T-303-15

           T-303-15             

Sentencia T-303/15    

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E   INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos de   procedibilidad    

ACCION DE TUTELA   CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Procedencia excepcional cuando amenaza derechos   fundamentales/ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Mecanismo   transitorio para evitar perjuicio irremediable/ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO   ADMINISTRATIVO-Mecanismo excepcional y subsidiario    

La acción de tutela por   regla general resulta improcedente para dirimir conflictos que involucren   derechos de rango legal, máxime cuando se trata de controversias legales que   surgen con ocasión a la expedición de actos administrativos, puesto que para la   solución de este tipo de asuntos, el legislador consagró en la jurisdicción   contenciosa administrativa, las acciones pertinentes para garantizar el   ejercicio y la protección de tales derechos. Empero, cuando el accionante   demuestre la ocurrencia de un perjuicio irremediable que amenace o afecte algún   derecho fundamental, la acción de tutela se torna procedente como mecanismo   transitorio, hasta tanto la persona acuda dentro de un término perentorio al   proceso ordinario correspondiente.    

SUPRESION DEL   DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD DAS-Recuento cronológico del   proceso    

SENTENCIAS DE   CONSTITUCIONALIDAD DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos    

La Corte Constitucional,   al ejercer el control de constitucionalidad de las leyes, ha tenido diferentes   tipos de sentencias, por un lado, están las que establecen   inconstitucionalidades retroactivas, inmediatas o diferidas, clasificación que   obedece a los efectos temporales de la decisión y, por el otro lado, aquellas   que responden al contenido de la decisión, esto se da cuando la Corte emite   providencias condicionadas que pueden ser integradoras, interpretativas o   sustitutivas. Lo anterior ha sido denominado “modulación de los efectos de las   sentencias”.    

MODULACION DE LOS   EFECTOS TEMPORALES DE LAS SENTENCIAS-Alcance     

La regla general en   sentencias que declaran la inexequibilidad de una norma es que tiene efectos pro futuro, lo que   implica que, una vez notificada la norma, se entiende que la   misma sale del ordenamiento jurídico y por lo tanto deja de producir efectos sin   modificar las situaciones consolidadas durante la vigencia de la disposición. Lo   anterior encuentra su fundamento normativo en el artículo 45 de la Ley   Estatutaria de la Administración de Justicia -Ley 270 de 1996.         

MODULACION SOBRE EL   CONTENIDO DEL FALLO-Alcance    

SENTENCIA   INTERPRETATIVA O CONDICIONADA-Situaciones en las que se profieren     

Las sentencias condicionadas o interpretativas se han producido cuando hay una norma que   admite varias interpretaciones razonables, siendo algunas de ellas adecuadas a   la Carta, pero otras no. Cuando sucede lo anterior, la Corte se ve en la   obligación de mantener la disposición acusada en el ordenamiento jurídico pero   solo para las interpretaciones que resultan constitucionales, es así, que en la   sentencia se limita su aplicación a determinados casos o se establece cuáles son   los sentidos de la disposición acusada que se mantienen y cuales son aquellos   considerados inexequibles.    

SENTENCIAS   INTEGRADORAS INTERPRETATIVAS, ADITIVAS Y SUSTITUTIVAS-Técnicas de   modulación de los fallos de constitucionalidad     

Las sentencias integradoras se dan cuando el Tribunal Constitucional decide   dejar la norma acusada en el ordenamiento jurídico pero adicionándole un   contenido que la hace constitucional. Lo anterior sucede, cuando se constata que   la regulación es insuficiente al no haber previsto ciertos aspectos que   resultaban necesarios para que la norma se ajustara al contenido de la Carta   Fundamental. Finalmente, nos enfrentamos a un tipo de sentencias en las que la   Corte declara inexequible una norma, pero decide sustituir el vacío normativo   con una disposición de rango constitucional. Este tipo de sentencias es una   mezcla entre el fallo de inexequibilidad y de providencia integradora, y se les   denomina sentencias sustitutivas.    

