T-285-13

           T-285-13             

Sentencia   T-285/13    

DERECHOS   FUNDAMENTALES DE PERSONA JURIDICA-Doctrina constitucional    

LEGITIMACION EN   LA CAUSA POR ACTIVA EN TUTELA DE PERSONA JURIDICA-Contraloría   General está facultada para interponer acción de tutela    

La Contraloría   General de la República está facultada para interponer la presente acción de   tutela, teniendo en cuenta que está alegando la protección a su derecho   fundamental al debido proceso, reconocido por la jurisprudencia de esta   Corporación como uno de los derechos susceptibles de ser reclamados por una   persona jurídica a través de la acción de tutela.    

ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional para la   protección de derechos fundamentales    

La Corte ha   señalado que éstas, por regla general, deben ser discutidas por medio de los   recursos ordinarios que el legislador ha dispuesto para el efecto. Entonces, la   acción de tutela procederá solamente (i) cuando se evidencie una vulneración o   amenaza de los derechos fundamentales de las partes, que no puede ser reprochada   mediante otros medios de defensa judicial. Significa, que  la acción   constitucional no será procedente cuando han vencido los términos para   interponer los recursos ordinarios y la parte afectada no hizo uso de ellos, o   cuando fueron utilizados en forma indebida; (ii) cuando a pesar de que existen   otros medios, éstos no resultan idóneos para proteger los derechos afectados o   amenazados;  o (iii) cuando la protección constitucional es urgente para   evitar un perjuicio irremediable. En el primer caso, para que proceda la tutela,   deberán reunirse los requisitos generales de procedencia y los requisitos   especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias   judiciales que han sido fijados por esta Corporación.    

ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre   requisitos generales y especiales de procedibilidad    

CARACTERIZACION   DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE   TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES    

La   jurisprudencia constitucional ha definido el alcance del defecto fáctico como   causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias   judiciales, estableciendo que éste se presenta (i) cuando existe una omisión en   el decreto de pruebas que eran necesarias en el proceso, (ii) cuando se da una   valoración caprichosa o arbitraria a las pruebas existentes, o (iii) cuando no   se valora en su integridad el acervo probatorio. Ha indicado igualmente la   doctrina de esta Corporación que los defectos fácticos presentan dos dimensiones   a saber: una dimensión negativa, que se presenta cuando   el juez (a) niega el decreto o la práctica de una prueba determinante sin   justificación, (b) omite la valoración de una prueba determinante para fijar el   sentido de la decisión, (c) niega, ignora o no valora las pruebas   solicitadas, (d) sin una razón valedera, considera que no se encuentra probado   el hecho que de una prueba deriva clara y objetivamente; y a una dimensión   positiva, que generalmente se exterioriza   cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la   providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar, y al hacerlo   desconoce la Constitución. Entonces,  cuando estas hipótesis se presentan y   ellas inciden de forma directa en el sentido del fallo, el juez de tutela debe   revocar la providencia atacada.    

DEFECTO   SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia    

El defecto sustantivo, según el criterio   jurisprudencialmente aceptado, tiene ocurrencia  cuando la autoridad   judicial desconoce las disposiciones de rango legal o infralegal aplicables en   un caso determinado. Específicamente,  una providencia judicial adolece de   un defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional: (i) aplica una   disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones   previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica un   precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de   hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso   y  (iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le   reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente   -interpretación contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada.    

DESCONOCIMIENTO   DEL PRECEDENTE JUDICIAL-Reiteración de jurisprudencia/PRECEDENTE   JURISPRUDENCIAL-Identidad entre los hechos de la decisión anterior y la del   caso concreto    

El precedente debe ser anterior a la decisión en la que se   pretende aplicar y, además, debe presentarse una semejanza de problemas   jurídicos, escenarios fácticos y normativos.  Como se explicará in extenso,   no podrá predicarse la aplicación de un precedente en ausencia de alguno de   estos elementos. En consideración al caso estudiado la   Sala  repasará la doctrina reiterada de esta Corporación en torno a la   diferencia entre los conceptos de antecedente y precedente. El antecedente se   refiere a la  decisión de una controversia anterior a la que se estudia,   que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero   lo más importante es que contiene algunos puntos de derecho (e.g. conceptos,   interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el   caso objeto de estudio. Por tanto, los antecedentes tienen un carácter   orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el   juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las   razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad.    

PRECEDENTE   HORIZONTAL Y VERTICAL-Diferencias    

Esta Corporación ha diferenciado entre dos clases de precedentes, el horizontal   y el vertical, de conformidad con quién es el que profiere la providencia   previa. El primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades   de la misma jerarquía o el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona   con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de   unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel   constitucional. Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que   deben seguir los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de   Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su   respectiva jurisdicción. En los casos en los que no son susceptibles de ser   revisados por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de   establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores    

DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL    

PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Es   orientador y obligatorio/SEPARACION DEL PRECEDENTE-Ante situaciones   fácticas iguales corresponde la misma solución jurídica, a menos que el juez   competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente    

Los jueces tienen   un deber de obligatorio cumplimiento y es el de (i) acoger las decisiones   proferidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones   (ordinaria, contencioso administrativa o constitucional) cuando éstas   constituyen precedentes, y/o (ii) sus propias decisiones en casos   idénticos, por el respeto del trato igual al acceder a la justicia. Sin embargo,   esta regla no es absoluta, ya que los jueces pueden apartarse de dicho   precedente, pero cumpliendo la carga argumentativa y construyendo una mejor   respuesta al problema jurídico. En este orden de ideas, por ejemplo, cuando un   juez de inferior jerarquía se aparta de un precedente establecido en su   jurisdicción por el órgano de cierre o de su propio precedente, sin exponer un   razonamiento proporcional y razonable para el efecto, incurre en la causal de   procedibilidad de la tutela por defecto sustantivo o material, que tiene como   consecuencia, una vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al   debido proceso de las personas partícipes del proceso respectivo, entre otros.    

PRIMA TECNICA-Marco normativo    

ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no hay   desconocimiento del precedente vertical ya que el Consejo de Estado no tiene una   posición uniforme y consolidada respecto a la prima técnica de los servidores de   la Contraloría General    

ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-No incurrió Tribunal en defecto fáctico   ni sustantivo en la interpretación de las normas de la prima técnica en la   Contraloría General de la República por parte    

Advierte la Sala   que la discusión sobre los presupuestos normativos para conceder la prima   técnica en la Contraloría General de la República, están referidos a un tema de   naturaleza propiamente laboral que le corresponde fijar al Alto Tribunal de lo   Contencioso Administrativo y sobre el que la Corte Constitucional no se ha   pronunciado. Aprecia la Corte  frente a este cargo, que se trata de una   clásica discusión sobre la interpretación judicial con pretensión de que   prevalezca la de la entidad accionante. Como ya lo ha reiterado la   jurisprudencia de esta Corporación, de  las interpretaciones judiciales en clave de causal de procedibilidad, sólo se   ocupa el juez constitucional cuando no son razonadas y  se aprecian   totalmente contrarias a la norma interpretada. Considera la Sala, que la   interpretación que se reputa errónea elaborada por el Tribunal corresponde a una   de las interpretaciones posibles que se han hecho de las normas del régimen   especial de la Contraloría,  que está soportada por elementos hermenéuticos    claros y que fue debidamente fundada en las normas especiales de  esa   Entidad.     

Expedientes: T- 3754984 y T-3754950     

Acciones de tutela instauradas por la Contraloría General de la República contra   el Tribunal Administrativo de Santander.    

Derechos fundamentales invocados: al debido proceso y a la igualdad    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil trece (2013)    

La Sala Séptima   de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por   los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Alberto Rojas   Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, específicamente de las previstas en los artículos 86   y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En los procesos   de revisión de las sentencias del 12 de julio y primero de noviembre de   2012  proferidas respectivamente por  las Secciones  Quinta y   Primera del Consejo de Estado (T- 3754984) y las proferidas por las Secciones   Cuarta y Quinta del Consejo de Estado con fechas  7 de mayo  y   15 de noviembre de 2012 (T-3754950), en las tutelas presentadas por la   Contraloría General de la República contra sentencias dictadas por el Tribunal   Administrativo de Santander.    

Los expedientes T-3754984   y T-3754950 fueron seleccionados y acumulados por presentar unidad de   materia para ser fallados en una sola sentencia. En consecuencia, la Sala   procede a exponer los antecedentes, los hechos y las decisiones judiciales de   cada uno de los expedientes:    

1.                    ANTECEDENTES    

De acuerdo con lo   dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591   de 1991, la Sala de Selección Número Uno de la Corte Constitucional escogió,   para efectos de su revisión, las acciones de tutela de la referencia.    

De conformidad   con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a   dictar la sentencia correspondiente.    

1.1.            EXPEDIENTE  T- 3754984    

1.1.1.  Solicitud    

Actuando mediante   apoderado, la Contraloría General de la República presentó demanda de tutela   contra el  Tribunal Administrativo de Santander para que se suspenda la sentencia dictada   por esa Corporación el día 13 de septiembre de 2011, aduciendo violación del   derecho a la igualdad y al debido proceso ante supuestas causales genéricas de   procedibilidad de la acción  de tutela.    

1.1.2.  Hechos    

1.1.2.1.El señor Gabriel   Calderón Ramírez instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho   contra  la Contraloría General de la República solicitando, entre otras   pretensiones, el reconocimiento y pago del beneficio de la prima técnica a que   dice tener derecho. La demanda fue asignada por reparto al Juzgado Tercero   Administrativo del Circuito de Bucaramanga y admitida mediante auto del 16 de   mayo de 2008.    

1.1.2.2.La Contraloría   General de la República respondió a las pretensiones dentro de los términos de   ley, justificando su actuación en la normativa vigente para la época de los   hechos en relación con la  asignación de la prima técnica  por parte   de la Contraloría General de la Nación.    

1.1.2.3.Mediante   sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Bucaramanga se   resolvió:  “denegar las pretensiones de la demanda promovida por Gabriel Calderón   contra la Contraloría General de la República”. El  fallo mencionado   concluyó que el accionante no cumplía con el requisito de formación académica    avanzada para la época de los hechos, es decir antes de la vigencia del Decreto   1724 de 1997, en tanto el título universitario le fue otorgado el 3 de abril de   1998 dentro de una “Especialización en Finanzas Públicas”.    

1.1.2.4.Apelada la   decisión, el Tribunal Administrativo de Santander profirió como fallo de segunda   instancia la sentencia del 13 de octubre de 2011 en la que ordena: (i)   revocar la providencia de primera instancia dictada por el Juzgado Tercero del   Circuito Administrativo de Bucaramanga; (ii) declarar la nulidad de los actos   administrativos contenidos en el memorando del 9 de mayo  de 2007 y el oficio   2007 EE43494 del 17 de septiembre de 2007 expedidos por el Gerente del   Talento Humano de la Contraloría General de la República, mediante los cuales se   negó la solicitud de reconocimiento y pago de la prima técnica al señor Gabriel   Calderón Ramírez y (iii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la   Contraloría reconocer y pagar al señor Calderón la prima técnica a partir   del 17 de abril de 2004, en un porcentaje del 40% adicional sobre el sueldo   básico mensual que percibía.    

1.1.3.  Argumentos   jurídicos de la tutela    

1.1.3.1.Sostiene la   Contraloría General de la República en la demanda de tutela, que la sentencia de   segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander incurrió   en una clara vía de hecho en el fallo mencionado, al otorgar el beneficio de   prima técnica a quien no cumplía con los requisitos para su asignación, haciendo   una errónea interpretación del  Decreto 1724 de 1997.  Concluye que el fallo   resulta así manifiestamente contrario al orden jurídico y de imposible   cumplimiento.    

