normalidad” de todas las zonas del territorio nacional declaradas en   situación de desastre o calamidad pública, cuya declaratoria fuera anterior al   30 de noviembre de 2010.    

En consecuencia, la situación jurídica de desastre del Volcán   Galeras tuvo vigencia hasta el 24 de abril de 2012. Los procesos en curso de   compra de inmuebles fueron suspendidos con ocasión del   tránsito normativo y el consecuente cambio en las autoridades responsables y las   herramientas legales disponibles. Es en este escenario en el cual tienen lugar   las tutelas acumuladas en esta sentencia y que a continuación se describen.    

2. Expediente T-4.641.560.    

2.1 Hechos.    

Los ciudadanos   Orfa Marina Córdoba de Ramos, Mary Piedad Ramos Córdoba, Luz Alba Ramos Córdoba,   Judith Amparo Ramos Córdoba, María Margarita Ramos Córdoba, Ana Luci Ramos   Córdoba, Orfa Marcela Ramos Córdoba y Rosario Rocío Ramos Córdoba, actuando   mediante apoderado judicial, interpusieron demanda de tutela contra la Unidad   Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), al estimar vulnerados   sus derechos fundamentales de petición, a una vivienda digna, al mínimo vital y   a la confianza legítima.    

Manifiestan ser   propietarios de los predios “Mesina 10”[5],   “El Trebol”[6],   “Cocolito”[7]  y “Maragato o Barranco”[8]  ubicados en la vereda “El Barranco” del municipio de la Florida, Nariño.   Aseguran que los terrenos señalados se encuentran en la ZAVA, esto es,   aproximadamente a cuatro kilómetros del cráter del Volcán Galeras.    

Pese a haber   cumplido con los requisitos para la enajenación de los inmuebles, aseguran que   por negligencia de la administración no se ha logrado perfeccionar la   compraventa de sus territorios, lo que también les ha obstaculizado realizar   cualquier tipo de mejoras y tener una vida normal. Todo esto, en su sentir, los   ha ubicado en una situación de zozobra constante y de quiebra económica[9].    

Sostienen que presentaron múltiples peticiones ante la UNGRD y el   Gerente del Proceso Galeras en los años 2012, 2013 y 2014, con el fin de lograr   la compra definitiva de todos sus terrenos. No habiendo obtenido una respuesta   favorable, los demandantes impetraron acción de tutela para que se ordenara a la   UNGRD: (i) responder de fondo las solicitudes radicadas el 16 de mayo de 2013 y   el 3 de febrero de 2014, así como (ii) decretar la compra de los predios de   referencia.    

2.2. Trámite procesal.    

Dentro del trámite de tutela que le correspondió al Juzgado Segundo   Civil del Circuito de Pasto, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de   Desastres explicó que con la Ley 1523 de 2012 se retornó a la normalidad todas   las zonas del territorio declaradas en situación de desastre, por lo que en la   actualidad no se cuenta con una normatividad que le permita realizar la compra   de inmuebles en las mismas condiciones que ofrecía el anterior sistema. Así las   cosas, solo hasta que se asignen los recursos y se prevea un nuevo esquema se   dará continuidad al reasentamiento. Adicionalmente, el Juzgado vinculó   oficiosamente al Departamento de Nariño y al Municipio de Pasto, quienes   excepcionaron la falta de legitimación por pasiva.    

2.3 Sentencia objeto de revisión.    

En fallo de primera instancia del 20 de junio de 2014, el a-quo  negó la solicitud de amparo. Constató que: (i) las peticiones se encuentran   suficientemente contestadas aunque no hayan sido favorables al querer de los   accionantes; y que (ii) no existe vulneración de otros derechos fundamentales   porque del relato de tutela se desprende que los bienes inmuebles en discusión   no son para vivienda y tampoco comprometen gravemente su mínimo vital[10].    

Tal decisión fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito   Judicial de Pasto, Sala Civil Familia. Este agregó que la solicitud constituye   en últimas una discusión patrimonial en la que no hay derechos fundamentales en   riesgo inminente, “destacando que de acuerdo a las declaraciones rendidas en   primera instancia los lotes están destinados a labores agropecuarias y pastoreo,   por lo tanto el perjuicio perseguido es estrictamente patrimonial y no   constitucional”[11].    

3.1 Hechos.    

María Inés Gómez Ramos interpuso acción de tutela contra la Unidad   Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Relata ser una persona   viuda de la tercera edad, que tras la muerte de su esposo adquirió la propiedad   del predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 240-29107 y cédula   catastral 52381 0100 0031 0004 000, ubicado en la vereda el Barranco del   Municipio de La Florida.    

Precisa que en dicho inmueble se encuentran construidas dos casas que habita   junto con sus hijas Yeny Fajardo Gómez, Ana Milena Fajardo Gómez, Emilsen   Fajardo Gómez, su yerno Alfonso Salas y su hija menor de edad Silvia Salas   Fajardo. Manifiesta que el precitado núcleo familiar explota el predio con   actividades agropecuarias “puesto que en el inmueble tenemos marraneras,   cuyeras, cultivos de maíz, yerba y otros productos, hecho que obliga a   recorrerlos en su totalidad todos los días, permanecemos en un estado de riesgo   de nuestras vidas”[12].    

Asegura que llevan años intentando gestionar el proceso de venta   voluntaria, viéndose obligados a permanecer en el terreno al no tener otra   alternativa:    

“conscientes del peligro latente que se cierne sobre los inmuebles y habitantes   de la ZAVA, desde que vivía mi esposo nos acogimos de manera voluntaria al   proceso de reasentamiento, para lo cual se allegaron a los oficinas de la   Gerencia del Proceso Galeras, todos los documentos requeridos para iniciar la   negociación (…). Cabe resaltar que estamos en negociación del mencionado predio   desde aproximadamente el año 2009 y que inclusive, por instrucciones de la   entidad accionada, para este proceso tuve que incurrir en trámites y gastos   adicionales relacionados con la sucesión y adjudicación del inmueble para poder   sanearlo y continuar con el proceso de adquisición por parte de la UNGRD   iniciado con mi difunto esposo”[13].    

Mediante la acción de amparo solicita se proteja su derecho a la vida   y a una vivienda digna, así como a la igualdad con relación a las otras   personas que se encontraban en las mismas condiciones de ubicación y a quienes   se les cumplió con el proceso de reasentamiento. En consecuencia, solicita se   disponga por parte del juez constitucional a proceder con la adquisición   inmediata del predio, actualizando el valor del avalúo a precios de hoy.    

3.2. Trámite procesal.    

El expediente le correspondió al Juzgado 1º Civil del   Circuito de Pasto, el que mediante auto admisorio del 19 de agosto de 2014   corrió traslado a la UNGRD y vinculó a la Gobernación de   Nariño, Alcaldía Municipal de Florida, Servicio Geológico Colombiano, Instituto   Geográfico Agustín Codazzi, Fiduprevisora, Comité Regional de Atención de   Desastres de Nariño y al Comité Local de Atención de Desastres de Florida.    

En su escrito de contestación la UNGRD aseveró que su competencia   radica esencialmente en la dirección y coordinación del sistema, mientras   que la responsabilidad concreta del reasentamiento es de la   entidad municipal y bajo los principios de subsidiariedad y concurrencia del   departamento de Nariño. Postura a la cual se sumó la Gobernación de Nariño[14],   quien además señaló que existen otros mecanismos de defensa como es el   caso del ejercicio de la acción de reparación directa contra las entidades que   tuvieren el deber legal de ejecutar las actuaciones administrativas endilgadas.  Por su parte, el representante del municipio de la Florida   replicó que la competencia para adquirir estos inmuebles radica en la   UNGRD.    

El IGAC   excepcionó su falta de legitimidad por pasiva declarando que su función se   concentró exclusivamente en determinar el avalúo de los bienes objeto de compra.   En sentido similar, se pronunció el Sistema Geológico Colombiano, destacando que   es la entidad responsable del estudio, investigación y monitoreo de los volcanes   activos, así como de la generación de los mapas de amenaza volcánica, pero no   dispone en sus bases de datos de información predial, catastral o inmobiliaria.   Fiduprevisora manifestó que tampoco se encontraba legitimada por pasiva.    

3.3 Sentencia objeto de revisión.    

El Juzgado 1º   Civil del Circuito de Pasto, en sentencia del 1º de septiembre de 2014, concedió   el amparo impetrado. Consideró que bajo la directriz   constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre lo formal, se   puede establecer que la Unidad de Gestión y Riesgo, excusándose en una   interpretación exegética y literal del artículo 92 de la Ley 1523 de 2012, no   debe desconocer las garantías fundamentales. Sostuvo igualmente que el   comportamiento desplegado por la Unidad creó frente a los accionantes una   situación concreta de la que confiadamente esperaban derivar un resultado   específico, cual era la venta del inmueble. En consecuencia, ordenó a la   UNGRD adoptar las medidas necesarias para que dentro de un término no superior a   sesenta días culminara con el proceso de compra del inmueble, previa apropiación   presupuestal.    

El Tribunal Superior de Pasto, Sala Civil-Familia, revocó el fallo de   instancia. Argumentó que (i) la pretensión es de índole económica y la (ii)   UNGRD se ha comprometido a seguir con el proceso de reubicación pero bajo el   nuevo parámetro trazado por la Ley 1523 de 2012, una vez se cuente con los   recursos.    

4. Expediente T-4.743.742.    

4.1. Hechos.    

Juan Andrés Calpa Riascos y Miriam del Carmen Benavides presentaron   tutela en nombre propio y en representación de sus hijos menores de edad[15],   contra la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Proceso   Galeras, la Gobernación de Nariño y la Alcaldía de Pasto. Como sustento fáctico   a su demanda relatan que el día 29 de octubre de 2008 adquirieron un lote de   terreno denominado No. 1, ubicado en la vereda de Mapachico, jurisdicción del   municipio de Pasto, con el fin de construir allí su vivienda, toda vez que desde   hace más de doce años se encontraban arrendando un casa en el sector de Briceño   bajo.    

Aducen que con la expedición del Decreto 3905 de 2008, se vieron en   la obligación “a pesar de haber adquirido materiales de construcción para   [su]  vivienda, de suspender este proyecto, por la orden de reasentamiento emitida por   el Gobierno Nacional”[16].   Por este motivo se hicieron parte dentro del proceso de gestión de riesgo   Proceso Galeras y con anterioridad al vencimiento del término establecido en el   Decreto, radicaron carta de voluntariedad a efectos de iniciar el trámite de   negociación. En razón a las condiciones de vulnerabilidad de su núcleo familiar[17],   solicitan que se culmine el proceso de compra de su inmueble.    

4.2. Trámite procesal.    

Una vez corrido el traslado, la Gobernación de Nariño reiteró su   posición según la cual “los asuntos relacionados con emergencias, desastres y   calamidad pública deben ser resueltos por el respectivo municipio como autoridad   más próxima al problema y el Departamento actúa cuando el municipio exceda la   capacidad de respuesta”[18].    

En relación al caso concreto resaltó que el predio se adquirió   cuando ya se había declarado situación de desastre de carácter departamental, “razón   por la cual los accionantes debieron adelantar los trámites legales con respecto   al señor Carlos Humberto Chapal Jaramillo quien actuó como vendedor del inmueble   y debía responder por los vicios redhibitorios que presentaba el predio”[19].   Por último, solicitó tener en consideración que los señores tutelantes no   habitan el predio y no lo han hecho por cuanto viven en arriendo en el sector de   Briceño bajo.    

La Alcaldía de Pasto se limitó a requerir su desvinculación del   proceso debido a que lo que se pretende con la tutela es la compra y pago   del terreno objeto de oferta de compra realizada por la Gerencia del Proceso   Galeras, entidad dependiente de la UNGRD, quien en consecuencia es la   responsable.    

4.3 Sentencia objeto de revisión.    

En fallo de primera instancia, el Juzgado Tercero Contencioso   Administrativo del Circuito de Pasto no encontró configurada la vulneración del   derecho a la vida por cuanto los accionantes no habitan el lote referido. No   obstante, encontró procedente el cargo por quebrantamiento de la igualdad y la   confianza legítima que con la interrupción abrupta del proceso de compra del   bien se ocasionó:    

“[D]e los documentos obrantes en el plenario,   puede el Juzgado establecer que el proceso de compra del inmueble se adelantó,   pero de manera parcial. En efecto, obra en el plenario avalúo del inmueble fls.   9-32), revisión de tradición y concepto jurídico (fls. 33-34), formato para   emitir concepto de vulnerabilidad (fls. 44-47), caracterización socioeconómica   de la unidad social (fls. 49-50); no obstante se desconoce por qué razón dicho   proceso se interrumpió frente a los accionantes, pese a que la amenaza volcánica   persiste y, de contera, el proceso de reasentamiento de dichos sectores debe   continuar”[20].    

Argumentó el a-quo que correspondía al Estado prevenir   daños a la vida, a la integridad personal y a los bienes materiales de los   habitantes y propietarios de la zona de influencia de amenaza alta del Volcán   Galeras, promoviendo el reasentamiento de las personas que tuvieran “en el   sector su lugar de residencia o de actividad productiva”. Dicho lo anterior   ordenó a la UNGRD tomar las medidas del caso dentro de un término oportuno y   razonable para iniciar y culminar el proceso de compra del inmueble, informando   de manera detallada a los accionantes y sin afectar derechos de las personas   propietarias de inmuebles que se acogieron voluntariamente y se encuentran en   lista de espera para el reasentamiento o relocalización.    

Al desatar el recurso de apelación presentado por la Gobernación, el  Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión del Sistema Oral[21], revocó la   providencia considerando que “los demandantes no habitan el predio que   pretenden que se les compre, ni alegan que lo explotan o explotaban   económicamente, de modo que la Sala no puede deducir que su manutención dependía   de las labores desempeñadas en ese lote de terreno”[22].    

5. Expediente T-4.764.586    

5.1. Hechos.    

Mauricio Gustín Ramos formuló acción de tutela contra la UNGRD. Aduce   ser propietario de un predio ubicado en el sector oriental del municipio   de La Florida, cédula catastral 52381010000480003 y matrícula inmobiliaria   240-133181, el cual se encuentra ubicado en zona de influencia del Volcán   Galeras. El día 18 de marzo de 2010, es decir en vigencia del   Decreto 4106 de 2005 y del Decreto 3905 de 2008, presentó de manera voluntaria   solicitud de reasentamiento. Sostiene que aunque la UNGRD a través del   proceso Galeras adelantó trámites de avalúo del bien, caracterización social,   estudio jurídico del título, la compraventa y el pago de compensaciones   necesarias para el reasentamiento no se concretaron jamás. Solicita, mediante   acción de tutela, que se culmine el referido trámite de compra de su predio.    

5.2. Trámite procesal.    

El Juzgado Promiscuo Municipal de la Florida avocó conocimiento del   caso y corrió traslado a la entidad demandada. De forma extemporánea el   representante legal de la UNGRD reiteró que la responsabilidad del   reasentamiento es de la entidad territorial y bajo los principios de   subsidiariedad y concurrencia, del Departamento del Nariño. Aclaró en este   sentido que la única norma vigente que permitiría la compra de predios en ZAVA   del Volcán Galeras es la Ley 388 de 1997 adelantando las etapas de negociación   directa y expropiación administrativa.    

5.3 Sentencia objeto de revisión.    

En fallo de primera instancia, el Juzgado Promiscuo Municipal   de la Florida negó el amparo argumentando que: (i) las   disposiciones que en su momento determinaban la procedencia de la adquisición de   bienes inmuebles para reasentamiento de familias en la ZAVA han perdido   vigencia; (ii) el proceso iniciado “no constituye una circunstancia que pueda   generar un derecho adquirido a favor de la accionante, pues en tal caso se   trataría de una mera expectativa”; (iii) no existe acreditación de un   perjuicio irremediable, amenaza o riesgo inminente a los derechos fundamentales   invocados.    

Los accionantes impugnaron la decisión advirtiendo que el señor juez   de primera instancia estaba confundiendo dos conceptos totalmente distintos: el   de retorno a la normalidad jurídica y la cesación de las condiciones que generan   peligro o riesgo a la comunidad. En sede de alzada, el Juzgado 1º Laboral   del Circuito de Pasto confirmó la decisión señalando lo siguiente: (i)   no existe un derecho adquirido a que su vivienda sea privilegiada con la compra,   sino una simple expectativa; (ii) el accionante adquirió el predio en el   año 2004, tiempo en el que Ingeominas ya había advertido que esa zona se   encontraba en riesgo.    

II. ACTUACIONES ADELANTADAS EN SEDE DE REVISIÓN.    

1.    Mediante auto calendado el 12 de febrero de 2015, el   Magistrado Sustanciador decretó las siguientes pruebas, con   miras a allegar al proceso de tutela elementos de juicio relevantes:    

PRIMERO.- VINCULAR y   poner en conocimiento de la Presidencia de la República, los municipios de La   Florida y Nariño (Nariño), el Instituto Colombiano de Geología y Minería   (Ingeominas) y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) el contenido de   este auto y de la acción de tutela interpuesta por Orfa Marina Córdoba de Ramos   y otros contra la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres   (UNGRD) para que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de   esta providencia se pronuncien acerca del amparo interpuesto, en lo que sea de   su competencia.    

SEGUNDO.- ORDENAR a la   Presidencia de la República, a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de   Desastres, al Departamento de Nariño y a los municipios de La Florida, Pasto y   Nariño (Nariño) que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de   esta providencia, en el marco de sus competencias y desde su conocimiento   específico de los hechos informen de manera detallada y justificada, sin   perjuicio de otras consideraciones que estimen pertinentes:    

(i) ¿Cuál es el estado actual del proceso de compra de los inmuebles ubicados en   la zona de alto riesgo del volcán Galeras y de las correspondientes acciones de   reubicación tanto para las familias accionantes como para las demás personas en   la zona?    

(ii) ¿Existe algún cronograma o plan de acción ya definido para ello?    

(iii) ¿Qué obstáculos o impedimentos específicos existen en la actualidad para   reubicar definitivamente a las personas y familias en situación de riesgo por el   Volcán Galeras?, ¿Qué entidades son las directamente responsables de lo   anterior?    

TERCERO.- ORDENAR a   Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) y al Instituto   Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) que, dentro de los tres (3) días siguientes a   la notificación de esta providencia, en el marco de sus competencias y desde su   conocimiento específico de los hechos informen de manera detallada y   justificada, sin perjuicio de otras consideraciones que estimen pertinentes:    

(i) ¿Qué criterios técnicos y científicos se emplean para establecer si una zona   se encuentra en riesgo inminente por actividad volcánica?    

(ii) ¿Representa el Volcán Galeras en la actualidad un riesgo para los   habitantes de las zonas próximas, particularmente de los municipios de Pasto,   Nariño y la Florida en el Departamento de Nariño?    

(iii) De ser afirmativa la respuesta anterior, ¿qué medidas de prevención,   preparación y respuesta se sugieren para un caso así?    

CUARTO.- ORDENAR al   Tribunal Administrativo de Nariño que, dentro de los tres (3) días siguientes a   la notificación de esta providencia, remita copia de la sentencia proferida   dentro del proceso de acción popular iniciado por María Teresa Bravo y otros   contra el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con   radicado 52-001-3133-002-2007-00081-01 (4462). De igual manera, presentar dentro   del mismo término un informe sobre el estado actual de dicho proceso y de su   cumplimiento, así como precisar quiénes son los ciudadanos efectivamente   cobijados por las órdenes emitidas.    

2.    Como respuesta al auto, la Presidencia de la República manifiesto que “no   tiene información relacionada con el tema objeto de la tutela y, en   consecuencia, no puede intervenir dentro del proceso, adicionalmente, por falta   de competencia en la materia objeto de la tutela”[23]. Precisó que la Unidad   Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres es una entidad adscrita al   Departamento Administrativo de la Presidencia, que fue creada como una Unidad   Administrativa Especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y   financiera, patrimonio propio, del nivel descentralizado de la Rama Ejecutiva   del orden nacional (D.4147 de 2011, art. 1).    

