T-279-15

           T-279-15             

Sentencia T-279/15    

ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA   VIVIENDA DIGNA-Procedencia     

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Protección constitucional/DERECHO A LA   VIVIENDA DIGNA DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Fundamental autónomo     

El derecho fundamental a la vivienda digna está integrado por   unos componentes que garantizan la adecuación y dignidad de la vivienda, los   cuales deben ser amparados por el Estado de manera que los ciudadanos tengan   acceso a una vivienda adecuada que cumpla con todos y cada uno de aquellos   presupuestos. Si bien, no todos los componentes descritos son exigibles de forma   inmediata, una vez el Estado se ha comprometido con su desarrollo a través de   acciones concretas, estas se convierten en derechos subjetivos susceptibles de   ser tutelados frente a actuaciones u omisiones del Estado o particulares que   puedan vulnerarlos.     

OBLIGACIONES   DEL ESTADO EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Debe   ofrecer soluciones efectivas    

La Corte ha planteado que el Estado tiene un conjunto de   obligaciones mínimas destinadas a garantizar el acceso a una vivienda digna o   adecuada, cuyo cumplimiento es exigible, no solo inmediatamente ocurre el   fenómeno de desplazamiento, sino en el periodo sucesivo en el cual se busca   superar el mismo.    

            

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE VICTIMAS DE   DESPLAZAMIENTO FORZADO-Precedente   constitucional    

Se puede evidenciar la existencia de un claro precedente   constitucional en relación con la protección del derecho fundamental a la   vivienda digna a las personas en situación de desplazamiento que han sufrido el   incumplimiento por parte de las entidades encargadas de ejecutar el proyecto de   vivienda. Existe una clara vulneración del derecho fundamental a la vivienda   digna de los accionantes y sus familias debido a que la omisión en el   cumplimiento de sus obligaciones contractuales afecta el desarrollo del proyecto   de vida de las familias de los actores que han tenido que sacrificar el goce   efectivo de sus derechos con el propósito de conseguir el dinero para paliar la   falta de una vivienda permanente y adecuada.      

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE VICTIMAS DE   DESPLAZAMIENTO FORZADO-Orden   a autoridades incluir a los accionantes dentro del plan de acción   interinstitucional que ordenó la sentencia T-886 de 2014, para concluir   construcción de vivienda y para legalizar y adecuar entrega    

Referencia: Expedientes T-3.428.844, T-3.450.920, T-3.455.619, T-3.461.055 y  T-4.560.012.    

Acciones de tutela instauradas, de forma   independiente, por: Hernando Timoteo Leyva,  José Reinaldo Ramírez Pérez,   Katy María Morales, Juan Carlos Aristizábal Ocampo, y Yadira Quejada Quejada,   contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Municipio   de Villavicencio, el Villavivienda E.I.C.E, Departamento del Meta, la Unión   Temporal Pro Orinoquía Llanos, y la Unión Temporal Constructora Alianza –   Gustavo Alberto Díaz Rubio.    

Magistrado Ponente:    

Bogotá, DC., doce (12) de mayo de dos mil quince   (2015).    

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,   integrada por la magistrada María Victoria Calle Correa, y los magistrados   Mauricio González Cuervo y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus   competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

Dentro del trámite de revisión de los fallos dictados en los procesos de la   referencia: en instancia única por el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo Oral   del Circuito Judicial de Villavicencio el seis (6) de marzo de dos mil doce   (2012); en instancia única por el Juzgado Sexto (6°) Administrativo del Circuito   Judicial de Villavicencio el veintidós de (22) de febrero de dos mil doce   (2012); en primera (1ª) instancia por el Juzgado Segundo (2°) Penal Municipal de   Villavicencio de dos (2) de febrero de dos mil doce (2012) y en segunda   instancia por el Juzgado Primero (1°) Penal del Circuito Judicial de   Villavicencio del nueve (9) de marzo de dos mil doce (2012); en instancia única   por el Juzgado Sexto (6°) Civil municipal de Villavicencio de cinco (5) de marzo   de dos mil doce (2012); y en instancia única por el Juzgado Octavo (8°) Civil   Municipal de Villavicencio de siete (7) de mayo de dos mil catorce (2014).    

I.    ANTECEDENTES    

1.   Acumulación de procesos.    

Los expedientes T-3.114.565, T-3.450.920, T-3.455.619 y   T-3.461.055 fueron seleccionados mediante auto del 19 de abril de 2012 por la   Sala de Selección Número Cuatro, en la que se ordenó su reparto a éste despacho   para ser decididos y fallados en una sola sentencia. Posteriormente, mediante   auto del 20 de octubre de 2014, proferido por la Sala de Selección Número Diez,   se seleccionó el expediente T-4.560.012 y se dispuso su acumulación al proceso   de la referencia.    

2. Hechos   comunes a todos los casos.    

2.1 Los demandantes, interpusieron de   forma independiente acciones de tutela contra el Departamento Administrativo   para la Prosperidad Social, el Municipio de Villavicencio, el Departamento del   Meta, Villavivienda E.I.C.E, la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos, y la Unión   Temporal Constructora Alianza – Gustavo Alberto Díaz Rubio, por el presunto   desconocimiento de su derecho fundamental a la vivienda digna. Debido a que los   casos objeto de estudio comparten en gran parte supuestos fácticos, la Sala   describirá de forma general los hechos que dieron lugar a las solicitudes,    y posteriormente señalará algunos aspectos particulares de cada proceso.    

2.2 Los accionantes alegan ser   beneficiarios de subsidios de vivienda otorgados por el Fondo Nacional de   Vivienda –Fonvivienda– en la convocatoria realizada en el año 2006[1],   algunos de ellos en virtud del desplazamiento forzado del que fueron víctimas.    

2.3 Con el propósito de emplear el   subsidio adjudicado, a finales del año 2006 se celebró entre los accionantes y   las Uniones Temporales de Vivienda Pro Orinoquía Llanos y Construir Alianza, un   contrato para la construcción de vivienda de interés social tipo 2 en el   proyecto “Ciudadela San Antonio” en la ciudad de Villavicencio.    

2.4 Pese a que en los contratos se pactó   que la duración de la construcción era de ciento veinte (120) días calendario,   contados a partir del inicio de las obras, a la fecha de presentación de las   demandas de tutela las viviendas no habían sido entregadas y en la mayoría de   los casos tampoco había concluido su construcción.    

2.5 Los accionantes elevaron solicitudes   ante las Uniones Temporales exigiendo la entrega de las viviendas conforme a lo   ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia T-088 de 2011. En la   mayoría de los casos[2],   las entidades contestaron que la dilación obedecía principalmente a: (i)  las dificultades para el recaudo del valor de los subsidios de vivienda debido   al número de trámites exigidos por las Cajas de Compensación y las entidades   fiduciarias; (ii) la dificultad para suscribir las pólizas requeridas por   ellas; e incluso a (iii) la falta de gestión de los accionantes para la   actualización de los subsidios.    

2.6 Los accionantes consideran que el   incumplimiento en la entrega de las viviendas vulnera su derecho fundamental a   la vivienda digna, así como desconoce su especial situación de vulnerabilidad   por sufrir las consecuencias del desplazamiento forzado. Por esta razón, piden   que se ordene a las entidades demandadas la entrega inmediata de las unidades de   vivienda establecidas en los contratos suscritos entre ellos y las Uniones   Temporales accionadas.    

3. Hechos de cada proceso.    

3.1 Expediente T-3.428.844    

El señor Hernando Timoteo Leiva, de 72 años de edad, y   quien afirma ser víctima del desplazamiento forzado, interpuso una acción de   tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación   Internacional –Acción Social– (actualmente el Departamento Administrativo para   la Prosperidad Social), el municipio de Villavicencio, el departamento del Meta,   Villavivienda Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden municipal, la   constructora Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos y el Fondo Nacional de Vivienda   –Fonviviendacon– base en los siguientes hechos:    

Sostiene que mediante la Resolución No. 146 de abril de   2006, Fonvivienda le otorgado un subsidio de vivienda por valor de $10.200.000   pesos, con el objeto de “promover el restablecimiento económico de las   familias en situación de desplazamiento”, para ser aplicado a la adquisición   de vivienda nueva o usada.    

Por el hecho anterior, suscribió contrato No. 133 el 19   de mayo de 2006, para la construcción de vivienda de interés social, en la   ciudadela San Antonio, ubicada en Villavicencio (Meta), con la Unión Temporal   Vivienda Pro Orinoquía Llanos, en un lote de terreno de propiedad de   Villavivienda E.I.C.E.-. De acuerdo con el contrato, la entrega de la vivienda   se haría en 120 días calendario, contados a partir de la suscripción del   respectivo contrato de construcción. Sin embargo, para la fecha de presentación   de la demanda de tutela, no se había hecho entrega de la mencionada vivienda,   razón por la que el actor no cuenta con una solución de vivienda digna.    

3.2 Expediente T-3.450.920    

El señor José Reinaldo Ramírez Pérez, quien afirma ser   víctima del desplazamiento por la violencia, interpuso acción de tutela contra   el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.    

Señala que él y su núcleo familiar está integrado por   su compañera permanente y cuatro niños menores de edad, que se encuentran   estudiando y reciben beneficios del programa “Familias en Acción”. De   acuerdo con su relato, fue beneficiario de una carta cheque concedida por Acción   Social y ha recibido como ayuda humanitaria únicamente un mercado por valor de   cien mil pesos ($100.000).    

Aduce que fue beneficiario de una vivienda de interés   social en el proyecto de vivienda Ciudadela San Antonio debido a que es una   persona en situación de desplazamiento. Por tal motivo suscribió el contrato No.   627 con la Unión Temporal Vivienda Pro Orinoquía Llanos. Esta última se   comprometió a construir su vivienda en un plazo de 120 días. Sin embargo, hasta   el momento de la presentación de la tutela la vivienda no había sido entregada.    

3.3 Expediente T-3.455.619    

La señora Katy María Morales instauró acción de tutela   contra el municipio de Villavicencio, la Empresa Industrial y Comercial del   municipio de Villavicencio –Villavivienda– y la Unión Temporal Constructora   Alianza, por la presunta vulneración de su derecho fundamental a la vivienda   digna.    

Señala que en noviembre de 2005, mediante Resolución   No. 155, el Fondo Nacional de Vivienda le dio una carta de asignación de   subsidio para vivienda. Con la mencionada carta de asignación, se dirigió a la   Alcaldía de Villavicencio en de donde fue remitida a Villavivienda E.I.C.E.-.    

Afirma que, por indicación de Villavivienda, firmó un   contrato sin número con el señor Gustavo Alberto Díaz el 20 de enero de 2006. No   obstante, en el año 2010, la accionante recibió una llamada por parte de los   funcionarios de Villavivienda E.I.C.E.-, en donde le indicaron que debía firmar   un nuevo contrato de construcción con la Unión Temporal Alianza U.T.-. Pese a   haber contratado con ésta última la construcción de una vivienda en el proyecto   Ciudadela San Antonio, a la fecha de presentación de la acción de tutela su casa   no había sido entregada.    

3.4 Expediente T-3.461.055    

El señor Juan Carlos Aristizabal Ocampo, interpuso el   21 de febrero de 2012 acción de tutela contra la Unión Temporal Vivienda Pro   Orinoquía Llanos, por el presunto desconocimiento de sus derechos de petición y   a la vivienda.    

El accionante radicó el 14 de mayo de 2011 un derecho   de petición dirigido al director de la Unión Temporal Vivienda Pro Orinoquía   Llanos, solicitando que le explicaran las razones por las cuales no se le ha   dado respuesta sobre la ejecución y entrega de una vivienda adjudicada mediante   resolución No. 208 de 2007. Luego de 9 meses de haber presentado el derecho de   petición, el accionante no había recibido respuesta.    

3.5 Expediente T-4.560.012    

La ciudadana Yadira Quejada Quejada señala que solicitó   en múltiples oportunidades a Villavivienda y Cofrem subsidio de vivienda, sin   que la entidad hubiera atendido sus peticiones. La entidad finalmente respondió   a la accionante que existían fallas en el sistema informático, que se habían   agotado los formularios, y que el funcionario que debía atenderla no estaba   disponible.    

Argumenta que es madre cabeza de familia, que tiene dos   hijas menores de edad y que además tiene bajo su cuidado a su hermana de 10 años   de edad quien es paralítica. Igualmente, agrega que no posee vivienda y que   trabaja de forma independiente recopilando chatarra, haciendo aseo y lavando   ropa en casas de familia.    

Finalmente, aduce que vive en una casa lona en un lote   que le regaló una señora para que hiciera un rancho y así poder vivir con sus   hijas. Sostiene que lo que quiere es tener una vivienda digna donde pueda vivir   con sus hijas y su hermana.    

4. Respuesta de las entidades   accionadas    

4.1 Departamento del Meta    

Dentro del trámite del expediente   T-3.428.844, el gerente de Vivienda del Departamento del Meta, se pronunció   sobre la acción de tutela y señaló que el proyecto de vivienda denominado   Ciudadela San Antonio, ha sido ejecutado por la Empresa Industrial y Comercial   del Estado de Villavicencio –Villavivienda E.I.C.E.–, sin que exista   participación contractual o convencional de la Gobernación del Departamento del   Meta.    

No obstante, aclaró que la gobernación del   Meta coadyuvó la ejecución del proyecto aportando la suma de $9.715.000.000 para   ser invertida en las obras de urbanismo requeridas para su ejecución. En este   sentido, ejecutó la construcción de vías públicas, andenes y sardineles,   correspondiendo a la alcaldía municipal terminar la construcción de las redes de   acueducto, alcantarillado pluvial y sanitario.    

El convenio suscrito para ello fue   ejecutado en su totalidad y se encuentra en fase de liquidación. Por lo   anterior, indicó que el Departamento no tiene vocación  de intervenir como   parte pasiva en la demanda.    