1.1.3.2.Recuerda la   demanda que el artículo 46 del régimen especial de la Contraloría,    consagrado en el Decreto 1724 de 1997, dice así :    

“De   la prima técnica. Como reconocimiento del nivel de formación técnico-científica   de sus titulares, podrá fijarse prima técnica para los empleos cuyas funciones   demanden la aplicación de conocimientos altamente especializados. Esta   prima sólo podrá ser asignada a aquellos funcionarios con especial preparación o   experiencia que desempeñen los cargos de Contralor Auxiliar, Asistente del   Contralor General, Secretario General, Director General, Director de Escuela de   Capacitación, Jefe de Oficina, Delegado Territorial, jefe de División y el   Secretario Privado del Contralor.”    

1.1.3.3.En consonancia   con ello, afirma que el señor Calderón Ramírez obtuvo su título de   especialización en Finanzas Públicas el 3 de abril de 1998 cuando ya se   encontraba en vigencia el Decreto 1724 de 1997, luego no cumplía con los   requisitos para su asignación y  “ni siquiera excedía los requisitos para   acceder al Grado 11 ya que se debía tomar la experiencia ya que no contaba con   Especialización alguna al año 1994 cuando entró  a regir  el Régimen Especial de   Carrera Administrativa de la Contraloría General de la República.”    

Así mismo, indica   que el cumplimiento de la sentencia, en razón de la aplicación errónea de la   normatividad aplicable al caso, se hace un imposible administrativo para la   Contraloría, dado que el actor cumplió con el requisito de especialización hasta   el año 1998, cuando el Decreto – Ley 1724 de 1997 excluyó a los del Nivel   Profesional.    

Señaló   finalmente, que existe una sentencia dictada por la Sección Segunda del Consejo   de Estado, fechada el  27 de julio de 2011, en la cual, frente a un caso   similar, se concluyó que  “por no estar acreditados los requisitos de   formación avanzada de la accionante al momento en que entró en vigencia el   Decreto 1724 de 1997, no se le puede otorgar la prima técnica reclamada…”.    

1.1.4.1.Tribunal   Administrativo de Santander    

Pese a haber sido   debidamente notificado de la acción de tutela, el Tribunal Administrativo de   Santander  guardó silencio.     

1.1.4.2.Intervención del   señor Gabriel Calderón Ramírez    

Actuando mediante   apoderado judicial, el señor Gabriel Calderón Ramírez señaló que la sentencia   del Tribunal Administrativo de Santander  corresponde al ejercicio legítimo,   normal y adecuado de la función jurisdiccional, dentro del marco de la autonomía   e independencia que la Constitución Política les reconoce a los jueces. Sostuvo   que ese pronunciamiento no se dictó de manera arbitraria, irracional o   desproporcionada y, por el contrario, “el Tribunal fue cuidadoso en la   exposición detallada de las razones de hecho y de derecho que sirvieron de   fundamento a su decisión”.    

1.1.5.  Decisiones   judiciales    

1.1.5.1.Decisión de   primera instancia    

Mediante   providencia del 12 de julio de 2012,  la Sección Quinta  del Consejo de Estado   consideró que la tutela era improcedente luego de señalar que “no se presenta   ninguna de las situaciones descritas para considerar procedente la solicitud de   amparo constitucional, pues ninguna de las razones esgrimidas por la entidad   accionante constituye trasgresión de sus derechos al debido proceso o al acceso   a la administración de justicia.”    

En el caso   concreto dijo el fallo: “la providencia enjuiciada se encuentra   enmarcada dentro del principio de autonomía judicial que enviste a los jueces de   la República, tal como lo establecen los artículos 228 y 230 de la Constitución   Política, conforme a los cuales, la función judicial goza de autonomía,   entendida como la ausencia de presiones ejercidas sobre los funcionarios   jurisdiccionales por otros órganos del poder, e independencia, que se predica   respecto de los superiores jerárquicos dentro de la rama judicial, en los   términos de la Constitución y la ley.”    

Concluyó así, que el análisis jurídico, fáctico y probatorio realizado por la   autoridad judicial demandada sobre el cumplimiento de requisitos por   parte del actor para ser destinatario del beneficio de prima técnica y el   relativo a la existencia de vicios de nulidad en los actos administrativos que   habían negado su asignación, no podía ser evaluado por el Consejo de Estado como   juez de tutela, pues ello conduciría a invadir la órbita de competencia del   Tribunal y convertiría la acción constitucional en una instancia adicional a la   judicial, que no es su propósito.    

En punto a la   supuesta vulneración del derecho al debido proceso, la sentencia precisó que   este derecho fundamental tiene que ver con la sujeción a las reglas del   procedimiento, a ser juzgado por el funcionario competente y al derecho de   defensa, para concluir que “en este caso, no se observa hecho alguno que   implique la existencia de una violación a este derecho fundamental”.    

De acuerdo con lo   anterior reiteró, que la acción de tutela no puede ser utilizada como una   “tercera instancia” y sólo procede contra providencias judiciales en unas   condiciones excepcionales, esto es, cuando el derecho fundamental al debido   proceso o al acceso a la administración de justicia resulten vulnerados de   manera ostensible y caprichosa por parte del funcionario judicial, que no es   indicativo del caso estudiado.      

1.1.5.2.Impugnación    

Inconforme con la   decisión de primera instancia, la apodera especial de la Contraloría General de   la República presentó impugnación contra la providencia de 12 de julio de 2012,   considerando que ésta providencia  se apartó de manera ostensible de las normas   que reglamentan el reconocimiento de la  prima técnica en la Contraloría.   Consideró que la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander  incurrió en   un error flagrante en la valoración probatoria, por cuanto no revisó de fondo   los argumentos esgrimidos por la Contraloría General relativos al incumplimiento   por parte del señor  Calderón Ramírez  de los requisitos exigidos para   asignarle la prima técnica.    

1.1.5.3.Decisión de   segunda instancia    

Proferida con   fecha primero de noviembre de 2012 por la Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la sentencia de segunda   instancia confirmó la providencia del a-quo  tras considerar  que en el   presente caso “no se cumple con uno de los requisitos generales de   procedibilidad como es que se trate de una irregularidad procesal que tenga un   efecto decisivo en la sentencia objeto de controversia y que afecte los derechos   fundamentales de la parte actora.  Dentro del expediente se encontraron copias   de las sentencias proferidas en primera y segunda instancia, dentro del proceso   de nulidad y restablecimiento del derecho, se valoraron por los administradores   judiciales las pruebas aportadas al proceso, se efectuaron todas las   notificaciones en la forma determinada en la ley y se constató que el actor   intervino en todas las etapas procesales, y recurrió la decisión de primera   instancia, lo que desvirtúa la violación de los derechos invocados, se evidencia   en el presente caso que el actor no esta conforme con la decisión proferida por   el administrador de justicia, y buscó en la acción de tutela un posible cambio   de la decisión.”    

1.1.6.  Pruebas obrantes   dentro del expediente    

Obran en el   expediente, entre otras, las siguientes pruebas:    

1.1.6.1.Fallo de primera   instancia proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Bucaramanga y de   segunda instancia  dictado el  13 de septiembre de 2011, por el Tribunal   Administrativo de Santander.    

1.1.6.2.Fallo proferido   por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda   – Subsección B, el 27 de julio de 2011, Expediente 25000232500020070138901   (0491-2011) de Miryam Espinosa Triana Vs. Contraloría General de la República.   C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.    

1.1.6.3.Poder legalmente   conferido por el Representante Judicial de la Contraloría General de la   República.    

1.2.            EXPEDIENTE T-3754950    

1.2.1.  Solicitud    

De similares   supuestos fácticos, en este caso la Contraloría General de la República   interpuso igualmente acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de   Santander, por considerar que el fallo de 30 de septiembre de 2011 proferido por   esa Corporación dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho   iniciada en su contra por la señora Gloria Azucena Torres Mantilla, expone vías   de hecho por defecto sustantivo y fáctico, además de desconocer precedentes   judiciales de la Jurisdicción Contenciosa, lo que resulta violatorio de sus   derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de   justicia y a la igualdad. Solicita en consecuencia que  se suspenda la sentencia   dictada por esa Corporación el día 30 de septiembre de 2011 y se dé aplicación   al Decreto 1724 de 1997 y demás normas aplicables a la Contraloría General de la   República.    

1.2.2.  Hechos    

1.2.2.2.En sentencia de   30 de junio de 2010, el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga resolvió   denegar las pretensiones de la demanda, por considerar que la señora Torres   Mantilla no cumplía el requisito de formación avanzada y por tanto no tenía   derecho a la prima técnica.    

1.2.2.3.Apelada la   anterior decisión, el Tribunal Administrativo de Santander, en providencia del   30 de septiembre de 2011, declaró la nulidad del acto administrativo contenido   en el Oficio de 14 de septiembre de 2007 expedido por la Contraloría General de   República, por considerar (i) que había sido expedido por un funcionario sin   competencia para ello y (ii) que  la señora Gloria Azucena Torres Mantilla   sí cumplía el requisito de experiencia para ser beneficiaria de la prima   técnica. En consecuencia,  a título de restablecimiento del derecho, ordenó el   reconocimiento y pago de la prima técnica a partir del 9 de agosto de 2004, en   un porcentaje del 20% adicional sobre el sueldo básico de la funcionaria.    

1.2.3.  Argumentos    jurídicos de la  tutela    

La Contraloría   General de la República afirmó que en la sentencia acusada el Tribunal   Administrativo de Santander desconoció precedentes jurisprudenciales  dictados   por el Consejo de Estado e incurrió tanto en defecto sustantivo como fáctico,   pues interpretó erradamente que la señora Gloria Azucena Torres Mantilla cumplía   con el requisito de experiencia establecido en el artículo 5° del Decreto 1384   de 1996 para ser beneficiaria de la prima técnica.    

Al precisar el   defecto sustantivo, indicó que la providencia acusada comete “un error   flagrante en la valoración probatoria, por cuanto acepta dentro del factor de   experiencia años de experiencia profesional o relacionada que de ninguna manera   fueron acreditados por la demandante. Además la sentencia acepta la asistencia a   cursos de pocas horas realizados por la accionante, que no pueden constituir de   ninguna manera educación avanzada, para reconocer el pago de la prima técnica”.    

Igualmente,   manifestó que el Director de Talento Humano sí era competente para resolver las   solicitudes de asignación de prima técnica, pues mediante Resolución Orgánica   No. 05473 del 19 de marzo de 2003, el Contralor General de la República delegó   en el citado servidor esa función y adicionó que el Contralor era quien, para la   época, asignaba el beneficio de prima técnica previo estudio de los factores de   valoración establecidos en el artículo 5° del Decreto 1384 de 1996.    

En relación con   el defecto fáctico, señaló  que la señora Gloria Azucena Torres Mantilla   obtuvo su título profesional en Administración de Empresas el 12 de diciembre de   1986,  “pero sólo hasta el 11 diciembre de 1998 obtuvo el título de Especialista en   Finanzas Públicas de la Universidad Santo Tomás”, fecha en la que ya se   encontraba en vigencia el Decreto 1742 de 1997, por tanto no cumplía con los   requisitos para la asignación de la prima técnica exigidos por el Régimen   Especial de Carrera Administrativa de la Contraloría General de la República.    

Finalmente,   argumentó que la sentencia del juez de segunda instancia del proceso de nulidad   y restablecimiento del derecho, desconoció el precedente jurisprudencial   horizontal y vertical sin ofrecer argumentación razonable, toda vez que se   apartó de lo resuelto por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo de   todo el país que han  decidido demandas entabladas contra esa entidad con el   objeto de reconocer la prima técnica, e ignoró lo decidido por el Consejo de   Estado (sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado con fecha 27 de   julio de 2011) relativo a las exigencias  que permiten acceder al  mencionado   beneficio. Aclaró, sin embargo, que cada tribunal ha analizado los casos   dependiendo de las situaciones individuales por lo que  también existen muchos   fallos concediendo las pretensiones de los accionantes en procesos ordinarios.    

1.2.4.  Intervenciones    

1.2.4.1.Tribunal   Administrativo de Santander    

Pese a ser   notificado de la demanda de tutela, el Tribunal Administrativo de Santander   guardó silencio.    