         EXCEPCION DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Fundamento     

La excepción de inconstitucionalidad o el control de   constitucionalidad por vía de excepción, se fundamenta en el artículo 4º de la Constitución, que establece que  “La Constitución es   norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u   otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”.   Esta figura jurídica debe ser entendida como la inaplicación que de un canon se   hace en un caso concreto, ante la inconstitucionalidad que dicho precepto supone   en ese contexto en particular, y  por ello sus efectos se circunscriben   únicamente al preciso asunto en que se alega.    

ACCION DE TUTELA   CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Procedencia por cuanto la Contraloría General vulneró los derechos   fundamentales de la accionante, al derogar la resolución de nombramiento en vez   de inaplicar Decreto Ley en virtud de la excepción de inconstitucionalidad    

La Contraloría General de   la República vulneró el derecho al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital   de la accionante, al derogar la resolución de nombramiento en vez de inaplicar   el Decreto Ley en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, lo que tiene   como efecto que los actos administrativos adoptados por la Contraloría en virtud   del mismo pierden fuerza ejecutoria. En esa medida la violación al debido   proceso se produce por no haberle otorgado recursos a los trabajadores en la   Resolución mediante la cual derogó sus nombramientos (artículo 74 CPACA). Lo que   llevaría a ordenar a la Contraloría que expida un nuevo acto administrativo en   el que le conceda los recursos pertinentes a los accionantes, lo que habilitaría   el término para que si lo desea acuda a la Jurisdicción Contenciosa.    

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO   ADMINISTRATIVO-Orden a autoridades iniciar diálogo interinstitucional para   determinar en qué entidades podría ser reubicada la accionante, en un cargo de   iguales o similares condiciones al que ocupaban al momento de su desvinculación    

Referencia: expediente T-4.737.132    

Fallos de tutela objeto revisión: Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso           Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, del 18 de septiembre de 2014,           que revocó la providencia del 25 de julio de 2014 del Tribunal           Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A.    

Accionante: Sonia Novoa Novoa.    

Accionados: La Nación y el Departamento           Administrativo de Seguridad DAS en supresión.    

Magistrados de la Sala Segunda de           Revisión: Mauricio González Cuervo, Luis           Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.    

I. ANTECEDENTES.    

1. Demanda de tutela.    

1.1. Elementos y pretensión[1].    

1.1.1.  Derechos fundamentales invocados.   Trabajo -art. 25 C.P., debido proceso –art. 29 C.P., seguridad social -art.   48 C.P., igualdad -art. 13 C.P.,  y mínimo vital.    

1.1.2. Conducta que causa   la vulneración. Desvinculación del cargo que ocupaba en la   Contraloría General de la Nación y ausencia de solución a su situación de   desempleo, como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad del   artículo 15 de la Ley 1640 de 2013.    

1.1.3. Pretensión. Suspender los efectos jurídicos de la Resolución Ordinaria   ORD-81117-001081-2014 del 10 de julio de 2014 de la Contraloría General de la   República, hasta tanto no sea reubicada en una entidad estatal de acuerdo a lo   establecido en la Ley 1444 de 2011.    

Que se le ordene al Gobierno Nacional emitir un decreto   transitorio a fin de subsanar la inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 1640   de 2013 y que adopte la salida jurídica que considere pertinente con el fin de   evitar la vulneración de sus derechos fundamentales.    

1.2. Fundamentos de la pretensión.    

1.2.1. La   ciudadana Sonia Novoa Novoa informó que la Ley 1444 de 2011, le otorgó   facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la   estructura de la administración pública y la planta de personal de la Fiscalía   General de la Nación y dictó otras disposiciones[2].    

1.2.2. A   través del Decreto 4057 de 2011, se reasignaron funciones, se suprimió el   Departamento Administrativo de Seguridad DAS, procediendo a entrar en proceso de   liquidación y se dictaron otras disposiciones. A su vez, dispuso el traslado de   las funciones del DAS a otras entidades del Estado, así como la reubicación de   los funcionarios.     