3.    El apoderado de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo   de Desastres (UNGRD) sostuvo que con el artículo   92 de la Ley 1523 de 2012 se declaró el retorno a la normalidad de todas las   zonas del territorio nacional declaradas en situación de desastre o calamidad   pública, lo que quiere decir que la calificación del Volcán Galeras tuvo   vigencia hasta el 24 de abril de 2012. En esta medida son los municipios los que   tienen las competencias específicas en la gestión del riesgo de desastres en sus   territorios, razón por la cual recae sobre las autoridades locales los   principales deberes de gestionar lo necesario para tomar la determinación que   corresponda en aras de evitar que el riesgo se concrete.    

En todo caso,   la entidad puso de presente que profirió recientemente la Resolución 1347 de   2014, que tiene por objeto continuar el Plan de   Reasentamiento en la Zona de Amenaza Volcánica Alta ZAVA del Galeras. Advierte   sin embargo que aunque existan acciones del orden nacional para complementar las   gestiones de los municipios, esto “no limita ni remplaza las obligaciones que   legalmente tienen las entidades territoriales en materia de ordenamiento   territorial y específicamente en cuanto a la reubicación de población asentada   en zonas de riesgos”.    

4.   El Instituto   Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) fue enfático en   señalar que no es responsable de   la compra de inmuebles, tan solo de su avalúo. Sostuvo que el 18 de noviembre de   2005 suscribió con el Incoder el Convenio Marco de Cooperación   Interadministrativo 1584 con el fin de realizar el avalúo de los inmuebles   localizados en las zonas rurales y urbanas en la ZAVA, para efectos de su   adquisición. En cumplimiento de este el IGAC elaboró 1039 avalúos comerciales.    

5.  En   relación con el riesgo que en la actualidad representa el Volcán Galeras, el Servicio Geológico Colombiano sostuvo lo   siguiente: “el mapa de amenaza volcánica de Galeras (INGEOMINAS,   1997), fue realizado con base en los mayores eventos eruptivos que se han   registrado en sus 4500 años de edad, dicho mapa sigue vigente y no existe en   este momento, otro tipo de argumentos o hallazgos geológicos, que sustenten o   justifique una modificación”[24].    

Fue enfático al aseverar que el volcán como tal, no se ha “movido”,   sigue allí, variando sus niveles de actividad; es decir la amenaza permanece, lo   que ha cambiado también con el tiempo, tiene que ver con las condiciones de   vulnerabilidad, ya que si se compara al menos cualitativamente, se ve que hoy en   día existen más edificaciones, infraestructura, habitantes en la zona de   influencia del volcán que hace 15 años o 10 años. En síntesis sostuvo que la   amenaza persiste aunque el marco legal vigente haya vuelto a una situación de   normalidad:    

“Es importante señalar que respecto del retorno a lo normalidad que se planteó   en la ley 1523 de 2012, la declaratoria del estado de un territorio se define a   través de un acto administrativo, ya que no se puede sostener una declaratorio   de manera indefinida y más cuando su declaración se hizo bajo el marco legal que   en ese momento existía (ley 919 de 1989). La realidad como se explicó antes, es   que la amenaza persiste (el volcán sigue allí), los elementos expuestos siguen   en la zona y seguramente han aumentado, con lo cual las condiciones de   vulnerabilidad están y cuando la amenaza se active, se verán diferentes niveles   de afectación y consecuentemente de riesgo”[25].    

6.   El representante del Departamento de Nariño comenzó su   intervención advirtiendo que hasta la fecha se han radicado más de ochenta   acciones de tutela con base en los mismos hechos. Con respecto al tránsito   normativo ocurrido con la Ley 1523 de 2012, explicó que la   declaratoria de retorno a normalidad no significa que la amenaza generada por la   posibilidad de erupción del volcán Galeras haya desaparecido, sino que se aplica   la legislación propia de los estados de normalidad y por ende corresponde a los   municipios actuar en primera instancia:    

“Los efectos de la declaratoria de retorno a normalidad es que ya no tiene   vigencia el régimen excepcional o especial y en aplicación de la ley 1523 del   2012 son los municipios las entidades territoriales que deberán adoptar un plan   municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, incorporar la gestión del Riesgo   de Desastres en el ordenamiento territorial y adoptar los mecanismos para   reubicar o reasentar los núcleos familiares que estén en riesgo, conforme al   mapa de amenaza volcánica de Galeras”[26].    

“a) El centralismo   y la adopción de medidas de manera unilateral por parte de la Unidad Nacional de   Gestión del Riesgo de Desastres por cuanto se han limitado la política Nacional   de Gestión del Riesgo de Desastres a adquirir predios, en su mayoría predios   deshabitados, destinados a la agricultura o ganadería;    

b) El   desconocimiento por parte de los funcionarios de la Unidad Nacional de Gestión   del Riesgo de Desastres y de los representantes legales de los municipios de   Pasto, Nariño y la Florida de la política Nacional de Gestión del Riesgo de   Desastres la cual debe ser integral, es decir implementar los procesos de   conocimiento del riesgo constituido por todas aquellas acciones que permitan   conocer la amenaza y la vulnerabilidad, implementación de estrategias de   sensibilización e información sobre el riesgo, e igualmente la preparación para   un posible evento;    

c) Los municipios   de Pasto, Nariño y la Florida del Departamento de Nariño no cuentan con recursos   requeridos para la reubicación o reasentamiento de las familias que habitan la   zona de amenaza alta del volcán Galeras. Se requiere implementar mecanismos   administrativos con el fin de trasferir los recursos aprobados por el CONPES   3501 del 3 de Diciembre del 2007 a las respectivas entidades territoriales con   el fin de que estas puedan dar cumplimiento a las responsabilidades establecidas   en la ley 1523 del 2012;    

d) También se   considera un obstáculo la posición de algunos líderes e incluso profesionales   del derecho y políticos que han dado un interpretación equivocada al retorno a   normalidad, considerando que fue la declaratoria de desastre la que estableció   el riesgo y que por lo tanto  al retornarse a la normalidad ya es   procedente invertir recursos en la zona y que por lo tanto la reubicación y   reasentamiento ya no son necesarios”.    

7.   Los representantes de los municipios de   Nariño, Florida y Pasto esgrimieron que el proceso de adquisición de   inmuebles ubicados en el perímetro de actividad volcánica le corresponde a la   UNGRD[27].   Si bien es cierto de acuerdo con el artículo 311 de la Constitución Política,   Ley 388 de 1997, Ley 715 de 2001 y Ley 1523 de 2012, a los municipios les atañe   ejecutar políticas en atención y prevención de riesgo de desastres, también es   verdad que por tratarse de municipios relativamente pequeños no disponen de los   recursos suficientes para la adquisición de tales terrenos.    

De hecho, denunciaron como una de las principales limitantes para   el éxito del programa de reasentamiento (i) la falta de recursos   económicos[28], así como (ii) la manera centralizada con la que la UNGRD y a   nivel regional por intermedio de la Casa Galeras se ha gestado el proceso, y   (iii) la falta de comunicación y coordinación con dichas entidades[29].    

8.   El Tribunal   Administrativo de Nariño informó que la acción   popular instaurada por María Teresa Bravo y otros contra el Ministerio de Medio   Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial fue remitida al Juzgado Octavo   Administrativo del Circuito de Pasto como despacho de primera instancia. Este,   por su parte, señaló que el expediente principal se encuentra archivado,   sin embargo con fecha 16 de febrero se dio apertura al incidente de desacato   promovido por la señora María Otilia Ramos Fajardo.    

III.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.    

1.   Competencia.    

Esta   Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión de   conformidad con lo establecido en los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral   noveno de la Constitución, así como en los artículos 31 a 36 del Decreto Ley   2591 de 1991.    

2.   Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico.    

A partir de   los antecedentes referidos, la Sala Sexta de Revisión observa que los   expedientes acumulados guardan como común denominador el reclamo de varias   familias que habitan o poseen lotes en el área de influencia del volcán Galeras,   ante lo que consideran es un grave incumplimiento de la administración con   relación al proceso de compra de sus inmuebles y posterior reasentamiento en   zonas seguras.    

Mediante   Decreto 4106 de 2005 se declaró una situación de desastre en los municipios de   Pasto, Nariño y La Florida en el Departamento de Nariño, y luego el Decreto 3905   de 2008 fijó los instrumentos necesarios para la   implementación del Plan de Reasentamiento de los habitantes de la Zona de   Amenaza Volcánica Alta (ZAVA) del Volcán Galeras. Sin embargo, la Ley 1523 de   2012 dejó sin efecto lo expuesto al enunciar el retorno a la normalidad de todas   las áreas del territorio nacional declaradas en situación de desastre o   calamidad pública con anterioridad al 30 de noviembre de 2010.    

Al estimar truncado el proceso de compra de sus inmuebles, los   accionantes impetraron demanda de tutela para salvaguardar sus derechos a la   vida, a una vivienda digna y a la confianza legítima. En su contestación, las   entidades territoriales alegaron que la responsabilidad del proceso de   reasentamiento continuaba en cabeza de la Unidad Nacional para la Gestión   del Riesgo de Desastres pese al tránsito normativo, mientras que ésta, por su   parte, sostuvo que en un escenario de normalidad jurídica, le correspondía a los   municipios velar por la seguridad de sus habitantes y su reubicación.    

Los jueces de   instancia, de manera general, negaron el amparo por considerar que no había un   riesgo inminente contra la vida de los accionantes y que la suspensión del   trámite de compra encontraba respaldo en la Ley 1523 de 2012; o lo descartaron   por improcedente, argumentando que existen otros mecanismos de defensa ante la   jurisdicción contencioso administrativa, como es la acción de reparación   directa. También negaron la ocurrencia de un perjuicio irremediable por tratarse   de una discusión de índole patrimonial.    

De la reseña   fáctica trascrita, así como de las pruebas recolectadas por esta Corporación en   sede de revisión, se advierte que la vulneración alegada por los accionantes   denota una dificultad de raigambre constitucional relacionada con los   procedimientos de gestión del riesgo ante catástrofes naturales y la garantía   del derecho a una vivienda digna en el marco de una política pública de   prevención y mitigación del daño. En este sentido, la Corte ha   señalado que la acción de tutela es procedente de forma excepcional, con   prevalencia sobre la acción popular, para la protección de derechos colectivos   siempre que se verifique:    

“(i) [Q]ue exista conexidad entre la vulneración   de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental de tal   suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea ‘consecuencia   inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo’. Además, (ii) el   peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho   fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la   vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino   que deben aparecer expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente, la   orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado   y no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión   resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza.”[30]    

En este caso   concreto, si bien podría haberse estudiado el asunto desde la perspectiva del   goce a un ambiente sano y el derecho colectivo a la seguridad y prevención de   desastres previsibles técnicamente mediante una acción popular, también resulta   que: (i) existe una conexidad con los derechos fundamentales individualizables   de los accionantes a una vivienda digna y a la vida misma amenazados   directamente por la actividad sísmica del Galeras; (ii) los peticionarios son   los realmente afectados al ser moradores o tener inmuebles ubicados dentro del   área de influencia volcánica; (iii) la amenaza que se cierne no es hipotética   sino real y grave según se desprende del estudio técnico elaborado por   Ingeominas en el año 1997 y que será analizado más adelante; y (iv) la decisión   que se profiera se concretará en la situación de los accionantes y demás   familias que se encuentran en condiciones similares o incluso más apremiantes de   riesgo. Tampoco resultaría eficaz recurrir a la acción de cumplimiento regulada   por la Ley 393 de 1997, en tanto el reclamo de los accionantes implica una   erogación pública.    

En este sentido, la Sala Sexta de Revisión formula el siguiente   problema jurídico principal:    

¿Vulnera los derechos fundamentales a la vida y a una   vivienda digna de los habitantes de la zona de influencia del Volcán Galeras la   suspensión o mora del proceso de reasentamiento, por parte de las autoridades   del orden nacional y local, en razón del tránsito normativo introducido con la   Ley 1523 de 2012?    

Para llegar a   una respuesta la Corte se pronunciará sobre los siguientes aspectos: (i) el derecho fundamental a la vivienda digna en el ordenamiento   jurídico; (ii) los deberes de las entidades territoriales frente a los   ciudadanos en zonas de riesgo en el marco del ordenamiento y desarrollo   municipal; (iii) la responsabilidad de las autoridades públicas en la gestión   del riesgo y la protección de la población en zonas de desastre o calamidad;   (iv) la distribución de competencias entre el nivel local, regional y nacional   con respecto a la atención de los asentamientos humanos; (v) la excepción de   inconstitucionalidad; y finalmente, (vi) resolverá el caso concreto.    

3. El derecho a la vivienda digna en el ordenamiento jurídico: más   que un techo y cuatro paredes. Reiteración[31].    

3.1 Aunque la vivienda no fue   inicialmente tratada por la jurisprudencia como un derecho fundamental exigible,   por su contenido prestacional, la postura de la Corte ha ido cambiando con el   paso del tiempo, distinguiendo algunas situaciones bajo las cuales existe un   derecho subjetivo fundamental, sea por transmutación, por su conexidad con otro   respecto del cual no existe discusión sobre su naturaleza fundamental[32]  o por la afectación del mínimo vital[33];   casos en los cuales sería posible brindarse la protección a través de la tutela[34].    

Más recientemente, se ha desarrollado una concepción autónoma del   derecho a la vivienda. En este sentido, la Corte ha afirmado que su carácter   programático y su necesaria dependencia de una erogación presupuestaria no es   suficiente para sustraerle su carácter fundamental:    

Así las cosas, en la actualidad resulta incuestionable que el   derecho a la vivienda digna “tiene carácter subjetivo, fundamental y exigible”[36].   El solo hecho de no contar con un hogar deriva en la afectación grave y continua   de otros derechos fundamentales. Las consecuencias de la falta de un hogar “son   graves, y tienen repercusiones en casi todos los demás derechos humanos, como   los derechos a la salud, la educación, la protección de la familia, la seguridad   social, el empleo, y en muchos casos, el derecho a la vida”[37].   Las personas sin techo no pueden disfrutar de los servicios sociales ni recibir   atención sanitaria apropiada. En ocasiones las escuelas se niegan a matricular a   los niños de los tugurios porque sus asentamientos no tienen condición oficial[38].    

Por el contrario, una habitación digna fomenta el desarrollo de la   persona humana, “en cuanto le permite estrechar lazos familiares, que le   posibiliten su desenvolvimiento social, otorgándoles un espacio propicio para su   intimidad y añadiendo a su identidad el lugar donde se habita, como elemento de   apacibilidad”[39].   El acceso a una vivienda de calidad se trata entonces de un auténtico problema   constitucional y no como suele considerarse, de dominio exclusivo de las   políticas socioeconómicas, inmune al tipo de rendición de cuentas jurídicas en   materia de derechos humanos[40].    

Frente a estas circunstancias, “es cuando el Estado debe   responder, interviniendo de manera directa e inmediata a fin de brindar   protección a quienes hacen parte de esos sectores marginados. Así lo reza el   artículo 13 C.P”[41].   En ese marco, la Corte ha salvaguardado especialmente el derecho a la vivienda   de los desprotegidos y los olvidados, cuando las personas atraviesan especiales   situaciones de disminución por razones de salud, contingencias sociales y   familiares, precariedades de tipo económico o de otra índole, cuando se afecta   su mínimo vital o cuando se encuentran en situaciones en las que se restringe   grave y permanentemente el goce efectivo de este derecho.[42]    

Lo expuesto hasta aquí no significa que cualquier ciudadano pueda   reclamar de forma inmediata el derecho a ser propietario. Con fundamento en el   orden internacional, esta Corporación ha explicado que existen en cabeza del   Estado obligaciones de inmediato cumplimiento así como otras progresivas o   diferidas en el tiempo y sujetas a las restricciones presupuestales propias de   un país:    

“En consecuencia, a todo derecho económico, social y cultural –y por tanto   también al derecho a la vivienda apropiada- están asociadas obligaciones de   cumplimiento inmediato –o en el corto plazo-, y obligaciones que demandan un   desarrollo progresivo.[43]  En cuanto a las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves de   tiempo, cuando menos puede decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o   esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares;[44]  (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del   derecho[45]  –como mínimo, disponer un plan-;[46]  (iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones;[47] (iv) no discriminar injustificadamente;[48]  (v) proteger especialmente a las personas   desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se   encuentran en peor situación;[49]  (vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho[50]  y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado[51].    

En cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo, puede decirse que son   todas las que no sean susceptibles de realizarse de inmediato pero resulten   idóneas, necesarias y proporcionales para garantizar plena y cabalmente el   derecho a una vivienda digna. Así, puede decirse que el Estado tiene la   obligación de asegurarles progresivamente a todas las personas el derecho a una   vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad,   sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación   cultural”.[52]    

3.2. No es cualquier tipo vivienda o   albergue el que el ordenamiento colombiano promueve. El calificativo de “digna”   que consagra el artículo 51 superior es una expresión con precisos efectos   jurídicos. Su verdadero alcance conlleva la idea de que se garantice a todo   individuo el acceso a un espacio propio o ajeno, en el que pueda procurarse “un   lugar donde poder pasar las noches, resguardarse de las adversidades del clima,   y tener un espacio elemental de privacidad que a su vez le depare a las personas   la posibilidad de salvaguardar su dignidad”[53], así   como sus demás derechos y libertades. En otras palabras, un lugar en el que   pueda desarrollar con dignidad su proyecto de vida, así como el de su núcleo   familiar[54].    

La Corte[55],   a su vez, se ha remitido a la Observación General 4 del Comité de Derechos   Económicas, Sociales y Culturales con el objetivo de precisar los lineamientos   esenciales que una vivienda ha de tener para considerarse “digna” o “adecuada”.   Así las cosas, más allá de un simple techo, habrán de valorarse ciertos aspectos   de adecuación de acuerdo con el contexto específico de cada país así:    

“a)  Seguridad jurídica de la   tenencia. La tenencia adopta   una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en   cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de   emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o   propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de   cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal   contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los   Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir   seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad   carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos   afectados.    

b)  Disponibilidad de servicios,   materiales, facilidades e infraestructura. Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios   indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos   los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso   permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la   cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de   almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a   servicios de emergencia.    

c)  Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que   entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera   el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes   deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de   vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados   Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una   vivienda, así como formas y niveles de financiación que correspondan   adecuadamente a las necesidades de vivienda. De conformidad con el principio de   la posibilidad de costear la vivienda, se debería proteger por medios adecuados   a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres.   En las sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales   fuentes de material de construcción de vivienda, los Estados Partes deberían   adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales.    

d)  Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser   habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de   protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras   amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.   Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta   a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda como   el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones   que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro   modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se   asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas.    

e)  Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible   a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de   desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir   una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en   la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad,   los niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos   VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos   mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas   en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las   disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en   cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el   mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de   la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados   deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a   un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra   como derecho.    

f)  Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en   un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de   atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios   sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales   donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y   volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las   familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares   contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que   amenazan el derecho a la salud de los habitantes.    

g)  Adecuación cultural. La manera en que se construye la   vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se   apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la   diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la   modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen   las dimensiones culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros,   los servicios tecnológicos modernos”[56].    

En este punto es pertinente traer a colación lo señalado en la   sentencia T-046 de 2015, ante el reclamo de la señora Luz Argelis Agudelo, junto   a su núcleo familiar, quien denunció vía tutela la negativa del Instituto Social   de Vivienda y Hábitat de Medellín de autorizarle un subsidio de arrendamiento   temporal de vivienda pese a que se vieron en la necesidad de evacuar su hogar   por encontrarse en alto riesgo, dadas las posibles deficiencias constructivas y   por las características del terreno. La Corte concedió el amparo, recordando con   base en la jurisprudencia[57] y en el marco   legal vigente que: “para las autoridades   administrativas es un imperativo (i) desarrollar herramientas idóneas y   eficientes que permitan la reubicación de la población asentada en zonas   catalogadas como de alto riesgo, ello con el fin de proteger la vida de este   grupo de personas, (ii) efectuar los actos administrativos indispensables para   que los afectados encuentren otro lugar donde vivir en condiciones parecidas a   las que antes disfrutaban”.    

Ahora bien, en   materia de víctimas de desastres naturales, los mencionados deberes de la   administración se concretan en diversas normas legales. El diferente impacto que   los fenómenos naturales pueden tener sobre las personas justifica el tratamiento   diferenciado de las medidas a adoptar en estos casos. El legislador da un   tratamiento especial a (i) situaciones que afectan en forma general a la   población en zonas de desastre, con respecto a aquellas otras (ii) situaciones   que afectan únicamente a personas en zonas de riesgo[58].    