4.2 UT Vivienda Pro Orinoquía Llanos    

Dentro del trámite de los expedientes   T-3.428.844 y T-3.450.920, la Unión Temporal Vivienda Pro Orinoquía Llanos   respondió a la acción de tutela en escritos independientes. En sus respuestas   indicó que durante los meses de febrero a mayo de 2008, Villavivienda realizó   las gestiones para la adquisición de una nueva licencia de construcción y   urbanismo, pues las que tenían ya habían sido ampliadas por un año, de modo que   se requería tramitar unas nuevas licencias, como establece el Decreto 564 de   2006, por lo anterior, solo se pudo reanudar la obra en junio de 2008, esta vez   con nuevas especificaciones y cambios técnicos de construcción, “variando así   las condiciones de la oferta, requerimiento hecho al oferente constructor para   que se ajustara a las nuevas condiciones constructivas”.    

De acuerdo con la Unión Temporal el 10 de   julio de 2008, mediante oficio G-607 el ingeniero  Hernán Gonzales   Martínez, gerente en la época de Villavivienda, informó al Ministerio de   presuntas anomalías en la adjudicación de lotes en el proyecto de vivienda   Ciudadela San Antonio y solicitó que se suspendiera el giro de subsidios a las   Uniones Temporales Chigüiros y Pro Orinoquía Llanos. En efecto, Fonvivienda   solicitó a la Fiduciaria Agraria suspender los desembolsos, hasta que se   aclarara la asignación de lotes por parte de Villavivienda.    

Indicó que las obras de urbanismo   iniciaron en mayo de 2009, y para febrero de 2012, de acuerdo con la UT, se   encontraban casi en un 100%. Señaló, además, que el Ministerio de Ambiente,   Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio), de conformidad con las facultades del artículo 5º del Decreto 4911   de 2009, de la Resolución 1370 de 2010 de Fonvivienda y de la Resolución 472 de   2010, autorizó la actualización o ajuste del valor de los subsidios de vivienda   otorgados a familias desplazadas y que son de vigencias pasadas, lo cual fue   informado a las cajas de compensación, a los entes territoriales, a las   constructoras y a los beneficiarios, lo cual es necesario para que la vivienda   tenga el cierre financiero necesario para la construcción, legalización y   entrega.    

Indicó que actualmente se encuentra   suspendido el cobro anticipado de los subsidios, debido a  las resoluciones   de incumplimiento 1444 y 1445 de 2010, emitidas por el Ministerio de Vivienda,   Ambiente y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio), resoluciones contra las cuales se interpuso recurso de reposición.   De quedar en firme las resoluciones, se declararía el siniestro del proyecto y   la aseguradora entraría a responder. Además indicó que las pólizas han vencido.    

Afirma que la Unión Temporal Vivienda Pro   Orinoquía Llanos ha dado cumplimiento a la primera fase de construcción y   entrega de las viviendas conforme a lo pactado con el Ministerio, Fonvivienda,   la Gobernación del Meta y la Alcaldía de Villavicencio. Finalmente, solicitó al   despacho que se atendiera los términos otorgados por la Corte Constitucional en   la sentencia T-088 de 2011.    

4.3 Municipio de Villavicencio    

Dentro del trámite de los expedientes   T-3.428.844, T-3.450.920 y T-3.455.619, el jefe de la oficina asesora jurídica   de la ciudad de Villavicencio, se pronunció sobre las demandas de la referencia    y solicitó que se declarara la improcedencia de la acción, debido a que la   administración municipal no ha desconocido ningún derecho fundamental. Señaló   que el municipio de Villavicencio no hizo parte en los contratos celebrados   entre los accionantes y las uniones temporales, razón por la cual no puede ser   responsable por omisión en el cumplimiento de la construcción de las viviendas.   Afirmó que Villavivienda es una empresa industrial y comercial del municipio con   personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, de modo que no es el   municipio quien debe responder por sus actuaciones.    

4.4 Unidad para la atención y   reparación integral a las víctimas    

Señaló, además, que se hizo entrega al   accionante y a su núcleo familiar de la atención humanitaria de emergencia y de   ayuda humanitaria de transición. Además refirió que el accionante recibió del   gobierno nacional recursos que corresponden al subsidio de vivienda que se   otorga a la población en situación de desplazamiento forzado. Por tanto,   solicitó que se negara la tutela porque la entidad ha realizado todas las   acciones necesarias para garantizar los derechos del accionante, en cumplimiento   de los mandatos legales y constitucionales al respecto.    

Dentro del trámite del expediente   T-3.450.920, la  Unidad para la atención y reparación integral a las   víctimas indicó que el señor José Reinaldo Ramirez Pérez no figura en el   registro único de población desplazada como declarante o miembro de grupo   familiar declarado. Por lo anterior, concluyó que al accionante no se le había   negado ningún beneficio, y que en consecuencia, se debían negar las pretensiones   del accionante.    

4.5 Villavivienda E.I.C.E.    

Dentro del trámite de los expedientes   T-3.428.844, T-3.450.920 y T-3.455.619, la gerente y representante legal de la   Empresa Industrial y Comercial del municipio de Villavicencio –Villavivienda–,   respondió a las acciones de tutela de la referencia señalando que “si bien es   cierto que existe una constitución de Unión Temporal, en donde la obligación de   Villavivienda es adjudicar cierta cantidad de lotes totalmente urbanizados,   obras de urbanismo que en la actualidad en el sector donde se encuentra ubicada   la vivienda ya cuenta con todas las obras de urbanismo terminadas, corresponde   la construcción de la vivienda a la UT Vivienda Pro Orinoquía Llanos, quien para   la ejecución de las obras suscribió contrato de obra, cuyo objeto consistía en   construir la solución de vivienda asignada en el proyecto”. En este sentido   señala que quien tiene una obligación con el accionante es el señor Oscar Javier   García Parrado, representante legal de la U.T. Pro Orinoquía Llanos.    

Respecto a éste último hecho señaló que la   acción de tutela es improcedente para solicitar el cumplimiento de un contrato,   y que el derecho a la vivienda no es de naturaleza fundamental sino económica y   social, razón por la que no procede el mecanismo de la tutela.    

Indicó que las obligaciones de   Villavivienda, de acuerdo con los artículos 48 y 49 del decreto 079 de 2010,   estaban relacionadas con la asignación de subsidios de vivienda del orden   municipal, lo cual incluía la postulación, calificación y asignación. De modo   que la empresa no desconoció los derechos de los accionantes, porque dentro de   sus funciones simplemente se encuentra la de canalizar recursos provenientes del   subsidio de vivienda familiar para programas y proyectos de vivienda de interés   social, así como la de celebrar contratos  o uniones temporales de empresas   para la ejecución de proyectos urbanísticos o de ejecución.    

4.6 Personería de El Castillo Meta    

Respecto del Expediente T-3.450.920,   respondió que revisados los archivos, no se encontró declaración alguna rendida   por el señor José Reinaldo Ramírez Pérez.    

5. De los fallos de tutela    

En dos de los casos (T-3.428.844,   T-3.450.920)  los jueces que conocieron de las acciones de tutela[3]  negaron el amparo por improcedente al considerar que la ausencia de entrega de   las casas constituye un asunto meramente contractual que debe ser dirimido en la   jurisdicción ordinaria. En el caso del expediente y T-3.455.619[4]  se negó el   amparo solicitado, por no satisfacer el requisito de inmediatez, porque desde el   momento en que le fue asignado el subsidio a la accionante han pasado más de 6   años. Además, desde el momento del contrato pasaron más de 16 meses.   Adicionalmente, éste juez señaló que la acción de tutela tampoco operaba como un   mecanismo transitorio pues no se evidenciaba la inminencia de un perjuicio   irremediable.    

En el caso del expediente T-3.450.920, el   Juez que conoció de la tutela señaló que el accionante solicitó el cumplimiento   de un acuerdo de voluntades, sin que sea claro que la no entrega de la vivienda   ponga en riesgo sus derechos fundamentales. Estableció además que no estaba   probado que el accionante fuera un sujeto de especial protección o que se   encontrara en circunstancias de debilidad manifiesta, pues aunque afirmó ser   desplazado por la violencia no aportó alguna prueba que así lo acreditara.    

Por otra parte, en el trámite promovido   por Juan Carlos Aristizábal Ocampo (Exp. T-3.461.055)  se concedió[5]  la tutela por el derecho de petición, pero se negó respecto del derecho a la   vivienda digna. En cumplimiento de la orden emitida por el juez del proceso, la   Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos, respondió la petición radicada por el señor   Aristizabal, informando que el problema que ha detenido el proyecto de   construcción de vivienda era la carencia de obras de urbanismo (vías de acceso,   acueducto, alcantarillado, redes eléctricas, andenes, sardineles), problema que   de acuerdo con la accionada, estaba siendo resuelto por la Gobernación del Meta   y la Alcaldía de Villavicencio. Indicó que “una vez finalizadas [las obras de   urbanismo] se procederá a fijar la fecha de entrega de su vivienda con los   recursos que ya han sido asegurados mediante encargo fiduciario y póliza de   cumplimiento”.    

No obstante lo anterior, indicó que el   subsidio entregado al accionante  fue desembolsado en un 100% a la   fiduciaria Fiduagraria, encargada de velar por la buena inversión de los   recursos, de modo que, una vez Fiduagraria certifique la entrega del 100% de las   obras de urbanismo y se cumplan los trámites requeridos para el giro a la U.T.-,   serían invertidos en la construcción de la vivienda del accionante. Finalizo   señalando que “debido al desequilibrio financiero que se presenta el cual    no se ha organizado con todas las entidades intervinientes en este proyecto   denominado Ciudadela San Antonio, no contamos con una fecha específica de   entrega hasta no dar solución a lo ya mencionado”.    

En el caso de la señora Yadira Quejada   Quejada (expediente T-4.560.012) el Juzgado Octavo Civil Municipal de   Villavicencio[6]  negó el amparo, pero advirtió a la alcaldía del municipio de Villavicencio que   debía propender por incluir a la accionante, en nuevos programas de vivienda,   previo el cumplimiento de los requisitos legales.    

El funcionario judicial señaló que en el   caso de la accionante ésta no había sido favorecida en ninguna convocatoria, ni   había logrado inscribirse o llenar algún formulario que le permitiera estar   entre los postulados a alcanzar un subsidio de vivienda, razón por la que no   podía dar inicio a ningún trámite administrativo que diera lugar a algún   beneficio o subsidio de vivienda.    

6. Pruebas solicitadas en sede de   revisión    

Mediante auto del 12 de septiembre de   2012, la Corte resolvió que para mejor proveer era necesaria la práctica de   pruebas. Razón por la cual resolvió oficiar al representante legal del Fondo   Nacional de Vivienda – Fonvivienda; al Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio; al representante legal del Fondo Nacional de Desarrollo- Fonade; al   representante legal del Villavivienda E.I.C.E; a la Unión Temporal Pro-Orinoquía   Llanos; a la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas para   ampliar la información contenida en los expedientes.    

Posteriormente, mediante auto de 15   noviembre de 2013 el magistrado sustanciador comisionó al Juzgado Sexto   Administrativo del Circuito de Villavicencio para que realizara una inspección   judicial al proyecto de vivienda denominado Ciudadela San Antonio en la ciudad   de Villavicencio para que se dieran respuesta a los siguientes interrogantes:    

a)      Cuál es el porcentaje de construcción de las viviendas ubicadas en la   Ciudadela San Antonio II. Sírvase indicar el porcentaje de construcción de todo   el proyecto y de cada una de las supermanzanas que lo integran.    

b)     Cuál es el porcentaje de construcción de las siguientes unidades de   vivienda, ubicadas en la Ciudadela San Antonio II:    

–          Casa 22, Manzana 6, Supermanzana 6. Adjudicada al señor Juan Carlos   Aristizabal Ocampo.    

–          Casa 29, Manzana 12, Supermanzana 6. Adjudicada al señor José Reinaldo   Ramírez Pérez.    

–          Casa 28, Manzana 13, Supermanzana 6. Adjudicada al señor Hernando Timoteo   Leiva.    

–          Lote 10, Manzana 4, Supermanzana 20. Adjudicada a la señora Katy María   Morales.    

6.1 De la Inspección Judicial    

Mediante comunicación del 5 de diciembre   de 2013, el Juzgado 6º Administrativo Oral del Circuito Judicial de   Villavicencio allegó el Oficio N° J.6-1262 mediante el cual devolvió debidamente   diligenciado el Despacho Comisorio N° 006, expedido el 18 de noviembre de 2013   ante la Secretaría General de la Corte Constitucional,.[7]    

II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN    

1. Competencia.    

2. Problema jurídico y estructura de la decisión.    

En esta oportunidad la Sala revisa la solicitud de tutela   de los accionantes,  quienes afirman ser personas en situación de desplazamiento   forzado. Afirman que aplicaron a diferentes subsidios de vivienda, y que son   beneficiarios del proyecto de vivienda Ciudadela San Antonio en la ciudad de   Villavicencio. Dicho proyecto fue promovido por la Alcaldía de Villavicencio y   por Villavivienda Empresa Industrial y Comercial del Estado (E.I.C.E.), del   orden municipal.    

La financiación de dicho proyecto está a cargo de las   entidades ya citadas, quienes se comprometieron a otorgar los lotes en los que   se construirían las viviendas, y de la gobernación del Departamento del Meta,   que aportaría parte del dinero de la construcción. Adicionalmente, la   financiación del proyecto se completaría con el subsidio otorgado por el   gobierno Nacional a través de la entidad Fonvivienda. Finalmente, la   construcción había sido contratada con un grupo de uniones temporales, dentro de   las cuales se encuentran las accionadas Pro Orinoquía Llanos y Alianza   constructores, que en asocio con Villavivienda E.I.C.E.-, edificarían cada una   de las unidades habitacionales que serían entregadas a las familias   beneficiarias.    

No obstante, los accionantes afirman que hasta el momento   de la radicación de las acciones de tutela, no les han sido entregadas sus   casas, razón por la que luego de cerca de 8 años se encuentran sin una solución   de vivienda digna y adecuada. Adicionalmente, señalan que las entidades no han   considerado la difícil situación que enfrentan junto con sus familias, por   tratarse de personas en situación de desplazamiento, razón por la que necesitan   atender urgentemente su necesidad de albergue.    