1.2.4.2.La señora Gloria   Azucena Torres Mantilla se opuso a lo pretendido por la Contraloría General en   su demanda de tutela. Solicita que se niegue la presente acción de tutela por   considerar que lo que busca la entidad es volver sobre un debate jurídico   conocido y decidido por el juez natural.    

Sostuvo que se   equivoca la demandante cuando indica que el caso debe resolverse con aplicación   del Decreto 720 de 1978, por cuanto ella no desempeñó ninguno de los cargos   enunciados en él,  toda vez que lo dispuesto por la mencionada norma fue   derogado tácitamente por normas que regularon de manera integral el régimen de   la prima técnica.    

1.2.5.  Decisiones   judiciales    

1.2.5.1.Sentencia de   primera instancia    

Mediante sentencia de 7 de mayo de 2012, la Sección Cuarta del Consejo de   Estado tuteló el derecho a la igualdad de la Contraloría y encontró que el   Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Santander desconoció el precedente   jurisprudencial del Consejo de Estado, específicamente el consagrado en la   sentencia  de 27 de julio de 2011 de la Sección Segunda de esa Corporación   en lo relativo a los requisitos para el reconocimiento y pago de la prima   técnica de empleados del nivel profesional de la entidad.    

Como consecuencia   de lo anterior, dejó sin efecto la sentencia de 30 de septiembre de 2011   proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y le ordenó dictar un   fallo de reemplazo, de acuerdo con los lineamientos fijados en el mismo fallo de   tutela.    

El Tribunal   Administrativo de Santander en cumplimiento del fallo de tutela, dictó sentencia   de 11 de septiembre de 2011 acogiendo los criterios expuestos en el fallo de   tutela y, en consecuencia, declaró que la señora Gloria Azucena Torres Mantilla   no tenía derecho a ser beneficiaria de la prima técnica.    

1.2.5.2.Impugnación    

La señora Gloria   Azucena Torres Mantilla, en su calidad de tercero interviniente, impugnó la   anterior decisión.  Señaló que la sentencia de 27 de julio de 2011 de la Sección   Segunda del Consejo de Estado, no constituye precedente jurisprudencial para el   caso concreto, “pues para la fecha en que se profirió la sentencia impugnada   en tutela, el fallo de la Sección Segunda apenas había sido notificado por   edicto dos días antes; razón por la cual su firmeza solamente operó al día   siguiente de haber quedado realizada su notificación. (…) En efecto, la   sentencia del Consejo de Estado cuyo acatamiento se le exige al Tribunal   Administrativo de Santander en el fallo de tutela, (…) quedó   ejecutoriada (…) el 28 de septiembre de 2011”    

1.2.5.3.Segunda instancia    

En providencia   del 15 de noviembre de 2012, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la   providencia de primera instancia tras considerar que la decisión cuestionada se   encuentra enmarcada dentro del principio de autonomía judicial que ostentan los   jueces de la República, tal como lo establecen los artículos 228 y 230 de la   Constitución Política.    

Agregó que el   análisis jurídico, fáctico y probatorio realizado por el Tribunal Administrativo   de Santander sobre el cumplimiento de requisitos por parte de la señora Gloria   Azucena Torres Mantilla para ser beneficiaria de la prima técnica, y el relativo   a la existencia de vicios de nulidad en el acto administrativo que negó su   asignación, no puede ser evaluado por el juez de tutela, “pues ello   conduciría a invadir su órbita de competencia y se convertiría la acción   constitucional en una instancia adicional a la judicial, asunto ajeno a la   finalidad de la misma”.    

1.2.6.  Pruebas    

1.2.6.1.Poder y   certificaciones del cargo.    

1.2.6.2.Copias de las   sentencias anunciadas en la demanda.    

1.2.6.3.Certificación de   las funciones desempeñadas por la  señora Gloria Azucena Torres,    proferida por la Contraloría General de la República.    

1.2.6.4.Poder legalmente   conferido por el Representante Judicial de la Contraloría General de la   República.    

2.                    CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

2.1.            COMPETENCIA    

En desarrollo de   las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la   Constitución,  la Sala es competente para revisar los fallos de tutela   adoptados en los procesos de la referencia. Además, procede la revisión en   virtud de la selección realizada por la Sala correspondiente y del reparto   verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.    

2.2.            PERSONAS JURÍDICAS COMO TITULARES DE DERECHOS FUNDAMENTALES. EXAMEN DE   LEGITIMACIÓN POR ACTIVA    

La jurisprudencia   constitucional ha confirmado que, a diferencia de las personas naturales, las   personas jurídicas no son titulares de todos los derechos constitucionales   fundamentales, pues es evidente que varios de ellos sólo pueden estimarse como   propios del ser humano, tal como acontece con los derechos a la vida, la   integridad física, el libre desarrollo de la personalidad, la libertad de   conciencia o la libertad de cultos, entre otros.    

Sin embargo, tal   circunstancia no impide que las personas jurídicas sean también titulares de   algunos derechos fundamentales que pueden ser objeto de protección por el juez   constitucional en caso de darse las condiciones previstas en la Constitución y   la ley. Así acontece, por ejemplo, con los derechos a la igualdad, el debido   proceso, la libertad de asociación, la petición, la inviolabilidad de domicilio   y correspondencia, la información, el buen nombre y el acceso a la   administración de justicia, entre otros. Al respecto, en la sentencia SU-182 de   1998, la Corte expresó que las personas jurídicas pueden reclamar de las   autoridades el respeto de sus derechos fundamentales. En este punto se expresó:    

“(…) en cuanto estrechamente ligados a su existencia misma, a su actividad, al   núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y, por supuesto, al   ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de manera transitiva   cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en que tienen interés   directo o indirecto”.    

En aquella   oportunidad la Corte destacó los derechos susceptibles de ser reclamados por las   personas jurídicas así: “…el debido proceso, la igualdad, la inviolabilidad   de domicilio y de correspondencia, la libertad de asociación, la inviolabilidad   de los documentos y papeles privados, el acceso a la administración de justicia,   el derecho a la información, el habeas data y el derecho al buen nombre, entre   otros.”    

Conforme a lo   expuesto, la Contraloría General de la República está facultada para interponer   la presente acción de tutela, teniendo en cuenta que está alegando la protección   a su derecho fundamental al debido proceso, reconocido por la jurisprudencia de   esta Corporación como uno de los derechos susceptibles de ser reclamados por una   persona jurídica a través de la acción de tutela.    

2.3.            PROBLEMA JURÍDICO    

2.3.1.  En los casos objeto de revisión, la Contraloría General   de la República  controvierte sendas providencias proferidas por el   Tribunal Administrativo de Santander, que revocaron sentencias que habían   rechazado las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho incoadas   contra la Contraloría  por los señores Gabriel Calderón Ramírez y  Gloria   Azucena Torres Mantilla. Las sentencias del Tribunal  ordenaron el   reconocimiento de la prima técnica y la consiguiente  nulidad de los oficios que   negaban su reconocimiento.  Las consideraciones  del Tribunal pueden sintetizarse   así:  (i) los oficios en donde se negaba el reconocimiento de la mencionada   prestación habían sido expedidos por el Gerente de Talento Humano, un   funcionario sin competencia para ello en tanto debe ser el Contralor General   quien resuelva o niegue tales peticiones, y (ii) en ambos casos se probó que los   funcionarios sí cumplían los requisitos para ser beneficiarios de la prima   técnica, de conformidad con las normas  especiales que prevén esa   prestación.    

La Contraloría General de la República   demandó en tutela que las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo   de Santander vulneraron el derecho fundamental al debido proceso porque (i) la   competencia para resolver las solicitudes de prima técnica está delegada en el   Gerente de Talento Humano, luego, a su juicio, el Tribunal se equivocó en su   interpretación al pensar que sólo el Contralor tiene competencia para ello; (ii)   se ignoraron precedentes horizontales y verticales, especialmente una sentencia   del Consejo de Estado  dictada en un  caso similar, y (iii) se interpretaron   equivocadamente normas legales que regulan la prima técnica, desconociendo que   sólo podía ser reconocida a los empleados de los niveles técnico, asesor y   ejecutivo.    

Las sentencias de tutela objeto de revisión, dictadas   por diferentes Salas del Consejo de Estado,  no son uniformes en sus decisiones,   por lo que deben revisarse en esta sentencia fallos que conceden el amparo y   otros que avalan los términos de la demanda de tutela. Quienes conceden la   tutela al derecho al debido proceso, aducen que se ignoró en las sentencias   enjuiciadas un precedente vertical, concretamente el contenido en la sentencia   del 27 de julio de 2011 dictado por la Sección Segunda, Subsección “B” del   Consejo de Estado; por su parte, aquellas providencias que niegan la tutela,   reiteran la postura de esa Corporación en torno a la imposibilidad de que el   Consejo de Estado, actuando como juez de tutela, valore  actuaciones    acaecidas dentro de una sentencia judicial.    

2.3.2.  El problema jurídico se concreta entonces en determinar    si se advierten causales de procedibilidad en las sentencias atacadas y si   ocurrieron afectaciones a derechos fundamentales de la entidad accionante. A fin   de resolver el asunto, la Sala entrará a estudiar los siguientes temas:   primero, la jurisprudencia constitucional en torno a la procedencia de la   acción de tutela contra providencias judiciales, haciendo énfasis en la   tipología de las causales alegadas en la demanda de tutela, vale decir, defecto   fáctico, defecto sustantivo y  desconocimiento del precedente. segundo,   se precisará el marco  normativo de la prima técnica; y tercero  se   determinará el cumplimiento de las causales específicas de procedibilidad en   cada caso, estudiando los cargos propuestos contra la sentencia motivo de   tutela.    

2.3.3.     Quiere aclarar la Sala igualmente que, dentro del marco fáctico descrito, sólo   debe estudiarse la existencia o no de las causales de procedibilidad de la   presente tutela, recordando, como se indicó, que la aplicación de la doctrina   constitucional en ese tópico, tiene un carácter eminentemente excepcional, por   virtud del principio de independencia de la administración de justicia y del   carácter residual de la acción de tutela. Por tal razón, las causales   específicas de procedibilidad deben estar presentes en forma tan protuberante, y   deben tener tal magnitud, que sean capaces de desvirtuar la juridicidad del   pronunciamiento judicial objeto de cuestionamiento.[1]    

No puede perderse de vista, que en sede de tutela sólo se analiza si se advierte   en el fallo enjuiciado alguna de las causales de procedibilidad indicadas por la   doctrina constitucional, de tal manera que lo que se realiza es un juicio de   validez constitucional de la sentencia proferida por el  Tribunal Contencioso   Administrativo y no un juicio de corrección en tanto no obra el juez de tutela   como una instancia más dentro del proceso ordinario laboral.    

2.3.4.   Mediante la acción de tutela no   es viable entonces impugnar sentencias judiciales cuando el ataque se refiere a   la existencia de controversias frente al criterio jurídico del juez ordinario.   La Corte ha sido enfática en esta postura a la que ha arribado luego de entender   que el controversial manejo del amparo constitucional contra sentencias   judiciales pasa en gran medida por la errónea creencia de que la tutela es una   tercera instancia. Por ello, es menester señalar que la revisión   constitucional de los fallos judiciales, atiende a una única posibilidad: que la   decisión del juez vulnere la Constitución. Por esto, la revisión del juez de   tutela en estos casos queda limitada a detectar que de la presencia de una   causal de procedencia de tutela contra sentencias, se derive un perjuicio   iusfundamental. De ahí, que los motivos que pueden esgrimir quienes acuden a   la tutela, correspondan únicamente a la vulneración de un derecho fundamental   desprendida de un fallo judicial    

En desarrollo del   artículo 86 constitucional, el Decreto 2591 de 1991 previó la posibilidad de   vulneración de derechos fundamentales por las autoridades judiciales en sus   decisiones. La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-543 de 1992,   declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto, los cuales se   referían a la caducidad y la competencia especial de la tutela contra   providencias judiciales. En aquel momento, la Corte consideró que la acción de   tutela no había sido concebida para impugnar decisiones judiciales y que   permitir su ejercicio contra tales providencias, vulneraría los principios de   cosa juzgada y seguridad jurídica, además de transgredir la autonomía e   independencia judicial.    