En los   siguientes capítulos se resume el marco legal que dispone la atención y   protección de los ciudadanos que habitan zonas de alto riesgo, tanto (i) desde   la perspectiva general del ordenamiento territorial por parte de las entidades   locales, como (ii) desde el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres   y las medidas especiales ante escenarios de desastres y anormalidad   generalizada.    

4. Los   deberes de las entidades territoriales frente a sus ciudadanos asentados en   zonas de riesgo, en el marco del ordenamiento y desarrollo municipal.    

4.1.  De acuerdo con la Carta Política de 1991 Colombia se define como una República   unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,   democrática, participativa y pluralista (art. 1º). Las autoridades están   instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes,   creencias, y demás derechos y libertades (art. 2).    

Son entidades   territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los resguardos   indígenas (art. 286), los cuales gozan de autonomía para la gestión de sus   intereses (art. 287), al tiempo que distribuyen sus competencias con la nación   de conformidad a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad   (art. 288). La Constitución, a su vez, otorgó una preponderancia expresa a los   municipios, instituyéndolos como la “entidad fundamental de la división   político-administrativa del Estado”, a la cual corresponde ordenar el   desarrollo de su jurisdicción, promover la participación comunitaria, el   mejoramiento social y cultural de sus habitantes (art. 311)[59], así como reglamentar los   usos del suelo y controlar las actividades relacionadas con la construcción y   enajenación de inmuebles destinados a vivienda (art. 313.7).    

4.2.  Dentro del marco constitucional descrito han de entenderse los programas de   desarrollo municipal y ordenamiento territorial, y en específico aquellos   relacionados con la atención a población que habita en zonas de alto riesgo.   Ante las situaciones de vulnerabilidad por las condiciones del suelo o amenazas   similares, el Estado ha promovido un sistema, el cual tiene como objetivo crear   una política pública sólida para la identificación y evacuación de tales zonas,   con miras a garantizar los derechos y los bienes de sus habitantes[60].    

Un primer   referente al respecto es la Ley 9 de 1989, por la cual se dictan normas   sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes. Para   efectos de decretar la expropiación se declara de utilidad pública o interés   social la adquisición de inmuebles urbanos y suburbanos para destinarlos, entre   otros fines, a la “reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores   de alto riesgo y rehabilitación de inquilinatos”[61], con ayuda, por   ejemplo, de los “Bancos de Tierras” disponibles[62]. En armonía con lo   anterior, dispone que los alcaldes deberán levantar un inventario sobre los   asentamientos que presenten alto riesgo, con el objetivo de tomar las medidas de   precaución acordes y proceder a su reubicación, recurriendo a la enajenación   voluntaria o la expropiación de ser necesario:    

“Artículo 56º.- Inciso modificado por el art. 5, Ley   2 de 1991. Los alcaldes y el   Intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término   máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente Ley,   un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus   habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes   y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la   vivienda y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la   participación del Instituto de Crédito Territorial. Además, tomarán todas las   medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a   ser usado para vivienda humana.    

Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas,   mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los términos   de la presente Ley.    

Cuando se trate de la enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de las   inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13   de esta Ley. Los inmuebles y mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago   de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble,   pasará a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo   adquirió    

(…)    

Si   los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehúsan abandonar   el sitio, corresponderá al alcalde o al Intendente de San Andrés y   Providencia ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de   policía, y la demolición de las edificaciones afectadas. Esta orden se   considerará, para todos los efectos, como una orden policiva en los términos del   Código Nacional de Policía.    

(…)”.    

Nótese que era   tal la importancia que el legislador le otorgó a esta tarea de prevención del   riesgo, que facultó a los alcaldes para ordenar la desocupación y la demolición   de las edificaciones en riesgo (art. 56) así como de aquellas otras que fuesen   resultado de asentamientos ilegales en contravía con los usos del suelo   permitido (art. 69). Advirtió además que las autoridades que incumplieren las   obligaciones referidas, incurrirán en el delito de prevaricato por omisión   previsto en el Código Penal (art. 56).    

La Ley 388   de 1997, por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se   dictan otras disposiciones, complementó el anterior mandato. Como uno de sus   principales objetivos propuso el establecimiento de mecanismos que permitan al   municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su   territorio y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo (art.   1.2), reivindicando con ello la función pública inherente al urbanismo[63]. En armonía con   lo anterior definió el ordenamiento del territorio municipal como el conjunto de   acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, “en   orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del   territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y   ocupación del espacio” (art. 5).    

Dicha función   pública se ejerce mediante la acción urbanística relacionada con la   planificación y la intervención en los usos del suelo. Esto incluye, entre otros   aspectos: (i) determinar las zonas que presenten riesgos para la localización de   asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten   condiciones insalubres para la vivienda; (ii) expropiar los terrenos y   las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés   social; y (iii) localizar las áreas críticas de recuperación y control para la   prevención de desastres, así como aquellas con fines de conservación y   recuperación paisajística (art. 8, núm. 5, 10 y 11.).    

En específico,   el componente urbano del plan de ordenamiento territorial tendrá que contemplar,   por los menos, los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos   localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus   habitantes, incluyendo la estrategia para evitar su nueva ocupación[64],   sea mediante enajenación voluntaria o a través de la expropiación por utilidad   pública[65].    

Más   recientemente, la Ley 715 de 2001 reiteró la responsabilidad de los   municipios con respecto a la prevención y atención de desastres dentro de su   jurisdicción así:    

“Artículo 76.   Competencias del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en   otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con   recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos,   promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial   ejercer las siguientes competencias:    

(…)    

76.9. En prevención y atención de desastres    

Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán:    

76.9.1.  Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.    

76.9.2.  Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de   asentamientos,    

(…)”.    

4.3.  En consonancia con el marco constitucional y legal expuesto, esta Corporación ha   referido que la administración municipal vulnera el derecho a una vivienda digna   “cuando no adopta las medidas adecuadas y necesarias para culminar   oportunamente un proceso de reubicación de familias que se encuentran viviendo   en condiciones de precariedad tal que pueden perder sus viviendas, bien sea por   causas físicas o jurídicas”[66].    

En eventos de inminencia de peligro para los ciudadanos, la   jurisprudencia ha indicado que los derechos fundamentales que se encuentran en   conexidad con el derecho a la vivienda digna suelen ser afectados y   comprometidos cuando la habitabilidad del inmueble somete a quienes en   ella viven a una situación de riesgo extraordinario[67].   Un hogar que pueda llamarse “digno” debe contar con condiciones adecuadas   que no pongan en peligro la vida y la integridad física de sus ocupantes, por   cuanto ella además de ser un refugio para las inclemencias externas, es el lugar   donde se desarrolla gran parte de la existencia de las personas que la ocupan,   por lo que “adquiere importancia en la realización de la dignidad del ser   humano”[68].    

Así las cosas,   la Corte ha puntualizado que cuando las condiciones de   habitabilidad no resultan suficientes, “las normas constitucionales y legales   establecen un marco de responsabilidades de las autoridades competentes,   relativo al deber de reubicación de estas personas. De esta manera, estos   derechos pueden hacerse valer en sede de tutela, si las autoridades   administrativas han sido reticentes en su aplicación por los caminos procesales   administrativos ordinarios”[69], afirmándose   que “como es apenas obvio, la reubicación conlleva necesariamente la   provisión de vivienda digna y adecuada”.[70]    

Administrativamente, son los municipios las entidades territoriales que ostentan   la responsabilidad principal. Estos tienen competencias específicas en la   prevención y en la atención de desastres, “por lo cual recae sobre las   autoridades locales los deberes de prevención y mitigación del riesgo frente a   la población localizada en zonas en donde se pueda presentar un desastre”[71]. De allí   que surjan para la máxima autoridad local las obligaciones básicas de:    

“(i) tener una información actual y completa de las zonas de alto riesgo de   deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, y (ii) adoptar las   medidas necesarias de reubicación en los casos en que personas se encuentren   ubicadas en las zonas donde se ponga en riesgo sus derechos por las condiciones   del terreno. Así, pues, cuando la vivienda se encuentra en situación que ponga   en peligro la vida de las personas, es necesario que “se proceda a la evacuación   de las personas para proteger su vida y además será obligación del Estado   efectuar los actos administrativos indispensables para que los afectados   encuentren otro lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que antes   disfrutaban”[72].    

En desarrollo   de estos deberes generales, la jurisprudencia constitucional ha individualizado   a partir del marco legal vigente las siguientes reglas que tienen que seguir las   autoridades locales respecto a la población que se ubica en zonas de alto   riesgo, a saber:    

“1) los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de las zonas que presenten   altos riesgos para la localización de asentamientos humanos, entre otros   factores, por estar sujetas a derrumbes o deslizamientos;    

2) los alcaldes deben adelantar programas de reubicación de los habitantes o   desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los   asentamientos localizados en dichas zonas;    

3) Los funcionarios públicos responsables que no den cumplimiento a lo anterior   incurren en causal de mala conducta;    

4) Cualquier ciudadano puede presentar al alcalde o intendente la iniciativa de   incluir en el inventario una zona o asentamiento determinado;    

5) Se pueden adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas,   mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación;    

6) Los inmuebles y mejoras así adquiridos pueden ser recibidos en pago de los   inmuebles donde fueren reubicados los habitantes;    

7) El inmueble adquirido debe pasar a ser un bien de uso público bajo la   administración de la entidad que lo adquirió;    

8) Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehúsan   abandonar el sitio, el respectivo alcalde debe ordenar la desocupación con el   concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones   afectadas;    

9) Las autoridades que incumplen las obligaciones impuestas por el artículo 56   de la Ley 9ª de 1989, modificado por el artículo 5º de la Ley 2ª de 1991,   incurren en el delito de prevaricato por omisión”[73].    

El fallo T-045 de 2014 aborda un caso paradigmático relacionado con   los residentes del barrio El Progreso, del sector Altos de Cazucá del municipio   de Soacha, quienes denunciaron vía tutela la negativa de las autoridades locales   a reubicarlos a pesar de que presuntamente los inmuebles que habitan se   encuentran ubicados en zona de alto riesgo no mitigable por remoción de masas,   producto de la ola invernal del año 2010. La Sala observó que la Alcaldía de   Soacha no había cumplido a cabalidad su deber de diagnosticar la habitabilidad   de la zona mediante un informe técnico especializado que le permitiese: (i)   contar con una información completa y actualizada de la zona que califique el   grado de vulnerabilidad y de riesgo extraordinario, y (ii) adoptar las medidas   necesarias para evitar la consolidación de un daño originado en una emergencia   por inestabilidad de los terrenos. En consecuencia, ordenó elaborar un estudio   técnico por medio del cual se evaluara el grado de vulnerabilidad y de riesgo; y   en caso que las viviendas no cumpliesen las condiciones de habitabilidad,   procediera a incluir a los accionantes en los programas oficiales de   damnificados del desastre natural ocurrido y reubicarlos en procura de   salvaguardar su vida e integridad.    

5. Los   mecanismos de prevención y atención de emergencias consagrados en el sistema   nacional de gestión del riesgo de desastre.    

Esta normatividad, a diferencia del marco general de ordenamiento   municipal descrito en el capítulo anterior, no va dirigida al manejo de casos   aislados o particulares en los que determinados fenómenos naturales afectan a   una o varias personas individuales. El sistema nacional de gestión del riesgo de   desastre prevé la declaratoria de zonas de desastre o calamidad, con los efectos   jurídicos especiales y excepcionales que consigo trae ésta[74].    

5.1. La conformación de un sistema   que se encargue de la prevención y atención de desastres, en aplicación del   principio de solidaridad y de la obligación de las autoridades de garantizar la   vida, bienes y demás derechos y libertades de los habitantes del territorio   nacional, antecede a la Constitución de 1991[75].   Fue con la Ley 46 de 1988 que se organizó el Sistema Nacional para la   Prevención y Atención de Desastres –SNPAD-, con el objetivo de “definir   las responsabilidades y funciones de todos los organismos y entidades públicas,   privadas y comunitarias, en las fases de prevención, manejo, rehabilitación,   reconstrucción y desarrollo a que dan lugar las situaciones de desastre o de   calamidad” (art. 1). Esta norma facultó al Presidente de la República para   declarar, mediante decreto y previo concepto del Comité Nacional para la   Prevención y Atención de Desastres, la existencia de una situación de desastre   así como su calificación según su magnitud y efectos, como de carácter nacional,   departamental, intendencial, comisarial, distrital o municipal (art. 11). A su   vez, para el retorno a la normalidad, estipuló que la máxima autoridad ejecutiva   habría de tener en cuenta el concepto del Comité Nacional (art. 13).    

Este conjunto normativo regula las zonas de desastre, su   declaratoria, los planes de acción para su atención, la dirección, la   coordinación y el control de las medidas, la participación de entidades públicas   y privadas durante la situación, etc. En particular, entiende por desastre “el   daño grave o la alteración grave de las condiciones normales de vida en un área   geográfica determinada, causada por fenómenos naturales y por efectos   catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que requiera por ello   de la especial atención de los organismos del Estado y de otras entidades de   carácter humanitario o de servicio social” (art. 18).    

Producida la   declaratoria de situación de desastre, y dependiendo de su carácter, magnitud y   efectos, se aplicarán las normas pertinentes propias del régimen especial, que   incluyen los siguientes aspectos: régimen especial de contratos, control fiscal   de recursos, adquisición y expropiación, ocupación y demolición, imposición de   servidumbres, solución de conflictos, moratoria o refinanciación de deudas,   incentivos de diverso orden para la rehabilitación, la reconstrucción y el   desarrollo, administración y destinación de donaciones, y autorización,   vigilancia e inversión de los bienes donados (art. 24 y ss).    

Este Decreto   igualmente consagra funciones específicas para las entidades territoriales,   entre las que se resaltan: (i) dirigir, coordinar y controlar   todas las actividades administrativas y operativas indispensables para atender   las situaciones de desastre regional o local; (ii) prestar apoyo al Comité   Nacional para la Atención y Prevención de Desastres, a la Oficina Nacional para   la Atención de Desastres y a los Comités Regionales y Locales, en las labores   necesarias del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres; (iii)   dictar normas especiales para facilitar las actividades de reparación y   reconstrucción de las edificaciones afectadas por la situación de desastre   declarada (art. 62).    

5.2. Mediante el Decreto 4147 de   2011, se creó la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres   (UNGRD), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera,   considerando que el sistema para la prevención y atención requería de una   entidad especializada del orden nacional que asegurara la coordinación y   transversalidad en la aplicación de las políticas sobre la materia. En el mismo   decreto se estableció en su artículo cuarto las funciones de la UNGRD, dentro de   las que se encuentra:    

“1. Dirigir y   coordinar el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD,   hacer seguimiento a su funcionamiento y efectuar propuestas para su mejora en   los niveles nacional y territorial;    

2. Coordinar,   impulsar y fortalecer capacidades para el conocimiento del riesgo, reducción del   mismo y manejo de desastres, y su articulación con los procesos de desarrollo en   los ámbitos nacional y territorial del Sistema Nacional para la Prevención y   Atención de Desastres –SNPAD.    

3. Proponer y   articular las políticas, estrategias, planes, programas, proyectos y   procedimientos nacionales de gestión del riesgo de desastres, en el marco del   Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD y actualizar   el marco normativo y los instrumentos de gestión del SNPAD.    

(…)    

5. Formular y   coordinar la ejecución de un plan nacional para la gestión del riesgo de   desastres, realizar el seguimiento y evaluación del mismo”.    

Este proceso de reestructuración del sistema de atención a   desastres fue completado por el legislador con la promulgación de la Ley 1523   de 2012, por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de   desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.   Esta norma deroga expresamente la Ley 46 de 1988 y el Decreto 919 de 1989, que   anteriormente conformaban el marco jurídico del SNPAD (art. 96).    

De acuerdo con la exposición de motivos esgrimida por los   parlamentarios, se hacía imperioso reformar el sistema de atención de desastres,   al que reprocharon estar restringido por un bajo conocimiento del tema, escasa   investigación y desarrollo tecnológico, una débil institucionalidad y una   limitada coordinación entre las entidades que integran el SNPAD[76].   Con el nuevo modelo, por el contrario, “se contempla la Política de la   Gestión del Riesgo como un compromiso de Estado, desde lo nacional a lo   territorial”[77],   dotado de una organización que se pretende ambiciosa para enfrentar los eventos   naturales, incluido el cambio climático, como los humanos no intencionales. Se   trata de una “estructura administrativa descentralizada pero con un elemento   nacional fuerte a cargo de la Dirección General y de la articulación del Sistema   Nacional con la Administración Pública”[78].    

Este propósito fue finalmente plasmado en la Ley 1523 la cual   advierte que “la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las   autoridades y de los habitantes del territorio colombiano” (art. 2) y define   como instancias de dirección del sistema tanto al Presidente de la República y   el Director de la UNGRD, como a los Gobernadores y Alcaldes en sus respectivas   jurisdicciones (art. 9). Con el objetivo de dar coherencia al fortalecimiento   territorial el nuevo marco normativo, adicional a la declaratoria de desastre en   cabeza del Presidente[79], consagró una   nueva modalidad con respecto a los entes territoriales, autorizando a los   alcaldes y gobernadores, en lugar del nivel central, la potestad para establecer   situaciones de calamidad[80].    

Decretados los escenarios de desastre o calamidad pública, en la   misma norma se determinará el régimen especial aplicable de acuerdo con los   antecedentes, la naturaleza, la magnitud y los efectos del desastre o calamidad   pública. Estas normas especiales “versarán entre otras materias sobre   contratación del Estado, empréstitos, control fiscal de recursos; ocupación,   adquisición, expropiación, demolición de inmuebles e imposición de servidumbres;   reubicación de asentamientos, solución de conflictos, moratoria o refinanciación   de deudas, suspensión de juicios ejecutivos, créditos para afectados, incentivos   para la rehabilitación, reconstrucción y el desarrollo sostenible;   administración y destinación de donaciones y otras medidas tendientes a   garantizar el regreso a la normalidad”[81].    

Por último, es de destacar que la precitada ley, a manera de   artículo transitorio, dispuso que todas las zonas del territorio nacional   declaradas en situación de desastre o calamidad pública, cualquiera fuere su   carácter, antes del 30 de noviembre de 2010, “quedan en condiciones de   retorno a la normalidad”[82].    

5.3. La jurisprudencia constitucional, por su parte, advirtiendo la   magnitud y gravedad que este tipo de siniestros representa para la población ha   hecho hincapié en el principio de solidaridad y en los deberes de mutua   asistencia que de este se derivan. Recuérdese que el artículo 1º de la Carta   Política establece que la dignidad y la solidaridad son fundamentos del Estado   Social de Derecho, en coherencia con lo cual el artículo 2 de la misma normativa   establece que las autoridades de la República están instituidas para proteger la   vida, bienes y demás derechos y libertades y asegurar el cumplimiento de los   deberes sociales del Estado y de los particulares[83].    

Para la consecución de tales fines y la materialización del   principio de solidaridad, el numeral 2º del artículo 95 de la Constitución   señala que uno de los deberes de la persona y del ciudadano es “Obrar   conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones   humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las   personas”. En este sentido, la sentencia T-1125 de 2003 resaltó:    

“En materia de   atención y prevención de desastres, la especial atención constitucional se   brinda para la protección de la población afectada que ostenta una calidad de   vulnerabilidad y debilidad evidente, y en esta medida para el aseguramiento de   sus derechos fundamentales a la vida, a la subsistencia, a la dignidad, y a la   salud, entre otros. Además, el principio general de solidaridad impide que la   sociedad sea indiferente al sufrimiento evidente de las personas o insensible   ante la situación de desamparo o de extrema necesidad en que éstas se encuentren.    

En esta medida,   todos los agentes sociales deben asumir responsablemente el cumplimiento de sus   deberes constitucionales y legales, de forma que se haga posible la cooperación   social. Ello implica que en cumplimiento de los deberes sociales de apoyo,   atención, protección y promoción de las poblaciones en condiciones de   vulnerabilidad, se llegue en muchas ocasiones a que la sociedad deba soportar   ciertas cargas públicas” (subrayado fuera del original).    

