T-294-14

           T-294-14             

Sentencia T-294/14    

RELLENO SANITARIO-A mayor aprovechamiento de residuos sólidos menor   cantidad de técnicas pertinentes para su disposición final     

Desde 1998 Colombia adoptó una política para la gestión   integrada de residuos sólidos (PGIRS) integrada por los siguientes componentes:   (i) reducción en el origen, (ii) aprovechamiento y valorización, (iii) tratamiento y transformación y (iv) disposición   final controlada.  Dentro de este último componente se inscribe la   construcción de rellenos sanitarios como sitios de disposición final de residuos   sólidos, destinados a reemplazar los botaderos a cielo abierto o la práctica de   arrojar las basuras a los cauces de agua.    

RELLENO SANITARIO-Dispositivo de saneamiento ambiental y, a la vez,   generador de impactos susceptibles de derechos fundamentales    

PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL EN EL AMBITO   INTERNACIONAL Y SU POSICION EN EL ORDENAMIENTO INTERNO    

PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Elementos    

JUSTICIA AMBIENTAL-Concepto/JUSTICIA AMBIENTAL-Condición necesaria   para asegurar la vigencia de un orden justo    

DIMENSION DISTRIBUTIVA DE LA JUSTICIA   AMBIENTAL-Reconocimiento   constitucional    

El componente de equidad distributiva de la justicia   ambiental, en relación con la ejecución de proyectos de desarrollo, ha sido   objeto de desarrollo jurisprudencial hasta el momento a través de las siguientes   reglas: (i) La sostenibilidad ecológica, social, cultural y económica de los   proyectos de desarrollo, la cual incorpora la exigencia de que estos sean   equitativos “dentro y entre generaciones. (ii) Las personas y comunidades   afectadas por la ejecución de proyectos de desarrollo tienen derecho a que su   condición sea reconocida al momento en que se manifieste el impacto   correspondiente y a obtener una adecuada compensación por los daños. (iii) La   acción de tutela procede para lograr el reconocimiento de la condición de   afectado y ser incluido en los censos correspondientes, más no para obtener el   pago efectivo de las compensaciones que se derivan de tal condición. Para esto   último deberá acudirse a los mecanismos ordinarios o a las demás acciones   constitucionales previstas para el efecto, salvo que la subsistencia o el mínimo   vital del accionante puedan estar comprometidos de un modo inminente.    

DIMENSION PARTICIPATIVA DE LA JUSTICIA   AMBIENTAL    

Esta Corte ha tenido en cuenta la dimensión   participativa de la justicia ambiental, a través del reconocimiento del derecho   fundamental a la participación de las poblaciones que reciben de manera directa   las cargas ambientales derivadas de la realización o inadecuado funcionamiento   de obras de infraestructura (oleoductos, hidroeléctricas, carreteras). Derecho   que comprende de manera específica: (i) La apertura de espacios de   participación, información y concertación, y no de mera información o   socialización, que impliquen el consentimiento libre e informado, en el momento   de la evaluación de los impactos y del diseño de medidas de prevención,   mitigación y compensación, de modo tal que en ellas se incorpore el conocimiento   local y la voz de los afectados. (ii) La participación en el proceso de   elaboración de los censos de afectados y a todo lo largo de la realización del   proyecto. (iii) El cumplimiento de los compromisos acordados en los espacios de   concertación. (iv) La financiación de la asesoría que requieran las comunidades   afectadas por el proyecto, a fin de que estas puedan ejercer su derecho a la   participación efectiva. (v) La participación de las comunidades afectadas por   daños ambientales en las actividades de monitoreo y control.    

DERECHO AL AMBIENTE SANO/RELLENO   SANITARIO/BASURAS-Manejo    

CONSULTA PREVIA-Incluye proyectos de desarrollo como licencias   ambientales, contratos de concesión y concesiones mineras    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA-Fundamentos normativos     

La consulta previa constituye una garantía específica   de las exigencias de equidad distributiva y participación, propias de la   justicia ambiental, en relación con los grupos étnicos.    

CONSULTA PREVIA-Alcance y subreglas    

CONSULTA PREVIA-Ámbito de aplicación    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA EN   RELACION CON PROYECTOS DE DESARROLLO    

CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS   ETNICOS-Reglas   jurisprudenciales    

DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Titularidad    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA-Orden al Ministerio de Ambiente y Desarrollo   asumir la competencia para el licenciamiento ambiental del proyecto de relleno   sanitario y proceder a revisar los términos en que fue otorgada la licencia   ambiental    

DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Orden a la ANLA, a CORASEO S.A. E.S.P. y a la   CVS diseñar y poner en marcha espacios que aseguren la participación efectiva y   significativa de la población asentada en la zona de influencia del proyecto de   relleno sanitario    

DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Orden a la Dirección de Asuntos Indígenas y   Minorías del Ministerio del Interior implementar mecanismos efectivos de diálogo   y coordinación con las autoridades del pueblo indígena      

DERECHO DE PARTICIPACION EN MATERIA AMBIENTAL-Debe analizarse cuáles comunidades se verán   afectadas con la ejecución de una obra que intervenga recursos naturales    

Acción de tutela instaurada por   Marcos Gregorio Villera, Silvio Castaño Hoyos, Hermes Rafael Urzola de la   Barrera, Yenis González Pacheco, Antonio Martínez Mestra, José de la Vega   Argumedo, Francisco Marzola Hoyos y Julio César Trujillo Silvera contra la   Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge CVS,   Empresa de Servicios Públicos CORASEO, Ministerio del Interior Dirección de   Consulta Previa y Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías.    

Magistrada Ponente:    

MARÍA   VICTORIA CALLE CORREA    

       

Bogotá, D.C., veintidós (22) de   mayo de dos mil catorce (2014)    

La Sala Primera de Revisión de la   Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle,   Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus   competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión de los   fallos dictados en primera instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior del   Distrito Judicial de Montería el siete (7) de mayo de dos mil doce (2012), y en   segunda instancia por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia   el veintiocho (28) de junio de dos mil doce (2012), dentro de la acción de   tutela instaurada por Marcos Gregorio Villera, Silvio Castaño Hoyos, Hermes   Rafael Urzola de la Barrera, Yenis González Pacheco, Antonio Martínez Mestra,   José de la Vega Argumedo, Francisco Marzola Hoyos y Julio César Trujillo   Silvera, integrantes de la comunidad indígena Venado, contra la Corporación   Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS, Empresa de   Servicios Públicos CORASEO S.A., el Ministerio del Interior – Dirección de   Consulta Previa y Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías.[1]    

I. ANTECEDENTES    

Los accionantes, quienes se reconocen como integrantes   de la comunidad indígena Venado, perteneciente al pueblo Zenú, interponen esta   acción de tutela por considerar que las entidades demandadas han vulnerado sus   derechos fundamentales a la dignidad humana, la igualdad, la participación y la   consulta previa, la propiedad colectiva y el derecho a no ser desplazados de sus   territorios, el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la nación,   la salud y el ambiente sano, todos ellos en conexidad con el derecho a la vida.    Sostienen que la vulneración de estos derechos es consecuencia de la omisión de   consultarlos antes de iniciar la construcción del relleno sanitario de   Cantagallo y de los impactos ambientales y sociales que se han generado a raíz   de la ejecución de dicho proyecto.    

1. HECHOS    

1.1. La comunidad indígena Venado, perteneciente al pueblo   Zenú, está situada en la vereda Cantagallo, corregimiento de Pijiguayal, en   jurisdicción del municipio de Ciénaga de Oro, departamento de Córdoba.    

1.2.  La empresa CORASEO S.A.   E.S.P. se propone llevar a cabo el proyecto de construcción y operación de un   relleno sanitario regional en la vereda Cantagallo, Corregimiento de Pijiguayal,   municipio de Ciénaga de Oro, ubicada a siete kilómetros del casco urbano de   dicho municipio en la vía que conduce al sitio conocido como la “Y”. La obra   está destinada a prestar sus servicios a los municipios de Ciénaga de Oro,   Cereté y San Carlos. Dentro de la descripción técnica del proyecto se encuentran   las siguientes características: vida útil de treinta (30) años, capacidad para   almacenar un millón ochenta mil cincuenta y cuatro (1.080.054) toneladas, tipo   de residuos: sólidos urbanos, tipo de relleno sanitario: terraza (llenada por   Niveles), altura de nivel de llenado: dos (2) metros, tipo de operación:   compactación mecánica. Los costos estimados del proyecto inicialmente ascendían   a nueve mil novecientos veintiocho millones novecientos dos mil setecientos   setenta y tres ($9.928.902.773) pesos.[2]    

1.3. El once (11) de mayo de dos   mil nueve (2009), mediante resolución Nº 3279, la Corporación Autónoma Regional   de los Valles del Sinú y San Jorge – CVS, negó la licencia ambiental para la   realización de este relleno sanitario, argumentando que se detectaron alrededor   de veinticuatro (24) fallas técnicas dentro del proyecto y omisión de   información relevante en el Estudio de Impacto Ambiental presentado por CORASEO   S.A.[3]    

1.4.  Con posterioridad a esta   negativa, la empresa CORASEO S.A. inició de nuevo el trámite de licencia   ambiental para el proyecto, concluyendo esta vez con la Resolución No. 14266 del   dieciséis (16) de junio de dos mil diez (2010), expedida por la Corporación   Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge – CVS, mediante la cual se   concede licencia ambiental al proyecto de relleno sanitario objeto de   controversia.[4]    

1.5.  El nueve (9) de   diciembre de dos mil diez (2010), la Corporación Autónoma Regional de los Valles   del Sinú y San Jorge – CVS y el Municipio de Ciénaga de Oro suscribieron el   Convenio Interadministrativo No. 048, cuyo objeto es brindar apoyo financiero   para la ejecución de las obras correspondientes al proyecto denominado   “Construcción de la primera etapa del relleno sanitario, corregimiento   Cantagallo, municipio de Ciénaga de Oro, departamento de Córdoba”.  El   valor del convenio asciende a $4.995.715.847.00, que serían entregados por la   CVS al municipio de Ciénaga de Oro quien, a su vez, contrataría con CORASEO S.A.   la ejecución de las obras.  Estas incluyen la adecuación del terreno, la   instalación de un sistema de extracción y evacuación de gases, construcción de   un sistema de evacuación y tratamiento de lixiviados y la construcción de obras   para el tratamiento de aguas lluvias.[5]    

1.6. Los accionantes aseveran que   la construcción de esta obra ocasiona un daño ambiental que tiene consecuencias   negativas en el porvenir de la comunidad. “Es una reserva forestal, cabecera   de un arroyo y el nacedero de cerca de 10 fuentes de agua pura, además de lo   anterior hay alrededor de 10 fuentes de agua dulce subterránea altamente potable   de las cuales se surte las comunidades indígenas Zenúes que se encuentran   alrededor del sitio donde se está construyendo dicho relleno”. Reiteran que   las fuentes subterráneas también hacen parte de las fuentes de abastecimiento de   los habitantes del municipio de Ciénaga de Oro, las cuales se afectarían por los   lixiviados acumulados en dicho relleno.    

1.7. Igualmente manifiestan que ha   existido irresponsabilidad por parte de la Corporación Autónoma Regional de los   Valles del Sinú y San Jorge, CVS, por cuanto no ha ordenado la suspensión de los   trabajos de construcción del relleno sanitario, a pesar de que en reiteradas   ocasiones ha abierto investigaciones e impuesto multas a la empresa CORASEO S.A.   y al municipio de Ciénaga de Oro, al identificar diferentes puntos críticos   constituidos, como la existencia de botaderos satélites a cielo abierto.[6]    

1.8. Asimismo, los accionantes   afirman que alrededor del proyecto existen comunidades indígenas que no fueron   consultadas por ninguna de las entidades participantes en el proyecto, entre las   cuales mencionan el cabildo menor de Pijiguayal, la comunidad indígena Venado,   las Piedras, Tevis, Paloquemao, Playa Blanca.    

1.9. El veintitrés (23) de   noviembre de dos mil once (2011), el Cacique del Resguardo Indígena Zenú de San   Andrés de Sotavento presentó un escrito ante el Ministerio del Interior con la   solicitud de que se ordenara la suspensión de los trabajos de construcción del   relleno sanitario, hasta que se adelantara de forma efectiva el procedimiento de   consulta previa. Ante lo cual el Ministerio indicó, en comunicación suscrita el   treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011), que “hasta esa fecha esa   dirección no había recibido comunicación solicitando inicio de proceso de   consulta previa por parte de la empresa ejecutora de la obra en particular   CORASEO.” El Ministerio sostiene que es responsabilidad de la parte   interesada en la ejecución del proyecto impulsar el procedimiento de   certificación a efectos de determinar si en el área de influencia existen   comunidades indígenas, raciales y/o ROM.[7]   Los actores señalan que los operadores nunca realizaron dicho   procedimiento y que tan sólo le solicitaron información a la Gobernación de   Córdoba sobre el particular, entidad que no tiene la competencia para absolver   dichas consultas.    

1.10. Los accionantes indican que,   como consecuencia de los hechos anteriormente descritos, se les vulneraron   derechos fundamentales a la consulta   previa, la participación, la vida y la subsistencia como pueblos indígenas, la   propiedad colectiva, a no ser desplazados, al debido proceso, al reconocimiento   de la diversidad étnica y cultural de la nación y al ambiente sano. En consecuencia, solicitan al juez de tutela   que ordene i) “al Ministerio del Interior- Dirección de Asuntos Indígenas y   Dirección de Consulta Previa, para que en el término de 48 horas, haga la   verificación de la existencia de comunidades indígenas en la zona objeto de la   construcción del relleno sanitario”; ii) “a la Corporación Autónoma   Regional de los Valles del Sinú y San Jorge y a CORASEO, la suspensión de los   trabajos de construcción del Relleno Sanitario en la vereda Cantagallo,   corregimiento de Pijiguayal, municipio Ciénaga de Oro”; iii) “a los   accionantes a realizar el proceso de consulta previa con la comunidad indígena   afectada, garantizando su protección y reparación.”     

Asimismo, como medida provisional,   a fin de evitar un perjuicio irremediable para la comunidad indígena Zenú del   Venado, solicitan que se ordene la suspensión inmediata de los trabajos de   construcción del relleno sanitario de Cantagallo, hasta tanto no se realice y   culmine el proceso de verificación y consulta previa de las comunidades   indígenas.    

2. RESPUESTA DE LAS ENTIDADES   DEMANDADAS    

2.1. Corporación Autónoma   Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS[8]    

La entidad demandada solicitó que   se declarara improcedente la acción de tutela interpuesta. En primer lugar,   indicó que su dependencia era competente, según la Ley 99 de 1993, para expedir   licencias ambientales relacionadas con la construcción de rellenos sanitarios.   Con relación al caso objeto de estudio, la entidad indicó:    

“Luego de la nueva solicitud   presentada por CORASEO, una vez evaluado por parte de la CVS, la información y   el Estudio de Impacto Ambiental teniendo en cuenta los estudios y los ajustes   complementarios presentados, la división de calidad ambiental de la CVS rinde el   Concepto Técnico ULP Nº 018 de fecha 16 de abril de 2010, en el cual se   recomienda: Otorgar la licencia ambiental previa las siguientes consideraciones   de orden técnico.”    

Sostuvo que se organizaron varias   audiencias de socialización relacionadas con el desarrollo del proyecto, aun   cuando jurídicamente no estaba compelida a realizarlas, conforme a lo prescrito   en el artículo 5 del Decreto 330 de 2007. La entidad demandada manifestó además   que la consulta previa se requiere “siempre y cuando se solicite y el   solicitante acredite la calidad especial, para el caso acredite la calidad de   comunidad indígena debidamente reconocida”.  Concluye que en el   presente caso no se debía realizar consulta previa, por cuanto la comunidad   indígena Pijiguayal no se encuentra reconocida como tal ni por el Ministerio del   Interior, ni por la Unidad de Asuntos Indígenas de la Secretaría   de Gobierno Departamental de Córdoba, ni se encuentra en el listado de   comunidades indígenas del Departamento de Córdoba de la Dirección General de   Asuntos Indígenas.    

Finalmente, la Corporación Autónoma   Regional se opuso a la suspensión de la construcción del relleno sanitario, “debido   a que la licencia ambiental para la construcción de dicha obra se encuentra   ajustada a la ley. De igual forma, esta no ha sido recurrida mediante los medios   ordinarios existentes y establecidos por la ley para atacar los actos   administrativos que conceden licencias ambientales.” Razón por la cual, la   entidad expresa que se torna improcedente la acción de tutela en el presente   caso, pues los accionantes tienen la facultad de acudir a las “vías   administrativas con la finalidad de dejar sin efectos el acto   administrativo en discusión.” Además, la entidad alega que los accionantes   basan su actuación jurídica en “especulaciones de eventuales riesgos al   ambiente”, lo cual se constituye en otra razón más para declarar la   improcedencia de la acción de tutela.    

2.2. CORASEO S.A. E.S.P[9]    

La empresa solicitó “rechazar de   plano la presente acción constitucional”. Sostiene que en el presente caso   se configura una excepción de cosa juzgada, “puesto que existe identidad de   objeto, materia y parte accionada, con la acción de tutela interpuesta por la   supuesta comunidad ´Los Celestinos` de la vereda Cantagallo-Municipio de Ciénaga   de Oro en contra de CVS, CORASEO, Consorcio Cantagallo y Municipio de Ciénaga de   Oro la cual fue despachada desfavorablemente por el Juzgado Quinto   Administrativo del Circuito de Montería el 10 de octubre de 2011”.    

En segundo lugar, argumentó la   existencia de otro mecanismo de protección de los derechos en contienda, que es   la acción de nulidad en la jurisdicción contenciosa administrativa contra el   acto administrativo que concedió la licencia ambiental para la construcción del   relleno.    

CORASEO indicó que las posibles   afectaciones al ambiente, alegadas por el demandante, carecen de sustento   probatorio “puesto que cada uno de estos temas fueron abordados previo   procedimiento para la expedición de la licencia ambiental por parte de la   entidad competente, en donde se determinó que no existen nacimientos de agua   corriente en el terreno a construir, además de determinar que los pozos   subterráneos de agua no contienen agua apta para el consumo humano, (…) De igual   forma, se recuerda que la comunidad de ciénaga de oro se encuentra recibiendo el   servicio de agua potable por parte de la empresa UNIAGUAS S.A. ESP, y los   habitantes de la población rural que no tengan acceso al líquido, pueden   amparados en derechos fundamentales, solicitar a aquella su legalización y   prestación del servicio.”   Finalmente, la empresa indicó que realizaron “numerosas audiencias   públicas ambientales (marzo 19 de 2010 Finca Villa Nancy-Municipio de Ciénaga de   Oro).”    

Luego de reiterar que en todo   momento la empresa ha actuado con estricto apego a la legalidad, su apoderado   sostiene que la participación de la comunidad estuvo garantizada con la   realización de una Audiencia Pública Ambiental el diecinueve (19) de marzo de   dos mil diez (2010).    

2.3. Dirección de Consulta   Previa del Ministerio del Interior[10]    

La Dirección de Consulta Previa del   Ministerio del Interior solicitó negar las pretensiones del accionante. La   entidad expreso que “es necesario resaltar que los demandantes (…) no se   encuentran registrados ante la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías.   Esto debido a que el reconocimiento de las comunidades indígenas deben ser   sometidos a la aplicación de un estudio etnológico, de acuerdo con el protocolo   institucional desarrollado para tal fin, de ahí que el estudio etnológico busca   dar cuenta de la realidad social de los colectivos, caracterizando su   organización interna y sus relaciones externas”.    

Asimismo, precisó que el veintiuno   (21) de marzo de dos mil doce (2012) la empresa CORASEO S.A. solicitó certificar   la presencia de comunidades indígenas y afro descendientes en la zona de   influencia del proyecto, razón por la cual, “este Ministerio atendiendo la   solicitud de la empresa ejecutora del proyecto en comento se encuentra en   trámite y estudio para determinar con real precisión si estas comunidades se   encuentran en el área de influencia del proyecto y así expedir la respectiva   certificación.”    

3. TERCEROS INTERESADOS   VINCULADOS EN PRIMERA INSTANCIA    

El Tribunal Superior del Distrito   Judicial de Montería, Sala Penal, mediante auto del veintitrés (23) de abril de   dos mil doce (2012) admitió a trámite la acción de tutela y dispuso vincular al   Municipio de Ciénaga de Oro y a la Gobernación de Córdoba.[11]    

3.1. Municipio de Ciénaga de   Oro, Córdoba    

El Municipio se abstuvo de dar   respuesta alguna.    

3.2. Gobernación de Córdoba    

La Gobernación se abstuvo de dar   respuesta alguna.    

II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO   DE REVISIÓN    

1. PRIMERA INSTANCIA    

El siete (7) de mayo de dos mil   doce (2012) la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de   Montería tuteló los derechos fundamentales al medio ambiente, dignidad humana y   a la vida de los accionantes.[12]  En consecuencia, ordenó a las entidades demandadas “la suspensión de la   construcción del relleno sanitario Cantagallo hasta tanto no se disponga de   común acuerdo con las comunidades que habitan la zona y que se verían afectadas,   las alternativas que permitan contrarrestar los efectos que generaría el   funcionamiento del relleno”.    

El primer argumento que sustentó la   decisión del Tribunal fue la inspección judicial practicada el treinta (30) de   abril de dos mil doce (2012). En el desarrollo de esa prueba se evidenció que   hay familias que viven a los alrededores del lugar en el cual se construye el   relleno sanitario, y se “constató la existencia de acuíferos o posos   (sic)  de agua, donde según la comunidad se vienen secando por efectos de la obra y   aquellos que todavía no lo han hecho, sus aguas no son aptas para el consumo,   pues presentan un color amarillento.” A partir de ese hecho, el razonamiento   fue el siguiente:    

“Si bien es cierto, no se cuenta   con soportes técnicos que permitan concluir que la afectación a estas fuentes de   agua obedece a la construcción de la obra, pues la CVS no hizo llegar dichos   soportes a pesar de que solicitaron, no es menos cierto, que no se necesita ser   un experto en la materia o perito versado en el tema, para concluir que en un   relleno sanitario por si (sic) solo afecta el medio ambiente de su   entorno y por ende a las comunidades que se encuentran cerca del sitio. Dentro   de ese orden de ideas, tanto el sentido común como la lógica, nos lleva a pensar   que este tipo (sic) obras por lo general se hacen en lugares despoblados   alejados de toda actividad humana, situación que aquí no se cumple ya que se   construye justo al lado de una carretera principal y con pobladores de la zona   como vecinos.    

(…)    

Así mismo, no se puede olvidar,   que un relleno de esta magnitud atrae roedores y múltiples vectores con   consecuencias funestas para la comunidad, pues los roedores e insectos que   generaría el basurero se convertirían en trasmisores de enfermedades para niños   y adultos.”    

Con relación a la necesidad de   establecer la consulta con las comunidades, el Tribunal manifestó que el   reconocimiento de los derechos de la población de Cantagallo no podía hacerse   depender de que contara con reconocimiento del Ministerio del Interior como   resguardo indígena: “Permitir la realización de la obra bajo el argumento que   no tenía por qué hacerse la consulta previa en razón a que la comunidad que   habita la zona no está reconocida ante el Ministerio del Interior como un   resguardo indígena, significa desconocer los derechos fundamentales de dichas   comunidades, pues existe algo evidente y real, que son las familias que habitan   la zona, sean indígenas o no”. Sostuvo que permitir la continuación de las   obras en las condiciones en que se venía ejecutando supone condenar al   desplazamiento forzado a los accionantes y otras familias.    

Finalmente, la Sala Penal del   Tribunal Superior de Montería expresó que no existía ninguna prueba sobre la   existencia de una sentencia judicial que hubiera adoptado una decisión sobre el   presente caso, razón por la cual no puede operar la “excepción de cosa   juzgada propuesta por una de las entidades accionadas”. Y en cuanto a   la solicitud de reconocimiento de la comunidad indígena, “esta debe hacerse   ante el Ministerio del Interior a través de la  Dirección de Asuntos   Indígenas y de acuerdo a los procedimientos establecidos para ello, pues se   requiere de un estudio etnológico que dé cuenta de la realidad social del   colectivo, caracterizando su organización interna y sus relaciones externas,   situación que no se ha dado en el presente trámite.”    

2. IMPUGNACIÓN    

La Corporación Autónoma Regional de   los Valles del Sinú y San Jorge, CVS y la empresa CORASEO S.A. presentaron   escrito de impugnación.[13]    La primera entidad centró su desacuerdo en la refutación técnica de los   problemas ambientales que se presentan con la obra del relleno sanitario e   igualmente insistió en la configuración del fenómeno procesal de cosa juzgada.   Por su parte, CORASEO S.A. arguyó que la providencia del a-quo  desconoció el principio de subsidiariedad de la acción de tutela, la existencia   de un fallo de tutela anterior que denegó pretensiones idénticas en aquella   ocasión planteadas por la pretendida comunidad indígena de “Los Celestinos”;   asimismo, controvirtió los fundamentos jurídicos y fácticos de la decisión de   primera instancia, en particular su calificación de la obra adelantada como un   “basurero” en lugar de como un relleno sanitario, e insistió que la comunidad   accionante se encuentra a más de tres (3) km de distancia, por fuera del área de   influencia del relleno sanitario, y en jurisdicción del municipio de Sahagún.    

3. SEGUNDA INSTANCIA    

El veintiocho (28) de junio de dos   mil doce (2012), la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia   revocó la decisión proferida por la autoridad de primera instancia y, en su   lugar, denegó las pretensiones de los accionantes. La Sala expresó que lo   procedente era acudir a la acción popular, “máxime que este mecanismo de   amparo colectivo es tan garantista como el instrumento judicial previsto en el   artículo 86 superior, ya que tiene carácter preventivo en su naturaleza   jurídica”. Sustenta su decisión en que la providencia proferida por la Sala   Penal del Tribunal de Montería “llega a unas tesis sin respaldo probatorio   pertinente e idóneo, razón por la cual, no puede establecerse una protección al   derecho al ambiente sano que es un derecho colectivo en sede de amparo, cuando   no se demuestra la afectación de derechos fundamentales.”     

III. PRUEBAS    

Copia de la Resolución Nº 3279 del   once (11) de mayo de dos mil nueve (2009), “por medio de la cual se niega una   licencia ambiental”, expedida por la Corporación Autónoma Regional de los   Valles del Sinú y del San Jorge – CVS.[14]    

Copia del convenio   interadministrativo Nº 48 del nueve (9) de diciembre de dos mil diez (2010),   suscrito entre la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San   Jorge – CVS y el Municipio de Ciénaga de Oro, con el objeto de “apoyar   financieramente la ejecución de las obras correspondientes al proyecto   denominado ‘Construcción de la primera etapa del relleno sanitario,   corregimiento Cantagallo, Municipio de Ciénaga de Oro, departamento de Córdoba’”.[15]    

Copia del oficio Nº 060-4863 del   veintiuno (21) de septiembre de dos mil once (2011), suscritos por la   Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS,   donde se relacionan los actos administrativos mediante los cuales se han   iniciado investigaciones e impuesto sanciones ambientales al municipio de   Ciénaga de Oro y a CORASEO S.A., por problemas derivados de la prestación del   servicio de aseo.[16]    

Copia del oficio Nº OFI   11-1092-DCP-2500 del treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011), suscrito   por la Directora de Consulta Previa del Ministerio del Interior, en respuesta a   la solicitud de suspensión de las obras de construcción del relleno sanitario   formulada por Eder Eduardo Espitia Estrada, Cacique Mayor Regional del Pueblo   Zenú. En él se informa que las entidades responsables del proyecto no han   solicitado el inicio del proceso de consulta previa.[17]    

Copia del oficio 060-458 del trece   (13) de febrero de dos mil doce (2012), expedido por la CVS y dirigido a la   Directora de Consulta Previa del Ministerio del Interior, en el que se informa   que, de acuerdo con certificaciones expedidas por el Ministerio del Interior y   la Secretaría de Gobierno de Córdoba, no se registran comunidades indígenas o   afro descendientes asentadas en el corregimiento de Pijiguayal.[18]    

Copia del oficio Nº 060-085 del   once (11) de enero de dos mil doce (2012), expedido por la CVS y dirigido a Eder   Espitia Estrada, Cacique Mayor Regional del Pueblo Zenú de San Andrés de   Sotavento, donde se informa que, de acuerdo a las certificaciones expedidas por   la Directora General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior y la   Unidad de Asuntos Indígenas de la Secretaría de Gobierno del Departamento de   Córdoba, no existen registrados grupos de afro descendientes o indígenas en la   vereda de Cantagallo ni en el corregimiento de Pijiguayal.  Asimismo, se   señala que no es cierto que con la construcción del relleno se vayan a producir   consecuencias catastróficas para la población  Zenú.[19]    

Copia del oficio   OFI07-19866-DET-1000, del veintiséis (26) de julio de dos mil siete (2007),   expedido por la Dirección de Asuntos Étnicos del Ministerio del Interior, en el   que se incluye una relación de los cabildos menores pertenecientes al resguardo   de San Andrés de Sotavento (dentro de las cuales se incluyen las comunidades de   Arena, Barrio Prieto, El Bugre y San Antonio de Táchira, en jurisdicción de   Ciénaga de Oro), y de otras comunidades situadas por fuera del territorio   legalizado del resguardo.[20]    

Copia de las Actas del Cabildo   Menor Indígena Venado de Sahagún, Córdoba, de fecha cinco (5) de enero de dos   mil cinco (2005) y diecinueve (19) de enero de dos mil once (2011), en las   cuales se certifica la convocatoria a las reuniones en las que se llevó a cabo   la elección y posesión de los integrantes del cabildo para los períodos dos mil   cinco – dos mil seis (2005-2006) y dos mil once – dos mil doce (2011-2012),   respectivamente.[21]    

Documento suscrito por Marcela   Bravo Gallo, Directora General de Asuntos Indígenas, que contiene una relación   de los cabildos menores ubicados en el departamento de Córdoba que, de acuerdo a   la información suministrada por el Cacique Mayor del Resguardo de San Andrés de   Sotavento, formarían parte de dicho resguardo.  En dicha relación se   incluye, dentro del municipio de Ciénaga de Oro, los cabildos menores de Barro   Prieto, Belén, Berstegui, Ciénaga de Oro urbano, El Bobo, Caño Bugre, El   Charcón, El Curial, El Higal, El Salao, El Templo, La Arena, Laguneta, Las   Palmitas, Los Cocos, Playas Blancas, Punta de Yanes, San Antonio del Táchira, La   Saca, El Llano, Cerro Pando y Venado. La funcionaria que suscribe el documento   precisa que, en relación con este listado, se adelanta el proceso de   verificación de los cabildos a partir de la información suministrada por el   Incora.[22]    

Oficio remitido al Tribunal   Superior del Distrito Judicial de Montería el tres (3) de mayo de dos mil doce   (2012) por Marcos Gregorio Galeano, quien oficia como Alguacil Mayor del Cabildo   Venado.  En él precisa que el Cabildo de Venado aparece en el listado del   Cabildo Urbano de Sahagún, integrado por las veredas de Cantagallo, Piedra   Bonita y Venado.  Además solicita una inspección a los computadores de la   oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, con el fin de   constatar que en ellos aparecen las familias del cabildo Venado que se   encuentran relacionadas con el Cabildo Urbano de Sahagún.[23]    

Oficio OFI11-13266-DAI-0220, del   cuatro (4) de abril de dos mil once (2011), suscrito por Pedro Santiago Posada   Arango, Director de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del   Interior, en el que invita a Marcos Galeano, en calidad de autoridad indígena, a   una reunión para la elaboración del Plan de Salvaguarda del Pueblo Zenú.[24]    

Oficio del treinta y uno (31) de   agosto de dos mil diez (2010), enviado por Manexka EP.S. Indígena, a las   autoridades del Cabildo Venado, invitándoles a una reunión de rendición de   cuentas.[25]    

Oficio del veintisiete (27) de   marzo de dos mil ocho (2008), enviado por el Cacique Mayor Regional del   Resguardo Indígena de San Andrés de Sotavento al Capitán Menor del Cabildo   Venado, invitando a una reunión para tratar temas de carácter organizativo.[26]    

Oficio dirigido por Rafael Rivera   Hoyos, Director de Asuntos Indígenas del Departamento de Córdoba, a Silvio   Castaño Hoyos, Capitán Menor de Venado, a participar en una reunión el ocho (8)   de abril de dos mil ocho (2008) con el fin de tratar temas relacionados con los   programas a implementar por la Gobernación de Córdoba y el Resguardo Indígena.[27]    

CD con un video realizado en junio   de dos mil diez (2010), en el que se muestra la vegetación y los recursos   hídricos con los que cuenta la vereda Cantagallo del municipio de Ciénaga de Oro   y se denuncia su inminente afectación como consecuencia del otorgamiento de la   licencia ambiental para la construcción del relleno sanitario.[28]    

CD con seis (6) notas   periodísticas, tituladas Notas de Cantagallo, producidas por un canal local del   televisión, donde se muestran imágenes de los impactos producidos por las obras   realizadas hasta el momento y se entrevista a los miembros de la comunidad,   entre ellos a las autoridades del cabildo indígena de Venado. En estos   reportajes se puede apreciar la existencia de diferentes hogares ubicados a   pocos metros de la construcción del relleno sanitario e igualmente diferentes   efectos colaterales que denuncian los habitantes del sector a causa de dicha   construcción, como contaminación en las aguas, afectación a la agricultura por   derrumbes e inestabilidad en las tierras, erosión de arroyos, entre otros.   Asimismo, los reportajes incluyen entrevistas a pobladores del sector, quienes   se identifican como indígenas, piden que el gobierno constate que efectivamente   allí se encuentra asentado dicho cabildo indígena, exigen que se protejan sus   derechos fundamentales y se proceda con la consulta previa. Finalmente insisten   en que si no se restablecen sus derechos, se verán obligados a abandonar el   lugar, ya que la construcción del relleno producirá una contaminación tal que   afectará el medio ambiente y les impedirá trabajar, lo que conllevaría a su   desplazamiento masivo.[29]    

2. ALLEGADAS POR LA CORPORACIÓN   AUTÓNOMA REGIONAL DE LOS VALLES DEL SINÚ Y DEL SAN JORGE – CVS.    

Poder conferido por la Corporación   Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge – CVS, al abogado Kamell   Eduardo Jaller Castro para actuar en el presente proceso.[30]    

Certificación emitida por el Grupo   de Investigación y Desarrollo de la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y   minorías del Ministerio del Interior, el nueve (9) de febrero de dos mil doce   (2012), donde se indica:[31]    

Que consultadas las bases de   datos institucionales de solicitudes de estudio etnológico para determinar el   carácter de parcialidad y/o comunidad indígena, a la fecha no se encontró   solicitud a la denominada comunidad Pijiguayal, Vereda Cantagallo del municipio   de Ciénaga de Oro, departamento de Córdoba.”    

Certificación emitida por la Unidad   de Asuntos Indígenas de la Secretaría de Gobierno Departamental de Córdoba, el   cinco (5) de junio de dos mil siete (2007)[32], dirigida al   Gerente de CORASEO S.A. E.S.P., donde se informa:    

“Para su conocimiento y fines   pertinentes le informo que en el Corregimiento de Pijiguayal, Vereda Cantagallo   Municipio de Ciénaga de Oro, en el lugar solicitado no exciten (sic) registrados en los archivos existentes   en la Unidad de Asuntos Indígenas de la Gobernación de Córdoba grupos de   Afrodescendientes o Indígenas.    

Sin embargo si se encuentra en   zonas cercanas al sitio en referencia comunidades indígenas como la de San   Antonio del Táchira y Venado en los límites con el Municipio de Sahagún   comunidades estas pertenecientes al Resguardo Indígena Zenú de San Andrés de   Sotavento Córdoba-Sucre.”    

Oficio No. 060-1004 del veintiocho   (28) de marzo de dos mil doce (2012), mediante el cual el Secretario General de   la CVS responde a requerimiento efectuado por la Dirección de Consulta Previa   del Ministerio del Interior (oficio 1410 del 15 de marzo de 2012), informando   las razones que en su momento llevaron a considerar que no era necesaria la   realización de la consulta previa. Sostienen que, en su momento, la empresa   solicitante de la licencia ambiental para el relleno sanitario de Cantagallo   solicitó a la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del   Interior que certificara la presencia de comunidades, a lo cual esta entidad   respondió que “… a la fecha no se encontró solicitud de estudio a la   denominada comunidad de Pijiguayal, vereda Cantagallo del municipio de Ciénaga   de Oro, departamento de Córdoba”; asimismo, señalan que la Directiva   Presidencial No. 01 de 2010 y el Decreto 2893 de 2011, sobre las funciones de la   Dirección de Consulta Previa, fueron expedidas con posterioridad al trámite de   la licencia ambiental para el proyecto objeto de controversia, para el cual se   tuvo en cuenta lo previsto en el artículo 12 del decreto 1320 de 1998, que   regula la consulta previa dentro de los trámites de licencia ambiental.[33]    

Oficio No. 060-458 del trece (13)   de febrero de dos mil doce (2012), por el cual el Secretario General de la CVS   responde a un requerimiento efectuado por la Dirección de Consulta Previa del   Ministerio del Interior, indicando que en el área de influencia del proyecto no   existen grupos afro descendientes o indígenas registrados ante el Ministerio del   Interior, como tampoco existe solicitud de estudio etnológico formulada ante   esta última entidad por la denominada comunidad de Pijiyagual, vereda   Cantagallo, municipio de Ciénaga de Oro, Córdoba.[34]    

Certificación emitida el veintitrés   (23) de septiembre de dos mil cinco (2005) por la Secretaría de Planeación   Municipal de Ciénaga de Oro, donde consta que el predio de propiedad del señor   Jorge David Behaine Peñafiel y otra, ubicado en la región de Cantagallo,   jurisdicción de Ciénaga de Oro, está considerado como área de disposición final   de residuos sólidos.[35]    

Presentación del proyecto de   relleno sanitario, elaborada por la CVS, que contiene información relevante   sobre el trámite del licenciamiento ambiental, la elaboración del Diagnóstico   Ambiental de Alternativas y los criterios que llevaron a seleccionar el predio   ubicado en la vereda Cantagallo frente a otras posibles opciones.[36]    

Informe de monitoreo de la calidad   del agua de los pozos subterráneos ubicados en los alrededores del relleno   sanitario de Cantagallo, realizado el quince (15) de marzo de dos mil doce   (2012) por la CVS.  Entre las conclusiones de este informe se destaca que,   en relación con buena parte de los parámetros examinados, las muestras de agua   tomadas en varios de los puntos de muestreo no cumplen con los rangos de calidad   exigidos en el Decreto 1594 de 1984. Asimismo,  se destaca que en algunos de los pozos examinados el agua no puede ser utilizada   para consumo humano sin previo tratamiento, debido a que los parámetros   fisicoquímicos de pH, turbidez, nitratos, cloruros, dureza y sulfatos no son   adecuados, como también por la presencia de coliformes fecales y e-coli.    Por otra parte, se afirma que en las muestras examinadas no se detectó   contaminación por metales pesados.[37]    

Evaluación ambiental de la calidad   del aire y ruido ambiental en el sector Cantagallo, realizada entre el primero   (1) y tres (3) de septiembre de dos mil nueve (2009) por la empresa SGS Colombia   S.A., quien fue contratada para el efecto por la empresa CORASEO S.A. En las   conclusiones del estudio se afirma que las concentraciones de partículas en   suspensión, partículas respirables, SO2 y NO2 cumplen con   lo establecido en la Resolución 601 de 2006; asimismo, que las mediciones   sonoras cumplen con lo requerido en la Resolución 0627 de 2006.[38]    

Plan de Remoción, Almacenamiento y   Preservación de la Capa Vegetal en el Proyecto de Relleno Sanitario del   Municipio Ciénaga de Oro, Corregimiento Pijiguayal, Vereda Cantagallo, elaborado   por la empresa CORASEO S.A.[39]    

Plan de Gestión Social y Ambiental   del Relleno Sanitario Cantagallo, Fase I.  En este documento se detallan   una serie de actividades que la empresa CORASEO S.A. se proponer adelantar con   la comunidad, orientadas a socializar el proyecto y evaluar de manera conjunta   sus impactos.  Sin embargo, no se adjunta constancia de la ejecución   efectiva de dicho plan de gestión.[40]    

3. ALLEGADAS POR CORASEO S.A.   E.S.P.    

Poder conferido por la empresa   CORASEO S.A. al abogado Álvaro Alfonso Chica Hoyos, el treinta (30) de abril de   dos mil doce (2012).[41]    

Certificación No. 785 del nueve (9)   de mayo de dos mil doce (2012), expedida por Rafael Antonio Torres Marín,   Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior, en el que se informa   que la verificación cartográfica efectuada en las bases de datos de la entidad,   en el área de influencia del relleno sanitario Cantagallo, “permitió   identificar la existencia de las siguientes poblaciones: Arena, Barrio Prieto,   El Bugre y San Antonio de Táchira en jurisdicción del municipio de Ciénaga de   Oro, departamento de Córdoba, las cuales se ubican a 3 kilómetros, 3.5   kilómetros y 4 kilómetros, respectivamente, del área del proyecto (polígono   delimitado por las coordenadas suministradas por la empresa CORASEO S.A.   E.S.P.)”.  Igualmente señala que, revisadas las bases de datos, “no   se encuentran registradas la poblaciones Arena, Barrio Prieto, El Bugre y San   Antonio de Táchira; ni existe estudio etnológico que permita su reconocimiento   como parcialidades indígenas. En consecuencia, la Dirección de Consulta Previa   no podrá certificar su condición étnica”.  A partir de lo anterior   concluye y certifica que “NO SE IDENTIFICA LA PRESENCIA de resguardos   constituidos, comunidades por fuera de resguardo, elección de consejos   comunitarios, adjudicación de títulos colectivos, ni inscripción en el registro   único de Consejos Comunitarios, ni se identifica presencia de otros grupos   étnicos”  en la zona de influencia del mencionado proyecto. No obstante, indica que tal   conclusión se respalda en una verificación cartográfica y no en una verificación   en campo, razón por la cual, “en caso de constatarse por la empresa o por un   tercero la presencia de grupos étnicos en el área referenciada y que   eventualmente resulten afectadas con el proyecto descrito, será necesario   realizar una visita de verificación en terreno en el área del proyecto”.[42]    

Copia de la sentencia del treinta   (30) de noviembre de dos mil once (2011), proferida por el Tribunal   Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, por la cual se niega en   segunda instancia la acción de tutela interpuesta por Luis Fernando Martínez   Montes y otras personas (integrantes de la comunidad indígena Los Celestinos,   asentada en la vereda Cantagallo, municipio de Ciénaga de Oro, Córdoba), contra   la CVS, el Municipio de Ciénaga de Oro, CORASEO S.A. y Consorcio Cantagallo. En   este caso los accionantes alegaban la afectación de los derechos a la vida y a   la salud, pues con la construcción del relleno sanitario “se taparon los ojos   de agua viva que tienen para el consumo humano los habitantes de la comunidad”;   asimismo, estimaron vulnerado el derecho al debido proceso administrativo por la   no realización de la audiencia pública ambiental prevista en el Decreto 330 de   2007, como requisito previo al otorgamiento de la licencia ambiental.[43]    

Croquis y listado de    dieciocho (18) pozos de agua aledaños a la zona del relleno sanitario, elaborado   en mayo de dos mil doce (2012) por la empresa CORASEO S.A.[44]    

Censo de las familias ubicadas en   sectores aledaños al relleno sanitario Cantagallo y Los Venados, elaborado en   mayo de dos mil doce (2012) por la empresa CORASEO S.A. Se identifican un total   de treinta y nueve (39) familias en Piedra Bonita y Cantagallo y doce (12)   familias en Los Venados.[45]    

Acta de Socialización, Información   Técnica del Proyecto Relleno Sanitario Cantagallo, llevada a cabo el veintiocho   (28) de abril de dos mil doce (2012) en las instalaciones del mismo, con la   comunidad del sector. En ella se informa de la oposición al proyecto por parte   de algunos de los integrantes de la comunidad, quienes intentaron disuadir a sus   vecinos de asistir a la reunión.[46]    

Informe 001 de Gestión Social   Relleno Sanitario Cantagallo, elaborado por Marisol Bustamante Valencia,   Psicóloga Social Comunitaria, el veinticuatro (24) de abril de dos mil doce   (2012). En él se corrobora que se identifican un total de cincuenta y dos (52)   familias impactadas, que comprenden los sectores de Cantagallo, Piedra Bonita y   Los Venados, estas últimas pertenecientes al municipio de Sahagún. Se consignan   las impresiones sobre el proyecto recogidas en las visitas domiciliarias   practicadas a algunas de estas familias.  En algunas de ellas se destaca el   rechazo al proyecto y las diversas estrategias emprendidas para frenar su   construcción, los temores por los efectos ambientales (malos olores, lixiviados,   contaminación de aguas y sequía), la interrupción de los caminos que cruzaban   los terrenos del relleno; algunos habitantes manifiestan expectativas por las   obras sociales que éste pueda traer (construcción de escuela y centros   recreativos); denuncian que algunas actas con firmas han sido utilizadas de   manera fraudulenta por el personal del relleno como pruebas de apoyo por parte   de la comunidad.[47]    

Informe 002 de Gestión Social   Relleno Sanitario Cantagallo, elaborado por Marisol Bustamante Valencia,   Psicóloga Social Comunitaria, el cuatro (4) de mayo de dos mil doce (2012).    Contiene una lista de necesidades y alternativas de compensación social   formuladas por la comunidad.  Entre ellas se señala la falta de agua   potable, energía eléctrica, mal estado de las vías, falta de acceso a la   educación y a oportunidades laborales y de capacitación para los jóvenes, falta   de empleo. También se señala en el informe que el cronograma de actividades   sociales se ha visto entorpecido, pues la población se encuentra a la espera del   fallo de una acción de tutela que cuenta con el apoyo de varios habitantes,   quienes esperan que la obra se suspenda como consecuencia de dicha acción   judicial.[48]    

Acta de reunión realizada el veinte   (20) de septiembre de dos mil once (2011), para socializar el proyecto de   suministro de agua potable en la comunidad Cantagallo, previsto por la empresa   CORASEO S.A. ESP como contraprestación a la construcción del relleno sanitario.    Asiste personal directivo, técnico y social vinculado a la realización del   proyecto de relleno sanitario y un líder comunal de la zona.  Este último   expresa la oposición de la comunidad al proyecto y se rehúsa a firmar el acta   por temor a represalias con los demás miembros de la comunidad.[49]    

Acta No. 007 del Taller Informativo   sobre la Primera Fase del Proyecto de Construcción del Relleno Sanitario,   realizada el doce (12) de julio de dos mil once (2011).  Asiste personal   directivo y técnico del proyecto, alcaldes o delegados de las alcaldías de los   municipios de Cereté, San Carlos y Ciénaga de Oro. Como representantes de la   comunidad asisten el Presidente de Asocomunal y la Junta de Acción Comunal de la   vereda Cantagallo. Consta que el taller no se pudo realizar porque estos últimos   se retiraron del recinto. También se informa en este documento que el catorce   (14) de julio de dos mil once (2011) se inició la contratación de personal local   para trabajar en las obras de rocería y cerramiento del terreno donde funcionará   el relleno sanitario. [50]    

Actas No. 008 de notificación de   inicio de la primera fase de la construcción del relleno sanitario vereda   Cantagallo, realizada el veinticuatro (24) de agosto de dos mil once (2011), y   No. 009, de inicio de entrada de maquinaria para la construcción de la obra, el   veinticinco (25) de agosto de dos mil once (2011).  En ambos documentos se   registra la oposición de los habitantes de la zona a la realización del proyecto   y a la entrada de la maquinaria, motivo por el cual se dio la orden de cancelar   el ingreso de los equipos.[51]    

Informes de implementación del Plan   de Manejo Ambiental y del Proceso de Gestión Social, presentados por CORASEO   S.A. el catorce (14) de mayo de dos mil doce (2012).[52]    

Capítulo 8 (Plan de Monitoreo y   Seguimiento) y Resumen Ejecutivo del Estudio de Impacto Ambiental Relleno   Sanitario Cantagallo.[53]      

4. PRACTICADAS EN PRIMERA   INSTANCIA    

Acta de la inspección judicial   practicada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala Penal el treinta   (30) de abril de dos mil doce (2012)[54],   en la cual se informa que:    

“Como voceros de la comunidad se   identificaron los señores Marcos Gregorio Galeano Villera y Silvio Castaño   Hoyos, quienes nos enseñaron unos posos (sic) donde según ellos se   abastece la comunidad de agua, manifestando, que producto de las obras   adelantadas en el relleno sanitario, alguno de esos acuíferos se han secado,   mientras que otros el agua presenta un color marrón no apta para el consumo. Se   puedo observar que el poso (sic) ubicado en la casa donde fuimos   recibidos se encuentra seco en su totalidad. Acto seguido cruzamos la carretera   que conduce al municipio de Sahagún, donde se pudo constatar que en una de las   casas ubicadas en el sector, los posos (sic) de agua o acuíferos que   existen, se han secado en su totalidad. Posterior nos desplazamos al interior   del relleno sanitario donde el Magistrado Ponente recibió testimonio al capitán   mayor del resguardo Marcos Gregorio Galeano Villera la cual quedó consignada en   audio. (….) acto seguido nos desplazamos a la parte alta del relleno donde se   observa una especie de contención que evita que el agua corra. En este estado de   la diligencia manifiesta el señor Silvio Castaño Hoyos, que en el lugar donde   nos encontramos era una zona baja que ha sido rellenada por efectos de la obra y   que este predio fue vendido con la idea de construir una reserva forestal. (…).   Se deja constancia que los cerros que bordean el relleno sanitario presentan   abundante vegetación. Acto seguido nos desplazamos a la parte más baja de la   obra donde se observan las partes altas que ya vistamos, en este punto   manifiesta el señor Castaño que solo bastaba excavar unos pocos metros para que   salga agua, la que anteriormente era agua viva pero a raíz de la obra ya no es   así. (…) Igualmente se observan unos posos (sic) de agua ubicados a tan   solo unos diez metros aproximadamente de la obra, se pudo constatar que el agua   que se extrae de los mismos presenta un color amarillento. Seguimos avanzando   hacia el interior de la propiedad donde manifiesta la comunidad que producto de   la velocidad del agua, se viene formando una especie de zanja que anteriormente   no existía. Manifiesta el señor Silvio Castaño que del poso (sic) se   abastecían siete familias, igualmente manifiesta que son alrededor de cuarenta   familias las que nos acompañan en esta diligencia”.    