No obstante la   declaración de inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de   1991, la Corte mantuvo abierta la posibilidad de interponer acciones de tutela   contra providencias judiciales cuando éstas constituyeran manifiestas vías de   hecho. Así, a partir de 1992, esta Corporación comenzó a admitir la   procedencia de la tutela contra decisiones judiciales que constituyen vías de   hecho, es decir, decisiones manifiestamente arbitrarias porque, por ejemplo, (i)   se basan en normas evidentemente inaplicables (defecto sustantivo), (ii) son   proferidas con carencia absoluta de competencia (defecto orgánico), (iii) se   basan en una valoración arbitraria de las pruebas (defecto fáctico), o (iv)   fueron proferidas en un trámite que se apartó ostensiblemente del procedimiento   fijado por la normativa vigente (defecto procedimental). Con el paso del tiempo,   el Alto Tribunal en su jurisprudencia fue identificando otros defectos   constitutivos de vías de hecho.    

La doctrina de   las vías de hecho fue replanteada en la sentencia C-590 de 2005. En este fallo,   la Corte señaló que el desarrollo jurisprudencial ha conducido a diferenciar dos   tipos de requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias   judiciales: unos requisitos generales de naturaleza estrictamente procesal, y   unos requisitos específicos de naturaleza sustantiva que recogen los defectos   que antes eran denominados vías de hecho.    

El concepto de   providencia judicial comprende tanto las sentencias como los autos que son   proferidos por las autoridades judiciales. Sin embargo, en materia de decisiones   adoptadas en autos interlocutorios, la Corte ha señalado que éstas, por regla   general, deben ser discutidas por medio de los recursos ordinarios que el   legislador ha dispuesto para el efecto. Entonces, la acción de tutela procederá   solamente (i) cuando se evidencie una vulneración o amenaza de los derechos   fundamentales de las partes, que no puede ser reprochada mediante otros medios   de defensa judicial. Significa, que  la acción constitucional no será procedente   cuando han vencido los términos para interponer los recursos ordinarios y la   parte afectada no hizo uso de ellos, o cuando fueron utilizados en forma   indebida; (ii) cuando a pesar de que existen otros medios, éstos no resultan   idóneos para proteger los derechos afectados o amenazados;  o (iii) cuando   la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio irremediable.[2]  En el primer caso, para que proceda la tutela, deberán reunirse los requisitos   generales de procedencia y los requisitos especiales de procedibilidad de la   acción de tutela contra providencias judiciales que han sido fijados por esta   Corporación.    

Procede analizar   los requisitos generales y las causales especiales que la jurisprudencia de esta   Corporación ha señalado como necesarios para que proceda la tutela contra   providencias judiciales.     

2.4.1.  Requisitos   generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias   judiciales    

Los requisitos   generales de procedencia señalados en la sentencia C-590 de 2005, son   condiciones de procedimiento que buscan hacer compatible la procedencia de la   acción de tutela contra providencias judiciales, con la eficacia de principios   de estirpe constitucional y legal como la seguridad jurídica, la cosa juzgada,   la independencia y autonomía del juez, y la distribución jerárquica de   competencias al interior de la rama judicial.[3] Estos requisitos son los   siguientes:    

“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia   constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a   estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional   so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras   jurisdicciones[4].   En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma   expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de   relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.    

b. Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios y extraordinarios-    de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de   evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].    De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales   ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.    De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de   protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las   distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción   constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un   desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.    

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se   hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho   que originó la vulneración[6].    De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o   aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de   cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales   se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos   institucionales legítimos de resolución de conflictos.    

d. Cuando se trate de una  irregularidad procesal, debe quedar claro que la   misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y   que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].    No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la   irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como   ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes   de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente   de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación   del juicio.    

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que   generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal   vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].    Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a   rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas   por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al   fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que   la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al   momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.    

f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].    Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no   pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias   proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta   Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para   revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”[10].    

2.4.2.  Requisitos   especiales de procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra   providencias judiciales    

En la sentencia   C-590 de 2005, la Corte señaló los siguientes requisitos de procedibilidad de la   acción de tutela contra providencias judiciales. Se trata de defectos de   naturaleza sustantiva que hacen incompatible la decisión judicial con los   preceptos constitucionales.[11]    

“a. Defecto   orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la   providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.    

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó   completamente al margen del procedimiento establecido.    

c.  Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio   que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.    

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base   en normas inexistentes o inconstitucionales[12] o que   presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la   decisión.    

e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un   engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión   que afecta derechos fundamentales.    

f.  Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los   servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de   sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la   legitimidad de su órbita funcional.    

g.  Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo,   cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y   el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En   estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia   jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental   vulnerado”[13].    

“h.  Violación directa de la Constitución, que es el defecto que se deduce de   infringir directamente una o varias disposiciones o normas razonablemente   vinculables a la Constitución”[14].    

En   los casos sub examine la entidad demandante considera que la providencia   atacada incurre en los siguientes defectos: (i) defecto sustantivo por   interpretación errada de las normas concernientes a la prima técnica en la   Contraloría General de la República y   desconocimiento del precedente   judicial, pues en el asunto estudiado el Tribunal  Administrativo de Santander   se apartó  de precedentes judiciales horizontales y verticales de la   jurisdicción contenciosa relacionados con el reconocimiento de la prima técnica;   (ii) se plantea, aunque sin suficiente sustento y como parte del defecto   sustantivo,  la ocurrencia  de un defecto fáctico en tanto señala  la   entidad que  se ignoraron elementos probatorios (sin decir cuáles, solo se   citan nuevamente las normas legales)  allegados  a las respectivas causas y   de los cuales podría inferirse, a su juicio, que no era dable el reconocimiento   de la prima técnica a los funcionarios involucrados en los procesos ordinarios.        

En   consideración a los  cargos endilgados a las sentencias del Tribunal   Administrativo de Santander, la Sala recuerda la caracterización de dichos   defectos como causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela   contra providencias judiciales.    

2.4.3.   El defecto fáctico      

En el marco de sus competencias, los jueces  cuentan con autonomía   e independencia y en sus providencias gozan de la potestad de valorar las   pruebas allegadas al proceso, atendiendo las reglas de la sana crítica y los   parámetros de la lógica y la experiencia; sin embargo, esta discrecionalidad no   implica que tengan facultades para decidir arbitrariamente los asuntos puestos a   su consideración, ya que la libertad en la valoración probatoria está sujeta,   como ya se dijo, a la Constitución y a la ley[15]. En armonía   con lo anterior, la jurisprudencia ha establecido[16]  que cuando   la valoración probatoria realizada por el juez ordinario es arbitraria y   abusiva, se configura un ostensible desconocimiento del debido proceso por la   presencia de un defecto fáctico, que hace procedente la tutela contra   providencias judiciales.[17]    

Así,   la jurisprudencia constitucional ha definido el alcance del defecto fáctico como   causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias   judiciales, estableciendo que éste se presenta (i) cuando existe una   omisión en el decreto de pruebas que eran necesarias en el proceso, (ii)  cuando se da una valoración caprichosa o arbitraria a las pruebas existentes, o  (iii) cuando no se valora en su integridad el acervo probatorio. Ha   indicado igualmente la doctrina de esta Corporación que los defectos fácticos   presentan dos dimensiones a saber: una dimensión negativa, que se   presenta cuando el juez (a) niega el decreto o la práctica de una prueba   determinante sin justificación, (b) omite la valoración de una prueba   determinante para fijar el sentido de la decisión[18], (c) niega, ignora o   no valora las pruebas solicitadas, (d) sin una razón valedera, considera   que no se encuentra probado el hecho que de una prueba deriva clara y   objetivamente[19];   y a una dimensión positiva, que generalmente se   exterioriza cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo   resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar, y al   hacerlo desconoce la Constitución. Entonces,  cuando estas hipótesis se   presentan y ellas inciden de forma directa en el sentido del fallo, el juez de   tutela debe revocar la providencia atacada.    

2.4.4.  Defecto sustantivo    

El defecto sustantivo, según el criterio   jurisprudencialmente aceptado, tiene ocurrencia  cuando la   autoridad judicial desconoce las disposiciones de rango legal o infralegal   aplicables en un caso determinado. Específicamente,  una providencia   judicial adolece de un defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional:   (i)  aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la   razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii)   aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el   supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los   presupuestos del caso y  (iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que   la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una   interpretación contraevidente -interpretación contra legem- o claramente   irrazonable o desproporcionada.    

2.4.5.   Ignorancia del precedente    

La Corte Constitucional se ha referido a la figura   del precedente[20] como:    

“(…) aquel antecedente del conjunto de   sentencias previas al caso que se habrá de resolver, que por su pertinencia para   la resolución de un problema jurídico, debe considerar necesariamente un juez o   una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia. La pertinencia de un   precedente, se predica de una sentencia previa, cuando: “(i) la ratio decidendi   de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial   relacionada con el caso a resolver posteriormente[21]; (ii) se trata de un    problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii)   los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o   plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente.”[22]    

En ese sentido, el precedente debe ser anterior a   la decisión en la que se pretende aplicar y, además, debe presentarse una   semejanza de problemas jurídicos, escenarios fácticos y normativos.  Como   se explicará in extenso, no podrá predicarse la aplicación de un   precedente en ausencia de alguno de estos elementos[23].En consideración   al caso estudiado la Sala  repasará la doctrina reiterada de esta   Corporación en torno a la diferencia entre los conceptos de antecedente y   precedente.    

El  antecedente se refiere a la  decisión de una controversia anterior a la   que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista   fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de derecho (e.g.   conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para   resolver el caso objeto de estudio. Por tanto, los antecedentes tienen un   carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser   tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan   del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios   de transparencia e igualdad.    

Esta noción fue   esbozada en la sentencia T-292 de 2006[24], en la que la Corte, ante   la pregunta de “¿debe entenderse por precedente cualquier antecedente que se   haya fijado en la materia, con anterioridad al caso en estudio?”,  indicó lo que sigue:    

“La respuesta a esta inquietud es negativa por varias razones. La primera,   es que no todo lo que dice una sentencia es pertinente para la definición de un   caso posterior, como se ha visto (vgr. la ratio es diferente al obiter dicta).   La segunda, es que aunque se identifique adecuadamente la ratio decidendi de una   sentencia, resulta perentorio establecer para su aplicabilidad, tanto en las   sentencias de constitucionalidad como en las de tutela, qué es aquello que   controla la sentencia, o sea cual es el contenido específico de la ratio. En   otras palabras, si aplica tal ratio decidendi para la resolución del problema   jurídico en estudio o no”.    

El segundo   concepto – precedente-[25],   por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan   similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i)   patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio   decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve   también para solucionar el nuevo caso.    

Esta noción ha   sido adoptada en sentencias como la T-794 de 2011[26], en la   que la Corte indicó, con elementos ya mencionados en este fallo,   los   siguientes criterios a tener en cuenta para identificar el precedente:    

“(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta   una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se   trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional   semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son   semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver   posteriormente”[27]    

Esta Corporación   ha diferenciado entre dos clases de precedentes, el horizontal y el   vertical[28],  de conformidad con quién es el que profiere la providencia previa. El   primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la   misma jerarquía o el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona   con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de   unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel   constitucional. Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que   deben seguir los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de   Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su   respectiva jurisdicción[29].   En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades   mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios   hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores[30].    

El precedente no sólo es orientador sino   obligatorio, como se explica a continuación.    

La primera razón  de la obligatoriedad del precedente se relaciona con el artículo 230 superior. De acuerdo con este precepto de la Constitución Política, los jueces   en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, en ese orden,   tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar, pero deben   hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley. Particularmente, el   concepto de “ley” ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte desde   un sentido amplio, es decir, la ley no es sólo aquella emitida por el   legislador, sino además comprende todas las fuentes del derecho incluidas las   sentencias que interpretan la Constitución como norma de normas, el bloque de   constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre de cada   jurisdicción[31].    