Así, en escenarios de tragedia y siniestros, se erige un   auténtico deber del Estado de rango constitucional, no meramente moral, que a su   vez involucra los deberes sociales de los particulares, si se tiene en cuenta   que será con las contribuciones de éstos destinadas a cubrir los gastos e   inversiones del Estado[84].   Es claro que las personas que padecen estos desastres son sujetos de especial   protección en tanto han visto gravemente afectados varios de sus derechos, como   la vivienda, la vida, la salud y el mínimo vital.[85]    

Los principios y deberes sociales del Estado no llegan, sin   embargo, hasta el extremo de anular la autonomía y la corresponsabilidad que   tanto la familia como los individuos detentan (artículo 16 y 95 de la   Constitución):    

“Sería contrario a   los principios de dignidad humana, de trabajo, de solidaridad social y de   prevalencia del interés general así como a los deberes ciudadanos, que los   infortunios y riesgos de la persona fuesen asumidos íntegramente por el Estado.  Esto hace, por ejemplo, que las consecuencias negativas de la conducta   negligente, e incluso dolosa, de algunos, se traslade al Estado, y a través de   éste a toda la sociedad, con la consiguiente anulación de la responsabilidad   individual en el manejo de sus propios asuntos. Tal no puede ser, por lo   tanto, el alcance de los deberes sociales derivados de las disposiciones   constitucionales citadas.    

(…)    

En virtud del   principio de subsidiariedad, el Estado no puede simplemente eliminar la   autonomía individual mediante la imposición de una obligación de asegurar los   bienes particulares, como tampoco tiene la función de asegurar a las personas en   su patrimonio contra todo tipo de riesgos. El Estado Social de Derecho no es   un Estado paternalista, dirigista ni totalitario, que deba asumir toda suerte de   consecuencias por el hecho de la naturaleza”[86] (subrayado fuera del   original).    

Una vez expuesto de manera general el marco normativo que regula la   prevención, atención y recuperación de las personas asentadas en zonas de alto   riesgo, tanto desde la perspectiva del ordenamiento territorial de los   municipios como desde el sistema nacional de gestión del riesgo, es preciso   delimitar el marco de las competencias de las entidades territoriales con   respecto al nivel central y los principios que rigen esta interacción con el   objetivo de identificar específicamente las entidades responsables.    

6. La distribución de competencias entre el nivel local, regional y   nacional con respecto a la atención de los asentamientos humanos en zonas de   alto riesgo.    

6.1.  Las autoridades del Estado, en su conjunto, han sido instituidas para proteger a   todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y   libertades (CP art. 2). En tanto República unitaria pero descentralizada (CP   art. 1), la Carta dotó de autonomía a las distintas entidades territoriales para   la gestión de sus intereses (CP art. 287). En especial, otorgó una   preponderancia expresa a los municipios, instituyéndolos como la “entidad   fundamental de la división político-administrativa del Estado”, a la cual   corresponde ordenar el desarrollo de su jurisdicción, promover la participación   comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes (CP art. 311).    

“a) Coordinación. Las autoridades   municipales, al momento de ejercer sus competencias y sus responsabilidades,   deberán conciliar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes   niveles.    

b) Concurrencia. Los   municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tienen competencias   comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras de conseguir el   fin para el cual surgieron las mismas.    

Las competencias de   los diferentes órganos de las entidades territoriales y del orden nacional no   son excluyentes sino que coexisten y son dependientes entre sí para alcanzar el   fin estatal.    

Las entidades   competentes para el cumplimiento de la función o la prestación del servicio   deberán realizar convenios o usar cualquiera de las formas asociativas previstas   en la ley orgánica de ordenamiento territorial para evitar duplicidades y hacer   más eficiente y económica la actividad administrativa. Los municipios de   categoría especial y primera podrán asumir la competencia si demuestran la   capacidad institucional que para el efecto defina la entidad correspondiente.   Las entidades nacionales podrán transferir las competencias regulatorias, las de   inspección y vigilancia a las entidades territoriales.    

c) Subsidiariedad.   La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial   apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo   económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su   imposibilidad de ejercerlas debidamente    

(…)”[87].    

De tales   principios se desprende el ideal de contar con un cuerpo estatal unitario,   aunque dotado de entidades autónomas, capaz de coordinar armónicamente su   proceder con el objetivo fundamental de garantizar el cumplimiento de los fines   constitucionales para los cuales fue instituido; y en caso de ser necesario,   enuncia el respaldo que debe existir para con las entidades de menor desarrollo   presupuestal o institucional imposibilitadas para cumplir su cometido.    

6.2. El marco normativo de protección   a las poblaciones ubicadas en zonas de alto riesgo conserva esta orientación   general de preponderancia y autonomía del gobierno local, al tiempo que una   competencia residual del nivel nacional ante la imposibilidad de ejecución del   primero. En efecto, la Ley 388 de 1997 sitúa en los municipios la función   pública del ordenamiento de su territorio, lo que incluye: (i) determinar las   zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de   asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten   condiciones insalubres para la vivienda y (ii) formular y ejecutar las políticas   y directrices sobre prevención de amenazas y riesgos naturales; (iii) así como   los mecanismos para la reubicación de los poblados confinados en áreas de alto   riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia   para evitar su nueva ocupación[88].    

De manera similar, la Ley 1523 de 2012 estipula que la gestión del   riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del   territorio colombiano (art. 2), pero advierte expresamente que: “El alcalde,   como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la   implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio,   incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en   el área de su jurisdicción” (art. 14), y de esta forma lo local se consolida   como el principal espacio de intervención[89].    

No obstante lo anterior, llama la atención que el sistema especial   de gestión del riesgo incluya precisamente como uno de sus principios rectores   el de la subsidiariedad, así definido:    

“Se refiere al   reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus   competencias. La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad   negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de   intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de   rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad   positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en   ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los   medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando   esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para   la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada”[90]  (subrayado   fuera del original).    

De lo anterior se concluye que el ordenamiento colombiano ha   establecido al municipio como la unidad política fundamental de su organización,   y como responsable directo del mejoramiento integral de la calidad de   vida de los habitantes de su jurisdicción. Pero al mismo tiempo, consciente de   la magnitud de su misión ha estimado necesario un trabajo armónico con las demás   entidades públicas; en especial frente a las labores que superan la capacidad   institucional y presupuestal de respuesta del municipio, como puede ocurrir en   los eventos de desastre o calamidad pública, en los cuales los planes de   ordenamiento territorial aunque necesarios, podrían no resultar suficientes para   conjurar la intensidad de la amenaza, tornando indispensable la asistencia del   Departamento, la Presidencia de la República y la Unidad   Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre como instancias de dirección,   apoyo y articulación.    

7. La   excepción de inconstitucionalidad en el ordenamiento jurídico colombiano.    

7.1. La   Corte Constitucional como guardiana de la integridad y supremacía de la Carta   Política (CP. art. 241) ha defendido y explicado la prevalencia del texto   superior así:    

“Considera la   Corte que el texto constitucional ha de hacerse valer y prevalece sobre la   preservación de normas de rango inferior. La función de la Constitución como   determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica,   impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma   jurídica de carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos   constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que   aquellas que no tienen la misma categoría”[91].    

Tal mandato se   deriva expresamente del artículo 4º superior cuyo tenor literal enseña: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad   entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las   disposiciones constitucionales”. Con base en ello la   Sala Plena ha explicado la naturaleza mixta de nuestro sistema de control   constitucional:    

“La excepción de inconstitucionalidad o el   control de constitucionalidad por vía de excepción, se fundamenta en la   actualidad en el artículo 4º de la Constitución […] Esta norma hace que nuestro sistema de control de   constitucionalidad sea calificado por la doctrina como un sistema mixto ya que   combina un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y un control   difuso de constitucionalidad en donde cualquier autoridad puede dejar de aplicar   la ley u otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución”[92].    

Esta misma providencia definió las principales características de la   excepción, entre ellas sus efectos “inter partes”, lo que la diferencia   del control abstracto[93]  en cabeza de esta Corporación:    

“De otra parte hay   que tener en cuenta que el control por vía de excepción lo puede realizar   cualquier juez, autoridad administrativa e incluso particulares que tengan que   aplicar una norma jurídica en un caso concreto. Este tipo de control se   realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la   autoridad o el particular al momento de aplicar una norma jurídica que encuentre   contraria a la Constitución. En este caso se debe subrayar que la norma legal o   reglamentaria que haya sido exceptuada por inconstitucional no desaparece del   sistema jurídico y continúa siendo válida ya que los efectos del control por   vía de excepción son inter partes, solo se aplican para el caso concreto y no   anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a la   Constitución.    

Por este hecho una   norma que haya sido exceptuada por cualquier autoridad judicial, administrativa   o por un particular cuando tenga que aplicar una norma, puede ser demandada ante   la Corte Constitucional que ejercerá el control de constitucionalidad y decidirá   en forma definitiva, de manera abstracta, general y con efectos erga omnes si la   norma exceptuada es constitucional o no.”[94]  (Subrayado   fuera del original).    

Tomar en serio la prevalencia de la Carta implica que la excepción de   inconstitucionalidad no solo se erige como una facultad en cabeza de las   autoridades y los particulares, sino en un auténtico deber jurídico[95].   No obstante, ante el riesgo por el uso abusivo de esta poderosa herramienta   legal, la Corte ha advertido que la misma no puede quedar “librada a la   voluntad, el deseo o la conveniencia”[96]  de quien la invoca, ni ser implorada para justificar la omisión del servidor   público[97],   por cuanto esto llegaría incluso a comprometer el “normal funcionamiento del   Estado, con base en la seguridad jurídica de la cual requiere la colectividad”[98].    

7.2. Ante este panorama la jurisprudencia   constitucional ha fijado algunos requisitos para la debida aplicación de esta   figura. Urge advertir, sin embargo, que se trata de una doctrina aún en   construcción.    

Un primer antecedente puede rastrearse en la sentencia T-614 de 1992   en la que se discutió la demanda de amparo de un Magistrado del Consejo Superior   de la Judicatura quien reclamaba inaplicar el artículo 28 de la Ley 5ª de 1992   por contradecir los términos de duración del cargo dispuestos en la Carta. El   fallo destacó el concepto de incompatibilidad como “elemento esencial”   para que la inaplicación sea procedente; sin embargo surgió una discrepancia   respecto al grado de notoriedad de la misma. La posición mayoritaria conceptuó   que la incompatibilidad entre el texto superior y la norma cuestionada debería   ser ostensible a tal punto que saltara a la vista sin mayor análisis:    

“En el sentido   jurídico que aquí busca relievarse, son incompatibles dos normas que, dada su   mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por   la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto   corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía   y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma   simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la   proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete,   haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o   demostrar que existe”.    

“La determinación   acerca de si puede o no inaplicar por inconstitucionalidad, en un caso concreto,   una norma debe ciertamente surgir de una contradicción entre su texto y el de la   Constitución vigente. Pero no todo puede reducirse a una mecánica confrontación   literal entre ambos textos o a la consideración de opiniones expresadas en   el curso de los debates de rigor que si bien tienen un valor relativo para   determinar las inquietudes que en un momento específico embargaron el espíritu   del legislador, no lo es menos que tales inquietudes pueden ser irrelevantes   cuando se las confronta con los textos o mandatos expresos en los cuales se   plasma la voluntad del Constituyente. Tal como ocurre en el caso sub-exámine en   lo concerniente al período para el cual fueron elegidos los Magistrados de la   Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, entre los cuales se   contaba el peticionario.    

En estas   condiciones, es claro que en la etapa simplemente preliminar de la confrontación   de los textos bien puede partirse de su tenor literal. Pero no se agota allí   la labor que debe realizar el Juez cuando, por vía del control constitucional   difuso consagrado en el ordenamiento nacional, le corresponde ocuparse de   decidir acerca de la inaplicación de una norma que pueda estar en conflicto con   los mandatos de la Carta. En este caso debe necesariamente tomar en cuenta el   conjunto de sus valores, principios y normas globalmente considerados cuya   efectividad es deber ineludible de las autoridades de la República, según lo   dispuesto por el artículo 2o. de la Carta” (subrayado fuera del   original).    

El desarrollo jurisprudencial de las dos últimas décadas ha   reivindicado la que fue la posición minoritaria en el año 1992. En las   sentencias posteriores de esta Corporación es posible rastrear usos de la   excepción de inconstitucionalidad no solo en casos (a) en los que un simple   cotejo de normas permite advertir la incompatibilidad, sino también (b) en otros   tantos en los que se requiere un análisis integral de la Carta Política junto   con las particularidades del expediente, para luego sí concluir sobre la   discordancia.    

Dentro del primer grupo se destaca la sentencia T-522 de 2001 en la   que el accionante argumentó que la decisión de no   concederle la sustitución de la medida de aseguramiento impuesta (detención   preventiva), por la de detención domiciliaria, violaba su derecho al debido   proceso. La Sala Tercera de Revisión constató que la Comisión de Fiscales   incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, por cuanto la Corte ya   había declarado inexequible otra disposición que guardaba la misma orientación:    

“No se trata de   exigir el acatamiento inopinado y automático al obiter dicta de una sentencia de   la Corte. La Sala Tercera subraya la decisión de la Corte de excluir el   siguiente sentido normativo: no se puede negar a un sindicado una medida de   aseguramiento, únicamente en razón a que el conocimiento de su proceso fue   asignado a los “Juzgados Penales del Circuito Especializado”, determinación   adoptada por la Sala Plena en una fallo de constitucionalidad, el cual tiene   efecto erga omnes. Ahora bien, dicho sentido normativo está ínsito, tanto en el   inciso 2º del artículo 409 del C. de P. P. declarado inexequible en el fallo   C-392/00, como en el inciso 2º del artículo 388 del mismo Código, norma en la   que fundamenta su decisión la Comisión de Fiscales. Dicen las normas,    

Artículo 409, inciso segundo, C. de P. P. — “De este   beneficio quedan excluidos en todo caso los sindicados por los delitos a los que   se refiere el artículo 71 de este código.”    

Artículo 388, inciso segundo, C. de P. P. — “En los   delitos de competencia de los jueces penales de circuito especializado sólo   procede como medida de aseguramiento, la detención preventiva”    

No se trata   pues, de una contradicción que surge de una apreciación o de una interpretación.   Las normas citadas de forma expresa y evidente, contemplan el mismo sentido   normativo contrario a la Constitución, según lo establecido por la Corte Constitucional”.    

Pero existen también otros numerosos casos[99] en los que si   bien la incompatibilidad no salta a la vista con el simple cotejo literal de las   normas, la aplicación de la regla al caso concreto tendría como consecuencia la   vulneración de los derechos fundamentales de las personas destinatarias. En esta   dirección, el ejemplo más patente y recurrente en el ordenamiento nacional son   los abundantes pronunciamientos referidos al reconocimiento de prestaciones no   incluidas en los planes obligatorios de salud -POS-.    

Materialmente, aunque no es común denominarles como tal, estas   decisiones ejemplifican la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad,   luego de un análisis que incluye la interpretación de las normas y principios   constitucionales amenazados, así como una valoración de las especificidades del   accionante. Para ello se han establecido estos cuatro requisitos en materia de   acceso a servicios o medicamentos no POS:    

“(i) Que la falta   del medicamento o el procedimiento excluido, amenace los derechos fundamentales   de la vida o la integridad personal del interesado;    

(ii) Que se trate   de un medicamento o tratamiento que no pueda ser sustituido por uno de los   contemplados en el Plan Obligatorio de Salud o que, pudiendo sustituirse, no   obtenga el mismo nivel de efectividad que el excluido del plan, siempre y cuando   ese nivel de efectividad sea el necesario para proteger la vida en relación del   paciente;    

(iii) Que el   servicio médico haya sido ordenado por un médico adscrito a la entidad encargada   de garantizar la prestación de servicios a quien está solicitándolo; y.    

(iv) Que el   paciente realmente no pueda sufragar el costo del medicamento o tratamiento   requerido, y que no pueda acceder a él por ningún otro modo o sistema, esto   último es lo que alude a la noción de necesidad, por no tener el paciente los   recursos económicos para sufragar el valor que la entidad garante de la   prestación está autorizada a cobrar.”[100].    

El juez constitucional no se limita entonces a cotejar el tenor   literal del artículo 49 (derecho a la salud) con el acuerdo contentivo del POS,   lo cual no arrojaría mayores resultados, sino que analiza en el caso específico   la necesidad y urgencia del medicamento o servicio requerido, para luego   concluir sobre el deber de inaplicar o no la norma POS. Así, por ejemplo, en   sentencia T-071 de 2006, la señora Mélida Bonelo de Quiroga de 75 años de edad,   solicitó vía tutela los medicamentos Alendronato Sódico y Calcio más vitamina D,   prescritos por su médico tratante. En su parte resolutiva, la providencio   dispuso expresamente: “INAPLICAR con base en el artículo 4º de la   Constitución Política y para el caso concreto de la señora Mélida Bonelo de   Quiroga, la norma reglamentaria del Plan Obligatorio de Salud que excluye el   medicamento ordenado, a saber, el artículo 29 del Decreto 806 de 1998”[101].    

Los otros dos requisitos desarrollados por la jurisprudencia para la   aplicación de la excepción de inconstitucionalidad son (i) la afectación de   un derecho fundamental y (ii) el carácter excepcional o de última   ratio. En el auto 035 de 2009[102],   proferido en el marco del seguimiento a la sentencia T-760 de 2008 y ante una   inquietud del Ministerio de Salud, se enunciaron estos presupuestos así:    

“i. Que se   constate que la aplicación de las normas administrativas o legales amenaza o   impide la protección de los derechos constitucionales.    

ii. Que no existe   vía alternativa igualmente eficaz para remover el obstáculo en el momento   necesario.    

iii. Que se deduce   claramente de la Constitución la necesidad de garantizar un derecho   constitucional, en este caso el goce efectivo del derecho a la salud, siempre   que el obstáculo normativo para avanzar en su sea materialización   específicamente señalado”.    

Respecto al carácter excepcional de esta figura la sentencia C-600 de   1998 sostuvo lo siguiente:    

“Por vía concreta, frente a la indicada   regla general, resulta extraordinario el caso en el que la autoridad que   tiene a su cargo aplicar la norma puede legítimamente abstenerse de hacerlo, y   más todavía, está obligada a esa abstención, por razón de encontrarla   incompatible con la Constitución Política. Esta, que es norma de normas,   debe prevalecer y ser aplicada a cambio del precepto inferior que la vulnera”.    

7.3. Una vez expuesto lo anterior, esta Sala de Revisión concluye que   para aplicar correctamente la excepción de inconstitucionalidad, de manera que   se garantice la prevalencia de la Carta Política sin menoscabar el normal   funcionamiento del Estado, deben satisfacerse tres presupuestos:    

(i) Que la   incompatibilidad entre la disposición cuestionada y la Constitución Política sea   manifiesta[103]  y palmaria[104]  -y no producto de una valoración subjetiva o caprichosa- al punto que ambas   normas no puedan regir en forma simultánea. Este análisis no se agota en el   cotejo literal, sino que puede incluir una valoración integral de los valores y   principios superiores en conjunto con las especificidades del caso concreto.    

(ii) Que la aplicación de la norma claramente comprometa derechos   fundamentales de personas concretas y no se restrinja a una discusión conceptual   o abstracta que puede ser zanjada mediante la acción de constitucionalidad[105].    

(iii) Que resulte excepcional e indispensable su uso, es decir, que   no exista vía alternativa igualmente eficaz para remover el obstáculo en   el momento necesario.    

8.   Resolución del caso concreto.    

La Sala Sexta   de Revisión juzga necesario inaplicar por inconstitucional para el caso   específico del Volcán Galeras el artículo 92 de la Ley 1523 de 2012, cuyo tenor   literal es el siguiente:    

“Artículo 92.   Artículo transitorio: declaratorias anteriores. Todas las zonas del territorio   nacional declaradas en situación de desastre o calamidad pública, cualquiera   fuere su carácter, antes del 30 de noviembre de 2010, quedan en condiciones de   retorno a la normalidad”.    