1.2.3. La   accionante fue incorporada a la planta de personal de la Contraloría General de   la República con fundamento en el Decreto 2713 de noviembre de 2013, al cargo   “técnico administrativo grado 2”, con una remuneración de un millón   cuatrocientos setenta y siete mil novecientos noventa y seis pesos ($1.477.996),   a través del cual se modificó la planta de personal del Departamento   Administrativo de Seguridad en supresión, la norma anterior, a su vez, se deriva   y fundamenta en el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, el cual fue declarado   inexequible por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-386 de 2014.    

1.2.4. La   Contraloría General de la República expidió la Resolución Ordinaria   ORD-81117-001081-2014 del 10 de julio de 2014, a través de la cual derogó las   Resoluciones Ordinarias 3279 del 23 diciembre de 2013, 0390 de febrero 13 de   2014, 0398 de febrero 17 de 2014 y la ORD-8117-00829-2014 del 18 de junio de   2014, mediante las cuales se incorporaron a la planta de personal transitoria de   la Contraloría los trabajadores que desempeñaban los empleos suprimidos de la   planta de personal del DAS, desvinculando del servicio a dichos servidores   públicos.    

1.2.5. Cuando   la accionante fue notificada de la Resolución Ordinaria ORD-81117-001081-2014   del 10 de julio de 2014, le ordenaron presentarse en las dependencias del DAS de   Bogotá el día 11 de julio de 2014, sin embargo, ese mismo día se dio el cierre   definitivo de dicha entidad tal como lo indica el Decreto 4057 de 2011 y sus   decretos de prórroga.    

1.2.6. La   señora Sonia Novoa Novoa considera que con las anteriores decisiones se le están   vulnerando sus derechos fundamentales al mínimo vital, debido a que, no cuenta   con ningún ingreso de salario o de prestaciones  que le permita suplir con   sus necesidades y las de su núcleo familiar; al trabajo, puesto que en la Ley   1444 de 2011, se aseguró que a los trabajadores vinculados a las entidades   suprimidas, liquidadas, reestructuradas, etc, se les garantizaría la protección   integral de los derechos laborales y en consecuencia serían reubicados o   reincorporados, situación que en su caso no se está dando.    

El derecho a   la igualdad, debido que, no se le ha dado el mismo trato y estabilidad laboral   que a sus compañeros que fueron vinculados a otras entidades del Estado, tales   como la Fiscalía General de la Nación, la Defensa Civil, la Unidad Nacional de   Protección, entre otras. Al debido proceso, puesto que la Corte Constitucional   en la Sentencia C-386 de 2014, no contempló los efectos que dicha decisión podía   tener sobre los trabajadores que habían sido nombrados en la Contraloría y por   lo tanto, los dejó totalmente desprotegidos al no haber adoptado una orden   encaminada a la protección de sus derechos fundamentales; por último, el derecho   a la seguridad social y a la salud, los cuales se vulneraron desde el momento en   que quedó desempleada.           

1.2.7. Debido   a lo anterior, la señora Sonia Novoa Novoa le solicitó al juez de tutela la   protección inmediata de sus derechos fundamentales invocados, los cuales   considera que están siendo vulnerados por la Nación – Departamento   Administrativo de Seguridad DAS y por lo tanto, se le restablezcan sus derechos.         

2.   Respuesta de las entidades accionadas.    

El Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, mediante Auto del   14 de julio de 2014, negó la medida provisional solicitada por la ciudadana   Sonia Novoa Novoa por no considerarla necesaria pues no evidenció la ocurrencia   de un perjuicio irremediable al que estuviera expuesta la tutelante en caso de   no adoptar la medida solicitada.    