CD con el audio del testimonio   rendido por Marcos Gregorio Galeano Villera, Alguacil Mayor del Cabildo Venado.   El entrevistado insiste en que jamás se procedió con la consulta previa y afirma   que su comunidad se encuentra registrada en el Ministerio del Interior, pues   dice haberlo constatado en su visita a Bogotá el nueve (9) de marzo de dos mil   doce (2012), al ver inscrita su comunidad en un listado de Asuntos Étnicos. El   cabildo Venado es el que está en la parte central del relleno sanitario, pero   alrededor existen otras comunidades indígenas que también están inscritas en el   Ministerio del Interior. Señala además que el cabildo se compone de ciento   catorce (114) familias quienes, dice, han habitado la zona por más de doscientos   cincuenta (250) años.  Sostiene que la construcción de las obras se inició   en dos mil seis (2006), luego fueron suspendidas porque la CVS negó la licencia   ambiental, pero luego se reanudaron.  Destaca que, como consecuencia de las   obras, se han visto afectados los pozos y las fuentes de agua de las que se   surte la comunidad.[55]    

Certificado de existencia y   representación legal de la empresa CORASEO S.A. E.S.P., expedido por la Cámara   de Comercio de Montería el dos (2) de mayo de dos mil doce (2012).[56]    

Informe fotográfico elaborado por   el Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación durante   la inspección judicial practicada por el Tribunal que decidió la tutela en   primera instancia. Contiene cincuenta y cuatro (54) fotografías en las que   pueden apreciarse viviendas ubicadas cerca al sitio donde se construye el   relleno, al igual que densa vegetación alrededor, que se ve afectada por las   excavaciones realizadas. Asimismo, se muestran tramos de diferentes quebradas   que según los habitantes se han secado desde el inicio de la construcción del   relleno, al igual que los diferentes pozos de agua, alimentados por las aguas   subterráneas que nacen en el cerro Cantagallo, algunos de los cuales se han   sedimentado y/o secado.[57]         

5. DECRETO DE PRUEBAS EN SEDE DE   REVISIÓN    

Mediante Auto del veintidós (22) de noviembre   de dos mil doce (2012),[58]  la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, atendiendo la necesidad   de documentarse sobre los supuestos de hecho y de derecho que originaron la   acción de tutela de la referencia, dispuso la práctica de pruebas que   permitiesen obtener elementos de juicio para adoptar la decisión definitiva.   Para tal fin resolvió:    

Primero.- ORDENAR que por Secretaría General se oficie al   Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, para que, en un término de   veinte (20) días hábiles a partir de la notificación de este auto, responda a   esta Corporación el siguiente cuestionario y allegue los siguientes documentos:    

1. Informar sí existe alguna solicitud, en   virtud del Decreto 441 de 2010 mediante el cual se desarrolló el artículo 85 de   la Ley 160 de 1994, de parte de las comunidades indígenas de los municipios de   Ciénaga de Oro y Sahagún, departamento de Córdoba, con relación a la   constitución, ampliación o saneamiento de resguardos indígenas en esos   municipios. i) ¿Cuáles son las tierras que ancestralmente han ocupado las   comunidades del Cabildo Menor de Pijiguayal, de las comunidades indígenas del   Venado, de las Piedras, de Tevis, de Paloquemao y Playa Blanca, del Resguardo   Indígena Zenú de San Andrés de Sotavento ubicados en los municipios de Sahagún y   Ciénaga de Oro, Córdoba? ii) ¿La construcción del Relleno Sanitario en la vereda   Cantagallo por parte de CORASEO S.A. E.S.P. se adelanta en territorio indígena?    

2. Favor remitir todos los documentos que   soporten las respuestas que se remiten con base en los interrogantes planteados.    

Segundo. ORDENAR que por Secretaría General se comisione a la   Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería para que, en   un término máximo de veinte (20) días hábiles a partir de la notificación de   este auto, realice una diligencia judicial mediante la cual proporcione   respuesta a los siguientes interrogantes:    

1. ¿Cuáles son las tierras que ancestralmente   han ocupado las comunidades del Cabildo Menor de Pijiguayal, de las comunidades   indígenas del Venado, de las Piedras, de Tevis, de Paloquemao y Playa Blanca,   del Resguardo Indígena Zenú de San Andrés de Sotavento ubicados en los   municipios de Sahagún y Ciénaga de Oro, Córdoba? ii) ¿La construcción del   Relleno Sanitario en la vereda Cantagallo por parte de CORASEO S.A. E.S.P. se   adelanta en territorio indígena?    

2. Favor remitir todos los documentos que   soporten las respuestas que se remiten con base en los interrogantes planteados.    

Tercero. ORDENAR que por Secretaría General se oficie al   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Superintendencia de   Servicios Públicos Domiciliarios para que, en un término máximo de veinte (20)   días hábiles a partir de la notificación de este auto, respondan a esta   Corporación el siguiente cuestionario y allegue los siguientes documentos:    

1. ¿Cuál es el impacto ambiental y social que   tendrá la construcción del relleno sanitario de la vereda Cantagallo,   Corregimiento de Pijiguayal, municipio de Ciénaga de Oro, el cual está ubicado a   siete kilómetros del casco urbano de Ciénaga de Oro en la vía que conduce a la   “Ye” en las comunidades indígenas o en las comunidades circunvecinas?    

2. Los accionantes han manifestado que el lugar   en el cual se construye el relleno sanitario “Es una reserva forestal, cabecera   de un arroyo y el nacedero de cerca de 10 fuentes de agua pura, además de lo   anterior hay alrededor de 10 fuentes de agua dulce subterránea altamente potable   de las cuales se surte las comunidades indígenas Zenúes que se encuentran   alrededor del sitio donde se está construyendo dicho relleno.” Sírvase informar   si la construcción del relleno sanitario ocasiona un peligro para el acceso al   agua de las comunidades aledañas al proyecto.    

3. Favor remitir todos los documentos que   soporten las respuestas que se remiten con base en los interrogantes planteados.    

Cuarto. ORDENAR que por Secretaría General se oficie a los   accionantes para que, en un término de veinte (20) días hábiles a partir de la   notificación de este auto, responda a esta Corporación el siguiente cuestionario   y allegue los siguientes documentos:    

1. Sírvase informar cuáles son las   características de los resguardos indígenas de Cabildo Menor de Pijiguayal, de   las comunidades indígenas del Venado, de las Piedras, de Tevis, de Paloquemao y   Playa Blanca, del Resguardo Indígena Zenú de San Andrés de Sotavento ubicados en   los municipios de Sahagún y Ciénaga de Oro Córdoba. i) ¿La construcción del   relleno sanitario por parte de CORASEO S.A. E.S.P. se adelanta en algún   territorio indígena perteneciente a alguna de las comunidades referenciadas? ii)   ¿Cuáles son los linderos de esos predios? iii) ¿Cuáles son las tierras que   ancestralmente han ocupado en ese lugar del territorio? iv) ¿Cuál es el impacto   que tendrá la construcción del Relleno Sanitario en las comunidades indígenas de   la referencia?    

2. Sírvase informar cuál es el estado de   construcción de la relleno sanitario que se construye en la vereda Cantagallo,   Corregimiento de Pijiguayal, municipio de Ciénaga de Oro, el cual está ubicado a   siete kilómetros del casco urbano de Ciénaga de Oro en la vía que conduce a la   “Ye”. ¿En qué situación se encuentra? ¿Las obras que se construyen están   afectando sus derechos e intereses? Favor informar de qué manera.    

3. Favor remitir todos los documentos que   soporten las respuestas que se remiten con base en los interrogantes planteados.    

Quinto. ORDENAR que por Secretaría General se oficie al   Ministerio del Interior para que, en un término de veinte (20) días hábiles a   partir de la notificación de este auto, responda a esta Corporación el siguiente   cuestionario y allegue los siguientes documentos:    

1. En la contestación de la presente acción de   tutela su entidad indica que la comunidad indígena objeto del presente proceso   no aparece registrada en el registro de la entidad, por consiguiente no es   titular del derecho fundamental a la consulta previa. i) Sírvase informar si a   partir de un criterio objetivo o material se pueden considerar que las   comunidades afectadas con la construcción del relleno sanitario hacen parte de   alguna comunidad indígena, o si los accionantes habitan el territorio de algún   resguardo indígena.    

2. En el expediente se hace mención a las   comunidades indígenas del Cabildo Menor de Pijiguayal, del Venado, de las   Piedras, de Tevis, de Paloquemao y Playa Blanca, del Resguardo Indígena Zenú de   San Andrés de Sotavento ubicados en los municipios de Sahagún y Ciénaga de Oro,   Córdoba. i) Sírvase informar cuáles son los territorios ancestrales o titulados   de estas comunidades.    

3. Favor remitir todos los documentos que   soporten las respuestas que se remiten con base en los interrogantes planteados.    

Sexto.- INVITAR al Instituto Colombiano de Antropología e   Historia (Icanh), a la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), a las   facultades o programas de Antropología de las Universidades Nacional de   Colombia, de Antioquia, del Magdalena, del Cauca, ICESI, del Externado, de Los   Andes y Javeriana para que en el término de 20 días calendario contados a partir   de la notificación del presente auto, si lo consideran pertinente, emitan su   opinión sobre la demanda de la referencia, contenida del folio 1 al 23 del   cuaderno principal, para lo cual se les enviará copia de la misma por intermedio   de la Secretaría General.    

Séptimo. ORDENAR a la empresa CORASEO S.A. y a la Corporación   Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge, CVS, que suspendan la   ejecución de las obras del relleno sanitario que se construye en la vereda   Cantagallo, Corregimiento de Pijiguayal, municipio de Ciénaga de Oro, el cual   está ubicado a siete kilómetros del casco urbano de Ciénaga de Oro en la vía que   conduce a la “Ye”, hasta que se resuelva el presente proceso de tutela.     

Octavo. ORDENAR que por Secretaría General se le envíe copia   completa e íntegra del presente auto a las partes y entidades indicadas en esta   providencia, y a los demás sujetos procesales que participan en este proceso.    

Noveno.  Suspender los términos del presente proceso de   tutela hasta que se hayan allegado al expediente las pruebas solicitadas y se   haya culminado la evaluación de las mismas.    

Las entidades atendieron a lo   ordenado allegando las siguientes respuestas, que serán analizadas en detalle al   abordar el estudio del caso concreto:    

5.1. Dirección de Asuntos   Étnicos del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER    

Mediante oficio del veintiocho (28)   de diciembre de dos mil doce (2012), don Miguel Vásquez Luna, para entonces   Director de Asuntos Étnicos del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –   INCODER[59]  informó las diversas gestiones adelantadas para lograr la ampliación del   territorio del resguardo indígena de San Andrés de Sotavento. Señala que,   mediante acuerdo No. 234 del veintitrés (23) de diciembre de dos mil diez   (2010), se determinó que dicho resguardo de origen colonial “surgió a la vida   jurídica en el año de 1773 en el cual la Corona española mediante una merced   cedió a los indígenas Zenú una extensión de terreno de 83.000 hectáreas, de los   cuales 56.459 pertenecen hoy al departamento de Córdoba en los municipios de   Chima, Chinú, Ciénaga de Oro, Momil, Sahagún y San Andrés de Sotavento”.    Sin embargo, explica que de las 83.000 hectáreas a las que se refiere el título   colonial, tan sólo once mil ciento noventa y un (11.191) se encuentran   legalizadas a la fecha y en la actualidad se adelantan las gestiones para   determinar cuáles de las áreas del resguardo colonial están en posesión de la   comunidad.    

Manifiesta que, una vez revisado el   listado de los cabildos que conforman la comunidad de San Andrés de Sotavento,   suministrado por el Cabildo Mayor Regional, se encontró que efectivamente dentro   del municipio de Ciénaga de Oro figuran los cabildos menores de Playas Blancas,   Venado y Pijiguayal.[60] Asimismo, indicó que en el año dos mil doce (2012), dichas   comunidades manifestaron estar de acuerdo en que se adelantara el procedimiento   de clarificación de la vigencia legal del título de resguardo colonial, ordenado   por el decreto 441 de 2010.[61]     

El INCODER igualmente precisó que   para saber con certeza cuales son las tierras que actualmente ocupa la comunidad   indígena Zenú, se debe proceder con el proceso de clarificación, el cual se no   se ha efectuado, razón por la cual la entidad no puede dar una respuesta   concreta a este interrogante.[62]    

Esta entidad aporta como anexo a su   respuesta las resoluciones mediante las cuales se ha efectuado la ampliación del   Resguardo Indígena de San Andrés de Sotavento[63], una relación   del listado de cabildos menores del pueblo Zenú, suministrada por sus   autoridades tradicionales[64]  y un estudio titulado “Informe Técnico visita para la recopilación de   información territorial y de tenencia de tierra del resguardo de origen colonial   de San Andrés de Sotavento”.[65]    

5.2. Cabildo Mayor Regional del   Pueblo Zenú    

Para dar respuesta a lo ordenado   por esta Sala de Revisión en el despacho comisorio dispuesto en el resolutivo   segundo del Auto del veintidós (22) de noviembre de dos mil doce (2012), la Sala   Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería ofició al   Ministerio del Interior, a la Organización Nacional Indígena de Colombia – ONIC   y al Cabildo Mayor Regional del Pueblo Zenú, al Ministerio del Interior y a la   Organización Nacional Indígena de Colombia, para que dieran respuesta al   interrogante sobre cuáles tierras ancestrales han ocupado las comunidades   indígenas del Venado, de las Piedras, de Tevis, de Paloquemao y Playa Blanca;   asimismo, precisaran si la construcción del relleno sanitario se adelantaba en   alguno de estos territorios.[66]    

El despacho comisorio fue devuelto   a la Corte Constitucional el treinta y uno (31) de enero de dos mil trece   (2013).[68]    

5.3. Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible    

En respuesta a lo ordenado en el   numeral 3º del Auto del veintidós (22) de noviembre de dos mil doce (2012), el   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó un informe de impactos,   elaborado con fundamento en la documentación que le fuera remitida por la CVS y   CORASEO S.A. E.S.P.[69]    En dicho informe: (i) hace un recuento detallado del proceso de licenciamiento   ambiental del proyecto;[70]  (ii) evalúa el cumplimiento de los criterios para la construcción de rellenos   sanitarios establecidos en el Decreto 838 de 2005;[71] (iii) evalúa   los impactos ambientales del proyecto[72]  y, con base en ellos, (iv) responde las inquietudes específicas formuladas por   la Corte Constitucional.[73]    

5.4. Superintendencia de   Servicios Públicos Domiciliarios    

La Superintendencia de Servicios   Públicos Domiciliarios indicó que no le era posible dar respuesta a las   inquietudes formuladas en el numeral 3º del Auto del veintidós (22) de noviembre   de dos mil doce (2012), puesto que no tiene competencia para conocer sobre los   efectos ambientales de la prestación de los servicios públicos domiciliarios,   toda vez que la competencia de esta entidad se circunscribe a adelantar el   control, inspección, y vigilancia sobre las personas prestadoras de servicios   públicos domiciliarios, en el desarrollo de sus actividades como prestadoras de   servicios.[74]       

5.5. Respuesta de los   accionantes    

El señor Hermes Rafael Urzola, en   representación de los accionantes, dió cumplimiento a lo dispuesto en el numeral   4º del Auto del veintidós (22) de noviembre de dos mil doce (2012).[75]  En tal sentido, informó que los cabildos de Pijiguayal, Venado, Las Piedras,   Tevis y Paloquemao se caracterizan por ser cultivadores de la caña flecha, maíz,   yuca, ñame, arroz, y plátano; por explotar la tierra de manera colectiva y por   ser sedentarios contando con leyes y costumbres nativas que utilizan para la   solución de conflictos sociales. Asimismo, indicó que la construcción del   relleno sanitario se adelanta en el territorio del cabildo de Venao, que linda   por el oeste con el predio de Elvira del Socorro, por el este con el predio de   Ligia del Carmen Macea, por el norte con el predio de Francisco Marzola y por el   sur con la vía pública y los predios de los indígenas Nelcy del Carmen Martínez   Causil. Señala que los límites del territorio ancestral del pueblo Zenú está   contenida en la escritura colonial No. 1060 del nueve (9) de agosto de mil   novecientos veintiocho (1928).    

Informó que el impacto de la   construcción del relleno en la comunidad es la destrucción de diez (10)   nacimientos de aguas, la destrucción de cultivos, la desaparición de fauna y   flora y la contaminación ambiental. Adujo que todos estos efectos ocasionarían   un desplazamiento forzoso. Señaló que el estado de la construcción del relleno   se encuentra en un treinta por ciento (30%), con una profundidad aproximada de   veinte (20) metros y una longitud de doscientos (200) metros; manifestando   además que la construcción afecta de manera directa la convivencia, alimentación   y las tradiciones étnicas, ya que se pierde todo el entorno cultural y los   ingresos por venta de frutas y productos agrícolas. Asevera que con la ejecución   del proyecto “la dignidad del cabildo se terminaría porque nadie sería capaz   de soportar los olores que desprende un relleno sanitario, los vectores, los   lixiviados terminan de contaminar las pocas fuentes de agua que quedan sin   contaminar con el transcurrir del tiempo, condenándonos al destierro y muerte”.[76]    

Por último, el accionante aportó   oficio remitido el ocho (8) de agosto de dos mil trece (2013) por Daniel Eduardo   Patrón Pérez, Gerente Departamental de Córdoba de la Contraloría General de la   República, por el cual se anexa un informe de auditoría efectuado por este ente   de control a la Corporación de los Valles de Sinú y San Jorge[77].    En el aparte relacionado con la construcción del relleno sanitario en   Cantagallo, la Contraloría encontró las siguientes falencias:    

“No se tuvo en cuenta desde la   etapa de planeación el grado de afectación de la comunidad residente en la zona,   la posible existencia de un cabildo indígena, ni las distancias próximas de   retiro de las viviendas colindantes. No se percata de la existencia y   dependencia de los habitantes de la zona del recurso hídrico obtenido a través   de escorrentías subsuperficiales y superficiales y se limita solamente al manejo   de la escorrentía desde la etapa de operación del relleno y no desde la   construcción del mismo, no define claramente un modelo de transporte de solutos   que identifique la cantidad contaminante que se puede verter en los acuíferos   subyacentes ni se señala en los planos la impermeabilización que deben tener los   taludes que circunscriben las celdas durante la operación del relleno sanitario   y que sumados al régimen hídrico de la zona podrían generar una percolación de   lixiviados en las laderas naturales conformadas por el material gravoso (…)    

Durante la primera etapa de   movimientos de tierra y adecuación de las celdas no se tuvo la precaución de   retener los sedimentos que se pudieran verter a los canales naturales de   evacuación de aguas lluvias, como lo señala el Plan de Manejo Ambiental, ni las   características físico químicas de estos y la posible pluma contaminante que   generaron, creando una afectación ya visible en los canales de escorrentía   natural o arrollos de invierno; tampoco se observa una adecuada señalización de   las áreas de trabajo, zonas de riesgo y, en general, de la seguridad que se debe   manejar en este tipo de obras. Por todas estas razones y porque las comunidades   vecinas han iniciado diferentes acciones judiciales, el proyecto se encuentra   suspendido, lo que denota que no hubo la adecuada concertación con la comunidad   afectada para la realización del proyecto (…)”.    

5.6. Dirección de Asuntos   Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior    

Mediante oficio del veintiocho (28)   de diciembre de dos mil doce (2012),[78]  el Director de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior   respondió al cuestionario formulado en el numeral 5º del Auto del veintidós (22)   de noviembre de dos mil doce (2012), indicando que: (i) una vez consultadas las   bases de datos institucionales de registro de Resguardos Indígenas, se verificó   que en la jurisdicción de  los municipios de Ciénaga de Oro y Sahagún no se   encontró registrada ninguna de las denominadas comunidades indígenas de   Pijiguayal, del Venado, de las Piedras, de Tevis, de Paloquemao y Playa Blanca,   del Resguardo Indígena Zenú de San Andrés de Sotavento. (ii) Este resguardo fue   constituido legalmente por el Incora mediante Resolución No. 54 del veintiuno   (21) de septiembre de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) y ampliado   mediante Resoluciones No. 51 del veintitrés (23) de julio de mil novecientos   noventa (1990), No. 43 del treinta (30) de noviembre de mil novecientos noventa   y ocho (1998) y el Acuerdo 234 del veintitrés (23) de diciembre de dos mil diez   (2010); de acuerdo con estas resoluciones, el Resguardo de San Andrés de   Sotavento tiene jurisdicción en los municipios de San Andrés de Sotavento,   Tuchín y Chima en el departamento de Córdoba y Sincelejo, Sampués y San Antonio   de Palmito en el departamento de Sucre. (iii) La competencia para constituir   resguardos indígenas recae en el INCODER mientras que la tarea de llevar el   registro de los resguardos y comunidades indígenas reconocidas, y de sus   respectivos censos de población, corresponde a la Dirección de Asuntos   Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior. (iv) En caso de dudas   sobre el carácter y la pertenencia a un pueblo indígena de una colectividad que   solicita la constitución de un resguardo, corresponde al INCODER solicitar a la   Dirección de Asuntos Indígenas la realización de estudios etnológicos   particulares. (v) La programación de las visitas de campo necesarias para   efectuar dichos estudios se realiza atendiendo a la antigüedad de la solicitud   de reconocimiento de la comunidad, así como a las peticiones formuladas por el   INCODER y la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior. Se tiene   prevista la realización de quince (15) estudios por año, hasta concluir un total   de sesenta (60) en agosto de dos mil catorce (2014).    

En el mencionado oficio no se   indica si se tiene prevista la realización de un estudio etnológico para dar   respuesta a las solicitudes de reconocimiento de identidad indígena de la   comunidad a la que pertenecen los accionantes.    

5.7. Instituto Colombiano de   Antropología e Historia – ICANH    

En respuesta a la invitación   formulada en el numeral 6º del Auto de pruebas, el Instituto Colombiano de   Antropología e Historia – ICANH emitió un concepto en el que aborda dos   aspectos: por un lado, llama la atención sobre las afectaciones medioambientales   del proyecto y el incumplimiento de los criterios técnicos para la realización   de rellenos sanitarios, establecidos en el Decreto 838 de 2005, destacando el   cambio de posición de la CVS que inicialmente negó la licencia ambiental al   proyecto y hoy en cambio está comprometida activamente con su realización, en   virtud del significativo contrato suscrito con la empresa CORASEO. Por otra   parte, el ICANH manifiesta que existen suficientes elementos para concluir que   en la zona existe una comunidad que se auto identifica como indígena y se   refiere a las limitaciones de la Certificación N° 785, proferida por la   Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior el nueve (9) de mayo de   dos mil doce (2012), en la que no se identifican grupos étnicos en la zona de   influencia del proyecto.  Sostiene que tal certificación “no se   corresponde con la realidad de la región sino con la disponibilidad de   información en el centro del país” y destaca como dicha entidad, “pese a   identificar procesos de reconocimiento activos, emite una certificación de no   identificación de presencia en lugar de recomendar esperar el resultado de los   reconocimientos en curso”.[79]     

5.8. Departamento de   Antropología, Universidad Externado de Colombia    

La Universidad Externado de   Colombia, por su parte, remitió concepto elaborado por las antropólogas Claudia   Cano, Daniela Pinilla, Marta Saade y María Clara Van der Hammen,[80]  en el que informan sobre la ubicación, características socioculturales,   territoriales, ecológicas y económicas del pueblo Zenú, particularmente de las   comunidades asentadas en el municipio de Ciénaga de Oro.  La información   aportada será analizada en detalle en la parte motiva de esta providencia.    

5.9. Presidente Junta de Acción   Comunal de la vereda Venado – Cantagallo    

El veintiocho (28) de enero de dos   mil trece (2013) fue radicado en la Secretaría de la Corte un escrito firmado   por el señor Jacinto José Avilés Ruiz, Presidente de la Junta de Acción Comunal   de la vereda Venado – Cantagallo en el cual manifiesta su oposición a las   pretensiones de los accionantes y a que identifiquen a la población de la vereda   como indígena.[81]    Adjunta a su comunicación dos actas de declaración jurada, rendidas ante la   Notaría Única del Círculo de Cereté el diecinueve (19) de diciembre de dos mil   doce (2012) por el señor Jacinto José Avilés Ruiz, habitante de la vereda Venado   (corregimiento de la Y, Sahagún) desde hace quince (15) años y por la señora Ana   Belinda Celestino Montalvo, quien desde hace treinta y cuatro (34) años reside   en la vereda Piedra Bonita, (corregimiento Pijiguayal, Ciénaga de Oro) y   pertenece a la llamada comunidad de Los Celestinos.     

5.10. Marcos Galeano Villera    

Por su parte, el veintidós (22) de   febrero de dos mil trece (2013) el señor Marcos Galeano Villera presentó   comunicación en la que señala: (i) que Jacinto José Avilés Ruiz no pertenece a   la Junta de Acción Comunal de Venado Canta-gallo, sino a la Junta de Venado   Salitral de Sahagún; (ii) las juntas de acción comunal son para los blancos y   los cabildos para los indios; (iii) Canta-gallo pertenece a Ciénaga de Oro,   razón por la cual el señor Avilés Ruiz no podría formar parte de dicha junta,   por jurisdicción.[82]     

Anexa a su escrito una   certificación expedida el veintiocho (28) de noviembre de dos mil seis (2006)   por la Unidad de Asuntos Indígenas de la Secretaría de Gobierno de Córdoba, en   la que relaciona el listado de cabildos indígenas existentes en el municipio de   Sahagún, dentro de la cual se incluye el de Venado, liderado para entonces por   Silvio Castaño Hoyos.[83]  Asimismo, un listado de los cabildos menores que integran el Resguardo Indígena   de San Andrés de Sotavento, suscrito por Marcela Bravo Gallo, Directora General   de Asuntos Indígenas, en el que se relacionan dos cabildos con el nombre de   Venado, ubicados en los municipios de Ciénaga de Oro y Sahagún, respectivamente.[84]    

5.11. Pruebas e informes   aportados por CORASEO S.A. E.S.P. y la Corporación Autónoma Regional de los   Valles del Sinú y del San Jorge – CVS en sede de revisión    

En oficio radicado en esta   Corporación el dos (2) de septiembre de dos mil trece (2013), el señor Álvaro   Alfonso Chica Hoyos, apoderado de la empresa CORASEO S.A. E.S.P., informó que la   suspensión de las obras del relleno sanitario de Cantagallo, en virtud de lo   ordenado por la Corte Constitucional, ha generado perjuicios que se calculan en   un total de ochocientos noventa millones ciento cinco mil quinientos treinta y   tres pesos ($890.105.333), sumados los deterioros causados por el invierno y la   falta de obras de mantenimiento, además de los gastos en los que ha debido   incurrir el contratista.  Por lo anterior, la Contraloría General de la   República ha iniciado una investigación en contra de la CVS, el Municipio de   Ciénaga de Oro, CORASEO S.A. E.S.P. y la empresa contratista.[85]    

El doce (12) de noviembre de dos   mil trece (2013) el apoderado de la empresa CORASEO S.A. E.S.P. adjuntó copia   del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de   Decisión, el treinta y uno (31) de octubre de dos mil trece (2013), dentro del   proceso de acción de grupo presentada por los señores Ligia del Carmen Macea   Madera, Elvira del Socorro Pacheco Salcedo, Ovidio de Jesús Barón Santana, Nelsy   del Carmen Martínez Causil, Arcadio José Martínez Causil, Carmelo José Berrocal   Barón, en contra del Municipio de Ciénaga de Oro, la Corporación Autónoma   Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS y la empresa CORASEO S.A.   E.S.P.[86]    

La sentencia desestimó las   pretensiones de los accionantes argumentando que: (i) no existe legitimación por   activa, pues los demandantes no acreditaron debidamente su condición de   propietarios o de poseedores de los inmuebles sobre los que recaen los daños   alegados; (ii) no existe prueba de los daños que alegan en los cultivos; (iii)   no se probó nexo de causalidad entre la contaminación de las aguas subterráneas   y la construcción de la obra; (iv) no se probó la cuantía de los perjuicios   alegados. Asimismo, en la sentencia se consideró que no estaba probado que la   zona de influencia del proyecto estuviera habitada por población indígena   perteneciente al Cabildo Zenú de Venado ni que los accionantes formaran parte de   dicha comunidad indígena, razón por la cual no consideró que la identidad étnica   sirviera en este caso como criterio identificador del grupo.    

Mediante oficios fechados el tres   (3) y once (11) de diciembre de dos mil trece (2013), respectivamente, el   Coordinador de la Oficina Jurídica de la CVS y el Gerente General de CORASEO   S.A. E.S.P. informaron a esta Corporación que se avecina una inminente   emergencia ambiental en el departamento de Córdoba, debido a que el relleno   sanitario de Loma Grande, único que se encuentra operando en el departamento, se   encuentra a menos de tres meses de terminar su vida útil y no existen otros   lugares destinados a realizar una correcta disposición de los residuos, debido a   que las obras del relleno sanitario de Cantagallo se encuentran suspendidas por   orden de la Corte Constitucional.[87]     

El gerente de CORASEO adjunta copia   de comunicación suscrita el cinco (5) de noviembre de dos mil trece (2013) por   la Procuraduría 10 Judicial II Ambiental y Agraria de Córdoba, en la que llama   la atención sobre la necesidad de que la CVS adopte una decisión de fondo sobre   la solicitud de modificación de la licencia ambiental para ampliar la vida útil   del relleno sanitario de Loma Grande, debido a que faltan cerca de cinco (5)   meses para que culmine su vida útil y aún no se ha proferido una decisión sobre   su posible ampliación.[88]    

IV. CONSIDERACIONES    

1. Esta Corte es competente para   revisar el presente fallo de tutela, de conformidad con lo previsto en los   artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de   1991 y las demás disposiciones pertinentes.    

2. FORMULACIÓN DE LOS PROBLEMAS   JURÍDICOS    

2. Con fundamento en los antecedentes   expuestos, la Sala encuentra que el presente caso involucra dos cuestiones que,   pese a estar imbricadas en la sustentación de la demanda llevada a cabo por los   accionantes, ameritan un análisis independiente, como bien lo observó el   Tribunal que decidió en primera instancia esta acción de tutela.     

Así, por un lado, el material probatorio   evidencia que la construcción del relleno sanitario en la vereda Cantagallo,   corregimiento Pijiguayal, del municipio de Ciénaga de Oro, ha encontrado la   oposición de una parte considerable de las personas asentadas en el área de   influencia del proyecto, entre ellos los demandantes, quienes estiman vulnerados   sus derechos a la dignidad humana, la   igualdad, la participación, la salud y el ambiente sano, por el inicio de la construcción de un relleno   sanitario con cuya instalación no están de acuerdo, en el cual no se han abierto   espacios idóneos de participación, pese a que el mismo modifica de manera   drástica el entorno del que derivan su sustento y amenaza las fuentes de agua de   las que se abastecen. Al respecto, las entidades accionadas, en particular la   CVC y CORASEO S.A. E.S.P., sostienen que, en su momento, se abrieron espacios de   participación para la comunidad asentada en la zona de influencia del relleno;   además, no se encuentran probadas las afectaciones ambientales alegadas por los   accionantes, en particular las relacionadas con la contaminación de fuentes de   agua subterráneas, por cuanto previo al inicio de la ejecución del proyecto se   determinó que, en todo caso, dichas aguas no eran aptas para el consumo humano.    

Adicionalmente, los accionantes canalizan sus   demandas de participación invocando los derechos a la consulta previa y a la   subsistencia como pueblos indígenas, que ostentan en su calidad de integrantes   de la comunidad indígena de Venado, perteneciente al pueblo Zenú; reclamo   identitario que, a su vez, es controvertido por las entidades accionadas, debido   a que dicha comunidad aún no se encuentra oficialmente reconocida como indígena,   por cuanto se encuentra pendiente la realización de un estudio etnológico por   parte del Ministerio del Interior, razón por la cual no estaban obligadas a   efectuar la consulta previa.    

3. En este orden de ideas, corresponde a la   Sala Primera dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos:    

Primero, si existe o no vulneración o amenaza de los derechos   fundamentales de los demandantes por el   inicio de la construcción del relleno sanitario de Cantagallo sin antes   implementar espacios idóneos de participación, en donde los argumentos de la   población local para oponerse a la instalación del proyecto en su territorio   fueran debidamente considerados al momento de decidir sobre su viabilidad,   determinar los impactos ambientales y sociales de la obras, al igual que para   diseñar las medidas de prevención, mitigación y compensación correspondientes.    

Segundo, si existe o no vulneración de los derechos   fundamentales a la consulta previa, al reconocimiento y subsistencia como   pueblos indígenas de los accionantes, integrantes de la comunidad indígena de   Venado, debido a que las entidades demandadas se negaron a certificar su   presencia en la zona y a efectuar la consulta previa al inicio de la   construcción del relleno sanitario de Cantagallo, bajo el argumento de que dicha   comunidad no se encontraba oficialmente reconocida como indígena, por estar   pendiente la realización de un estudio etnológico por parte del Ministerio del   Interior.    

3. METODOLOGÍA DE DECISIÓN    

4. Para resolver los problemas jurídicos   planteados, la Sala dividirá sus consideraciones del siguiente modo: (i)   examinará las repercusiones de la   construcción de rellenos sanitarios, desde la doble perspectiva de su   contribución al saneamiento ambiental y, a la vez, su impacto sobre los derechos   fundamentales de las personas asentadas en su área de influencia.    Seguidamente, teniendo en cuenta que el haz de derechos fundamentales que   invocan los actores como sustento de sus demandas de participación,   reconocimiento y distribución equitativa de las cargas y beneficios ambientales   corresponden a exigencias de justicia ambiental, la Corte analizará (ii) las   dimensiones del concepto de justicia ambiental relevantes para la decisión del   presente caso, su consagración positiva en la Constitución y en instrumentos   internacionales de protección de los derechos humanos, así como la   jurisprudencia en la que esta Corporación ha definido el alcance de la   protección de algunas de estas exigencias a través de la acción de tutela, al   resolver demandas formuladas por poblaciones locales impactadas por la ejecución   de proyectos de desarrollo y, en particular, por la instalación de rellenos   sanitarios. Sobre esta base, (iii) reiterará la jurisprudencia constitucional   sobre el derecho a la consulta previa, entendido como una garantía de justicia   ambiental específicamente consagrada para los grupos étnicos y, en particular,   se referirá a los criterios para determinar quiénes han de ser reconocidos como   sujetos beneficiarios del derecho a la consulta previa. Con fundamento en las   anteriores consideraciones abordará el análisis del caso concreto, para lo cual   (iv)  examinará la procedibilidad formal de esta acción de tutela, (v) dará respuesta a los dos problemas jurídicos   que involucra la presente controversia y, finalmente, (vii) se referirá a las órdenes por adoptar.    

4. LOS RELLENOS SANITARIOS COMO   DISPOSITIVOS DE SANEAMIENTO AMBIENTAL Y, A LA VEZ, GENERADORES DE IMPACTOS   SUSCEPTIBLES DE AFECTAR DERECHOS FUNDAMENTALES    

5. La gestión de los residuos   sólidos se ha convertido en uno de los principales retos que deben afrontar las   sociedades contemporáneas.  El aumento de la población, aunado al   predominio de modelos de vida y desarrollo económicos basados en el incremento   de la producción y el consumo de bienes y servicios, generan un impacto cada vez   mayor sobre la tierra, debido al aumento de las demandas de fuentes de energía y   materias primas y al incremento del volumen de desechos resultantes de dichas   prácticas de producción y consumo.  La creciente conciencia sobre la   finitud de los recursos de la naturaleza y sobre la falta de sostenibilidad del   modo de vida que caracteriza a la sociedad de consumo ha llevado al desarrollo   de indicadores como la “huella ecológica”, a través de la cual se cuantifica el   espacio ambiental que determinada población o individuo demanda para producir   los recursos que consume y asimilar los desechos que genera.[89] Una   manifestación tangible de dicha huella está constituida por el espacio y demás   recursos de la naturaleza invertidos en depositar y procesar las basuras que   producimos.    

6. Desde el punto de vista   constitucional, la instalación de lugares de disposición controlada de los   residuos, responde a la obligación a cargo del Estado de garantizar el servicio   público de saneamiento ambiental, pero a la vez, la tecnología empleada en la   actualidad, basada en la construcción de rellenos sanitarios, genera   consecuencias adversas para el medio ambiente y otros bienes jurídicos   merecedores de protección constitucional.  En relación con el primer   aspecto, el artículo 49 de la Constitución dispone que el saneamiento ambiental   constituye un servicio público a cargo del Estado, a quien corresponde   organizar, dirigir y reglamentar su prestación, de acuerdo con los principios de   eficiencia, universalidad y solidaridad.  Entretanto, el artículo 366   Superior establece que la solución de las necesidades insatisfechas en materia   de salud, educación saneamiento ambiental y agua potable, constituye una de las   finalidades sociales del Estado, y que el gasto público destinado al logro de   estos fines tendrá carácter prioritario. En este orden de ideas, la instalación   de rellenos sanitarios o, en su defecto, de otras tecnologías que puedan   revelarse tanto o más idóneas para garantizar una disposición adecuada de los   residuos, constituye una actividad ya no sólo permitida sino además ordenada con   carácter imperioso por la Constitución.    

A tono con tal preocupación, y   siguiendo los lineamientos establecidos en la Agenda 21[90], desde 1998   Colombia adoptó una política para la gestión integrada de residuos sólidos   (PGIRS) integrada por los siguientes componentes: (i) reducción en el origen, (ii)
aprovechamiento y valorización, (iii)
 tratamiento y transformación y (iv)   disposición final controlada.  Dentro de este último componente se inscribe   la construcción de rellenos sanitarios como sitios de disposición final de   residuos sólidos, destinados a reemplazar los botaderos a cielo abierto o la   práctica de arrojar las basuras a los cauces de agua.    

7. De acuerdo con la Guía Ambiental   elaborada por el Ministerio del Medio Ambiente, un relleno sanitario se define   como:    

“(U)n sitio donde se depositan   los residuos no aprovechables que produce una ciudad, población o zona habitada,   de tal manera que, mejorando el paisaje, se produzca el mínimo daño al ambiente   y a la salud de la población sometida al riesgo de sus efluentes. Es el sitio   donde diariamente los residuos son recibidos, dispuestos, compactados, cubiertos   y donde se realiza el control ambiental (principalmente gases, olores y   lixiviados), así mismo, se realiza control y monitoreo a la estabilidad con el   fin de prevenir riesgos de deslizamiento”.[91]    

Con la instalación de rellenos   sanitarios se pretende dar cumplimiento al mandato establecido décadas atrás en  el Decreto 2811 de 1974[92],   cuyo artículo 34 señala que en la recolección, tratamiento y disposición final   deberán emplearse los mejores métodos, de acuerdo con los avances de la ciencia   y la tecnología, mientras que su artículo 36 establece que en la disposición o   procesamiento final de las basuras se utilizarán preferiblemente aquellos medios   que eviten el deterioro del ambiente y de la salud humana, permitan reutilizar   sus componentes, producir nuevos bienes y restaurar o mejorar los suelos. Además   de estas normas, en la actualidad la planificación, construcción y operación de   rellenos sanitarios en Colombia es concebida como una actividad complementaria   del servicio público de aseo y, como tal, está regulada por los Decretos 838 de   2005[93]  y 2981 de 2013.[94]    

La actual política de gestión   integrada de residuos sólidos se propone estimular la búsqueda de soluciones   colectivas al manejo de las basuras, a través de la construcción de rellenos   sanitarios regionales[95],   por considerar que resultan más sostenibles, desde el punto de vista ambiental,   técnico y económico, que la proliferación de pequeños lugares de disposición   final de residuos. Para tal efecto, el Decreto 920 del ocho (8) de mayo de dos   mil trece (2013)[96],   prevé el pago de una suma de dinero por tonelada de residuos sólidos, como   incentivo para los municipios donde se localicen rellenos sanitarios de carácter   regional.    