El regreso a   la normalidad de la situación de desastre en la zona, (i) al no contar   con un estudio previo, fáctico y científico con respecto a la superación de la   amenaza y riesgo por la actividad volcánica del Galeras, se aparta evidentemente   de la racionalidad que se espera del cuerpo legislativo en cumplimiento de   su mandato para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su   vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, (CP, art. 2   inciso 2), del principio de confianza legítima que encuentran razonablemente los   administrados (CP, art. 83) y de la especial protección debida a las personas   amenazadas por desastres naturales (CP, art. 13).    

En efecto, todas las políticas públicas que   se formulan en el Estado Social de Derecho deban atender al contexto en el cual   van a ser aplicadas y partir de una evaluación razonable, actualizada y   cuidadosa de la realidad:    

“Por lo anterior,   las políticas públicas, programas o medidas diseñadas y ejecutadas por las   autoridades de un Estado Social de Derecho, han de partir de una evaluación   razonable y cuidadosa de la realidad sobre la cual dichas autoridades efectuarán   su intervención, y formularse de manera tal que atiendan a los resultados   fácticos derivados de la evaluación en cuestión, no a un estado de cosas ideal o   desactualizado, en forma tal que no se afecte indebidamente el goce efectivo de   los derechos fundamentales de las personas. En otras palabras, al momento de su   formulación y ejecución, se deben haber estudiado, en lo que sea técnicamente   posible, todas las dimensiones de dicha realidad que resultarán afectadas por la   política, programa o medida en cuestión, incluida la situación de las personas   que verán sus derechos severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por   consiguiente, en una posición tal que no queden obligados a soportar una carga   pública desproporcionada; con mayor razón si quienes se encuentran afectados por   las políticas, programas o medidas pertinentes están en situación de especial   vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad   económica: frente a estas personas o grupos se deberán adelantar, en forma   simultánea a la ejecución de la política en cuestión, las medidas necesarias   para minimizar el daño recibido, de tal manera que se respete el núcleo esencial   de su derecho al mínimo vital y a la subsistencia en condiciones de dignidad”[106].    

Aplicar en estos casos el artículo 92 de la Ley 1523 (ii)   compromete además gravemente los derechos a la vida (CP, art. 11), a la vivienda   digna (CP, art. 51) en su componente de habitabilidad, así como la igualdad y la   protección especial debida a quienes se encuentran en circunstancias de   debilidad manifiesta (CP, art. 13). (iii) Tampoco existe otra vía alternativa igualmente eficaz para conjurar el grave   riesgo que se cierne sobre los moradores vecinos al volcán Galeras, ante la   insuficiencia jurídica y presupuestal de la Resolución 1347 de 2014 proferida   para un escenario de normalidad. Los puntos recién enunciados se desarrollan en   los siguientes acápites.    

8.1. El   regreso a la normalidad jurídica del Volcán Galeras no tuvo asidero fáctico ni   técnico. Por el contrario, desconoció los serios indicios científicos de que la   grave amenaza volcánica persiste en la región, lo que constituye una violación   al derecho fundamental a la vida y a una vivienda digna.    

8.1.1.  Como acertadamente explicó el Servicio Geológico Colombiano en su intervención[107], la calificación del riesgo no obedece a una estimación   subjetiva ni caprichosa, sino que es el resultado de una valoración razonable   soportada en la evidencia natural y social de la zona de estudio. De esta   forma, el riesgo equivale a la conjugación de la amenaza (el   volcán y sus diferentes fenómenos eruptivos), los elementos expuestos   (principalmente el ser humano) que están residiendo temporal o permanentemente   en la zona de influencia del volcán y sus diferentes condiciones de   vulnerabilidad (física, social, funcional, etc.). Se hace entonces indispensable   el análisis conjunto de estos aspectos para establecer el o los niveles de   riesgo a los que puede estar expuesta una población dada:    

“i. Factor   amenazante: Los volcanes se constituyen entonces en el   factor amenazante, de origen natural y que dependiendo de sus características   pueden generar simultáneamente, diferentes tipos de fenómenos eruptivos, que   tienen distintos comportamientos y grados de peligrosidad (ondas explosivas,   proyectiles balísticos, caídas de cenizas, flujos piroclásticos, flujos de lava,   flujos de lodo, sismos). Para conocer esto, es necesario entonces adelantar   estudios geológicos de detalle, que implican tanto trabajo de campo como de   laboratorio, con el fin de establecer si se trata de un volcán activo, el tipo   de volcán, su grado de explosividad, áreas potencialmente afectables, dotaciones   de sus erupciones, para elaborar el mapa geológico y posteriormente, con esta   información y el apoyo de modelamiento de algunos de los fenómenos, se realiza   el mapa de amenaza volcánica que zonifica espacialmente las zonas aledañas al   volcán de acuerdo con los fenómenos esperados.    

ii. Elementos   expuestos: Se debe entonces entrar a identificar y caracterizar los   diferentes elementos expuestos en la zona de influencia volcánica y elaborar con   esta información, bases de-datos detalladas y georeferenciadas. Es importante   obtener información sobre población, viviendas, servicios vitales (hospitales,   puestos de salud, colegios, estaciones de policía, oficinas gubernamentales,   etc.), acueductos, vías, etc., etc. Debido a la diversidad de fenómenos   volcánicos, se puede realizar levantamiento de información de detalle para   algunos de los elementos expuestos fundamentales (por ejemplo hospitales,   colegios o sitios de congregación masiva), para realizar evaluaciones de   vulnerabilidad ante un determinado fenómeno volcánico.    

iii.   Condiciones de vulnerabilidad: Esos elementos expuestos, pueden tener   entonces diferentes condiciones de vulnerabilidad, que puede ser física,   funcional, social, etc. Evaluar todo esto de manera integral es por supuesto muy   complejo y probablemente la vulnerabilidad social puede ser la de mayor   complicación por las diferentes visiones o percepciones que pueden tener los   seres humanos. La Vulnerabilidad física, por ejemplo es función de la exposición   y la resistencia. A su vez la exposición tiene que ver tanto con la distancia al   fenómeno, como con el tiempo. Entre más cerca esté al fenómeno eruptivo, mayor   vulnerabilidad o entre más tiempo permanezca el elemento expuesto al fenómeno,   más vulnerable es. Por su parte la resistencia, tiene que ver directamente con   que tan mitigable o no es un fenómeno dado y por lo tanto hay fenómenos   volcánicos ante los cuales se pueden realizar acciones de intervención que hacen   que el elemento sea más fuerte o resistente, pero hay otros fenómenos volcánicos   (por ejemplo flujos piroclásticos) que son altamente peligrosos donde la medida   es simplemente la evacuación o no estar en el momento en que estos fenómenos se   presenten ya que la vida peligra. Así entonces si se quiere evaluar por ejemplo   la vulnerabilidad física ante caída de cenizas (fenómeno volcánico mitigable),   es necesario contar con información detallada de las estructuras a analizar las   cuales se van a someter mediante modelamientos a diferentes espesores de caída   de ceniza para mirar su respuesta y posible colapso o no”[108].    

Siguiendo lo expuesto, la calificación del riesgo sería la suma de   las variables descritas anteriormente. Es un proceso complejo de evaluar, por   cuanto implica “el apoyo a comunidades y autoridades, de profesionales de   diferentes áreas del conocimiento y la búsqueda de espacios amplios de análisis   y concertación para que los resultados finales sean los deseados”. Además,   los volcanes en sí mismos representan un desafío mayúsculo para su comprensión   dadas las escalas de tiempo, de volúmenes, de energías que manejan y que   resultan ser muy diferentes a las que el ser humano está acostumbrado a ver[109].    

8.1.2.  Es en consonancia con los conceptos técnicos descritos que deben entenderse las   normas relacionadas con la declaración de situaciones de desastre o calamidad   pública. Así por ejemplo, el Decreto-Ley 919 de 1989 exigía que el   Presidente contara previamente con el concepto del Comité Nacional para la   Prevención y Atención de Desastres, antes de fijar una situación de riesgo o   establecer el retorno a la normalidad[110].   En este mismo sentido la Ley 1523 de 2012 incluye una definición técnica de   desastre y calamidad pública, la cual contempla tanto los factores amenazantes   como las condiciones de vulnerabilidad y exposición, y exige una recomendación   previa del Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo.    

En su momento,   el Decreto 4106 de 2005, por el cual se decretó una situación de desastre en los   municipios de Pasto, Nariño y La Florida, expuso las motivaciones fácticas y   técnicas que impulsaron al Presidente de la República a advertir la gravedad del   contexto para los habitantes de las zonas de influencia del volcán Galeras así:    

“Que en los   municipios de Nariño, La Florida y Pasto, en el Departamento de Nariño, se está   presentando una alteración grave de las condiciones normales de vida de sus   habitantes, causada por la probable erupción del Volcán Galeras, ubicado en su   zona de influencia;    

Que las   evaluaciones técnicas realizadas por el Instituto Colombiano de Geología y   Minería, “Ingeominas”, y en particular el informe presentado el día 15 de   noviembre del presente año, reporta la continua actividad sísmica inestable del   Volcán Galeras, catalogado en nivel 2 con probabilidad de erupción en los   próximos días o semanas;    

Que en el volcán   Galeras se detectaron varios sismos volcano tectónicos, en los días 19, 20, 21,   22, 26 y 27 de agosto, localizados entre 4 y 8 kilómetros respecto a la cima del   volcán, siendo la magnitud mayor 4.6 magnitud local e intensidad IV en la escala   de Mercalli para la ciudad de Pasto;    

Que el volcán ha   presentado deformación en el orden de 900 microrradianes en la componente radial   del inclinómetro llamado Peladitos en la ladera del volcán;    

Que desde el 30 de   octubre se han presentando 25 sismos tipo Tornillo;    

Que la tendencia   de la duración de los eventos tipo Tornillo se ha incrementado, tres de estos   eventos han llegado a superar los 210 segundos de duración;    

Que el Volcán   Galeras, a partir de su última erupción magmática del 21 de noviembre de 2004,   ha tenido varios eventos que muestran la actividad magmática de recarga a   niveles superficiales, como son los enjambres ocurridos en septiembre y   diciembre de 2004, y abril y agosto de 2005 (…)”[111]    

No obstante lo anterior, el artículo 92 de la Ley 1523 de 2012   dispuso el retorno a la normalidad de todas las zonas del territorio nacional   declaradas en situación de desastre o calamidad pública antes del 30 de   noviembre de 2010, como es el caso Galeras. De manera abstracta, y sin soporte   técnico previo, el legislador cambió sustancialmente el régimen jurídico que   regulaba el Volcán Galeras y dejó sin piso normativo el Plan de Reasentamiento   en la Zona de Amenaza Volcánica Alta (ZAVA) que se venía adelantando en la   región.    

La única justificación que se lee al respecto en los anales del   Congreso se encuentra en el Informe de ponencia para primer debate al proyecto   de ley 050 de 2011 Cámara en el que el Congresista encargado explica someramente   las disposiciones finales de la iniciativa así:    

 “En este capítulo podemos resaltar:    

1. Que las   Asambleas y los Concejos de los entes territoriales reglamentarán las medidas   especiales que podrán tomar los gobernadores y alcaldes en situaciones de   calamidad pública, consultando la reglamentación que expida el Presidente de la   República, en materia de desastres, para conservar así la armonía en la gestión   del riesgo en todos los órdenes de la administración pública.    

2. Se da   término a las innumerables declaratorias de calamidad pública y desastres aún   vigentes.    

3. Se eleva a   falta disciplinaria no dar cumplimiento a las funciones relacionadas con la   gestión del riesgo de desastre en los términos establecidos en la ley, para tal   efecto se adiciona un numeral al artículo 48 de la Ley 734 de 2002”[112]. (Subrayado fuera del   original).    

Se echa de menos a qué hacía referencia el legislador con la vaga   referencia a “innumerables declaratorias”, y más aún, si existía un respaldo   técnico para la decisión de conjurar legalmente todos los escenarios de riesgo   decretados bajo la anterior normatividad. Mucho menos se valoró en el Congreso   si el plan de reasentamiento dispuesto para los habitantes de la ZAVA Galeras   había culminado o si por el contrario persistía la amenaza grave para los   moradores que permanecían en al área.    

Un proceder como el descrito se aparta de la racionalidad esperada   en el poder legislativo, viciando la toma de decisiones al interior del mismo   ante la notoria falta de información idónea y oportuna. Aspectos relativos a los   eventos catastróficos de la naturaleza o antropogénicos no intencionales con la   potencialidad suficiente para alterar intensa, grave y extendidamente las   condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, exigen una valoración   oportuna, objetiva, interdisciplinaria y científica por parte del Estado y sus   agentes, y no una decisión producto de conveniencias o consideraciones   subjetivas; con mayor razón, cuando esta compromete gravemente el derecho a la   vida, la integridad personal, la vivienda digna y la confianza legítima de todos   aquellos residentes de la ZAVA, que vieron abruptamente truncado su oportunidad   de reasentamiento en una zona segura.    

8.1.3. Por contraposición a la   ficción de normalidad que se consagró con el régimen transitorio dispuesto en la   Ley 1523 de 2012, lo cierto es que en el caso específico que se discute en los   expedientes acumulados el Volcán Galeras sigue allí, al tiempo que han aumentado   los factores de exposición y vulnerabilidad por la autorización de licencias de   construcción en su zona de influencia.    

El Ingeominas[113]  diseñó en 1997 la tercera versión del mapa de amenaza volcánica de Galeras, a   través del cual se representa de manera espacial el análisis probabilístico de   los fenómenos eruptivos geológicos más grandes que ha producido el Galeras en su   edad establecida en cerca de 4500 años. Este plano se trabajó en escala 1:25.000   y establece tres zonas de peligrosidad, asociándoles los fenómenos que el volcán   ha producido en su existencia. En orden de mayor a menor severidad, las zonas se   identifican como alta, media y baja, así[114]:    

La zona de amenaza volcánica alta o ZAVA (representada en color rojo en el mapa): Quiere decir que esta zona   está principalmente expuesta, pero no únicamente, a flujos piroclásticos que se   mueven a gran velocidad por las laderas del volcán. Por los cañones y el fondo   de los valles viaja la parte más gruesa y densa del flujo y hacia las laderas de   los valles y encima del flujo viaja la nube propiamente dicha, igualmente   peligrosa. Estos flujos han sido catalogados con severidad 5, lo que quiere   decir destrucción total sin posibilidad de supervivencia.    

La zona de amenaza media   (representada en color naranja en el mapa): Corresponde a la región que puede   ser afectada por fenómenos de severidad entre 3 y 5, como flujos de lava, caídas   piroclásticas, flujos piroclásticos, ondas de choque, asociados con la   ocurrencia de erupciones mayores. En general, esa zona bordea con 200 m de ancho   a la zona de amenaza alta. Es mayor en la región del casco urbano de Nariño y   tales distancias se asumieron considerando un margen donde los efectos de los   flujos piroclásticos son básicamente asociados con la onda de calor y   considerando proporcionalidad con la magnitud de los eventos eruptivos   observados en el registro geológico (últimos 5000 años). Adicionalmente, la   disposición de la zona de amenaza media en ciertos sectores, define la   trayectoria de flujos de lodo secundarios a lo largo de los cauces de los ríos   Pasto, Barranco, Chacaguaico, Azufral, Guaitara, así como de las quebradas   Mijitayo y Midoro.    

La zona de amenaza volcánica baja   (representada en color amarillo en el mapa): Se ve principalmente afectada,   además de otros fenómenos por caída de piroclastos o de piedritas de tamaño   arena y más gruesa, y por onda de choque que se refiere a un cambio brusco de   presión en la atmósfera, cuyo frente se mueve radialmente alejándose del volcán.   Entre más cerca se localice uno del cráter del volcán, los espesores y tamaño de   las partículas será mayor, al igual que los efectos de la onda de choque.    

         

Para poder   dimensionar el potencial de afectación de un volcán como el   Galeras hay que tener en cuenta los fenómenos que representan mayor   peligrosidad, a saber los (i) flujos y oleadas piroclásticas, y los (ii) flujos   de lodo secundarios, ambos los cuales tendrían lugar en las zonas de amenaza   volcánica alta y media.    

Los flujos   piroclásticos son los eventos volcánicos más peligrosos y severos.   Corresponden a mezclas de fragmentos rocosos, escombros piroclásticos y gases   que se mueven rápidamente a ras del suelo, accionados por la fuerza de la   gravedad; son secos y calientes (entre 300 y 800 °C).   Acompañando estos flujos, están las nubes piroclásticas, las cuales corresponden   a mezclas de gas y material sólido muy fino, turbulentas y bajas en   concentración de partículas. Parte de la amenaza de los flujos y sus nubes   acompañantes, se debe a su alta velocidad de desplazamiento que puede variar   entre 252 y 720 Km/h. Los efectos de los flujos piroclásticos van desde   arrastre, cubrimiento e incineración de todo lo que se encuentra a su paso. Las   nubes piroclásticas se caracterizan principalmente por su poder de incineración   y cubrimiento. La severidad de este tipo de fenómenos,   implica que se deben tomar medidas previas de movilización ya que si ocurren,   los tiempos de respuesta son muy pequeños y la destrucción total sin posibilidad   de supervivencia.    

Los flujos de lodo secundarios se relacionan con el proceso   de “lavado” que se da cuando llueve y el material que el volcán ha depositado   previamente, es removido siguiendo los cauces de los ríos y quebradas que nacen   en el volcán. Esta es la razón por la cual, en el mapa de Galeras, la zona de   amenaza media sigue en algunos sectores los cauces de los ríos y quebradas. Este   fenómeno es considerado secundario ya que para que se produzca en este volcán   que no es nevado, debe haber salida y depósito de material volcánico y luego   interacción con agua (propia de la fuente o lluvias significativas). Los flujos   de lodo pueden entonces presentarse durante la erupción o días, meses o años   después de ocurrido el evento eruptivo. Los depósitos de material pueden   alcanzar hasta varios metros de espesor y pueden alcanzar a recorrer varias   decenas de kilómetros. Este fenómeno es severo pero a diferencia de los flujos   piroclásticos, son fríos y sus velocidades pueden dar tiempo de respuesta,   además que a mediano y largo plazo, y en casos apropiados, se podrían diseñar y   construir obras de ingeniería para mitigar sus efectos.    

Con fundamento en lo anterior, el Servicio Geológico Colombiano   concluyó que la amenaza continúa a 2015 siendo grave y permanente para la zona   de influencia del Volcán, sumado a la necesidad de actualizar el sistema de   información para que resulte ser funcional, completo y vigente:    

(…)    

Otro aspecto a   tener en cuenta en el contexto general del Volcán Galeras y en particular de los   Municipios de Pasto, Nariño y La Florida, es que el volcán como tal, no se ha   “movido”, sigue allí, variando sus niveles de actividad; es decir la amenaza   permanece, lo que ha cambiado también con el tiempo, tiene que ver con los   elementos expuestos, ya que si se compara al menos cualitativamente, se ve que   hoy en día existen más edificaciones, infraestructura, habitantes en la zona de   influencia del volcán que hace 15 años o 10 años y esto tiene incidencia   respecto al incremento en las condiciones de vulnerabilidad y consecuentemente   de riesgo. Es decir en un análisis de riesgo, no solo debe mirarse el   componente de amenaza independiente, sino toda la “cadena” de factores que   llevan al riesgo y en los cuales, definitivamente las autoridades locales y   sus comunidades son los responsables de su riesgo”[115]  (subrayado fuera del original).    

8.1.4.  El Galeras no pertenece a la categoría de los volcanes más destructivos, pero su   importancia radica en la pronta recurrencia de su actividad y además de que en   su zona de influencia, se encuentran asentados siete municipios, el principal de   ellos Pasto y un gran número de corregimientos y veredas, que en total albergan   cerca de 500.000 habitantes[116].    

En el   desarrollo del ciclo de reactivación del volcán, detectado hacia mediados del   2004, se registraron un total de 17 erupciones explosivas entre agosto de 2004 y   noviembre de 2009. Del total de estas, 10 ocurrieron en el 2009 entre los meses   de febrero y noviembre. El volumen total mínimo calculado como depositado por   las 17 erupciones referidas, se estima en cerca de doce millones cuatrocientos   mil metros cúbicos (12´400.000 m3), establecidos a partir de los reconocimientos   en campo y de la elaboración de los correspondientes mapas de isópacas (mapas   que representan curvas de igual espesor de material depositado)[117].    