Con base en estos hechos, esta Sala de Revisión debe   determinar si en los procesos objeto de examen existe vulneración del derecho   fundamental a la vivienda digna de los accionantes, quienes son personas en   situación de desplazamiento, por parte de las entidades accionadas al incumplir   con el compromiso de entregar las soluciones de vivienda a las que tienen   derecho.    

Para solucionar el anterior problema jurídico, la Sala   reiterará la jurisprudencia constitucional en materia de: (i)  procedibilidad de la acción de tutela en materia de derecho fundamental a la   vivienda digna; (ii) protección constitucional del derecho fundamental a   la vivienda digna, con especial énfasis en casos de población en situación de   desplazamiento, y del caso del proyecto Ciudadela San Antonio. Y, finalmente,   con base en estas consideraciones la Sala realizará el análisis de la   procedibilidad de las acciones de tutela y determinará si existió vulneración de   los derechos de los accionantes en el acápite correspondiente al (iii)   análisis del caso concreto.    

3. Procedibilidad de la acción de tutela en materia de protección del   derecho a la vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia.    

3.1 La jurisprudencia constitucional ha señalado que el   derecho a la vivienda digna es un derecho cuyos contenidos fundamentales pueden   ser amparados mediante acción de tutela.[8]  En este sentido, se ha explicado que el artículo 51 de la Constitución de 1991[9]  señala que los colombianos tienen derecho a la vivienda digna, y que el   contenido del mismo es complejo, razón por la que existen ciertas circunstancias   en las que es amparable a través de acción de tutela.[10]    

3.1 En el desarrollo del tema, la Corte había señalado   inicialmente que el acceso a la vivienda está mediado por contratos de derecho   privado que regulan la propiedad de los inmuebles destinados al uso   habitacional, razón por la que, en principio, las controversias sobre   compromisos contractuales deben ser resueltos por la jurisdicción ordinaria.   Además de lo anterior, se ha señalado que por tener una faceta prestacional, su   desarrollo también depende, en gran medida, del desarrollo progresivo de las   políticas sociales y del esfuerzo presupuestal del Estado.       

De esta manera, cuando los conflictos jurídicos estén   referidos a asuntos contractuales, por regla general, la acción de tutela se   torna improcedente puesto que el proceso ordinario es el escenario natural para   discutir las particularidades de los derechos derivados de las clausulas y   compromisos contractuales. En contraste, cuando el incumplimiento de un derecho   de rango legal, amenaza o vulnera de manera ostensible un derecho fundamental,   la acción de tutela procede como mecanismo de protección inmediata[11].    

Adicionalmente, la Corte ha indicado[12] que para que   proceda la acción de tutela en relación con una controversia contractual que   afecta el derecho fundamental a la vivienda digna, se debe: (i) demostrar   el vínculo objetivo entre la pretensión legal y el derecho fundamental   vulnerado o amenazado; y (ii) analizar los elementos de carácter   subjetivo de las partes, para determinar si el accionante se encuentra en una   situación de indefensión o subordinación que exija la intervención del juez   constitucional.[13]    

Igualmente, la Corte había señalado la existencia de   ciertas situaciones específicas en las que el derecho a la vivienda digna es   exigible a través de la acción de tutela. En síntesis, estos eventos se   presentan cuando: (i) se hubiere definido el contenido del derecho a la   vivienda por vía normativa, de modo que pueda traducirse en un derecho   subjetivo; (ii) cuando se pusiere en riesgo otros derechos de naturaleza   fundamental, como el derecho a la vida, la integridad física; y (iii)  cuando se reclame la protección del derecho en cuestión frente a la injerencia   arbitraria de las autoridades estatales y los particulares.[14]    

3.2 No obstante, la jurisprudencia reciente de la Corte   ha reafirmado el carácter fundamental del derecho a la vivienda digna[15]  cuyos contenidos son susceptibles de protección a través de la acción de tutela,   razón por la cual la procedibilidad del amparo constitucional actualmente solo   está sujeta al cumplimiento de los requisitos generales de procebilidad,   particularmente los de subsidiaridad e inmediatez.    

Respecto al principio de subsidiaridad, la Corte   ha señalado que, por regla general, el medio judicial ordinario es el idóneo   para amparar los derechos de los ciudadanos, y que la acción de tutela solamente   procederá si a través de esta se pretende el respeto, la protección o el   cumplimiento de una de las garantías fundamentales del derecho a la vivienda   digna que la administración debe desarrollar en el inmediato o corto plazo.   Adicionalmente, se ha determinado que cuando se invoque la protección a través   de la acción de tutela es necesario que se utilice: (i) como mecanismo   principal porque el actor no dispone de otro medio judicial de defensa; (ii)  como mecanismo subsidiario porque los otros medios resultan inidóneos o   ineficaces, o (iii) como mecanismo subsidiario para evitar la consumación   de un perjuicio irremediable.[16]    

Respecto al análisis de idoneidad y eficacia de los   mecanismos judiciales ordinarios, el juez debe analizar en cada caso concreto si   éstos permiten asegurar la protección efectiva del derecho presuntamente   vulnerado.[17]  Para ello, se debe verificar que el mecanismo ordinario ofrezca la misma   protección que el amparo constitucional, que su ejecución no genere una lesión   mayor al derecho, y que se preste atención a la posible situación de   vulnerabilidad del accionante[18].    

En caso de existencia de un mecanismo judicial   ordinario idóneo y eficaz, el juez constitucional deberá valorar la posible   ocurrencia de un perjuicio irremediable. Como ha definido la jurisprudencia   constitucional, este hace referencia a un daño a un bien jurídico que resulta   irreparable. Para que se configure la posible ocurrencia de un perjuicio   irremediable se debe estar ante una situación: (i)   inminente[19]; (ii)   grave[20]; (iii)  que requiere de medidas urgentes[21]  para su supresión, y (iv) que la acción de tutela constituya una medida   impostergable[22].    

Ahora bien, en relación con el requisito de   inmediatez, esta Corporación ha señalado que la acción de tutela debe   interponerse de manera oportuna respecto del acto que generó la presunta   vulneración de los derechos fundamentales. Para ello ha señalado que el término   debe ser razonable, situación que obliga a que el juez de tutela analice si   existe una razón válida que justifique la inactividad del accionante. Así mismo,   ha señalado que no es válido exigir un tiempo perentorio o establecer un término   de caducidad de la acción, o rechazarla por el simple transcurso del tiempo.[23]  En su lugar, el juez está obligado a verificar cuando no se ha interpuesto de   manera razonable la acción de tutela, caso en el cual se vulnera el principio de   seguridad jurídica, lo que conlleva a la lesión de derechos de terceros, o a la   desnaturalización de la acción de tutela que se caracteriza por su celeridad.[24]    

Sobre el particular, la Corte ha encontrado que el   transcurso de un lapso prolongado de tiempo respecto al hecho que generó la   vulneración de derechos y la interposición de la acción de tutela puede tener   justificación, únicamente cuando: (i) se demuestre que la vulneración es   permanente en el tiempo, esto es que si bien el hecho que originó esta es mucho   más antiguo, la situación de afectación de derechos irradia sus efectos de forma   continua en el tiempo hasta el momento de la solicitud del amparo; o (ii)  que fuere desproporcionado exigir la inmediatez cuandoquiera que el accionante   no pudo ejercer los medios ordinarios de defensa judicial porque se encontraba   en una situación especial que se lo imposibilitara.[25]    

3.3 Por otra parte, se ha señalado que en los casos de   sujetos de especial protección constitucional, como las personas en situación de   desplazamiento forzado, la acción de tutela es el mecanismo idóneo para   solicitar el amparo del derecho a la vivienda digna.[26] Como se explicó   en la sentencia T-025 de 2004, las personas en condición de desplazamiento han   tenido que abandonar sus viviendas de manera forzada y repentina, razón por la   que generalmente, no tienen una solución de vivienda o habitación, que sumado a   múltiples obstáculos económicos y sociales, amenaza gravemente sus derechos a la   vida, la integridad, la dignidad, acrecentando sus condiciones de extrema   vulnerabilidad.[27]    

Ante tal situación, el juez constitucional que conoce   de una solicitud de tutela para amparar el derecho a la vivienda digna debe   analizar la posible vulneración de sus contenidos esenciales, absteniéndose de   declarar la improcedencia bajo argumentos como la existencia prima facie   de otro mecanismo judicial ordinario, o el carácter prestacional de dicho   derecho.[28]  Por el contrario, el juez de tutela debe analizar de forma flexible el   cumplimiento de los requisitos expuestos con anterioridad, considerando la   especial situación de vulnerabilidad de la persona en situación de   desplazamiento. Como ha señalado la Corte, la situación de este grupo   poblacional amerita un trato diferencial positivo debido a que, en este caso,   quienes acuden a la acción de tutela no pueden soportar las mismas cargas y   tiempos que se exigen en los procesos judiciales ordinarios de defensa judicial.[29]    

4. Protección constitucional del derecho a la vivienda digna. Protección en   casos de población en situación de desplazamiento. Reiteración de   jurisprudencia.    

La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido la   autonomía del derecho fundamental a la vivienda digna[30], el cual   además, tiene una relación directa con la dignidad humana.[31] En este   sentido, el derecho a la vivienda digna implica la disposición de un sitio de   habitación adecuado que resulta necesario para el desarrollo del proyecto de   vida, facilita la supervivencia de la persona y su familia, y es el espacio   material en el que transcurre un lapso importante de su vida.    

No obstante, también se ha aclarado que no todos los   aspectos que se derivan de la protección al derecho a la vivienda digna pueden   ser exigidos de la misma manera debido a que el cumplimiento de algunas de sus   facetas se extiende necesariamente en el tiempo y están condicionadas a la   inversión de recursos humanos y económicos para su materialización.[32]  De esta manera, es exigible de forma inmediata al Estado que se abstenga de   lesionar directamente el derecho a la vivienda digna o que impida a otras   personas que lo hagan, pero no se puede, en principio, exigirle que garanticen   completamente el goce efectivo del derecho.[33]  En este punto, la Constitución prudentemente previó que la satisfacción de   algunos derechos exige una inversión considerable de recursos públicos cuya   disponibilidad no es inmediata y en muchos casos es limitada, razón por la que   su desarrollo en esta medida es progresivo.    

En esta perspectiva, la Corte ha señalado, con base en   los estándares internacionales en la materia, las siguientes facetas que el   Estado debe cumplir de forma inmediata y en el corto plazo para satisfacer las   exigencias de respeto y garantía del derecho a la vivienda digna: (i)  garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos   sus titulares; (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la   completa realización del derecho (como mínimo, disponer de un plan); (iii)  garantizar la participación de los involucrados en las decisiones; (iv)  no discriminar injustificadamente; (v) proteger especialmente a las   personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que   se encuentran en peor situación; (vi) no interferir arbitrariamente en el   contenido ya garantizado del derecho, y (vii) no retroceder de forma   injustificada en el nivel de protección alcanzado.[35]     

Por su parte, en relación con las obligaciones de   cumplimiento progresivo, el Estado debe  asegurarles progresivamente a   todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de   seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad,   asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural.    

4.2 No obstante, para comprender de forma consistente   los elementos del derecho fundamental a la vivienda digna, además de los   lineamientos sentados por la Corte, resulta necesario tomar en cuenta los   estándares internacionales que en la materia han establecido los organismos   internacionales de derecho humanos. En este sentido, es necesario recordar que   los diferentes instrumentos internacionales sobre derechos humanos debidamente   ratificados por Colombia, hacen parte del denominado bloque de   constitucionalidad en virtud de lo establecido en el artículo 93[36]  de la Carta. Así, a pesar de no estar formalmente incluidos en el texto de la   Constitución, aquellos se integran a ésta y son referentes a la hora de   realizar, no solo control de constitucionalidad, sino como pautas   interpretativas de las normas internas que regulan la aplicación de los derechos   fundamentales[37].     

En el tema del derecho a la vivienda digna, la   Observación No. 4 del Comité de Derecho Sociales, Económicos y Culturales   (PIDESC)[38]  señala las pautas a tener en cuenta a la hora de valorar el efectivo   cumplimiento de los estándares de goce efectivo del derecho a la vivienda digna.   En primer lugar, el Comité ha señalado que la vivienda no puede equipararse a la   simple existencia de un techo que resguarde a un individuo y su familia de las   condicione climáticas, y que tampoco puede considerarse como un elemento de   simple comodidad. En su lugar, el derecho a tener una vivienda digna o adecuada,   implica el “derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte.”[39]  En esta perspectiva, el derecho a la vivienda digna o adecuada está compuesto   por los siguientes elementos:    

“a) Seguridad jurídica de la tenencia. La   tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la   vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la   vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de   tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben   gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección   legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas (…).    

b) Disponibilidad de servicios, materiales,   facilidades e infraestructura. Una vivienda adecuada debe contener ciertos   servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la   nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían   tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a   energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones   sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de   desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.    

c) Gastos soportables. Los gastos personales   o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni   comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas (…).    

d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe   ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de   protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras   amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.   Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes (…).    

e) Asequibilidad. La vivienda adecuada debe   ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en   situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados   para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración   prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las   personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales,   los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes,   los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que   viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas   (…).    

f) Lugar. La vivienda adecuada debe   encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los   servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y   otros servicios sociales (…). De manera semejante, la vivienda no debe   construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de   contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes.    

g) Adecuación cultural. La manera en que se   construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas   en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad   cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al   desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar porque no   se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y porque se aseguren,   entre otros, los servicios tecnológicos modernos”[40].    