8. No obstante lo anterior, también   son conocidos los considerables impactos ambientales y sociales que se derivan   de la instalación y operación de un relleno sanitario. De acuerdo con la Guía   Ambiental antes citada, los principales impactos producidos por un relleno   sanitario son: (i) la generación de lixiviados susceptibles de contaminar los   suelos y las aguas superficiales y subterráneas; efecto que puede extenderse   mucho más allá de la vida útil del relleno, en caso de no contar con adecuados   sistemas de impermeabilización, y que constituye el principal impacto   medioambiental asociado a este tipo de instalaciones[97].   (ii) La producción de gases de relleno (biogás), con un alto componente de   metano y dióxido de carbono, resultado de los procesos de fermentación de los   residuos, los cuales contribuyen a incrementar fenómenos como el efecto   invernadero, la reducción de la capa de ozono y la generación de olores   nauseabundos e incrementan el riesgo de explosiones e incendios, en caso de no   contar con un manejo adecuado; (iii) la presencia de compuestos orgánicos   volátiles en el aire, potencialmente tóxicos para el ser humano y algunos de los   cuales, como el cloruro de vinilo y el benceno, tienen comprobados efectos   cancerígenos; (iv) el aumento de roedores, insectos y aves de carroña, que   aumenta el riesgo de transmisión de enfermedades a la población que habita en   los alrededores del relleno; (v) los ruidos y el polvo derivados del continuo   tránsito de los camiones que depositan allí las basuras; (vi) daños a la   vegetación, debido a la disminución del oxígeno en la zona de putrefacción;   (vii) alteración en las características del suelo, debido a los cambios en su   composición química y en sus formas; (viii) activación de procesos erosivos,   como resultado de la remoción de capa vegetal; (ix) alejamiento de la fauna   nativa y cambios en la composición de la flora; (x) deterioro del paisaje; (xi)   cambio en el uso del suelo y devaluación del precio de la tierra en las áreas   cercanas al relleno, entre otros.[98]    

Los anteriores impactos, además de   afectar el derecho de todas las personas a disfrutar de un medio ambiente sano   (art. 79 CP), pueden llegar a constituir una amenaza para otros derechos   fundamentales de quienes habitan el entorno del relleno, tales como la salud, el   acceso a agua potable (por la contaminación de las fuentes de abastecimiento que   pueden generar los lixiviados), la intimidad personal y familiar (debido a la   intromisión de olores y ruidos), la libertad para elegir profesión u oficio (los   cambios en el uso del suelo pueden privar a las personas del ejercicio de las   actividades de las que hasta entonces derivaban su sustento), el derecho a   permanecer y no ser desplazado del lugar de residencia (para el caso de las   personas que habitan en el área de influencia directa del relleno), la propiedad   (por la devaluación de los inmuebles cercanos), entre otros.    

10. Si bien la tecnología   disponible en la actualidad permitiría prevenir o minimizar algunos de los   efectos nocivos antes descritos, la propia autoridad ambiental ha reconocido la   dificultad para mantener bajo control los factores de riesgo asociados a los   rellenos sanitarios[99];   dificultad que, a su vez, es corroborada por estudios en los que se evalúa la   gestión ambiental de algunas de estas instalaciones, concluyendo que existen   notorias deficiencias, principalmente en el manejo de lixiviados, contaminación   de aguas, malos olores, presencia de vectores, inestabilidad de los suelos,   entre otras, que en muchos casos no logran ser controlados satisfactoriamente   pese a los esfuerzos de las autoridades locales y de las Corporaciones Autónomas   Regionales.[100]    

11. Debido a los impactos   ambientales de los rellenos sanitarios, a su directa repercusión en derechos   fundamentales de las personas que los soportan, y a las comprobadas dificultades   que existen para su adecuado manejo y control, es habitual que las decisiones de   la administración relativas a la localización de este tipo de instalaciones   generen el rechazo de la población asentada sus áreas de influencia, quienes   suelen asumir posturas del tipo NIMY – “No in my back yard” (“no en mi   patio trasero”) e implementar diversas estrategias legales y de movilización   social con el fin de alejar de su zonas de vivienda o producción “ese problema”[101],   por considerar que el impacto positivo que la instalación de un relleno puede   representar en términos de generación de empleos no calificados para los   habitantes de la zona no es suficiente para retribuir la mayor carga, en   términos ambientales y sociales, que recibe la población situada en el área de   influencia.    

Es preciso, por tanto, examinar las   implicaciones asociadas al concepto de justicia ambiental, su fundamento   constitucional y los desarrollos jurisprudenciales previos en los que esta Corte   ha dado aplicación a algunos de los componentes en ella involucrados, con el fin   de recabar elementos para responder a los problemas jurídicos que plantea el   presente caso.    

5. LA JUSTICIA AMBIENTAL COMO   CONDICIÓN NECESARIA PARA ASEGURAR LA VIGENCIA DE UN ORDEN JUSTO    

12. Tras la segunda mitad del siglo   XX, en especial a partir de la década de 1980, los términos “justicia” y   “ambiente” comenzaron a aparecer conjugados hasta dar lugar al concepto de   “justicia ambiental”. De acuerdo con una conocida definición adoptada por la Agencia de Protección Ambiental de los Estados   Unidos, tal concepto designa “el tratamiento justo y la   participación significativa de todas las personas independientemente de su   raza, color, origen nacional, cultura, educación o ingreso con respecto al   desarrollo y la aplicación de las leyes, reglamentos y políticas ambientales”.    

Dentro de esta definición, el   tratamiento justo supone que “ningún grupo de personas, incluyendo los   grupos raciales, étnicos o socioeconómicos, debe sobrellevar   desproporcionadamente la carga de las consecuencias ambientales negativas como   resultado de operaciones industriales, municipales y comerciales o la ejecución   de programas ambientales y políticas a nivel federal, estatal, local y tribal”.   Entretanto, se entiende que la participación comunitaria resulta   significativa cuando: (i) los residentes comunitarios potencialmente afectados   tienen una oportunidad apropiada para participar en las decisiones sobre una   actividad propuesta que afectará su ambiente y/o salud; (ii) la contribución del   público y las preocupaciones de todos los participantes son efectivamente   tenidas en cuenta y susceptibles de influir la toma de decisiones; (iii) los   responsables de decidir promueven y facilitan la participación de aquellas   personas y/o  grupos potencialmente afectados.[102]    

13. Se suele remontar   el origen de este concepto a los movimientos sociales surgidos en el sureste de   los Estados Unidos desde finales de la década de 1970, a raíz de las protestas   locales por la instalación de plantas de desechos tóxicos y de industrias   contaminantes en zonas predominantemente habitadas por población pobre y   afro-americana.[103]  Los estudios realizados como consecuencia de estas denuncias evidenciaron que la población afroamericana y otras minorías   étnicas (latinos, asiáticos, nativos americanos) soportaban un porcentaje   desproporcionado de residuos tóxicos en relación a su peso en la población total   del país, lo que permitió acuñar el concepto de “racismo medioambiental”   para nombrar este patrón discriminatorio.[104]    

En 1991 tuvo lugar el “Primer   Encuentro Nacional de los Líderes de Movimientos Ambientales de la Gente de   Color”, que congregó a centenares de representantes de organizaciones de Estados   Unidos y Latinoamérica, y en el cual se aprobó la Declaración de Principios   de Justicia Ambiental.[105]  Con posterioridad, en febrero de 1994, el entonces presidente Bill Clinton   suscribió la Orden Ejecutiva N° 12898 en la que se ordena a todas las agencias   federales asegurar el cumplimiento de estándares de Justicia Ambiental.[106]    

Por su parte, en   Europa los desarrollos del concepto se han concentrado en aspectos de justicia   distributiva, al poner en evidencia que son las comunidades más pobres las que   suelen soportar los mayores niveles de contaminación y, en cambio, recibir una   menor cantidad de servicios ambientales, sin enfatizar en el componente de   justicia racial que ha marcado la discusión estadounidense.[107]  Entretanto, desde la perspectiva de la ecología política o del llamado   “ecologismo de los pobres” se destaca la correlación inversa que se presenta   entre los países del Norte y del Sur global, siendo los primeros los que   presentan mayores índices de consumo de los recursos de la naturaleza y los   segundos los que deben soportar las mayores cargas ambientales.[108]    

14. Este recorrido   por la génesis del concepto de justicia ambiental da cuenta de los dos   principales elementos que lo integran.  El primero, es una demanda de   justicia distributiva que aboga por el reparto equitativo de las   cargas y beneficios  ambientales entre los sujetos de   una comunidad, ya sea nacional o internacional, eliminando aquellos factores de   discriminación fundados ya sea en la raza, el género o el origen étnico   (injusticias de reconocimiento), o bien en la condición socioeconómica o en la   pertenencia a países del Norte o del Sur global (injusticias de redistribución).[109]  Esta exigencia fundamenta (i) un principio de equidad ambiental prima facie,   conforme al cual todo reparto inequitativo de tales bienes y cargas en el   diseño, implementación y aplicación de una política ambiental o en la   realización de un programa, obra o actividad que comporte impactos ambientales   debe ser justificado, correspondiendo la carga de la prueba a quien defiende el   establecimiento de un trato desigual.[110]  Asimismo, de este primer componente se deriva (ii) un principio de   efectiva retribución y compensación para aquellos individuos o grupos de   población a los que les corresponde asumir las cargas o pasivos ambientales   asociados a la ejecución de un proyecto, obra o actividad que resulta necesaria   desde la perspectiva del interés general.    

En segundo lugar, la justicia   ambiental incorpora una demanda de justicia participativa, esto es, un   reclamo de participación significativa de los ciudadanos, en particular de   quienes resultarán efectiva o potencialmente afectados por la ejecución de   determinada actividad. Esta dimensión comporta la apertura de espacios en donde   los afectados puedan participar en la toma de decisiones relativas a la   realización del proyecto, la evaluación de sus impactos, permitiendo que al lado   del conocimiento técnico experto que suele ser el único tenido en cuenta para   orientar la toma de decisiones en materia ambiental, también haya un espacio   significativo para el conocimiento local, que se expresa en la evaluación nativa   de los impactos y en la definición de las medidas de prevención, mitigación y   compensación correspondientes.     

Pero además de su valor intrínseco,   la participación también tiene un valor instrumental, en tanto medio para   prevenir o, en su caso, corregir, el inequitativo reparto de bienes y cargas   ambientales, así como para promover la formación de una ciudadanía activa e   informada, capaz de aportar puntos de vista y visiones plurales del desarrollo   que, quizás pueden tornar más compleja, pero sin duda habrán de enriquecer la   toma de decisiones ambientales.    

Ambos componentes,   distribución equitativa y participación, están presentes en todos los   desarrollos del concepto de justicia ambiental. Pero no son los únicos. Al lado   de estos, se sitúan otras dimensiones del concepto que, no obstante su   importancia, no pueden ser abordadas por la Corte en el presente análisis,   orientado a explorar aquellas dimensiones de la justicia ambiental que guardan   relación directa con la decisión del presente caso.[111]    

5.1.   Reconocimiento constitucional de las dimensiones distributiva y participativa de   la justicia ambiental    

15. Además de   corresponder a demandas éticas, los dos componentes de la justicia ambiental   objeto de análisis cuentan con soporte constitucional expreso y quedan   comprendidas dentro del mandato constitucional que ordena asegurar la vigencia   de un orden justo (art. 2 CP). En relación con el primero de ellos, el artículo   79 de la Carta consagra el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente   sano, disposición que, interpretada a la luz del principio de igualdad   establecido en el artículo 13, fundamenta un derecho fundamental de acceso   equitativo a los bienes ambientales y un reparto igualmente equitativo de las   cargas contaminantes, al igual que un mandato de especial protección para los   grupos sociales discriminados o marginados.    

A su vez, el deber de   ofrecer una efectiva retribución y compensación por los daños ambientales que se   derivan de una actividad lícita y orientada al logro del interés general   encuentra fundamento en el restablecimiento del principio de igualdad ante las   cargas públicas, que esta Corte ha sustentado en una interpretación sistemática   de los principios de solidaridad (art. 1 CP), igualdad (art. 13 CP) y   responsabilidad patrimonial por daño antijurídico (art. 90 CP).[112]  Adicionalmente, de manera específica, en los mandatos de reparación del daño   ambiental (art. 80 CP) y de procurar “la distribución equitativa de las   oportunidades y de los beneficios del desarrollo y la preservación de un   ambiente sano” (art. 334 CP).    

Entretanto, el   componente de justicia participativa viene asegurado, de manera general, por el   artículo 2º Superior, que consagra, entre los fines esenciales del Estado, el “de facilitar   la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida   económica, política, administrativa y cultural de la Nación”, así como por   el derecho   fundamental a la participación recogido en el artículo 40 de la Carta Política.   Pero además, el constituyente consagró de manera específica el derecho de todas   las personas a participar en las decisiones que puedan afectar el disfrute de un   ambiente sano (art. 79 CP) y, para el caso específico de los grupos étnicos, a   través del mecanismo de la consulta previa (art. 330 CP).    

16. Las anteriores   disposiciones constitucionales deben ser interpretadas de conformidad con los   tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia (art. 93   CP), al igual que otros instrumentos de derecho internacional cuyos contenidos,   pese a no tener carácter obligatorio en el orden interno, suministran pautas   interpretativas que contribuyen a garantizar la efectividad de los contenidos   constitucionales (arts. 2 y 94 CP).    

Para definir el   alcance de los derechos fundamentales a la distribución equitativa de beneficios   y cargas ambientales y a la participación en las decisiones concernientes a   dicha distribución, se debe tener en cuenta, entre otros, lo dispuesto en los   artículos 3 y 11 del Protocolo de San Salvador[113];   en los artículos 3 y 4 de la   Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático[114]; en los artículos 14.1 a) del   Convenio sobre la Diversidad Biológica[115] y en el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos   transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación.[116]    

17. Particularmente,   en lo que respecta al alcance del derecho a la participación en materia   ambiental, como lo ha señalado esta Corporación en decisiones anteriores,[117]  se debe considerar lo establecido en los principios décimo y vigésimo segundo de la Declaración de Río   de Janeiro de 1992; instrumento que, según lo dispuesto en el artículo 1º de la   Ley 99 de 1993, debe orientar el proceso de desarrollo económico y social del   país. El principio décimo de la Declaración establece que:    

“El mejor   modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los   ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda   persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de   que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los   materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como   la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los   Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la   población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse   acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos   el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.”    

El principio vigésimo segundo   señala, por su parte, que:    

“Las poblaciones indígenas y sus comunidades, así como   otras comunidades locales, desempeñan un papel fundamental en la ordenación   del medio ambiente y en el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas   tradicionales. Los Estados deberían reconocer y apoyar debidamente su   identidad, cultura e intereses y hacer posible su participación efectiva

  en el logro del desarrollo sostenible”.    

Asimismo, en relación con otros   instrumentos internacionales no vinculantes en el derecho interno, se debe tener   en cuenta lo establecido en la Convención de Aarhus sobre el Acceso a la información, la   Participación del público en la toma de decisiones y el Acceso a la justicia de   medio ambiente, suscrito en   junio de 1998,[118]  por cuanto a la fecha se trata del instrumento que de manera más específica   detalla los compromisos alcanzados por la comunidad internacional en relación   con el componente participativo de la justicia ambiental.  La Corte estima   de particular relevancia lo previsto en el artículo 6º de esta Convención, donde   se definen, entre otros, los siguientes estándares de garantía del derecho a la   participación: en el párrafo 6.2. se dispone que: “(c)uando se inicie un proceso de toma de decisiones   respecto del medio ambiente, se informará al público interesado como convenga,   de manera eficaz y en el momento oportuno, por medio de comunicación   pública o individualmente, según los casos, al   comienzo del proceso”.[119]  Asimismo, el numeral 6.3. establece que: “(p)ara las diferentes fases del   procedimiento de participación del público se preverán plazos razonables que   dejen tiempo suficiente para informar al público de conformidad con el párrafo   2 supra y para que el público se prepare y participe efectivamente en los   trabajos a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones en materia   ambiental”. El párrafo 6.4. dispone que: “(c)ada parte adoptará medidas   para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es   decir, cuando todas las opciones y soluciones son aún posibles y cuando el   público pueda ejercer una influencia real”.  Por su parte,   el párrafo 6.5. señala que: “(c)ada Parte debería, si procede, alentar a cualquiera   que tenga el propósito de presentar una solicitud de autorización a   identificar al público afectado, a informarle del objeto de la solicitud que se   propone presentar y a entablar el debate con él al respecto antes de presentar   su solicitud”.    

Si bien tales estándares están   recogidos en instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos que   carecen de fuerza obligatoria en el derecho interno, con fundamento en lo   previsto en el artículo 94 CP es posible entender que aquellos suministran   razones para la acción dotadas de autoridad, en el sentido de ofrecer pautas   interpretativas que orientan la definición del sentido y alcance de las   disposiciones constitucionales, estas sí plenamente vinculantes, que reconocen   el derecho a la participación ciudadana en asuntos ambientales, como los   artículos 40 y 79 superiores.[120]    

Aunque gran parte de los   pronunciamientos de esta Corporación al respecto han sido proferidos con ocasión   de demandas planteadas por grupos étnicos que reclaman, entre otros, el derecho   a ser consultados y a que se obtenga su consentimiento en el caso de medidas   legislativas, administrativas o proyectos de desarrollo susceptibles de impactar   sus territorios, no por ello cabe concluir que los componentes de la justicia   ambiental a los que se ha hecho alusión sólo cobran validez y resultan exigibles   en relación con los grupos étnicos. En efecto, existen antecedentes   jurisprudenciales, incluso previos a los primeros pronunciamientos sobre   consulta de grupos étnicos, en los que la Corte amparó los derechos de   comunidades locales afectadas por la inequitativa distribución de cargas   ambientales en sus territorios.    

19. Tal es el caso de la sentencia T-574 de 1996,[122] donde la Corte   tuteló los derechos fundamentales a la libertad de oficio y al medio ambiente de   dos integrantes de una comunidad de pescadores de la playa de Salahonda (Tumaco)   afectada por el vertimiento de crudo en el lugar donde realizaban sus faenas,   debido a la ruptura de un oleoducto, lo que generó una gran mortandad de fauna   marina[123].   Como medida de protección se ordenó a Ecopetrol efectuar un monitoreo en el   sector del vertimiento, por un lapso mínimo de cinco (5) años, para superar sus   efectos y adoptar las medidas necesarias para mitigar los daños causados por   derrame del crudo.    

En esta decisión están presentes   las dos dimensiones de la justicia ambiental a las que se ha hecho alusión. De   un lado, la Corte enmarcó las exigencias de equidad distributiva dentro de   principio de sostenibilidad, al señalar que:    

“La sostenibilidad ecológica   exige que el desarrollo sea compatible con el mantenimiento de la diversidad   biológica y los recursos biológicos; la sostenibilidad social pretende que el   desarrollo eleve el control que la gente tiene sobre sus vidas y se mantenga la   identidad de la comunidad; la sostenibilidad cultural exige que el desarrollo   sea compatible con la cultura y los valores de los pueblos afectados y la   sostenibilidad económica que pretende que el desarrollo sea económicamente   eficiente y que sea equitativo dentro y entre generaciones”.    

De otro lado, destacó la   importancia de la participación comunitaria para garantizar la efectividad de   las órdenes adoptadas, por lo cual exigió que el monitoreo dispuesto en la   sentencia fuera realizado por una   “comisión de control” en la que estuvieran presentes representantes de los   pescadores de Salahonda.    

20. Entretanto, en la sentencia   T-194 de 1999[124]  este Tribunal tuteló los derechos fundamentales a la participación y al medio   ambiente sano de los integrantes de una comunidad de pescadores y campesinos   agrupados en la Asociación de Productores para el Desarrollo Comunitario de la   Ciénaga Grande de Lorica –ASPROCIG, quienes se reclamaban afectados como   consecuencia de la disminución de recursos ícticos del río Sinú, debido a la   construcción de la hidroeléctrica Urrá I y a la desecación de cuerpos de agua   para ampliar el espacio de tierra cultivable. Luego de evidenciar el daño al   entorno natural del que los accionantes derivaban su sustento, e impartir   órdenes específicas destinadas a evitar su continuación, la Corte señaló que su   derecho a la participación había sido vulnerado en tanto las entidades   responsables del proyecto hidroeléctrico incumplieron algunos de los compromisos   acordados dentro del proceso de consulta y concertación adelantado con las   comunidades afectadas y les impusieron exigencias técnicas que entorpecían su   derecho a la participación. Al este respecto, sostuvo que:    

 “…La prevención, modulación,   compensación y resarcimiento de múltiples efectos del embalse sobre la cuenca,   sus recursos y sus habitantes son objeto del proceso de consulta y concertación   que se viene adelantando, en el cual están llamados a participar los miembros de   ASPROCIG.    

En el marco de ese proceso de   consulta y concertación, se llegó a un acuerdo provisional de los pescadores, el   Ministerio del Medio Ambiente, la Gobernación de Córdoba y la CVS (folios 8-9   del segundo cuaderno), por medio del cual esas entidades se comprometieron,   entre otras cosas, a ejecutar programas de limpieza de caños empleando a los   pescadores demandantes; la Empresa Multipropósito fue la única de esas entidades   que honró su compromiso según reconoció la Defensoría del Pueblo en la solicitud   de tutela; por tanto, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará a   las demás entidades obligadas que procedan a cumplir con los programas acordados   con la comunidad afectada.    

También reclamó la Defensoría   del Pueblo en su solicitud de amparo, que los entes oficiales que participan en   el proceso de consulta y concertación con las comunidades afectadas por el   impacto medioambiental de la hidroeléctrica, vienen haciendo nugatorio el   derecho de participación de las últimas (C.P. art. 79), pues para el estudio y   financiación de los programas propuestos por ellas, se les está exigiendo   vertirlos en formatos con refinadas exigencias técnicas normalizadas por   Planeación Nacional, que están lejos de poder ser debidamente tramitados por los   pescadores y campesinos de las zonas afectadas. Esta Sala encuentra que asiste   razón a la Defensoría del Pueblo en este asunto, y ordenará que el Ministerio   del Medio Ambiente, el Ministerio de Minas y Energía, la Gobernación de Córdoba,   la Empresa Multipropósito Urrá S.A., y los entes territoriales que recibirán   regalías por la operación de la hidroeléctrica Urrá I, concurran a financiar la   asesoría que requieran las comunidades afectadas con la obra en ejercicio del   derecho a la participación efectiva que les otorga la Constitución Política.”    

21. Esta línea decisoria se   consolidó a partir de la sentencia T-348 de 2012[125], donde la   Corte amparó los derechos   fundamentales a la participación, alimentación, trabajo, libre escogencia de   profesión u oficio y dignidad humana de los miembros de una asociación de   pescadores de Cartagena, afectados por la construcción de una vía que les   privaba del acceso a la playa en que ejercían su actividad. En consecuencia,   ordenó a las entidades responsables del proyecto garantizar a los accionantes espacios de participación y concertación, “y no mera   información y socialización”, en los que se acuerden medidas de compensación   acordes con las características socioculturales de las comunidades que se   dedican a la pesca como actividad tradicional y de sustento económico.    

En esta decisión la Corte   precisó que, al lado de los derechos específicamente reconocidos a los grupos   étnicos afectados por la realización de megaproyectos en sus territorios,   también otras poblaciones locales cuyas condiciones de subsistencia fueran   amenazadas por la ejecución de este tipo de proyectos, tienen un derecho   fundamental a la participación y, en su caso, a la reparación equitativa por el   daño sufrido, en los siguientes términos:    

“…(E)l derecho a la   participación de la comunidad en el diseño y ejecución de megaproyectos, es un   derecho autónomo que se encuentra reconocido por la Constitución Política y la   jurisprudencia de esta Corporación, y adquiere un carácter instrumental en el   marco de la ejecución de megaproyectos que implican la intervención del medio   ambiente, en la medida en que sirven para realizar diagnósticos de impacto   adecuados y diseñar medidas de compensación acordes con las calidades de las   comunidades locales que se verán afectadas. El derecho a la participación de   comunidades que no son titulares del derecho fundamental a la consulta previa,   debe garantizarse por medio de espacios de información y concertación, en los   que se manifieste el consentimiento libre e informado de la comunidad que se   verá afectada, con el fin de establecer medidas de compensación eficientes.”    

En esta sentencia de destaca la   importancia de efectuar “diagnósticos de impacto comprensivos”, en los que se   valore el conocimiento local a través de espacios en los que, además del   conocimiento experto, se lleve a cabo una evaluación nativa de los impactos, que   sea tenida en cuenta al momento de adoptar las decisiones relativas a la   viabilidad del proyecto:    

“(P)ara la evaluación del   impacto que puede tener la construcción del megaproyecto es necesario tener en   cuenta los elementos “socioeconómicos del medio que puedan sufrir deterioro por   la respectiva obra o actividad”; es este uno de los momentos en los que la   participación de la comunidad cobra importancia, pues la información que ésta   suministra y su conocimiento del área de influencia permite llevar a cabo una   evaluación comprensiva. Por esta razón, las autoridades intervinientes deben   garantizar espacios para que la comunidad ejerza el derecho a la participación,   y así hacer un buen diagnóstico de impacto del megaproyecto en el ambiente de   influencia; en otras palabras, la participación adquiere una importancia   instrumental para el éxito de las evaluaciones.”    

En definitiva, quedó establecido   que:    

“(C)ada vez que se vaya a realizar la   ejecución de una obra que implica la intervención de recursos naturales –tomando   el caso concreto-, los agentes responsables deben determinar qué espacios de   participación garantizar según los sujetos que vayan a verse afectados; si se   trata de comunidades indígenas o afrodescendientes, o si se trata de una   comunidad, que a pesar de que no entra en dichas categorías, su subsistencia   depende del recurso natural que se pretende intervenir, y en esa medida, también   será obligatoria la realización de espacios de participación, información y   concertación, que implican el consentimiento libre e informado”.    

22. Por su parte, en la sentencia   T-447 de 2012[126]  este Tribunal resolvió la tutela interpuesta por un minero tradicional que   ejercía su actividad en el área de influencia del proyecto Hidroituango, quien   reclamaba el pago de la compensación mensual a la que tenía derecho por haber   sido inscrito en el censo de afectados, la cual fue negada por la entidad   responsable del proyecto, argumentando que se encontraba en un proceso de   empalme y verificación del censo. En esta ocasión la Sala Segunda de Revisión   consideró que el amparo resultaba improcedente, por cuanto las pretensiones del   solicitante se contraían al pago de una suma de dinero, para lo cual tenía la   posibilidad de acudir ante la jurisdicción ordinaria, dado que en el caso   concreto se logró establecer que el accionante tenía la posibilidad de continuar   con el ejercicio de su actividad de subsistencia en un sector del río Cauca cuyo   acceso no estaba restringido, razón por la cual no estaba amenazado su derecho   al mínimo vital.    

23. Más recientemente, en la   sentencia T-135 de 2013,[127]  la Sala Quinta de Revisión tuteló los derechos al mínimo vital, vida digna y   trabajo de varias personas que se desempeñaban como pescadores, paleros y   constructores en el área donde se construye la hidroeléctrica El Quimbo, a raíz   de lo cual se han visto privados de su medio de subsistencia. La entidad   responsable del proyecto no los incluyó dentro del censo de afectados,   argumentando que los accionantes presentaron su solicitud por fuera del período   en el que se llevó a cabo dicho censo y sus resultados fueron protocolizados.    En esta decisión, la Corte retomó el precedente establecido en la ya mencionada   sentencia T-348 de 2012, reafirmando la existencia de un derecho fundamental a   la participación de las poblaciones locales afectadas por el desarrollo de   megaproyectos. Sin embargo, introdujo algunas precisiones sobre su alcance, al   señalar que ésta no sólo debe tener lugar al momento de evaluar los impactos y   establecer las medidas de compensación, a través de espacios de participación,   información y concertación, que impliquen el consentimiento libre e informado,   sino también en el proceso mismo de elaboración de los censos de población   afectada y a todo lo largo de la realización del proyecto. En segundo lugar, la   Corte admite que las afectaciones derivadas de un proyecto hidroeléctrico son   dinámicas, pues durante su ejecución y operación pueden surgir afectaciones no   previstas al momento de realizar los estudios de impacto ambiental, razón por la   cual limitar la posibilidad de hacer valer la condición de afectado a que esta   sea alegada dentro de un término definido, puede tornarse una exigencia   irrazonable y desproporcionada. Finalmente, sostiene que en virtud del principio   de buena fe, deben tenerse como ciertas las declaraciones de quienes aleguen su   condición de afectados, razón por la cual, una vez acreditada ésta dentro de los   términos establecidos en la ley y en la licencia ambiental, la carga de la   prueba corresponde a quien pretende desvirtuar tal condición.    

24. En síntesis, el componente de   equidad distributiva de la justicia ambiental, en relación con la ejecución de   proyectos de desarrollo, ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial hasta el   momento a través de las siguientes reglas:    

(i) La sostenibilidad ecológica,   social, cultural y económica de los proyectos de desarrollo, la cual incorpora   la exigencia de que estos sean equitativos “dentro y entre generaciones”   (T-574 de 1996).    

(ii) Las personas y comunidades   afectadas por la ejecución de proyectos de desarrollo tienen derecho a que su   condición sea reconocida al momento en que se manifieste el impacto   correspondiente y a obtener una adecuada compensación por los daños (T-135 de   2013).    

(iii) La acción de tutela procede   para lograr el reconocimiento de la condición de afectado y ser incluido en los   censos correspondientes (T-135 de 2013), más no para obtener el pago efectivo de   las compensaciones que se derivan de tal condición. Para esto último deberá   acudirse a los mecanismos ordinarios o a las demás acciones constitucionales   previstas para el efecto, salvo que la subsistencia o el mínimo vital del   accionante puedan estar comprometidos de un modo inminente (T-574 de 1996, T-194   de 1999, T-447 de 2012).    

25. Asimismo, desde su   jurisprudencia temprana, esta Corte ha tenido en cuenta la dimensión   participativa de la justicia ambiental, a través del reconocimiento del derecho   fundamental a la participación de las poblaciones que reciben de manera directa   las cargas ambientales derivadas de la realización o inadecuado funcionamiento   de obras de infraestructura (oleoductos, hidroeléctricas, carreteras). Derecho   que comprende de manera específica:    

(i) La apertura de espacios de   participación, información y concertación, y no de mera información o   socialización, que impliquen el consentimiento libre e informado, en el momento   de la evaluación de los impactos y del diseño de medidas de prevención,   mitigación y compensación, de modo tal que en ellas se incorpore el conocimiento   local y la voz de los afectados (T-348 de 2012).    

(ii) La participación en el proceso   de elaboración de los censos de afectados y a todo lo largo de la realización   del proyecto (T-135 de 2013).    

(iii) El cumplimiento de los   compromisos acordados en los espacios de concertación (T-194 de 1999).    

 (iv) La financiación de la   asesoría que requieran las comunidades afectadas por el proyecto, a fin de que   estas puedan ejercer su derecho a la participación efectiva (T-194 de 1999).    

(v) La participación de las   comunidades afectadas por daños ambientales en las actividades de monitoreo y   control (T-574 de 1996).    

A continuación se examina de qué   manera dichas exigencias han sido incorporadas en aquellos pronunciamientos en   los que la Corte se ha ocupado de controversias análogas a la que debe decidir   en el presente caso.    

5.2. Las dimensiones   distributiva y participativa de la justicia ambiental en casos que involucran la   instalación, operación y clausura de rellenos sanitarios    

26. La mayor parte de las   sentencias sobre la materia proferidas por la Corte han versado sobre la   garantía de los derechos fundamentales de la población recicladora, afectados   como consecuencia del cierre de rellenos sanitarios o de modificaciones en la   prestación del servicio público de aseo, a raíz de las cuales se ha   obstaculizado el ejercicio de la actividad del reciclaje y, con ello, privados   de su fuente de sustento. En tales decisiones, las dos dimensiones de la   justicia ambiental objeto de análisis han dado lugar a fundamentar: (i) la   obligación de diseñar acciones afirmativas que faciliten la inclusión de la   población recicladora al servicio público de aseo y; (ii) el derecho de los   recicladores a participar en el diseño e implementación de dichas medidas.[128]    

Sin embargo, para efectos del   presente análisis, interesa examinar aquellos pronunciamientos que se originan   en demandas formuladas por la población asentada en el área de influencia de   rellenos sanitarios, que estiman amenazados sus derechos fundamentales como   consecuencia de la instalación o deficiente gestión ambiental de este tipo de   infraestructuras.    

27. Así, en la sentencia T-126 de   1994[129]  esta Corporación amparó los derechos fundamentales a la salud y al ambiente sano,   tanto del accionante como de los demás habitantes del municipio de Mariquita,   afectados por las deficiencias en la construcción del relleno sanitario del   municipio, las cuales favorecieron la proliferación de olores nauseabundos y   moscas que, además de arruinar las cosechas de los predios cercanos, actuaban   como vectores en la transmisión de enfermedades. Como consecuencia de lo   anterior, se ordenó a las autoridades del municipio realizar los estudios   técnicos y construir el relleno en debida forma.    

28. Con posterioridad, en la   sentencia T-244 de 1998[130]  este Tribunal reconoció la magnitud de los impactos ambientales ocasionados por   el derrumbe del relleno sanitario de Doña Juana y reiteró la procedencia   excepcional de la tutela en aquellos casos en los que logre probarse la   existencia de un vínculo entre el daño ambiental y la afectación de derechos   fundamentales de las personas.  Sin embargo, no concedió el amparo   solicitado, por cuanto en el caso concreto el actor no había acreditado la   existencia de afectaciones a su salud o la de su familia generadas como   consecuencia de dicho colapso.    

29. Entretanto, en la sentencia   T-123 de 1999[131]  la Corte estableció que para el caso sí se habían acreditado de manera   fehaciente no sólo las irregularidades en el manejo ambiental del relleno   sanitario de Túquerres, sino también su conexidad con las afectaciones a la   salud e integridad física y a la vida digna de la accionante y su familia,   quienes habitaban en las inmediaciones del mismo. Por tal motivo, confirmó las   decisiones de los jueces de instancia, en las que se ordenó a la Alcaldía del   municipio, tramitar en un término de dos (2) meses la compra del predio de la   accionante, con el propósito de permitirle adquirir un inmueble en otro lugar, a   fin de cesar la vulneración de sus derechos fundamentales; también se dispuso   suspender el funcionamiento del relleno sanitario hasta tanto se diera   cumplimiento a las exigencias impuestas por Corponariño tendientes a evitar   daños al medio ambiente y a la salud de las personas.     

30. Por su parte, en la sentencia   T-086 de 2003[132]  este Tribunal resolvió la tutela interpuesta por una persona que habitaba en las   inmediaciones del relleno sanitario de Henequén en Cartagena, cuyo cierre y   clausura había sido ordenada previamente por un juez de tutela. No obstante,   ante la imposibilidad de encontrar otro sitio para la disposición final de las   basuras, se presentó una situación de emergencia sanitaria que llevó a la   Alcaldía Municipal a reabrir el relleno de Henequén. Al resolver el incidente de   desacato promovido como consecuencia de esta medida, el juez consideró que   mantener cerrado el relleno representaba una afectación grave, manifiesta,   cierta, directa e inminente del interés  público, por lo que modificó la   orden de protección impartida inicialmente en la sentencia para, en su lugar,   conceder a la administración municipal un plazo adicional para habilitar otro   lugar antes de proceder al cierre del relleno. Contra esta decisión, la   accionante interpuso un nuevo amparo que la Corte concedió parcialmente por   considerar que, si bien en las circunstancias excepcionales del caso se   justificaba la orden de reapertura temporal del relleno de Henequén, ello   implicaba una disminución de la protección inicialmente conferida a la   tutelante, por lo que era preciso decretar una medida compensatoria adecuada y   suficiente a su favor, teniendo en cuenta las condiciones específicas del caso y   las posibilidades reales de que las órdenes complejas impartidas en la sentencia   pudieran cumplirse dentro del término indicado por la autoridad judicial.    

31. Finalmente, en la sentencia   T-123 de 2009[133]  la Sala Novena de Revisión decidió una tutela en un caso que guarda algunas   similitudes con el objeto de la presente controversia. En aquella oportunidad   los habitantes de Nemocón realizaron una consulta popular, convocada por su   Alcalde, en la que expresaron su oposición a la construcción de un relleno   sanitario regional en el municipio y, a la vez, manifestaron la voluntad de que   el manejo de los residuos en Nemocón se gestionara de manera independiente, esto   es, sin intervención de otros municipios. Pese a la oposición de la población   local, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca otorgó licencia   ambiental al proyecto y, en virtud de ésta, se inició su ejecución. Los   habitantes del municipio acudieron a la tutela para hacer valer la decisión   adoptada en dicha consulta y, en consecuencia, dejar sin efectos el acto   administrativo que concedió la licencia ambiental al relleno sanitario, por   considerarlo violatorio de su derecho a la participación.    

En este pronunciamiento se reiteró   el carácter fundamental del derecho a la participación ciudadana y la   legitimidad constitucional de emplear la acción de tutela para lograr su   protección. Sin embargo, la decisión del caso se concentró exclusivamente en el   alcance que tiene este derecho cuando es ejercido a través del mecanismo de la   consulta popular, prevista en los artículos 103 y 105 superiores. La Corte tuvo   en cuenta que en esta última disposición el constituyente consagró “una   expresa restricción a los mandatarios departamentales y municipales o   distritales, que sólo les permite llamar a la comunidad para pronunciarse sobre   asuntos de orden regional o local”. Sostuvo que la decisión de la CAR de   otorgar licencia ambiental al relleno de Nemocón trascendía la esfera local,   pues las competencias de dicha entidad correspondían a “un escenario regional   con proyección nacional. En consecuencia, confirmó las decisiones de   instancia que negaron por improcedente la tutela, por considerar que no existió   vulneración del derecho a la participación, toda vez que la decisión ciudadana   expresada en una consulta de nivel municipal no podía entenderse como imperativa   y obligatoria para la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.    

32. Del anterior recuento se   concluye que el componente de equidad distributiva de la justicia ambiental, en   relación con las afectaciones socio ambientales para la población local   derivadas de la instalación de rellenos sanitarios, ha dado lugar a la   formulación de las siguientes reglas:    

(ii) Se vulneran los derechos   fundamentales a la salud y al ambiente sano cuando la construcción u operación   de un relleno sanitario no se adelanta con el cumplimiento de los requisitos   técnicos y ambientales y, como consecuencia de ello, se producen impactos   verificables y además se acredita, en el caso concreto, que con ellos se afecta   la salud y otros derechos fundamentales de las personas. En estos casos, procede   la acción de tutela para ordenar la suspensión de las obras hasta tanto se de   cumplimiento a las exigencias ambientales y se adopten las medidas de prevención   y mitigación correspondientes (T-126 de 1994; T-244 de 1998; T-123 de 1999).    

(iii) Cuando el funcionamiento de   un relleno sanitario genere una afectación cierta y verificable de los derechos   a la salud, integridad física y vida digna de las personas que habitan en sus   inmediaciones, las entidades responsables del proyecto están obligadas a   disponer los medios necesarios para garantizar a las personas afectadas su   traslado a otro lugar de residencia que les asegure condiciones de vida digna (T-123 de 1999).    

(iv) Cuando exista una situación de   emergencia sanitaria que obligue a la reapertura de un relleno previamente   clausurado, las personas afectadas tienen derecho a que se adopten medidas   compensatorias adecuadas y suficientes a su favor, teniendo en cuenta las   condiciones específicas del caso, la duración y el grado de afectación que deban   soportar como consecuencia de dicha medida (T-086 de 2003).    

33. Entretanto, la dimensión   participativa de la justicia ambiental ha recibido escaso desarrollo   jurisprudencial en el contexto específico de controversias originadas en la   instalación, operación y clausura de rellenos sanitarios. Al respecto, la Corte   ha destacado:    

(i) El derecho de la población que   ha derivado su sustento del reciclaje informal a participar en el diseño e   implementación de las acciones afirmativas orientadas a facilitar su inclusión   dentro del esquema de prestación del servicio público de aseo y a compensarlos   por la pérdida de sus espacios de trabajo, con ocasión del cierre o cambios en   el funcionamiento de los rellenos sanitarios (T-291 de 2009).    

(ii) No se vulnera el derecho a la   participación cuando una Corporación Autónoma Regional no atiende una consulta   popular del nivel municipal, para efecto de la expedición de una licencia   ambiental de un relleno sanitario regional (T-123 de 2009).    

34. En relación con este último   pronunciamiento, por tratarse de un caso que plantea algunas similitudes con la   presente controversia y ser el único donde hasta el momento la Corte ha abordado   el alcance del derecho a la participación de poblaciones localizadas en el área   de influencia de rellenos sanitarios, la Sala estima oportuno formular las   siguientes precisiones sobre el alcance de la decisión allí adoptada.    

En primer lugar, en la sentencia   T-123 de 2009 sólo se abordó la relación entre el derecho a la participación   ciudadana y la protección del medio ambiente, desde una de las perspectivas en   que la misma puede ser contemplada tratándose de la instalación de rellenos   sanitarios.  La Corte tuvo en cuenta la necesidad de contar con este tipo   de infraestructuras para asegurar una disposición controlada de los residuos   sólidos, y sobre esta base afirmó que la participación de las comunidades en la   toma de decisiones en asuntos medio ambientales “no puede llegar al extremo   de anular el derecho a gozar de un ambiente sano”, por cuanto “este   derecho está en cabeza de todas las personas dentro del territorio nacional”.   Esto es, la Corte se refirió a la potencial afectación ambiental que resultaría   de la imposibilidad de contar con sitios para la disposición final de residuos   sólidos, en el evento de que la población vecina a los sitios potencialmente   aptos se manifestara en contra de su instalación. Sin embargo, en aquella   sentencia no se tuvo en cuenta una segunda perspectiva de análisis que en el   presente caso resulta insoslayable, cual es las repercusiones que para el   derecho al ambiente sano, y otros derechos fundamentales de la población   residente en el área de influencia de un relleno sanitario, puede tener la   construcción de este tipo de proyectos.  Dicho análisis no fue abordado en   la sentencia, por cuanto los habitantes de Nemocón limitaron su solicitud de   amparo a hacer valer los resultados de la consulta popular, sin implicar la   afectación o amenaza de otros derechos fundamentales como consecuencia de los   impactos derivados del relleno sanitario.  En aquella ocasión, la Sala no   estudió el caso desde esta perspectiva, por considerar que la eventual   afectación del derecho al medio ambiente debía debatirse ante el juez natural,   bien a través de la acción de nulidad contra el acto administrativo que otorgó   la licencia ambiental al proyecto o mediante el ejercicio de acciones populares,   por cuanto no estaba probado el vínculo con la afectación de derechos   fundamentales en el caso concreto.    

En segundo lugar, la regla que   sustentó la decisión adoptada en la sentencia T-123 de 2009, se limitó a   determinar el alcance del derecho a la participación cuando: (i) éste es   ejercido por conducto de uno de los mecanismos previstos para el efecto, esto   es, la consulta popular del nivel municipal, y (ii) la decisión en ella adoptada   por los ciudadanos no es atendida por una Corporación Autónoma Regional para   efectos de la expedición de una licencia ambiental para un proyecto de relleno   sanitario regional. En estas condiciones, no se entiende vulnerado el derecho   fundamental a la participación, “pues se trata de esferas competenciales   diferentes, conforme a lo previsto en el artículo 105 de la Constitución, la ley   estatutaria de mecanismos de participación ciudadana (art. 51) y las normas que   regulan el sistema de protección al medio ambiente”.   Esta regla no disciplina el alcance de otras manifestaciones legítimas del   derecho a la participación ciudadana en materia ambiental que no discurran por   conducto del mecanismo establecido en el artículo 105 de la Carta o cuyo   desconocimiento implique, a su vez, la afectación de otros derechos   fundamentales. Tampoco se aplica en los casos en que la consulta popular del   nivel municipal verse sobre asuntos cuya competencia se atribuye a entidades   territoriales de distinto nivel, eventos en los cuales deberá atenderse a los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad establecidos en el   artículo 288 constitucional y a lo establecido en la Ley Orgánica de   Ordenamiento Territorial.    

Finalmente, este pronunciamiento no   puede ser leído de manera insular sino que debe ser interpretado en conjunto con   demás las reglas decisorias a través de las cuales esta Corporación ha fijado el   alcance  del derecho fundamental a la participación de las poblaciones   impactadas por la ejecución de megaproyectos en sus territorios, sintetizadas en   el párrafo 25 de la parte motiva de esta providencia.    

35. Dado que en el presente caso,   los accionantes vinculan sus demandas de distribución equitativa de cargas y   beneficios ambientales y de participación en las decisiones relativas a la   construcción y operación del relleno sanitario, con el reconocimiento de su   identidad indígena, para efectos de que aquellas se garanticen a través del   mecanismo de la consulta previa, procede la sala a reiterar la jurisprudencia   constitucional sobre el derecho a la consulta previa y sobre los criterios para   determinar quienes han de ser reconocidos como sujetos beneficiarios de este   derecho.    

6. EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA   CONSULTA PREVIA EN RELACIÓN CON PROYECTOS DE DESARROLLO.    

36. En razón del extenso corpus   jurisprudencial relativo al derecho de los grupos étnicos a la consulta previa,   sólo se hará referencia a aquellos pronunciamientos en los que se ha definido el   alcance y modo de aplicación de este derecho fundamental en relación con la   ejecución de proyectos de desarrollo susceptibles de impactarles de manera   directa. Para ello se tendrá en cuenta: (i) su fundamento constitucional; (ii)   las principales subreglas que permiten comprender su alcance y modo de   aplicación; (iii) los supuestos en los que la protección de este derecho   requiere contar con el consentimiento libre, previo e informado; (iv) los   criterios para atribuir la titularidad del derecho a la consulta cuando existe   controversia en torno a la identidad étnica de quienes la reclaman.    

6.1. Fundamentos normativos del   derecho a la consulta previa    

37. La Constitución de 1991 definió   un modelo de relación con los grupos étnicos – indígenas, comunidades negras,   afrocolombianas, palenqueras, raizales y pueblo ROM – basado en el   reconocimiento de su diferencia cultural, no como algo de lo que despojarse como   condición de acceso a la ciudadanía sino, por el contrario, como un componente   de su identidad, digno de respeto y valoración, en tanto su existencia   contribuye a forjar una sociedad plural, capaz de albergar diversas maneras de   vivir la humanidad. Asimismo, el constituyente reconoció que la construcción de   tal diversidad étnica y cultural ha sido en gran medida resultado de intensos, y   en muchos casos violentos, procesos de dominación colonial, como resultado de   los cuales algunas de estas maneras de comprender y relacionarse con el mundo y   con los otros han llegado a identificarse como propias de la sociedad   “mayoritaria”, y han logrado imponerse sobre las de otros grupos humanos que,   como consecuencia de esta asimetría, son asumidos como “minorías”.    