La segunda razón se desprende de los principios de   igualdad, debido proceso y buena fe[32].   El precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la   confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de   seguridad jurídica[33],   igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento   constitucional. Quiere decir, que  la independencia interpretativa es un   principio relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad[34]  en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales[35].   En palabras de la Corte Constitucional:    

“La fuerza vinculante del precedente en el ordenamiento jurídico colombiano, se   explica entonces, al menos, por cuatro razones principales: (i) en virtud del   principio de igualdad en la aplicación de la ley (artículo 13 C.P.), que exige   tratar de manera igual situaciones sustancialmente iguales; (ii) por razones de   seguridad jurídica, ya que las decisiones judiciales debe ser “razonablemente   previsibles”; (iii) en atención a los principios de buena fe y de confianza   legítima (artículo 84 C.P.), que demandan respetar las expectativas generadas   por las reglas judiciales en la comunidad; y finalmente, (iv) por razones de   rigor judicial, en la medida en que es necesario un mínimo de coherencia en el   sistema jurídico”[36].    

La tercera razón  es que la respuesta del precedente es la solución más razonable que existe hasta   ese momento al problema jurídico que se presenta, y en esa medida, si un juez,   ante circunstancias similares, decide apartarse debe tener unas mejores y más   razonables razones que las que hasta ahora han formado la solución para el mismo   problema jurídico o similares. En ese orden la doctrina ha establecido como   precedente: “tratar las decisiones previas como enunciados autoritativos  del derecho que funcionan como buenas razones para decisiones subsecuentes”  y “exigir de tribunales específicos que consideren ciertas decisiones   previas, sobre todo las de las altas cortes, como una razón vinculante”[37]  (énfasis de la Sala).    

En suma, según criterio vigente de esta  Corporación el desconocimiento sin   debida justificación del precedente judicial configura un defecto sustantivo,   en la medida en que su respeto es una obligación de todas las autoridades   judiciales –sea éste precedente horizontal o vertical-, en virtud de los   principios del debido proceso, igualdad y buena fe[38].    

La regla descrita   no es absoluta. No puede ignorarse que el derecho es dinámico y cada caso puede   presentar elementos que no fueron concebidos con anterioridad en otros fallos   judiciales; por ende, las autoridades judiciales pueden apartarse de los   precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, pero con   una justificación razonable y proporcional. La Corte Constitucional ha   establecido al respecto que:    

“(…) vale aclarar que la regla de vinculación del precedente no puede ser   adoptada de manera absoluta (…). Por ello, siempre que se sustenten de manera   expresa, amplia y suficiente, las razones por las cuales va a desconocer o   cambiar una posición anterior, el operador judicial puede apartarse de ella.    

(…)  el juez (singular o colegiado) sólo puede apartarse de la regla de   decisión contenida en un caso anterior cuando demuestre y cumpla los siguientes   requisitos:    

(i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no   puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido   (principio de transparencia). (ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga   argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada   los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias   decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía   (principio de razón suficiente)”[39].    

Por ejemplo, la   Corte Constitucional ha considerado que jueces de la jurisdicción contencioso   administrativa han desconocido el precedente del Consejo de Estado, y en   consecuencia, ha concedido la tutela contra las providencias atacadas por   existencia de un defecto sustantivo, en sentencias como la T-934 de 2009[40], T-351 de 2011[41],   T-464 de 2011[42]  y T-212 de 2012[43].   En estos casos, la Corporación observó que existía un precedente consolidado   sobre la tasación de las indemnizaciones por daño moral, que había sido   desconocida sin razones por las autoridades demandadas[44]. Estos   ejemplos muestran que es más sencillo constatar la presencia de un defecto   sustantivo cuando existe un precedente consolidado; sin embargo, esto no   significa que la inobservancia de un precedente individual sin la debida   justificación no dé lugar eventualmente a la procedencia de la acción de tutela.    

En resumen, los   jueces tienen un deber de obligatorio cumplimiento y es el de (i) acoger   las decisiones proferidas por los órganos de cierre en cada una de las   jurisdicciones (ordinaria, contencioso administrativa o constitucional) cuando   éstas constituyen precedentes, y/o (ii) sus propias decisiones en casos   idénticos, por el respeto del trato igual al acceder a la justicia. Sin embargo,   esta regla no es absoluta, ya que los jueces pueden apartarse de dicho   precedente, pero cumpliendo la carga argumentativa antes descrita y construyendo   una mejor respuesta al problema jurídico. En este orden de ideas, por ejemplo,   cuando un juez de inferior jerarquía se aparta de un precedente establecido en   su jurisdicción por el órgano de cierre o de su propio precedente, sin exponer   un razonamiento proporcional y razonable para el efecto, incurre en la causal de   procedibilidad de la tutela por defecto sustantivo o material, que tiene como   consecuencia, una vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al   debido proceso de las personas partícipes del proceso respectivo, entre otros.    

2.5.            MARCO NORMATIVO DE LA PRIMA TÉCNICA MATERIA DE CONTROVERSIA    

Sin perjuicio de   profundizar más adelante sobre este tema, valga decir que según lo ha expuesto   la jurisprudencia del Consejo de Estado[45], la prima técnica fue  creada como un reconocimiento económico para atraer o mantener al servicio   del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados, requeridos para el   desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos   técnicos o científicos especializados o para la realización de labores de   dirección y de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades   específicas de cada organismo    

Fue consagrada por   primera vez en los artículos 46 a 48 del Decreto 720 de 1978, más adelante, en   el Decreto 149 de 1991 que consagró  normas sobre el régimen salarial de   los empleados de la Contraloría de la República, previendo los requisitos   mínimos que debían cumplir los empleados para desempeñar los cargos, entre ellos   los del nivel profesional.    

La Ley 103 de   1993, en el artículo 113, estableció las prestaciones de los empleados públicos   de esa Entidad, señalando la prima técnica para los que desempeñaran los cargos   del nivel directivo – asesor, ejecutivo y profesional. Dicha norma fue declarada   exequible mediante sentencia C-100 de 1996 de la Corte Constitucional, bajo el   entendido de que “(…) en virtud del   artículo 150 ordinal 19 de la Constitución, corresponde al Gobierno la   reglamentación de los requisitos mínimos que deben cumplirse para acceder a la   prima técnica.”    

En el Decreto   1384 de 1996, el Ejecutivo estableció las exigencias mínimas para el   reconocimiento y pago de la prima técnica de los empleados de los niveles   Directivo, Asesor, Ejecutivo y profesional de la Contraloría General de la   República, previendo el campo de aplicación, los requisitos, cuantía y factores   de valoración (artículos 1 a 5 Ídem).    

Posteriormente,   el Decreto 1724 de 1997 modificó el régimen de prima técnica, excluyendo de   dicho beneficio a los empleados del nivel profesional, empero en el artículo 4º  “(…) salvaguardó el derecho para aquellos empleados a los cuales se les   hubiere reconocido la prima diferente que hubieren venido desempeñando una   dignidad en el nivel profesional”.    

El régimen de   transición establecido en el artículo 4º del Decreto 1724 de 1997 permite a los   empleados que sin ocupar cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o   sus equivalentes bajo el nuevo régimen, cumplan con los requisitos decantados en   la sentencia de 10 de mayo de 2007, Exp: 7342-05, M.P Dra Bertha Lucía Ramírez   de Páez del Consejo de Estado, así:    

“(i)Que tuvieran derecho al reconocimiento de la   Prima Técnica por evaluación de desempeño bajo el régimen del artículo 3 del   Decreto 1661 de 1991, esto es, que hubieren laborado para la respectiva entidad   en la vigencia de la norma mencionada y que, desde luego, cumplieran los   requisitos legales exigidos por la misma;    

 (ii)  Que hubieran reclamado la Prima Técnica   antes o después de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997; y,    

(iii)  Que la entidad demandada injustificadamente   hubiera     guardado silencio frente a la petición o, se   entiende, hubiera resuelto la misma en forma negativa.    

En síntesis, esta tesis reconoce el derecho a la   Prima Técnica a quienes lo perdieron por no pertenecer a los niveles directivo,   asesor, ejecutivo o sus equivalentes, restricción impuesta por el Decreto 1724   de 1997, siempre que hubieren cumplido con las condiciones señaladas   anteriormente.”    

2.6.          EXAMEN DE LOS REQUISITOS   GENERALES DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES.    

2.6.1.   En general, el asunto   debatido reviste relevancia constitucional, salvo el tópico referido a la   competencia del Contralor para conceder la prima técnica.    

2.4.1.   La Corte precisa que dentro de la controversia   planteada por el accionante existe un cargo que no  cumple el presupuesto   de “entidad constitucional” y que claramente  no involucra una   controversia de este tipo. Efectivamente, considera la Sala que el tema relativo   a la competencia del Contralor para conceder la prima técnica corresponde a un   criterio interpretativo del Tribunal Administrativo de Santander  en punto   a la competencia para resolver la prima técnica que, por lo demás, no involucra   la amenaza de derechos fundamentales, no siendo por ende, un tópico de   naturaleza constitucional. Para la Sala, es claro que este interrogante no debe   ser resuelto en sede de tutela sino por las normas internas de esa Corporación.   A estas razones se suma que las demandas nunca señalaron cuál era realmente la   razón que constitucionalmente se ofrecía como vulneradora de derechos por el   factor de la competencia para expedir los actos administrativos que conceden o   niegan la prima técnica.    

2.4.2.  Hecha tal advertencia, considera la Sala que el resto   de cargos cumplen con este  requisito de  procedibilidad, en tanto versan sobre   la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la   igualdad, generada por las decisiones del Tribunal Administrativo de Santander   en relación con el desconocimiento de  precedentes y supuestos defectos   sustantivos  y fácticos en las providencias atacadas, referidos  a la prima   técnica  concedida  a funcionarios de esa entidad.    

2.6.2.   La entidad accionante agotó   todos los medios de defensa judicial a su alcance    

Observa la Sala   que la Contraloría hizo uso del medio de defensa que tenía a su alcance para   controvertir las decisiones de los jueces ordinarios, pues interpuso los   recursos a su disposición; no interpuso recurso de casación por no ser   procedente para estos casos, tal como lo establece el artículo 43 de la Ley 712   de 2001, “sólo   serán susceptibles del recurso de casación los procesos cuya cuantía exceda de   ciento veinte (120) veces el salario mínimo legal mensual vigente”, no siendo este el   caso .    

2.6.3.  Existió   inmediatez entre los hechos y el ejercicio de la acción de tutela    

La Sala encuentra   que los casos sub examine cumplen con la exigencia de la inmediatez, pues   los hechos que se consideran vulneradores de los derechos fundamentales de la   entidad accionante y que dieron origen a la presentación de las acciones de   tutela,  ocurrieron (i) en el caso del expediente T-3754950,  el   30 de septiembre de 2011, fecha en que el Tribunal Administrativo de Santander   adoptó la sentencia controvertida, y la acción  de tutela fue instaurada    el 2 de febrero de 2012; (ii) para el caso del expediente T-3754984,  la sentencia del Tribunal que se predica enjuiciada data del 13 de octubre de   2011 y la tutela se interpuso en el mes de noviembre del mismo año.    

Por tanto, se   evidencia la razonabilidad del  término transcurrido entre los hechos y la   presentación de las respectivas tutelas.    

2.6.4.   La parte actora identificó   de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los   derechos vulnerados    

Con la salvedad   hecha ut supra respecto a un aspecto de la demanda que no fue justificado   constitucionalmente, la accionante identificó razonablemente en ambos casos   tanto los hechos que generaron la vulneración de sus derechos,  como que la   sentencia del Tribunal de Santander incurrió en causales de procedibilidad  que   envuelven defectos sustantivos y fácticos, como que los derechos que estima   vulnerados  son el  debido proceso y  la igualdad.    

2.6.5.   Las tutelas no se dirigen   contra una sentencia de tutela    

Las tutelas   estudiadas se dirigen contra sentencias adoptadas en procesos contencioso   laborales y no contra fallos de tutela.    