Bajo estos lineamientos, la Corte ha entendido que la   protección constitucional del derecho a la vivienda digna comprende dos ámbitos:  (i) el relacionado con las condiciones de la vivienda, dentro del   cual se incluyen los componentes de habitabilidad, disponibilidad de   servicios, materiales, facilidades e infraestructura, lugar adecuado, y   adecuación cultural; y (ii), el referente a la seguridad del goce   de la vivienda, en el cual se encuentra los requisitos de seguridad   jurídica de la tenencia, gastos soportables, y asequibilidad.[41]    

Sobre estos ámbitos de protección, se generan   obligaciones, que si bien son de aplicación progresiva por su naturaleza   programática, una vez las autoridades toman la decisión de desarrollarlas a   través de políticas públicas, se concretan derechos subjetivos en cabeza de sus   beneficiarios que son objeto de protección a través de los mecanismos   judiciales, incluida la acción de tutela, en los casos especificados por la   Corte.[42]    

En suma, el derecho fundamental a la vivienda digna   está integrado por unos componentes que garantizan la adecuación y dignidad de   la vivienda, los cuales deben ser amparados por el Estado de manera que los   ciudadanos tengan acceso a una vivienda adecuada que cumpla con todos y cada uno   de aquellos presupuestos. Si bien, no todos los componentes descritos son   exigibles de forma inmediata, una vez el Estado se ha comprometido con su   desarrollo a través de acciones concretas, estas se convierten en derechos   subjetivos susceptibles de ser tutelados frente a actuaciones u omisiones del   Estado o particulares que puedan vulnerarlos.    

Protección especial a la población en situación de   desplazamiento.    

La jurisprudencia de la Corte ha explicado que el   derecho fundamental a la vivienda adquiere una relevancia especial en los casos   de población en situación de desplazamiento en razón al grado de afectación que   implica el desplazamiento forzado. Como se ha indicado en múltiples   oportunidades, y en especial en la sentencia T-025 de 2004[43], el   desplazamiento implica el despojo, la usurpación, la destrucción o el abandono   forzado del lugar de residencia.    

De esta manera, atendiendo a la especial consideración   que tiene el derecho a la vivienda digna para la población en situación de   desplazamiento, la Corte ha planteado que el Estado tiene un conjunto de   obligaciones mínimas destinadas a garantizar el acceso a una vivienda digna o   adecuada, cuyo cumplimiento es exigible, no solo inmediatamente ocurre el   fenómeno de desplazamiento, sino en el periodo sucesivo en el cual se busca   superar el mismo.[44]  Estas obligaciones se señalaron en la sentencia T-886 de 2014 de la siguiente   manera:    

“(i) reubicar a las personas que, debido   al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto   riesgo; (ii) brindarles alojamiento temporal en condiciones dignas hasta tanto   no se provea una mejor alternativa para asegurar el derecho a la vivienda digna   ; (iii) facilitarles, posteriormente, el acceso permanente a una vivienda   aplicando la normatividad vigente con el ánimo de ofrecerles una solución   definitiva, adoptando una interpretación favorable de la misma  y   asegurando la protección constitucional reforzada a que tiene derecho esta   población a través de la promoción de planes de vivienda de interés social,   sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas para la   ejecución de dichos programas, entre otros; (iv) garantizarles la seguridad   jurídica de la tenencia de las viviendas; (v) proporcionarles asesoría sobre los   procedimientos que deben seguir para acceder a los programas informándoles   acerca de las posibilidades de acceso a los subsidios de vivienda,   acompañándolas en el trámite de dichos subsidios y absteniéndose de imponerles   requisitos adicionales para postularse  a los mismos; (vi) adoptar un   enfoque diferencial en el diseño de los planes y programas tomando en   consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los   subgrupos que existen a su interior (personas de la tercera edad, madres cabeza   de familia, niños, personas en situación de discapacidad, etc.) , y (vii)   eliminar las barreras que les impiden acceder a los programas de asistencia   social del Estado, entre otras.”    

Las anteriores, son las condiciones necesarios que debe   cumplir el Estado para garantizar la protección del derecho a la vivienda digna   de la población en situación de desplazamiento. En particular, la Corte ha   señalado que sin el cumplimiento de las condiciones tercera y cuarta, no se   puede afirmar que cesaron obligaciones constitucionales del Estado en materia de   vivienda con respecto a la población desplazada.[45]    

Adicionalmente, el Decreto 4800 de 2011[46]  señala la obligación de brindar una solución de alojamiento temporal a las   víctimas de desplazamiento forzado como parte de los tres tipos de ayuda   humanitaria que se le brinda a este grupo poblacional. De esta manera, en la   primera etapa, o de ayuda inmediata[47]  (art. 108), se establece el mecanismo de alojamiento digno, según el cual   se debe garantizar el alojamiento temporal. Esta ayuda puede consistir en   auxilios monetarios, convenios de alojamiento con particulares o construcción de   alojamientos temporales con los requisitos mínimos de habitabilidad y seguridad   integral. En la segunda etapa o de   ayuda de emergencia (art. 109), el alojamiento transitorio a la población   víctima de desplazamiento se otorgará durante el año posterior al hecho   victimizante. Finalmente, en la tercera etapa o de ayuda de transición  (art. 112), el componente de alojamiento se brinda cuando la situación de   desplazamiento ha ocurrido en un término superior a un año.    

El alojamiento es responsabilidad de la entidad territorial durante   la primera etapa, de la UARIV durante la segunda y de ambas entidades de manera   conjunta durante la tercera. Adicionalmente, según el artículo 117 del Decreto   4800 de 2011, solamente puede considerarse que existe una superación de la   situación de emergencia, cuando el hogar cuente con acceso efectivo a los   diferentes componentes de ayuda humanitaria. Lo que en el caso del componente de   vivienda digna implica que éste solamente se considera satisfecho cuando la   persona adquiere una vivienda propia a través de un programa de vivienda de   interés social.    

En cuanto a la obligación de brindar una   solución habitacional de carácter permanente a las víctimas del desplazamiento   forzado, el artículo 131 del Decreto 4800 de 2011 dispone que las personas y   hogares víctimas del desplazamiento serán atendidas de forma prioritaria y   preferente por: (i) el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en el   área urbana, y (ii) el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el   área rural. Estas entidades deberán priorizar su atención en las bolsas   ordinarias o específicas vigentes indicadas por la entidad competente para el   acceso al subsidio familiar de vivienda, o en las especiales que se creen para   población, en las diferentes modalidades de mejoramiento, construcción o   adquisición de vivienda.    

Finalmente, el artículo 135 del Decreto   4800 de 2011 señala que, en virtud de los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiaridad, las entidades territoriales deben contribuir en la   ejecución de la política habitacional para la población víctima de   desplazamiento. Dentro de las responsabilidades de las entidades de orden   municipal, distrital y departamental, entre otras se encuentran: (i) generar alternativas que incentiven el desarrollo y la   ejecución de proyectos de vivienda para esta población; (ii) habilitar el   suelo para su construcción; y (iii) ejecutar proyectos de mejoramiento de   vivienda y titulación de bienes inmuebles ocupados con vivienda de interés   social en atención a lo dispuesto por las Leyes 388 de 1997 y 1001 de 2005,   entre otras.    

Precedente constitucional en relación con la   problemática del proyecto de vivienda Ciudadela San Antonio.    

Esta Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse en   varias ocasiones sobre el problema derivado del incumplimiento del proyecto   Ciudadela San Antonio de Villavicencio (Meta), dentro del cual se había previsto   la construcción de unidades habitacionales para personas en situación de   desplazamiento forzado. Así que, por guardar identidad fáctica y jurídica con   los procesos sometidos a revisión de esta Sala, a continuación se reseñan las   decisiones que al respecto se han adoptado, señalando además las subreglas   decisionales que se han sentado en la materia.    

En la sentencia T-472 de 2010, la Sala Quinta de   Revisión de la Corte conoció del caso de un ciudadano en situación de   desplazamiento que había recibido un subsidio para la adquisición de una   vivienda nueva por parte de Fonvivienda. El subsidio fue destinado para la   adquisición de una casa en el proyecto de vivienda de interés social San Antonio   en Villavicencio. El actor celebró un contrato de construcción con la Unión   Temporal Pro Orinoquía Llanos. No obstante el compromiso pactado, la vivienda   nunca fue entregada porque no se realizó la adjudicación del lote sobre el que   debía realizarse la construcción de la vivienda.      

Frente a esta situación, la Corte encontró que las   entidades accionadas habían violado el derecho a la vivienda digna del   accionante en la medida en que: (i) no existía certeza sobre la fecha de   entrega de la vivienda; (ii) se omitieron las condiciones de especial   vulnerabilidad del actor; (iii) el proyecto de vivienda no había   concluido porque existían innumerables problemas administrativos internos por   ausencia de planeación y organización en la ejecución. Con base en estas   circunstancias, la Corte ordenó a la Unión Temporal, a la constructora y al   municipio que, dentro de los dos meses siguientes al fallo, asignaran el lote al   peticionario para construir su casa.    

Posteriormente, en la sentencia T-573 de 2010,   la Sala Tercera revisó la acción de tutela presentada por una mujer desplazada   que también había sido beneficiaria del proyecto de vivienda de interés social   ciudadela San Antonio. En el caso, la demandante había recibido un subsidio de   Fonvivienda, y Villavivienda E.I.C.E.- le había otorgado un lote como subsidio   en especie, sin embargo, la unión temporal encargada de la construcción de la   vivienda no había entregado la casa después de 3 años del plazo pactado. Por su   parte, la unión temporal accionada aducía que no había podido realizar la obra   porque el municipio no había hecho las obras urbanísticas necesarias y previas,   y por tanto, Fonvivienda no había realizado el desembolso del subsidio.    

Al respecto, la Corte evidenció que efectivamente   existía un incumplimiento contractual derivado del retraso en el cumplimiento   del plan de construcción y por la falta de coordinación y comunicación entre las   entidades competentes. Por lo descrito, se reiteró la existencia de un estado   de cosas inconstitucional, y se ordenó la entrega de una casa igual o en   mejores condiciones para la accionante durante los 30 días siguientes a la   notificación de la sentencia.    

En la sentencia T-088 de 2011, la Sala Novena de   Revisión conoció nuevamente dos procesos de tutela contra la Unión Temporal Por   Orinoquía Llanos por el incumplimiento en el desarrollo del proyecto Ciudadela   San Antonio. En el asunto los accionantes habían recibido subsidios por parte de   Fonvivienda para la adquisición de una vivienda, Villavivienda E.I.C.E. había   asignado un lote para la construcción de las unidades habitacionales, y se había   suscrito el respectivo contrato con la Unión Temporal desde el año 2006.   Adicionalmente, los actores habían pagado el dinero adicional exigido para la   construcción de los inmuebles. Pese a lo descrito, tras 5 años las viviendas no   habían sido entregadas.    

En el asunto, la Corte encontró que existían diferentes   dificultades por parte de las entidades involucradas en el cumplimiento del   proyecto. En efecto, se evidenció que la entidad Villavivienda E.I.C.E. había   entregado el lote para la construcción del proyecto pero no lo había dotado de   la infraestructura urbanística adecuada (acueducto, alcantarillado, redes   eléctricas, planta de tratamiento, andenes, sardineles, y vías de acceso).   Debido a estos imprevistos la unión temporal contratada no avanzó en la   construcción y por tanto las viviendas no fueron entregadas. Además, Fonvivienda   se negó a ordenar el desembolso total del valor de los subsidios por la mora en   el cumplimiento por parte de Villavivienda, debido a que estaban condicionados   al avance de las obras.    

Por estos hechos, la Sala Novena encontró que, en   relación con el derecho a la vivienda digna, se habían desconocido los   componentes de (i) acceso efectivo a una solución de vivienda adecuada;   (ii)  disponibilidad de servicios e infraestructura, y (iii) costos razonables.   En razón a la ineficiente capacidad y coordinación institucional, se declaró   probada la persistencia del estado de cosas inconstitucional  en relación con la población desplazada afectada por el caso del proyecto   ciudadela San Antonio. Como consecuencia, la Sala emitió varias órdenes con   efectos inter comunis, con el fin de beneficiar a todos y cada uno de los   beneficiarios del proyecto de vivienda que se encontraban en situaciones   similares, pero que no habían acudido a la acción de tutela.[48]     

Recientemente, en la sentencia T-886 de 2014, la   Sala Primera de Revisión, decidió sobre dos procesos de tutela, uno de los   cuales hacía referencia al proyecto de vivienda ciudadela San Antonio. En esta   decisión, la Corte revisó la tutela interpuesta por una mujer en situación de   desplazamiento forzado, a quien Fonvivienda le había adjudicado un subsidio para   la adquisición de vivienda desde el año 2007, se había suscrito un contrato de   construcción con la Unión Temporal Pro Orinoquía, y la ciudadana había realizado   los aportes personales exigidos para el inicio de la obra. La entrega de la   vivienda se había programado para el primer semestre del 2008, sin embargo, la   Unión Temporal incumplió con su obligación contractual de construir la vivienda.   Como consecuencia de lo anterior, Villavivienda E.I.C.E. tuvo que hacer efectiva   la póliza de cumplimiento que había suscrito con la aseguradora Cóndor S.A.-,   razón por la que ésta se comprometía a ejecutar y legalizar las obras necesarias   para terminar las viviendas directamente o a través de terceros dentro de un   plazo no superior a 18 meses. Pese al compromiso de la aseguradora, la   construcción de las viviendas no se cumplió.    

En dicha oportunidad, la Corte consideró que no era   suficiente ordenar a las entidades accionadas que construyeran las viviendas y   que terminaran el proyecto ciudadela San Antonio, pues pese a la existencia de   tres fallos de revisión por parte de la Corte, persistía la vulneración masiva y   sistemática de los derechos fundamentales de la población beneficiaria del   proyecto. Por tal motivo, la Sala Primera decidió reiterar algunas de las   órdenes emitidas en la sentencia T-088 de 2011, que había señalado los pasos que   debían seguir las entidades accionadas para terminar el proyecto, pero   adicionalmente decidió establecer unas nuevas directrices con el ánimo de lograr   el cumplimiento de las órdenes emitidas, bajo el entendido de que el problema en   la ejecución del proyecto Ciudadela San Antonio era de carácter complejo, y   exigía un papel más activo por parte de la Corte.    