Este modelo de relación con los   grupos étnicos establecido en la Constitución, y consolidado tras la   ratificación e incorporación al derecho interno del Convenio 169 de 1989 de la   OIT[134],   se asienta sobre un enfoque de diversidad y autonomía que da lugar   a la consagración de una serie de derechos orientados a: (i) garantizar las   condiciones para su existencia como pueblos culturalmente diversos; (ii)   reconocer espacios de autonomía para definir sus prioridades en lo que atañe al   proceso de desarrollo y controlar, en la mayor medida posible, su propio   desarrollo económico, social y cultural; (iii) corregir y compensar patrones   históricos de discriminación, a través de acciones afirmativas que establezcan   las condiciones para que la igualdad y dignidad de todas las culturas que   conviven en el país sea real y efectiva; (iv) asegurar su participación no sólo   en los escenarios donde se toman decisiones susceptibles de afectarles de manera   directa, sino además en aquellos donde se definen, con carácter general, las   reglas del juego social.[135]    

38. Entre estos se destaca la   consulta previa, que no constituye un derecho más, al lado de los otros   reconocidos en el Convenio 169 OIT y demás instrumentos internacionales y de   derecho interno, sino un mecanismo a través del cual se pretende reemplazar el   enfoque asimilacionista que predominó hasta finales del siglo XX y hacer   efectivo este nuevo modelo de relación con la alteridad basado en el   reconocimiento de la diversidad y de la autonomía.  Además, la   consulta previa constituye una garantía específica de las exigencias de equidad   distributiva y participación, propias de la justicia ambiental, en relación con   los grupos étnicos.    

Tales exigencias permean el diseño   constitucional de este mecanismo, que toma como punto de partida el parágrafo   del artículo 330 de la Constitución Política, donde se establece la obligación   estatal de garantizar la participación de las comunidades indígenas previa la   explotación de recursos naturales en sus territorios. A su vez, el Convenio 169   de la OIT amplía el alcance de este derecho, cuando en su artículo 6º establece   como reglas generales: (i) el deber de consultar a los pueblos indígenas y   tribales previa la adopción de medidas administrativas o legislativas que las   afecten directamente; (ii) la definición de los medios para asegurar su   participación en instituciones vinculadas con el diseño e implementación de   políticas y programas que les conciernan; (iii) la destinación y provisión de   recursos necesarios para el cumplimiento de esos propósitos; (iv) el imperativo   de realizar las consultas de buena fe, de una manera apropiada a las   circunstancias y con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el   consentimiento acerca de las medidas propuestas.    

Adicionalmente, el artículo 7º del   citado Convenio obliga a los Estados a garantizar la participación de los   pueblos en los planes de desarrollo nacionales y regionales, propendiendo por un   mejoramiento de sus condiciones de salud, trabajo y educación, y la de   realizar estudios sobre el impacto de las medidas en la forma de vida y el medio   ambiente de sus territorios, con la participación y cooperación directa   de los pueblos interesados. De manera   específica, el artículo 15 del Convenio hace referencia a la obligación de   consultar  a los pueblos concernidos antes de emprender programas de prospección o   explotación de los recursos existentes en sus tierras, al derecho a   participar de los beneficios que reporten esas actividades, y recibir   indemnizaciones equitativas por los daños que les ocasionen. A su vez, el   artículo 16 establece la obligación de obtener el consentimiento de los   pueblos siempre que el Estado pretenda efectuar un traslado desde su territorio   ancestral, y concertar  las medidas de reparación adecuadas ante tales eventos.    

39. Más recientemente la Asamblea   General de la Organización de las Naciones Unidas aprobó en septiembre de dos   mil siete (2007) la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los   Pueblos Indígenas (DDPI), donde se plasma el consenso actual sobre el alcance,   contenido e interpretación de los derechos fundamentales de los pueblos   indígenas. Entre las disposiciones relevantes para la decisión del presente caso   se destacan los artículos 19, que reitera la regla general de celebrar consultas   orientadas a obtener el consentimiento libre, previo e informado (CLPI, en   adelante) antes de adoptar y aplicar medidas administrativas o legislativas que   afecten a los pueblos indígenas; el artículo 10, reitera la regla de CLPI para   el traslado de poblaciones, contenida en el artículo 16 del Convenio 169 de la   OIT; el artículo 28 establece el derecho a obtener reparación por las tierras,   territorios y recursos que hayan sido utilizados, dañados, confiscados sin CLPI;   el artículo 29 establece el derecho de estos pueblos a que no se almacenen ni   eliminen materiales peligrosos en sus territorios sin obtener el CLPI; el   artículo 32 señala que deberán realizarse consultas orientadas a CLPI antes de   aprobar cualquier proyecto que afecte tierras, territorios, recursos,   particularmente minerales, hídricos y otros; por último, el artículo 38 dispone   que todas las medidas orientadas a alcanzar los fines de la Declaración deberán   adoptarse en consulta y cooperación con los pueblos interesados.    

Si bien la Declaración de Derechos   de los Pueblos Indígenas no posee en el marco del derecho internacional la misma   fuerza normativa que los tratados, este Tribunal ha defendido la aplicación   directa de aquellas de sus normas que precisan el alcance de las disposiciones   que ya reconocen algunos de derechos en el orden jurídico interno, al igual que   la posibilidad de emplear aquellas normas que reconocen otros derechos o elevan   los estándares de protección de los ya consagrados más allá de lo actualmente   previsto en el ámbito doméstico, como razones para la acción que suministran   pautas para interpretar las disposiciones del derecho interno o para evaluar la   razonabilidad y proporcionalidad de las decisiones adoptadas por las autoridades   en aplicación de estas normas.[136]    

6.2. Ámbito de aplicación y   reglas en materia de consulta previa de proyectos de desarrollo    

40. A partir de la sentencia SU-039   de 1997[137],   donde se amparó el derecho del pueblo U’wa a ser consultado antes de autorizar   la realización de actividades de exploración de hidrocarburos en su territorio,   la Corte Constitucional ha establecido que la consulta previa opera no sólo   tratándose de proyectos de explotación de recursos naturales en territorios de   grupos étnicos, sino también en relación con aquellas medidas legislativas[138],   administrativas[139]  y de otra índole susceptibles de afectarles de manera directa o que impliquen la   ejecución de proyectos, obras o actividades en sus territorios.     

41. En lo atinente a la ejecución   de proyectos de desarrollo, la Corte ha tenido la ocasión de pronunciarse sobre   la procedencia de la consulta previa a la construcción de represas[140],   puertos[141],   vías[142],   oleoductos[143],   instalación de redes de interconexión eléctrica[144] o antenas de   telefonía celular[145],   entre otros.  En estas decisiones ha definido los contornos de la consulta   previa mediante una serie de reglas jurisprudenciales que fueron sintetizadas en   la sentencia T-129 de 2011[146],   donde se establece que  “todo tipo de acto, proyecto, obra, actividad o   iniciativa que pretenda intervenir en territorios de comunidad étnicas, sin   importar la escala de afectación, deberá desde el inicio observar las siguientes   reglas:    

(i)  La consulta previa es un derecho de   naturaleza fundamental y los procesos de consulta previa de comunidades étnicas   se desarrollarán conforme a este criterio orientador tanto en su proyección como   implementación.    

(ii)  No se admiten posturas adversariales o   de confrontación durante los procesos de consulta previa. Se trata de un diálogo   entre iguales en medio de las diferencias.    

(iii) No se admiten  procedimientos que no   cumplan con los requisitos esenciales de los procesos de consulta previa, es   decir, asimilar la consulta previa a meros trámites administrativos, reuniones   informativas o actuaciones afines.    

(iv)  Es necesario establecer relaciones de   comunicación efectiva basadas en el principio de buena fe, en las que se   ponderen las circunstancias específicas de cada grupo y la importancia para este   del territorio y sus recursos.    

(v)  Es obligatorio que no se fije un término   único para materializar el proceso de consulta y la búsqueda del consentimiento,   sino que dicho término se adopte bajo una estrategia de enfoque diferencial   conforme a las particularidades del grupo étnico y sus costumbres. En especial   en la etapa de factibilidad o planificación del proyecto y no en el instante   previo a la ejecución del mismo.    

(vi)  Es obligatorio definir el procedimiento   a seguir en cada proceso de consulta previa, en particular mediante un proceso   pre-consultivo y/o post consultivo a realizarse de común acuerdo con la   comunidad afectada y demás grupos participantes. Es decir, la participación ha   de entenderse no sólo a la etapa previa del proceso, sino conforme a revisiones   posteriores a corto, mediano y largo plazo.    

(vii)  Es obligatorio realizar un ejercicio   mancomunado de ponderación de los intereses en juego y someter los derechos,   alternativas propuestas e intereses de los grupos étnicos afectados únicamente a   aquellas limitaciones constitucionalmente imperiosas.    

(viii) Es obligatoria la búsqueda del consentimiento   libre, previo e informado. Las comunidades podrán determinar la alternativa   menos lesiva en aquellos casos en los cuales la intervención: (a)  implique el traslado o desplazamiento de las comunidades por el proceso, la obra   o la actividad; (b) esté relacionado con el almacenamiento o vertimiento   de desechos tóxicos en las tierras étnicas; y/o (c)  representen un alto impacto social, cultural y ambiental en una comunidad   étnica, que conlleve a poner en riesgo la existencia de la misma.    

En todo caso, en el evento en   que se exploren las alternativas menos lesivas para las comunidades étnicas y de   dicho proceso resulte probado que todas son perjudiciales y que la intervención   conllevaría al aniquilamiento o desaparecimiento de los grupos, prevalecerá la   protección de los derechos de las comunidades étnicas bajo el principio de   interpretación pro homine.    

(ix)  Es obligatorio el control de las autoridades en   materia ambiental y arqueológica, en el sentido de no expedir las licencias sin   la verificación de la consulta previa y de la aprobación de un Plan de Manejo   Arqueológico conforme a la ley, so pena de no poder dar inicio a ningún tipo de   obra o en aquellas que se estén ejecutando ordenar su suspensión.    

(x) Es obligatorio garantizar  que los   beneficios que conlleven la ejecución de la obra o la explotación de los   recursos sean compartidos de manera equitativa. Al igual que el cumplimiento de   medidas de mitigación e indemnización por los daños ocasionados.    

(xi) Es obligatorio que las comunidades étnicas   cuenten con el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría   General de la Nación en el proceso de consulta y búsqueda del consentimiento.   Incluso de la posibilidad de contar con el apoyo de organismos internacionales   cuyos mandatos estén orientados a prevenir y proteger los derechos de las   comunidades étnicas de la Nación.”    

42. De igual manera, en consonancia   con lo establecido en la normatividad doméstica[147] e   internacional,[148]  este Tribunal ha reiterado que el concepto de territorio, para delimitar el   alcance del derecho a la consulta previa, no comprende sólo las áreas tituladas   como resguardo indígena o territorio colectivo de comunidades negras, sino que   además incluye aquellas áreas no tituladas pero efectivamente habitadas por la   comunidad, así como los lugares con los cuales aquella guarda una estrecha   relación, en tanto de ellos depende la reproducción física y cultural de la   comunidad, en particular aquellos que poseen una especial significación   espiritual o cultural, aunque estén por fuera del territorio efectivamente   titulado.[149]    

6.3. Criterios para atribuir la   titularidad del derecho a la consulta previa    

43. Como ha quedado expuesto,   aunque a todas las personas y comunidades directamente afectadas por la   realización de proyectos de desarrollo les asiste el derecho fundamental a   participar de manera efectiva y significativa en la evaluación de los impactos,   el diseño de medidas de prevención, mitigación y compensación y en el diseño de   los censos y otros instrumentos para determinar el alcance de la población   afectada, tal derecho se realiza por conducto del mecanismo de la consulta   previa sólo en relación con los grupos étnicos.    

44. Para determinar entonces si una   comunidad que se reclama afectada por la ejecución de un proyecto, obra o   actividad en su territorio, es titular del derecho a la consulta previa, es   preciso acudir a los criterios establecidos, con carácter general, en el   Convenio 169 de la OIT, por tratarse de un estatuto específico que, dentro del   bloque de constitucionalidad y el derecho internacional de los derechos humanos,   desarrolla el conjunto de derechos consagrados con enfoque diferencial a favor   de los grupos étnicos. El artículo 1.1 del Convenio dispone que el mismo se   aplica:    

“a) a los pueblos tribales en   países independientes, cuyas condiciones sociales culturales y económicas les   distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos   total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una   legislación especial;    

b) a los pueblos en países   independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones   que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país   en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las   actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica,   conserven todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y   políticas, o parte de ellas.”    

Dado que los procesos de formación   y reconocimiento de alteridad varían en cada sociedad, para el caso colombiano,   esos “otros” de la Nación[150] han sido tradicionalmente los indígenas, pero   también se reconoce como tales a las comunidades negras, raizales y al pueblo   ROM, quienes quedan comprendidos dentro de la categoría de “pueblos tribales”   para efectos de la aplicación de los derechos reconocidos en el Convenio 169 de   la OIT.    

45. El reconocimiento de una   identidad étnica es, por definición, el resultado de un intercambio dialéctico   en el que participan, por un lado, quienes se reconocen portadores de una   identidad culturalmente diversa, y aquellos ante quienes el primero pretende   hacer valer su alteridad. Se plantea entonces cuál de estas voces debe tener   primacía en caso de discrepancia: si la de quien reivindica su otredad respecto   de los patrones culturales e identitarios dominantes, o la de quienes, desde la   sociedad mayoritaria, integran ese “nosotros” en oposición al cual la etnicidad representa lo “otro”.    

Al respecto, el artículo 1.2. del   citado Convenio 169 de la OIT establece que: “la conciencia de su identidad o   tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a   los que se aplican las disposiciones del presente Convenio”.  Esta   disposición, interpretada a la luz del derecho a la autonomía, fundamenta la   prevalencia del criterio de la auto identificación.  En tal sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha   concluido que para el sistema regional de protección de derechos humanos, el   “criterio de auto identificación es el principal para determinar la condición de   indígena, tanto individual como colectivamente en tanto pueblos”.[151]  Y específicamente en cuanto a las comunidades indígenas, la Corte Interamericana   de Derechos Humanos ha establecido que la identificación de cada comunidad   indígena “es un hecho histórico social que hace parte de su autonomía”,   razón por la cual corresponde a la respectiva comunidad identificar su   propio nombre, composición y pertenencia étnica y ante dicho ejercicio de   reconocimiento “la Corte y el Estado deben limitarse a respetar las   determinaciones que en este sentido presente la Comunidad, es decir, la forma   como ésta se auto-identifique”.[152]  Como se examinará más adelante, tal interpretación ha sido también acogida por   la Corte Constitucional.    

46. Pero el reconocimiento de   identidades culturalmente diversas puede llegar a convertirse en una cuestión   altamente disputada en el contexto del constitucionalismo pluralista o   multicultural, y particularmente en situaciones de marcada inequidad social y de   necesidades básicas insatisfechas para amplios sectores de población. En estos   contextos, algunas comunidades pueden percibir que movilizar con éxito una   identidad étnica, que en muchos casos se había perdido o de la que habían sido   despojadas como resultado de los procesos de aculturación y “blanqueamiento”, se   convierte en una vía menos tortuosa para lograr el acceso a recursos escasos e   incluso, en ocasiones, la garantía de bienes básicos, como salud, vivienda,   educación, alimentación, participación, etc., a través del acceso a acciones   afirmativas, o de otros derechos reservados a los grupos étnicos. Tal   circunstancia, sumada en todo caso al cambio en la valoración de la diversidad   cultural, explica en buena medida los fenómenos de re-emergencia étnica que, si   bien en el caso colombiano anteceden la expedición de la Carta de 1991 y la   ratificación del Convenio 169 de 1989, sin duda han encontrado un importante   estímulo en el nuevo modelo de relación con la alteridad que con ellos pretende   instaurarse.[153]    

En ocasiones anteriores, la Corte   Constitucional ha reconocido la existencia y legitimidad de estos procesos de   reetnización, señalando, para el caso específico de los fenómenos de   reconstrucción de la identidad indígena, que ellos pueden ser comprendidos: “(1)   como el reverso deliberado de los procesos de desindianización; y (2) como la   reconfiguración de la parte indígena de las identidades mestizas”.[154]  De hecho, buena parte de las controversias sometidas a consideración de la Corte   y que han dado lugar al desarrollo de la doctrina constitucional sobre derechos   de los pueblos indígenas, involucran a comunidades en proceso de reconstrucción   o reconfiguración de su identidad y, en algunos casos, situadas en un espacio   liminar o de “frontera étnica”. Estos casos han enriquecido la   jurisprudencia, en tanto han permitido a este Tribunal conocer los múltiples   rostros que asume la identidad indígena en Colombia y, en general, comprender   que el proceso de formación nacional de alteridad es en sí mismo diverso y no es   posible aprehenderlo ni simplificarlo apelando a visiones esencialistas de la   identidad indígena. Al mismo tiempo, la decisión de casos que involucran   reclamos de identidad disputados estimula la reflexión sobre el inevitable   ejercicio de poder que comporta el que una entidad estatal se pronuncie sobre la   pretensión de reconocimiento de la identidad indígena por parte de un individuo   o comunidad que se reclama como tal, así como sobre la necesidad de establecer   criterios para reducir y someter a control el ejercicio de este poder de nombrar   e identificar a los otros.    

47. Las disputas en torno al   reconocimiento de identidades culturalmente diversas que son presentadas ante   este Tribunal involucran la pugna en torno a si determinado individuo o   colectivo puede ser tenido como titular de aquellos derechos reservados a los grupos étnicos. Cuando este   vínculo entre reclamos identitarios y reconocimiento de derechos especiales   tiene lugar en casos liminares o de “frontera étnica”, se genera una tensión   entre: (i) el respeto a la autonomía de las comunidades para identificarse a sí   mismas y a sus miembros como portadores de una identidad culturalmente diversa   del que, como quedó establecido, se deriva la prevalencia del criterio de auto   identificación y, de otro lado, (ii) el imperativo de asegurar que los recursos   públicos destinados a la protección reforzada de los grupos étnicos sean   correctamente asignados, y que los   derechos al autogobierno, a la supervivencia cultural, a la educación, la salud   propia, la administración propia de justicia, la participación política, entre   otros, efectivamente beneficien a los individuos y comunidades que han padecido la marginación económica,   social, cultural y política que se trata de revertir a través de la consagración   de derechos especiales para los grupos étnicos.     

48. No es posible, ni de serlo le   correspondería a esta Corte, fijar reglas generales para resolver en abstracto y   de manera satisfactoria este dilema. No compete al juez constitucional, como   tampoco a ninguna entidad del Estado, dirimir por vía de autoridad las disputas   en torno al reconocimiento de la identidad étnica de un individuo o grupo   que la reclama para sí. Pero sí es su tarea, y no puede sustraerse a ella,   guardar la integridad y supremacía de la Constitución, lo que implica velar por   el efectivo cumplimiento del mandato de protección de la diversidad étnica y   cultural y por que el régimen de derechos establecido a favor de los grupos   étnicos sirva al propósito de revertir las situaciones de marginación que a lo   largo de la historia han padecido estas comunidades. Para ello es deber del juez   constitucional, y de esta Corte en particular, establecer criterios para dirimir   los conflictos en torno a la adjudicación de estos derechos.    

Aunque tal distinción pueda hacerse   para efectos analíticos, en el momento de la decisión judicial no es posible   sustraerse al inescindible vínculo que se establece entre identidad  y derechos, en virtud del cual el reconocimiento de la identidad étnica   se erige en condición necesaria para reconocer también la titularidad de los   derechos que dependen de tal condición; en sentido inverso, este nexo opera en   tanto el reconocimiento de estos derechos implica validar la pretensión de   alteridad sobre la que aquellos se fundan y, a contrario, parecería implicar   además que el no reconocimiento de uno de estos derechos en un caso concreto   supone negar la identidad culturalmente diversa de quien lo reclama.    

Por tanto, la decisión que adopte   el juez constitucional en torno a si, en un caso concreto, procede o no amparar   el derecho fundamental a la consulta previa u otro cuya titularidad depende de   la identidad culturalmente diversa de quienes solicitan dicha protección, y que   ha sido negado por la parte demandada precisamente por controvertir la condición   de indígena de quien lo reclama, comporta de manera inevitable el ejercicio de   un poder de definición de la disputa identitaria que está en la base del caso   sometido a su consideración. El juez constitucional tiene una competencia   legítima para dirimir con autoridad la disputa en torno a los derechos  que están en juego; no la tiene, en cambio, para definir la controversia en   torno a la identidad de quienes reclaman su protección. No obstante, su   decisión sobre lo primero se proyecta e influye de manera decisiva en lo   segundo. Y este Tribunal, pese a reconocer que carece de competencia legítima   para definir identidades, no puede evitar que sus decisiones tengan este efecto,   porque no está a su alcance suprimir el “poder de nombrar” en el que se revela   la inevitable dimensión performativa del Derecho.[156]    

49. Con tal poder en sus manos,   para cuyo ejercicio se reconoce incompetente pero del que no puede despojarse,   sólo queda a esta Corte fijar pautas que mitiguen sus efectos y orienten su   ejercicio, caso por caso, de manera razonable y no arbitraria. Para reconstruir   cuáles han sido esas pautas, cabe identificar los siguientes puntos de partida   comunes que han orientado la argumentación del Tribunal Constitucional cuando se   enfrenta a este tipo de controversias:    

(i) El derecho a la autonomía implica el derecho de los grupos étnicos a auto   identificarse y a ser reconocidos como portadores de una identidad culturalmente   diversa. De ahí que toda negación de este reconocimiento, a propósito de la   decisión de un litigio concreto sobre el alcance de los derechos que se derivan   de tal condición, constituye una restricción de su autonomía que ha de estar   sometida a una exigente carga de justificación.[157]    

(ii) No es a las autoridades estatales ni, por tanto, al juez   constitucional, a quienes les corresponde definir la identidad de una persona,   sino a la propia comunidad, en ejercicio de su autonomía, de tal suerte que el   primero únicamente está habilitado para intervenir cuando el reconocimiento   identitario incide en el disfrute de los derechos y libertades reconocidos en la   Constitución.[158]    

(iii) Debe conferirse primacía a la realidad sobre las formas   y, por ello, no puede considerarse que los registros censales y las   certificaciones expedidas por las entidades estatales sobre la existencia o la   presencia de comunidades indígenas o afro colombianas en una zona determinada,   tengan valor constitutivo respecto de la existencia de dicha comunidad como   culturalmente diversa. Han de tenerse, en cambio, como documentos aptos para   acreditar los hechos que le sirven de soporte a efectos de facilitar gestiones   administrativas, más no para desvirtuar el auto reconocimiento identitario que   haga una comunidad respecto de sí misma o de sus integrantes.[159]     

50. La Corte ha empleado los   criterios anteriores en la definición de dos tipos de controversias: de un lado, las disputas en torno al   reconocimiento de la identidad étnica de individuos que reclaman el   acceso a los derechos que se derivan de su condición de indígena o afro   descendiente. En tales casos, este Tribunal ha dado prevalencia a los mecanismos empleados por las propias   comunidades para identificar a sus miembros, respecto de los que utilizan   agentes externos para el mismo propósito.[160]   El segundo tipo de situaciones tiene lugar cuando son las comunidades  quienes, como sujeto colectivo, reivindican su identidad étnica para efectos de   reclamar la titularidad de derechos colectivos, como la consulta previa, pero   esta pretensión de alteridad es disputada, ya sea por las empresas y entidades   públicas responsables de los proyectos, o por las dependencias oficiales   encargadas de certificar la presencia de grupos étnicos en la zona de influencia   de los mismos[161];   es en este escenario donde se sitúan los pronunciamientos que constituyen   precedente para la decisión del presente caso.     

51. Las reglas de decisión que ha   empleado la Corte para dirimir controversias en las que se disputaba la   identidad indígena o negra de una comunidad, o bien su presencia en la zona de   influencia de un proyecto, para efectos de reconocer su derecho a la consulta   previa, pueden sintetizarse del siguiente modo:    

(i) No cabe desconocer la   existencia de comunidades étnicas en la zona de influencia de un proyecto, con   el único argumento de que su presencia no ha sido certificada por la entidad   respectiva. En consecuencia, cuando se haya certificado la no presencia de   comunidades étnicas en la zona de influencia de un proyecto pero, no obstante,   otros mecanismos de prueba permiten constatar su existencia, el responsable del   proyecto deberá tenerlas en cuenta en los respectivos estudios y dar aviso al   Ministerio del Interior, para efectos de garantizar su derecho a la consulta   previa.[162]    

(ii) No puede negarse el derecho de   una comunidad étnica a ser consultada con el argumento de que la titulación de   un resguardo o territorio colectivo, la constitución de un Consejo Comunitario o   el reconocimiento oficial de un Cabildo o Parcialidad Indígena tuvo lugar con   posterioridad a la expedición del certificado de presencia de comunidades por   parte del Ministerio del Interior o al otorgamiento de la licencia ambiental   para el respectivo proyecto.[163]    

(iii) Tampoco cabe negar el derecho   de un grupo étnico a ser consultado con el argumento de que su territorio no se   encuentra titulado como resguardo indígena o territorio colectivo o no ha sido   inscrita dentro del registro de comunidades indígenas y afro colombianas del   Ministerio del Interior.[164]    

(iv) Cuando existan dudas sobre la   presencia de grupos étnicos en el área de influencia de un proyecto, o sobre el   ámbito territorial que debe ser tenido en cuenta para efectos de garantizar el   derecho a la consulta previa, la entidad encargada de expedir la certificación   debe efectuar un reconocimiento en el terreno y dirimir la controversia a través   de un mecanismo intersubjetivo de diálogo en el que se garantice la   participación efectiva de las comunidades cuyo reconocimiento o afectación   territorial es objeto de controversia.    

Esta regla de decisión fue   establecida por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-383   de 2003[165]  y luego reiterada en la sentencia T-880 de 2006,[166] donde la Corte   sostuvo que:    

(v) En cualquier caso, cuando   existan razones fundadas para considerar que la población asentada en la zona de   influencia de un proyecto no es titular del derecho a la consulta previa, debe   en todo caso garantizarse su derecho fundamental a la participación efectiva y   significativa en la evaluación de los estudios de impactos ambientales, sociales   y culturales derivados del proyecto, en la determinación de las medidas de   prevención, mitigación y compensación, y en la elaboración de los instrumentos   empleados para censar a la población afectada. Asimismo, su derecho a recibir   compensaciones equitativas por las mayores cargas ambientales y sociales que, en   caso de que el proyecto se lleve a cabo, tendrán que soportar como consecuencia   de su realización.[167]    

Con fundamento en estas   consideraciones, a continuación procede la Sala a examinar el caso concreto.    

7. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO    

7.1. Examen de procedibilidad   formal    

52. Las entidades demandadas   presentaron diferentes argumentos para impugnar la procedibilidad formal de esta   acción de tutela: primero, alegaron la excepción de cosa juzgada, por cuanto existe identidad   de objeto, materia y partes respecto de la acción de tutela interpuesta por la   comunidad de Los Celestinos, que fue resuelta de manera desfavorable por el   Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Montería; segundo, afirman que no   se verifica el requisito de subsidiariedad, por cuanto los accionantes disponían   de otro mecanismo de defensa judicial, como quiera que podían ejercitar la   acción de nulidad contra el acto administrativo que concedió la licencia   ambiental para la construcción del relleno. Entretanto, la Sala de Casación   Penal de la Corte Suprema de Justicia, revocó la sentencia que en primera   instancia había tutelado los derechos fundamentales de los accionantes, por   estimar que, en el presente caso, lo procedente era acudir a la acción popular.    

En los siguientes párrafos la Sala   establecerá (i) si existe cosa juzgada constitucional; (ii) si se cumple con el   requisito de la subsidiariedad y (iii) si se verifican los restantes requisitos   de procedibilidad formal de la tutela.    

Inexistencia de cosa juzgada   constitucional    

53. En reiterada jurisprudencia   esta Corporación ha sostenido que,   para efectos de examinar la ocurrencia del fenómeno de la cosa juzgada   constitucional y, en su caso, imponer las sanciones por temeridad a las que se   refiere el artículo 38 del Decreto   2591 de 1991, solamente puede   considerarse que se han presentado dos o más acciones de tutela idénticas,   cuando existe una triple coincidencia entre las partes involucradas en el   trámite, las circunstancias fácticas de las que se deriva la presunta   vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, y las pretensiones  elevadas por el accionante. Cuando no concurren estos tres elementos, el juez   constitucional está ante acciones de tutela diferentes y, en esa circunstancia,   nada le impide pronunciarse sobre los diferentes casos puestos a su   conocimiento.          

54. La empresa CORASEO S.A. E.S.P.   solicita se declare la excepción   de cosa juzgada, “puesto que existe identidad de objeto, materia y parte   accionada, con la acción de tutela interpuesta por la supuesta comunidad ´Los   Celestinos` de la vereda Cantagallo-Municipio de Ciénaga de Oro en contra de   CVS, CORASEO, Consorcio Cantagallo y Municipio de Ciénaga de Oro la cual fue   despachada desfavorablemente por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito   de Montería el 10 de octubre de 2011”.    

Sin embargo, la Sala estima que en   el presente caso no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional,   pues si bien ambos procesos tienen su origen en el reclamo de la población   impactada por la instalación del relleno sanitario de Cantagallo, que estima   afectados sus derechos fundamentales, es evidente que no se verifica identidad   de partes ni de pretensiones.    

55. No existe identidad de partes,   toda vez que la acción fallada en primera instancia por el Juzgado Quinto   Administrativo del Circuito de Montería y confirmada por el Tribunal   Administrativo de Córdoba fue presentada por los representantes de la comunidad   de Los Celestinos, mientras que la presente acción de tutela fue instaurada por   las autoridades de la comunidad indígena Venado.     

Este caso presenta similitudes   relevantes con la cuestión resuelta de manera unánime por la Sala Plena de esta   Corporación en el Auto 053 de 2012 al negar la solicitud de nulidad interpuesta   contra la sentencia T-769 de 2009, que amparó el derecho a la consulta previa de   la comunidad indígena Bachidubí,   Resguardo Río Murindó, afectado por el otorgamiento de una concesión para   exploración y explotación minera en sus territorios, sin que se hubiere   consultado previamente a la comunidad.[168]   En aquella ocasión, tanto la compañía beneficiaria de la concesión como el   Ministerio del Interior solicitaron la nulidad de esta sentencia argumentado,   entre otros, que ya existía una sentencia de tutela sobre hechos similares a los   que dieron lugar al fallo reprochado, proferida por la Sala Civil del Tribunal   Superior de Bogotá. Al respecto, la Sala Plena sostuvo que, si bien el proyecto   minero afectaba a múltiples núcleos poblacionales, se evidenciaba de manera   palmaria la no identidad de partes, por cuanto la acción resuelta por la Sala   Civil fue presentada por los representantes de otras comunidades afectadas[169],   mientras que los accionantes de la tutela fallada por la Corte en sentencia   T-769 de 2009, actuaron a nombre de la Comunidad Bachidubí, Resguardo Río   Murindó.    

También en el presente caso la   instalación del relleno sanitario de Cantagallo impacta un territorio habitado   por múltiples núcleos de población, algunos de los cuales se identifican como   indígenas. Sin embargo, no hay lugar a confusión ni entre la identidad de las   personas que en cada caso suscriben las acciones de tutela[170], ni entre las   comunidades de Los Celestinos y Venado, respectivamente, a las que declaran   pertenecer. Así las cosas, aunque las entidades demandadas fueron las mismas en   ambas acciones, no existe identidad en lo que respecta a la parte demandante.    

Llama la atención a la Sala que la   empresa CORASEO S.A. E.S.P., al tiempo que propone la excepción de cosa juzgada   sobre la base de afirmar la identidad de parte demandante, en otra intervención   procesal haya distinguido con claridad ambas comunidades. En el escrito   presentado ante la Corte Suprema de Justicia para sustentar la apelación contra   la sentencia que, en primera instancia, concedió la tutela que hoy se revisa, la   entidad accionada sostuvo que “la comunidad DEL VENADO a la cual se le   reconocen los derechos, se encuentra totalmente por fuera del área de influencia   del relleno (área de influencia previamente delimitada por CAR)”  mientras que “la comunidad que se encuentra dentro del área de influencia del   Relleno, es la que se hace denominar “Los Celestinos” y fue la misma que se le   denegó la tutela por parte del Tribunal Administrativo de Córdoba el treinta de   noviembre del año anterior”.[171]  Queda claro entonces, incluso para quien formuló la excepción de cosa juzgada   constitucional, que no existe identidad de parte accionante.    

56. De otro lado, tampoco existe   identidad de pretensiones, por cuanto con la acción de tutela interpuesta por la   comunidad de Los Celestinos se pretendía que el juez constitucional ordenara la   realización de una audiencia pública ambiental. Entretanto, los integrantes de   la comunidad de Venado solicitan en esta ocasión que se proteja su derecho   fundamental a la participación a través de la realización de una consulta   previa.    

Por todo lo anterior, no hay lugar   a afirmar la existencia de cosa juzgada constitucional.    

Examen de subsidiariedad.   Inexistencia de otros mecanismos efectivos de defensa judicial    

57. La acción de tutela es una   garantía judicial de protección de los derechos fundamentales de carácter   subsidiario. Ello implica que no procede utilizarla cuando exista un medio alternativo de defensa judicial que   sea idóneo y eficaz, según la valoración que haga el juez en concreto de estas   circunstancias, atendiendo la situación particular en que se encuentre el   solicitante, salvo   que se acuda a ella como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio   irremediable.    

Algunas de las entidades   demandadas y el juez que resolvió esta tutela en segunda instancia han afirmado   su improcedencia por cuanto los afectados disponían de dos mecanismos de defensa   judicial, a saber: (i) la acción de nulidad contra el acto administrativo que   concedió licencia ambiental al relleno sanitario de Cantagallo y (ii) la acción   popular, en tanto mecanismo constitucional específicamente previsto para   proteger derechos colectivos, como el medio ambiente, cuya afectación se alega   en el presente caso.    

58. Sin embargo, evaluada esta   objeción a la luz de la doctrina constitucional fijada en casos similares al   presente, la Sala estima que la posibilidad de interponer la acción de nulidad   contra el acto administrativo que otorgó licencia ambiental al proyecto no torna   improcedente el ejercicio de la acción de tutela en este caso concreto. Varias   son las razones que respaldan esta conclusión:    

En primer lugar, este caso   involucra la protección de derechos fundamentales que, como la consulta previa y   el derecho al reconocimiento de la identidad indígena, están orientados a   garantizar la pervivencia física y cultural de los pueblos indígenas, a proteger   su derecho a subsistir en la diferencia. Al respecto, la Corte ha dado   aplicación a una regla especial   cuando  están de por medio los derechos de los pueblos indígenas o las   comunidades afro descendientes, de acuerdo con la cual la tutela es, en   principio, el medio idóneo para proteger sus derechos.[172]    

En segundo lugar, es cierto que los afectados   pueden acudir a la jurisdicción administrativa para cuestionar la validez del   acto administrativo que otorgó licencia ambiental al relleno sanitario y, en su   caso, solicitar la indemnización de los perjuicios causados por el Estado en   razón de la expedición de dicho acto. Sin embargo, lo que habilita la   intervención del juez constitucional en el presente caso es la necesidad   examinar las consecuencias que se derivan de la construcción y puesta en   funcionamiento de esta obra, desde la perspectiva de la posible afectación de   los derechos fundamentales de la población situada en el área de influencia del    proyecto y, de manera específica, de la comunidad indígena accionante para, en   caso de encontrar afectación de estos derechos, ordenar medidas de protección   inmediatas, que eventualmente podrían ir más allá de ordenar la suspensión de la   actividad autorizada por la licencia ambiental. La acción de nulidad no resulta   un mecanismo idóneo para obtener una protección efectiva y concreta de los   derechos fundamentales cuyo amparo se demanda en el presente caso, por cuanto:   (i) el trámite de esta acción puede durar varios años, lo que impediría la   protección oportuna de los derechos invocados; (ii) aun cuando el juez   administrativo puede ordenar la suspensión provisional del acto cuestionado, tal   medida podría llegar a resultar insuficiente como mecanismo de protección en el   caso concreto, pues ella se limita a suspender los efectos del acto   controvertido, pero la protección efectiva de los derechos fundamentales en el   caso concreto podría requerir que el juez adopte medidas de protección   adicionales, que están por fuera de la órbita de competencia del juez que decide   sobre la acción de nulidad.    

Adicionalmente, y como en su momento fue   advertido por esta Sala al ordenar la suspensión de la construcción de las obras   del relleno sanitario, en el presente caso la intervención del juez   constitucional resultaba necesaria porque, además de estar en juego la   protección del derecho fundamental a la participación de los accionantes, la   construcción y puesta en funcionamiento de la obra amenazaba con generar un   perjuicio irremediable para otros derechos fundamentales, toda vez que con ella   se modifica de manera drástica el   entorno del que derivan su sustento y, muy especialmente, pone en riesgo las   fuentes de agua de las que se abastecen los moradores de la vereda Cantagallo.    Se trata, por tanto, de una cuestión en la que están en juego condiciones   elementales de vida digna de las personas.    

59. Pero además, dado que en el presente caso   se solicita la protección, entre otros, del derecho al ambiente sano, afectado   por los impactos derivados de la construcción del relleno sanitario, cabría en   principio sostener, como lo hizo la Corte Suprema de Justicia al decidir esta   tutela en segunda instancia, que lo procedente era acudir a la acción popular,   prevista por el artículo 88 constitucional como mecanismo específico de   protección de los derechos colectivos. Frente a este razonamiento se debe   precisar que, en caso de ser admitido, sólo excluiría la procedencia de esta   tutela para conocer lo relacionado con las afectaciones al medio ambiente que   alegan los accionantes; no así, en cambio, respecto de la vulneración de los   demás derechos fundamentales objeto de controversia, tales como la dignidad   humana, igualdad, participación, consulta previa y reconocimiento de la   identidad indígena, para cuya protección el constituyente no dispuso las   acciones populares, sino la acción de tutela.    

Sin embargo, como lo ha establecido la Corte en   reiterada jurisprudencia, el mecanismo de las acciones populares no impide la   procedencia de la acción de tutela cuando la afectación del derecho colectivo,   para cuya protección se consagran las primeras, conlleva la vulneración o   amenaza de derechos fundamentales en el caso concreto.[173]  En esta oportunidad, la Sala encuentra que los demandantes no se limitan a   invocar la afectación en abstracto de su derecho al medio ambiente, sino que se   refieren de manera específica a la contaminación de las fuentes de agua de las   que se abastecen como consecuencia de la construcción del relleno sanitario.    

Sin que corresponda anticipar si asiste razón a   los demandantes en este punto específico de la controversia, y sólo para efectos   de adelantar el examen de procedibilidad formal de esta acción de tutela, la   Sala encuentra que en el presente caso existen pruebas que alertan sobre el   riesgo de contaminación de las fuentes de agua de las que se abastecen los   habitantes de la vereda Cantagallo. En efecto, de los medios de prueba   disponibles se logra constatar, al menos de forma sumaria, que: (i) la población   no cuenta con servicio de acueducto, por lo cual se abastece de varios pozos   ubicados en las viviendas de la vereda;[175] (ii) al menos   dos de estos pozos están ubicados en el área de influencia directa del proyecto;   no obstante lo cual (iii) a excepción de la información sobre la presencia y   ubicación de las fuentes de agua aportadas en la línea de base, en el Estudio de   Impacto Ambiental que sirve de sustento a la licencia ambiental no se realizó   una evaluación de los impactos sobre el recurso hídrico, ni se calcularon los   valores de estos impactos, necesarios para establecer las acciones de   prevención, mitigación, corrección y compensación correspondientes. De otro   lado, (iv) aunque existía contaminación previa de las fuentes de agua de las que   se abastecen los habitantes del sector, existe riesgo de desmejoramiento de la   calidad del recurso hídrico en el área de influencia del proyecto. Las   anteriores afirmaciones se sustentan en la inspección judicial practicada por el   juez que resolvió esta acción de tutela en primera instancia y en el informe de   impactos presentado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible[176],   como parte de las pruebas ordenadas por la Corte en sede de revisión, cuyo   contenido será analizado en profundidad al momento de dar respuesta al primero   de los problemas jurídicos objeto de esta controversia.    

En este orden de ideas, la Sala estima que no   está ante un mero riesgo hipotético para derechos fundamentales no   especificados, como consecuencia de la afectación del derecho colectivo al medio   ambiente. Consta, en cambio, la existencia de prueba sumaria que acredita la   amenaza del derecho fundamental al agua potable, debido al riesgo de aumento de   los niveles de contaminación de las únicas fuentes con las que los accionantes   cuentan para abastecerse del preciado líquido y a las deficiencias en el   análisis de los impactos de este recurso que fueron advertidas por el Ministerio   de Ambiente en el informe antes mencionado. Por tanto, sin perjuicio del   análisis de fondo y de la confrontación con otros medios de prueba que se   efectuará en su oportunidad, encuentra que en este caso se verifican las   condiciones que la habilitan para pronunciarse no sólo sobre lo relativo a la   protección de los derechos de igualdad, participación, consulta previa y   reconocimiento de la identidad indígena, sino también sobre lo concerniente a la   amenaza para el derecho fundamental al agua potable de los accionantes, en razón   de la construcción del relleno sanitario de Cantagallo.    

60. En definitiva, en este caso se cumple con   el requisito de subsidiariedad, toda vez que: (i) está en juego la protección de   derechos fundamentales de una comunidad indígena, frente a los cuales opera la   regla especial según la cual es la tutela el mecanismo idóneo para su   protección; adicionalmente porque (ii) la acción de nulidad contra el acto   administrativo que concedió licencia ambiental al proyecto no constituye un   mecanismo de protección oportuno y suficiente para los derechos fundamentales   involucrados en la presente controversia; (iii) la acción popular permitiría   obtener la protección del derecho colectivo al medio ambiente, más no procedería   para obtener la protección de los restantes derechos fundamentales en juego;   (iv) existe prueba sumaria de la amenaza del derecho fundamental al agua   potable, por lo cual la acción de tutela también se erige en el mecanismo idóneo   para procurar su protección.    

Otros requisitos de procedibilidad formal    

61. Verificada la inexistencia de cosa juzgada   constitucional y el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, queda por   establecer si están satisfechas las restantes condiciones de procedibilidad   formal de esta acción de tutela, esto es, las referidas a la legitimación y a la   inmediatez.    

Se cumple con el requisito de legitimación   por activa en tanto la tutela fue interpuesta por las autoridades de la   comunidad indígena de Venado, perteneciente a la etnia Zenú e integrante del   Cabildo Mayor del Resguardo Indígena de San Andrés de Sotavento, como consta en   el acta de posesión de los integrantes del Cabildo, donde se acredita que para   el período comprendido entre el primero (1) de enero de dos mil once (2011) y el   treinta y uno (31) de diciembre de dos mil doce (2012), las personas que   aparecen como accionantes fueron elegidas integrantes de la Junta Directiva del   Cabildo.[177]    

También se verifica el requisito de   legitimación por pasiva, por cuanto la acción de tutela se dirige contra:   (i) CORASEO S.A. E.S.P., la empresa contratista responsable de ejecutar el   proyecto; (ii) la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San   Jorge – CVS, que funge a la vez como autoridad encargada de contratar las obras   de construcción del relleno y como autoridad encargada de otorgar licencia y   efectuar el seguimiento ambiental de la obra; (ii) las Direcciones de Consulta   Previa y de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior,   respectivamente, dependencias encargadas de verificar la presencia de grupos   étnicos en el área de influencia del proyecto objeto de controversia y de   mantener el registro actualizado de las comunidades indígenas.    

62. Finalmente, se satisface el requisito de la   inmediatez, pues como lo ha precisado esta Corporación, cuando se trata de la afectación de la   integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas, el examen   de esta exigencia tiene una especial connotación, por cuanto en estos casos la   afectación de derechos fundamentales se presenta no por la ausencia de consulta   per se, sino por la realización de acciones en desarrollo de un acto que no fue   consultado. En ese escenario puede señalarse que mientras se mantengan los actos   de ejecución, es predicable la existencia de un daño susceptible de amparo.[178]    

En ese orden de ideas, para examinar el   requisito de la inmediatez en el presente caso debe tenerse en cuenta que, si   bien entre la fecha en que fue concedida la licencia ambiental para el proyecto   (16 de junio de 2010) y el momento en que se interpuso esta acción de tutela (23   de abril de 2012), transcurrieron cerca de veintidós (22) meses, durante ese   lapso la comunidad indígena accionante intentó otros mecanismos orientados a la   protección de sus derechos fundamentales. En efecto, se dirigieron a la   Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior para solicitar que   ordenara la suspensión de los trabajos y se diera inicio al proceso de consulta,   obteniendo respuesta el treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011), fecha   en que la entidad informa no haber recibido comunicación solicitando el inicio   del proceso de consulta previa por parte de la empresa ejecutora del proyecto.    Entre este momento, que corresponde a la última respuesta oficial sobre su   solicitud de ser consultados y la fecha en que se interpuso la tutela   transcurrió un lapso de poco menos de cinco (5) meses, tiempo que se ajusta al   criterio general empleado por la Corte para evaluar el requisito de inmediatez.    