A partir del   ocho de diciembre de 2009 empezaron a evidenciarse cambios en el sistema   volcánico que sísmicamente se reflejaron en la alteración de la ocurrencia de la   sismicidad, pasando de unos bajos niveles a un número considerable de eventos,   predominando aquellos relacionados con la dinámica de fluidos de fuente   transitoria y la ocurrencia de eventos tipo Tornillo y pseudo-Tornillo. Este   comportamiento evolucionó hasta desencadenar en el evento eruptivo de carácter   explosivo del 2 de enero de 2010[118].    

De acuerdo con   el boletín más reciente de seguimiento al Volcán Galeras, relativo al mes de   marzo de 2015, el servicio Geológico informó que:    

“En marzo se   presentó un leve incremento en la sismicidad del volcán Galeras, con un total de   124 eventos, de los cuales, 17 asociados a procesos de fracturamiento de   material cortical del edificio volcánico, 24 relacionados con procesos de   movimiento de fluidos al interior del sistema volcánico y 83 tipo híbridos, con   características entre los dos fenómenos mencionados anteriormente.    

(…)    

La evaluación de   la actividad volcánica de Galeras para marzo de 2015 permitió mantener el NIVEL   AMARILLO  (III): Cambios en el comportamiento de la actividad volcánica”[119].    

8.1.5.  El panorama fáctico y técnico descrito pone en evidencia la amplia brecha que   separa el mandato de regreso a la normalidad dispuesto por el legislador de   forma abstracta y general por medio de la Ley 1523 de 2012, con respecto a la   situación concreta de grave riesgo y amenaza que continúa cerniéndose sobre los   pobladores vecinos al área de influencia del Volcán Galeras, reconocida tanto   por el Servicio Geológico Colombiano como por la UNGRD[120].    

Una decisión   fundamental desde el punto de vista jurídico y social, como es el regreso a la   normalidad de una zona previamente declarada en desastre, exige una valoración   previa, responsable y científica que se compadezca con la realidad. El ámbito de   discrecionalidad[121]  con que cuentan las autoridades administrativas y legislativas se restringe ante la apreciación de la gravedad de los hechos.   Esto, “porque ante la evidencia acerca de la existencia de los hechos que   previeron las leyes citadas, el margen de apreciación de la administración se   reduce a encontrar el medio más adecuado para cumplir sus deberes. Dicho margen   no comprende la posibilidad de abstenerse de actuar en forma oportuna y eficaz,   ya que la omisión en proteger y garantizar el goce efectivo de los derechos   fundamentales amenazados de manera inminente constituye un desconocimiento de la   Carta”[122].    

Recuérdese   finalmente que una vivienda digna ha de ser habitable, en el sentido de   poder ofrecer un espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la   humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas. Debe garantizar   también la seguridad física de los moradores. Presupuesto que se desconoce   cuando se suspenden los planes de reasentamiento de las personas que habitan en   la ZAVA del Galeras. Lo que además representa una amenaza grave y cierta al   derecho a la vida y la integridad personal, dada la magnitud y consecuencias que   se derivan de una posible erupción y demás sucesos asociados a la actividad   volcánica.    

8.2. El   balance actual del proceso de reasentamiento y gestión del riesgo del área de   influencia del volcán Galeras no garantiza el derecho a la vivienda digna y la   vida de los habitantes de la zona, al tiempo que desconoce el principio de   confianza legítima.    

8.2.1.  Como ya se ha referido, el Estado colombiano a través del   Decreto 4106 de 2005 decretó una situación de desastre en los Municipios de   Pasto, Nariño y La Florida; y mediante el Decreto 3905 de 2008 definió el objeto   y los instrumentos necesarios para la implementación del Plan de Reasentamiento   de los habitantes de la Zona de Amenaza Volcánica Alta (ZAVA) del Volcán   Galeras. A partir de esto se ideó una política pública denominada “Proceso   Galeras” orientada a a garantizar que el área de   influencia del Volcán no volviese a ser habitada. Fue así como se buscó adquirir   los predios de la zona mediante acuerdo de voluntades o proceso de expropiación.    

Este plan nunca se completó. En primer lugar, la situación de   desastre fue conjurada legalmente con el artículo 92 de la Ley 1523 de 2012 que   dispuso el regreso a la normalidad. Adicionalmente, se cumplió el término de   vigencia trazado por el propio Decreto 3905 de 2008 que en su artículo 27   dispuso que las normas para la implementación del Plan de Reasentamiento   tendrían una validez de tres años, la cual se consumó el 7 de octubre de 2011.    

Con este tránsito normativo se interrumpió el objetivo último, a   saber, garantizar que el área en riesgo no volviese a ser habitada[123];   complementado por un régimen normativo especial que permitiera adoptar las   medidas necesarias en materia de salud, vivienda y alimentación para atender a   las familias evacuadas[124].    

8.2.2. El balance global del Proceso   Galeras a 2015 no resulta alentador. Para tener claridad sobre el estado actual   del sistema de adquisición de los predios ubicados en la ZAVA, la Unidad   Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres presentó a la Corte el   siguiente gráfico en el que se refleja lo que ha sucedido con el mismo y las   labores pendientes de adquisición de predios ubicados en zonas de riesgo[125]:    

         

Así, actualmente se tienen 488 predios escriturados o adquiridos a   favor del Fondo Nacional de Gestión del Resigo de Desastres “FNGRD” de la Zona   de Amenaza Volcánica Alta “ZAVA” del Galeras (por valor de $54.488.185.365), de   los cuales 233 corresponden a predios habitados (por valor de $42.980.248.905),   a partir de lo cual se proyectó un reasentamiento de 1114 personas, de las   cuales se encuentran 1001 efectivamente reubicadas, 44 pendientes por reasentar   de predios habitados adquiridos y 69 en proceso (como resultado de acciones de   tutela). Asimismo, se adquirieron 255 lotes (por valor de $11.507.936.460).    

El consolidado de predios pendientes por adquirir según las cifras   brindadas por la UNGRD se resume en la siguiente tabla:    

        

Consolidados de Predios Pendientes por Adquirir con Voluntariedad           de Venta   

Item                    

Listados                    

No. de predios                    

No. aproximado de personas para    

gestión reasentamiento                    

Valor calculado de Oferta en 2015 con IPC 2014   

1                    

Predios aprobados en comités de oferta 2011, 2012 y 2013,           pendientes por ofertar y escriturar.                    

375                    

$ 9.946.640.908   

2                    

Predios habitados con voluntariedad pendientes de comité de           oferta                    

246                    

1100                    

S 32.695.716.994   

3                    

Predios Lotes pendientes de comité de oferta                    

383                    

1500 (expuestas)                    

$ 16.679.656.157   

TOTAL                    

738                    

2975                    

$ 59.322.014.059   

NOTA:    

El valor incluye la aproximación del valor único           complementario VUC, compensaciones económicas, impuestos por notaría,           instrumentos públicos y beneficencia      

8.2.3. La Sala juzga positivamente el   hecho que la UNGRD no fuera indiferente a la situación de los vecinos del   Galeras y hubiese proferido la Resolución 1347 de 2014 con el objeto de continuar el Plan de Reasentamiento en la Zona de Amenaza   Volcánica Alta (ZAVA) del Galeras en el marco del Programa de Gestión Integral   del Riesgo – Amenaza Volcánica Galeras PGIR-AVG[126]. Pero también   observa que la misma no tiene la entidad jurídica suficiente para garantizar las condiciones y mecanismos efectivos de protección   a los habitantes en riesgo, ante la magnitud del siniestro.    

En efecto, lo que este acto administrativo hace en buena parte es   retomar los parámetros previamente trazados por el Decreto 3905 de 2008 como instrumentos para la implementación del Plan de Reasentamiento en   la Zona de Amenaza Volcánica Alta (ZAVA) del Volcán Galeras, agregando unos   criterios técnicos de priorización, pero sin los recursos y herramientas   jurídicas especiales que permitían la declaratoria de desastre, en materia de   contratación del Estado, empréstitos, control fiscal de recursos; ocupación,   adquisición, expropiación, demolición de inmuebles e imposición de servidumbres;   reubicación de asentamientos, solución de conflictos, moratoria o refinanciación   de deudas, suspensión de juicios ejecutivos, créditos para afectados, incentivos   para la rehabilitación, reconstrucción y el desarrollo sostenible;   administración y destinación de donaciones.    

El déficit de protección con la Resolución vigente se evidencia en   los obstáculos denunciados al unísono por las entidades demandadas y vinculadas   a este proceso de tutela así:    

i. Falta de recursos económicos: la consecución de los   dineros que actualmente se necesitan para la reubicación de las familias   ubicadas en los 738 predios que además cuentan con la voluntariedad de venta por   parte de sus propietarios y/o poseedores es uno de los mayores impedimentos,   como lo reconoció la propia UNGRD[127] y se plasmó   tácitamente en la Resolución 1347 de 2014 cuyo artículo 25 señala lo siguiente:    

“Artículo 25.   Esquema de Financiación. Para los efectos de la ejecución del programa de   reasentamiento y teniendo en cuenta los principios de solidaridad, subsidiaridad   y complementariedad, la Nación a través del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo   de Desastres y en la medida que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público   otorgue recursos para cumplir con el objeto del programa, podrá continuar   concurriendo con la financiación de los gastos que el mismo demande, sin   perjuicio de la competencia que le corresponde al departamento de Nariño y los   municipios de La Florida, Nariño y Pasto, conforme a lo dispuesto por la   Constitución Política de Colombia, la Ley 1523 de 2012 y demás disposiciones   concordantes.    

Dichas entidades   territoriales deberán priorizar en los Planes de Desarrollo y en los   correspondientes planes plurianuales de inversión, programas, proyectos y   recursos tendientes a cofinanciar la implementación del programa de   reasentamiento en el marco del Programa de Gestión Integral del Riesgo- Amenaza   Volcánica Galeras PGIR-AVG”.    

En esta   medida, la ejecución del programa de reasentamiento depende en gran parte de que   el Ministerio de Hacienda y Crédito Público gire unos recursos, sobre los cuales   no existe certeza ni compromiso expreso. En la misma dirección, el apoderado del   Departamento de Nariño manifestó que ni los municipios afectados ni el   departamento “cuentan con recursos requeridos para la   reubicación o reasentamiento de las familias que habitan la zona de amenaza alta   del volcán Galeras. Se requiere implementar mecanismos administrativos con el   fin de trasferir los recursos aprobados por el CONPES 3501 del 3 de Diciembre   del 2007 a las respectivas entidades territoriales”[128].    

Problemática   que fue secundada por los alcaldes de Pasto[129]  y Nariño, el último de los cuales manifestó: “si bien es   cierto de acuerdo con el art. 311 de la Constitución Política, Ley 388 de 1997,   Ley 715 de 2001 y Ley 1523 de 2012, al Municipio le corresponde ejecutar   políticas en atención y prevención de riesgo de desastres también es verdad que   por tratarse de un Municipio de sexta categoría no dispone de los recursos   suficientes para la adquisición de bienes”[130]. Todo ello   pone en evidencia la necesidad de aplicar el principio de subsidiariedad   positiva ante la imposibilidad de los municipios y departamento de cumplir con   sus deberes.    

ii. Falta   de articulación entre las autoridades competentes: Mientras que los representantes de los municipios de Nariño, Florida y   Pasto esgrimieron que el proceso de adquisición de inmuebles ubicados en la zona   de actividad volcánica le correspondía a la UNGRD[131], el   Departamento de Nariño concluyó que a partir del retorno a normalidad “son   los municipios las entidades territoriales que deberán adoptar un plan municipal   de Gestión del Riesgo de Desastres, incorporar la gestión del Riesgo de   Desastres en el ordenamiento territorial y adoptar los mecanismos para reubicar   o reasentar los núcleos familiares que estén en riesgo”[132].   Argumento que se aproxima a la postura de la UNGRD para quien los municipios son   los primeros responsables de la gestión del riesgo en sus territorios[133].    

De este   conflicto de competencias entre el nivel central y las entidades territoriales,   se hace patente la falta de comunicación y coordinación de las autoridades   públicas, la pasividad y desinterés de algunos[134] y, en últimas, la inacción   frente al grave riesgo volcánico que se cierne sobre los habitantes de la zona.    

iii. Falta   de concientización de la población civil: La UNGRD advierte que en la   actualidad subsisten alrededor de 1858 predios habitados y   predios lotes, cuyos propietarios o poseedores no han manifestado su   voluntariedad para la venta de sus terrenos y su ingreso al Programa de   Reasentamiento que adelanta la UNGRD a través del PGIR -AVG[135]. De manera   similar, el Departamento de Nariño señala que: “La comunidad está   desinformada y tiene bajo nivel de concepción de riesgo al no considerar el   volcán Galeras como una amenaza e igualmente manifiesta rechazo a las medidas   adoptadas por la Unidad Nacional de Gestión de Desastres”[136].    

8.2.4. También se observa una   actuación desarticulada de las autoridades administrativas y judiciales que   compromete el derecho a la igualdad, en la medida que a falta de una   política pública integral, unificada y eficaz se han venido profiriendo fallos   que atienden a un determinado sector de la población que no necesariamente   resulta ser el más prioritario, en detrimento de otros núcleos familiares que   residen en una zona de mayor riesgo[137].   En este sentido, la UNGRD hizo la siguiente reflexión con respecto a los   peticionarios del primer expediente acumulado (T-4.641.560):    

“Los predios de los accionantes se encuentran   relacionados en los 738 predios pendientes por adquirir y llama la atención que   en la acción de tutela interpuesta, solicitan la compra de 4 predios (1 habitado   y 3 lotes), siendo que de acuerdo a la información catastral del IGAC y al SIG   Galeras, los accionantes son propietarios de 10 predios más. Adicionalmente a la   fecha, se les han adquirido 5 predios a nombre de Luz Alba Ramos Córdoba.    

Ahora bien teniendo en cuenta la ubicación de los   predios objeto de la tutela, que están en el municipio de La Florida,   específicamente en cuanto a los polígonos de priorización, es la siguiente:    

a.        Predio   Habitado con No. 52381000100010350 Propietarios: CÓRDOBA MARTÍNEZ ORFA MARINA y   RAMOS CÓRDOBA LUZ ALBA. Se encuentra identificado en polígono de priorización   3.3, al igual que 2 predios habitados ubicados en el mismo polígono de   priorización. En polígonos con mayor cercanía al cráter (2.1, 2.2, 2.3 y 3.2) se   encuentran 33 predios habitados con registro de voluntariedad y 14 predios   habitados con doble amenaza y/o riesgo.    

b.        Predio   Lote con No. 52381000100010349 Propietarios: CÓRDOBA MARTÍNEZ ORFA MARINA y   RAMOS CORDOBA LUZ ALBA. Se encuentra identificado en polígono de priorización   3.3, al igual que 7 predios lotes ubicados en el mismo polígono de priorización.   En polígonos con mayor cercanía al cráter (2.1, 2.2, 2.3 y 3.2) se encuentran   117 predios lotes con registro de voluntariedad.    

c. Predios Lotes con No. 52381000100010188 y   52381000100010203 Propietarios: CORDOBA MARTINEZ ORFA MARINA y OTROS. Se   encuentran identificados en polígono de priorización 6.2, al igual que 30   predios lotes ubicados en el mismo polígono de priorización. En polígonos con   mayor cercanía al cráter (2.1, 2.2, 2.3, 3.2, 3,3, 5.1, 5.2 y 5.3) se encuentran   301 predios lotes con registro de voluntariedad”[138].    

Del informe rendido por la UNGRD ante la Corte se desprende   igualmente que de la totalidad de predios adquiridos hasta la fecha en la zona   de amenaza volcánica alta (488), la mayoría corresponden a lotes no habitados   (255) en vez de aquellos en los que efectivamente residen núcleos familiares   (233). En el año 2014, según la entidad, se compraron 43 predios por valor de   $8.400.604.770, no siguiendo criterios puntuales de priorización, sino en   observancia de múltiples fallos de tutela emitidos contra la UNGRD y de la   acción popular en favor de los propietarios del conjunto de Boques de Zaragoza[139].    

La Sala Sexta de Revisión juzga necesario entonces proferir esta   decisión con efectos inter comunis y suspender la ejecución de la compra   de inmuebles decretados vía tutela, acciones populares o por decisiones   administrativas, hasta tanto se profiera un nuevo Plan de Gestión del Riesgo que   garantice el derecho a la igualdad así como la protección prioritaria de las   familias y personas que efectivamente residen en la zona de amenaza volcánica   alta y que no cuentan, por ejemplo, con los medios económicos para reubicarse en   otro lugar. En efecto, la decisión sobre la compra de un determinado inmueble y   la posterior reubicación de sus moradores exige un análisis técnico, detallado y   global de la zona, de los principales polígonos en riesgo y de las condiciones   socio-económicas de sus habitantes, por lo que escapa a la competencia de esta   Corte ordenar la compra inmediata de los predios de los accionantes.    

8.2.5. El balance global expuesto por   la UNGRD respecto al plan de reasentamiento de los habitantes, junto con las   dificultades e impedimentos presupuestales, administrativos y sociales descritos   evidencian la insuficiencia del contexto normativo de normalidad para atender la   amenaza que representa el Volcán Galeras para los moradores de la ZAVA. Las   medidas adoptadas en este marco no se compadecen con la realidad ni garantizan   el derecho a la vivienda digna y la vida de los habitantes de la zona, al tiempo   que desconoce el principio de confianza legítima de todos aquellos ciudadanos   que suscribieron la carta de voluntariedad pero vieron truncado su alternativa   de reubicación por el tránsito legislativo.    

La Corte Constitucional ha indicado respecto a este último que:    

“es deber de la   administración actuar en sus relaciones jurídicas con los particulares de manera   consecuente con sus conductas precedentes, de manera que los administrados no se   vean sorprendidos con procederes que resulten contrarios a sus expectativas   legítimamente fundadas, basado como está el principio de confianza legítima en   que las autoridades públicas no pueden alterar, en forma inopinada, las reglas   que gobiernan las relaciones del Estado con los asociados”[140].    

En el caso objeto de estudio los distintos núcleos familiares   radicaron carta de voluntariedad para beneficiarse del programa de   reasentamiento, también fueron calificados mediante concepto de vulnerabilidad y   algunos ya cuentan con el avalúo comercial ejecutado por IGAC, pese a lo cual   nunca se concretó una respuesta de la administración en el sentido de culminar   el proceso de reubicación o las razones para negarlo. Esto, claro está, sin que   sea posible calificar sus casos como prioritarios de acuerdo a los criterios que   se establezcan y en atención al derecho a la igualdad de los demás habitantes de   la zona.    

8.3. Órdenes a proferir   para mitigar y conjurar la violación al derecho a la vida, a una vivienda digna   y al principio de confianza legítima de los accionantes.    

En primer lugar, esta Sala advierte la necesidad de proferir la   presente sentencia con efectos “inter comunis”[141], con el fin de garantizar el derecho a la igualdad entre las personas   a las que se les conculcan sus derechos fundamentales y actuaron como   demandantes en las acciones de amparo que se acumularon en este proceso y todas   aquellas otras que a pesar de encontrarse en la misma situación, es decir dentro   de la zona de amenaza volcánica alta del Volcán Galeras y sin otra alternativa   de reubicación, no tienen la calidad de demandantes.    

En efecto, (i) proteger exclusivamente a los cuatro núcleos   familiares que presentaron la demanda de amparo amenaza el derecho a la igualdad   de los otros habitantes de la zona de influencia del Volcán Galeras que también   experimentan un riesgo similar o incluso mayor, que iniciaron el trámite de   reasentamiento voluntario y que vieron vulnerada su confianza legítima ante la   interrupción del plan de reubicación por parte de la administración nacional y   local. Esto conduce al segundo punto: (ii) las personas que no acudieron a la   tutela se hallan en condiciones objetivas similares. Se trata de un número   plural de personas, aproximadamente 2975 personas cuyo derecho a una vivienda se   encuentra insatisfecho y que carecen de recursos para financiarse un propio   hogar con condiciones mínimas de habitabilidad. Y la Corte demostró que no había   una política nacional clara y eficiente que asegurara su reubicación adecuada en   el mediano plazo. Por eso, (iii) extender los efectos de la sentencia persigue   alcanzar fines constitucionales legítimos y relevantes, en tanto contribuye a   garantizar el goce efectivo del derecho a la vivienda digna y a la vida misma de   los demás moradores del área próxima al Galeras.    