En conclusión,   encuentra la Sala que los  casos referidos, cumplen con los requisitos generales   de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Pasará la   Sala a revisar si en la providencia se presenta alguna de las causales   específicas de procedibilidad alegadas por el demandante    

2.7.            EXAMEN DE LOS REQUISITOS ESPECÍFICOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES    

Las causales   específicas hacen referencia a la concurrencia de defectos en el fallo atacado   que lo hacen incompatible con los preceptos constitucionales. Estos defectos   son, entre otros: (a) orgánico, (b) procedimental, (c)  fáctico, (d) material o sustantivo, (e) error inducido, (f)  sentencia sin motivación, (g) desconocimiento del precedente   constitucional y (h) violación directa de la Constitución Política.    

En el presente   caso, la entidad accionante alegó, entre otros defectos    como   causal de procedibilidad de la acción de tutela, el desconocimiento del   precedente.  En efecto, la entidad accionante alega que presuntamente el   Tribunal Administrativo de Santander, en ambos fallos, desconoció precedentes   horizontales de otros tribunales del país y el precedente vertical establecido   por el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, con lo   que vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.    

Para decidir sobre la procedencia de la acción de   tutela por la causal estudiada, la Sala recuerda su doctrina  ut supra,   en donde se anotó la necesidad  de reparar en  varios criterios: (i)  determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes   aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en   ellos;  (ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta   necesariamente  tales precedentes, pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del   principio de igualdad; (iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas   para apartarse del precedente judicial bien por encontrar diferencias fácticas   entre el precedente y el caso analizado, bien por considerar que la decisión   debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica   en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y   efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro   hómine.    

Igualmente, es preciso tener en cuenta que  la noción   de precedente apunta a aquella sentencia o conjunto de sentencias que   presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de   patrones fácticos y problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi  se ha fijado una regla para resolver la controversia[46]. El   precedente puede consolidarse en una línea jurisprudencial cuando de forma   reiterada se emplea la misma ratio decidendi para resolver problemas   jurídicos similares.    

Una vez identificada una sentencia o grupo de   sentencias que constituyen precedente, se debe establecer si son relevantes o no   para resolver el nuevo caso objeto de examen. Para ello deben analizarse los   siguientes elementos:    

“a)    En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el   caso a resolver posteriormente, b) La ratio debió haber servido de base para   solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional   semejante, c) Los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior   deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe   resolverse posteriormente. En este sentido será razonable que cuando en una   situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el   supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el   precedente”[47].    

Estos tres   elementos hacen que una sentencia o grupo de sentencias anteriores se   constituyan en un precedente aplicable a un caso concreto y en esa medida,    son vinculantes en virtud de los principios de igualdad y debido proceso, entre   otros. De allí que se pueda definir el precedente aplicable, como aquella   sentencia o grupo de sentencias anteriores y pertinentes cuya ratio   representa una regla (prohibición, orden o autorización) determinante para   resolver el caso, dados unos hechos y un problema jurídico, o una cuestión de   constitucionalidad semejantes[48].    

Determinado lo   anterior, procede esta Sala de Revisión, en primer lugar,  a verificar si en los   casos concretos, existía un precedente vinculante para el  Tribunal   Administrativo de Santander, para responder a la siguiente pregunta: ¿Dónde   radica exactamente la queja de la accionante en relación con el precedente que a   su juicio no respetó el Tribunal?    

La Ley 106 de   1993 por medio de la cual se fijaron las normas sobre funcionamiento y   organización de la Contraloría General de República y el sistema de personal que   rige la misma, estableció en su artículo 113 lo siguiente:    

“Artículo 113º.- De las   Prestaciones Sociales de los Empleados de la Contraloría General de la   República. Los empleados públicos   de la Contraloría General de la República tendrán derecho a disfrutar, además   del régimen prestacional establecido para los empleados públicos de la rama   ejecutiva del poder público a Nivel nacional, de las prestaciones que vienen   disfrutando en virtud de normas anteriores, entre otros, a saber: (…)    

5. Prima Técnica    

El Contralor General de la República podrá asignar, previo señalamiento   de los requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los   funcionarios que desempeñen los cargos comprendidos en los Niveles   directivo-asesor, Nivel ejecutivo y el Nivel Profesional.    

La prima técnica no podrá exceder en ningún caso el cincuenta por ciento   (50%) de la asignación básica mensual fijada por ley para el respectivo cargo.   Para su asignación se deberán contar con certificado de disponibilidad   presupuestal hasta el 31 de diciembre del respectivo año. Artículo 46 y ss.   Decreto-Ley 720 de 1978. La prima técnica será asignada por Resolución del   Contralor General de la República. Criterios, Requisitos, Formalidades.    

El numeral 5° de la citada disposición fue declarado   condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 100   de 1996, al considerar que es al Gobierno y no al Contralor a quien compete   constitucionalmente la regulación de los requisitos mínimos para acceder a la   prima técnica en relación con todos los empleados públicos del Estado   Colombiano, incluidos los entes de control, y es con fundamento en esa   reglamentación que el Contralor General de la República puede proceder a asignar   en casos concretos tal prestación.    

En virtud de lo anterior, fue expedido por el   Presidente de la República el Decreto 1384 de 1996, vigente a partir del 12 de   agosto del mismo año, en donde bajo el marco establecido en el artículo 113 de   la Ley 106 de 1993 se concretaron los requisitos mínimos para el otorgamiento de   la prima técnica para los empleados de los Niveles directivo-asesor,   ejecutivo y Profesional de la Contraloría General de la República.    

Como criterios  para la determinación del   porcentaje de asignación, definió en su artículo 5°, la formación avanzada, la   experiencia en relación con las funciones propias del cargo, la participación en   eventos académicos y el ejercicio de la docencia en instituciones de educación   superior, que ponderados conjunta o separadamente arrojarían el porcentaje final   de la asignación básica mensual correspondiente a la prima técnica a asignar.   Textualmente el artículo 5º dice lo siguiente al determinar los factores de   valoración para el reconocimiento de la  prima técnica:    

“a. Título profesional de formación avanzada   (especialización, maestría, doctorado) en áreas directamente relacionadas o   afines con las funciones propias del cargo, tendrán un valor hasta del 20% del   sueldo básico mensual.    

b. Experiencia, responsabilidad, conocimientos,   habilidades y destrezas adquiridos en la práctica de una profesión u oficio, así   como la especial preparación o responsabilidad en áreas directamente   relacionadas o afines con las funciones propias del cargo, tendrán un valar   hasta del 20% del sueldo básico mensual.    

c. Participación en eventos académicos o científicos de reconocida importancia,   o la publicación de libros de carácter académico o científico, en áreas   directamente relacionadas o afines con las funciones propias del cargo, tendrán   un valor hasta del 5% del sueldo básico mensual”.    

Así entonces,  a la luz de estas disposiciones, el    criterio de asignación de la prima técnica al interior de la Contraloría   General de la República en los niveles directivo, asesor, ejecutivo y   profesional se encuentra relacionado con las calidades para el desempeño del   cargo y el exceso frente a los requisitos mínimos exigidos legalmente para su   desempeño, a partir de lo cual se ponderan otros factores relacionados con el   mismo, en aras de establecer el quantum de la prestación.[49]    

Sin embargo, el artículo 4 de ese Decreto salvaguardó   el derecho para los empleados a quienes se les había asignado prima técnica y   desempeñaran cargos de nivel diferente para que continuaran disfrutando de ella   hasta su retiro del organismo o hasta que cumplieran las condiciones para su   pérdida. El Consejo de Estado ha fijado el alcance de dicho régimen de   transición, al señalar en varias sentencias que no se extiende únicamente a   quienes venían disfrutando del beneficio en virtud de un acto de reconocimiento,   sino también a quienes, sin contar con ese reconocimiento, hubiesen consolidado   su derecho por haber cumplido los requisitos exigidos en vigencia del régimen   anterior, esto es, antes de la vigencia del Decreto 1724 de 1997[50].     

Las corrientes de la  jurisprudencia se dan en punto   (i) al cumplimiento de los requisitos dentro del régimen de transición y (ii) a   la consideración de  si es menester reconocer la prima con la acreditación de   uno solo de los presupuestos o con el lleno de varios. Estimó el Tribunal en los   casos que se estudian, que los accionantes en los procesos ordinarios tenían    derecho a la mentada prima, teniendo en cuenta que antes de entrar en vigencia   el Decreto 1724 de 1997 (4 de julio), cumplieron con dos de los ítems a valorar   para tal efecto, según lo previsto en el artículo 5° del Decreto 1384 de   1996.    

El Tribunal Administrativo de   Santander en la sentencia de 13 de octubre de 2011 motivo de tutela,   (T-3754948)  dentro de una interpretación original que ha seguido   sosteniendo en casos subsiguientes, tratándose del caso del señor Calderón   Ramírez, abordó el tema de la siguiente manera:    

“El señor Gabriel Calderón Ramírez se vinculó a la   Contraloría General de la República del 15 de Enero de 1993 y como profesional   universitario nivel profesional  grado once en la unidad seccional de   Santander desde el 14 de abril de 1994, profesional universitario nivel   profesional grado 02 grupo de juicios fiscales a partir del 16 de marzo de 2000   y profesional universitario grado 02 de vigilancia fiscal de la sesión de   infraestructura de Bucaramanga.    

El 15 de noviembre de 1995, 15 de octubre de 1996, 17 de   abril de 2007 y 21 de agosto de 2007, el actor presentó peticiones de   reconocimiento de la prima técnica, peticiones que le fueron negadas por el ente   accionado aduciendo su improcedencia según memorando del 9 de mayo de 2007 y   oficio numero EE43494 del 17 de septiembre de 2007 mediante el cual se niega la   asignación y pago de la prima técnica suscrito por el Gerente de Talento Humano   de la Contraloría General de la República.    

Conforme a los documentos relacionados en el expediente se puede establecer que    el actor cumplía con varios de los requisitos establecidos en el artículo 5 del   Decreto 1384 de 1996, para que le fuera asignada la prima técnica, pues cuenta   con título profesional Universitario (en Administración de Empresas 1, con   título de formación avanzada, esto es Especialista en Finanzas Públicas   funciones de su cargo”    

La sentencia ordenó el restablecimiento del derecho al señor Calderón   teniendo en cuenta que:    

“el demandante estaba vinculado con la Contraloría antes   de la expedición del Decreto 1724 de 1997 que eliminó el nivel profesional como   beneficiario de este estímulo, ya que su vinculación se produjo el 15 de enero   de 1993, y como profesional Universitario nivel profesional grado 11 en la   unidad de acción fiscal de Santander desde el 05 de agosto de 1994, 2001, razón   por la cual es beneficiario del régimen de transición que contempló dicho   decreto para las personas que con anterioridad a su expedición, ejercían el   cargo de profesional universitario y cumplían con los requisitos  para que   le fuera asignada la prima técnica.    

Estando acreditado el cumplimiento del factor   experiencia y responsabilidad, habilidades y destrezas,  se da paso al el   (sic) reconocimiento de la prima técnica del 40% adicional sobre el sueldo   básico mensual que percibiera para cada año a partir de 1995.    

En el caso de la   señora Gloria Azucena Torres Mantilla (T-.3754950), la  sentencia   del Tribunal fechada el 30 de septiembre de 2011 objeto de tutela,  relató que   la funcionaria  fue vinculada a la  Contraloría General en el año de 1977 a   través de Resolución No. 02124 del 9 de mayo del mismo año, en el cargo de   Mecanógrafa 1 Grado 08, cargo de nivel asistencial del cual tomó   posesión el 6 de junio de 1977.  Sostuvo que “la actora reunía uno de   los factores señalados en el artículo 5º. del Decreto 1384 de 1996  como es   la experiencia, responsabilidad, conocimientos, habilidades y destrezas,   adicionales a los requisitos mínimos para el cargo de  profesional Universitario   grado 10 según Resolución  No. 3398 del 04 de febrero  de 1994 (   título profesional universitario y 3 años de experiencia profesional   relacionada) ya que acredita 10 años de experiencia profesional o relacionada   además de la asistencia a cursos de formación avanzada.(..) La demandante en su   condición de empleado del nivel profesional de la contraloría general de la   República, reunía los requisitos para ser beneficiaria de la prima técnica antes   de la expedición del decreto 1724 de 1997, que eliminó el nivel profesional como   beneficiario de este estímulo. Concluyó la sentencia que la accionante esta   dentro del régimen de transición, tiene derecho a la prima  “no obstante   que con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, el   derecho a percibir la prima técnica para los empleados del nivel profesional   desapareció, este se encuentra vigente para los empleados que hubiesen causado   el derecho”.    