Asimismo, se debe tener en cuenta que para el   momento en que se interpuso la tutela continuaban las omisiones a las que los   accionantes imputan la vulneración de sus derechos fundamentales, toda vez que:   (i) las entidades competentes no habían realizado los estudios etnológicos ni   practicados las visitas de verificación orientadas a certificar la existencia de   la comunidad indígena de Venado y su presencia en el área de influencia del   proyecto; (ii) las afectaciones derivadas de la ejecución del acto inconsulto   continuaban para el momento en que se interpuso la tutela y, de hecho,   justificaron la orden de suspensión provisional de la construcción del relleno   sanitario de Cantagallo, dispuesta por la Sala Primera de Revisión en el numeral   séptimo del auto del veintidós (22) de noviembre de dos mil doce (2012).[179]    

7.2. Primer problema jurídico. Desconocimiento   de las exigencias de distribución equitativa de cargas y beneficios ambientales   y participación de la población impactada como consecuencia de la construcción e   instalación del relleno sanitario de Cantagallo.    

63. En respuesta al primero de los problemas   jurídicos planteados, la Sala estima que, con independencia de la disputa   surgida en torno a la identidad indígena de los integrantes de la comunidad de   Venado,[180]  la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS y   la empresa CORASEO S.A. E.S.P. desconocieron las exigencias de equidad en la   distribución de cargas y beneficios ambientales y de participación, en las   decisiones adoptadas a propósito de la definición del sitio de localización, el   trámite de licencia ambiental y el inicio de la construcción del relleno   sanitario de Cantagallo. Ello se tradujo en la vulneración de los derechos   fundamentales a la igualdad, a la vida en condiciones dignas, debido a la   vulneración del derecho de acceso al agua potable, y a la participación de la   comunidad accionante y demás población asentada en la zona de influencia del   mencionado proyecto.    

Para sustentar esta conclusión, se examinarán   los siguientes aspectos: Primero, la ruptura del principio de distribución   equitativa de cargas y beneficios ambientales y la ausencia de medidas de   compensación adecuadas para compensarla. Segundo, la afectación del derecho   fundamental de acceso al agua potable, ante la ausencia de estudios sobre los   impactos al recurso hídrico y, en consecuencia, la falta de medidas concretas   para prevenir, mitigar y compensar tales efectos. Tercero, la existencia de un   conflicto de intereses que afectó la garantía de independencia e imparcialidad   de la autoridad encargada de otorgar la licencia ambiental al relleno sanitario   de Cantagallo. Cuarto, la vulneración del derecho fundamental a la participación   en materia ambiental de la población asentada en el área de influencia del   relleno sanitario de Cantagallo.    

La ruptura del principio de distribución   equitativa de cargas y beneficios ambientales en detrimento de la población   asentada en el área de influencia del relleno sanitario de Cantagallo y la   ausencia de medidas adecuadas y suficientes para compensarla    

64. Como quedó establecido, la construcción y   adecuada operación de lugares para la disposición controlada de residuos sólidos   constituye una obligación a cargo del Estado, en cumplimiento del mandato que le   ordena garantizar el servicio público de saneamiento ambiental (arts. 49 y 366   CP). Se trata de un imperativo constitucional cuyo cumplimiento no da espera,   mientras subsista el incremento exponencial del volumen de residuos derivados de   las prácticas dominantes de producción y consumo y no se logre una exitosa   implementación de los demás componentes de la gestión integrada de residuos   sólidos, capaces de reducir esa manifestación tangible y maloliente de nuestra   huella ecológica. Pero, a su vez, la tecnología que en la actualidad se   implementa para la disposición final de las basuras, basada en el sistema de   rellenos sanitarios, genera múltiples impactos negativos para el medio ambiente   y para la vida de las personas situadas en inmediaciones de este tipo de   instalaciones. De ahí, que la elección de los   lugares de disposición final de las basuras y la gestión de los impactos   ambientales y sociales derivados de dicha elección constituya una prueba   decisiva para verificar la manera en que una sociedad satisface los imperativos   éticos y constitucionales de la justicia ambiental.    

Habida cuenta de los considerables   efectos socio ambientales generados por este tipo de instalaciones, existen una   serie de prohibiciones, restricciones y criterios que disciplinan la elección   del lugar destinado a la construcción de un relleno sanitario. Así, el artículo   6º del Decreto 838 de 2005[181]  prohíbe que estos estén localizados en: (i) zonas próximas a fuentes de agua   superficiales[182],   a menos de 500 metros de pozos de agua potable o en zonas de recarga de   acuíferos; (ii) zonas donde habiten especies endémicas en peligro de extinción;   (iii) a una distancia menor a 60 metros de zonas de falla geológica; (iv) áreas  pertenecientes al Sistema de   Parques Nacionales Naturales y demás áreas de manejo especial y de ecosistemas   especiales tales como humedales, páramos y manglares.    

La misma disposición establece las   siguientes zonas de restricción, en las que se admite la instalación de rellenos   sanitarios, aunque sometidos a especiales condiciones y requisitos: (i) a menos   de mil (1.000) metros de distancia del límite de áreas urbanas o suburbanas,   incluyendo zonas de expansión y crecimiento urbanístico; (ii) proximidad a   aeropuertos, debido a la mayor presencia en estos lugares de gallinazos que   puede interferir la operación aérea; (iii) el relleno debe ubicarse a una altura   mínima de cinco (5) metros por encima del nivel freático, con el fin de evitar   la contaminación de aguas subterráneas; (iv) áreas geológicamente inestables o   de riesgo sísmico alto.    

65. Entretanto, el mencionado   Decreto en su artículo 5º dispone una metodología para la elección de las áreas   potenciales para la instalación de rellenos sanitarios, que comprende una   evaluación de los siguientes criterios, a cada uno de los cuales se asigna el   puntaje determinado en dicha norma, de los cuales resulta una lista de áreas   elegibles entre aquellas que obtengan mayor puntaje: (i) capacidad para acoger   los residuos producidos por los municipios a los que servirá el relleno; (ii)   ocupación actual del área, privilegiando su ubicación, en orden decreciente, en   suelo rural (80 puntos), suburbano (40 puntos), urbano (20 puntos) y suelos de   protección (0 puntos); (iii) accesibilidad vial (condiciones de las vías,   distancia, pendientes, número de vías); (iv) condiciones del suelo y topografía;   (v) menor distancia del perímetro urbano (para disminuir costos de transporte);   (vi) mayor disponibilidad de material de cobertura; (vii) menor densidad   poblacional del área; (viii) incidencia en la congestión del tráfico en la vía   principal; (ix) mayor distancia a cuerpos hídricos; (x) dirección de los vientos   contraria al casco urbano; (xi) geoformas del área, evitando aquellas que tienen   mayor incidencia sobre el paisaje y el entorno de la zona urbana; (xii)   presencia de alguna de las restricciones establecidas en el artículo 6º del   Decreto 838 de 2005.    

66. En el presente caso la   alternativa que obtuvo un mayor puntaje, en aplicación de los criterios   anteriores, fue la correspondiente al sitio No. 5., ubicado en la vereda   Cantagallo del corregimiento de Pijiguayal, del municipio de Ciénaga de Oro, en   las coordenadas Norte 1’469.553m y Este 837.766m. Alternativa que, a su vez, fue   aprobada por la CVS como sitio para la construcción del relleno sanitario   regional destinado a servir a los municipios de Cereté, Ciénaga de Oro y San   Carlos, mediante concepto técnico ULP No. 0223 del veintiuno (21) de diciembre   de dos mil seis (2006).[183]    

67. No corresponde al juez de   tutela controvertir las consideraciones de orden técnico y ambiental que   soportaron esta elección; tampoco dispone en el caso concreto de los elementos   de juicio suficientes para establecer si las demás alternativas consideradas   ocasionaban menores impactos para los derechos fundamentales de la población   asentada en dichos lugares.    

Con todo, sí le compete llamar la   atención sobre tres aspectos relevantes para el   presente análisis. El primero se refiere al examen en abstracto de los   parámetros de localización de los rellenos sanitarios desde la perspectiva de la   exigencia de equitativa distribución de cargas ambientales; el segundo, a las   razones por las cuales dicha inequidad se hizo efectiva en el caso concreto; el   tercero, a la ausencia de medidas para identificar y compensar de manera   efectiva y suficiente a la población que soporta las cargas ambientales del   relleno sanitario de Cantagallo.    

Sobre los criterios que en   abstracto favorecen el inequitativo reparto de las cargas ambientales derivadas   de la construcción de rellenos sanitarios, en detrimento de la población pobre   asentada en zonas rurales.    

68. La Sala llega a esta conclusión   tras examinar la normatividad que regula los criterios de localización de   rellenos sanitarios y los criterios de evaluación de impactos empleados en   abstracto por la autoridad ambiental. Así, entre los parámetros de localización   previstos en el artículo 5º del Decreto 838 de 2005 se establece una asignación   desigual de puntaje que privilegia la ubicación de rellenos sanitarios en suelo   rural (80 puntos), sobre su localización en suelo suburbano (40 puntos) o urbano   (20 puntos). Si bien este criterio atiende al criterio razonable de evitar la   localización de este tipo de infraestructura en zonas de mayor densidad   poblacional, lo cierto es que a su vez establece una inequitativa distribución   de las cargas ambientales como resultado de la cual los habitantes de zonas   rurales tienen mayor probabilidad de soportar la carga derivada de la   instalación de rellenos sanitarios, pese a que es en las ciudades y centros   urbanos donde se produce la mayor cantidad de residuos sólidos, ya no sólo como   consecuencia del mayor volumen de población que en ellas se concentra, sino   debido a las prácticas de producción y consumo propias de los entornos urbanos.    

Adicionalmente, ya en el análisis   de impactos previstos en abstracto como consecuencia de este tipo de   infraestructuras se menciona, como principal impacto positivo para la población   local la generación de empleo. Al respecto, la Guía Ambiental de Rellenos   Sanitarios, elaborada por el Ministerio del Medio Ambiente en dos mil dos   (2002), señala que: “(e)s de esperarse que un proyecto de este tipo se   considere por parte de la población, al menos en la adecuación inicial, como una   oportunidad de mejorar sus ingresos al vincularse al proyecto como mano de obra   no calificada o como generador de empleos de manera indirecta”.[184]  En aplicación de este criterio, al evaluar los aspectos positivos que traería a   la población de Cantagallo la construcción del relleno sanitario, la autoridad   ambiental acogió en su integridad la valoración efectuada en el Estudio de   Impacto Ambiental del proyecto, al señalar que:    

“(E)ste tipo de proyectos son de   gran magnitud e inversión, ya que favorecen directamente a la comunidad y la   involucran dentro del mismo, puesto que van a mejorar la calidad de vida y   porque promueven la generación de empleo debido a que son muchas las actividades   de este tipo de proyectos en municipios que permiten la participación de   personal no necesariamente calificado que existen en toda la región, como por   ejemplo, en las actividades de descapote, movimiento de tierras, escombros y   delimitación. Así como también se hace necesaria la contratación de personal   calificado en la fase de operación, clausura y posclausura del relleno”[185]    

No escapa a la Corte que la   calificación de este impacto como positivo descansa en una premisa que asume   como un hecho natural lo que en realidad constituye una elección cargada de   profunda inequidad: los sitios dispuestos para la disposición final de las   basuras no son los suburbios elegantes sino los lugares habitados por los   pobres. De otro modo, no tendría sentido valorar la generación de empleo no   calificado como un impacto positivo para la población local.    

69. Si, como ha quedado establecido, la   vigencia del orden justo implica, entre otras exigencias, la de promover el   reparto equitativo de las cargas ambientales entre los sujetos de una comunidad,   eliminando factores de discriminación fundados no sólo en la raza, el género o   el origen étnico, sino también en la condición socioeconómica de la población,   corresponde a la Corte llamar la atención sobre la discriminación que ya en   abstracto padece la población pobre que habita las zonas rurales quienes, como   lo ha advertido esta Sala en ocasiones anteriores, son “los últimos de la fila”   para efectos de recibir los beneficios sociales y disfrutar del acceso a   recursos naturales como el agua potable,[186] pero, sin   embargo, la encabezan cuando se trata de elegir los sitios para disponer de la   basura.    

Es inevitable que en razón de los considerables   impactos ambientales generados por este tipo de infraestructura, la decisión   sobre su localización suponga una ruptura del equilibrio que debe existir en el   reparto de las cargas y beneficios ambientales. Sin embargo, las autoridades   deben evitar que en el diseño de criterios generales para asignar este tipo de   cargas implique de entrada un sesgo discriminatorio en contra de su población   vulnerable y, en todo caso, prever de manera anticipada y adoptar en los casos   concretos las medidas de compensación correspondientes.    

Sobre las consecuencias   inequitativas derivadas de la aplicación de estos criterios en el presente caso   en detrimento de la población de la vereda Cantagallo    

70. El sitio elegido para la construcción del   relleno sanitario de Cantagallo concreta esta ruptura de la distribución   equitativa de cargas y beneficios ambientales en detrimento de la población más   vulnerable. Ello se corrobora al tener en cuenta lo expresado por dos voces que   desde perspectivas distintas e igualmente autorizadas, han llamado la atención   sobre este hecho.    

71. Por un lado, están las voces de   los expertos. Al respecto en el informe de impactos del proyecto de relleno   sanitario de Cantagallo, presentado a la Corte por el Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible, al evaluar el cumplimiento de los parámetros de   localización previstos en el Decreto 838 de 2005, se destacan los siguientes   aspectos relevantes para el presente análisis: (i) en relación con la   capacidad, señala el informe que: “La capacidad de disposición en el   relleno es muy cercana al pronóstico de generación estimada, lo que pone en   riesgo la operación y la vida útil del relleno al no tener un margen de   manejo amplio con base al pronóstico de generación”. (ii) Sobre la ocupación   actual del área se afirma que “(n)o es claro en la información solicitada el   uso actual de suelo, sin embargo se puede evidenciar la lejanía del casco urbano   del municipio”. (iii) En relación con la distancia entre el perímetro urbano   y el área de disposición final, el informe sostiene que, con base en el   mencionado Decreto, correspondería asignar 100 puntos, debido a que el relleno   se encuentra ubicado en una distancia comprendida entre 5.1 y 10 kilómetros del   perímetro urbano del municipio de Ciénaga de Oro. Sin embargo, al evaluar este   criterio se advierte sobre “la presencia de comunidades a una distancia entre   3 y 5 kilómetros del área de influencia del proyecto, por lo cual se deben tener   en cuenta para el manejo de los impactos asociados”. (iv) Finalmente, sobre   la presencia de fuentes hídricas superficiales y subterráneas se afirma   que, de los 10 puntos de agua tipo aljibe identificados en el Estudio de Impacto   Ambiental “con base en la información suministrada, se evidencia que los   puntos de agua 9 y 10 se encuentran dentro del área del proyecto y se debe   establecer la interferencia a los mismos”; se advierte además que “el nivel   freático se encuentra entre 2.4 y 6.45 m de profundidad, y por lo tanto deben   existir zonas en las cuales se presenta la restricción de contar con   infraestructura instalada, al igual que se debe contar con la protección   necesaria para evitar la contaminación de las zonas de recarga de acuíferos”   (subrayas añadidas).[187]    

72. De otro lado, están las voces de los   habitantes de Cantagallo, recogidas en uno de los informes presentados por la   psicóloga social contratada por CORASEO. Allí se da cuenta del testimonio de don   Arcadio Martínez, habitante de la vereda, quien expresa sus razones para   oponerse al proyecto.[188]  Dice el señor Martínez “(q)ue Cantagallo es una tierra olvidada que los   gobiernos jamás los han beneficiado con ningún proyecto, escuela, puesto de   salud, parque recreacional, nada, y que ahora les traen un ‘basurero’ que estaba   proyectado para realizarse en Laguneta”. Sus palabras sintetizan de modo   elocuente la percepción de los habitantes de que se oponen al proyecto sobre la   injusticia cometida en su contra, por cuanto la única obra de infraestructura   proyectada para construirse en la vereda es precisamente el “basurero”. También   expresan el sentimiento de impotencia cuando dice que “ya entendió que haga   lo que haga la comunidad, la construcción continuará”;  por tal razón le manifiesta a la trabajadora social que “(n)o desea   recibir más información sobre el proyecto”, ni “querer hablar más del   tema que ya lleva alrededor de 6 años y no solucionan nada”. Pese a su   desesperanza, no desaprovecha la ocasión de expresar un último lamento al   señalar que “el arroyo se ha calzado con sedimentos”, haciéndose con ello   eco de uno de los reclamos que de manera más sensible y reiterada han expresado   los habitantes de la zona, cual es la contaminación de sus fuentes de agua.[189]    

Como esta, otras voces de los   vecinos recogidas en el informe ponen de manifiesto este sentimiento de   injusticia. Así, don Félix Villadiego, aunque se mostró dispuesto a recibir   información sobre el proyecto, advierte que “sus vecinos ya se encuentran   cansados porque durante 5 años han luchado para que el proyecto no se lleve a   cabo y no han logrado nada, que difícilmente podrían acudir a una siguiente   convocatoria”; a la vez manifestó su preocupación “por el agua que se   pueda ver contaminada en el momento que se inicie la operación del relleno”,   pues “desde hace más de 40 años ellos consumen el agua de un pozo ubicado en   su parcela” y “que no cuentan con un puesto de salud ni con escuela   alguna”.[190]    Por su parte, la señora Nesly, cabeza de la familia Roquelme – Martínez Mercado,  “se muestra reacia a recibir cualquier tipo de información sobre el relleno”,   debido a que “la arena y la tierra que cuando ha llovido ha llegado hasta su   propiedad, le ha matado varias matas de plátano y que su cosecha no es la misma   desde entonces; que no quiere que sus hijos se vean afectados por la   contaminación que produzca el lixiviado y que su fuente de agua va a ser   contaminada por los lixiviados que produzca el relleno”; dice además “que   ella se opone rotundamente a dicha construcción y a recibir cualquier   información que provenga del relleno porque está cansada con el tema y que ella   sabe que éste le traerá muchos inconvenientes a su familia”.[191]  Aunque no todos los habitantes expresan su oposición pues algunos, como los   integrantes de la familia Beaine Manzola, la más cercana al sitio del relleno   según el informe, “manifiestan que se han visto beneficiados, el padre labora   en el proyecto y la madre presta el servicio de comedor a los trabajadores del   proyecto”; eso si, “les preocupa de alguna manera los olores que se   puedan generar”.[192]    

A manera de síntesis, el informe   señala que en las visitas efectuadas entre el veintidós (22) de marzo y el   veinte (20) de abril de dos mil doce (2012), “se puede resumir que la   preocupación generalizada es por el tema de los posos (sic) y su posible   contaminación, porque con el relleno (…) el aire también se les verá contaminado   y porque no pudieron continuar pasando por los terrenos del relleno que, según   los habitantes de la parte de atrás de éste, utilizaban los caminos vecinales   para la vía y este era uno de ellos”.[193]    

73. En definitiva, la voz experta   de los funcionarios del Ministerio suministra elementos de juicio para concluir   que, ya desde la elección del sitio para la localización del relleno sanitario   objeto de controversia era posible anticipar elementos que alertaban sobre: (i)   la limitada capacidad de disposición de sitio elegido para la construcción del   relleno, que pone en riesgo su operación y la vida útil proyectada; (ii) la   presencia de comunidades en el entorno cercano al proyecto; (iii) la afectación   directa de, al menos, dos de las fuentes de agua de las que se abastecen los   habitantes del sector.  A la anterior se suman las voces no menos   autorizadas de los pobladores de la vereda, recogidas por la psicóloga social   responsable del proyecto, y que le confirman a este Tribunal que la inequitativa   distribución de cargas ambientales, ya favorecida en abstracto por la   normatividad vigente, en este caso se hizo efectiva con la elección de   Cantagallo como sitio para la construcción del relleno.     

74. Tal decisión agudizó la   discriminación socioeconómica que han padecido los habitantes del sector,   quienes no cuentan con acueducto, puesto de salud ni escuelas, pero que ya en el   pasado fueron tenidos en cuenta para construir en su vecindario dos  hornos crematorios, iniciativa que en ese entonces no   se llevó a efecto debido a la oposición de la comunidad, y esta vez con la   elección de su vereda para la construcción de un relleno sanitario.[194]  Instalación que, pese a los esfuerzos de los gestores sociales de la obra por   inculcar a los vecinos una terminología más aséptica, estos se empeñan en   nombrar como un “basurero” y a imputarle, entre otros impactos no advertidos por   los responsables de su ejecución, el cierre de los caminos que utilizaban para   llegar a la vía principal y, a través de ella, al colegio donde estudian los   jóvenes de Cantagallo, muchos de los cuales “por la dificultad de los   traslados y otros inconvenientes no continuaron estudiando”.[195]    

Impactos como estos y otros que   serán examinados más adelante, que solo pueden ser considerados cuando se   escucha la voz y se toma en consideración el conocimiento situado de quienes   habitan en el entorno que será objeto de intervención, no fueron recogidos sin   embargo en el Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto, que sirvió como base   para otorgar la licencia ambiental al proyecto. De tal suerte que la   discriminación ambiental que recayó sobre los habitantes de Cantagallo ni   siquiera estuvo acompañada de una valoración completa y oportuna del círculo de   afectados, de los impactos producidos desde la perspectiva de quienes han de   padecerlos ni, menos aún, de medidas para su efectiva prevención, mitigación y   compensación.    

Sobre la omisión de determinar en concreto la   población afectada por la construcción del relleno sanitario de Cantagallo y   prever medidas de compensación adecuadas y suficientes.    

75. La licencia ambiental del proyecto fue   otorgada sin que en el Estudio de Impacto Ambiental que respaldó la decisión   suministrara elementos que permitieran identificar e individualizar a la   población local que soportaría sus impactos directos.  En la Resolución   14266 del dieciséis (16) de junio de dos mil diez (2010), que otorga licencia al   proyecto, al determinar el área de influencia directa o local, tan sólo se   informa que: “(e)l predio CANTAGALLO, definido como zona de influencia   directa del proyecto, cuenta con un área destinada para el desarrollo del   Relleno Sanitario de 20 Hectáreas, las cuales se utilizarán en su totalidad para   el desarrollo del proyecto”.[196]    

Ni en este acto administrativo, ni en los   estudios ambientales que lo soportan, aparece mención alguna de cuántas familias   viven en el área definida como área de influencia directa del proyecto o sus   alrededores. No aparece ninguna información relativa a la caracterización   social, económica ni cultural de la población localizada en el entorno, ni se   especifica si ésta tendría que ser reubicada o reasentada en otro lugar como   consecuencia de la ejecución de la obra. Un observador desprevenido podría   imaginar que el sitio destinado a la construcción del relleno se encontraba   deshabitado, a no ser por las tangenciales referencias que aparecen en dichos   documentos a la gente que habita en la zona como potencial destinataria de los   programas sociales definidos en términos generales y abstractos en el Plan de   Manejo Ambiental.    

Sólo entre abril y mayo de dos mil doce (2012),   casi dos (2) años después de aprobarse la licencia ambiental del proyecto y   coincidiendo con la interposición de esta acción de tutela, se elabora un “Censo   de las familias ubicadas en los sectores aledaños al relleno sanitario   Cantagallo y Los Venados”, en los que se registra la presencia de ciento ochenta   y seis (186) personas, agrupadas en treinta y nueve (39) familias, en los   sectores de Piedra Bonita y Cantagallo, y de cincuenta y ocho (58) personas,   agrupadas en doce (12) familias, en la comunidad de Los Venados[197],   al igual que un inventario de los pozos de agua de los que se surten los   habitantes de la zona[198]  e informes de gestión social donde se ofrece una caracterización más detallada   de la composición de algunas de estas familias y su percepción sobre los   impactos generados por el proyecto.[199]    

76. Esta falta de consideración por las   personas asentadas en el área de influencia del proyecto, que sólo comienzan a   ser identificadas y contabilizadas cuando expresaron su oposición al proyecto a   través de esta acción de tutela, llevó a que su valoración negativa de los   impactos causados por el proyecto no quedara expresada en los estudios   ambientales ni en las consideraciones que soportaron la expedición de la   licencia ambiental, contrariando de este modo lo dispuesto en el artículo 15 del   Decreto 2820 de 2010,[200]  que establece la obligación de abrir un espacio de interlocución con la   población local durante la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental, no sólo   con el fin de informarla del proyecto, sino de valorar e incorporar en dichos   estudios los aportes que resulten de dicha interlocución. Esta incapacidad para   ver y escuchar a los otros condujo a que en el en el Plan de Manejo Ambiental   tampoco se previera ninguna medida concreta de compensación por la mayor carga   ambiental que tendrían que soportar los vecinos de Cantagallo, ni se destinara   recurso alguno para tal propósito.    

77. En efecto, el programa social incorporado   en dicho Plan de Manejo descansa en tres componentes: contratación de mano de   obra, veeduría ciudadana y participación, para los cuales se prevé un costo   total por mes de catorce millones de pesos ($14.000.000), que se destinarán,   además del pago de la mano de obra local contratada y del sostenimiento de la   oficina de gestión social, a la realización de talleres informativos,   publicación de folletos y cartillas, programas de capacitación ambiental   destinados a la elaboración de proyectos por parte de la comunidad.[201]  No consta en los documentos que soportan la expedición de la licencia, que en el   diseño de tales medidas se haya consultado su pertinencia en el contexto local,   o que correspondan a las necesidades expresadas por la población a la cual se   dirigen, sino que más bien parecen responder a un protocolo preestablecido de lo   que debe hacerse en estos casos, de acuerdo con la visión unilateral de los   responsables del proyecto y diseñado exclusivamente para facilitar su “gestión   social”, sin que ninguno de los componentes de dicho plan se oriente a prevenir,   mitigar y compensar las afectaciones concretas generadas a los pobladores o a   prever la compra de predios para la población que eventualmente tendría que ser   reubicada por su cercanía a las instalaciones del relleno. Esta consideración   elemental no se tuvo en cuenta al momento de aprobar la licencia del proyecto,   porque para entonces, como quedó expresado, ni siquiera se había hecho una   caracterización sumaria de las personas que habitan el lugar donde se proyecta   construir la obra.    

La falta de previsión de medidas de   compensación localmente pertinentes y suficientes, diseñadas en la fase previa   al licenciamiento del proyecto, se confirma con la orden contenida en el   artículo 3º de la Resolución 14266 del dieciséis (16) de junio de dos mil diez   (2010), donde al otorgar licencia ambiental al proyecto, la  CVS difirió a   un momento posterior el cumplimiento de esta exigencia, al imponer a CORASEO la   obligación de remitir, en el término de tres meses y sobre la base de los   resultados de la socialización del proyecto con la comunidad, “un programa   detallado que permita identificar las medidas de compensación social y   compensación ambiental, diferentes a las evaluadas en el estudio, que permitan   resarcir la posible afectación del componente ambiental y social generadas por   dicho proyecto”.[202]  En las pruebas aportadas al expediente no consta que la empresa contratista   haya dado cumplimiento a esta obligación, ni que la autoridad ambiental haya   efectuado requerimiento alguno en tal sentido.    

Las omisiones constatadas implicaron, además,   la vulneración del derecho fundamental de acceso al agua potable de los   habitantes de la vereda Cantagallo    

78. Los estudios ambientales que soportaron la   expedición de la licencia ambiental no sólo perdieron de vista a las personas;   también omitieron considerar y valorar los impactos negativos que la   construcción y operación del relleno generaría para las fuentes de agua de las   que se abastece la población de Cantagallo.    

Como se anticipó al examinar la procedibilidad   de esta tutela en lo relativo a las afectaciones ambientales alegadas por los   accionantes, en el presente caso está probado que:    

(i) Cantagallo no cuenta con servicio de   acueducto, por lo cual sus habitantes se surten de varios pozos ubicados en las   viviendas de la vereda. Este hecho es afirmado tanto por los accionantes como   por las demandadas CORASEO S.A. E.SP. y la Corporación Autónoma Regional de los   Valles del Sinú y del San Jorge CVS.[203]    

(ii) Estas entidades sostienen que ninguno de   estos pozos se encuentra dentro del área destinada a la construcción del   relleno.[204]  Sin embargo, en el informe de impactos ambientales presentado por el Ministerio   de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como parte de las pruebas ordenadas por la   Corte en sede de revisión, se afirma que dos de estos pozos están ubicados en el   área de influencia directa del proyecto.[205]    

(iii) En el informe del Ministerio de Ambiente   se indica igualmente que, a excepción de la información sobre la presencia y   ubicación de las fuentes de agua aportadas en la línea de base, en el Estudio de   Impacto Ambiental que sirve de sustento a la licencia ambiental no se realizó   una evaluación de los impactos sobre el recurso hídrico, ni se calcularon los   valores de estos impactos, necesarios para establecer las acciones de   prevención, mitigación, corrección y compensación correspondientes.[206]  También se omitió identificar las zonas de restricción para el establecimiento   de infraestructura y la protección necesaria para evitar la contaminación de las   zonas de recarga de acuíferos.[207]    

(iv) De otro lado, se estableció que, de   acuerdo con los análisis de aguas incluidos en la línea base del proyecto, para   antes de iniciar la ejecución de las obras ya existían importantes niveles de   contaminación de las fuentes de agua de las que se abastecen los habitantes del   sector, lo que las convierte en no aptas para el consumo humano sin previa   desinfección.[208]    

(v) Pero a la vez, el Ministerio concluye su   informe advirtiendo que “se presenta un riesgo de desmejoramiento de la   calidad del Recurso Hídrico en el área de influencia del proyecto”, por lo   cual se recomienda, en caso de continuar con el proyecto, la realización de   monitoreos continuos sobre el recurso hídrico subterráneo, con el fin de   establecer de forma oportuna las acciones y medidas necesarias para garantizar   la estanqueidad de celdas y el debido tratamiento de los lixiviados.[209]    

79. En vista de tan categórica conclusión sobre   el riesgo de desmejoramiento de la calidad del agua de las únicas fuentes con   las que cuentan los habitantes de Cantagallo, la Sala no puede sino expresar su   preocupación ante las omisiones e inexactitudes en las que incurrieron, tanto la   empresa CORASEO S.A., responsable de la construcción del relleno como, y sobre   todo, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge   CVS, al impartir autorización ambiental a un proyecto cuya información de   soporte presentaba: (i) considerables vacíos en la evaluación y cálculo de los   impactos causados al recurso hídrico, lo que llevó a no identificar con   precisión las zonas donde ha de estar restringida la construcción de   infraestructura y las que deben destinarse a la protección de acuíferos; (ii)   inexactitud en la ubicación de las fuentes de agua, al punto de sostener que   ninguna de ellas se encontraba dentro del área de influencia del proyecto   cuando, por el contrario, dos de estos pozos sí lo estaban.    

Tal comprobación permite a la Sala concluir que   la autorización para la construcción del relleno sanitario de Cantagallo se   impartió contrariando, al menos, la prohibición establecida en el artículo 6º   del Decreto 838 de 2005, donde se establece que este tipo de infraestructuras   deberán conservar una distancia mínima de quinientos (500) metros de los sitios de pozos de agua potable, tanto en   operación como en abandono. Y aunque no compete a esta Corte enjuiciar la   validez de dicho acto administrativo, lo que en todo caso deberá controvertirse   ante el juez natural, sí le corresponde tomar en cuenta las anomalías aquí   advertidas para efectos de establecer si ellas repercutieron en una vulneración   de derechos fundamentales, en este caso específicamente del derecho de acceso al   agua potable.    

80. A este respecto, frente a los reclamos de   los demandantes sobre el riesgo de contaminación de sus aguas, tanto CORASEO   como la CVS han destacado que, aun antes de dar inicio a la ejecución de la   obra, el agua de los aljibes veredales ya presentaba elevados niveles de   contaminación tales que tornaban sus aguas no aptas para consumo humano. Tal   circunstancia suscita la cuestión de si las entidades accionadas vulneraron el   derecho fundamental de acceso al agua potable de los accionantes y demás   habitantes de Cantagallo, al autorizar y dar inicio a la ejecución del relleno   sanitario, sin antes adoptar las debidas precauciones para prevenir el aumento   de los niveles de contaminación de una fuente hídrica de la que se abastece una   población, pero que ya presentaba niveles de contaminación que hacían de ella no   apta para el consumo humano.    

La respuesta a esta cuestión debe ser   afirmativa. Ello por cuanto: (i) El derecho al agua adquiere connotación de   derecho fundamental cuando está destinada al consumo humano, debido a su   conexión con el derecho a la vida en condiciones dignas y a la salud. (ii) Este   derecho incluye una correlativa obligación de respeto, esto es, un deber de   abstenerse de interferir directa o   indirectamente de manera negativa en el disfrute del derecho a disponer de agua   potable. (iii) Como lo ha establecido la Corte en decisiones anteriores, este   deber de respeto implica, entre otras, la prohibición de “reducir o   contaminar ilícitamente el agua como  por ejemplo, con desechos procedentes   de instalaciones pertenecientes al Estado o botaderos municipales que contaminen   fuentes hídricas”.[210]  (iv) El presente caso, la anterior prohibición es infringida por acción y   omisión: lo primero es imputable a CORASEO, por iniciar las obras de   construcción de un relleno sanitario sobre el cual existe prueba de que genera   un riesgo cierto de desmejoramiento de la calidad del recurso hídrico; la   omisión es imputable a la CVS, al impartir autorización al proyecto sin antes   estimar de manera adecuada los impactos sobre tal recurso ni, por consiguiente,   adoptar las precauciones suficientes con el fin de modificar los diseños del   proyecto, de modo tal que respetara las distancias mínimas respecto de los pozos   de agua de los habitantes de Cantagallo, las zonas de restricción y protección   de acuíferos y otras medidas de prevención que resultaran acordes a la   valoración de impactos que previamente debió efectuarse.    

El que las fuentes de agua que abastecen la   vereda ya estuvieran contaminadas no exonera a las entidades demandadas de su   responsabilidad en la vulneración del derecho de acceso al agua potable de los   habitantes de Cantagallo. Por el contrario, la agrava, toda vez que la decisión   de autorizar y dar inicio a una actividad que incrementaría los niveles de   contaminación del recurso hídrico en la zona, se adoptó a sabiendas de que las   personas que la utilizan para su consumo no disponían de ninguna otra   alternativa para acceder al líquido, y sin prever ninguna acción concreta para   compensar la mayor afectación que se produciría como consecuencia de la   construcción y operación del relleno sanitario.    

81. En relación con esto último, tan solo obra   en el expediente el acta de una reunión realizada el veinte (20) de septiembre   de dos mil once (2011) para socializar el proyecto de suministro de agua potable   en la vereda Cantagallo, previsto por la empresa CORASEO S.A. E.S.P. como   contraprestación a la construcción del relleno sanitario.[211] Sin embargo, a   esta reunión, realizada días después de que los pobladores impidieran el acceso   de las máquinas con las que se daría inicio a las obras, tan solo asistió un   líder comunal para transmitirle al personal de la empresa contratista la   oposición de los habitantes de Cantagallo frente al proyecto. Con posterioridad   a este encuentro, no se acredita ningún esfuerzo de parte de la empresa   contratista, como tampoco de la CVS, por dar continuidad a este compromiso.    

La existencia de un conflicto de intereses que   afectó la garantía de imparcialidad de la autoridad encargada de otorgar la   licencia ambiental al relleno sanitario de Cantagallo    

82. Las omisiones constatadas en lo atinente a   la valoración en concreto de los impactos sociales y de las afectaciones al   recurso hídrico permiten a la Sala concluir que se vió comprometida la   imparcialidad de la entidad responsable de vigilar la adecuada gestión ambiental   del proyecto. La doble condición que en este caso asiste a la Corporación   Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge CVS, a la vez   responsable de impulsar y financiar la construcción del relleno sanitario   regional de Cantagallo y de fungir como autoridad ambiental del mismo, puso en   evidencia un conflicto de intereses que se resolvió en detrimento del   cumplimiento cabal de sus obligaciones de vigilancia y control.[212]    

La Corte no desconoce la urgencia de resolver   el problema de disposición de residuos sólidos en la región, máxime cuando el   relleno de Loma Grande, único que se encuentra operando en el departamento de   Córdoba, está a punto de culminar su vida útil; tampoco la obligación que le   asiste a la CVS de contribuir a implementar la Política de Gestión Integral de   Residuos Sólidos a través de la construcción de rellenos sanitarios regionales.   Sin embargo, advierte que en situaciones como la presente, donde el imperativo   de construir infraestructuras para la disposición controlada de las basuras   puede poner en riesgo la no menos imperiosa función de garantizar la   sostenibilidad social y ambiental de este tipo de obras, cobra especial   importancia velar por la garantía de imparcialidad del órgano encargado de   vigilar el cumplimiento de la normatividad ambiental.    

Como se evidencia en este caso, debilitar esta   última función puede asimismo comprometer la vigencia de derechos fundamentales   de las personas. Por ello corresponde a este Tribunal adoptar medidas en procura   de garantizar la independencia e imparcialidad del órgano que tiene a su cargo   la aprobación de la licencia y, con posterioridad a este acto, el control y   seguimiento de la ejecución del proyecto que en esta oportunidad es objeto de   controversia.    

“Cuando de acuerdo con las funciones señaladas en la ley, la licencia   ambiental para la construcción y operación para los proyectos, obras o   actividades de que trata este artículo, sea solicitada por las Corporaciones   Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y las autoridades   ambientales a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993 y el artículo   13 de la. Ley 768 de 2002, ésta será de competencia del Ministerio de   Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. // Así mismo, cuando las mencionadas autoridades, manifiesten conflicto   para el otorgamiento de una licencia ambiental, el Ministerio de Ambiente,   Vivienda y Desarrollo Territorial podrá asumir la competencia del   licenciamiento ambiental del proyecto, en virtud de lo dispuesto en el   numeral 31 del artículo 5° de la citada ley.” (subrayas añadidas).    

A su vez, el numeral 31 del artículo 5º de la   Ley 99 de 1993, al que remite la disposición antes citada, atribuye al   Ministerio de Ambiente la competencia para:    

“Dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del Sistema   Nacional Ambiental, que se susciten con motivo del ejercicio de sus funciones y   establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas   en relación con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con   el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del   medio ambiente”.    

84. Las normas citadas prevén una solución para   situaciones de conflicto de intereses como la que se advierte en el presente   caso. Por ello, como medida de protección destinada a asegurar la imparcialidad   del órgano que tendrá a su cargo la vigilancia ambiental del proyecto de relleno   sanitario objeto de controversia, la Corte ordenará al Ministerio del Medio   Ambiente que, a través de la Agencia Nacional de Licencias Ambientales – ANLA,   asuma la competencia para el licenciamiento ambiental del proyecto de relleno   sanitario de Cantagallo y, en consecuencia, proceda a revisar los términos en   que fue otorgada la licencia ambiental a este proyecto, a fin de tomar las   determinaciones que estime pertinentes, en los términos que serán precisados en   la parte resolutiva de esta providencia.    

La vulneración del derecho fundamental a la   participación en materia ambiental de la población asentada en el área de   influencia del relleno sanitario de Cantagallo    

85. Como quedó establecido en las   consideraciones precedentes, las poblaciones que no son titulares del derecho a   la consulta previa, en todo caso tienen un derecho fundamental a la   participación efectiva y significativa en las decisiones relacionadas con la   ejecución de proyectos susceptibles de causar impactos ambientales y de alterar   de manera significativa sus condiciones de vida.   Se trata de un   derecho consagrado de manera específica en el artículo 79 de la Carta, al que se   ha reconocido carácter fundamental y, por tanto, es exigible a través de la   acción de tutela.    

Uno de los contenidos que la   jurisprudencia constitucional ha adscrito a esta disposición constitucional, es   el derecho de la población local impactada por la ejecución de este tipo de   proyectos a disponer de espacios de   participación y concertación, y no de mera socialización, en el momento de la   evaluación de los impactos y del diseño de medidas de prevención, mitigación y   compensación, de modo tal que en ellos se incorpore el conocimiento local y la   voz de los afectados.    

86. Tal derecho fue desconocido,   tanto por la empresa CORASEO S.A. E.S.P. como por la Corporación Autónoma   Regional de los Valles del Sinú y San Jorge – CVS, en tanto: (i) en los estudios   de impacto ambiental no se efectuó por parte de la empresa contratista, ni fue   requerida por la autoridad ambiental, una caracterización siquiera sumaria de   las personas y comunidades asentadas en el entorno del proyecto y potencialmente   afectadas por el mismo, lo que a su vez se tradujo en (ii) la omisión de abrir   espacios de participación que permitieran a la población asentada en la zona de   influencia del proyecto intervenir de manera efectiva y significativa en la   evaluación de sus impactos y en el diseño de medidas de prevención, mitigación y   compensación.    

87. No obstante, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del   Sinú y San Jorge – CVS en su escrito de contestación a la demanda, argumenta que   en el trámite de licencia se dio cumplimiento a esta obligación, pues durante el   mismo se llevaron a cabo dos audiencias de socialización:    

“Una de ellas en la fecha 19 de   marzo de 2010, en la Finca Villa Nancy ubicada en el Km 3 Vía Ciénaga de Oro a   la Ye, socialización del proyecto de la construcción del relleno sanitario   regional en los municipios de Ciénaga de Oro, Cereté y San Carlos, en dicha   actividad asistieron invitados por la Corporación, los diferentes entes de   Control del Departamento. Autoridades Municipales, la Comunidad de la Vereda   Cantagallo, entre otras. La empresa CORASEO S.A. ESP socializó el proyecto y   posteriormente procedió a escuchar las inquietudes presentadas por la comunidad,   respetando así aun más el debido proceso y cada uno de los derechos de la   población. Así mismo en las instalaciones de CAR CVS con la presencia de   personas interesadas, el 10 de junio de 2010”.[214]    

Tal y como ha destacado la Corte,[215]  la exigencia de participación efectiva y significativa para la población   afectada no se satisface con las reuniones de socialización que, a lo sumo,   cumplen una finalidad informativa, pero no constituyen verdaderos espacios de   concertación en los que se tenga en cuenta los intereses de la comunidad   afectada y no sólo los del proyecto a realizar. Máxime en este caso cuando entre   la fecha de realización de las audiencias y la que se expidió la Resolución   14266 del dieciséis (16) de junio de dos mil diez (2010), por la que se otorgó   licencia ambiental al proyecto, transcurrió un período de tiempo a todas luces   insuficiente (sólo mediaron 6 días entre la realización de la última audiencia y   la fecha del acto administrativo que otorgó la licencia), para que los puntos de   vista de la población de Cantagallo fueran debidamente considerados.    

88. En relación con las reuniones   de socialización efectuadas, la Sala estima oportuno precisar que éstas no   pueden confundirse con la Audiencia Pública Ambiental, establecida por la Ley 99   de 1993 y reglamentada por el Decreto 330 de 2007. Confusión que se advierte   tanto en los argumentos presentados por CORASEO S.A. E.SP., cuando califica la   reunión del diecinueve (19) de marzo de dos mil diez (2010) como una “audiencia   pública ambiental”, como la propia CVS, al señalar que, pese a no estar obligada   a realizar dicha audiencia pública, conforme a lo previsto en el artículo 5º del   Decreto 330 de 2007, la entidad realizó varias “audiencias de socialización”. A   partir de lo expuesto en los antecedentes de la resolución que otorgó licencia   ambiental al proyecto, la Sala infiere que la reunión que tuvo lugar el   diecinueve (19) de marzo de dos mil diez (2010) no cumplió con las condiciones   propias de una Audiencia Pública Ambiental, previstas en el mencionado Decreto,   sino que tuvo el carácter de un mero espacio de socialización.[216]    

Pero aun en el evento de que se   hubiese tratado de una Audiencia Pública Ambiental, tal mecanismo no se   confunde, ni puede reemplazar, los espacios de participación efectiva y   significativa a los que tiene derecho de manera específica la población que   recibe los impactos ambientales derivados de un proyecto susceptible de   generarlos. Se trata de dos espacios de participación ciudadana que presentan   importantes diferencias, por cuanto:    

(i) La audiencia a la que se   refiere el Decreto 330 de 2007 es un espacio abierto al público, en el que puede   participar toda persona que haya cumplido con el trámite de inscripción previa,   sin acreditar para ello la condición de afectado ni otro interés específico en   relación con el proyecto al que se refiera la audiencia; ello por cuanto se   trata de un espacio orientado a garantizar la participación de todas las   personas en tanto titulares del derecho colectivo a un ambiente sano.   Entretanto, los espacios a los que tiene derecho la población afectada por la   ejecución de un proyecto, con fundamento en lo previsto en el artículo 79 de la   Carta, están previstos específicamente para quienes reciban los impactos del   mismo, sin perjuicio de que en ellos puedan participar, en calidad de veedores o   acompañantes del proceso, otras personas u organizaciones que las propias   comunidades afectadas decidan convocar; la razón de esta diferencia en cuanto a   la legitimación para intervenir radica en que a través de estos espacios se   pretende garantizar de manera específica la demanda de participación efectiva y   significativa de la población afectada, que constituye una de las exigencias de   la justicia ambiental.    

(ii) La audiencia   pública ambiental sirve a la finalidad exclusiva de ofrecer información al   público sobre el proyecto de que se trata, sus impactos y las medidas de manejo   propuestas, y a la vez recibir las opiniones, informaciones y documentos   aportados por los intervinientes, para que sean considerados por la autoridad   ambiental al momento de decidir sobre la licencia. Como lo prevé de manera   expresa el artículo 2º del Decreto 330 de 2007, no es una instancia de debate,   discusión o decisión y, en cualquier caso, “no agota el derecho de los   ciudadanos a participar mediante otros instrumentos en la actuación   administrativa correspondiente”. Entretanto, los espacios de participación a   los que tiene derecho la población afectada tienen un carácter deliberativo y   decisorio, pues con ellos se trata justamente de generar espacios de discusión y   concertación en torno a las diferentes percepciones sobre el proyecto, los   impactos que genera y acordar las medidas de prevención, mitigación y   compensación que habrán de ser implementadas.    

89. Por otra parte,   de las pruebas aportadas se colige que, además de las dos reuniones de   socialización previas al otorgamiento de la licencia, una vez iniciada la   ejecución del proyecto se llevaron a cabo ulteriores reuniones con la comunidad.   Sin embargo, tales espacios no tienen la virtud de subsanar la vulneración del   derecho a la participación de la población local en las etapas previas al   otorgamiento de licencia ambiental al proyecto.    