Acto seguido,   procedió a admitir la demanda de tutela, a notificar al Director del   Departamento  Administrativo de Seguridad DAS en   supresión y a vincular a la Contraloría General de la República y al   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, para que en el   término de 2 días presentara un informen sobre los hechos que originaron la   interposición de la tutela y también para que ejerciera su derecho de defensa y   contradicción[3].   Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta,   Subsección A, mediante Auto del 21 de julio de 2014, vinculó al Departamento   Administrativo de la Función Pública para lo mismo[4].      

2.1. Departamento Administrativo de Seguridad DAS en   supresión.    

Mediante informe del 16 de julio de 2014, se   dejó constancia que no fue posible notificar al Departamento Administrativo de Seguridad DAS en supresión, debido a que los   funcionarios que están trabajando en dicha entidad pertenecen al Archivo General   de la Nación. Sin embargo, dichos funcionarios aseguraron que la correspondencia   dirigida al DAS la recibe la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[5].    

2.2. Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República – DAPRE[6]  y Departamento Administrativo de la Función Pública -DAFP[7].    

Solicitaron (i) desvincular al Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República Nación – DAPRE, por carecer de   legitimación en la causa por pasiva; y (ii) negar por improcedente la tutela   interpuesta.    

La Presidencia de la República y el   Departamento Administrativo de la Función Pública, compartieron argumentos en la   contestación de la demanda de tutela.    

Manifestaron que solucionar la situación   laboral de la señora Sonia Novoa Novoa, es competencia del DAS en supresión y de   la Contraloría General de la República en calidad de empleadora, pues no   participaron en la expedición de la Resolución   ORD-81117-001081-2014 del 10 de julio de 2014, a través de la cual la   Contraloría derogó las resoluciones mediante las cuales se habían incorporado a   la planta de personal transitoria de dicha entidad a los empleados  del DAS   que sus cargos fueron suprimidos de la planta de trabajadores.    

Debido a lo anterior, no tienen la   posibilidad de satisfacer la pretensión de la tutelante, consistente en   suspender los efectos jurídicos de la mencionada resolución, así como tampoco   pueden ordenar su reintegro a la planta de personal del DAS, pues no son   empleadores ni nominadores de tal organismo y menos del DAS que ya no existe.    

A su vez, aseguraron que no son la entidad   encargada de suscribir los decretos de liquidación de las entidades públicas   nacionales en desarrollo del artículo 115 de la Constitución, y explicaron el   trámite que se ha dado respecto de la liquidación del DAS.    

En primer lugar, la Ley 1444 de 2011, le   otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para suprimir el   DAS y reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y   organismos de la administración pública nacional. A su vez, en el parágrafo 3°   del artículo 18 de la mencionada disposición legal, estableció la protección   integral de los derechos laborales de las personas que estuvieran vinculadas a   las distintas entidades del Estado que fueran reestructuradas, escindidas,   liquidadas, suprimidas y fusionadas.    

En segundo lugar, el Presidente en ejercicio   de tales facultades extraordinarias expidió el Decreto Ley 4057 de 2011, a   través del cual suprimió el DAS, en consecuencia dispuso que los empleados de   dicha entidad que tenían asignadas funciones que habían sido trasladadas a otras   entidades del Estado se incorporaran a las plantas de personal de tales   entidades y organismos sin solución de continuidad y en las mismas condiciones   de carrera o provisionalidad. Es así que el Gobierno incorporó a más de 5.000   funcionarios del DAS a otras entidades, sin embargo, los que gozaban de fuero   sindical o cuyos perfiles no se requerían en dichas entidades permanecieron en   la planta de personal del Departamento Administrativo de Seguridad.    

En tercer lugar, fue promulgada la Ley 1640   de 2013, que facultó al 

  Presidente para modificar la planta temporal de regalías de la Contraloría   General de la República con la finalidad de incorporar a dicha entidad cargos   del DAS en liquidación y así unificar la planta de regalías. El artículo 15 de   la citada disposición legal le otorgó facultades extraordinarias al Presidente,   quien a través del Decreto Ley 2713 de 2013 creó 90 empleos de carácter   transitorio en la planta de personal de la Contraloría los cuales fueron   provistos con los empleados del DAS.    