Considera  el Tribunal que  los peticionarios antes de la entrada en   vigencia del Decreto 1724 de 1997 ya cumplían los requisitos para ser   beneficiarios de la prima técnica por experiencia adquirida. Esta interpretación ha estado   prohijada  por varias sentencias de la época del mismo Tribunal[51] y por   otras de tribunales del país como el de Cundinamarca[52] que   igualmente consideran que el reconocimiento de la prestación de la prima técnica   es viable con el cumplimiento de alguno de los requisitos del articulo  5)   del Decreto 1384 de 1996.    

La entidad   accionante considera que los empleados no acreditaron los estudios avanzados ni   la experiencia calificada antes de la expedición del Decreto 1724 de 1997. Cita en apoyo de su aserto varias sentencias de   tribunales administrativos diferentes al de Santander que dan cuentan de muchos    procesos ordinarios que frente a peticiones de prima técnica, en algunos de   ellos conceden el beneficio y en otros se niega.    

En relación con   el precedente vertical se aportó a los  expedientes la sentencia  de   27 de julio de 2011 proferida por el Consejo de Estado que tanto la demanda como   las sentencias objeto de revisión citan como precedente obligatorio a los fallos   del Tribunal Administrativo de Santander. La sentencia del Consejo de Estado,    en la que igualmente una funcionaria de la Contraloría reclamaba el   reconocimiento de su prima técnica y en la que se concluyó (a la luz de las   normas de la rama ejecutiva y no las especiales de la Contraloría) que por no   contar con título de formación avanzada antes del Decreto 1724 de 1997 no tenía   derecho a la prima técnica, podría engañosamente en una primera aproximación,   abrir una discusión al respecto porque aparentemente consagra una  ratio   decidendi  con vocación de extenderse a los casos estudiados; sin embargo,  un análisis en   la perspectiva de lo que se ha entendido por precedente y   jurisprudencia en vigor, muestra que la sentencia que se intenta como   precedente no atiende los términos descritos.    

En primer lugar,   la sentencia citada como precedente es la sentencia de 27 de julio de 2011 de la   Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que  a juicio de esta   Sala no corresponde a una postura uniforme y reiterada sobre el tema del régimen   especial de prima técnica de los servidores de la Contraloría General de la   República, amén de que dentro del expediente T- T-3754950   no pudo   conocerse la providencia del Consejo de Estado  y  se resuelve el caso con   normas ajenas a la Contraloría.    

En efecto, la   sentencia del Consejo de Estado de 27 de julio de 2011 fue notificada por edicto   fijado el 23 de septiembre de 2011 y desfijado el 27 del mismo mes y año, fecha   esta última en que se produjo su notificación. En tanto se trataba de una   sentencia que carecía de recursos, se entiende que quedó ejecutoriada el día   hábil siguiente, es decir el 28 de septiembre de 2011. Por su parte, la   sentencia del Tribunal objeto de reproche constitucional dentro del expediente T-3754950  fue proferida el   día 30 de septiembre de 2011, es decir dos días después de haber quedado en   firme la sentencia del Consejo de Estado.    

Lo propio   sucedió, con algunos días mas de diferencia pero igualmente poco probable de   haberse conocido por el Tribunal de Santander,  con el expediente T-3754948 en   donde la sentencia del Tribunal fue dictada el 13 de octubre de 2011 y la del   Consejo de Estado, que se dice precedente, fue notificada como se indicó el 28   de septiembre de 2011.    

Pero aún en   gracia de discusión y asumiendo que el celo por informar  y conocer las   providencias de la jurisdicción contenciosa  hubiese sido el máximo por parte de   ambas Corporaciones, la sentencia del Consejo de Estado, que puede remotamente   constituir un “antecedente” mas no un precedente, frente a una persona que   reclamaba prima técnica en supuestos semejantes a los casos estudiados, no tuvo   en cuenta la normativa especial de la Contraloría, vale decir, la Ley  106   de 1993 y el Decreto 1384 de 1996, aspecto éste  que ya de por sí introduce   gran diferencia con los fallos del Tribunal objeto de vicios constitucionales.    

Tangencialmente   se cita en las demandas,  otro precedente de la Sección Segunda  del   Consejo de Estado, de18 de mayo de 2011 que por dos razones merece desecharse:   (i) la sentencia se refiere al reconocimiento y pago de la prima técnica con   relación al requisito de evaluación de desempeño y en el caso bajo examen fueron   analizados los requisitos de experiencia y estudio para el reconocimiento de la   misma y (ii) la providencia del 18 de mayo contempla casos para empleados de la   rama ejecutiva del poder público del nivel departamental, mientras que en los    casos que dieron  origen a la presente tutela, la prima técnica corresponde a   funcionarios de la Contraloría General de la República, sujetos a un régimen   especial.    

Las providencias   de 18 de mayo de 2011 y 27 de julio de 2011 dictadas por la Sección Segunda del   Consejo de Estado y citadas por la entidad como precedentes vinculantes no  son   pues aplicables a los  casos concretos, debido a que los supuestos fáctico de   las mismas y los  casos particulares que se estudian no tienen puntos   coincidentes. Lo que permite concluir que no existe dentro del Consejo de Estado   una línea de precedentes aplicables a situaciones similares a la estudiada; por   el contrario, en sentencia reciente del Consejo de Estado, en una decisión de   tutela donde se alegaba frente a una sentencia del Tribunal Administrativo de   Santander igualmente la ignorancia de un precedente, la Sección Segunda[53]  sostuvo que “revisadas todas las sentencias allegadas con la solicitud de   tutela, encuentra la Sala que ninguna unifica un criterio diferenciador respecto   a los requisitos contenidos en el numeral b) bajo estudio, lo cual hace   imposible por vía de tutela fijar o imponer una tesis interpretativa, pues el   juez constitucional no puede quebrantar la autonomía e independencia de los   jueces de conocimiento”.    

En esta misma   dirección se recuerda  que tanto  la Ley 1395 de 2010  como    el nuevo Código de Procedimiento Administrativo, le otorgan obligatoriedad al   precedente judicial, siendo uno de sus presupuestos más relevantes que se trate   de una postura jurisprudencial consolidada, pues mientras la ley anterior exigía   la existencia de 5 sentencias uniformes, el nuevo código alude a sentencias de   unificación jurisprudencial. Lo que significa que si se trata de posturas   aisladas que no confluyen en un solo punto de derecho y en una decisión   consolidada, no puede darse curso a la  causal de ignorar el precedente   cuando se trata “antecedentes”  aislados en torno a los grandes temas laborales de la jurisdicción contenciosa.    

En conclusión, la   Sala no acoge los argumentos expuestos para desvirtuar las sentencias del   Tribunal de Santander por la causal alegada,  en tanto no se logró   demostrar que se tratase de un precedente riguroso y consolidado en relación con   el tema y porque atendiendo lo ya dispuesto sobre la noción de “precedente”, alegar que en un   proceso judicial se ha desconocido un precedente, implica que se comprenda el   alcance de esta noción,  así como la manera de operar de los mismos, es decir,    de qué manera se estiman vinculantes y bajo cuáles condiciones. Acusar una   decisión judicial sin que medien estos elementos, tal como advirtió la Sala en   sus primeras consideraciones a este fallo,  no es más que manifestar su   oposición a la sentencia, cosa que, prima facie, obliga a desestimar la   tacha de haber ignorado un precedente.    

2.7.2.  Segundo cargo. No   se incurrió en defectos sustantivo y fáctico al interpretarse las normas   concernientes a la prima técnica en la Contraloría General de la República    

Considera la   entidad accionante que la sentencia del Tribunal incurrió en defecto sustantivo,   toda vez que se hizo una interpretación manifiestamente errónea de las normas   que regulan la situación de los  funcionarios de la Contraloría General de la   República; ello conllevó, a su parecer a, que se concluyera que los accionantes   tenían derecho al reconocimiento de la prima técnica pese a no haber acreditado   estudios avanzados ni experiencia calificada antes de la expedición del Decreto   1724 de 1997.  Valga decir que los señalamientos frente al posible defecto   fáctico están inmersos igualmente en este cargo, pues la entidad accionante   consideró que  “se incurrió en un defecto fáctico puesto que no se valoraron   las pruebas y no se interpretó debidamente la normativa de la entidad.”    

Para resolver si   efectivamente se presentó el defecto alegado,  advierte la Sala que la   discusión sobre los presupuestos normativos para conceder la prima técnica en la   Contraloría General de la República, están referidos a un tema de naturaleza   propiamente laboral que le corresponde fijar al Alto Tribunal de lo Contencioso   Administrativo y sobre el que la Corte Constitucional no se ha pronunciado.      

Aprecia la Corte    frente a este cargo, que se trata de una clásica discusión sobre la   interpretación judicial con pretensión de que prevalezca la de la entidad   accionante. Como ya lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, de las   interpretaciones judiciales en clave de causal de procedibilidad, sólo se ocupa   el juez constitucional cuando no son razonadas y  se aprecian totalmente   contrarias a la norma interpretada. Considera la Sala, que la interpretación que   se reputa errónea elaborada por el Tribunal Contencioso de Santander corresponde   a una de las interpretaciones  posibles que se han hecho de las normas del   régimen especial de la Contraloría,  que está soportada por elementos   hermenéuticos claros y que como vimos en el acápite anterior  fue debidamente   fundada en las normas especiales de  esa Entidad.     

Desde la   sentencia SU-120 de 2003 la  procedencia excepcional de la tutela en los casos   de interpretaciones judiciales ha sido un tema constante en la Corte   Constitucional.  En ese fallo se precisó que una decisión judicial   constituye una vía de hecho que hace procedente la acción de tutela por defectos   graves en la interpretación judicial cuando: “el juez elige la norma   aplicable o determina su manera de aplicación (i) contraviniendo o haciendo caso   omiso de los postulados, principios y valores constitucionales, (ii) imponiendo   criterios irracionales o desproporcionados; (iii) sin respetar el principio de   igualdad, y (iv) en desmedro de los derechos sustantivos en litigio”.    

Jurisprudencia   reciente ha señalado[54]  que no constituye un defecto en la interpretación judicial : (i) la   simple divergencia sobre la apreciación normativa; (ii) la contradicción   de opiniones respecto de una decisión judicial; (iii) una interpretación   que no resulta irrazonable ni pugna con la lógica jurídica, ni es abiertamente   contraria a la disposición analizada; y (iv) discutir una lectura   normativa que no se comparte, porque para ese efecto deben acudirse a las   instancias judiciales ordinarias y extraordinarias y no a la acción de tutela,   que no es tercera instancia.    

En suma, de   acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la protección de los derechos   fundamentales por vía de tutela, cuando éstos resultan afectados por la   interpretación judicial de normas jurídicas, debe ser excepcionalísima y   únicamente procede cuando el juez se aparta de la ley y la Constitución en forma   irrazonable, por lo que en caso de que existan distintas interpretaciones   razonables debe prevalecer la del juez de conocimiento en aras de preservar los   principios de autonomía, independencia y especialidad de la labor judicial.    