Según los   documentos presentados por CORASEO S.A. E.S.P., previa a la entrada de la   maquinaria para comenzar la construcción del relleno se convocó a un taller   informativo el doce (12) de julio de dos mil once (2011) y a una reunión el   veinte (20) de septiembre del mismo año; esta última para socializar un proyecto   de suministro de agua potable en la comunidad de Cantagallo, pocas semanas   después de que la comunidad impidiera la entrada de los equipos, y a la cual   sólo asistió un líder comunal de la zona, que además de manifestar su oposición   al proyecto se negó a firmar el acta, argumentando el temor a represalias de la   comunidad. [217]  Meses después, el veintiocho (28) de abril de dos mil doce (2012), una vez   interpuesta esta acción de tutela y mientras corría el término para la decisión   de primera instancia, la empresa realizó una reunión de información técnica del   proyecto de relleno sanitario, en la que de nuevo algunos integrantes de la   comunidad manifestaron su oposición al proyecto.[218]    

De nuevo, estos   espacios sólo tuvieron una finalidad informativa y además no respondieron a una   estrategia continuada de establecimiento de canales de diálogo y concertación   con la población local, sino que coincidieron con momentos críticos en los que   esta manifestó su oposición al proyecto. Así, más que al propósito de hacer   efectivo el derecho a la participación de los pobladores de Cantagallo, estos   esporádicos espacios de encuentro tenían la finalidad de preparar y facilitar la   entrada de las máquinas, así como reaccionar ante la estrategia jurídica de   oposición al proyecto puesta en práctica por la comunidad.    

90. Las entidades accionadas   siempre hicieron depender la apertura de espacios significativos de   participación de la disputa en torno al reconocimiento de la identidad indígena   de la comunidad de Venado. Sin embargo, como bien lo afirmó la Sala Penal del   Tribunal Superior de Montería en la sentencia que concedió esta tutela en   primera instancia, el amparo de los derechos fundamentales de los accionantes,   entre ellos de su derecho a la participación, no podía hacerse depender de que   se reconociera su condición de indígenas.    

“Permitir la realización de la   obra bajo el argumento que no tenía por qué hacerse la consulta previa en razón   a que la comunidad que habita la zona no está reconocida ante el Ministerio del   Interior como un resguardo indígena, significa desconocer los derechos   fundamentales de dichas comunidades, pues existe algo evidente y real, que son   las familias que habitan la zona, sean indígenas o no”.    

No obstante, la Corte   Constitucional tan sólo confirmará parcialmente la decisión adoptada por el   a-quo, por cuanto en el presente caso la comunidad de Venado tenía derecho a que   los espacios de participación que les fueron negados se hicieran efectivos a   través del mecanismo de la consulta previa.    

Segundo problema jurídico. Sobre la vulneración   de los derechos fundamentales al reconocimiento de la identidad y a la consulta   previa de la comunidad indígena de Venado.    

91. Las entidades demandadas vulneraron los derechos fundamentales a la consulta previa y al   reconocimiento y subsistencia como pueblos indígenas de los integrantes de la   comunidad de Venado, al negarse a reconocer y certificar su presencia en la zona   y a efectuar la consulta previa al otorgamiento de la licencia ambiental y el   inicio de la construcción del relleno sanitario de Cantagallo.    

Para fundamentar esta conclusión, la Sala expondrá, en   primer lugar, algunos elementos relevantes para comprender el contexto histórico   y social en el que se inscribe la pretensión de reconocimiento de la identidad   indígena de la comunidad de Venado. Con base en ellos, en segundo lugar,   sustentará por qué cada una de las entidades demandadas es responsables de   vulnerar los derechos antes mencionados. En tercer lugar, se referiá a la manera   en que tal infracción debe ser reparada.    

Sobre el proceso de reemergencia étnica del pueblo Zenú   agrupado en torno al Cabildo Mayor del Resguardo de San Andrés de Sotavento    

    “A veces nos dicen que somos colonos patialegres más que indígenas. Puede que   sea cierto, pero no importa. Lo que importa es la tierra: nuestra madre, de la   que pende el sustento, la que ha estado siempre allí, esperando nuestra vuelta   para parir buenas cosechas de comida. En esto nos identificamos con todos los   campesinos colombianos. Pero como de los antiguos heredamos el resguardo, que es   de todos, ¿por qué no vamos a aprovechar sus estructuras legales que nos   convienen y nos permiten defendernos de los explotadores?”.[219]    

A la llegada de los españoles, los pobladores   originarios de la región ocupaban un extenso territorio llamado Mexión,   “entre el Finzenú o Sinú y el Panzenú de Jegua o San Jorge, pasando por Chinú,   Sampués y Sincé”[220].   Durante la colonia se estableció allí la encomienda de San Andrés – Mexión y en   1611 fue integrada al resguardo que para el efecto delimitó el visitador Juan de   Villabona y Zubiaurre, en el que se integraron tres pueblos de indios: Mexión de   San Andrés, Chinú y Pinchorroy (Chimá).[221] En 1773, con ocasión de   las políticas territoriales implementadas por las reformas borbónicas, se   detallaron nuevamente los linderos del resguardo. Para entonces, como lo señala   el informe suscrito por el Director de Asuntos Étnicos del INCODER, “la Corona española mediante una merced cedió a   los indígenas Zenú una extensión de terreno de 83.000 hectáreas”, de los cuales, según datos de esta entidad  “56.459 pertenecen hoy al departamento de Córdoba en los municipios de Chima,   Chinú, Ciénaga de Oro, Momil, Sahagún y San Andrés de Sotavento y 26.501   hectáreas forman parte del departamento de Sucre en los municipios de Sincelejo,   Sampués y Palmito”.[222]     

93. Al igual que ocurrió con otros pueblos   originarios, ya desde de la Colonia, pero especialmente tras el inicio de la   vida republicana, los Zenúes enfrentaron intensas presiones para la   “desindianización” a través de la disolución y liquidación de sus tierras   comunales y asimilarse al resto de la población mestiza en aumento. En el   territorio de los Zenúes, tales presiones se hicieron más fuertes hacia finales   del siglo XIX, con la consolidación de la hacienda como principal unidad   productiva y de organización social[223]  y con el descubrimiento de petróleo en las tierras de San Andrés; fenómenos que   contribuyeron de manera decisiva a la desintegración del territorio, a su   ocupación por parte de nuevos actores y al desplazamiento de los descendientes   de los Zenúes. La legislación de la época hizo lo suyo, pues en virtud de normas   como la Ley 55 de 1905[224]  se declararon vacantes las tierras de los antiguos resguardos, previa   comprobación de que sus habitantes ya no eran indígenas, por cuanto habían   ingresado ya a la “vida civilizada”, según los términos de la Ley 89 de 1890.[225]  También entonces los descendientes de los antiguos Zenúes se enfrentaron a las   instituciones estatales encargadas de certificar su ser indígena, quienes en su   momento consideraron que ya no quedaban indios en el antiguo territorio de   Mexión y dieron vía libre a la efímera bonanza de los petroleros y a la   consolidación de la hacienda ganadera.    

Mientras tanto, algunos de los habitantes se   resistían al despojo de su identidad y de sus tierras, aferrándose para ello a   las viejas escrituras que certificaban la merced que les fuera otorgada a sus   antepasados por la Corona española en 1773. Con ellas se embarcaron desde 1916   en diversas batallas legales que terminaron perdiendo. Pero las escrituras   pasaron de mano en mano entre los capitanes que se relevaban el liderazgo y   mantuvieron vivo el cabildo durante las décadas en las que, oficialmente, ya no   quedaban indios en San Andrés.[226]    

94. Fue hasta la década de 1970 cuando los que   tomaron el relevo se integraron al movimiento de reivindicación de tierras   surgido en torno a la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos – ANUC y,   seguidamente, a los procesos de reemergencia indígena que fueron estimulados por   aquella movilización. Sus luchas encontraron eco en la institucionalidad agraria   de ese entonces y fue así como lograron que el INCORA, mediante Resolución No.   054 de 1984, aprobara un programa de adquisición de tierras destinado a sanear   las tierras del antiguo Resguardo de San Andrés de Sotavento. Desde entonces, de   las 83.000 hectáreas que les fueran otorgadas en el título colonial, el pueblo   Zenú del antiguo resguardo de San Andrés de Sotavento ha logrado consolidar la   posesión efectiva sobre catorce mil (14.000) hectáreas, de las cuales cerca de   once mil (11.000) se encuentran efectivamente tituladas.[227]    

Sin embargo, como se explica en el concepto   presentado por el Departamento de Antropología de la Universidad Externado de   Colombia, las tierras efectivamente poseídas y las amparadas por títulos   recientes no conforman un territorio contiguo, razón por la cual la   territorialidad del Resguardo Indígena de San Andrés de Sotavento “se   encuentra fragmentada en globos discontinuos que soportan la división político   administrativa de dos departamentos y de varios municipios”.[228]  Estos globos territoriales se encuentran situados en su mayoría dentro de los   confines de las ochenta y tres mil (83.000) hectáreas que los Zenúes del   resguardo colonial de San Andrés de Sotavento reivindican como su territorio   ancestral.    

95. Pero el ritmo de titulación de sus tierras   no ha alcanzado a igualar el ritmo de crecimiento poblacional del resguardo, que   se expresa en el aumento progresivo del número de cabildos menores y de   población censada impulsado por los procesos de reivindicación territorial, el   acceso a los recursos de transferencias y la implementación del sistema de   salud, lo que ha estimulado procesos activos de recuperación de una identidad   indígena que había sido olvidada, negada o desconocida bajo el influjo de los   procesos de “desindianización” antes mencionados. De acuerdo con el concepto   presentado por el Departamento de Antropología de la Universidad Externado de   Colombia: “el resguardo en su totalidad ha pasado de tener 6 cabildos menores   en 1983 a 70 en 1994, 84 en 1995 y 335 en 2001. Su población, indeterminada en   el decenio de 1980, era en 1993 de 33106 personas; en 1995, 49818; en 1999,   55000; y en 2001 alrededor de 70000. Asimismo, ha pasado de tener territorios en   4 municipios en 1983, a tenerlos en 20 municipios entre los departamentos de   Córdoba y Sucre en 2001”.[229]     

Al poner en relación estas cifras de población   con las de hectáreas de tierra que han sido tituladas a su favor bajo la   legislación vigente (cerca de 11.000), es fácil comprender la dificultad para   que todos ellos se concentren y puedan garantizar su supervivencia física y   cultural dentro de la pequeña parte del territorio ancestral que se encuentra   titulado. De ahí el por qué una parte considerable de los indígenas agrupados en   el Cabildo Mayor de San Andrés de Sotavento vive en asentamientos dispersos,   situados por fuera de las tierras oficialmente tituladas y de los municipios   donde se concentran estas tierras, pero que están al amparo del título del viejo   resguardo colonial, que los Zenúes de Córdoba y Sucre continúan defendiendo para   legitimar sus pretensiones territoriales e identitarias.    

96. Uno de los asentamientos que dan testimonio   de los procesos de reetnización que han tenido lugar en la región corresponde a   la comunidad agrupada en torno al Cabildo Menor de Venado, situado en la   jurisdicción de los municipios de Sahagún y Ciénaga de Oro.[230] Según lo   explica uno de los integrantes del cabildo, la población asentada en   jurisdicción de Sahagún se concentra principalmente en la vereda Salitral,   mientras que en las veredas Cantagallo y Piedra Bonita se concentran los que   viven en jurisdicción de Ciénaga de Oro.[231]    

Al igual que ha ocurrido en otras comunidades   que experimentan procesos de reemergencia étnica, en Venado este proceso no ha   sido pacífico, pues sus integrantes tienen una base identitaria campesina sobre   la cual emergen procesos alternativos de reconocimiento como mestizos y/o   indígenas.[232]  Dichos conflictos, que no tienen sólo una base étnica sino además política, se   expresan, a su vez, en disputas en torno a las formas organizativas – Junta de   Acción Comunal o Cabildo Indígena – y, como en el presente caso, pueden llegar a   expresarse en posiciones encontradas frente a la oferta de desarrollo que llega   a sus territorios bajo la forma de proyectos de infraestructura.[233]    

97. En el presente caso, tales controversias se   expresan en la comunicación enviada por el señor Jacinto José Avilés Ruiz,   Presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Venado – Cantagallo, en la   que expresa que: “(l)a comunidad de la vereda de Cantagallo no pertenece a   ningún cabildo en la actualidad, no habitamos tierras ancestrales y mucho menos   emos (sic) dado poder al señor Marcos Gregorio Galeano que ni siquiera vive en   esta comunidad, y mediante engaños a malutilizado el nombre de la comunidad   utilizándolo como un supuesto cabildo indígena que no existe, solicitan dinero a   las comunidades, la hacen participar en reuniones y promesas que no han   cumplido”. Añade que: “(n)o es justo que no nos protejan nuestros   derechos por ser campesinos humildes y que por eso mismo unos señores que no son   de acá se quieran aprovechar utilizando el nombre de nuestra comunidad para   demandar el relleno sanitario y otras cosas mas, recibir plata de la comunidad y   hacerles promesas”. Concluye señalando que “(n)o somos un cabildo   indígena y no queremos serlo porque se aprovechan de eso y a nuestra comunidad   no les queda nada” y afirma además que “como junta de acción comunal   hemos conseguido varias cosas además de que no somos indígenas ni nuestros   padres lo fueron”.[234]    

Sin embargo, esta declaración, a la vez que   pone de manifiesto la disputa identitaria, política y las posiciones encontradas   frente al proyecto de relleno sanitario, ofrece a esta Sala elementos de juicio   que confirman la existencia de un proceso activo de reindigenización en la   comunidad de Venado. En efecto, en las dos declaraciones extrajuicio aportadas   por el señor Avilés Ruiz se afirma que: (i) los declarantes conocieron de la   existencia del cabildo de Venado hace aproximadamente siete años; (ii) el   mencionado cabildo estaba integrado por habitantes de las veredas Piedra Bonita   y Venado; (iii) fue disuelto en dos mil ocho (2008), por problemas con el   elegido capitán del cabildo, señor Silvio Castaño, quien ofreció tramitar la   consecución de viviendas y otros proyectos para la comunidad, pero no ejecutó   nada ni devolvió los dineros recaudados para tal propósito; (iv) tras la   disolución del cabildo, las comunidades de Venado y Piedra Bonita se organizaron   en sendas juntas de acción comunal, de las cuales forman parte activa los   declarantes; (v) niegan que dichas comunidades pertenezcan a un resguardo   indígena o que ellos habiten tierras ancestrales; (vi) manifiestan que han   recibido información sobre el proyecto de relleno sanitario y que éste ha   beneficiado a sus familias y a la comunidad, brindándoles capacitaciones y   empleo; (vii) están en desacuerdo con la utilización del nombre de sus   comunidades para interponer acciones judiciales en contra del relleno sanitario   y niegan haber otorgado poder al señor Marcos Gregorio Galeano para accionar en   tal sentido.[235]    

98. Las citadas declaraciones muestran que   incluso quienes hoy desde el interior de la comunidad de Venado controvierten la   existencia del Cabildo, dan fe de la realidad de este proceso de recuperación de   identidad indígena cuando manifiestan que, aunque hoy se han apartado y han   optado por agruparse en torno a la Junta de Acción Comunal, en el pasado tomaron   parte activa del mismo. A ellas se suman las pruebas del reconocimiento   igualmente otorgado por otros habitantes del sector que se identifican como   indígenas y participan de la dinámica organizativa del Cabildo de Venado[236];   por las autoridades del Cabildo Mayor del Resguardo Indígena de San Andrés de   Sotavento[237];   por dependencias estatales como la Unidad de Asuntos Indígenas de la Secretaría   de Gobierno Departamental de Córdoba[238],   el INCODER[239],   la anterior Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior[240]  y por la actual Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, al invitar a uno   de los líderes del cabildo a participar en la elaboración del Plan de   Salvaguarda del Pueblo Zenú.[241]    

Pero la existencia de la comunidad de Venado   como una entidad colectiva diferenciable de otras que habitan en el entorno del   proyecto es admitida incluso por la propia empresa responsable de ejecutar el   relleno sanitario. Así queda establecido en el censo de familias elaborado en   mayo de dos mil doce (2012) por el equipo social de CORASEO S.A. E.S.P., en el   que se relacionan dos núcleos poblacionales situados en la zona de influencia   del proyecto: por un lado, un total de treinta y nueve (39) familias situadas en   los sectores de Piedra Bonita y Cantagallo, de otro, doce (12) familias en la   comunidad de Los Venados.[242]    

99. Todos los elementos hasta aquí señalados le   permiten a esta Sala concluir que: (i) de tiempo atrás existe en la región   comprendida entre los departamentos de Córdoba y Sucre un proceso de   reivindicación identitaria y territorial, estrechamente ligado a la defensa del   título del Resguardo colonial, en el que los Zenúes de esta región cifran su   derecho a la tierra y a seguir existiendo como pueblo étnica y culturalmente   diverso. (ii) Tal proceso se manifiesta en la pervivencia histórica del Cabildo   Mayor de San Andrés de Sotavento, que ha liderado un conjunto de acciones    colectivas orientadas a la defensa del territorio que reclaman como ancestral y   a la consolidación de la identidad indígena; entre estas se destaca la creciente   conformación de Cabildos Menores, algunos de los cuales aún no cuentan con   reconocimiento por el Ministerio del Interior.[243] (ii) La   comunidad de Venado constituye uno de los núcleos poblacionales que participa de   este proceso de reemergencia étnica, si bien enfrentando las dificultades y   contradicciones internas que son propias de este tipo de procesos sociales;   contradicciones que en el caso concreto se manifiestan en la existencia paralela   del Cabildo indígena y de la Junta de Acción Comunal, como formas organizativas   en torno de las cuales se agrupa un núcleo de población que, en todo caso, y más   allá de sus diferencias políticas, organizativas o de la posición adoptada   frente al proyecto de relleno sanitario, se nombra y se siente incluida dentro   de una unidad poblacional diferenciable, y reconocida en su diferencia por   agentes externos, a la que denominan “comunidad de Venado”.    

Acciones y omisiones de las entidades   demandadas que ocasionaron la vulneración de los derechos al reconocimiento y subsistencia como pueblos indígenas y a la   consulta previa de la comunidad de Venado    

100. CORASEO S.A. E.S.P., en su calidad de responsable   de la ejecución del proyecto de relleno sanitario, es responsable de vulnerar   los derechos de la comunidad accionante por dar inicio al trámite de licencia   ambiental y a la construcción del relleno sanitario de Cantagallo, sin antes:   (i) implementar un procedimiento efectivo para verificar la presencia de   comunidades indígenas en la zona de influencia del proyecto, pese a contar,   desde el año dos mil siete (2007), con una certificación de la Unidad de Asuntos Indígenas de la Secretaría de   Gobierno Departamental de Córdoba, dirigida al Gerente de CORASEO S.A. E.S.P. en   la que se afirma que, si bien dentro del polígono delimitado por la empresa   interesada en el proyecto no se registra la existencia de comunidades indígenas   o afro descendientes, no obstante se advierte, a renglón seguido, que “sí se   encuentra en zonas cercanas al sitio en referencia comunidades indígenas como la   de San Antonio del Táchira y Venado en los límites con el Municipio de Sahagún   comunidades estas pertenecientes al Resguardo Indígena Zenú de San Andrés de   Sotavento Córdoba-Sucre.”[244];   (ii) dar aviso a las dependencias   competentes del Ministerio del Interior para que llevaran a cabo los estudios   etnológicos correspondientes y, sobre esta base, dieran inicio al proceso de   consulta previa con la comunidad indígena de Venado y otras que, eventualmente,   se detectaran en la zona de influencia del proyecto.    

En lugar de ello, la empresa CORASEO S.A. E.S.P. se ha   rehusado a reconocer la existencia de Venado como una comunidad étnica y   culturalmente diversa pese a que, además de la certificación antes mencionada,   el equipo social de la empresa evidenció en campo la existencia de al menos doce   (12) familias pertenecientes a la comunidad de Venado; este grupo de familias   reconocen, y así fueron reconocidas por el equipo de gestión social del   proyecto, como un núcleo poblacional diferenciable de las restantes familias de   las veredas de Piedra Bonita y Cantagallo.[245]    

101. La Corporación Autónoma Regional de los Valles del   Sinú y del San Jorge – CVS también es responsable, por omisión, de vulnerar los   derechos de la comunidad indígena de Venado. Ello por cuanto, pese a la conocida   existencia del proceso de reemergencia étnica del pueblo indígena Zenú de   Córdoba y Sucre, cuyo territorio ancestral se encuentra delimitado precisamente   por los ríos Sinú y San Jorge, donde esta entidad ejerce sus competencias de   autoridad ambiental, aprobó licencia ambiental para un proyecto de relleno   sanitario, cuyos estudios de soporte no ofrecían una caracterización, siquiera   mínima, del entorno social y cultural ni, por tanto, ofrecía elementos para   establecer si la gente que allí vive participa o no de dicho proceso de   recuperación de la identidad indígena. En lugar de constatar esta omisión y   requerir a la entidad responsable del proyecto para que efectuara una   caracterización socio cultural adecuada de la población asentada en el área de   influencia del proyecto, y pese a contar en su poder con la certificación   expedida en dos mil siete (2007) por la Unidad de Asuntos Indígenas de la   Gobernación de Córdoba en la que se advertía de la presencia de las comunidades   de Venado y de San Antonio del Táchira en inmediaciones del proyecto, la CVS   asumió que la falta de información en el estudio de impacto equivalía a la   inexistencia de la población que reclamaba ser reconocida como indígena y, antes   aún, como personas afectadas por el proyecto de relleno sanitario con derecho a   que su voz fuera escuchada y debidamente considerada.    

Ambas entidades desconocieron la regla ampliamente   reiterada por esta Corporación que ordena dar prevalencia a la realidad sobre   las formas al momento de tomar posición sobre pretensiones de reconocimiento de   identidades étnica y culturalmente diversas. Infringieron esta regla al negarse   a admitir la identidad indígena de la Comunidad de Venado invocando la falta de   certificaciones oficiales que así lo respaldaran, pese a la existencia de un   proceso activo de reemergencia étnica Zenú en toda la región y a contar con   evidencia en terreno de la existencia de específica de la comunidad accionante y   de otras, como la de Los Celestinos, que también se reconocen como indígenas.   Pero además, al defender la legalidad de su actuación,  incurrieron en un   uso estratégico de las formas, por cuanto, pese a contar con una certificación   oficial expedida en dos mil siete (2007) por la Unidad de Asuntos Indígenas de   la Gobernación de Córdoba, donde se alertaba sobre la presencia de la comunidad   de Venado en zonas cercanas al polígono de referencia del proyecto, hicieron   caso omiso de dicha advertencia y en su lugar invocaron certificaciones   expedidas en dos mil doce (2012), con posterioridad a la aprobación de la   licencia ambiental y al inicio de la construcción del relleno, en las que el   Ministerio del Interior, a través de sus Direcciones de Asuntos Indígenas, Rom y   Minorías[246]  y de Consulta Previa,[247]  negaban la condición étnica de la comunidad accionante.    

102. Por su parte, la Dirección de Asuntos Indígenas,   ROM y Minorías del Ministerio del Interior, en tanto responsable de elaborar y   mantener actualizado el registro de los resguardos y comunidades indígenas   reconocidas y de sus respectivos censos de población, tiene a su cargo velar por   el carácter fidedigno de la información allí registrada. Ello supone el deber de   actualizar de manera permanente dichas bases de datos, teniendo en cuenta: (i)   el carácter dinámico que presentan los procesos de movilización de la etnicidad   en contextos de reemergencia étnica; (ii) la necesidad de conciliar de manera   razonable el respeto a la autonomía de los grupos étnicos para identificarse a   sí mismos y a sus miembros, con el imperativo de asegurar que el régimen de   protección reforzada establecido a favor de estos grupos efectivamente cumpla su   propósito de beneficiar a quienes han padecido marginación económica, social y   cultural, lo que requiere establecer criterios de focalización adecuados.    

Un criterio fundamental que ha de emplearse para tal   efecto es tener en cuenta los ejercicios de reconocimiento que llevan a cabo los   propios pueblos indígenas con el propósito de identificar a sus miembros. En el   presente caso, se advierte que mientras las autoridades del Cabildo Mayor del   Resguardo Indígena de San Andrés de Sotavento certificaban que en el municipio   de Ciénaga de Oro existen un total de veintitrés (23) cabildos menores, entre   los cuales se incluye el de Venado[248], la Dirección de Asuntos   Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, a febrero nueve (9) de   dos mil doce (2012), sólo registraba de manera oficial la existencia de las   comunidades de “la Arena, Barrio Prieto, el Bugre y San Antonio del Táchira”.[249]    Se constata así una manifiesta diferencia entre ambas certificaciones, que   obligaría a establecer instancias de diálogo y coordinación entre las   autoridades del Cabildo Mayor del Resguardo de San Andrés de Sotavento y la   Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del interior, con   el fin de establecer las razones de tan abismal diferencia e implementar medidas   orientadas a lograr correspondencia entre ambos registros.    

En el presente caso, esta dependencia ha omitido   cumplir con su deber de velar por el carácter fidedigno y actualizado de la   información que reposa en sus bases de datos, y de la cual depende, en buena   medida, la efectividad de los derechos reconocidos a los grupos étnicos y, en   particular, del derecho a la consulta previa de la comunidad de Venado. Así,   pese a la discrepancia de registros a la que antes se hizo alusión, y a tener   conocimiento de la disputa en torno a la identidad indígena que reclama para sí   la comunidad de Venado, la entidad no ha efectuado el correspondiente estudio   etnológico que le permita, no a la comunidad probar su identidad, pues tal carga   no le corresponde, sino a las entidades estatales que se niegan a reconocerla   despejar sus dudas al respecto. En su lugar, como se verá a continuación, estas   entidades han optado por resolver sus dudas negando, con carácter oficial, el   ser indígena de la comunidad accionante.     

En definitiva, la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y   Minorías del Ministerio del Interior es responsable de vulnerar el derecho al   reconocimiento de la identidad indígena de la comunidad de Venado: (i) por no   establecer instancias de diálogo y coordinación con las autoridades del pueblo   Zenú agrupadas en el Cabildo Mayor del Resguardo Indígena de San Andrés de   Sotavento, a fin de lograr la correspondencia entre los cabildos menores   certificados por las autoridades indígenas y las comunidades registradas en las   bases de datos del Ministerio del Interior. (ii) Por no efectuar de manera   oportuna el estudio etnológico que permita a las entidades estatales que así lo   requieran, despejar las dudas sobre la condición indígena de la comunidad de   Venado.    

103. Finalmente, la Dirección de Consulta Previa del   Ministerio del Interior también lesionó estos derechos a la comunidad accionante   y a las demás asentadas en el entorno cercano del proyecto. Pese a que las   autoridades del Cabildo Mayor del Resguardo de San Andrés de Sotavento habían   informado sobre la presencia de comunidades indígenas en la zona de influencia   del relleno sanitario de Cantagallo y solicitado la suspensión de los trabajos   de construcción hasta tanto se efectuara la respectiva consulta[250], dicha   entidad no dispuso la práctica de una visita de verificación en campo ni   implementó un mecanismo intersubjetivo de diálogo con las autoridades del   Cabildo Mayor del Resguardo de San Andrés de Sotavento y de los cabildos menores   que operan en la zona de influencia del relleno sanitario de Cantagallo, a fin   de despejar sus dudas sobre la presencia de comunidades indígenas en dicha zona.    

Tal era su obligación de acuerdo con la regla de   decisión fijada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia   SU-383 de 2003 y luego reiterada, entre otras, en la sentencia T-880 de 2006. En   estas decisiones quedó establecido que cuando existan dudas sobre la presencia   de grupos étnicos en el área de influencia de un proyecto, o sobre el ámbito   territorial que debe ser tenido en cuenta para efectos de garantizar el derecho   a la consulta previa, la entidad encargada de expedir la respectiva   certificación debe efectuar un reconocimiento en el terreno y dirimir las   controversias que pudieran presentarse a través de un mecanismo intersubjetivo   de diálogo, en el que se garantice la presencia efectiva de las comunidades cuyo   reconocimiento o afectación territorial es objeto de disputa.    

En lugar de ello, la Dirección de Consulta Previa   expidió una certificación, la No. 785 de nueve (9) de mayo de dos mil doce   (2012), suscrita por el entonces Director Rafael Torres Marín, en la cual, sobre   la base de una mera verificación cartográfica, resolvió las dudas que le asisten   negando la presencia de comunidades en la zona de influencia del proyecto.    

En efecto, pese a “identificar la existencia de las siguientes   poblaciones: Arena, Barrio Prieto, El Bugre y San Antonio de Táchira en   jurisdicción del municipio de Ciénaga de Oro, departamento de Córdoba, las   cuales se ubican a 3 kilómetros, 3.5 kilómetros y 4 kilómetros, respectivamente,   del área del proyecto (polígono delimitado por las coordenadas suministradas por   la empresa CORASEO S.A. E.S.P.)”, esta dependencia concluye sin embargo que “NO SE   IDENTIFICA LA PRESENCIA de resguardos constituidos, comunidades por fuera de   resguardo, elección de consejos comunitarios, adjudicación de títulos   colectivos, ni inscripción en el registro único de Consejos Comunitarios, ni se   identifica presencia de otros grupos étnicos” en la zona de influencia del   mencionado proyecto, por cuanto “no se encuentran registradas la poblaciones   Arena, Barrio Prieto, El Bugre y San Antonio de Táchira; ni existe estudio   etnológico que permita su reconocimiento como parcialidades indígenas”,   razón por la cual “la Dirección de Consulta Previa no podrá certificar su   condición étnica”.[251]    

Llama la atención de la Sala, en primer   lugar, que la conclusión a la que arriba la Dirección de Consulta Previa, al   negar la condición indígena de las cuatro comunidades identificadas en el   entorno cercano al proyecto, ni siquiera concuerda con lo expresado por la   Dirección de Asuntos Indígenas ROM y Minorías en una certificación emitida con   sólo dos meses de anterioridad, en la que informa que: “consultadas las bases de datos institucionales   de esta Dirección, en jurisdicción del municipio de Ciénaga de Oro, departamento   de Córdoba, se registran las comunidades de la Arena, Barrio Prieto, El Bugre y   San Antonio del Táchira”.[252]   No se comprende el por qué si   esta última dependencia reconoce la condición indígena de estas cuatro   comunidades, la Dirección de Consulta Previa concluye justamente lo contrario,   sobre la base de señalar que estas no se encontraban registradas (lo cual queda   desvirtuado con la certificación expedida por propia la dependencia encargada de   llevar el registro de comunidades), ni existía estudio etnológico que sustentara   el reconocimiento de su condición étnica.    

104. Sin desconocer la importancia   que los estudios etnológicos pueden tener para efectos de aumentar el   conocimiento disponible sobre una determinada comunidad que se reconoce como   indígena, a fin de que las entidades estatales puedan tomar posición sobre la   pretensión de alteridad que ella formula, no cabe atribuir a dichos estudios un   carácter constitutivo o definitorio de la identidad indígena de una población,   como parece sugerirlo el razonamiento del Director del Consulta Previa.    Los estudios etnológicos representan un insumo importante pero no definitivo;   constituyen sólo una de las herramientas de las que disponen las entidades   estatales para efectos de decidir sobre el reconocimiento de los derechos   atribuidos a la población indígena. Máxime teniendo en cuenta que los ritmos de   programación de las visitas de campo necesarias para efectuar dichos estudios no   permiten dar una respuesta oportuna a las demandas de reconocimiento de   identidad étnica de grupos que reclaman, entre otros, el derecho a la consulta   previa.    

Según lo explicó el Director de   Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, en oficio del   veintiocho (28) de diciembre de dos mil doce (2012), la programación de las visitas de campo necesarias para   efectuar dichos estudios se realiza atendiendo a la antigüedad de la solicitud   de reconocimiento de la comunidad, así como a las peticiones formuladas por el   INCODER y la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior. De   acuerdo con la programación efectuada, se tiene prevista la realización de   quince (15) estudios por año, hasta concluir un total de sesenta (60) en agosto   de dos mil catorce (2014).[253]  Teniendo en cuenta los ritmos institucionales es posible que, mientras le llega   el turno a una comunidad para que se efectúe el estudio etnológico que le   permita a la Dirección de Consulta Previa resolver sus dudas sobre la condición   étnica de un grupo que reclama ser consultado, el proyecto en cuestión sea   ejecutado y, con ello, se consume la vulneración del derecho a la consulta y,   con él, de los restantes derechos cuya efectividad depende de que se garantice   la participación de la comunidad que será impactada con dicho proyecto.    

105. De ahí que la efectividad del   derecho a la consulta no puede hacerse depender de la previa realización de un   estudio etnológico de la comunidad que la solicita.  En estos casos, a   falta de dicho estudio, es preciso efectuar una verificación en campo e   implementar un procedimiento de diálogo en   el que se garantice la presencia efectiva de las comunidades cuyo reconocimiento   o afectación territorial es objeto de controversia, a fin de establecer de   manera intersubjetiva elementos de juicio que permitan determinar el área de   influencia directa e indirecta del proyecto y la condición étnica de la   población que reclama ser consultada. En cualquier caso, cuando se logre   establecer la presencia de poblaciones locales impactadas por la ejecución del   proyecto, obra o actividad, pero persistan dudas razonables sobre su condición   étnica, ello no obsta para reconocer su derecho fundamental a la participación   con fundamento en el artículo 79 de la Carta y en los términos sintetizados en   el párrafo 25 de la parte motiva de esta providencia.    

7.4. Conclusiones y órdenes   a impartir    

106. La Corporación Autónoma Regional de los   Valles del Sinú y del San Jorge – CVS y la empresa CORASEO S.A. E.S.P.   desconocieron las exigencias de equidad en la distribución de cargas y   beneficios ambientales y de participación, en las decisiones adoptadas a   propósito de la definición del sitio de localización, el trámite de licencia   ambiental y el inicio de la construcción del relleno sanitario de Cantagallo.    

En primer lugar, el examen de las normas que   establecen los parámetros para la localización de rellenos sanitarios previstos   en el artículo 5º del Decreto 838 de 2005, así como de los criterios empleados   en abstracto para determinar los impactos sociales positivos de este tipo de   infraestructuras, permitió evidenciar que aquellos implican una potencial   discriminación que afecta a las poblaciones pobres asentada en zonas rurales, al   momento de decidir sobre los sitios de disposición final de residuos sólidos.[254]    

Se constató además que, en el caso concreto,   tal discriminación se hizo efectiva, por cuanto la construcción del relleno   sanitario de Cantagallo impacta a un núcleo de población rural pobre, que no   cuenta con servicio de acueducto, puesto de salud, escuelas, ni demás obras de   infraestructura para satisfacer sus necesidades básicas, pero que en cambio, con   la instalación del relleno sanitario, se verá obligada a afrontar impactos   sociales y ambientales que agravarán sus condiciones de vulnerabilidad. Pese a   ello, la licencia para este proyecto se otorgó sin que el Estudio de Impacto   Ambiental que respaldó esta decisión suministrara elementos que permitieran: (i)   identificar de manera adecuada a la población local que, en concreto, soportaría   los impactos derivados de su ejecución; (ii) incorporar una valoración en   concreto de dichos impactos sociales, ambientales y culturales, teniendo en   cuenta la perspectiva de la población local; (iii) diseñar medidas localmente   pertinentes y suficientes para la prevención, mitigación y compensación de tales   impactos, que consultaran las necesidades reales de la población destinataria.[255]    

Como consecuencia de lo anterior, la   Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS y   CORASEO S.A. E.S.P., desconocieron el derecho fundamental de acceso a agua   potable de la población de la vereda Cantagallo. La primera, al otorgar licencia   ambiental, y la segunda, al iniciar la ejecución de un relleno sanitario sobre   el cual existe prueba de que genera un riesgo cierto de desmejoramiento de la   calidad del recurso hídrico, sin antes estimar de manera adecuada los impactos   sobre el mismo ni, por consiguiente, adoptar las precauciones necesarias a fin   de modificar los diseños del proyecto, de modo tal que respetara las distancias   mínimas respecto de los pozos de agua de los habitantes de Cantagallo, las zonas   de restricción y protección de acuíferos y otras medidas de prevención que   resultaran acordes a la valoración de impactos que previamente debió efectuarse.   La previa contaminación de las fuentes de agua que abastecen la vereda no   exonera a las entidades demandadas de su responsabilidad, sino que la agrava,   pues la decisión de autorizar y dar inicio a una actividad que incrementaría los   niveles de contaminación del recurso hídrico en la zona, se adoptó a sabiendas   de que las personas que la utilizan para su consumo no disponían de ninguna otra   alternativa para acceder al líquido, y sin prever ninguna acción concreta para   compensar la mayor afectación que se produciría como consecuencia de la   construcción y operación del relleno sanitario.[256]    

De igual manera, la Corporación Autónoma   Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS y CORASEO S.A. E.S.P.   vulneraron el derecho a la participación no sólo de la comunidad indígena   accionante sino de la generalidad de la población asentada en el área de   influencia del relleno sanitario de Cantagallo, con independencia de su   adscripción étnica debido a que:   (i) el proyecto fue aprobado y se inició su construcción sin contar con una   caracterización siquiera sumaria de las personas y comunidades asentadas en el   entorno del proyecto y potencialmente afectadas por el mismo, lo que a su vez se   tradujo en (ii) la omisión de abrir espacios de participación que permitieran a   estas personas y comunidades intervenir de manera efectiva y significativa en la   evaluación de sus impactos y en el diseño de medidas de prevención, mitigación y   compensación.[257]  Para el caso específico de la   comunidad de Venado, las entidades demandadas vulneraron su derecho al   reconocimiento y subsistencia como pueblos indígenas al negarse a reconocer y   certificar su presencia en la zona y, por ende, a efectuar la consulta previa al   otorgamiento de la licencia ambiental y el inicio de la construcción del relleno   sanitario de Cantagallo.    

107. Por las razones expuestas, la Sala   revocará la sentencia proferida en segunda instancia por la Sala de Casación   Penal de la Corte Suprema de Justicia, que declaró improcedente esta acción de   tutela y confirmará parcialmente la sentencia de la Sala Penal del Tribunal   Superior del Distrito Judicial de Montería, en tanto amparó los derechos al   medio ambiente y a la vida digna de los tutelantes y demás comunidades que   habitan la zona de influencia de lo que sería el relleno sanitario de   Cantagallo.    

Sin embargo, debe precisar y adicionar los   términos del amparo otorgado por el a-quo. Lo primero, señalando que la   infracción de los derechos que fueron objeto de protección se generó como   consecuencia de la vulneración de los derechos a la distribución equitativa de   cargas y beneficios ambientales, al acceso a agua potable y a la participación   de la población asentada en el área de influencia del relleno sanitario de   Cantagallo. Lo segundo, por cuanto en el caso específico de la comunidad de   Venado procede amparar además sus derechos a la consulta previa y al   reconocimiento y subsistencia como pueblo indígena.      

Luego de constatar la existencia de un   conflicto de intereses en el presente caso, derivado de la doble condición que   asiste a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge   – CVS, a la vez responsable de impulsar y financiar la construcción del relleno   sanitario regional de Cantagallo y de fungir como autoridad ambiental del mismo,   la Corte considera necesario dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 9º,   parágrafo 4º, del Decreto 2820 de 2010.[258] En   consecuencia, como medida de   protección destinada a asegurar la imparcialidad del órgano que tendrá a su   cargo la vigilancia ambiental del proyecto de relleno sanitario objeto de   controversia, la Corte ordenará al Ministerio del Medio Ambiente que, a través   de la Agencia Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, asuma la competencia   para el licenciamiento ambiental del proyecto de relleno sanitario de Cantagallo   y, en consecuencia, proceda a revisar los términos en que fue otorgada la   licencia ambiental a este proyecto, a fin de tomar las determinaciones que   estime pertinentes, sea en orden a su revocatoria o a requerir su ajuste.    

Para tal efecto, en el término de diez (10)   días, contados a partir de la notificación de esta providencia, los funcionarios   de esta entidad deberán efectuar una visita al lugar actualmente previsto para   la construcción del relleno sanitario, con el propósito de establecer las   condiciones actuales de la obra, determinar en concreto su área de influencia y   efectuar una caracterización de la población que en ella habita. A partir de los   resultados de esta visita, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales   dispondrá de diez (10) días adicionales para rendir un informe al Tribunal que   decidió en primera instancia esta acción de tutela, en el que determine si   procede revocar la licencia ambiental del proyecto o bien requerir su ajuste.    

En este último caso, en el trámite de ajuste de   la licencia ambiental deberá vigilar que el Estudio de Impacto Ambiental y   Social que sustente las decisiones sobre la viabilidad definitiva del proyecto   colme los vacíos de información sobre la determinación precisa del área de   influencia y de la población impactada, e incluya una valoración en concreto –   que tenga en cuenta el conocimiento local y la voz de los afectados – de los   impactos sociales, económicos y culturales que la construcción y operación del   relleno generará para los habitantes de la zona de influencia y para las fuentes   de agua de las cuales se abastecen.    

Ante el inminente término de vencimiento de   la vida útil del relleno sanitario de Loma Grande, único que se encuentra   operando en el departamento de Córdoba, la Sala destaca la urgencia de adoptar   una determinación definitiva sobre la construcción de la infraestructura   destinada a garantizar una adecuada disposición de los residuos sólidos de la   región. Esta determinación no puede adoptarse sin garantizar los derechos   fundamentales de la población que soportará los impactos ambientales, sociales y   culturales derivados de su construcción y sin prever instancias efectivas de   participación y medidas de compensación adecuadas y suficientes, en los términos   que serán precisados a continuación.    

A efectos   de garantizar el derecho a la participación de las poblaciones afectadas, la   Corte ordenará, en todo caso, a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales –   ANLA, a CORASEO S.A. E.S.P. , a la Corporación Autónoma Regional de los Valles   del Sinú y del San Jorge – CVS, en coordinación con la Dirección de Consulta   Previa del Ministerio del Interior que, una vez efectuada la visita de   verificación inicial, y en el término máximo de treinta (30) días, contados a   partir de la notificación de la presente providencia, diseñen y pongan en marcha   espacios que aseguren la participación efectiva y significativa de la población   asentada en la zona de influencia del proyecto de relleno sanitario. Esta   participación deberá versar sobre la  evaluación de los impactos   ambientales, sociales, culturales y económicos, así como sobre el diseño de   medidas de prevención, mitigación y compensación correspondientes.    

Comoquiera que en la zona de   influencia del proyecto habitan comunidades, como la de Venado, que reclaman una   identidad indígena, junto a otras familias que se reconocen como campesinas, el   derecho a la participación deberá ser garantizado a ambos sectores y, en lo que respecta a la población indígena, atender a   las reglas jurisprudenciales en materia de consulta previa, sintetizadas en el   numeral 41 de esta providencia, sin que ello implique un menoscabo del derecho a   la participación que también asiste a las familias campesinas, en los términos   del numeral 25 de esta providencia.    

Las deliberaciones llevadas a cabo en estos   espacios de participación deberán respetar el principio de buena fe y estar   orientadas a lograr acuerdos que plasmen una adecuada ponderación de los   derechos cuya efectividad está en juego, procurando evitar posturas   adversariales y de confrontación que bloqueen la toma de una decisión   definitiva. Esto último teniendo en cuenta que el relleno sanitario objeto de   controversia está destinado a servir como sitio de disposición final de las   basuras que producen los habitantes de Ciénaga de Oro, Cereté y San Carlos, esto   es, del municipio al que pertenece la comunidad accionante y de otros donde,   previsiblemente, existen poblaciones en similares condiciones de vulnerabilidad,   localizadas dentro del espacio geográfico que el pueblo Zenú reivindica como su   territorio ancestral (delimitado por las cuencas de los ríos Sinú y San Jorge),   y algunas de las cuales también se reconocen como indígenas pertenecientes al   resguardo de San Andrés de Sotavento.[259]    Se trata, por tanto, de un proyecto destinado a beneficiar, entre otros, a las   comunidades del pueblo Zenú asentadas en los municipios a los que servirá el   relleno, razón por la cual su ejecución no implica instrumentalizar a estas   poblaciones para el logro de fines que les son ajenos; adicionalmente, la   ejecución del proyecto en otro lugar previsiblemente supondrá afectar las   condiciones de vida de comunidades que se encuentran en circunstancias similares   a las de los habitantes de Cantagallo.    

Debido a las especiales circunstancias de   apremio que se presentan en este caso, la Sala debe fijar un plazo máximo a las   deliberaciones que se adelanten en los espacios abiertos conforme a esta   providencia para la participación de la población local. Dicho término será de   tres (3) meses, contados a partir del día en que se dé apertura al proceso de   participación comunitaria. Si vencido este plazo no se logra un acuerdo, le   corresponderá a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales – ANLA adoptar una   decisión definitiva, y debidamente motivada, sobre el lugar y las condiciones en   las que deberá ejecutarse el proyecto de relleno sanitario. Sólo en caso de   determinar que no existe otra alternativa menos lesiva, desde el punto de vista   de los impactos ambientales, sociales y culturales que recaerán sobre las   poblaciones asentadas en los demás sitios contemplados en el Diagnóstico   Ambiental de Alternativas, la autoridad ambiental podrá autorizar la   construcción del relleno sanitario en la vereda Cantagallo, previa reubicación   de la población localizada en su entorno inmediato, en los términos previstos en   el artículo 16 del Convenio 169 de la OIT, y dando cumplimiento a las medidas de   prevención, mitigación y compensación previstas en el Plan de Manejo Ambiental y   Social que se elabore con la participación de la población afectada.    