Teniendo en cuenta la anterior precisión, la Sala Sexta de Revisión   revocará los fallos de instancia que negaron la tutela para en su lugar conceder   el amparo a los accionantes. Sin embargo, esta medida de protección no conlleva   automáticamente a la compra de los inmuebles de los petentes y su reubicación   inmediata, sino a su inclusión dentro del nuevo plan de reasentamiento que a   continuación se precisa, con el objetivo de salvaguardar el derecho a la   igualdad de los demás moradores que se encuentran en una situación similar o   incluso más apremiante.    

i) Órdenes a corto plazo:    

En primer lugar, se ordenará a los alcaldes de Pasto, Nariño y La   Florida, en el Departamento de Nariño que, a partir de la notificación de esta   providencia, dispongan lo conducente para que la administración a su cargo   suspenda de inmediato las solicitudes de licencias de construcción en la zona de   influencia alta del volcán Galeras, de acuerdo con el mapa de amenazas de 1997,   mientras se concreta un nuevo Plan de Gestión del Riesgo en el área.    

También se ordenará a dichas autoridades adelantar dentro del mes   siguiente a la notificación de esta providencia una campaña de concientización y   educación comunitaria en sus jurisdicciones relacionada con la gestión del   riesgo, autoconservación e implementación de los respectivos planes de   evacuación ante un evento volcánico, con el respectivo apoyo de la UNGRD en lo   que sea necesario.    

Con el fin de salvaguardar el derecho a la igualdad, se dispondrá   la suspensión de la compra de inmuebles en el área que hayan sido decretados vía   tutela, acción popular o por decisiones administrativas, hasta tanto se profiera   el nuevo Plan de Gestión del Riesgo a que hace referencia el siguiente acápite.    

ii) Órdenes a mediano plazo:    

A partir del anterior informe, y dentro de un escenario jurídico de   desastre, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en   conjunto con las autoridades departamentales y municipales responsables   dentro del marco de sus competencias, elaborarán un Plan   integral de Gestión del Riesgo dentro de los dos (2) meses siguientes, con los   insumos provenientes de los comités nacionales de gestión del riesgo y de los   consejos territoriales correspondientes, así como con la participación   ciudadana, con el objetivo fundamental de lograr el reasentamiento definitivo de   las familias y diferentes grupos humanos situados en la zona de influencia del   Volcán Galeras, y proteger su vidas y bienes. Este plan deberá fijar las   autoridades responsables, la apropiación presupuestal necesaria, criterios de   priorización y no podrá tener una vigencia de ejecución mayor a un año para su   cumplimiento.    

Al cabo de doce (12) meses de proferido el anterior Plan, el   Presidente de la República, previa recomendación del Consejo Nacional y análisis   de cumplimiento del Plan descrito, valorará si la situación de desastre ha   cesado y si es prudente retornar a la normalidad. Sin embargo, podrá disponer en   el mismo decreto que continuarán aplicándose, total o parcialmente, las normas   especiales habilitadas para la situación de desastre, durante la ejecución de   las tareas de rehabilitación y reconstrucción, de conformidad con el artículo 64   de la Ley 1523 de 2012.    

Los alcaldes de Pasto, Nariño y La Florida dispondrán lo conducente   para que sus municipios, si aún no se ha hecho, ajusten su Plan de Ordenamiento   Territorial (POT) con las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención   de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de   riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas   expuestas a amenazas y riesgos naturales.    

VI.   DECISIÓN.    

En mérito de   lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE    

PRIMERO.- REVOCAR las sentencias de tutela de segunda instancia proferidas   por (i) el  Tribunal Superior de Pasto, Sala Civil-Familia, el 28 de 2014,   (ii) el Tribunal Superior de Pasto, Sala Civil-Familia, el 23   octubre de 2014, (iii) el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión   del Sistema Oral, el 7 Octubre de 2014, (iv) el Juzgado Primero Laboral del   Circuito de Pasto, el 16 octubre de 2014, dentro de las acciones de   tutela de la referencia, mediante las cuales se negaron el amparo y, en su   lugar, CONCEDER  la protección de los derechos fundamentales a la vida y la vivienda digna.    

SEGUNDO.- INAPLICAR POR INCONSTITUCIONAL el artículo 92 de la Ley 1523 de   2012 para el caso específico del Volcán Galeras. En este sentido, revivir la   declaratoria de desastre sobre la zona de influencia del Volcán y habilitar los   mecanismos jurídicos especiales de atención, coordinación y asignación   presupuestaria que contempla la Ley 1523 de 2012.    

TERCERO.-  ORDENAR a los alcaldes   de Pasto, Nariño y La Florida, en el Departamento de Nariño que, a partir de la   notificación de esta providencia, dispongan lo conducente para que la   administración a su cargo suspenda de inmediato las solicitudes de licencias de   construcción en la zona de influencia alta del volcán Galeras, de acuerdo con el   mapa de amenazas de 1997, mientras se concreta el nuevo Plan de Gestión del   Riesgo en la zona.    

CUARTO.- ORDENAR a los   alcaldes de Pasto, Nariño y La Florida, en el Departamento de Nariño que, dentro   del mes (1) siguiente a la notificación de este providencia, desarrollen una   campaña de concientización y educación comunitaria en sus jurisdicciones   relacionada con la gestión del riesgo, autoconservación e implementación de los   respectivos planes de evacuación ante un evento volcánico, con el respectivo   apoyo de la UNGRD en lo que sea necesario.    

QUINTO.- SUSPENDER el programa de   compra institucional de inmuebles en el área de influencia del volcán que hayan   sido decretados vía tutela, acción popular o por decisiones administrativas,   hasta tanto se profiera el nuevo Plan de Gestión del Riesgo.    

SEXTO.- ORDENAR al Servicio Geológico   Colombiano que, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de   esta sentencia, proceda a elaborar un detallado estudio técnico por medio del   cual se evalúen los niveles de riesgo, condiciones de vulnerabilidad y elementos   expuestos que se encuentran actualmente en la zona de influencia del Galeras con   el objeto de presentar un mapa actualizado de amenaza volcánica del mismo.    

OCTAVO.-  ORDENAR al Presidente   de la República, previa recomendación del Consejo Nacional y análisis de   cumplimiento del Plan descrito en el numeral anterior, valorar al cabo de los   doce (12) meses siguientes a la promulgación del nuevo Plan Galeras, si la   situación de desastre ha cesado y si es prudente retornar a la normalidad. Sin   embargo, podrá disponer en el mismo decreto que continuarán aplicándose, total o   parcialmente, las normas especiales habilitadas para la situación de desastre,   durante la ejecución de las tareas de rehabilitación y reconstrucción, de   conformidad con el artículo 64 de la Ley 1523 de 2012.    

NOVENO.- ORDENAR a los alcaldes de Pasto, Nariño y La   Florida disponer lo conducente para que sus municipios, si aún no se ha hecho,   ajusten su Plan de Ordenamiento Territorial (POT) con las políticas, directrices   y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento   y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las   estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales    

DÉCIMO.-   LÍBRESE  por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del   Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese,   comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Con salvamento parcial de voto    

ANDRÉS MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

[1]  Seleccionado y acumulado mediante auto del 12 de febrero de 2015. Sala de   Selección 2.    

[2]  Seleccionados y acumulados mediante auto del 20 de febrero de 2015. Sala de   Selección 2.    

[3]  Servicio Geológico Colombiano.   http://www.sgc.gov.co/Pasto/Volcanes/Volcan-Galeras/Generalidades.aspx  Consultado el 15 de marzo de 2015.    

[4]  Ibíd.    

[5]  Matrícula inmobiliaria número 240-181198.    

[6]  Matrícula inmobiliaria número 240-229401.    

[7]  Matrícula inmobiliaria número 240-61318.    

[8]  Matrícula inmobiliaria número 240-190195.    

[9]  “Como consecuencia de la falta de seriedad de la administración del proceso   galeras, mis poderdantes se encuentran en la más absoluta quiebra económica, hoy   en día, las pérdidas económicas son incalculables. Actualmente, están sometidas   a una situación de incertidumbre total ante la amenaza inminente que representa   el volcán Galeras y la poca efectividad de la gerencia del mencionado proceso   para ejecutar la adquisición de predios” Cuaderno de primera instancia,   folio 4.    

[10] “Nótese cómo las actoras   manifiestan en el líbelo rector que los bienes inmuebles los dedicas a labores   agropecuarias, y que los inmuebles anotadas se encuentran enmalezados, de lo que   sigue que tales predios no los ocupan para vivienda, resultando por tanto, este   derecho ileso. Tampoco se demuestra que la producción agropecuaria que se dice   se ejerció sobre los terrenos sea el único ingreso que perciban, sino ¿cómo se   explica que las actoras y sus grupos familiares se encuentran sin el mínimo   vital, desde el año 2006?”. Cuaderno de Primera instancia, folio 199.    

[11] Cuaderno de Segunda   instancia, folio 7.    

[12] Cuaderno   de primera instancia, folio 3.    

[13] Cuaderno   de primera instancia, folio 2.    

[14] “la entidad que debe   ejecutar el proceso es el municipio de la Florida y para lo cual se pueden   establecer mecanismos con el fin de que sean transferidos al recurso al   municipio, recursos provenientes del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de   Desastres”. Cuaderno de primera instancia, folio 114.    

[15] Frank Darwin Calpa   Benavides y Kevin Alexander Calpa Benavides.    

[16] Cuaderno   de primera instancia, folio 4.    

[18] Cuaderno   de primera instancia, folio 97.    

[19] Cuaderno   de primera instancia, folio 85.    

[20] Cuaderno   de primera instancia, folio 169.    

[21] Uno de los   Magistrados salvó su voto manifestando que las condiciones sociales y   económicas del actor ponen en evidencia que no cuentan con recursos para   reasentarse en un lugar distingo, fuera de la zona de amenaza.    

[22] Cuaderno   de primera instancia, folio 238.    

[23] Cuaderno   de revisión, folio 26.    

[24] Cuaderno   de revisión, folio 40.    

[25] Cuaderno   de revisión, folio 43.    

[26] Cuaderno   de revisión, folio 65.    

[27] “Esta   función es de escrito cumplimiento de la Unidad de Gestión de Riesgo a nivel   Nacional, por lo cual la administración municipal de la Florida, Nariño, no   tiene participación activa o indirecta en lo solicitado por la parte actora,   cual es, el de tramitar las diligencias pertinentes para adquirir el bien   inmueble de la tutelante”. Municipio de la Florida, Cuaderno de   revisión, folio 31.    

[28] Municipio de Pasto.   Cuaderno de Revisión, folio 62.    

[29] Municipio   de Nariño. Cuaderno de revisión, folio 145.    

[30] Corte Constitucional,   sentencia SU-1116 de 2001.    

[31] Ver   sentencia T-109 de 2015.    

[32] Posición planteada desde la sentencia T-406 de 1992.    

[33] Particularmente las sentencias T-462 de 1992, SU-111 de 1997 y   SU-995 de 1999.    

[34] Corte Constitucional,   sentencia T-314 de 2012.    

[35] Sentencia T-016 de 2007.    

[36] Corte Constitucional,   sentencia T-235 de 2013.    

[37] Informe de la Relatora   Especial sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un   nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminación a este respecto.   A/69/274. Fecha 7 de agosto de 2014. Disponible en   http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N14/498/22/PDF/N1449822.pdf?OpenElement.      

En forma   similar se refirió la Comisión Australiana de Derechos Humanos al señalar que   las personas sin vivienda sufren una amplia y sistermática violación de   derechos: “A person who is homeless may face violations of the right to an   adequate standard of living, the right to education, the right to liberty and   security of the person, the right to privacy, the right to social security, the   right to freedom from discrimination, the right to vote, and many more.    

(…)    

 This   paper explores the many ways that homelessness impacts on a person’s ability to   enjoy basic rights and freedoms. It shows that homelessness is more than just a   housing issue. Homelessness is about human rights. Homeless people are not   merely objects of charity, seeking help and compassion – like all Australians,   they are individuals entitled to the protection and promotion of their human   rights. Since human rights belong to everyone, it is in the interests of the   Australian community as a whole to ensure that the rights of homeless people are   respected and protected” Homelessness is a Human   Rights Issue (2008). Disponible en   https://www.humanrights.gov.au/publications/homelessness-human-rights-issue    

[38] Oficina del Alto   Comisionado para los Derechos Humanos El derecho a una vivienda adecuada.   Folleto informativo No 21/Rev.1 Consultado el 10 de febrero de 2015 en   http://www.ohchr.org/EN/Issues/Housing/toolkit/Pages/RighttoAdequateHousingToolkit.aspx    

[39] Corte Constitucional,   sentencia T-631 de 2013    

[40] “En la mayoría de los   Estados, la vivienda y la falta de hogar se tratan como una cuestión de política   y no como una cuestión de derechos humanos, con las obligaciones consiguientes   de los gobiernos nacionales y subnacionales, el poder judicial y otros agentes.   La elaboración de una estrategia nacional de vivienda puede ser un primer paso   fundamental y conllevar obligaciones inmediatas respecto de la realización   progresiva del derecho a una vivienda adecuada. Sin embargo, los componentes   esenciales de una estrategia de vivienda basada en derechos aún tienen que   articularse plenamente a nivel internacional”. Ibíd.    

[41] Corte Constitucional,   sentencia T-436 de 2003.    

[42] Ver sentencias T-1091 de   2005, T-275 de 2008, T-333 de 2011, T-740 de 2012 y T-566 de 2013 entre otras.    

[43] De hecho, la Corte ha extendido esa premisa como   válida para explicar la estructura de todo derecho fundamental. Al respecto, en   la sentencia T-760 de 2008, al estudiar algunas de las obligaciones   prestacionales que se derivan para el Estado del reconocimiento de otro derecho   fundamental –salud-, la Corte dijo: “3.3.6. Algunas de las obligaciones que   se derivan de un derecho fundamental y que tienen un carácter prestacional, son   de cumplimiento inmediato, bien sea porque se trata de una acción simple del   Estado, que no requiere mayores recursos (por ejemplo, la obligación de   suministrar la información de cuáles son sus derechos a los pacientes, antes de   ser sometidos a un tratamiento médico), o porque a pesar de la movilización de   recursos que la labor implica, la gravedad y urgencia del asunto demandan una   acción estatal inmediata (por ejemplo, la obligación de adoptar las medidas   adecuadas y necesarias para garantizar la atención en salud de todo bebé durante   su primer año de vida –art. 50, CP–). Otras de las obligaciones de carácter   prestacional derivadas de un derecho fundamental son de cumplimiento progresivo,   por la complejidad de las acciones y los recursos que se requieren para   garantizar efectivamente el goce efectivo de estas facetas de protección de un   derecho”.    

[44] Sentencia C-251 de 1997, al   examinar la constitucionalidad de la Ley 319 de 1996, aprobatoria del Protocolo   de San Salvador en la cual, la Corte dijo: “así como existe un   contenido esencial de los derechos civiles y políticos, la doctrina   internacional considera que existe un contenido esencial de los derechos   económicos y sociales, el cual se materializa en los ‘derechos mínimos de   subsistencia para todos, sea cual fuere el nivel de desarrollo económico’.   Por ende, se considera que existe una violación a las obligaciones   internacionales si los Estados no aseguran ese mínimo vital, salvo que existan   poderosas razones que justifiquen la situación”.     

[45] El principio 16 de   Limburgo, por ejemplo, dice que “[t]odos los Estados Partes tienen la   obligación de comenzar de inmediato a adoptar medidas que persigan la plena   realización de los derechos reconocidos en el Pacto”. En un sentido similar,   puede verse la citada sentencia C-251 de 1997.    

[46] Sentencia T-760 de 2008.   Dijo allí, al examinar si todas las obligaciones estatales derivadas de un   derecho social podían exigirse de inmediato, la Corte consideró que algunas no.   Cuando eso no era posible; esto es, “cuando el goce efectivo de un derecho   constitucional fundamental depende del desarrollo progresivo, ‘lo mínimo que   debe hacer [la autoridad responsable] para proteger la prestación de carácter   programático derivada de la dimensión positiva de [un derecho fundamental] en un   Estado Social de Derecho y en una democracia participativa, es, precisamente,   contar con un programa o con un plan encaminado a asegurar el goce efectivo de   sus derechos’”.    

[47] En la jurisprudencia de la Corte, se ha mencionado esa   obligación, por ejemplo, en la sentencia T-143 de 2010, antes citada, con   respecto a las obligaciones de carácter progresivo relacionadas con la   satisfacción del derecho al agua potable. También en la sentencia T-760 de 2008.    

[48] El Comité, en su   Observación General No. 4, manifestó que “el derecho a una vivienda adecuada   no puede considerarse aisladamente de los demás derechos que figuran en los dos   Pactos Internacionales y otros instrumentos internacionales aplicables”   (Punto 9). Ver también los Principios de Limburgo, Punto 22.    

[49] Esa obligación no es   incompatible con la prohibición de discriminación. La Corte ha sido clara en ese   aspecto. Por ejemplo en la referida sentencia C-251 de 1997 expresó que aun   cuando los Estados están en la obligación de garantizar a todas las personas los   derechos económicos, sociales y culturales, “este deber estatal no puede ser   interpretado como la prohibición de que las autoridades adopten medidas   especiales en favor de poblaciones que se encuentren en situaciones de debilidad   manifiesta, y que por ende merecen una especial protección de las autoridades   (CP art. 13)”.    

[50] La Observación general No.   4 dice: “[l]a tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler   (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por   el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales,   incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia,   todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les   garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras   amenazas”.    

[51] Ver la sentencia C-507 de   2008, antes citada.    

[52] Todas ellas aparecen   expuestas en el punto 8 de la Observación General N° 4 del Comité de Derechos   Económicos, Sociales y Culturales, sobre el artículo 11.1 del PIDESC. Esa   interpretación es reconocida como válida, por esta Corte, entre otras en la   sentencia T-585 de 2006.    

[53] Corte Constitucional,   sentencia T-044 de 2010.    

[54] Corte Constitucional,   sentencia T-851 de 2014.    

[55] Corte Constitucional,   sentencias C-936 de 2003, C-444 de 2009, T-585 de 2006, T-530 de 2011, T-314 de   2012, T-239 de 2013, T-637 de 2013, T-045 de 2014, entre otras.    

[56] Comité de Derechos   Económicas, Sociales y Culturales. Observación General 4 (E/1992/23). Sexto   período de sesiones (1991). El derecho a una vivienda adecuada.    

[57] T-021 de   1995, T-1094 de 1992, T-894 de 2005, y la T-079, 408 y 585 de 2008    

[58] Corte Constitucional,   sentencia T-1094 de 2002.    

[59] En este   sentido ver también la Ley 136 de 1994, art. 1º.    

[61] Ley 9 de   1989, art. 10 (m), modificado Artículo 58 Ley 388 de 1997.    

[62] Ley 9 de 1989, art. 70.   Modificado expresamente por la Ley 388 de 1997.    

[63] Ley 388 de 1997, art. 3 “Función   pública del urbanismo. El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto   una función pública, para el cumplimiento de los siguientes fines (…) 4. Mejorar   la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales”.    

[64] Ley 388   de 1997, art. 13.5. Ver también artículo 121: “Las áreas catalogadas como de   riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o proyectos   de reubicación de asentamientos humanos serán entregadas a las Corporaciones   Autónomas Regionales o a la autoridad ambiental para su manejo y cuidado de   forma tal que se evite una nueva ocupación. En todo caso el alcalde municipal o   distrital respectivo será responsable de evitar que tales áreas se vuelvan a   ocupar con viviendas y responderá por este hecho”.    

[65] Ley 388   de 1997, art. 58: “Para efectos de decretar su expropiación y además de los   motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o   interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes   fines:    

(…)    

b)   Desarrollo  de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de   legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las   contempladas en el artículo 53 de la Ley 9 de 1989, la rehabilitación de   inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de   alto riesgo;    

(…)”.    

[66] Corte Constitucional,   sentencia T-544 de 2009.    