Así las cosas, la Sala Primera emitió una decisión con   efectos inter comunnis que cobijara a todos los beneficiarios del   proyecto Ciudadela San Antonio. En consecuencia, ordenó a la Unidad   Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas   (UAEARIV) y a la Alcaldía de Villavicencio que garantizara una solución   habitacional temporal a los beneficiarios, hasta tanto no se verificara la   entrega materia de las viviendas.    

Adicionalmente, ordenó a Fonvivienda, a la UAEARIV, a   la Gobernación del Meta, a la Alcaldía de Villavicencio, a Villavivienda   E.I.C.E. y a Seguros Cóndor S.A. que se reuniera[49] en el término   de un (1) mes contado a partir del fallo para que: (i) identificaran los   problemas de ejecución del proyecto; y (ii) adoptaran un plan   interinstitucional para la terminación es la totalidad del proyecto en el   plazo de un año desde la notificación del fallo, o en su defecto, para que se   otorgara una solución habitacional a las personas que no la han recibido, en   otro lugar del municipio pero en el mismo término señalado.[50]    

De forma particular, ordenó a Villavivienda E.I.C.E.   entregar a la accionante en el proceso, una casa de las características   pactadas, dentro de los dos meses contados a partir de la notificación del   fallo; igualmente, ordenó a Fonvivienda prorrogar la vigencia de los subsidios   de vivienda de interés social a todos los beneficiarios del proyecto Ciudadela   San Antonio hasta la entrega efectiva de las casas; finalmente, ordenó compulsar   copias de la sentencia a la Contraloría General de la República, a la   Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, y a la Fiscalía   General de la Nación para que realizara el acompañamiento de las órdenes   proferidas e investigaran las posibles sanciones que hubieren incumplido sus   obligaciones respecto al proyecto Ciudadela San Antonio.    

Así las cosas, del anterior recuento jurisprudencial,   se puede evidenciar la existencia de un claro precedente constitucional en   relación con la protección del derecho fundamental a la vivienda digna a las   personas en situación de desplazamiento que han sufrido el incumplimiento por   parte de las entidades encargadas de ejecutar el proyecto de vivienda Ciudadela   San Antonio de Villavicencio. Específicamente, la reciente sentencia T-886 de   2014 adoptó ordenes encaminadas a consolidar un remedio estructural frente al   incumplimiento de las obligaciones de las entidades que intervienen en el   desarrollo del proyecto Ciudadela San Antonio. De esta manera y con base en las   anteriores sub-reglas decisionales, la Sala Novena procede a resolver los   casos puestos a su consideración.    

III. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO.    

5. De la procedibilidad formal de las acciones de   tutela.    

En los asuntos que se revisan, las tutelas de los   expedientes T-3.428.844 y T-3.450.920, fueron declarados improcedentes por los   jueces de instancia, por considerar que los accionantes contaban con otros   mecanismos de defensa judicial que debían ser agotados antes de acudir a la   acción de tutela. Los jueces adujeron que se trataba de asuntos meramente   contractuales y que por tanto debían ser dirimidos en la jurisdicción ordinaria.    

Por su parte, en el proceso T-3.455.619, la acción de   tutela fue declarada improcedente por incumplir el requisito de inmediatez, pues   a juicio del juez, ésta se instauró 6 años después de la asignación del subsidio   de vivienda, y 16 meses desde el momento de suscripción del contrato de   construcción de la vivienda.    

En cuanto al expediente, T-3.450.920, el juez que   conoció la tutela señaló que no existía vulneración de los derechos   fundamentales porque no era claro que el incumplimiento del contrato de   construcción de vivienda sometiera a algún riesgo al actor. En este último caso,   el funcionario judicial afirmó que no estaba probado que el accionante fuera un   sujeto de especial protección constitucional porque no se encontraba acreditado   que fuera una persona en situación de desplazamiento forzado.    

En el caso del expediente T-3.461.055, se concedió la   protección del derecho de petición, pero se negó respecto al derecho a la   vivienda. Y, en cuanto al proceso T-4.560.012, el juez que conoció de la tutela   negó el amparo al encontrar que ésta no había sido beneficiada por ningún   proceso de convocatoria de subsidios de vivienda para población en situación de   desplazamiento.    

5.1 Frente a la situación descrita, la Sala encuentra   que los jueces que declararon la improcedencia de las acciones de tutela en los   procesos T-3.428.844 y T-3.450.920, desconocieron injustificadamente la   jurisprudencia de esta Corte en relación con la procedibilidad de la acción de   tutela para la protección del derecho a la vivienda digna de la población en   situación de desplazamiento.    

En el caso del señor Hernando Timoteo Leiva (exp.   T-3.428.844),  el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de   Villavicencio declaró la improcedencia del amparo argumentando que la petición   del actor se circunscribía a solicitar el cumplimiento de un contrato de   carácter privado, situación frente a la cual existían mecanismos ante la   jurisdicción ordinaria civil.    

Por su parte, el Juzgado Cuarto Administrativo del   Circuito Judicial de Villavicencio, quien conoció de la acción de tutela   promovida por el señor José Reinaldo Ramírez Pérez (exp. T-3.450.920), adujo que   en el caso del accionante no se acreditaban los presupuestos para la procedencia   de la acción de tutela puesto que: (i) no acreditó su calidad de persona   en situación de desplazamiento; (ii) no demostró la afectación a su   derecho a la vivienda; y (iii) porque al tratarse de un incumplimiento   derivado de un compromiso contractual, su controversia debía ser dirimida ante   la jurisdicción ordinaria.    

En contraste con las razones expuestas por los jueces   de instancia, la Sala encuentra que las acciones de tutela sí son procedentes   como mecanismo principal para la protección del derecho fundamental a la   vivienda digna de los accionantes. Como se señaló en el acápite correspondiente,   la jurisprudencia de esta Corte ha reconocido el carácter fundamental del   derecho a la vivienda digna, en razón a su relación intrínseca con la dignidad   humana de las personas. Adicionalmente, la Corte ha determinado que la   procedibilidad del amparo tutelar está restringido únicamente a: (i) la   vulneración de las obligaciones de respeto, protección o garantía de los   contenidos mínimos que el Estado debe cumplir de forma inmediata o al corto y   mediano plazo; y (ii) al cumplimiento de los requisitos generales de   procedibilidad de la acción de tutela, esto es, los principio de subsidiaridad e   inmediatez.    

Bajo estas condiciones, la Sala Novena encuentra que en   ambos casos se cumplen los presupuestos para la procedencia de la acción de   tutela como se explicará a continuación. Como consta en el material probatorio   obrante en el proceso, tanto el señor Hernando Timoteo Leiva, como el señor José   Reinaldo Ramírez Pérez, han sido reconocidos como víctimas del desplazamiento   forzado, razón por la que fueron beneficiarios del subsidio de vivienda[51]  para esta población, y que fue adjudicado para la realización del proyecto de   vivienda Ciudadela San Antonio. Así mismo, en ambos eventos, las entidades   (uniones temporales) encargadas de la construcción de las viviendas incumplieron   con sus compromisos contractuales, razón por la que el proyecto de vivienda no   ha sido terminado.    

5.2 Adicionalmente, la Sala encuentra que también se   cumple con el requisito de subsidiaridad, y que la tutela es el mecanismo   idóneo y eficaz para resolver la controversia propuesta por los accionantes.   Como se señaló en los fundamentos de esta decisión, no es razonable ni   proporcional exigir a personas en situación de desplazamiento el agotamiento de   los mecanismos ordinarios judiciales, debido a que por sus especiales   condiciones de vulnerabilidad, no es constitucionalmente admisible exigirles   soportar las cargas y el tiempo que implica acudir a los procesos ordinarios.   Sobre el particular, es necesario recordar que las personas en situación de   desplazamiento no cuentan con una residencia propia, y que por tener recursos   económicos escasos ven condicionada la satisfacción de sus necesidades básicas   (alimento, salud, educación, etc.), al tener que destinar el poco dinero que   tienen a solucionar las contingencias de un techo para ellos y sus familias. De   manera que no es posible exigirles que actúen con la misma diligencia que los   demás ciudadanos ante la especial situación de debilidad manifiesta en la que se   encuentran.    

5.3 En cuanto al requisito de inmediatez, como   se señaló en los fundamentos de esta sentencia, a pesar del paso del tiempo, la   acción de tutela es procedente porque la vulneración del derecho a la vivienda   digna a personas en situación de desplazamiento se perpetúa de forma continua.   Así, pese al amplio tiempo transcurrido entre el vencimiento del plazo   originalmente pactado para la entrega del inmueble y la fecha en la que se   instauraron las acciones de tutela, no existe vulneración del principio de   inmediatez porque en todos los casos se presentan las condiciones excepcionales   que ha señalado la jurisprudencia constitucional para justificar el transcurso   del tiempo al momento de incoar la acción de amparo.    

En efecto, la vulneración del derecho a la vivienda   digna es continuo y permanente porque el incumplimiento de los contratos de   construcción cuyo lapso se ha prolongado por cerca de 9 años, hace que la   afectación de derechos se perpetúe en el tiempo. Adicionalmente, las especiales   condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran los accionantes hacen   desproporcionado e irrazonable exigirles la misma diligencia al momento de   acudir a los mecanismos judiciales para defender sus derechos, incluida la   acción de tutela.    

En consecuencia, la Sala encuentra que las acciones de   tutela interpuestas son procedentes por constituir el mecanismo judicial idóneo   y eficaz para proteger los derechos fundamentales de los demandantes. Por esta   misma razón la Sala procederá a realizar el estudio material o de fondo respecto   al amparo del derecho fundamental a la vivienda digna de los accionantes, por la   omisión por parte de las entidades accionadas en el cumplimiento de las   obligaciones derivadas de la construcción del proyecto de vivienda Ciudadela San   Antonio en la ciudad de Villavicencio.    

5.4 Por su parte, en los expedientes T-3.455.619, T-3.461.055 y T-4.560.012, la   Sala encuentra que los jueces de instancia abordaron correctamente el estudio de   procedibilidad formal de la acción de tutela presentada por los accionantes. En   consecuencia, se procederá al   estudio material o de fondo del amparo.    

6. De la procedibilidad material o de fondo de las   acciones de tutela.    

6.1 En relación con los procesos T-3.428.844,   T-3.450.920, T-3.455.619 y T-3.461.055, la Sala encontró probados los siguientes   hechos: (i) los accionantes son personas en situación de desplazamiento[52]  que carecen de una casa propia, y por tal motivo habían aplicado al proyecto de   vivienda Ciudadela San Antonio en la ciudad de Villavicencio. Por este motivo,   (ii)  Fonvivienda les había otorgado un subsidio para la adquisición de su vivienda.[53]  (iii) Villavivienda E.I.C.E. les había asignado un lote para la   construcción de sus viviendas en el proyecto Ciudadela San Antonio. Y,   finalmente, (iv) se celebró un contrato de construcción con la Unión   Temporal Pro Orinoquía Llanos, de la cual Villavivienda hacía parte.    

Al respecto, la Sala considera que el incumplimiento   por parte de las entidades y la excesiva mora en la entrega de las viviendas   vulnera gravemente el derecho fundamental a la vivienda digna y adecuada de los   accionantes y sus familias al impedirles acceder a una solución habitacional de   manera permanente.    

En el caso del expediente T-3.428.844, correspondiente   al proceso adelantado por el señor Hernando Timoteo Leiva, según las pruebas   allegadas al proceso[54],   le fue asignado el Lote N° 28 de la manzana 13, en la supermanzana 06. En dicho   terreno se encontró un predio de 6 metros de frente por 12 de fondo con un   avance de construcción del 25%, en estado de abandono. El lote contaba con piso   de tierra, vegetación con maleza de al menos 2 años de abandono, sin techo,   puertas ni ventanas.    

En relación con el expediente T-3.450.920, referente a   la tutela iniciada por José Reinaldo Ramírez Pérez, le fue asignado el lote para   la casa N° 29 de la manzana 12 en la supermanzana 06. El predio consta de unos 6   metros de frente por 12 de fondo, con paredes divisorias construidas en bloque   sin revestimientos de cemento, y con un avance de construcción del 50%. La   construcción se encuentra en obra negra, tiene puertas y ventanas metálicas en   la parte frontal y posterior de la casa.[55]    

En cuanto al caso de la señora Katy María Morales,   expediente T-3.455.619, se probó[56]  que le fue adjudicado el lote N° 10 de la manzana 4 en la supermanzana 20, el   cual se encontraba en estado de abandono y un porcentaje del 10% de avance en la   construcción. En el inmueble se encontró evidencia de la existencia de bases o   vigas de cimentación para las paredes, de las cuales sobresalían 19 varillas de   2 metros de altura aproximadamente. La construcción tiene piso en tierra y el   lote es de libre acceso, no tiene paredes.    

Finalmente, en relación con el proceso iniciado por el   señor Juan Carlos Aristizábal Ocampo, expediente T-3.461.055, se evidenció[57]  que el accionante actualmente habita la casa. El actor explicó[58] que él y su   familia se tomaron el lote porque después de 7 años esperando la   respuesta de las entidades encargadas de la construcción no recibieron ninguna   solución. Señaló que ellos mismos consiguieron los maestros de obra que   construyeron la casa y que compraron los materiales de construcción. En la   inspección judicial realizada por el Juez comisionado, se encontró que al actor   le fue asignada la casa N° 22 de la manzana 06 en la supermanzana 06. Al   inspeccionar el estado del predio se pudo dar cuenta de una casa construida   sobre un lote de terreno de 6 metros de frente por 12 de fondo, el cual se   encuentra construido en su totalidad. El funcionario precisó que se encuentra en   obra gris, con paredes construidas en bloque revestido de cemento, con pisos en   cerámica y techos de “eternit”, consta de tres habitaciones, cocina y 2   baños, solamente cuenta con puerta en la entrada principal de acceso, puesto que   en el interior no hay puertas en las dependencias interiores, incluidos los   baños. Cuenta con servicio de alcantarillado, agua y luz.    