En cuarto lugar, la Corte Constitucional a   través de la Sentencia C-386 de 2014, declaró inconstitucional el artículo 15 de   la Ley 1640 de 2013, al considerar que hubo un vicio de trámite en su   expedición. Lo anterior, derivó en una inconstitucionalidad consecuencial, lo   que implicó que el Decreto Ley 2713 de 2013 también estaba por fuera del   ordenamiento legal y por lo tanto, carecía de toda eficacia jurídica, por cuanto   desapareció la norma en la que se sustentaba su creación.    

Finalmente, la Contraloría General expidió   la Resolución Ordinaria ORD-81117-001081-2014 del 10 de julio de 2014, mediante   la cual se derogaron las resoluciones que incorporaron a los empleados del DAS   en la planta de personal de la Contraloría y por lo tanto, se ordenó el retiro   del servicio. Dicha decisión fue notificada de forma personal a cada uno de los   funcionarios y se les ordenó presentarse en las instalaciones del DAS a partir   del 11 de julio de 2014, fecha que coincidió con el cierre definitivo de esta   última entidad, es decir, que no fue posible incorporar nuevamente a dichos   servidores a la planta de personal del DAS, debido a que ya no existía   jurídicamente la entidad.    

De la anterior situación, aseguraron que se   puede realizar la siguiente clasificación: (i) los empleados de carrera   administrativa, a estos se los dio a escoger entre ser reincorporados a empleos   iguales o equivalentes a los que venían desempeñando o a recibir una   indemnización. Si optan por la primera alternativa podrán solicitar ante la   Comisión Nacional del Servicio Civil la reincorporación, la cual se dará en un   lapso de 6 meses en la rama ejecutiva, de acuerdo con lo previsto en la Ley 909   de 2004. En caso que no se encuentre un empleo equivalente, el trabajador tendrá   derecho al pago de la indemnización por la pérdida de los derechos de carrera;   (ii) Los empleados que optaron por recibir la indemnización por la pérdida de   los derechos de carrera ya sea de manera voluntaria o porque no se les consiguió   un empleo equivalente, podrán realizar su reclamación ante la Agencia de Defensa   Jurídica del Estado, debido a que, es la entidad competente para atender las   reclamaciones de tipo laboral relacionadas con el DAS y de su fondo rotatorio   según lo consagrado en el artículo 9 del Decreto 1303 de 2014 y; (iii) los   empleados en nombramiento de provisionalidad y de libre nombramiento y remoción   tendrán derecho a los beneficios contenidos en el capítulo II de la Ley 790 de   2002, los cuales señalan:    

“•Reconocimiento   económico para la rehabilitación profesional y técnica, el cual consiste en una   suma de dinero equivalente a un porcentaje no inferior al cincuenta por ciento   (50%) de la asignación básica correspondiente al cargo suprimido, el cual se   pagará en mensualidades durante un plazo no mayor a doce (12) meses, en los   términos y condiciones que establezca la reglamentación que expida el Gobierno   Nacional.    

•Cotización a la   entidad promotora de salud. Durante el período en el cual se reciba el   reconocimiento a que hace referencia el artículo anterior, el ex empleado y la   entidad empleadora a la cual este estuvo vinculado, pagarán por partes iguales   las mensualidades correspondientes al sistema general de la seguridad social en   salud, calculadas sobre la suma mensual que se le reconozca al ex empleado.    

•Programas para el   mejoramiento de competencias laborales. El Gobierno Nacional adoptará, con el   concurso de instituciones públicas o privadas, programas para procurar el   mejoramiento de las competencias laborales de los ex empleados a que se refiere   esta ley.    

•Protección   especial: no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de   Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de familia sin   alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o   auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad   y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez”[8].    

Aseguraron, que los anteriores beneficios   serán pagados por el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, previo cumplimiento   de los requisitos consagrados en la Ley 790 de 2002.    