La sentencia   cuestionada  del Tribunal Administrativo  consideró que el señor Gabriel   Calderón Ramírez sí cumplía con los requisitos para ser beneficiario de la prima    técnica establecido en el artículo 5 del Decreto 1384 de 1996 y un  argumento   similar  fue utilizado,  como se expuso, para el caso de la señora   Gloria Azucena Torres.  Por su parte, la Contraloría sostiene  que el   presupuesto de “experiencia”  requerido por las normas que regulan la prima técnica antes del Decreto 1724 de   1997 debe ser  el de una experiencia calificada y relacionada con el cargo, por   ello sostiene que no es aceptable, respecto de los empleos de profesional   universitario tener en cuenta simplemente una experiencia no calificada, que   además en uno de los casos dice no estar demostrada.  La Sala desecha el cargo o   los cargos sustantivo y fáctico  tal como fueron presentados por la accionante    por  las siguientes razones:    

Si bien la tutela   intentó plantearse por parte de la entidad accionante con entidad   constitucional, por estar eventualmente comprometido el debido proceso, la   controversia terminó restringiéndose en estricto sentido a la interpretación de   normas de rango legal que efectivamente se hicieron dentro del ámbito de la   autonomía del proceder de la Corporación judicial  accionada, siendo   menester reiterar que cuando la discusión jurídica reposa sobre un problema de   interpretación normativo analizado dentro de los marcos de razonabilidad y   motivación, no tiene cabida penetrar la sentencia ordinaria so pretexto de   identificar un defecto sustantivo.    

Aún si la Corte   no coincidiera con el criterio de los fallos enjuiciados, no podría predicarse   un defecto sustantivo por interpretación judicial ante la sola discrepancia, por   cuanto, se repite, esta excepcional figura está reservada a actuaciones   manifiestamente apartadas de los deberes del juez y que afecten claramente un   derecho fundamental indiscutible, como consecuencia de un proceder arbitrario.   Si la simple discrepancia en estos temas con las tesis de los Magistrados del   Tribunal Contencioso de Santander facultara a la Corte Constitucional para   revocar sus fallos por vía de tutela, esta Corporación generaría una instancia   adicional para suplantar las atribuciones que la ley les ha conferido. Amén de   lo anterior y de acuerdo a reciente sentencia del Consejo de Estado en punto a   las interpretaciones plausibles que caben en este caso particular, “la   interpretación del Tribunal y la de la Contraloría son posibles, ninguna raya   con lo irracional, pues la experiencia necesaria, según la norma, se adquiere de   una parte con la profesión u oficio, pero también en la preparación o   responsabilidad, todas ellas relacionadas o afines con las funciones del cargo”[56].     

Es por ello que   estima la Sala que no cabe hacer reproche constitucional alguno a la   interpretación que de los hechos y de las normas especiales de la Contraloría   General hizo el Tribunal Administrativo de Santander con fundamento en las   cuales respaldó razonablemente  ambas  decisiones. Es claro que   siempre habrá puntos de vista distintos y maneras de construir tesis jurídicas   encontradas que conduzcan a decisiones opuestas, pero  ello no conduce a   que el juez de tutela adquiera competencia para imponer la suya con la simple   descalificación fundada en lo que considere una “mejor” opinión o    un “mejor”  criterio sobre la manera como debe resolverse el asunto.    

En conclusión, de   acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la protección de los derechos   fundamentales por vía de tutela, cuando éstos resultan afectados por la   interpretación judicial de normas jurídicas, debe ser excepcionalísima y   únicamente procede cuando el juez se aparta de la ley y la Constitución en forma   irrazonable, por lo que en caso de que existan distintas interpretaciones   razonables debe prevalecer la del juez de conocimiento en aras de preservar los   principios de autonomía, independencia y especialidad de la labor judicial.    

Como consecuencia   de lo expuesto, la Sala confirmará, pero las razones expuestas en este fallo,    las sentencias de segunda instancia proferidas por el Consejo de Estado que   negaron los amparos deprecados.    

DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo por mandato de la Constitución   Política,    

RESUELVE    

PRIMERO.-   CONFIRMAR, pero por las razones expuestas en esta sentencia, la providencia  de   fecha 1° de noviembre de 2012 proferida por la Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del expediente T-   3754984, y la sentencia del 15 de noviembre de 2012 dictada por la Sección   Quinta del Consejo de Estado, dentro del expediente T- 3754950.    

Cópiese,   notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y   cúmplase.    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] T-933 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[2] Ver al respecto la sentencia T-489 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy   Cabra.    

[3]Ver   al respecto la sentencia T-310 del 30 de abril de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva.    

[4] Sentencia T-173 de 1993.M. P. José Gregorio Hernández Galindo    

[5] Sentencia T-504 de 2000.  M.P. Antonio Barrera Carbonell    

[6] Ver entre otras la reciente Sentencia T-315 de 2005. M.P. Jaime Córdoba   Triviño    

[7] Sentencias T-008 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz  y SU-159   de 2000    

[8] Sentencia T-658-98. M.P. Carlos Gaviria Díaz    

[9] Sentencias T-088 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo    y SU-1219 de 2001.    

[10] Cfr. Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. M.P. Jaime Córdoba   Triviño.    

[11]Ver   al respecto la sentencia T-310 del 30 de abril de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva.    

[12]  Sentencia T-522 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa    

[13] Cfr. Sentencias T-462 de 2003. M.P.   Eduardo Montealegre Lynett; SU-1184 de 2001; T-1625 de 2000. M.P. Martha   Victoria Sáchica Méndez  y  T-1031 de 2001.M.P. Eduardo Montealegre   Lynett.    

[14] Cfr. Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. M.P. Jaime Córdoba   Triviño.    

[15] Ver sentencia T- 732 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

[16] ibídem.    

[17] Cfr. sentencia T-831 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

[18]Sentencia T-239   de 1996.M. P. Vladimiro Naranjo Mesa    

[19] Sentencia T-576 de 1993. M. P. Jorge Arango Mejía    

[20]   En  ocasiones  la jurisprudencia ha considerado el desconocimiento del   precedente  como una modalidad del defecto sustantivo (T-002 de 2012    reiteración de muchas otras) y en otras como un defecto autónomo. Al margen de   tal clasificación, lo relevante es que se trata de un defecto de naturaleza   sustantiva que hace incompatible la decisión judicial con los preceptos   constitucionales, según se consignó en la sentencia C-590 de 2005.       

[21]  “Sentencia T-1317 del 07 de diciembre de 2001. MP.   Rodrigo Uprimny Yepes.”    

[22] Cfr. Sentencia T-292 del 06 de abril de 2006. MP. Manuel José Cepeda.    

[23] Ibídem. Sentencia T-441 del 08 de junio de 2010. MP. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub.    

[24] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[26] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[27] Cfr. sentencia   T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio. Ver también las sentencias T-1317 de   2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes y T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.    

[28] Ver entre otras, sentencias T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván   Palacio, T-082 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-209 de 2011 M.P.   Juan Carlos Henao Pérez.    

[29] Ver entre otras, T-123 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-766 de   2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio.    

[30] Ver, entre otras, las sentencias T-211 de 2008 M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub, T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-082   de 2011 M.P, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[31] En palabras de   la Corte Constitucional: “La misma Corte Suprema de Justicia también ha   señalado que la adopción de la Constitución de 1991 produjo un cambio en la   percepción del derecho y particularmente del sentido de la expresión “ley”, pues   la Constitución se convierte en una verdadera norma jurídica que debe servir   como parámetro de control de validez de las decisiones judiciales y como guía de   interpretación de las normas de inferior jerarquía”. Cfr. Sentencia C-372 de   2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[32]En este sentido, entre muchas otras, pueden verse las sentencias SU-049   de 1999 M.P José Gregorio Hernández Galindo, SU-1720 de 2000 M.P. Alejandro   Martínez Caballero, T-468 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   C-820 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-162 de 2009 M.P. Mauricio   González Cuervo.    

[33] Sobre este   principio, es posible afirmar que el respeto del precedente se funda,   principalmente, en el deber de un juez de fallar casos que presenten elementos   fácticos y puntos en derecho similares, de manera igual, y no sorprender a los   ciudadanos que acuden a la justicia, en virtud del respeto del principio de   igualdad y la coherencia y estabilidad en el ordenamiento jurídico. Por ello, un   juez, en el caso en que lo encuentre necesario, si se aparta de una decisión   anterior aplicable al caso que tiene bajo conocimiento, debe justificar la nueva   postura y descalificar las otras consideraciones que han sido base de anteriores   decisiones.    

[34] La sentencia C-104 de 1993 con ponencia del Magistrado Alejandro   Martínez Caballero, estableció el punto de partida jurisprudencial en relación   con el derecho a la igualdad y las decisiones judiciales en los siguientes   términos: “El artículo 229 de la Carta debe ser considerado con el artículo   13 idem, de tal manera que el derecho a “acceder” igualitariamente ante los   jueces implica no sólo la idéntica oportunidad de ingresar a los estrados   judiciales sino también el idéntico tratamiento que tiene derecho a recibirse   por parte de los jueces y tribunales en situaciones similares”.    

[35] Ver sentencia   T-683 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. “La actividad   judicial supone la interpretación permanente de las disposiciones jurídicas,   aspecto que implica que el funcionario determine en cada proceso la norma que se   aplicará al caso concreto. En ese sentido los diversos jueces pueden tener   comprensiones diferentes del contenido de una misma prescripción jurídica y   derivar de ella, por esta razón, efectos distintos”.     

[36] Cfr. Sentencia T-049 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.   Entre otras, sentencias T-086 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-161 de   2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[37] Ver   J. Bell. “Sources of Law”, en P. Birks (ed.) English Private Law, 1, Oxford   University Press, pp. 1-29 (2000). Citado por Bernal Pulido, Carlos. “El   precedente en Colombia”. Revista de derecho del Estado. Universidad Externado de   Colombia, páginas 81-94 (2008).  Ver en el mismo sentido, “American Law In   a Global Context. The Basics”. Sheppard, Steve. Fletcher, George P. Pg. 80-83.   (2005) “Casos que establecen una regla en la interpretación de una norma o   situación concreta. Esto se identifica con los hechos, el problema jurídico, las   consideraciones que sustentan y son relevantes para la decisión, y la solución   que se declara para el caso. Para identificar un caso como precedente: stare   decisis (casos previos que vinculan como precedente), ratio decidendi (la razón   de ser de la decisión), obiter dicta (argumentos por decir que no son la razón   de ser de la decisión ni son vinculantes para decisiones posteriores)”   (traducción libre).“American Law In a Global Context. The Basics”. Sheppard,   Steve. Fletcher, George P. Pg. 80-83. (2005)    

[38] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas   Hernández, T-288 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-464 de 2011 M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio, T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio, C-634 de 2011   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[39] Cfr. Sentencia T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y   T-082 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[40] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.    

[41] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[42] M.P.Jorge Iván Palacio Palacio.    

[43] M.P. María Victoria Calle Correa.    

[44] Lo mismo puede verse en sentencias T-156 de 2009 M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva y T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[45] Sentencia  de 27 de julio  de 2011 de la Sección   Segunda Subsección B. M.P. Victor Alvarado Ardila .     

[46] La sentencia T-292 de 2006 se afirma que la ratio decidendi es   la “formulación del principio, regla o razón general de la sentencia que   constituye la base de la decisión judicial”.    

[47] Cfr. Sentencia T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.   Ver además sentencia T-110 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[48] Ver Quinche Ramírez, Manuel Fernando. “Vías de hecho. Acción de   tutela contra providencias judiciales”. Séptima Edición. Ed. Ibáñez (2012).    

[49] Consejo de Estado Sección Segunda. M.P. Alfonso Vargas Rincón,   sentencia de 26 de julio de 2012, Exp. N° 1844-2009. Actor. Carlos Arturo Forero   Orozco    

[50] Sentencia de 15 de junio de 2006, radicado 2002-08524 C.P. Jesús   Maria Lemos Bustamante.    

[51] Sentencia de 12 de septiembre de 2011. Accionante: Oscar   Bastidas Rodríguez.    

[52] Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca  de   27 de enero de 2011. expediente 2007.00504 Demandante. Herliz Ardila Mantilla.     

[53] Sentencia de la Sección Segunda,  de 23 de abril de 2012.   C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.     

[54] T- 703 de 2011    

[55] T-773 de 2011    

[56]   Sentencia de la Sección Segunda,  de 23 de abril de 2012. C.P. Luis Rafael   Vergara Quintero.