[67]  En la sentencia T-719 de   2003, esta Corporación indicó lo siguiente: “Es este nivel el de los riesgos   extraordinarios, que las personas no están jurídicamente obligadas a   soportar, por lo cual tienen derecho a recibir protección especial de las   autoridades frente a ellos. Para determinar si un riesgo tiene las   características y el nivel de intensidad suficiente como para catalogarse de   extraordinario y justificar así la invocación de un especial deber de protección   estatal, es indispensable prestar la debida atención a los límites que existen   entre este tipo de riesgo y los demás. Así, el riesgo en cuestión no puede ser   de una intensidad lo suficientemente baja como para contarse entre los peligros   o contingencias ordinariamente soportados por las personas; pero tampoco puede   ser de una intensidad tan alta como para constituir un riesgo extremo, es   decir, una amenaza directa contra los derechos a la vida e integridad personal   de quien se ve sometido a él. En esa medida, los funcionarios estatales ante   quienes se ponga de presente la existencia de determinados riesgos, deberán   efectuar un importante ejercicio de valoración de la situación concreta, para   establecer si dichos riesgos son extraordinarios. Para establecer si un riesgo   puesto en conocimiento de las autoridades tiene una intensidad suficiente como   para ser extraordinario, el funcionario correspondiente debe analizar si   confluyen en él algunas de las siguientes características: (i)   debe ser específico e individualizable, es decir, no debe tratarse de un   riesgo genérico; (ii) debe ser concreto, es decir, estar basado en   acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas;   (iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual; (iv) debe ser   importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos   valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor; (v)   debe ser un riesgo serio, de materialización probable por las   circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable; (vi) debe tratarse   de un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro   difuso; (vii) debe ser un riesgo excepcional, en la medida en que no es uno que   deba ser soportado por la generalidad de los individuos; y (viii) debe ser   desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la   situación por la cual se genera el riesgo. En la medida en que varias de estas   características concurran, la autoridad competente deberá determinar si se trata   de un riesgo que el individuo no está obligado a tolerar, por superar el nivel   de los riesgos sociales ordinarios, y en consecuencia será aplicable el derecho   a la seguridad personal; entre mayor sea el número de características   confluyentes, mayor deberá ser el nivel de protección dispensado por las   autoridades a la seguridad personal del afectado. Pero si se verifica que están   presentes todas las citadas características, se habrá franqueado   el nivel de gravedad necesario para catalogar el riesgo en cuestión como   extremo, con lo cual se deberá dar aplicación directa a los derechos a la vida e   integridad personal, como se explica más adelante. Contrario sensu, cuandoquiera   que dicho umbral no se franquee – por estar presentes sólo algunas de dichas   características, mas no todas- el riesgo mantendrá su carácter extraordinario, y   será aplicable –e invocable – el derecho fundamental a la seguridad personal, en   tanto título jurídico para solicitar la intervención protectiva de las   autoridades.”    

[68] Corte Constitucional,   sentencia T-079 de 2008.    

[69] Corte Constitucional, ver sentencias T-566 de 2013,   T-740 de 2012 y T-065 de 2011.    

[70] Corte Constitucional,   sentencia T-036 de 2010.    

[71] Corte Constitucional,   sentencia T-045 de 2014.    

[72] Corte Constitucional,   sentencia T-848 de 2011.    

[73] Corte   Constitucional, sentencia T-1094 de 2002.    

[74] Corte   Constitucional, sentencia T-1094 de 2002.    

[75] Corte   Constitucional, sentencia T-198 de 2014.    

[76] Gaceta 748 de 2011.   Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 050 de 2011 cámara.    

[77] Ibìd.    

[78] Gaceta   698 de 2011. Informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 050 de   2011 cámara.    

[79] “Artículo 56. Desastre.   Para los efectos de la presente ley, se entiende por desastre el resultado que   se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o   antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de   vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de   subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños   o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una   alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de   funcionamiento de la sociedad, que exige al Estado y al sistema nacional   ejecutar acciones de respuesta, rehabilitación y reconstrucción.”    

[80] “Artículo 58. Calamidad   pública. Para los efectos de la presente ley, se entiende por calamidad   pública, el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios   eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones   propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los   medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales,   causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando   una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de   funcionamiento de la población, en el respectivo territorio, que exige al   distrito, municipio, o departamento ejecutar acciones de respuesta,   rehabilitación y reconstrucción”.    

[81] Ley 1523 de 2012, art. 65.    

[82] Ley 1523 de 2012, art. 92.    

[83] Corte Constitucional,   sentencia T-198 de 2014.    

[84] Corte   Constitucional, sentencia T-743 de 2006.    

[85] Corte   Constitucional, sentencia T-198 de 2014.    

[86] Corte   Constitucional, sentencia T-1094 de 2002.    

[87] Ley 136 de 1994, artículo 4º,   modificado por el artículo 3 de la Ley 1551 de 2012.    

[88] Ver Ley 388 de 1997,   artículos 8, 13, 58 y 121, entre otros.    

[89] Este también fue el   propósito del legislador como se lee en la exposición de motivos:     

“Nivel   local: constituye la base de un SNGR y es el principal espacio de intervención.   La principal responsabilidad corresponde a la administración municipal. La   creación de dependencias administrativas especializadas en gestión del riesgo,   parece ser una condición importante para el éxito de la gestión.    

Nivel   departamental: articulador de las relaciones entre lo local y lo nacional y   entre varios niveles locales. Le corresponde coordinar la acción de dos o más   municipios sobre riesgos comunes y ser puente entre los niveles locales y el   nivel nacional. En la aplicación de los principios de concurrencia y   subsidiariedad es el nivel más cercano a los municipios y, por tanto, el primer   recurso de ellos para el desarrollo de la acción.    

Nivel   nacional: el nivel nacional del Sistema tiene como funciones principales definir   las políticas públicas nacionales para la gestión de riesgo, articular la acción   de los organismos del orden nacional sobre los distintos territorios, prestar   apoyo técnico, material y financiero a los otros niveles del sistema, evaluar el   desarrollo y aplicación de la política nacional definida y garantizar la   existencia y funcionamiento del Sistema Integrado de Información”.   Gaceta 698 de 2011 (Cámara)    

[90] Ley 1523 de 2012, art. 3   (14).    

[91] Corte Constitucional,   sentencia C-069 de 1995.    

[92] Corte Constitucional,   sentencia C-122 de 2011.    

El   Consejo de Estado, también con carácter general, ante el ejercicio de acciones   de nulidad por inconstitucionalidad, decide si están llamadas a prosperar las   pretensiones de los accionantes, y en caso afirmativo anula el acto   administrativo correspondiente, retirándolo del ordenamiento jurídico.    

En   cambio, la hipótesis del artículo 4 de la Constitución carece justamente de la   nota de la generalidad, puesto que la definición acerca de si existe o no la   incompatibilidad entre la norma inferior y las fundamentales debe producirse en   el caso específico, singular, concreto, y en relación con las personas   involucradas en el mismo, sin que pueda exceder ese marco jurídico preciso. Se   habla entonces de un efecto inter partes, o circunscrito a quienes tienen   interés en el caso. Y la norma inaplicada no se afecta en su vigencia general,   aunque, por motivo de la inaplicación, no haya producido efectos en el asunto   particular del que se trata.”    

[94] Corte Constitucional,   sentencia C-122 de 2011.    

[95] Al   respecto se dijo en la sentencia T-808 de 2007: “… la Corte ha reiterado que   es deber de los funcionarios administrativos y judiciales aplicar directamente   la norma constitucional si frente a un caso concreto encuentran una clara   evidencia de que está siendo violentada o modificada por disposiciones de   inferior jerarquía, cuya inaplicación se impone por mandato constitucional.”  Ver también T-389 de 2009.    

[96] Corte   Constitucional, sentencia T-614 de 1992.    

[97] Corte   Constitucional, sentencia T-291 de 2009.    

[98] Corte   Constitucional, sentencia C-600 de 1998.    

[99] “En   otros numerosos casos, como por ejemplo (i) los que constituyen las líneas   jurisprudenciales relativas al reconocimiento de la licencia de maternidad   incluso si la mujer cotizante no ha aportado durante la totalidad del periodo de   gestación, tal como dispone la disposición reglamentaria respectiva, o (ii) los   pronunciamientos jurisprudenciales referidos al reconocimiento de prestaciones   excluidas de los planes obligatorios de salud, incluso si la prestación en   cuestión está expresamente excluida por las normas reglamentarias al respecto;   la Corte ha llamado la atención reiteradamente a las autoridades encargadas de   aplicar las mencionadas normas reglamentarias, el deber de hacer uso de la   excepción de inconstitucionalidad, en tanto bajo ciertas circunstancias la   aplicación de la regulación reglamentaria tiene como consecuencia la vulneración   de los derechos fundamentales de las personas a quienes se les aplica”.   Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2009.    

[100] Ver, entre muchas otras,   las sentencias T-1204 de 2000, T-1022 de 2005, T-557 de 2006, T-829 de 2006,   T-148 de 2007, T-565 de 2007, T-788 de 2007 y T-1079 de 2007. Los criterios   establecidos en las anteriores sentencias fueron puntualizados en la sentencia   T-760 de 2008, igualmente reiterados en sentencias T-355 de 2012, T-020 de 2013,   T-466 de 2013 y T-289 de 2013.    

[101] En   armonía con lo anterior, fallos ulteriores han decidido “inaplicar” el   POS a situaciones concretas. Ver sentencias T-466 y T-563 de 2013.    

[102] Reiterados en la sentencia   T-291 de 2009 en la cual se autorizó al Alcalde Municipal de   Cali aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante el impacto   desproporcionado impacto desproporcionado que generaría sobre los recicladores,   la inaplicación del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, el artículo 24 del   Decreto 838 de 2005 y los artículos 4 y 6 de la Ley 1259 de 2008.    

[103] Corte Constitucional,   sentencia C-069 de 1995    

[104] Corte Constitucional,   sentencia C-600 de 1998.    

[105] En sentencia T-389 de 2009   la Corte precisamente desautorizó a la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal,   por inaplicar una disposición de la Ley 975 de 2005, art. 70, con base en un   análisis abstracto del principio de unidad de materia: “En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del   artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego   en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas   legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquéllas   constitucionales que también amparan a dicha persona o grupo de personas. En   consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en   la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos constitucionales de las   personas (derechos fundamentales). […] Por lo anterior, para la   Sala de Revisión resulta contraria a los derechos fundamentales del actor la   interpretación de la Sala de Casación Penal, según la cual resultaba claro que   la norma que el ciudadano demandante de tutela solicitó aplicar, era contraria   al principio de unidad de materia, por lo cual debía ser inaplicada por vía de   la excepción de inconstitucionalidad. Esto en tanto, dicha inaplicación no tuvo   como sustento el hecho de que su aplicación implicara la vulneración de los   derechos fundamentales del ciudadano. Por el contrario, dicha interpretación   implicó que el Tribunal de Casación dio mayor importancia al principio   constitucional de unidad de materia, que a los principios constitucionales de   legalidad y favorabilidad en materia penal, y para ello utilizó una herramienta   constitucional (excepción de inconstitucionalidad), que busca evitar   preferentemente que en casos concretos la aplicación de normas de inferior   jerarquía tengan por consecuencia la vulneración de los derechos fundamentes de   los detentadores de dichas normas”. De manera similar, la sentencia T-318 de   1997 explicó que: “el juez de tutela puede, si encuentra   que la aplicación de una norma desconoce derechos de rango fundamental, analizar   la posibilidad de inaplicar la norma que se cree contraria a los derechos y   garantías constitucionales, haciendo uso de la excepción de inconstitucionalidad”.    

[106] Corte Constitucional,   sentencia T-772 de 2003. Reiterada en T-291 de 2009.    

[107] Cuaderno de revisión,   folios 37 y siguientes.    

[108] Ibíd.    

[109] “Otro   aspecto a tener en cuenta en este análisis, es que en términos de las diferentes   amenazas que pueden registrarse, sean antrópicas o naturales, las que se   relacionan con la actividad volcánica tienen el ingrediente de que su desarrollo   maneja escalas de tiempo, de volúmenes, de energías muy diferentes a las que el   ser humano está acostumbrado a ver. La mayor parte del tiempo, los volcanes   pueden permanecer en reposo, pero cuando se reactivan, las personas que residen   en sus zonas de influencia se verán afectadas de diversa manera por sus   fenómenos eruptivos, esas etapas eruptivas son fluctuantes y pueden durar varios   años alterando las condiciones de vida de esos habitantes. En este sentido, el   término de inminente es de alguna manera relativo, ya que como se menciona, un   volcán considerado como activo puede evolucionar hacia procesos eruptivos en   tiempos relativamente cortos. Es por eso que es necesario tanto el conocimiento   de sus amenazas, como el seguimiento o vigilancia instrumental permanente para   mirar esos cambios y advertirlos a las autoridades y comunidades de manera   oportuna. Este es otro de los roles misionales que realiza el Servicio Geológico   Colombiano a través de sus tres Observatorios Vulcanológicos y Sismológicos   ubicados en las ciudades de Manizales, Popayán y Pasto, a través de los cuales   se hace el monitoreo 24/7 a 22 volcanes activos ubicados en el territorio   nacional”. Servicio Geológico Colombiano. Cuaderno   de revisión, folio 39.    

[110] Decreto   919 de 1989, artículos 19 y 23.    

[111] Decreto 4106 de 2005,   considerandos.    

[112] Gaceta 698 de 2011.    

[113] Instituto Colombiano de   Geología y Minería –INGEOMINAS- hoy Servicio Geológico   Colombiano.    

[114]   Servicio Geológico Colombiano, cuaderno de revisión folios 39 y siguientes.   También se puede consultar la información en línea de la entidad en la página   http://www.sgc.gov.co/Pasto/Volcanes/Volcan-Galeras/Mapa-de-amenazas.aspx    

[115] Cuaderno de revisión,   folio 40 y siguientes.    

[116]http://www.sgc.gov.co/getattachment/Pasto/Volcanes/Volcan-Galeras/Generalidades/Generalidades2.PDF.aspx  Consultado el 28 de marzo de 2015.    

[117]   http://www.sgc.gov.co/getattachment/Pasto/Volcanes/Volcan-Galeras/Actividad-historica/Actividad-2004-2009/Resumen_erupciones_volcan_Galeras_2004-2009.pdf.aspx    

[118] Boletín mensual de   actividad de los volcanes del sur. Enero de 2010. INGEOMINAS, febrero de 2010.    

[119]   http://www.sgc.gov.co/Pasto/Publicaciones/Reportes-de-actividad/Reportes-Mensuales—Boletines-Informativos/2015/Boletin-mensual-numero-03-2015-Marzo-de-2015.aspx  Consultado el 27 de abril de 2015.    

[120] “Así las cosas y   teniendo en cuenta que el Decreto 3905 de 2008, estuvo vigente hasta el 7   octubre de 2011, pero que los lineamientos dados por el documento CONPES 3501 de   2007 mantiene su vigencia, la UNGRD en ejercicio de sus funciones expidió la   Resolución 1347 DE 2014, la cual tiene por objeto continuar ejecutando el   “PROGRAMA DE GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO- AMENAZA VOLCÁNICA GALERAS PGIR-AVG”,   pues existiendo una alerta generada por el Instituto Colombiano de Geología y   Minería -INGEOMINAS, que elaboró el mapa de zonificación de amenaza   volcánica del Volcán Galeras, hoy, Servicio Geológico Colombiano, donde se   establecieron tres categorías (alta, media y baja) en orden descendente de   peligrosidad y según el alcance y las características de los eventos volcánicos   que se pudieran presentar, estudio del que se resalta que la “Zona de Amenaza   Volcánica Alta — ZAVA, es la más cercana al cráter y donde se puede generar   destrucción total debido a la acción de flujos piroclasticos que, por sus   características, impedirían una oportuna reacción de la población”, se hacía   necesario expedir un Instrumento que permitiera realizar acciones dirigidas a   evitar la concreción del riesgo que presentan los predios que se encuentran   actualmente en la Zona de Amenaza Alta del Volcán Galeras”. Cuaderno de   revisión, folio 125.    

[121] Aspecto que también fue   reconocido por el propio legislador en la exposición de motivos de la Ley 1523   de 2012: “A nivel nacional, corresponde al señor   Presidente de la República la facultad de decretar la declaratoria de Desastre,   en cualquiera de sus modalidades.    

Estas declaratorias, normativamente deben estar sustentadas en unos criterios   fácticos y jurídicos que le permitirán al tomador de la decisión no apelar a   otros elementos subjetivos”. Informe de ponencia para primer   debate al proyecto de ley 050 de 2011 Cámara. Gaceta 698 de 2011.    

[122] Corte Constitucional,   sentencia T-1094 de 2002.    

[123] Decreto 4106 de 2005, art.   2.    

[124] Decreto 4106 de 2005, art.   3.    

[125] Cuaderno de revisión,   folio 136 y siguientes.    

[126] Cuaderno de revisión,   folio 127.    

[127] Cuaderno de revisión,   folio 132.    

[128] Cuaderno de revisión,   folio 75.    

[129] “La falta de recursos económicos es la principal limitante, puesto   que el municipio de Pasto no puede asumir de manera autónoma esa labor, sino que   requiere de la concurrencia  y de la subsidiariedad del Estado colombiano”. Cuaderno de revisión, folio 62.    

[130] Cuaderno de revisión,   folio 145.    

[131] “Esta   función es de escrito cumplimiento de la Unidad de Gestión de Riesgo a nivel   Nacional, por lo cual la administración municipal de la Florida, Nariño, no   tiene participación activa o indirecta en lo solicitado por la parte actora,   cual es, el de tramitar las diligencias pertinentes para adquirir el bien   inmueble de la tutelante”. Municipio de la Florida, Cuaderno de   revisión, folio 31. En un sentido similar el representante del Municipio de   Pasto declaró: “El proceso de compra de inmuebles en la   ZAVA se ha venido efectuando a través de la Unidad Nacional para la Gestión del   Riesgo de Desastres, dentro del programa de gestión integral del riesgo   volcánico – amenaza volcánica Galeras, quien lleva la relación exacta de   reubicaciones efectuadas hasta la fecha”, folio   61.    

[133] “En primera medida son   los municipios los que tienen las competencias específicas en la gestión del   riesgo de desastres en sus territorios, razón por la cual recae sobre las   autoridades locales los principales deberes de cumplir con la asignación   presupuestal suficiente que les permita en los casos de existir duda sobre la   seguridad de la zona, la habitabilidad de las viviendas o la estabilidad del   terreno donde se encuentra asentada una determinada población que presuntamente   se encuentra en riesgo o amenaza, gestionar lo necesario para tomar la   determinación que corresponda en aras de evitar que el riesgo se concrete”.   Cuaderno de revisión, folio 132.    

[134] En su intervención ante la   Corte, el municipio de Florida se limitó a señalar que: “esta   entidad territorial no tiene información directa y precisa del estado actual del   proceso de compra de los inmuebles ubicados en la zona de alto riesgo del Volcán   Galeras, ni de las correspondientes acciones de reubicación, así como del plan   de acción o de los obstáculos existentes en la actualidad, dentro del proceso de   compra de estos bienes inmuebles” Cuaderno de revisión, folio 32.    

[135] Cuaderno de revisión,   folio 132.    

[136] Cuaderno de revisión,   folio 75.    

[137] Departamento de Nariño,   Cuaderno de revisión, folio 75.    

[138] Cuaderno de revisión,   folio 131.    

[139] Cuaderno de revisión,   folio 136.    

[140] Corte Constitucional,   sentencia T-631 de 2013.    

[141] En la sentencia SU-1023 de   2001 se dijo: “hay eventos excepcionales en los cuales los límites de la   vulneración deben fijarse en consideración tanto del derecho fundamental del   tutelante como del derecho fundamental de quienes no han acudido a la tutela,   siempre y cuando se evidencie la necesidad de evitar que la protección de   derechos fundamentales del accionante se realice paradójicamente en detrimento   de derechos igualmente fundamentales de terceros que se encuentran en   condiciones comunes a las de aquel frente a la autoridad o particular accionado”.   Por su parte, en la sentencia T-088 de 2011 se fijaron los siguientes   requisitos: “(i) que la protección de los derechos   fundamentales de los peticionarios atente o amenace con atentar contra los   derechos fundamentales de los no tutelantes; (ii) que quienes no acudieron a la   acción de tutela y los accionantes se encuentren en condiciones objetivas   similares; y (iii) que con la adopción de este tipo de  fallo se cumplan   fines constitucionales relevantes tales como el goce efectivo de los derechos de   la comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva”.