Finalmente, aseveraron que la acción de   tutela interpuesta por la señora Sonia Novoa es improcedente, debido a que,   involucra actos administrativos de carácter particular. A su vez, la accionante   no logró demostrar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, por cuanto puede   acudir a las instancias antes señaladas, lo que implica que la negación de sus   pretensiones no afecta los derechos invocados.    

2.3. Contraloría General de la República[9].    

De otra parte, señaló que el artículo 15 de   la Ley 1640 de 2013 facultó al Presidente de la República para incorporar cargos   del DAS en supresión a la planta de personal de la Contraloría General de la   República. Con las facultades otorgadas al Gobierno este expidió los Decretos   2711, 2712, 2713, 2714 y 2715 del 22 de noviembre de 2013. Posteriormente, la   Contraloría con base en el Decreto 2715 de 2013, incorporó a su planta   transitoria de personal a algunos empleados del Departamento Administrativo de   Seguridad DAS, entre los cuales se encuentra la accionante.    

La Corte Constitucional mediante comunicado   de prensa No. 25 del 25 y 26 de junio de 2014, informó que a través de la   Sentencia C-386 de 2014, se había declarado inexequible el artículo 15 de la Ley   1640 de 2013, al hallar en su expedición un vicio de trámite, lo que implicó   dejar sin vigencia la norma, prohibiendo su reproducción y aplicación en el   ordenamiento jurídico, según lo dispuesto en el artículo 243 de la Constitución.   En consecuencia, la Contraloría expidió la Resolución Ordinaria   ORD-81117-001081-2014 del 10 de julio de 2014, a través de la cual derogó todas   las resoluciones ordinarias, mediante las cuales se había vinculado a su planta   transitoria de personal a funcionarios del DAS, ordenando consecuentemente el   retiro del servicio de dichos trabajadores, entre los que se encuentra la   tutelante.    

Una vez la Contraloría acató lo dispuesto en   la Sentencia C-386 de 2014, mediante Oficio 2014EE116361 del 10 de julio de   2014, comunicó al Director del Departamento Administrativo de Seguridad DAS en   supresión las decisiones adoptadas respecto a la desvinculación de 90    funcionarios del DAS que habían sido vinculados a la planta transitoria de dicha   entidad. A su vez, el Director del DAS trasladó las comunicaciones remitidas por   la Contraloría al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública   para lo de su competencia, debido a que, el término para finalizar el proceso de   supresión del DAS venció el 11 de julio de 2014, de acuerdo con lo dispuesto por   el Decreto 1180 de 2014.    

En cuanto a la interposición de la acción de   tutela por parte de la señora Sonia Novoa Novoa, solicitó que la misma sea   declarada improcedente, debido que este mecanismo constitucional es excepcional   y subsidiario de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución   Política, lo que implica que solo es procedente cuando el afectado no disponga   de otro medio de defensa judicial idóneo. A su vez, aseveró que la tutela es   improcedente para impugnar o controvertir actos administrativos, pues para este   propósito esta la jurisdicción contenciosa administrativa.    

Finalmente, le pidió al juez de tutela   abstenerse de ordenar la suspensión de los efectos jurídicos de la Resolución   Ordinaria ORD-81117-001081-2014 del 10 de julio de 2014, al ser expedida en   cumplimiento de la decisión adoptada en la Sentencia C-386 de 2014 por la Corte   Constitucional.    

3. Sentencias objeto de revisión.    

3.1. Sentencia del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, del 25 de julio de   2014[10].    

En primer lugar manifestó que si bien el   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Departamento   Administrativo de la Función Pública no incidieron en la expedición de la   Resolución Ordinaria ORD-81117-001081-2014 del 10 de julio de 2014, expedida por   la Contraloría General de la República y en efecto no tienen competencia para   suspender sus efectos jurídicos, si tienen un interés legítimo en las decisiones   judiciales de instancia que se adopten respecto de la situación laboral de los   empleados del DAS en supresión, razón por la cual no se acogió la solicitud de   declarar falta de legitimación en la causa por pasiva.    