Dentro de las medidas de compensación   previstas en este Plan de Manejo   habrán de incluirse, en todo caso, medidas concretas y concertadas con la   población para compensar las afectaciones a sus recursos hídricos y garantizar   su derecho al  agua potable. Asimismo,   mecanismos para garantizar que el incentivo previsto en el Decreto 920 del ocho   (8) de mayo de dos mil trece (2013) se invierta en el desarrollo de proyectos   que beneficien directamente a las poblaciones que reciben el impacto directo del   relleno sanitario, privilegiando su derecho fundamental al agua potable.    

Por otra parte, se ordenará a la Dirección de Asuntos   Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior que, en el término de un   (1) mes, contado a partir de la notificación de esta sentencia, implemente   mecanismos efectivos de diálogo y coordinación con las autoridades del pueblo   Zenú del Resguardo de San Andrés de Sotavento, con el fin de establecer las   razones de las diferencias que actualmente se advierten entre los registros de   cabildos menores certificados por el Cabildo Mayor de este Resguardo en el   municipio de Ciénaga de Oro y los que aparecen en las bases de datos del   Ministerio del Interior e implementar medidas para lograr la correspondencia   entre ambos registros. Asimismo, dispondrá lo pertinente para elaborar los   estudios etnológicos de las comunidades asentadas en la zona de influencia de   este proyecto.    

Teniendo en cuenta el requerimiento que fuera formulado   por la Procuraduría 10 Judicial II Ambiental y Agraria de Córdoba[260], se   requerirá a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San   Jorge – CVS, para que se pronuncie sobre la solicitud de modificación de la   licencia ambiental para ampliar la vida útil del relleno sanitario de Loma   Grande y, en el término de un (1) mes, contado a partir de la notificación de   esta providencia, envíe un informe a la Agencia Nacional de Licencias   Ambientales – ANLA, sobre la determinación adoptada a este respecto y un   concepto sobre la posible existencia de alternativas para la disposición final   de residuos sólidos en el departamento de Córdoba. Lo anterior será valorado, en   conjunto con los demás elementos obtenidos del Estudio de Impacto Ambiental y   Social y los espacios de participación de la población local, al momento de   adoptar una decisión definitiva sobre la viabilidad ambiental, social y cultural   del proyecto relleno sanitario objeto de controversia.    

Finalmente, se enviará copia de esta providencia a la   Defensoría del Pueblo Regional de Córdoba, con el fin de que   haga seguimiento a la ejecución de este fallo y preste acompañamiento a la   comunidad indígena de Venado y demás población local asentada en el área de   influencia del relleno de sanitario de Cantagallo.       

V. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala   Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre   del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos que fuera ordenada en   este proceso en el numeral 9º del auto del veintidós (22) de noviembre de dos   mil doce (2012).    

Segundo.- REVOCAR la sentencia proferida en segunda instancia por la Sala   de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que declaró improcedente esta   acción de tutela y, en su lugar CONFIRMAR PARCIALMENTE la decisión   adoptada en primera instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior del   Distrito Judicial de Montería, en tanto tuteló los derechos fundamentales al   medio ambiente y a la vida digna de los accionantes y demás comunidades que habitan la zona de influencia   del relleno sanitario de Cantagallo. A la vez, MODIFICAR esta última   decisión, en el sentido de tutelar los derechos fundamentales a la distribución   equitativa de cargas y beneficios ambientales, al acceso a agua potable y a la   participación de la población asentada en el área de influencia del relleno   sanitario de Cantagallo; asimismo amparar los derechos a la consulta previa y al   reconocimiento y subsistencia como pueblo indígena de la comunidad de Venado.    

Tercero.- Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 9º   parágrafo 4º del Decreto 2820 de 2010, ORDENAR  al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que, a través de la Agencia   Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, asuma la competencia para el   licenciamiento ambiental del proyecto de relleno sanitario de Cantagallo y, en   consecuencia, proceda a revisar los términos en que fue otorgada la licencia   ambiental a este proyecto, a fin de tomar las determinaciones que estime   pertinentes, sea en orden a su revocatoria o a requerir su ajuste.    

Para tal efecto, en el término de diez (10)   días, contados a partir de la notificación de esta providencia, los funcionarios   de esta entidad deberán efectuar una visita al lugar actualmente previsto para   la construcción del relleno sanitario, con el propósito de establecer las   condiciones actuales de la obra, determinar en concreto su área de influencia y   efectuar una caracterización de la población que en ella habita. A partir de los   resultados de esta visita, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales   dispondrá de diez (10) días adicionales para rendir un informe al Tribunal que   decidió en primera instancia esta acción de tutela, en el que determine si   procede revocar la licencia ambiental del proyecto o bien requerir su ajuste.    

En este último caso, en el trámite de ajuste de   la licencia ambiental deberá vigilar que el Estudio de Impacto Ambiental y   Social que sustente las decisiones sobre la viabilidad definitiva del proyecto   colme los vacíos de información sobre la determinación precisa del área de   influencia y de la población impactada, e incluya una valoración en concreto –   que tenga en cuenta el conocimiento local y la voz de los afectados – de los   impactos sociales, económicos y culturales que la construcción y operación del   relleno generará para los habitantes de la zona de influencia y para las fuentes   de agua de las cuales se abastecen.    

Cuarto.- ORDENAR a la Agencia Nacional   de Licencias Ambientales – ANLA, a CORASEO S.A. E.S.P. , a la Corporación   Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS, en coordinación   con la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior que, una vez   efectuada la visita de verificación inicial, y en el término máximo de treinta   (30) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia,   diseñen y pongan en marcha espacios que aseguren la participación efectiva y   significativa de la población asentada en la zona de influencia del proyecto de   relleno sanitario. Esta participación deberá versar sobre la  evaluación de   los impactos ambientales, sociales, culturales y económicos, así como sobre el   diseño de medidas de prevención, mitigación y compensación correspondientes.    

Comoquiera que en la zona de   influencia del proyecto habitan comunidades, como la de Venado, que reclaman una   identidad indígena, junto a otras familias que se reconocen como campesinas, el   derecho a la participación deberá ser garantizado a ambos sectores y, particularmente   en lo que respecta a la población indígena, atender a las reglas   jurisprudenciales en materia de consulta previa, sintetizadas en el numeral 41   de esta providencia, sin que ello implique un menoscabo del derecho a la   participación que también asiste a las familias campesinas, en los términos del   numeral 25 de esta providencia.    

Las deliberaciones llevadas a cabo en estos   espacios de participación deberán respetar el principio de buena fe y estar   orientadas a lograr acuerdos que plasmen una adecuada ponderación de los   derechos cuya efectividad está en juego, procurando evitar posturas   adversariales y de confrontación que bloqueen la toma de una decisión   definitiva.    

Si en el término de tres (3) meses,   contados a partir del día en que se dé apertura al proceso de participación   comunitaria, no se alcanza un acuerdo, le corresponderá a la Agencia Nacional de   Licencias Ambientales – ANLA adoptar una decisión definitiva, y debidamente   motivada, sobre el lugar y las condiciones en las que deberá ejecutarse el   proyecto de relleno sanitario. Sólo en caso de determinar que no existe otra   alternativa menos lesiva, desde el punto de vista de los impactos ambientales,   sociales y culturales que recaerán sobre las poblaciones asentadas en los demás   sitios contemplados en el Diagnóstico Ambiental de Alternativas, la autoridad   ambiental podrá autorizar la construcción del relleno sanitario en la vereda   Cantagallo, previa reubicación de la población localizada en su entorno   inmediato y dando cumplimiento a las medidas de prevención, mitigación y   compensación previstas en el Plan de Manejo Ambiental y Social que se elabore   con la participación de la población afectada.    

Dentro de las medidas de compensación   previstas en este Plan de Manejo   habrán de incluirse, en todo caso, medidas concretas y concertadas con la   población para compensar las afectaciones a sus recursos hídricos y garantizar   su derecho al agua potable. Asimismo,   mecanismos para garantizar que el incentivo previsto en el Decreto 920 del ocho   (8) de mayo de dos mil trece (2013) se invierta en el desarrollo de proyectos   que beneficien directamente a las poblaciones que reciben el impacto directo del   relleno sanitario, privilegiando su derecho fundamental al agua potable.    

Quinto.- ORDENAR a la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del   Interior que, en el término de un (1) mes, contado a partir de la notificación   de esta sentencia, implemente mecanismos efectivos de diálogo y coordinación con   las autoridades del pueblo Zenú del Resguardo de San Andrés de Sotavento, con el   fin de establecer las razones de las diferencias que actualmente se advierten   entre los registros de cabildos menores certificados por el Cabildo Mayor de   este Resguardo en el municipio de Ciénaga de Oro y los que aparecen en las bases   de datos del Ministerio del Interior e implementar medidas para lograr la   correspondencia entre ambos registros. Asimismo, dispondrá lo pertinente para   elaborar los estudios etnológicos de las comunidades asentadas en la zona de   influencia de este proyecto.    

Sexto.- REQUERIR a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San   Jorge – CVS, para que se pronuncie sobre la solicitud de modificación de la   licencia ambiental para ampliar la vida útil del relleno sanitario de Loma   Grande y, en el término de un (1) mes, contado a partir de la notificación de   esta providencia, envíe un informe a la Agencia Nacional de Licencias   Ambientales – ANLA, sobre la determinación adoptada a este respecto y un   concepto sobre la posible existencia de alternativas para la disposición final   de residuos sólidos en el departamento de Córdoba. Lo anterior será valorado por   la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, en conjunto con los demás   elementos obtenidos del Estudio de Impacto Ambiental y Social y los espacios de   participación de la población local, al momento de adoptar una decisión   definitiva sobre la viabilidad ambiental, social y cultural del proyecto relleno   sanitario objeto de controversia.    

Séptimo.- REMITIR,   por conducto de la Secretaría General,   copia de esta providencia a la Defensoría del Pueblo  Regional de Córdoba, con el fin de que, dentro del ámbito de sus competencias   constitucionales y legales, haga seguimiento a la ejecución de este fallo y   preste acompañamiento a la comunidad indígena de Venado y demás población local   asentada en el área de influencia del relleno sanitario de Cantagallo.      

Octavo.- Por Secretaría General, líbrense las   comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese,   publíquese y cúmplase.    

MARIA VICTORIA CALLE   CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZALEZ   CUERVO    

Magistrado    

Ausente con   permiso    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PEREZ    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

      

Tabla de contenido de la   Sentencia T/ de 2014    

I.      ANTECEDENTES    

1.        HECHOS    

2.        RESPUESTA DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS    

2.1. Corporación Autónoma Regional   de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS    

2.2. CORASEO S.A. E.S.P.    

2.3. Dirección de Consulta Previa   del Ministerio del Interior    

3.        TERCEROS INTERESADOS VINCULADOS EN PRIMERA INSTANCIA    

3.1. Municipio de Ciénaga de Oro,   Córdoba    

II.  DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.    

1.        PRIMERA INSTANCIA    

2.        IMPUGNACIÓN    

3.        SEGUNDA INSTANCIA    

III.            PRUEBAS    

1.     ALLEGADAS POR LOS DEMANDANTES    

2.     ALLEGADAS POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL   DE LOS VALLES DEL SINÚ Y DEL SAN JORGE – CVS    

3.     ALLEGADAS POR CORASEO S.A. E.S.P.    

4.     PRACTICADAS EN PRIMERA INSTANCIA    

5.     PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN    

5.1.          Dirección de Asuntos   Étnicos del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER    

5.2.          Cabildo Mayor Regional del   Pueblo Zenú    

5.3.          Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible    

5.4.          Superintendencia de   Servicios Públicos Domiciliarios    

5.5.          Respuesta de los   accionantes    

5.6.          Dirección de Asuntos   Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior    

5.7.          Instituto Colombiano de   Antropología e Historia – ICANH    

5.8.          Departamento de   Antropología, Universidad Externado de Colombia    

5.9.          Presidente Junta de Acción   Comunal de la Vereda Venado – Cantagallo    

5.10.     Marcos Galeano Villera    

5.11.     CORASEO S.A E.S.P. y Corporación Autónoma   Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge CVS.    

IV.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL.    

1.    COMPETENCIA    

2.    FORMULACIÓN DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS    

3.    METODOLOGÍA DE DECISIÓN    

4.    LOS RELLENOS SANITARIOS COMO DISPOSITIVOS DE   SANEAMIENTO AMBIENTAL Y, A LA VEZ, GENERADORES DE IMPACTOS SUSCEPTIBLES DE   AFECTAR DERECHOS FUNDAMENTALES    

5.    LA JUSTICIA AMBIENTAL COMO CONDICIÓN NECESARIA   PARA ASEGURAR LA VIGENCIA DE UN ORDEN JUSTO    

5.1. Reconocimiento   constitucional de las dimensiones distributiva y participativa de la justicia   ambiental.    

5.2. Las dimensiones   distributiva y participativa de la justicia ambiental en casos que involucran la   instalación, operación y clausura de rellenos sanitarios.    

6.    EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA EN   RELACIÓN CON PROYECTOS DE DESARROLLO.    

6.1. Fundamentos   normativos del derecho a la consulta previa.    

6.2. Ámbito de   aplicación y reglas en materia de consulta previa de proyectos de desarrollo.    

6.3. Criterios para   atribuir la titularidad del derecho a la consulta previa    

7.    ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO    

7.1.          Examen de procedibilidad   formal    

Inexistencia de cosa   juzgada constitucional.    

Examen de   subsidiariedad. Inexistencia de otros mecanismos efectivos de defensa judicial.    

Otros requisitos de   procedibilidad formal.    

7.2.          Primer problema jurídico.   Desconocimiento de las exigencias de distribución equitativa de cargas y   beneficios ambientales y participación de la población impactada como   consecuencia de la construcción del relleno sanitario de Cantagallo    

La ruptura del   principio de distribución equitativa de cargas y beneficios ambientales en   detrimento de la población asentada en el área de influencia del relleno   sanitario de Cantagallo y la ausencia de medidas adecuadas y suficientes para   compensarla.    

Sobre los   criterios que en abstracto favorecen el inequitativo reparto de las cargas   ambientales derivadas de la construcción de rellenos sanitarios, en detrimento   de la población pobre asentada en zonas rurales.    

Sobre las   consecuencias inequitativas de la aplicación de estos criterios en el presente   caso, en detrimento de la población de la vereda Cantagallo.    

La vulneración del   derecho fundamental de acceso al agua potable de los habitantes de la vereda   Cantagallo.    

La vulneración del   derecho fundamental a la participación en materia ambiental de la población   asentada en el área de influencia del relleno sanitario de Cantagallo.    

7.3.          Segundo problema jurídico.   Vulneración de los derechos fundamentales al reconocimiento de la identidad y a   la consulta previa de la comunidad indígena de Venado.    

El proceso de   remergencia étnica del pueblo Zenú agrupado en torno al Cabildo Mayor del   Resguardo de San Andrés de Sotavento.    

Acciones y omisiones   de las entidades demandas que ocasionaron la vulneración de los derechos al   reconocimiento y subsistencia como pueblos indígenas y a la consulta previa de   la comunidad de Venado.    

7.4.          Conclusiones y órdenes a   impartir    

V. DECISIÓN    

[1] El expediente de la referencia fue seleccionado para   revisión por medio del auto del nueve (9) de agosto de dos mil doce (2012),   proferido por la Sala de Selección Número Ocho.    

[2] Folio 30 de   cuaderno principal (en adelante siempre que se cite un folio se entenderá que   hace arte del cuaderno principal a no ser que se diga expresamente otra cosa).    

[3] Folios 28- 37.    

[4] Folios 13-65,   anexo 3.    

[5] Folios 24- 27.    

[6] Folio 38.    

[7] Folio 39-40.    

[8] Folios 71-78.    

[9] Folios 210-215.    

[10] Folios 104-109   y 170-178.    

[11] Folios 57-60.    

[12] MP. Manuel   Fidencio Torres Galeano. Folios 154-169.    

[13] Folios 1-18, y   folios 1-12 del anexo 2.    

[14] Folios 28-37.    

[15] Folios 24-27.    

[16] Folio 38.    

[17] Folio 39.    

[18] Folio 41.    

[19] Folio 42.    

[20] Folios 43-50.    

[21] Folios 51-55 y   117-120.    

[22] Folios 95-101.    

[23] Folio 116.    

[24] Folio 121.    

[25] Folio 122.    

[26] Folio 123.    

[27] Folio 124.    

[28] Folio 91.    

[29] Folio 91.    

[30] Folio 79.    

[31] Folio 80.    

[32] Folio 81.    

[34] Folios 84-85.    

[35] Folio 20.    

[36] Folios 22-59.    

[37] Folios 92-100.    

[38] Folios 102-150.   Las conclusiones se encuentran en el folio 120. La versión extensa del mismo   estudio, aportada por CORASEO S.A., obra a folios 74-134, anexo 2.    

[39] Folios 152-160.    

[40] Folios 162-179.    

[41] Folio 130.    

[42] Folios 5-10.    

[43] Folios 14-24,   anexo 2.    

[44] Folios 26-27,   anexo 2.    

[45] Folios 29-31,   anexo 2.    

[46] Folios 33-37,   anexo 2.    

[47] Folios 38-42,   anexo 2.    

[48] Folios 43-44,   anexo 2.    

[49] Folios 46-48,   anexo 2.    

[50] Folios 48-50,   anexo 2.    

[51] Folios 51-56,   anexo 2.    

[52] Folios 58-73,   anexo 2.    

[53] Folios 135-273,   anexo 2.    

[54] Folios 89-91.    

[55] Folio 91.    

[56] Folios 111-114.    

[57] Folio 137-152.    

[58] Folios 113-118,   cuaderno de revisión de tutela.    

[59] Folios 140-282,   cuaderno de revisión de tutela.    

[60] En el listado   de cabildos elaborado por las autoridades del pueblo Zenú, que el INCODER   adjunta como anexo a su respuesta, figuran un total de veintitrés (23) cabildos   menores en el municipio de Ciénaga de Oro y de dieciocho (18) cabildos menores   en Sahagún. Folio 251, cuaderno de revisión de tutela.    

[61] Folio 140-143,   cuaderno de revisión de tutela.    

[62] Ibídem.    

[63] Folios 145-245,   cuaderno de revisión de tutela.    

[64] Folios 246-256,   cuaderno de revisión de tutela.    

[65] Folios 257-282,   cuaderno de revisión de tutela.    

[66] Folios 469–462,   cuaderno de revisión de tutela.    

[67] Folio 464- 502,   cuaderno de revisión de tutela.    

[68] Folio 512,   cuaderno de revisión de tutela.    

[69] Folios 424-   448, cuaderno de revisión de tutela.    

[70] Folios 427-429,   cuaderno de revisión de tutela.    

[71] “Por   el cual se modifica el Decreto 1713  de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras   disposiciones”.    

[73] Folios 436-438,   cuaderno de revisión de tutela.    

[74] Folios 137-139,   cuaderno de revisión de tutela.    

[75] Folios 283-   285, cuaderno de revisión de tutela.    

[76] Folio 284,   cuaderno de revisión de tutela.    

[77] Folios 165-175,   cuaderno de revisión de tutela.    

[78] Folios 398-   401, cuaderno de revisión de tutela.    

[79] Folios 323-   327, cuaderno de revisión de tutela.    

[80] Folio 355- 395,   cuaderno de revisión de tutela.    

[81] Folio 403,   cuaderno de revisión de tutela.    

[82] Folio 413,   cuaderno de revisión de tutela.    

[83] Folio 414,   cuaderno de revisión de tutela.    

[84] Folios 417-418,   cuaderno de revisión de tutela.    

[85] Folios 177-185,   cuaderno de revisión de tutela.    

[86] Folios 203-232.    

[87] Folios 235-239.    

[88] Folios 240-242.     

[89] Wackernagel, Mathis William E. Rees. Nuestra huella   ecológica: reduciendo el impacto humano sobre la Tierra, trad. B. J. Reyes,   Santiago de Chile, LOM ediciones, 2001, p.p. 25-29.    

[90] La llamada   Agenda 21 es un programa de acción que fue suscrito por cerca de ciento setenta   y ocho (178) países, entre ellos Colombia, en el marco de la Conferencia de   Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (UNCED), que tuvo lugar   en Río de Janeiro, Brasil, en junio de 1992. El capítulo 21 de este documento   establece criterios para orientar la gestión ecológicamente responsable de los   residuos sólidos.    

[91] Ministerio del Medio Ambiente. Rellenos Sanitarios.   Guía Ambiental. Bogotá, Ministerio del Medio Ambiente, 2002, p. 46.   Disponible en:   http://www.minambiente.gov.co/documentos/Rellenos_Sanitarios.pdf (recuperado el 20 de noviembre de 2013).    

[92] “Por   el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de   Protección al Medio Ambiente”.    

[93]  “Por el cual se modifica el Decreto 1713  de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras   disposiciones”.    

[94] “Por el cual   se reglamenta la prestación del servicio público de aseo”.    

[95] Entendidos como   aquellos destinados a servir a tres o más municipios. También ingresan dentro de   esta categoría, para efectos de cumplir con mayores exigencias técnicas y   ambientales, aquellos que albergan una cantidad de residuo mayor de 500   toneladas al día, aún si esta es producida por menos de tres municipios.   Ministerio del Medio Ambiente. Rellenos Sanitarios. Guía Ambiental,   citado, p. 69.    

[96] “Por el cual   se reglamenta el artículo 251 de la Ley 1450 de 2011 en relación con el   incentivo a los municipios donde se ubiquen rellenos sanitarios y estaciones   regionales de transferencia para residuos sólidos”.    

[97] Según el Ministerio del Medio Ambiente: “El principal impacto provocado por los lixiviados que   se generan en los rellenos es la contaminación de las aguas superficiales y   subterráneas. Los principales efectos que se producen son el agotamiento del   oxígeno en parte de las aguas superficiales, la asfixia de las crías de peces   debido a la acumulación de sustancias oxidantes del hierro en las branquias,   alteraciones en la flora y fauna del fondo y peligrosidad del amoniaco para los   peces”. Ministerio del Medio Ambiente.   Rellenos Sanitarios. Guía Ambiental. Bogotá, Ministerio del Medio Ambiente,   2002, p.p. 96-97. Disponible en:   http://www.minambiente.gov.co/documentos/Rellenos_Sanitarios.pdf (recuperado el 20 de noviembre de 2013).    

[98] Ibíd., p.p.   94-100.    

[99] Al respecto el Ministerio del Medio Ambiente admite   que: “(l)a operación de un relleno   sanitario, implica la ocupación de un determinado sitio con una serie de   características en cuanto a calidad de suelo, vegetación y fauna, que en   ocasiones son difíciles de proteger. Por lo anterior el impacto puede ser mayor   si el sitio se localiza en una zona de interés ecológico, ya que puede ocasionar   daños irreparables en los ecosistemas; por lo que para estos casos, habrá que   considerar en la elección del sitio, ciertas variables que se refieran a las   características de los ecosistemas colindantes con el sitio, con el fin de   evitar cualquier alteración por la obra del relleno sanitario. Además de lo   anterior, la contaminación de los suelos y la disminución de su   productividad, debido al contacto que pueden tener con lixiviados   que se generan en cualquier sitio de disposición final de basura, son   alteraciones que dañan a la agricultura, o bien llegan a inutilizar terrenos   altamente cotizados para un determinado uso”. Ministerio del Medio Ambiente. Rellenos Sanitarios. Guía Ambiental.  Bogotá, Ministerio del Medio Ambiente, 2002, p. 74.    

[100] Noguera, Katia M. y Jesús T. Oliveros. “Los rellenos   sanitarios en Latinoamérica: caso colombiano”, Revista Academia Colombiana de   Ciencias, Vol. XXXIV, No. 132, 2010, p.p.   348-354.    

[101]  Ministerio del Medio Ambiente. Rellenos Sanitarios. Guía Ambiental.   Bogotá, Ministerio del Medio Ambiente, 2002, p. 68.    

[102] Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos   (EPA, por sus siglas en inglés), “Justicia Ambiental y Participación   Comunitaria”, en http://www.epa.gov/espanol/saludhispana/justicia.html (recuperado el 5 de diciembre de 2013).  Sobre el   origen y evolución de este concepto vid., entre otros, Bellver Capella, Vicente.   “El movimiento por la justicia ambiental: entre el ecologismo y los derechos   humanos”, Anuario de Filosofía del Derecho, XIII, 1996, p.p. 327-347;   Dobson, Andrew. Justice and the Enviroment. Conceptions of Enviromental   Sustainability and Dimensions of Social Justice, New York, Oxford University   Press, 1998; Shrader – Frechette, Kristin.   Enviromental Justice. Creating Equality, reclaiming Democracy, New York,   Oxford University Press, 2002; Crawford, Colin. “Derechos culturales y justicia   ambiental: lecciones del modelo colombiano”, en Justicia Colectiva, Medio   Ambiente y Democracia Participativa, D. Bonilla Maldonado (coordinador),   Bogotá, Universidad de los Andes, 2009, p.p. 10-68; Hervé Espejo, Dominique.   “Noción y elementos de la Justicia Ambiental: directrices para su aplicación en   la planificación territorial y en la evaluación ambiental estratégica”,   Revista de Derecho (Valdivia), Vol. 23, No. 1, julio 2010, p.p. 9-36;   Espinosa González, Adriana. “La Justicia Ambiental, hacia la igualdad en el   disfrute del derecho a un medio ambiente sano”,   Universitas. Revista de Filosofía, Derecho y Política,   No. 16, julio 2012, ISSN 1698-7950, p.p. 51-77; Bellmont, Yary Saidy. “El concepto de justicia   ambiental”, en Elementos para una teoría de la Justicia Ambiental y el Estado   Ambiental de Derecho, Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y   Ambientales – GIDC, G. Mesa Cuadros (editor), Bogotá, Universidad Nacional de   Colombia, 2012, p.p. 63-86.    

[103] Como antecedente del movimiento por la Justicia   Ambiental se alude a las protestas de los habitantes del vecindario Lovel Canal,   situado en la ciudad Buffalo, Nueva York, construido sobre un antiguo vertedero   de residuos químicos tóxicos, y donde residía población blanca de escasos   recursos económicos. En 1978, como resultado de las fuertes lluvias, los   residuos allí depositados emergieron, lo que originó un incremento considerable   de enfermedades en los niños del lugar. La reacción de la comunidad local fue   liderada por la madre de uno de los niños afectados (Louis Marie Gibbs) y   condujo a la declaratoria de zona de desastre nacional y la reubicación de los   residentes. Sin embargo, la consolidación del reclamo de discriminación racial   asociado a este movimiento en los Estados Unidos tuvo lugar luego de las   protestas de los habitantes del Condado de Warren (Carolina del Norte),   por la instalación de una planta incineradora de residuos tóxicos (policloruros   de bifenilo PCB) en la localidad de Afton, habitada en su mayoría por   afroamericanos. Los residentes del sector protestaron porque la elección de su   vecindario como sitio de instalación del vertedero era una muestra de “racismo   ambiental”. Las protestas se saldaron con el arresto de más de 500 personas y,   si bien la planta incineradora no fue retirada, como resultado de las denuncias   ciudadanas se realizaron estudios que demostraron un patrón de discriminación   racial en la selección de lugares para el vertimiento de desechos tóxicos. Sobre   los orígenes del movimiento por la justicia ambiental en Estados Unidos ver,   Bellver Capella, Vicente. “El movimiento por la justicia ambiental…”, citado,   p.p. 329-333; Espinosa González, Adriana. “La Justicia Ambiental, hacia la   igualdad en el disfrute del derecho a un medio ambiente sano”, citado, p.p. 60-61; Crawford, Colin. “Derechos   culturales y justicia ambiental: lecciones del modelo colombiano”, citado, p.p.   31-32; más ampliamente en Shrader –   Frechette, Kristin. Enviromental Justice…., citado, p.p. 5-15.    

[104] Entre estos estudios se destacan el realizado en 1983   por la U.S. General Accounting Office, titulado “Siting of Hazardous Waste   Landfills and their Correlation with Racial and Economic Status of Surrounding   Communities” (“Localización de vertederos de desechos peligrosos y su   correlación con el estatus racial y económico de las comunidades circundantes”,   disponible en: http://archive.gao.gov/d48t13/121648.pdf ). En 1987 se publicó el informe “Toxic Waste and   Race in the United States: A National Report on the Racial and Socioeconomic Characteristics of Communities with   Hazardous Waste Sites” (“Residuos tóxicos y raza en Estados Unidos:   Informe Nacional sobre las características raciales y  socioeconómicas de   las comunidades próximas a instalaciones de residuos peligrosos”, disponible en:   http://www.ucc.org/about-us/archives/pdfs/toxwrace87.pdf ), patrocinado por la Comisión de Justicia Racial de   la Iglesia Unidad de Cristo (UCC-CRJ, por sus siglas en inglés), coordinado por   el reverendo Benjamin F. Chavis, uno de los arrestados en las protestas de Afton   y quien acuñó el concepto de “racismo ambiental”. Finalmente, en 1992 la Agencia   de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA, por sus siglas en inglés),   publicó el estudio “Enviromental Equity: Reducing Risk for all Communities”   (“Equidad Ambiental: Reduciendo riesgo para todas las comunidades”, disponible   en:   http://www.epa.gov/environmentaljustice/resources/reports/annual-project-reports/reducing_risk_com_vol1.pdf ). Todos los documentos aquí citados fueron   recuperados el 5 de diciembre de 2013    

[105] Entre   los diecisiete (17) principios que comprende este instrumento se destacan, por   su relevancia para el presente caso, el diseño de políticas ambientales basadas   en el respeto mutuo entre los seres humanos y libres de toda forma de   discriminación (Principio No. 2); el derecho fundamental de todas las personas a   la autodeterminación política, económica, cultural y ambiental (principio No.   5); el derecho a participar en condiciones de igualdad en todos los niveles de   toma de decisiones, incluyendo la determinación de necesidades, planeación,   implementación, aplicación y evaluación (principio No. 7); el derecho de las   víctimas de injusticias ambientales a recibir plena compensación y reparación   por los daños padecidos, así como atención sanitaria de calidad (principio No.   9); el llamado a que todas las personas realicen elecciones de consumo que   minimicen la demanda de recursos de la Madre Tierra, produzcan la menor cantidad   de desechos posibles y adopten decisiones conscientes para cambiar y reordenar   las prioridades del estilo de vida, a fin de asegurar la salud del mundo natural   para las generaciones presentes y futuras (principio No. 17). La Declaración de   Principios de Justicia Ambiental está disponible en:   http://www.ejnet.org/ej/principles.html  (recuperado el 5 de diciembre de 2013).    

[106] La   Orden Ejecutiva No. 12898 está disponible en:   http://www.archives.gov/federal-register/executive-orders/pdf/12898.pdf  (recuperado el 6 de diciembre de 2013).    

[107] Tal es,   por ejemplo, la perspectiva desarrollada en el Reino Unido por Andrew Dobson.   Justice and the Enviroment. Conceptions of Enviromental Sustainability and   Dimensions of Social Justice, New York, Oxford University Press, 1998.    

[108] En tal   sentido se destacan los trabajos del economista catalán Joan Martínez Alier,   El ecologismo de los pobres. Conflictos ambientales y lenguajes de valoración,   Barcelona, Icaria, 2005.    

[109] Hervé   Espejo, Dominique. “Noción y elementos de la Justicia Ambiental…”, citado, p.   17.    

[110] En tal   sentido ver Shrader – Frechette, Kristin. Enviromental Justice…, citado,   p.p. 23 y ss.    

[111] Entre   otros elementos de la justicia ambiental no contemplados en el presente   análisis, se destaca un principio de   sostenibilidad, que reclama prácticas de   consumo y uso responsable de los recursos de la naturaleza, de modo tal que no   se comprometa su disfrute para las generaciones futuras y para otras especies   vivas no humanas.  Desde esta perspectiva, se fundamenta un “imperativo   ambiental”, según el cual “una actividad de producción, intercambio o consumo,   es decir, una determinada huella ambiental, estará permitida y será ética, moral   o incluso jurídicamente aceptable (es decir, es sostenible) si y solo si, en el   caso de ser universalizable o practicada por todos, no sobrepasa los límites   ambientales, los cuales son límites físicos concretos de la única ecosfera con   la que contamos”. Al respecto, Mesa Cuadros, Gregorio. “Elementos para   una teoría de la Justicia Ambiental”, en Elementos para una teoría de la   Justicia Ambiental y el Estado Ambiental de Derecho, Grupo de Investigación   en Derechos Colectivos y Ambientales – GIDC, G. Mesa Cuadros (editor), Bogotá,   Universidad Nacional de Colombia, 2012, p.p. 46-47. Ligado al anterior, también   se asocia a la justicia ambiental el principio de precaución, que ha sido   objeto de un importante desarrollo jurisprudencial por parte de la Corte,   sintetizado en las sentencias T-1077 de 2012 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)   y T-299 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño).    

[112] A   partir de la sentencia C-333 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero), la   Corte fundamentó la obligación constitucional de reparar los daños derivados de   actividades lícitas del siguiente modo: “La posibilidad de   indemnización de un daño antijurídico incluso originado en una actividad lícita   del Estado armoniza además con el principio de solidaridad (CP art. 1º) y de   igualdad (CP art. 13), que han servido de fundamento teórico al régimen conocido   como de daño especial, basado en el principio de igualdad de todos ante las   cargas públicas. En efecto, si la Administración ejecuta una obra legítima de   interés general (CP art. 1º) pero no indemniza a una persona o grupo de personas   individualizables a quienes se ha ocasionado un claro perjuicio con ocasión de   la obra, entonces el Estado estaría desconociendo la igualdad de las personas   ante las cargas públicas (CP art. 13), pues quienes han sufrido tal daño no   tienen por qué soportarlo, por lo cual éste debe ser asumido solidariamente por   los coasociados (CP art. 1º) por la vía de la indemnización de quien haya   resultado anormalmente perjudicado. Se trata pues, de un perjuicio especial   sufrido por la víctima en favor del interés general, por lo cual el daño debe   ser soportado no por la persona sino por la colectividad, por medio de la   imputación de la responsabilidad al Estado”.    

[113] El   Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia   de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, conocido como “Protocolo de San   Salvador”, fue adoptada el 17 de noviembre de 1988 y entró en vigor el 16 de   noviembre de 1999. Colombia lo incorporó a su derecho interno mediante la Ley   319 de 1996, declarada exequible en sentencia C-241 de 1997 (MP. Alejandro   Martínez Caballero).  El artículo 3º de dicho instrumento obliga a los   Estados a garantizar el ejercicio de los derechos allí reconocidos “sin   discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, 
religión, opiniones políticas o de   cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento   o cualquier otra condición social”. A su vez, su artículo 11º consagra el   derecho de todas las personas a vivir en un medio ambiente sano.    

[114]  Incorporada al derecho interno mediante la Ley 164 de 1994, declarada exequible   en sentencia C-037 de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). El artículo 3º   consagra, entre otros principios, la responsabilidad diferenciada de los países   y basada en la equidad para evitar que las medidas adoptadas con el fin de   evitar los efectos nocivos para el sistema climático, impliquen cargas anormales   para algunos países; a su vez el artículo 4º consagra, entre los compromisos de   los Estados, el deber de promover el acceso a la información, la educación y   participación de la población en decisiones atinentes a las medidas a adoptar   para reducir el cambio climático.    

[115]“Cada   parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda: a) establecerá   procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto   ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos   importantes para la diversidad biológica con miras a evitar o reducir al mínimo   esos efectos y, cuando proceda, permitirá la participación del público en esos   procedimientos.” Este instrumento fue incorporado al derecho interno   mediante Ley 165 de 1994 y declarada su constitucionalidad en sentencia C-519 de   1994 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).    

[116]  Incorporado al derecho interno a través de la Ley 253 de 1996. La Corte declaró   exequibles el Convenio y su ley aprobatoria en sentencia C-377 de 1996 (MP.   Antonio Barrera Carbonell), “bajo la condición de que el Gobierno de Colombia,   formule una declaración o manifestación, acogiéndose al artículo 26 de dicho   Convenio, en el sentido de que el artículo 81 de la Constitución prohíbe la   introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos”.    

[117] Entre otras, las sentencias T-348 de 2012 (MP. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub), donde amparo los derechos fundamentales a la   participación, alimentación, trabajo, libre escogencia de profesión u oficio y   dignidad humana de los miembros de una asociación de pescadores, afectados por   la construcción de una vía que les privaba del acceso a la playa en que ejercían   su actividad. En la sentencia T-500 de 2012 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), para   fundamentar el derecho a la participación ciudadana en la declaratoria de áreas   protegidas, a propósito de la decisión de una tutela en la que se solicitaba   reubicar una escuela veredal localizada en una zona de alto riesgo.    

[118] Adoptada en la Conferencia   Ministerial “Medio Ambiente para Europa” celebrada en Aarhus, Dinamarca, el 25   de junio de 1998. Aún cuando fue acordada en el seno de la Comisión Económica   Europea (CEC), y a la fecha ha sido ratificada por 39 países integrantes de   dicho organismo, la Convención de Aarhus está abierta a la adhesión por parte de   otros Estados miembros de las Naciones Unidas.    

[119] A renglón seguido, el artículo 6.2. precisa que: “Las   informaciones se referirán en particular a: a) La actividad propuesta, incluida   la solicitud correspondiente respecto de la que se adoptará una decisión; b)   La naturaleza de las decisiones o del proyecto de decisión que podrían   adoptarse; c) La autoridad pública encargada de tomar la decisión; d) El   procedimiento previsto, en particular, los casos en que estas informaciones   puedan facilitarse: i)  La fecha en que comenzará el procedimiento; ii)  Las   posibilidades que se ofrecen al público de participar en el mismo; iii)  La   fecha y el lugar de toda audiencia pública prevista; iv)  La autoridad pública   a la que cabe dirigirse para obtener informaciones pertinentes ante la que se   hayan depositado esas informaciones para que el público pueda examinarlas; v)    La autoridad pública o cualquier otro organismo público o competente al que   puedan dirigirse observaciones o preguntas y el plazo previsto para la   comunicación de observaciones o preguntas; vi)  La indicación de las   informaciones sobre el medio ambiente relativas a la actividad propuesta que   están disponibles; y e) El hecho de que la actividad sea objeto de un   procedimiento de evaluación del impacto nacional o transfronterizo sobre el   medio ambiente”.    

[120] Así   quedó establecido en la sentencia T-376 de 2012 (MP. María Victoria Calle   Correa). En esta ocasión la Corte sostuvo el carácter vinculante de aquellas   normas de la Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas que precisan el   alcance de las disposiciones que ya reconocen estos derechos en el orden   jurídico interno, al igual que la posibilidad de emplear aquellas normas que   reconocen otros derechos o elevan los estándares de protección de los ya   consagrados más allá de lo actualmente previsto en el ámbito doméstico, como   razones para la acción que suministran pautas para interpretar las disposiciones   del derecho interno o para evaluar la razonabilidad y proporcionalidad de las   decisiones adoptadas por las autoridades en aplicación de estas normas.    

[121] En el   siguiente análisis sólo serán consideradas aquellas decisiones en las que la   Corte ha desarrollado los componentes distributivo y participativo de la   justicia ambiental, con ocasión de conflictos socio ambientales que involucran a   comunidades que no se reconocen, o no son reconocidas, como pertenecientes a   alguno de los grupos étnicos de la nación. Tampoco serán considerados aquellos   pronunciamientos en los que la Corte aborda otros componentes de la justicia   ambiental, como el principio de precaución.    

[122] MP.   Alejandro Martínez Caballero.    

[123] Cabe   destacar que, si bien en este caso se evidenció que la comunidad de pescadores   afectada por el derrame de crudo era afro descendiente, ni los accionantes   fundamentaron sus pretensiones, ni la Corte su fallo en la adscripción étnica de   los peticionarios (que sólo fue utilizada como argumento adicional para   respaldar la decisión), sino en la condición de población vulnerable afectada   por un daño ambiental que ponía en riesgo sus derechos fundamentales.    

[124] MP.   Carlos Gaviria Díaz.    

[125] MP.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[127] MP.   Jorge Iván Palacio Palacio.    

[128] Al   respecto pueden verse, entre otras, las sentencias T-724 de 2003 (MP. Jaime   Araujo Rentería), para el caso de los recicladores de Bogotá, y los autos de   seguimiento proferidos en el marco de su ejecución: A-268, A-298, A-326 y A-355   de 2010 y A-275 de 2011, entre otros, (MP. Juan Carlos Henao Pérez); la   sentencia T-291 de 2009 (MP. Clara Elena Reales Gutiérrez), para el caso de los   recicladores de Cali afectados por el cierre del relleno sanitario de Navarro.    

[129] MP.   Hernando Herrera Vergara.    

[130] MP.   Fabio Morón Díaz.    

[131] MP.   Fabio Morón Díaz.    

[132] MP.   Manuel José Cepeda Espinosa.    

[133] MP.   Clara Inés Vargas Hernández, AV. Clara Elena Reales Gutiérrez.    

[134] “Sobre   Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”.    

[135] Este modelo de relación con los grupos étnicos   representa la concreción de diversos mandatos, principios y valores   constitucionales, entre los que cabe destacar: “la concepción de la   democracia acogida por el Constituyente, a la vez participativa y pluralista,   visión que reivindica la coexistencia de diversas formas de ver el mundo y   propicia la activa intervención de todas las culturas para la construcción del   Estado (artículos 1º y 2º, CP); el principio de igualdad que, de una parte, se   concreta en el carácter general de la ley y la prohibición de discriminación; y,   de otra, ordena la adopción de medidas especiales, de carácter favorable, frente   a grupos vulnerables o personas en condición de debilidad manifiesta (artículo   13 CP); la diversidad étnica (artículo 7º CP) que prescribe el respeto y   conservación de las diferencias culturales como elemento constitutivo de la   Nación; el principio de igualdad de culturas (artículo 70 CP) que prohíbe   imponer las formas de vida mayoritarias como las únicas válidas o como opciones   prevalentes sobre la visión del mundo de los pueblos originarios, y diversos   compromisos adquiridos por el Estado en el marco del Derecho Internacional de   los Derechos Humanos”. Sentencia T-376 de 2012 (MP. María Victoria Calle   Correa)    

[136]  Cuestión que fue analizada en la sentencia T-376 de 2012 (MP. María Victoria   Calle Correa), donde se amparó el derecho a la consulta previa de las   comunidades negras del sector de La Boquilla (Cartagena), a propósito de la   concesión a una empresa hotelera de un área de playa en el que los integrantes   de la comunidad realizaban sus festividades tradicionales y actividades de pesca   y comercio informal de las que derivaban su sustento.    

[137] MP.   Antonio Barrera Carbonell. SV. Hernando Herrera Vergara, Vladimiro Naranjo Mesa,   Fabio Morón Díaz, Jaime Vidal Perdomo.    

[138] La   Corte ha precisado la doctrina constitucional sobre el alcance de la obligación   de consulta previa de medidas legislativas y de actos legislativos en las   sentencias C-030 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil), C-175 de 2009 (MP. Luis   Ernesto Vargas Silva, SV. Cristina Pardo Schlessinger, SPV. Nilson Pinilla   Pinilla, Humberto Sierra Porto), C-366 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva,   AV. María Victoria Calle Correa, AV. Jorge Iván Palacio, SV. Gabriel Eduardo   Mendoza, SPV. Humberto Sierra Porto, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva), C-331 de   2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, SV. Gabriel Eduardo Mendoza, SV. Mauricio   González Cuervo, SV. Humberto Sierra Porto, SPV. María Victoria Calle Correa,   SPV. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva), C-317 de 2012 (MP.   María Victoria Calle Correa, SV. Mauricio González Cuervo, SPV y AV. Nilson   Pinilla Pinilla, AV. Luis Ernesto Vargas), C-641 de 2012 (MP. Nilson Pinilla   Pinilla, AV. María Victoria Calle Correa, AV. Mauricio González Cuervo), C-068   de 2013 (MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez, SPV y APV. Jorge Iván Palacio   Palacio, SPV y AV. María Victoria Calle Correa, AV. Mauricio González Cuervo),   C-194 de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Mauricio González Cuervo, AV.   Nilson Pinilla Pinilla, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-274 de 2013 (MP.   María Victoria Calle Correa, SPV. Mauricio González Cuervo, SPV y AV. Gabriel   Eduardo Mendoza, SPV. Luis Ernesto Vargas, SPV. Nilson Pinilla Pinilla, SPV y AV   Jorge Iván Palacio), entre otras.    

[139] Así,   entre otras, las sentencias T-769 de 2009 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), T-1045ª   de 2010 (MP. Nilson Pinilla Pinilla, AV. Jorge Ignacio Pretelt), T-129 de 2011   (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), C-395 de 2012 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza,   AV. Jorge Iván Palacio, AV. Nilson Pinilla Pinilla, AV. Humberto Sierra Porto),   reiteran la obligación de efectuar consulta previa al otorgamiento de   autorizaciones de exploración y explotación mineras; en la T-376 de 2012 (MP.   María Victoria Calle Correa), se establece la obligación de consulta previa al   otorgamiento de concesiones de áreas de playa.  De otro lado, en la   sentencia SU-383 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis) la Corte precisó que también   debe efectuarse consulta previa a la fumigación de cultivos de uso ilícito en   territorios indígenas y en las sentencias C-208 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar   Gil) y T-049 de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva) señaló que debe consultarse   el diseño y la adopción de planes de etnoeducación.    

[140] Así,   entre otras, la sentencia T-652 de 1998 (MP. Carlos Gaviria Díaz), respecto de   la construcción del proyecto hidroeléctrico Urrá I.    

[141] Al   respecto, en la sentencia T-547 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) se   determinó la obligación de consultar a los pueblos de la Sierra Nevada de Santa   Marta antes de emprender la construcción de las obras de Puerto Brisa; en la   T-172 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio) se tuteló el derecho a la   consulta de una de las comunidades negras de la Isla de Barú, que había sido   excluida del proceso de consulta para la construcción del muelle multipropósito   “Puerto Bahía”.    