Con base en la evidencia recabada la Sala encontró que   las entidades encargadas de la construcción de las viviendas de cada uno de los   demandantes no cumplieron con las obligaciones derivadas de los compromisos   previamente adquiridos. Particularmente, la Sala encuentra que se han vulnerado   los contenidos fundamentales del derecho a la vivienda digna relacionados con:   (i)  los gastos de tenencia soportables debido que varios de los accionantes   han tenido que pagar arriendo, comprometiendo de esta manera otros bienes   materiales necesarios para su subsistencia digna; y (ii) tampoco se ha   cumplido con el requisito de asequibilidad porque, pese a la oferta de   vivienda de la cual fueron beneficiarios los demandantes, al no haberse   materializado en una solución real, no se encuentra cumplida.    

Como consecuencia, existe una clara vulneración del   derecho fundamental a la vivienda digna de los accionantes y sus familias debido   a que la omisión en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales afecta el   desarrollo del proyecto de vida de las familias de los actores que han tenido   que sacrificar el goce efectivo de sus derechos con el propósito de conseguir el   dinero para paliar la falta de una vivienda permanente y adecuada.      

6.2 Como ha advertido la jurisprudencia constitucional,   pese a que el derecho fundamental a la vivienda digna tiene, en parte, un   contenido prestacional, una vez el Estado y las autoridades que lo representan   adquieren una obligación inmediata respecto al desarrollo del derecho a la   vivienda digna, estas tienen la responsabilidad de garantizar el cumplimiento de   los compromisos adquiridos con los ciudadanos para materializar su derecho a   través de la construcción de una vivienda adecuada.    

Por tal motivo, no son de recibo las excusas de las   entidades accionadas que alegan la ocurrencia de problemas administrativos o   contractuales presentados durante el desarrollo de la construcción del proyecto   Ciudadela San Antonio, debido a que el estado de debilidad manifiesta y   vulnerabilidad en el que se encuentran los accionantes y sus familias, en   especial aquellos que están en situación de desplazamiento, exigían realizar y   adoptar todas aquellas acciones y medidas tendientes a materializar en el corto   plazo la entrega de las viviendas convenidas.    

6.3 En los casos correspondientes a los procesos   T-3.428.844, T-3.450.920, T-3.455.619 y T-3.461.055, la Sala encuentra que la   actuación de las entidades accionadas es contraria a los lineamientos señalados   por la jurisprudencia constitucional respecto a la protección y garantía del   derecho fundamental a la vivienda digna, por al menos cuatro razones:    

En primer lugar, la Alcaldía de Villavicencio y   Villavivienda E.I.C.E.-, no tomaron las medidas tendientes a solucionar los   inconvenientes en la ejecución del proyecto de vivienda, pese a que han   transcurrido más de 7 años desde los primeros retrasos en las obras. Ante el   incumplimiento de las uniones temporales contratadas para la construcción de las   viviendas, Villavivienda había decidido asumir directamente la responsabilidad   de la construcción de los inmuebles, obligación que se derivó del hecho de hacer   parte de las mismas uniones temporales y por ser solidariamente responsable en   el cumplimiento del objeto contractual[59]. Pese a ello,   el incumplimiento ha persistido, y en la actualidad, luego de casi 9 años de la   iniciación de la construcción del proyecto, éste no ha concluido, por tal   motivo, tanto Vilavivienda E.I.C.E.- como el municipio de Villavicencio son   directamente responsables.    

En este sentido, es necesario recordar que la   administración local, es la primera responsable en el cumplimiento e   implementación de la política pública de vivienda, de manera que, en el caso de   la Alcaldía de Villavicencio, era su deber realizar todas las gestiones   encaminadas a lograr que las entidades públicas y los contratistas encargados de   realizar las obras cumplieran con sus deberes, para lo cual debió hacer un   seguimiento periódico y riguroso que permitiera tomar las medidas necesarias   frente al incumplimiento presentado, declarando dicho incumplimiento, la   caducidad del contrato o haciendo efectivas las garantías contractuales.    

Al omitir el cumplimiento de estas obligaciones por un   lapso tan prolongado, la administración municipal ha lesionado gravemente los   derechos de los accionantes quienes son víctimas del desplazamiento forzado, y   por tanto, sujetos de especial protección constitucional.      

En segundo lugar, esta Sala encuentra que existe   una responsabilidad por parte de la Gobernación del Meta y del Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio, debido a que han incumplido con los principios (artículo   135 del Decreto 4800 de 2011)   de coordinación,  concurrencia, pero principal y especialmente con el de subsidiaridad  en la atención del desarrollo de la política pública de vivienda, al omitir sus   obligaciones en la coordinación y dirección del diseño, ejecución y evaluación   de la misma, en relación con el desarrollo del proyecto de vivienda Ciudadela   San Antonio. En efecto, como se explicó en la sentencia T-088 de 2011, esta   Corte declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional  (sentencia T-025 de 2004) en relación con la situación de la población en   situación de desplazamiento en el país. Por esta razón identificó como una de   las causas principales la insuficiencia en la capacidad institucional y   presupuestaria para atender dicha problemática.    

Sobre el tema, la Corte reiteró que el Estado, como   organización territorial, es unitario y se encuentra en una posición de   superioridad, pero que las entidades territoriales, principalmente el municipio,   tienen una capacidad de auto-gestionar las actividades que son de interés de   ellas mismas. En la sentencia mencionada (T-088 de 2011) se reiteró que en   virtud de los principio de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, se debían   distribuir y articular las competencias entre la Nación y las entidades   territoriales con el fin de lograr armónicamente los cometidos de las políticas   de atención a la población en condición de desplazamiento. Sobre el principio de   subsidiaridad, la Corte explicó que este exige que los niveles territoriales   más altos (departamento y nación) apoyen o asuman las competencias de los entes   locales (municipio) y/o regionales (departamento) que carezcan de la capacidad   administrativa, institucional y presupuestal para ejercer sus funciones y   competencias adecuadamente.    

Al respecto, la Sala encuentra que el departamento del   Meta ha realizado algunos esfuerzos de carácter presupuestal encaminados a   completar los recursos necesarios para terminar el proyecto de vivienda   Ciudadela San Antonio. No obstante, dichos esfuerzos han sido insuficientes   debido a que persisten los incumplimientos por parte de las entidades encargadas   de ejecutar las obras.    

Ante tal escenario, las medidas adoptadas por la   gobernación del Meta han sido insuficientes y deficitarias comoquiera que no ha   existido un seguimiento riguroso al cumplimiento de las acciones planificadas,   no se ha realizado un control al uso de los recursos, y mucho menos se han   iniciado investigaciones para determinar la responsabilidad por los   incumplimiento y los atrasos en la ejecución de la obras.    

Adicionalmente, la Sala evidencia que el Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio, tampoco ha realizado ninguna acción encaminada a   intervenir en el caso del proyecto de vivienda Ciudadela San Antonio, pese a la   grave situación de incumplimiento que este presenta. Al respecto, es necesario   reparar en que el Ministerio es el representante de la Nación y responsable del   desarrollo de la política pública de vivienda, cuyo objetivo principal es el de  dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes y proyectos en   materia del desarrollo territorial y urbano planificado[61]. Así,   resulta necesario señalar que dentro de las funciones específicas de dicho   Ministerio (Decreto 3571 de 2011, art. 2°) se encuentran:    

– Adoptar los instrumentos administrativos   necesarios para hacer el seguimiento a las entidades públicas y privadas   encargadas de la producción de vivienda.    

– Determinar los mecanismos e instrumentos   necesarios para orientar los procesos de desarrollo urbano y territorial en el   orden nacional, regional y local, aplicando los principios rectores del   ordenamiento territorial.    

– Prestar asistencia técnica a las entidades   territoriales, a las autoridades ambientales y a los prestadores de servicios   públicos domiciliarios, en el marco de las competencias del sector.    

– Apoyar, dentro de su competencia, procesos   asociativos entre entidades territoriales en los temas relacionados con   vivienda, desarrollo urbano y territorial, agua potable y saneamiento básico.    

En consonancia con dichas funciones, la Sala encuentra   que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no ha intervenido en la   solución del problema del proyecto de vivienda Ciudadela San Antonio, razón por   la que ha faltado al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales   en la materia.    

En tercer lugar, la Sala evidencia que también   existe un claro incumplimiento por parte de las Uniones Temporales encargadas de   la construcción de las viviendas, quienes eran las principales responsables de   cumplir con la entrega de las viviendas. Sobre este aspecto, si bien es cierto   que las obras se retrasaron por omisiones de la administración municipal y de   Villavivienda en la entrega de las obras urbanísticas, es igualmente cierto que   las Uniones Temporales incumplieron con los tiempos de entrega, incluso respecto   de aquellas viviendas en las que ya se había cumplido el esquema de construcción   de obras de urbanización.    

Adicionalmente, también existe un incumplimiento por   parte de las entidades aseguradoras encargadas de suplir el incumplimiento   contractual de las uniones temporales encargadas de la construcción de las   viviendas. Sobre este punto, la Sala encontró[62]  que la administración municipal de Villavicencio declaró el incumplimiento   contractual de los contratos, razón por la que la aseguradora Cóndor S.A. que   había sido contratada para cubrir los incumplimientos en la construcción del   proyecto a través de las respectivas pólizas, debía asumir directamente la   construcción de las viviendas sobre las que se presentara incumplimiento. No   obstante, la entidad aseguradora tampoco ha respondido con sus obligaciones, y,   por tanto, las viviendas no han sido construidas.    

Y, en cuarto lugar, la Sala encuentra que las   entidades accionadas omitieron las especiales condiciones de vulnerabilidad de   los accionantes, quienes son personas en situación de desplazamiento, y por   tanto sujetos de especial protección constitucional. Como ha reiterado la   jurisprudencia de esta Corte, este grupo poblacional ha sufrido la pérdida de   sus viviendas como consecuencia del conflicto armado interno, carece de recursos   y patrimonio propio, generalmente no cuenta con empleo ni ingresos fijos, y su   estado de necesidad lleva a que el dinero que se utiliza para paliar su   necesidad de vivienda implique el sacrificio de su mínimo vital por restringir   el goce de otros bienes y derechos fundamentales como la salud, la educación y   alimentación. Por tales motivos, la actuación omisiva y desconsiderada de las   entidades accionadas ha perpetuado las condiciones de extrema vulnerabilidad de   los accionantes y sus familias, imposibilitando el acceso efectivo y real a una   solución de vivienda digna y adecuada.    

6.4 No obstante lo anterior, la Sala considera   importante aclarar que no resultan admisibles las vías de hecho adoptadas por   las familias que han decidido tomar los inmuebles de manera ilegal, como sucedió   en el caso del señor Juan Carlos Aristizábal Ocampo (expediente T-3.461.055).   Este tipo de acciones, no solamente perpetúa la situación de vulnerabilidad de   quienes son víctimas del desplazamiento al tomar por vivienda un sitio   inadecuado para el resguardo de sus familias, sino que además dificultan la   ejecución de las soluciones tanto urbanísticas como jurídicas que permitan   finalizar los proyectos de vivienda. Estas medidas, en última instancia,   terminan convalidando la actitud omisiva e ineficiente de las autoridades   responsables de la ejecución de los proyectos de vivienda.    

Frente a tal situación, la Corte no puede respaldar   este tipo de vías de hecho, pues pese a entender el grave estado de necesidad en   el que se encuentran las víctimas de desplazamiento, es necesario que ellas y   las organizaciones que las representan utilicen los mecanismos institucionales   previstos en el ordenamiento jurídico, incluida la acción de tutela, para exigir   el respeto de sus derechos fundamentales y el cumplimiento de las obligaciones   adquiridas por las autoridades administrativas correspondientes.    

6.5 En suma, con base en las razones expuestas se   evidencia que las entidades accionadas vulneraron el derecho fundamental a la   vivienda digna de los accionantes en los procesos T-3.428.844, T-3.450.920,   T-3.455.619 y T-3.461.055, y por tal motivo se emitirán las ordenes concretas   encaminadas a asegurar que en el menor término posible se inicien las obras de   construcción y legalización de las viviendas a las que los accionantes tienen   derecho. No obstante, la Sala Novena no puede obviar el hecho de que   recientemente la Sala Primera de la Corte adoptó una decisión en la que se   tomaron una serie de medidas relacionadas con la problemática objeto de las   acciones de tutela que en esta oportunidad se revisan.    

Por lo anterior, ésta Sala, además de proferir las   órdenes concretas encaminadas a amparar los derechos de los accionantes en   relación con el acceso a la vivienda digna, reiterará las órdenes emitidas por   la sentencia T-886 de 2014, y adoptará algunas otras que estima fundamentales   para asegurar la eficacia del amparo constitucional que se está otorgando.    

Como se señaló en los fundamentos de esta sentencia,   recientemente la Sala Primera de Revisión de esta Corte emitió la sentencia   T-886 de 2014 en la cual se adoptaron algunas medidas de orden estructural y   con efectos inter communis, que buscan dar solución efectiva a la   problemática originada con ocasión del proyecto de vivienda Ciudadela San   Antonio. Esta sentencia, a su vez, reitera algunas de las órdenes emitidas por   ésta Sala de Revisión en la sentencia T-088 de 2011, en la cual se habían   establecido algunas medidas con la finalidad de solucionar los inconvenientes e   incumplimientos ya reseñados.    

Frente a esta situación, la Sala comparte y acompaña la   posición asumida por la sala primera de revisión de tutelas de la Corte, pues   considera que con las órdenes emitidas en la sentencia T-886 de 2014 se adoptan   los remedios judiciales idóneos para dar solución a la problemática generada por   el incumplimiento en la ejecución del proyecto Ciudadela San Antonio. Por tal   motivo, se reiterarán las órdenes que en ella se emitieron. No obstante, la Sala   encuentra fundamental agregar un elemento adicional al remedio judicial adoptado   por la Sala Primera.    