[142] Así en   las sentencias T-745 de 2010 (MP. Humberto Sierra Porto), T-129 de 2011 (MP.   Jorge Iván Palacio Palacio), T-693 de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa),   T-993 de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa), T-657 de 2013 (MP. María   Victoria Calle Correa), entre otras.    

[143] T-693   de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), donde la Corte determinó la   vulneración de este derecho por cuanto se omitió consultar a la comunidad   Achagua Piapoco del resguardo Turpial La Victoria antes de emprender la   construcción del Oleoducto de Los Llanos.    

[144] T-129   de 2011 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio).    

[145] T-698   de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, SV. Humberto Sierra Porto).    

[146] MP.   Jorge Iván Palacio Palacio. En ella se concedió la tutela interpuesta por las   comunidades embera katío de los resguardos Pescadito-Chidima y Tolo (Acandí,   Chocó), quienes alegaban la vulneración de sus derechos fundamentales, entre   ellos el de consulta previa, debido a la omisión de consultar el otorgamiento de   títulos mineros en su territorio, la construcción de un tramo de la carretera   Acandí – Unguía que atravesaba el área de ambos resguardos y la instalación de   torres y redes eléctricas destinadas al proyecto de interconexión vial entre   Panamá y Colombia.    

[147] Al respecto, el Decreto 2164 de 1995 (“Por el cual se   reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado   con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la   constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos   Indígenas en el territorio nacional”) en su artículo 2º   define los territorios indígenas como “las áreas poseídas en   forma regular y permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígenas y   aquellas que, aunque no se encuentren poseídas en esa forma, constituyen el   ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas y culturales”.    En el mismo sentido, el artículo 2º del Decreto   1320 de 1998 (“Por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades   indígenas y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su   territorio”) estableció que la misma procederá “… cuando el proyecto, obra o   actividad se pretenda desarrollar en zonas de resguardo o reservas indígenas o   en zonas adjudicadas en propiedad colectiva a comunidades negras y que   igualmente, se realizará consulta previa cuando el proyecto, obra o actividad se   pretenda desarrollar en zonas no tituladas y habitadas en forma regular y   permanente por dichas comunidades indígenas o negras, de conformidad con lo   establecido en el siguiente artículo”. Pese a que en diversos   pronunciamientos la Corte ha inaplicado este último decreto, como quiera que el   mismo no fue consultado con los pueblos interesados, asimismo ha señalado que,   no obstante ello, el citado artículo 2º puede ser empleado como punto de   referencia para efectos de determinar el ámbito territorial de las consultas que   deban adelantarse en desarrollo de los artículos 329 y 330 de la Constitución.   En tal sentido, ver sentencia C-547 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo).    

[148] El   artículo 13.2 del Convenio 169 de la OIT señala que  “la utilización del   término «tierras» en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de   territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los   pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera”. En los   artículos mencionados se establece la obligación de consultar antes de autorizar   la exploración o explotación de recursos del subsuelo (art. 15) y de obtener el   consentimiento respecto de medidas que impliquen traslado del territorio (art.   16).    

[149] Así lo   ha establecido, entre otras, en las sentencias T-547 de 2010 (MP. Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo), T-693 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub),   T-376 de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa) y T-657 de 2013 (MP. María   Victoria Calle Correa) para definir el ámbito territorial dentro del cual opera   el derecho a la consulta previa de proyectos de infraestructura.    

[150] Según   la expresión que emplea la antropóloga Rita Laura Segato en La Nación y sus   Otros. Raza, Etnicidad y Diversidad Religiosa en   Tiempos de Políticas de la Identidad.   Buenos Aires, Prometeo, 2007.    

[151] Comisión Interamericana de Derechos Humanos.   Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales sobre sus tierras ancestrales y   recursos naturales. Normas y   jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Disponible en:   http://cidh.org/countryrep/TierrasIndigenas2009/Cap.III-IV.htm#_ftn8 (recuperado el 15 de enero de 2014).    

[152] Corte   Interamericana de Derechos Humanos. Caso de la Comunidad Indígena Xákmok   Kásek vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de veinticuatro   (24) de agosto de dos mil diez (2010), Serie C No. 214, párr. 37.    

[153] Los fenómenos de   reemergencia étnica se reflejan en los resultados de los dos últimos Censos   Generales de Población, realizados en mil novecientos noventa y tres (1993) y   dos mil cinco (2005). Para el caso de los indígenas, de quinientos treinta y dos   mil doscientos treinta y tres (532.233) indígenas censados en mil novecientos   noventa y tres (1993), equivalentes al 1.61% del total de la población censada,   se pasó a un millón trescientos setenta y ocho mil ochocientos ochenta y cuatro   (1.378.884) en el dos mil cinco (2005), cifra correspondiente al 3.4% del total   de población. Para el caso de los afrocolombianos, en mil novecientos noventa y   tres (1993) fueron contabilizadas quinientos dos mil trescientos cuarenta y tres   (502.343) personas en esta categoría, correspondientes al 1.52% del total de   población censada, cifra que en dos mil cinco (2005) se incrementó a cuatro   millones trescientos once mil setecientos cincuenta y siete (4.311.757),   equivalente al 10.60% del total de población. Aunque estas variaciones también   se explican por los cambios en la metodología de elaboración de los censos, sin   duda constituyen un indicador que visibiliza los procesos de etnización que han   tenido lugar en las últimas décadas.    

[154] Chaves,   Margarita y Marta Zambrano. “From blanqueamiento to reindigenización:   Paradoxes of mestizaje and multiculturalism in contemporary Colombia”.   Revista Europea de Estudios Latinoamericanos y del Caribe 80, 2006, p.p.   5-23, citado en la sentencia T-792 de 2012   (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. María Victoria Calle Correa), como   fundamento del análisis que efectuó la Corte para amparar el derecho a la   identidad étnica de un integrante del Cabildo Mayor Muisca Chibcha de Tunja, a   quien le fue negada su condición de indígena para efectos de la exoneración del   servicio militar obligatorio, bajo el argumento de que la comunidad a la que   pertenecía no contaba con reconocimiento del Ministerio del Interior. Con   anterioridad, en la sentencia T-903 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), al   reconocer la legitimidad del ejercicio de la jurisdicción indígena por parte de   una comunidad en proceso de reemergencia étnica, quedó establecido que “(l)a   decisión de una comunidad indígena, con un grado escaso de conservación de sus   tradiciones, en el sentido de iniciar un proceso de recuperación cultural debe   ser respetada, de la misma forma y en el mismo grado que la decisión de otra   comunidad, con alta conservación de sus tradiciones, de incorporar formas   sociales propias de la cultura mayoritaria”.    

[155] Esta   tensión fue examinada en la sentencia T-792 de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas   Silva, AV. María Victoria Calle Correa).    

[156] Sobre   este “poder de nombrar” explica Pierre Bourdieu que: “a diferencia del insulto   proferido por un simple particular que, en tanto que discurso privado, (…) no   compromete sino a su autor y no tiene apenas eficacia simbólica, la sentencia   del juez que termina los conflictos o las negociaciones a propósito de las cosas   o de las personas proclamando públicamente en última instancia lo que ellas son   verdaderamente, pertenece a la clase de actos de nominación o de   instauración y representa la forma por excelencia de la palabra autorizada,   de la palabra pública, oficial que se enuncia en nombre de todos y enfrente de   todos. (…) (E)stos enunciados performativos son actos mágicos que tienen éxito   porque tienen la capacidad de hacerse reconocer universalmente, por lo tanto de   obtener que nada pueda negar o ignorar el punto de vista, la visión que   imponen”.  En ese orden de ideas señala este autor que: “El derecho (…)   asigna a los actores una identidad garantizada, un estado civil y, sobre todo,   un conjunto de poderes (o competencias) socialmente reconocido, luego   productivo, a través de la distribución de derechos para usar estos poderes,   títulos (…), certificados (…)”. A su vez: “(l)as decisiones judiciales, mediante   las cuales se distribuyen diferentes volúmenes de diferentes clases de capital a   los diferentes agentes (o instituciones), ponen término o al menos fijan un   límite a la lucha, al intercambio o a la negociación sobre las cualidades de las   personas o de los grupos; sobre la pertenencia de las personas a los grupos, por   lo tanto sobre la justa atribución de títulos o de nombres (…)”. Pierre   Bourdieu, “Elementos para una sociología del campo jurídico”, en: P. Bourdieu y   G. Teubner, La fuerza del derecho, estudio preliminar y traducción C.   Morales de Setién, Bogotá, Siglo del Hombre – Uniandes – Instituto Pensar, 2000,   p.p. 197-198.    

[157] Sobre el derecho fundamental al reconocimiento de la   identidad indígena se ha pronunciado esta Corporación, entre otras que serán   posteriormente examinadas, en la sentencia T-703 de 2008 (MP. Manuel José   Cepeda), donde quedó establecido que: “del derecho el autogobierno, así   como de la prohibición para los Estados de intervenir en el ámbito propio de sus   asuntos, se deriva un derecho para las comunidades indígenas de   autoidentificarse e identificar a sus semejantes como parte de la comunidad.   // En virtud de lo anterior, las comunidades indígenas ostentan un derecho a:   i) ser reconocidas por el Estado y la sociedad como tales, en virtud de una   conciencia de identidad cultural diversa, y; ii) a que no se pueda   negar arbitrariamente la identidad real de la comunidad y de sus miembros”.    

[158] Sentencia T-047 de 2011 (MP. María Victoria Calle   Correa), donde amparó el derecho a la vivienda de las personas en cuyo nombre se   interpuso la tutela, pero a la vez indicó que, en el caso concreto, la   protección del derecho no dependía de la adscripción étnica de los   beneficiarios, quienes se auto identificaban como afrocolombianos. Sin embargo,   dado que en el curso del proceso las entidades demandadas y los jueces de   instancia negaron el reconocimiento identitario de los tutelantes, sobre la base   de que no se habían aportado las certificaciones que la justificaran, la Sala   Primera puntualizó: “que efectivamente exista una comunidad afro descendiente   en este caso, no es un punto que le corresponda decidir a la Corte   Constitucional.  Pero, evidentemente, sí es de su competencia indicar que   las razones esgrimidas en este proceso por las entidades que se opusieron a   reconocer a los demandantes como pertenecientes a una comunidad afro colombiana,   no son válidas. En consecuencia, si los tutelantes reivindican nuevamente su   derecho a ser reconocidos como miembros de una comunidad étnica socio   culturalmente diversa, no se les pueden negar los derechos de los que es titular   toda persona con esos atributos constitucionales, con fundamento en los   argumentos aquí presentados para oponerse a esa reclamación.”    

[159] Así ha   quedado establecido, entre otras, en las sentencias T-703 de 2008 (MP. Manuel   José Cepeda Espinosa), T-047 de 2011 (MP. María Victoria Calle Correa), T-792 de   2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. María Victoria Calle Correa),    

[160] En la   sentencia T-703 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) este Tribunal señaló   que: “la demostración de la condición indígena debe darse a partir de la   identidad cultural real del sujeto, que pregona su pertenencia a una determinada   comunidad, y de la aceptación por parte de la comunidad de tal pertenencia e   identidad. Para el establecimiento de dicha situación, pueden ser aplicados   diversos mecanismos, como las certificaciones de la máxima autoridad de cada   comunidad o resguardo; las certificaciones del censo interno que, de acuerdo con   la Ley 89 de 1890 y el artículo 5 de la Ley 691 de 2001, debe llevar cada   comunidad; estudios sociológicos y antropológicos atinentes a la identidad   cultural de la comunidad y del sujeto, etc. Dentro de dichos mecanismos deben   tener mayor peso los que la propia comunidad indígena ha adoptado en ejercicio   de su autonomía y, en todo caso, debe primar la realidad sobre formalidades como   la inscripción en un determinado censo, que puede estar desactualizado o   contener errores”. Sobre esta base, la Corte amparó el derecho al   reconocimiento de la identidad indígena a un integrante del resguardo de Tacueyó   a quien le fue desconocida tal condición a efectos de ingresar a la Universidad   del Valle a través de los cupos reservados para aspirantes indígenas, por cuanto   no figuraba en el censo de la entonces Dirección de Etnias del Ministerio del   Interior y de Justicia, razón por la cual la entidad demandada negó la validez   del certificado de pertenencia expedido por las autoridades del cabildo   indígena. En esta ocasión la Corte estableció la prevalencia de los censos   internos efectuados por las propias comunidades sobre los censos registrados en   el Ministerio del Interior. Las reglas de prevalencia de los mecanismos internos   de identificación y de la realidad sobre las formalidades han sido reiteradas,   entre otras, en las sentencias T-113 de 2009 (MP. Clara Elena Reales), T-047 de   2011 (MP. María Victoria Calle Correa)  y T-792 de 2012 (MP. Luis Ernesto   Vargas Silva, AV. María Victoria Calle Correa). Sin embargo, en este último   pronunciamiento la Sala Novena de revisión propuso algunos criterios “objetivos”   para examinar la admisibilidad de los reclamos identitarios de comunidades en   proceso de reindigenización, a efectos de establecer si procedía exonerar a un   integrante de una de estas comunidades de la prestación del servicio militar. La   Magistrada ponente aclaró su voto en aquella ocasión para señalar que la línea   argumental acogida por la mayoría podría plantear una inconsistencia con el   criterio que niega a las entidades estatales (y entre ellas a la Corte   Constitucional) competencia para determinar cuándo una comunidad es indígena.      

[161] La Dirección de Consulta Previa del Ministerio del   Interior tiene a su cargo la expedición de tales certificados para efectos de   hacer efectivo el derecho a la consulta previa. Pero a su vez, la información de la que dispone esta entidad se nutre de   la que suministran otras dependencias estatales, en particular, para el caso de   las comunidades indígenas, de las certificaciones expedidas por la Dirección de   Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, con fundamento en   los registros de comunidades indígenas y sus respectivos censos de población, y   de los estudios etnológicos que se aplican para decidir sobre la inclusión en   dicho registro de las comunidades que reivindican su identidad indígena.   Adicionalmente, la Dirección de Consulta Previa ha de consultar la información   que en materia de territorios indígenas suministran el Instituto de Desarrollo   Rural – INCODER – y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC. La   regulación al respecto está contenida en el artículo 3º del Decreto 1320 de 1998   (“por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas   y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio”)   y en los artículos 4º a 7º del Decreto 2613 de 2013 (“por el cual se adopta   el Protocolo de Coordinación Interinstitucional para la Consulta Previa”).   En reiteradas ocasiones esta Corte ha inaplicado, por inconstitucional, el   Decreto 1320 de 1998, pero ha señalado igualmente que algunas de sus   disposiciones pueden servir como criterio para determinar las reglas específicas   que orientan la puesta en marcha de este mecanismo de participación. Ambas   regulaciones han de ser interpretadas, en todo caso, a la luz de la doctrina   fijada por esta Corporación sobre las condiciones constitucionales de validez de   las consultas.    

[162] Ello en   consonancia con lo establecido en el artículo 3º, parágrafo 1º, del mencionado   Decreto 1320 de 1998, donde se dispone que: “si durante la realización del estudio el interesado   verifica la presencia de tales comunidades indígenas o negras dentro del área de   influencia directa de su proyecto, obra o actividad, deberá integrarlas a los   estudios correspondientes, en la forma y para los efectos previstos en este   decreto e informará al Ministerio del Interior para garantizar la participación   de tales comunidades en la elaboración de los respectivos estudios”.   La  Corte Constitucional ha reiterado la vigencia de esta regla, entre   otras, en las sentencias T-693 de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa), T-993   de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa), T-172 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio   Palacio). En esta última decisión fue empleada como principal argumento para   tutelar el derecho a la consulta del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra   de la Unidad Comunera de Gobierno de Barú. En este caso el Ministerio del   Interior había expedido un informe de verificación de presencia de comunidades   negras en la isla de Barú, en el que dejó por fuera a la comunidad accionante,   pese a que en el informe de visita que soportaba dicha certificación se   constataba su existencia. Como consecuencia de ello, la entidad responsable de   la construcción del muelle multipropósito “Puerto Bahía”, no la incluyó dentro   del proceso de consulta que se adelantaba con los representantes de otras   organizaciones negras de la isla. La Corte otorgó el amparo solicitado y ordenó   integrar a la comunidad demandante al proceso de consulta que estaba en curso.    

[163] Esta   regla ha sido aplicada por la Sala Primera de Revisión, entre otras, en las   sentencias T-693 de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa), para fundamentar que   la autoridad ambiental no había vulnerado el derecho al debido proceso   administrativo de la empresa contratista accionante, al exigirle actualizar el   certificado de presencia de comunidades en el área de influencia de un proyecto   vial, debido a que con posterioridad a la expedición de la certificación inicial   se había constatado la presencia de comunidades y la constitución de varios   Consejos Comunitarios en la zona. En la T-993 de 2012 (MP. María Victoria Calle   Correa) se reiteró su vigencia, esta vez para amparar el derecho a la consulta   de la comunidad indígena de La Luisa (etnia Pijao), cuya presencia no fue   certificada inicialmente por el Ministerio del Interior (año 2006) y que luego   del otorgamiento de la licencia ambiental para el proyecto (expedida en 2008),   fue reconocida por la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del   Ministerio del Interior (año 2010), momento en el cual solicitó el amparo de su   derecho a la consulta previa.    

[164] Esta regla ha sido aplicada por la Sala Primera de   Revisión, entre otras, en las sentencias T-372, T-693 y T-993 de 2012, ya   analizadas, y en la T-657 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa), en este   caso para tutelar el derecho a la consulta previa de los integrantes del Consejo   Comunitario de Mulaló, a quienes se negó tal derecho, entre otros, bajo el   argumento de que no contaban con un título de propiedad colectiva sobre su   territorio.    

[165] En la sentencia   SU-383 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis, SV. Jaime Araujo Rentería, SPV. Alfredo   Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas), la Sala Plena[165] ordenó al Gobierno efectuar una consulta con el objeto   de delimitar el ámbito territorial que, a su vez, comprendería la consulta   previa de la fumigación de cultivos de uso ilícito que afectaba a comunidades   indígenas del Amazonas. La garantía del derecho a la participación en la   delimitación territorial de la consulta se estableció: comoquiera que la   concepción territorial de los pueblos indígenas y tribales no concuerda con la   visión que al respecto maneja el resto de la población; ii) habida cuenta que la   delimitación de las tierras comunales de los grupos étnicos no puede desconocer   los intereses espirituales, como tampoco los patrones culturales sobre el   derecho a la tierra, usos y conductas ancestrales; y iii) debido a que el   artículo 290 de la Carta Política prevé el asunto, al disponer que, con el   cumplimiento de los requisitos y formalidades que señale la ley, “se   realizará el examen periódico de los límites de las entidades territoriales y se   publicará el mapa oficial de la república”.    

[166] MP.   Álvaro Tafur Galvis. Este pronunciamiento se originó en la tutela interpuesta   por las autoridades del pueblo indígena Motilón Bari, afectado por la   realización de un proyecto de exploración petrolera en su territorio. En esta   ocasión, la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior había expedido   inicialmente certificaciones en las que afirmaba la existencia de comunidades   indígenas, pero con posterioridad había expedido una nueva certificación en las   que negaba su presencia en la zona, con base en un sobrevuelo en el que los   funcionarios de la entidad no habían advertido “ningún poblado ni caserío”. La   Corte consideró que, además de la vulneración del derecho a la consulta previa,   con tal proceder se había infringido: “la confianza legítima que las   autoridades tradicionales indígenas depositan en las autoridades públicas,   sumado al desconocimiento del deber de ceñirse a los postulados de la buena fe,   de respetar los derechos ajenos, de no abusar de las prerrogativas, de defender   y difundir los derechos humanos, de propender por el logro y el mantenimiento de   la paz y de proteger los recursos culturales y naturales del país”. Entre   otras determinaciones adoptadas, ordenó suspender las actividades de   exploración, hasta tanto la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior   efectuara una consulta con las autoridades del Pueblo Indígena Motilón Barí,   para efectos de establecer su presencia en la zona y concertar la influencia del   Pozo Alamo 1 en la integridad cultural, social y económica de dicho pueblo.   Advirtió que, de no llegarse a un acuerdo, correspondía a las entidades   estatales definir la cuestión, sin desconocer las inquietudes y expectativas de   las autoridades consultadas.    

[167] Tales   reglas han sido aplicadas por la Corte, entre otras, en las sentencias T-194 de   1999 (MP. Carlos Gaviria Díaz) para amparar los derechos a la participación y al   medio ambiente de la población campesina y de pescadores afectada como   consecuencia del proyecto hidroeléctrico Urrá I; en la T-348 de 2012 (MP. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub) para proteger el derecho a la participación, libertad   para ejercer su oficio, alimentación y mínimo vital de una asociación de   pescadores de Cartagena afectada por la construcción de un proyecto vial;   recientemente, en la T-135 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), para   proteger el derecho a la participación de pescadores, paleros y constructores   que vieron afectado su modo de sustento por la construcción del proyecto   hidroeléctrico El Quimbo.    

[168] Tanto   en esta sentencia, como en el mencionado auto, fue ponente el Magistrado Nilson   Pinilla Pinilla.    

[169] A   saber, “la comunidad Guagua del Resguardo de Murindó (Antioquia), la   Coordinadora de Mujeres del Lote de Urada del Resguardo de Urada Jiguamiandó   (Chocó) y el consejo comunitario del río Jiguamiandó”.    

[170] La   tutela fallada por el Juzgado Quinto Administrativo de Montería fue interpuesta   por Luis Fernando Martínez y otros (no especificados en la sentencia),   integrantes de la comunidad de Los Celestinos, mientras la que hoy se revisa fue   presentada por Marcos Gregorio Villera, Silvio Castaño Hoyos, Hermes Rafael   Urzola de la Barrera, Yenis González Pacheco, Antonio Martínez Mestra, José de   la Vega Argumedo, Francisco Marzola Hoyos y Julio César Trujillo Silvera,   pertenecientes a la comunidad de Venado. Vid. Folio 14, anexo 2.    

[172] Tal   regla ha sido formulada y aplicada de manera reiterada y pacífica,   específicamente en asuntos en los que están en juego los derechos al   reconocimiento de la identidad indígena y de la consulta previa, en las   sentencias SU-039 de 1997 (MP. Antonio Barrera Carbonell. SV. Hernando Herrera   Vergara, Vladimiro Naranjo Mesa, Fabio Morón Díaz, Jaime Vidal Perdomo), T-880   de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-769 de 2009 (MP. Nilson Pinilla Pinilla),   T-547 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-129 de 2011 (MP. Jorge   Iván Palacio Palacio), T-693 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-657   de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa), entre muchas otras.    

[173] Las condiciones de procedencia de la tutela en este   tipo de situaciones han sido examinadas, entre otras, en las sentencias T-1451 de 2000 (MP. Martha Victoria Sáchica), SU-1116   de 2001 (MP. Eduardo Montealegre),   T-661 de 2012 (MP. Adriana Guillén), T-814 de 2012 (MP. Luis Guillermo Guerrero   Pérez), entre otras. De acuerdo con la síntesis efectuada en la sentencia   SU-1116 de 2001, y reiterada en posteriores decisiones: ““[P]ara que la tutela proceda y prevalezca en caso de   afectación de un interés colectivo, es necesario (i) que exista conexidad entre   la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho   fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea   ‘consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo’.   Además, (ii) el peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en   su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva;   (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser   hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente. Y   (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho   fundamental afectado, y ‘no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese   a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta   naturaleza’”.    

[174]  Sentencia T-188 de 2012 (MP. Humberto Sierra Porto).    

[175] A   folios 26, anexo 2., aparece un listado, aportado como prueba por una de las   entidades accionadas, en el que se relacionan 18 pozos de agua (algunos de ellos   secos), de los que se abastecen los habitantes de la vereda.    

[176] Folios   424-448, cuaderno de revisión de tutela.    

[177] En el   Acta de Posesión consta que: Silvio Manuel Castaño Hoyos fue designado Capitán   Menor; Yenis Elvira González Pacheco como Secretaria; Antonio José Martínez   Mestra como Tesorero; José Francisco de la Vega Argumedo fue designado para el   cargo de Fiscal; Marcos Gregorio Galeano Villera fue designado Oficial Mayor y   Francisco Marzola Hoyos como Primer Alguacil. (Folio 54).    

[178] Criterio empleado por la Sala Primera de Revisión,   entre otras, en sentencias T-993 de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa) y   T-657 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa).    

[179] Folios   113-118, cuaderno de revisión de tutela.    

[180]  Cuestión que será abordada al dar respuesta al segundo problema jurídico.    

[181] “Por   el cual se modifica el Decreto 1713  de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras   disposiciones”.    

[182] Al respecto, la disposición citada prohíbe la   instalación de rellenos sanitarios: “Dentro de la faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce   permanente de ríos y lagos, como mínimo de treinta (30) metros de ancho o las   definidas en el respectivo POT, EOT y PBOT, según sea el caso; dentro de la faja   paralela al sitio de pozos de agua potable, tanto en operación como en abandono,   a los manantiales y aguas arriba de cualquier sitio de captación de una fuente   superficial de abastecimiento hídrico para consumo humano de por lo menos   quinientos (500) metros; en zonas de pantanos, humedales y áreas similares”.    

[183] Así se   afirma en los considerandos de la Resolución No. 4266 del dieciséis (16) de   junio de dos mil diez (2010), expedida por la CVS, mediante la cual se otorgó   licencia ambiental al proyecto.    

[184]  Ministerio del Medio Ambiente. Rellenos Sanitarios. Guía Ambiental.   Bogotá, Ministerio del Medio Ambiente, 2002, p. 100. Disponible en: http://www.minambiente.gov.co/documentos/Rellenos_Sanitarios.pdf  (recuperado el 20 de noviembre de 2013).    

[185] Así se   expresa dentro de los considerandos de la Resolución No. 14266 del dieciséis   (16) de junio de dos mil diez (2010), por la que se otorgó licencia ambiental al   proyecto (Folio 35 del anexo 3).    

[186]    Así, entre otras, en la sentencia T-418 de 2010 (MP. María Victoria Calle   Correa, AV. Mauricio González Cuervo), al decidir sobre la tutela interpuesta   por un grupo de habitantes del municipio de Arbeláez, Cundinamarca,   pertenecientes a la zona rural demandaron a la administración municipal al   sufrir la ausencia de la prestación del servicio público de agua potable y al   percibir que el tipo de agua no correspondía a los criterios mínimos de calidad   que debía acreditar para el consumo humano, la Sala Primera de Revisión   estableció que “(l)as personas que habitan en el sector rural y tienen   limitados recursos económicos, tienen derecho a ser protegidas especialmente,   asegurándoles que no sean ‘los últimos de la fila’ en acceder al agua potable”.    

[187] Folios   430-432, cuaderno de revisión de tutela.    

[188]  Informe No. 001 de Gestión Social, suscrito el veinticuatro (24) de abril de dos   mil doce (2012), por Marisol Bustamante Valencia, psicóloga social responsable   de la gestión del relleno sanitario Cantagallo, obrante a folios Folio 38-42,   anexo 2.    

[189] Folio   41, anexo 2.    

[190] Folio   39, anexo 2.    

[191] Folio   40, anexo 2.    

[192] Folio   39, anexo 2.    

[193] Folio   41, anexo 2.    

[194] Al   parecer no es la primera vez que la vereda es seleccionada para albergar   infraestructura de esta naturaleza, como lo señala una de las entrevistadas en   el informe de gestión, quien explica que la negativa de su familia “se basa   en que han sido frecuentemente atropellados por diferentes proyectos como son la   construcción de 2 hornos crematorios en la zona y que con acciones comunitarias   fueron cerradas” , al igual que la construcción de unas porquerizas que   contaminan el arroyo los Venados que pasa cerca de su propiedad. (Folio 40,   anexo 2).    

[195] Folio   42, anexo 2.    

[196] Folio   22, anexo 3.    

[197] Folios   29-31, anexo 2.    

[198] Folio   26, anexo 2.    

[199] Folios   38-45, anexo 2.    

[200] “Por   el cual se reglamenta el título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias   ambientales”. La citada disposición establece que durante la fase de   elaboración del Estudio de Impacto Ambiental “(s)e deberá informar a   las comunidades el alcance del proyecto, con énfasis en los impactos y las   medidas de manejo propuestas y valorar e incorporar en el Estudio de Impacto   Ambiental, cuando se consideren pertinentes, los aportes recibidos durante este   proceso”.    

[201] Folios   48-51, anexo 3. Incluso se presenta una inconsistencia entre el presupuesto   mensual destinado a la ejecución del componente social del Plan de Manejo   Ambiental, pues inicialmente se estima en catorce millones ($14.000.000) de   pesos mensuales, pero más adelante (fol. 56), al presupuestar el costo total del   proyecto, se reduce a doce millones ochocientos mil ($12.800.000) pesos por mes   durante cinco (5) años. Dentro del presupuesto se especifica que esta cifra   asciende a un total de setecientos ochenta millones ($780.000.000) y se   destinará a tres rubros: conformación de la oficina de gestión social,   información y educación ambiental.    

[202] Folio   65, anexo 3.    

[203] A   folios 26, anexo 2, aparece un listado, aportado como prueba por CORASEO S.A.   E.S.P. en el que se relacionan 18 pozos de agua (algunos de ellos secos), de los   que se abastecen los habitantes de la vereda. Entretanto, a folios 24 y 31 del    anexo 3 , dentro de los considerandos de la Resolución 14266 del 16 de junio de   2010, que otorga licencia ambiental al relleno sanitario, aparece el inventario   de “10 puntos de agua tipo aljibe” y se afirma que “(p)uede decirse   que en Cantagallo hay un pozo artesanal construido en cada casa”.    

[204] En la   descripción de la línea base contenida en el Estudio de Impacto Ambiental   presentado por CORASEO, que en este aparte se transcribe literalmente en la   Resolución de la CVS que concede licencia al proyecto, se sostiene de manera   categórica que: “Al interior del área que ocupará el relleno sanitario no se   encontraron puntos de agua”. (Folio 31, anexo 3)    

[205] Folios   424-448, cuaderno de revisión de tutela. En dicho informe el Ministerio sostiene   que: “Con base en la información suministrada se evidencia que los puntos   de agua 9 y 10 se encuentran dentro del área del proyecto y se debe   establecer la interferencia a los mismos” (Fol. 431 del cuaderno de revisión   de tutela); advertencia que se reitera en otro punto del informe: “El esquema   suministrado reporta dos puntos de agua (aljibes) en la zona de desarrollo e   influencia directa del proyecto que deben ser protegidos según la normatividad   ambiental vigente, los cuales deben estar ubicados mínimo a 500 metros de   acuerdo con lo establecido en el Decreto 838 de 2005” (Fol. 436 del cuaderno   de revisión de tutela).    

[206] A   partir de la información aportada sobre el proyecto relleno sanitario   Cantagallo, el Ministerio concluye que “en la matriz reportada no se   encuentra valoración alguna de los posibles impactos generados en el componente   hídrico debido a la generación y manejo de lixiviados y escorrentías” (Fol.   433). En otros apartes del informe reitera que, con excepción de la información   sobre la presencia y ubicación de fuentes de agua aportada en la línea de base,   en el Estudio de Impacto Ambiental “no se realizó una evaluación del impacto   ambiental sobre el recurso hídrico, ni se calcularon los valores de estos   impactos, fundamento para el establecimiento de las acciones de prevención,   mitigación, corrección y compensación” (Folios. 433, 434, 438 vto. del   cuaderno de revisión de tutela).    

[207] Señala   el informe que, con fundamento en la información arrojada por la línea de base,   quedó establecido que “el nivel freático se encuentra entre 2.4 y 6.45 m de   profundidad y, por lo tanto, deberían haberse identificado zonas de restricción   para el establecimiento de infraestructura”, así como “la protección   necesaria para evitar la contaminación de las zonas de recarga de acuíferos que   se presenta en el sector suroccidental, información que no se puede constatar   con base a la documentación presentada”. (Folios 431 vto., 432 y 436 del   cuaderno de revisión de tutela).    

[208] Así lo constata el informe del Ministerio de Ambiente:  “la línea base del proyecto indica que acuerdo con los resultados de los   análisis de todos los puntos de monitoreo de calidad de agua subterránea, estos   aljibes presentan contaminación por coliformes totales y el agua no es apta para   el consumo humano sin previa desinfección, lo cual se presenta sin que el   proyecto haya entrado en fase de operación según lo reportado por la CVS, y hace   parte de la línea base del proyecto” (Folio 436 vto. del cuaderno de   revisión de tutela).    

[209] Folio   438 cuaderno de revisión de tutela.    

[210]  Sentencia T-188 de 2012 (MP. Humberto Sierra Porto).    

[211] Folios   46-48, anexo 2.    

[212] En el   Plan Operativo de Inversiones Anuales del año dos mil diez (2010) de la CVS se   incluyó el apoyo en la formulación e implementación de sistemas de aseo   regionales, en cumplimiento de las funciones asignada a las Corporaciones   Autónomas Regionales de concurrir a la ejecución de la Política Integrada de   Gestión de Residuos Sólidos y a la planificación del ordenamiento territorial   con el fin de alcanzar el desarrollo sostenible. En ejecución de este mandato,   la CVS suscribió con el Municipio de Ciénaga de Oro el Convenio   Interadministrativo No. 48, con el propósito de prestar apoyo financiero a la   construcción del relleno sanitario regional de Cantagallo. (Folios 24-27).    

[213] “Por   el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias   ambientales”.    

[215]  Sentencias T-348 de 2012 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-135 de 2013   (MP. Jorge Iván Palacio)    

[216] En los   antecedentes de la Resolución 14266 del dieciséis (16) de junio de dos mil diez   (2010) se informa: “Que el día Viernes 19 de Marzo de 2010, se realizó en la   Finca Villa Nancy Km. 3 Vía Ciénaga de Oro La Ye, la socialización del proyecto   (…), en dicha actividad asistieron invitados por la Corporación, los diferentes   entes de Control del Departamento, Autoridades Municipales, la Comunidad de la   Vereda Cantagallo, entre otras, en dicha reunión se procedió a socializar el   proyecto por parte de la empresa CORASEO S.A. E.S.P. y a escuchar las   inquietudes presentadas por la comunidad”.    

[217] Folios   46-56, anexo 2.    

[218] Folios   33-37, anexo 2.    

[219]  Palabras de don Eusebio Feria de la Cruz, el “capi” Feria, antiguo Capitán Mayor   del Resguardo Indígena de San Andrés de Sotavento, entrevistado en 1984 por   Orlando Fals Borda. Historia doble de la Costa 4. Retorno a la Tierra. 2ª   ed., Bogotá, Universidad Nacional – Banco de la República – El Áncora, 2002, p.   23A.    

[220]  Orlando Fals Borda. Historia doble de la Costa 4., citado, p. 14A.    

[221] Ibíd.,   p. 15A.    

[222] Folio   141, cuaderno de revisión de tutela    

[223] Gloria   Isabel Ocampo, La instauración de la ganadería en el valle del Sinú: la   hacienda Marta Magdalena, 1881-1856, Medellín, Editorial Universidad de   Antioquia – Instituto Colombiano de Antropología e Historia ICANH.    

[224] “Por   la cual se ratifica la venta de varios bienes nacionales y se hace cesión de   otros”    

[225]  Fernando Mayorga García, “Los resguardos indígenas y el petróleo”, Credencial   Historia, No. 49, 1994, disponible en:   www.banrepcultural.org/blavirtual/revistas/credencial/enero94/enero1.htm  (recuperado el 6 de mayo de 2014).    

[226]  Orlando Fals Borda, Historia doble de la costa 4., citado, p. 20A.    

[227] De   acuerdo con la información aportada por INCODER, la titulación se ha efectuado   mediante resoluciones No. 051 de 1990, No. 0043 de 1998 y No. 234 del 2010   (Folios 140-142 del cuaderno de revisión de tutela). Datos similares contiene el   informe presentado por el Departamento de Antropología de la Universidad   Externado de Colombia (Folio 376 del cuaderno de revisión de tutela).    

[228] Folios   378-379 del cuaderno de revisión de tutela.    

[229] Folio   383 del cuaderno de revisión de tutela.    

[230] En   algunos de los documentos aportados al expediente se alude al Cabildo de Venado   como situado en jurisdicción de Ciénaga de Oro y en otros aparece localizado en   el municipio de Sahagún. Tal duplicidad, que podría favorecer confusiones sobre   la real ubicación de la comunidad accionante, queda despejada en la   certificación suscrita el 5 de junio de 2007 por la Unidad de Asuntos Indígenas   de la Secretaría de Gobierno Departamental de Córdoba, donde se informa que en   zonas cercanas al sitio donde se ubicará el relleno de Cantagallo se encuentran   comunidades como la de “San Antonio del Táchira y Venado en límites con el   municipio de Sahagún”, las cuales, certifica esta dependencia como   “pertenecientes al Resguardo Indígena Zenú de San Andrés de Sotavento   Córdoba-Sucre” (Folio 81). De igual manera, esta falta de correspondencia   entre los límites de las entidades territoriales y los límites de las   territorialidades indígenas es un fenómeno habitual (el propio resguardo de San   Andrés de Sotavento no se corresponde con los límites territoriales de los   departamentos de Córdoba y Sucre), que se comprende al tener en cuenta que las   fronteras políticas de la jurisdicción estatal no responden necesariamente a las   dinámicas efectivas de construcción del territorio.    

[231] Así lo   explica el señor Marcos Galeano Villera, uno de los accionantes, en comunicación   del 22 de febrero de 2013 (Folio 414 del cuaderno de revisión de tutela).    

[232] Según   el concepto del Departamento de Antropología de la Universidad Externado de   Colombia, el corregimiento de Pijiguayal (al que pertenece la vereda   Cantagallo), está habitado por “campesinos mestizos e indígenas del resguardo   Zenú”  (Folio 369 del cuaderno de revisión de tutela).    

[233] En   anteriores decisiones la Corte se ha ocupado de controversias en las que se   expresan disputas de este tipo en poblaciones que experimentan procesos de   reindigenización. Así, por ejemplo, en la sentencia T-601 de 2011 (MP. Jorge   Iván Palacio), concedió la tutela interpuesta por las autoridades del Cabildo   Indígena de San Lorenzo (Riosucio, Caldas) contra la alcaldía del municipio, a   la que denunciaban por favorecer la conformación de Juntas de Acción Comunal en   su territorio. Entretanto, en la sentencia T-698 de 2011 (MP. Luis Ernesto   Vargas Silva, SV. Humberto Sierra Porto) se ocupó del conflicto suscitado a raíz   de la instalación de una antena de telefonía celular dentro del territorio del   resguardo indígena colonial de Cañamomo Lomaprieta (jurisdicción de Riosucio y   Supía, Caldas), la cual había sido autorizada por el propietario privado de un   predio situado en territorio del resguardo, quien no se reconocía como indígena   ni aceptaba la autoridad del Cabildo.    

[234] Folio   403del cuaderno de revisión de tutela.    

[235]  Se trata de dos (2) actas de declaración jurada,   rendidas ante la Notaría Única del Círculo de Cereté el diecinueve (19) de   diciembre de dos mil doce (2012) por el señor Jacinto José Avilés Ruiz,   habitante de la vereda Venado (corregimiento de la Y, Sahagún) desde hace quince   (15) años y por la señora Ana Belinda Celestino Montalvo, quien desde hace   treinta y cuatro (34) años reside en la vereda Piedra Bonita, (corregimiento   Pijiguayal, Ciénaga de Oro) y pertenece a la llamada comunidad de Los   Celestinos. (Folios 403-405 del cuaderno de revisión de tutela).    

[236] Los   demandantes aportaron al expediente un CD con seis notas periodísticas tituladas   “Notas de Cantagallo”, producidas por un canal local del televisión, las cuales   incluyen entrevistas a pobladores del sector, quienes se identifican como   indígenas, piden que el gobierno constate que efectivamente allí se encuentra   asentado dicho cabildo indígena, exigen que se protejan sus derechos   fundamentales y se proceda con la consulta previa. (Folio 91).    

[238] En la certificación expedida por esta dependencia el   cinco (5) de junio de dos mil siete (2007) y dirigida al Gerente de CORASEO S.A.   E.S.P., se informa que: “Para su conocimiento y fines pertinentes le informo   que en el Corregimiento de Pijiguayal, Vereda Cantagallo Municipio de Ciénaga de   Oro, en el lugar solicitado no exciten (sic) registrados en los archivos   existentes en la Unidad de Asuntos Indígenas de la Gobernación de Córdoba grupos   de Afrodescendientes o Indígenas. // Sin embargo si se encuentra en zonas   cercanas al sitio en referencia comunidades indígenas como la de San Antonio del   Táchira y Venado en los límites con el Municipio de Sahagún comunidades estas   pertenecientes al Resguardo Indígena Zenú de San Andrés de Sotavento   Córdoba-Sucre.” (Subrayas añadidas).    

[239] En el   informe presentado en respuesta a lo solicitado por la Sala de Revisión, el   INCODER señala que, una vez revisado el listado de los cabildos que conforman la   comunidad de San Andrés de Sotavento, suministrado por el Cabildo Mayor   Regional, se encontró que efectivamente dentro del municipio de Ciénaga de Oro   figuran los cabildos menores de Playas Blancas, Venado y Pijiguayal. En el   listado de cabildos elaborado por las autoridades del pueblo Zenú, que el   INCODER adjunta como anexo a su respuesta, figuran un total de veintitrés (23)   cabildos menores en el municipio de Ciénaga de Oro y de dieciocho (18) cabildos   menores en Sahagún. (Folio 251 del cuaderno de revisión de tutela).    

[240] Según   consta en documento (sin fecha legible) suscrito por Marcela Bravo Gallo,   Directora General de Asuntos Indígenas, donde relaciona los cabildos menores   ubicados en el departamento de Córdoba que, de acuerdo a la información   suministrada por el Cacique Mayor del Resguardo de San Andrés de Sotavento,   formarían parte de dicho resguardo.  En dicha relación se incluye, dentro   del municipio de Ciénaga de Oro, los cabildos menores de Barro Prieto, Belén,   Berstegui, Ciénaga de Oro urbano, El Bobo, Caño Bugre, El Charcón, El Curial, El   Higal, El Salao, El Templo, La Arena, Laguneta, Las Palmitas, Los Cocos, Playas   Blancas, Punta de Yanes, San Antonio del Táchira, La Saca, El Llano, Cerro Pando   y Venado. La funcionaria que suscribe el documento precisa que, en relación con   este listado, se adelanta el proceso de verificación de los cabildos a partir de   la información suministrada por el Incora. (Folios 95-101).    

[241] Así   consta en Oficio OFI11-13266-DAI-0220, del 4 de abril de 2011, suscrito por   Pedro Santiago Posada Arango, Director de Asuntos Indígenas, Minorías y ROM del   Ministerio del Interior, en el que invita a Marcos Galeano, en calidad de   autoridad indígena, a una reunión para la elaboración del Plan de Salvaguarda   del Pueblo Zenú (Folio 121).    

[242] Folios   29-31, anexo 2.    

[243] En el informe presentado por el Departamento de   Antropología de la Universidad Externado de Colombia se afirma que, de acuerdo   con lo manifestado por las autoridades del Cabildo Mayor del Resguardo de San   Andrés de Sotavento, este “(c)uenta con 307 cabildos, 207 reconocidos por el   Ministerio del Interior”. (Folio 378 del cuaderno de revisión de tutela).    

[244] De acuerdo con la certificación expedida por esta   dependencia el 5 de junio de 2007 (Folio 81).    

[245] Folios   29-31, anexo 2.    

[246]  Certificación emitida el nueve (9) de febrero de dos mil doce (2012) por el   Grupo de Investigación y Desarrollo de la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y   Minorías del Ministerio del Interior. (Folio 80).    

[247]  Certificación No. 785 del 9 de mayo de 2012, expedida por Rafael Antonio Torres   Marín, Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior. (Folios 5-10).    

[248] Como   queda consignado en la relación de cabildos menores del pueblo Zenú,   suministrada por las autoridades tradicionales, que se anexa al informe   presentado por el INCODER (Folio 251 del cuaderno de revisión de tutela).    

[249] Folio   80.    

[250] En   comunicación del veintitrés (23) de noviembre de dos mil once (2011), el Cacique   del Cabildo Mayor del Resguardo Indígena de San Andrés de Sotavento solicitó a   esta dependencia la suspensión de trabajos de construcción del relleno   sanitario, hasta tanto se efectuara la consulta previa. (Folios 39-40).    

[251] Folios   5-10.    

[252]  Certificación emitida el 9 de febrero de 2012 por el Grupo de Investigación y   Desarrollo de la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio   del Interior  (Folio 80).    

[253] Folios   398-401del cuaderno de revisión de tutela.    

[254] Ver   consideraciones expuestas en los párrafos 68 a 69 de esta providencia.    

[255] Ver   consideraciones expuestas en los párrafos 75 a 77 de esta providencia.    

[256] Ver   consideraciones expuestas en los párrafos 78 a 81 de esta providencia.    

[257] Ver   consideraciones formuladas en los párrafos 85 a 90 de esta providencia.    

[258] Ver   consideraciones expuestas en los párrafos 84 a 86 de esta providencia.    

[259] De   acuerdo a la caracterización del pueblo Zenú efectuada por el Ministerio de   Cultura, el Censo DANE 2005 reportó 233.052 personas auto reconocidas como   pertenecientes al pueblo Zenú, de las cuales el 61,6% de la población (143.457   personas) se concentra en el departamento de Córdoba.   http://www.mincultura.gov.co/areas/poblaciones/noticias/Documents/Caracterizaci%C3%B3n%20del%20pueblo%20Zen%C3%BA.pdf  (recuperado el 10 de abril de 2014).    

[260] En   comunicación del cinco (5) de noviembre de dos mil trece (2013) (Folios 240-242   del cuaderno de revisión de tutela).