Como se señaló en los párrafos precedentes, la Sala   pudo evidenciar que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio es el   encargado de dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes y   proyectos en materia del desarrollo territorial y urbano planificado.   Adicionalmente, que dentro de sus competencias se encuentran las de: (i)   determinar los mecanismos e instrumentos necesarios para orientar los procesos   de desarrollo urbano y territorial en el orden nacional, regional y local,   aplicando los principios rectores del ordenamiento territorial; (ii) adoptar los   instrumentos administrativos necesarios para hacer el seguimiento a las   entidades públicas y privadas encargadas de la producción de vivienda; y (iii)   apoyar, dentro de su competencia, procesos asociativos entre entidades   territoriales en los temas relacionados con vivienda, desarrollo urbano y   territorial, agua potable y saneamiento básico.    

Adicionalmente, se reiteró que en materia de política   pública de vivienda la coordinación entre la nación y las distintas entidades   territoriales opera bajo los principios de coordinación, concurrencia,   y subsidiaridad. Y que, sobre este último, la Corte ha explicado que   exige que los niveles territoriales más altos (departamento y nación) apoyen o   asuman las competencias de los entes locales (municipio) y/o regionales   (departamento) que carezcan de la capacidad administrativa, institucional y   presupuestal para ejercer sus funciones y competencias adecuadamente.    

En consecuencia, la Sala Novena estima necesario que el   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio asuma, en virtud de su objetivo y   sus funciones, las medidas necesarias para coordinar, dirigir y ejecutar las   acciones necesarias que permitan dar solución efectiva a la problemática   suscitada con ocasión del proyecto de vivienda Ciudadela San Antonio. Por tal   motivo, la Sala ordenará a este Ministerio que dentro de los 8 días siguientes a   la notificación de la presente sentencia, realice todos los trámites y acciones   tendientes a supervisar, acompañar, coordinar y si es del caso asumir las   acciones correspondientes para el cumplimiento de las órdenes emitidas en la   sentencia T-886 de 2014.    

Es este sentido, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio deberá tener en cuenta que en virtud de los principio de   coordinación, concurrencia y subsidiaridad tiene la obligación legal de adoptar   aquellas medidas tendientes a hacer efectiva la política pública de vivienda en   general, y los planes programas y proyectos que en particular se realizan con el   fin de cumplir y desarrollar esta última.    

Para el efecto, el Ministerio deberá crear un equipo de   trabajo especial para el monitoreo, seguimiento y ejecución de las acciones   correspondientes en relación con el cumplimiento de las órdenes emitidas en la   sentencia T-886 de 2014. Adicionalmente, deberá tener en cuenta que ante el   incumplimiento de alguna de las órdenes emitidas por las entidades   territoriales, tanto municipal como departamental, deberá adoptar las medidas   necesarias para subsidiariamente asumir las competencias dejadas de   asumir por las entidades territoriales. Finalmente, el equipo de trabajo   designado, deberá rendir informes periódicos de sus actuaciones, tanto a ésta   Sala de Revisión, como a la Sala Primera de Revisión, observando los parámetros   establecidos en la sentencia T-886 de 2014.    

Estas medidas deben entenderse sin perjuicio de los   respectivos procesos de responsabilidad penal, disciplinaria y patrimonial que   recaerán sobre los contratistas particulares y los funcionarios de las entidades   territoriales, tanto del municipio de Villavicencio (incluida por supuesto la   entidad Villavivienda E.I.C.E.) y la gobernación del Meta, por el incumplimiento   de sus obligaciones legales en el desarrollo de la política pública de vivienda   con ocasión de los problemas originados en el proyecto de vivienda Ciudadela San   Antonio.    

6.6 Finalmente, en relación con el proceso T-4.560.012,   esta Sala de Revisión pudo evidenciar que en el caso de la señora Yadira Quejada   Quejada, ésta no ha sido beneficiaria por ningún programa de subsidios de   vivienda para población en situación de desplazamiento. No obstante, se ordenará   a la Alcaldía de Villavicencio que atienda las solicitudes de la demandante   comoquiera que según consta en el expediente, luego de múltiples peticiones   sobre los parámetros que se deben seguir para acceder a los beneficios de   vivienda y a la ayuda humanitaria para población en condición de desplazamiento,   las mismas no han sido resueltas.    

En consecuencia, la Sala ordenará a la Alcaldía de   Villavicencio que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a   la notificación de esta sentencia, informe a la accionante sobre todas y cada   uno de los programas y beneficios que ofrece el municipio para atenderla como   víctima del desplazamiento forzado. Adicionalmente, ordenará a la Unidad   Administrativa Especial para la Atención Integral a las Víctimas que dentro de   las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la comunicación de esta sentencia,   revise el caso de la accionante para determinar si es acreedora de las   diferentes modalidades de ayuda humanitaria previstas en el Decreto 4800 de   2011. En este último evento, informará inmediatamente a la accionante sobre los   trámites que debe agotar para acceder inmediatamente a los componentes de ayuda   humanitaria correspondientes.    

IV. DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución   Política,    

RESUELVE    

Primero:  LEVANTAR la   suspensión de términos decretada en este proceso por la Sala Novena de Revisión.    

Segundo:  REVOCAR la sentencia proferida el veintidós de (22) de febrero de dos mil doce   (2012) por el Juzgado Sexto (6°) Administrativo del Circuito Judicial de   Villavicencio que declaró   improcedente la acción de tutela instaurada por Hernando Timoteo Leiva   (Expediente T-3.428.844) y, en su lugar, CONCEDER la tutela del derecho   fundamental a la vivienda digna del actor.    

Tercero:  REVOCAR la sentencia proferida el seis (6) de marzo de dos mil doce (2012) por Juzgado Cuarto (4°) Administrativo Oral del Circuito   Judicial de Villavicencio que   declaró improcedente la acción de tutela instaurada por José Reinaldo Ramírez   Pérez (Expediente T-3.450.920) y, en su lugar, CONCEDER la tutela   del derecho fundamental a la vivienda digna del accionante.    

Cuarto:  REVOCAR la sentencia de segunda (2ª) instancia   proferida el nueve (9) de marzo   de dos mil doce (2012)  por Juzgado Primero (1°) Penal   del Circuito del Circuito Judicial de Villavicencio que confirmó la sentencia de   primera (1ª) instancia del dos (2) de febrero de dos mil doce (2012) proferida   por Juzgado Segundo (2°) Penal Municipal de Villavicencio que negó la tutela instaurada por Katy María Morales (Expediente T-3.455.619)   y, en su lugar, CONCEDER   la tutela del derecho fundamental a la vivienda digna de la demandante.    

Quinto:  REVOCAR la sentencia proferida el cinco (5) de marzo de dos mil doce (2012) por Juzgado Sexto (6°) Civil municipal de Villavicencio que concedió el amparo del derecho de   petición pero negó el del derecho fundamental a la vivienda digna del ciudadano  Juan Carlos Aristizabal Ocampo   (Expediente T-3.461.055) y, en   su lugar, CONCEDER la tutela del derecho fundamental a la vivienda digna   del actor.    

Sexto:  ORDENAR a Fonvivienda, a la Unidad Administrativa   Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas, a la Gobernación del   Meta, a la Alcaldía de Villavicencio, a Villavivienda E.I.C.E.- que incluyan a   los ciudadanos Hernando Timoteo Leyva,    José Reinaldo Ramírez Pérez, Katy María Morales y Juan Carlos Aristizábal   Ocampo, y a las familias de cada uno de estos, dentro del plan de acción   interinstitucional que ordenó la sentencia T-886 de 2014, para que se   concluya, la construcción de la vivienda de los tres primeros (expedientes   T-3.428.844 Hernando Timoteo Leiva, T-3.450.920 José Reinaldo Ramírez Pérez y   T-3.455.619 Katy María Morales), y el trámite de legalización y adecuación de la   entrega de la vivienda del último (T-3.461.055 Juan Carlos Aristizábal Ocampo),   todo ello dentro del plazo otorgado por la sentencia T-886 de 2014.    

Séptimo:  ORDENAR al Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio que dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta   sentencia cree un equipo de   trabajo especial para el monitoreo, seguimiento y ejecución de las acciones   ordenadas en la sentencia T-886 de 2014. Para el efecto, deberá adecuar sus   acciones a los parámetros establecidos en la sentencia T-886 de 2014, y rendir   informes periódicos de las acciones realizadas tanto a ésta Sala de Revisión,   como a la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional.    

Octavo: Através   de la Secretaría General, REMITIR copia de la presente providencia a la   Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y a la   Fiscalía General de la Nación para que, en ejercicio de sus competencias   investiguen y, si es del caso, sancionen las posibles faltas en que pudieron   incurrir las entidades y funcionarios que incumplieron sus obligaciones legales   en relación con el proyecto de vivienda Ciudadela San Antonio.    

Noveno:  CONFIRMAR la sentencia proferida el siete (7) de mayo de dos mil catorce (2014)  por el Juzgado Octavo (8°) Civil Municipal de   Villavicencio, dentro del proceso de acción de tutela promovido por Yadira   Quejada Quejada (expediente T-4.560.012), por las razones expuestas en esta   sentencia.    

Décimo:  ORDENAR a la Alcaldía de Villavicencio que dentro   del término de 48 horas siguientes a la notificación de esta sentencia, informe   a la ciudadana Yadira Quejada Quejada sobre todas y cada uno de los programas y   beneficios que ofrece el municipio para atenderla como víctima del   desplazamiento forzado.    

Duodécimo:  ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la   Atención Integral a la Víctimas que dentro de las 48 horas siguientes a la   comunicación de esta sentencia, revise el caso de la señora Yadira Quejada   Quejada para determinar si es acreedora de las diferentes modalidades de ayuda   humanitaria previstas en el Decreto 4800 de 2011. Si es del caso, informará   inmediatamente a la accionante sobre los trámites que debe agotar para acceder   inmediatamente a los componentes de ayuda humanitaria correspondientes.    

Trigésimo: DESE cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del   Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

      

 ANDRÉS MUTIS VANEGAS    

Secretario    

[1] En el año 2006 el gobierno nacional a   través de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio   de Hacienda, aprobó un cupo de vigencias futuras destinado a la asignación de   Subsidios Familiares de Vivienda para zonas urbanas. En consecuencia, dispuso la   apertura de varias convocatorias a nivel nacional y territorial para la   aplicación a subsidios de vivienda para la población desplazada por la   violencia. En el marco de dichas convocatorias, los beneficiarios debían aplicar   a los proyectos de vivienda ofertados dentro de un plazo de 6 meses (hasta el 28   de febrero de 2007), para que, a través de diferentes cajas de compensación   familiar, se postularan, y fueran orientados sobre el proceso de legalización de   los subsidios, su adjudicación y su materialización en proyectos de vivienda a   partir del año 2007.    

[2] Expedientes T-3.428.844, T-3.450.920, T-3.455.619 y T-3.461.055.    

[3] Sentencias del 22 de febrero de 2012 proferida por el Juzgado   Sexto (6°) Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio, y del 6 de   marzo de 2012 proferida por el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo Oral del   Circuito Judicial de Villavicencio, respectivamente.    

[4] Sentencia del 2 de febrero del 2012 del Juzgado Segundo (2°) Penal   Municipal de Villavicencio.    

[5] Sentencia del 5 de marzo de 2012 del Juzgado Sexto (6°) Civil   municipal de Villavicencio.    

[6] Sentencia del 7 de mayo de 2014.    

[7] El contenido específico de las respuestas   otorgas en virtud del despacho comisorio decretado para que se efectuara la   inspección judicial solicitada se realizará en el acápite correspondiente al   análisis del caso concreto.    

[8] Sentencias T-472 de 2010, T-573 de 2010,   T-088 de 2011, T-409 de 2013 y T-886 de 2014.    

[9] Constitución Política de Colombia de 1991,   artículo 51: “Todos los colombianos tienen derecho   a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer   efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas   adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de   estos programas de vivienda”.    

[10] Sentencia T-088 de 2011.    

[11] Sentencias T-189 de 1993 y T-088 de 2011.    

[12] Sentencia T-088 de 2011.    

[13] Al respecto, consultar las sentencias T-088 de 2011, T-160 de   2010, T-490 de 2009, T-360 de 2009, T-886 de 2000, T-351 de 1997, T-164 de 1997,   T-605 de 1995 y T-125 de 1994.    

[14] Cfr. Sentencias T-585 de 2006 y   T-088 de 2011. Igualmente, consultar las sentencias T-1318 de 2005, C-936 de   2003, T-859 de 2003 y T-223 de 2003.    

[15] Sentencia T-886 de 2014.    

[16] Como reiteradamente ha explicado la jurisprudencia constitucional,   en el primer y segundo caso, la protección constitucional adquirirá un carácter   definitivo, y en el tercero, transitorio. En esta última, caso del amparo   transitorio, el accionante queda obligado a acudir a las instancias ordinarias   para que allí se desarrolle el debate jurídico de fondo sobre la controversia.   Al respecto, consultar la T-417 de 2010.    

[17] Sentencia T-886 de 2014.    

[18] Cfr. Sentencia T- 886 2014. En cuanto al análisis de   la situación especial del actor, se debe prestar atención a su edad, a su estado   de salud o al de su familia, a sus condiciones económicas y a la posibilidad de   que para el momento del fallo definitivo por la vía ordinaria o contenciosa la   decisión del juez sea ineficaz, esto es, si es inoportuna o inocua. Al respecto,   consultar las sentencias T-100 de 1994, T-228 de 1995, T-338 de   1998, SU-086 de 1999, T-875 de 2001, T-999 de 2001, T-179 de 2003, T-267   de 2007, SU-484 de 2008, T-167 de 2011, T-225 de 2012  y T-269 de 2013.        

[19] La inminencia hace referencia a algo que amenaza o que está por suceder prontamente. Un daño cierto y   predecible cuya ocurrencia se pronostica objetivamente en el corto plazo a   partir de la evidencia fáctica y que justifica la toma de medidas prudentes y   oportunas para evitar su realización. No se trata, por el contrario, de una   simple expectativa o hipótesis. Sentencias T-789 de 2003, T-761 de 2010, T-424 de 2011    y T-886 de 2014.     

[20] La gravedad alude al nivel de intensidad   del daño. Esto es, que tan importante es la afectación al bien jurídico   tutelado, de manera que la protección requerida sea oportuna y diligente frente   a la amenaza de vulneración. Sentencias  T-761 de 2010, T-424 de 2011, T-206 de 2013 y T-886 de 2014.    

[21] La urgencia se predica de las medidas   requeridas para evitar la pronta consumación del perjuicio irremediable y la   consecuente vulneración del derecho. Está relacionada con la prontitud del   evento. Sentencias T- 225 de 1993, T-789 de   2003, T-761 de 2010, T-424 de 2011, T-206 de 2013 y T-886 de 2014.    

[22] La impostergabilidad es la consecuencia de   la urgencia y la gravedad, puesto que una demora en la protección de los   derechos fundamentales resulta ineficaz e inoportuno. Sentencias T- 225 de 1993, T-789 de   2003, T-761 de 2010, T-424 de 2011  y T-206 de 2013.    

[23] En la sentencia C-543 de 1992 se declaró la inexequibilidad de los artículos 11 y   12 del Decreto 2591 de 1991, los cuales disponían un término de caducidad de la   acción de tutela cuando era interpuesta contra providencias judiciales.    

[24] Sentencia T-288 de 2011.      

[25] Cfr. Sentencias T-1110 de 2005, T-158 de 2006, T- 429 de 2011, T-998 de   2012, SU-158 de 2013, T-521 de 2013, y T-886 de 2014.    

[27] Cfr. T-025   de 2004 y T-088 de 2011.    

[28] Sentencia T-088 de 2011.    

[29] Sentencia T-886 de 2014. Adicionalmente,   consultar las sentencias T-1316 de 2001, T-719 de   2003, T-456 de 2004, T-015 de 2006, T-515A de 2006, T-700 de 2006, T-972 de   2006, T-1088 de 2007, T-953 de 2008, T-167 de 2011, T-352 de 2011, T-202 de 2012 y T-206 de 2013.    

[30] Cfr. Sentencia T-886 de 2014. El reconocimiento del   derecho fundamental a la vivienda digna por parte de la Corte se acompasa con   los fines esenciales plasmados en la Constitución y, con los compromisos   adquiridos por el Estado colombiano a nivel internacional.   Entre los diferentes instrumentos internacionales en materia de derecho a la   vivienda se encuentran: (i) el   artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948; (ii)   en el artículo 11 numeral 1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales; (iii) en el artículo 5º de la Convención   Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial;   (iv)  en el artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de   Discriminación contra la Mujer; (v) en el artículo 27 de la Convención   sobre los Derechos del Niño; (vi) en el artículo 10 de la Declaración   sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social; (vii) la sección 3ª de la   Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos; (viii) en el   artículo 8º de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, y (ix)  en la Recomendación Nº 115 de la Organización Internacional del Trabajo.    

[31] Cfr. Sentencia T-886 de 2014. Al   respecto las sentencias T-573 de 2010, T-088 de 2011, T-986A de 2012, T-602 de   2013, T-653 de 2013 y T-886 de 2014, entre otras. Como se señaló en la   sentencia T-881 de 2002 la dignidad humana se manifiesta de tres formas: (i)  como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de   determinarse según esa elección (vivir como se quiere); (ii) como acceso   al conjunto de las circunstancias materiales necesarias para desarrollar el   proyecto de vida (vivir bien), y (iii) como intangibilidad de los bienes   no patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin   humillaciones).    

[32] Sentencia T-886 de 2014.    

[33] Ídem.    

[34] Cfr. Sentencia T-886 de 2014. En la Sentencia C-671 de   2002, reiterada en la T-176 de 2013, la Corte explicó que el mandato de   progresividad “implica que una vez alcanzado un determinado nivel de   protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de   derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente   al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional,   y por ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser   constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas   razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho   social prestacional”.    

[35] Sentencia T-886 de 2014. En el mismo sentido, consultar la   Sentencia T-176 de 2013, en donde la Corte incluye el listado de los deberes de   inmediato y progresivo cumplimiento que se desprenden de todos los derechos   sociales, económicos y culturales.    

[36] Constitución Política de Colombia, articulo 93: Los tratados y   convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los   derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción,   prevalecen en el orden interno. // Los derechos y deberes consagrados en esta   Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre   derechos humanos ratificados por Colombia. // El Estado Colombiano puede   reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en los términos   previstos en el Estatuto de Roma adoptado el 17 de julio de 1998 por la   Conferencia de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas y, consecuentemente,   ratificar este tratado de conformidad con el procedimiento establecido en esta   Constitución. // La admisión de un tratamiento diferente en materias   sustanciales por parte del Estatuto de Roma con respecto a las garantías   contenidas en la Constitución tendrá efectos exclusivamente dentro del ámbito de   la materia regulada en él.    

[37] Consultar entre otras las sentencias   T-1635 de 2000, T-256 de 2000, C-774 de 2001, T-268 de 2003 y  C-488 de 2009.    

[38] Aprobado por Colombia mediante Ley 74 de 1968, y ratificado el 29   de octubre de 1969.    

[39] Comité DESC, Observación General No. 4 relativa al derecho a una   vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto), adoptada durante el 6to   período de sesiones. Doc. E/1992/23.1991.    

[40] Numeral 8. Comité DESC, Observación   General No. 4.    

[41] Sentencias C-963 de 2003 y T-088 de 2011.    

[42] Sentencias T-1318 de 2005, T-403 de 2006,   reiteradas en la sentencia T-088 de 2011.    

[43] En esta sentencia, en la que la Corte   declaró la existencia de un “Estado de cosas inconstitucional” en   relación con el desplazamiento forzado, la Corte señaló: “[…] por las circunstancias que   rodean el desplazamiento interno, las personas –en su mayor parte mujeres cabeza   de familia, niños y personas de la tercera edad ‑ que se ven obligadas a   abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas   habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio   nacional para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y   por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho   internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho   mayor de vulnerabilidad, que implica una violación grave, masiva y sistemática   de sus derechos fundamentales y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una   especial atención por las autoridades”. Igualmente, en la sentencia   T-886 de 2014, se precisó que la situación de desplazamiento forzado se   caracteriza porque quienes la padecen: “(i) han tenido que prescindir de sus   viviendas de manera forzada y repentina, y (ii) carecen de los recursos   necesarios para acceder de forma oportuna a soluciones habitacionales temporales   o definitivas en el lugar de recepción o reubicación, toda vez que las precarias   condiciones económicas en las que vivían antes de la violencia se vieron   agravadas con el desplazamiento. La gran mayoría de personas en situación de   desplazamiento no cuentan con tenencia sobre una vivienda propia o ajena y les   es imposible adquirirla por sus propios medios; hecho que les impide elegir y   reconstruir libremente su plan de vida, así como reincorporarse a la sociedad   desarrollando un papel activo en ella. Esta situación los diferencia de los   otros grupos poblacionales en condiciones de vulnerabilidad dado que estos   últimos no suelen vivir la misma privación y desprotección con igual intensidad.   La ausencia de una vivienda les representa a las personas en situación de   desplazamiento una amenaza directa y grave a sus otros derechos fundamentales   porque, o bien estos se ven afectados directamente por la ausencia de una   residencia, o bien porque, con el ánimo de adquirir una, se ven en la obligación   de sacrificar el goce efectivo de sus otros derechos prescindiendo, por ejemplo,   del pago de seguridad social, de una alimentación adecuada, de los servicios de   educación o de su mínimo vital, entre otros. Como consecuencia de esto, su   acceso a la vivienda digna es especial, preferente, prioritario, integral,   excepcional y expedito, toda vez que su privación condiciona directamente el   goce efectivo de sus otros derechos fundamentales, desconoce la existencia de un   derecho subjetivo y fundamentalmente autónomo y agrava sus marcadas condiciones   de vulnerabilidad y exclusión.”    

[44] Sentencias T-585 de 2006, T-088 de 2011, T-409 de 2013 y T-349 de   2013, entre otras.    

[45] Sentencia T-088 de 2011 reiterada en la   sentencia T-886 de 2014.    

[46] Mediante el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones.    

[47] Desde la ocurrencia del hecho que generó   el desplazamiento y hasta la inscripción en el RUV.    

[48] Dentro de las diversas órdenes que se   emitieron en la sentencia T-088 de 2011 se ordenó:   (i)  a Villavivienda, que culminara los trabajos urbanísticos en dos (2) y cuatro (4)   meses, según el estado de avance de las respectivas obras; (ii) a la   Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos que terminara la construcción de todas las   viviendas comprendidas en la Etapa II del proyecto en el término máximo de tres   (3) meses contados a partir de la fecha en que se terminaran las obras de   urbanismo; (iii) a Villavivienda, que entregara las viviendas adjudicadas   a la población desplazada beneficiaria en el término de un (1) mes contado a   partir de la culminación de las obras de los inmuebles; (iv) a   Fonvivienda, que prorrogara de nuevo las Resoluciones en virtud de las cuales   había otorgado los subsidios habitacionales para evitar su vencimiento; y (v)  a Acción Social (actualmente la UARIV), a que entregara de forma automática el   auxilio de alojamiento a quienes no lo habían recibido el último año y hasta que   se les entregaran sus casas.    

[49] Señaló que dicha reunión debía ser convocada por la Alcaldía   municipal, quien deberá darle participación efectiva a la población afectada en   las decisiones que allí se tomen a través de los voceros que la representen.    

[50] Sobre este plan de acción señaló que debía   incluir: (i) un informe detallado sobre el estado de ejecución del proyecto,   especificando el número de casas originalmente previsto, el número de casas   entregadas y el número de casas en construcción; (ii) un balance financiero;   (iii) un banco de datos con los nombres y números de cédula de todos las   víctimas del desplazamiento forzado beneficiarias del subsidio de vivienda de   interés social, indicando cuáles han recibido sus viviendas; (iv) una propuesta   definitiva para terminar la construcción de todas las etapas atrasadas o, en su   defecto, para adoptar una solución alternativa que garantice el derecho   fundamental a la vivienda digna de las víctimas beneficiarias del subsidio de   vivienda de interés social en iguales condiciones a las originalmente previstas,   siempre y cuando su materialización no exceda del plazo arriba señalado; (v) un   cronograma de las actividades necesarias para garantizar el adecuado desarrollo   de la anterior propuesta, y (vi) la distribución de responsabilidades y   compromisos entre las entidades y empresas involucradas en relación con las   actividades señaladas en el cronograma.    

[52] En el caso del señor Juan Carlos   Aristizabal Ocampo (exp. T-3.461.055) no obra prueba en el expediente de la   referencia de que el actor y su familia hubieran sido reconocidos como víctimas   del desplazamiento forzado, no obstante, sí se pudo probar, a través de la   inspección judicial realizada en el proyecto de vivienda Ciudadela San Antonio   (Despacho comisorio N° 006 del Juzgado 6º Administrativo Oral de Villavicencio),   que el actor y su familia fueron beneficiarios del subsidio para la construcción   de vivienda por estar incluidos dentro del censo de personas en situación de   extrema vulnerabilidad económica. Por este motivo, al igual que las personas en   situación de desplazamiento, son considerados sujetos de especial protección   constitucional en razón a las difíciles condiciones de subsistencia en las que   se encuentran. Al respecto, consultar las sentencias T-176 de 2013 y T-239 de   2013.    

[53] Resolución 689 de 2006 y 1370 de 2010 de   Fonvivienda (folio 58 del expediente de la acción de tutela iniciado por José   Reinaldo Ramírez); constancia de subsidio de vivienda adjudicado que obra en   memorial allegado por la UAERIV (folio 122 del expediente de la acción de tutela   iniciado por Hernando Timoteo Leiva); Resolución 155 de 2005 de Fonvivienda   (folio 12 del expediente de la acción de tutela iniciado por Katy María   Morales); y Resolución 210 de 2007 de Fonvivienda (folio 24 del expediente de la   acción de tutela iniciada por Juan Carlos Aristizabal).    

[54] Despacho Comisorio N° 006 mediante el cual   el Juzgado 6º Administrativo Oral de Villavicencio realizó la inspección   judicial al proyecto Ciudadela San Antonio, Folio 23.    

[55] Ídem.    

[56] Ídem, Folio 24.    

[57] Ídem, Folio 23.    

[58] Ídem.    

[59] Según lo establece el numeral 2º del artículo 7º de la Ley 80 de   1993 (Estatuto General de Contratación de la Administración Pública): “Unión   Temporal: cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma   propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato,   respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la propuesta y del   objeto contratado, pero las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones   derivadas de la propuesta y del contrato se impondrán de acuerdo con la   participación en la ejecución de cada uno de los miembros de la unión temporal”.   Adicionalmente,    

[60] Al respecto consultar el Auto A-116A de 2012 de la Sala especial   de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004. En esta providencia se profieren   algunas medidas para el mejoramiento de la coordinación presupuestal y la   planeación entre la Nación y las entidades territoriales en materia de política   pública de vivienda para la población víctima de desplazamiento forzado interno.    

[61] Como señala el artículo 1° del Decreto   3571 de 2011, por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, esta entidad tendrá como objetico   primordial: “lograr, en el marco de la ley y sus competencias, formular,   adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes y proyectos   en materia del desarrollo territorial y urbano planificado del país, la   consolidación del sistema de ciudades, con patrones de uso eficiente y   sostenible del suelo, teniendo en cuenta las condiciones de acceso y   financiación de vivienda, y de prestación de los servicios públicos de agua   potable y saneamiento básico.”    

[62] Acuerdo General de pago de siniestro con cargo a las garantías de   los seguros de cumplimiento a favor de la entidad otorgante del subsidio   familiar de vivienda otorgado por Fonvivienda y la compañía aseguradora Seguros   Cóndor S.A., aportada en el trámite del Despacho   Comisorio N° 006 mediante el cual el Juzgado 6º Administrativo Oral de   Villavicencio realizó la inspección judicial al proyecto Ciudadela San Antonio,   Folio 88.