En segundo lugar, aseveró que de los hechos   narrados en la demanda de tutela se observa que la presunta vulneración a los   derechos fundamentales de la señora Sonia Novoa deviene de la expedición de la   Resolución Ordinaria ORD-81117-001081-2014 del 10 de   julio de 2014 por parte de la Contraloría, lo que supone realizar un estudio de   legalidad sobre dicho acto administrativo, para lo cual el legislador estableció   como el mecanismo jurídico idóneo el medio de control de nulidad y   restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 del CPACA – Ley 1437   de 2011, más aún, si se tiene en cuenta que puede solicitar la suspensión   provisional de los efectos del acto administrativo acorde con lo dispuesto en el   numeral 3 del artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, e incluso puede solicitar   medidas cautelares de urgencia las cuales están contempladas en el artículo 234   de la misma ley. Lo anterior implica que la acción de tutela no puede desplazar   al juez natural de conocimiento y al proceso ordinario, lo que hace que este   mecanismo sea improcedente.    

Ahora, para determinar si la acción de   tutela es procedente como mecanismo transitorio es necesario demostrar la   existencia de un perjuicio irremediable, lo cual se acredita al cumplir las   siguientes condiciones: “(1) que se produce de manera cierta y evidente sobre   un derecho fundamental; (2) de ocurrir no existiría forma de reparar el daño   producido; (3) su ocurrencia es inminente; (4) resulta urgente la medida de   protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se   encuentra; y, (5) la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente   la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección   inmediata de los derechos constitucionales fundamentales”[11].     

El Tribunal consideró que en el presente   caso no están acreditados los supuestos de inminencia, gravedad y urgencia, pues   si bien, la actora aseguró que el despido que se produjo a través del mencionado   acto administrativo afecta sus derechos fundamentales invocados, así como los de   su hijo menor de edad, también es cierto que no acreditó ni siquiera de manera   sumaria su situación económica, así como tampoco su condición de madre cabeza de   familia sin alternativa económica, teniendo la obligación de aportar prueba al   menos sumaria sobre dichas afirmaciones, pues de acuerdo con la Sentencia T-467   de 2006, la pérdida del empleo no configura, per se, un perjuicio irremediable.    

De otra parte y de acuerdo con lo dispuesto   en el artículo 243 de la Constitución los fallos de la Corte Constitucional que   sean proferidos en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa   juzgada constitucional, lo que implica que ninguna autoridad puede reproducir el   contenido material de la norma que fue declarada inexequible por razones de   fondo, mientras que subsistan las disposiciones que sirvieron para confrontar la   norma ordinaria con la Constitución.    

De acuerdo con lo expuesto, la tutela se   declaró improcedente al considerar que no cumple con el requisito de   subsidiariedad ni tampoco se demostró la ocurrencia de un perjuicio   irremediable.    

3.2. Impugnación[12].    

El 12 de agosto de 2014, la ciudadana Sonia   Novoa Novoa impugnó la sentencia de primera instancia manifestando que es madre   cabeza de familia, que tiene un hijo de 10 años que depende económica y   afectivamente de ella y que el sustento económico del hogar depende del salario   que percibe como funcionaria pública. Agregó, que tiene 52 años de edad, que   lleva trabajando con el Estado aproximadamente 25 años, lo que la pone en   condición de prepensionada y le otorga una protección que va encaminada a no   frustrar expectativas ciertas en cuanto a lograr alcanzar la pensión de vejez   –Sentencia T-623 de 2011.    

Aseguró, que la decisión adoptada por la   Contraloría de retirar del servicio a los 90 empleados que habían sido   vinculados a esta entidad y provenían del DAS desconoce los derechos   fundamentales de su núcleo familiar y los de ella, así como los de protección   sindical al ser miembro directivo del Sindicato de Trabajadores de la   Contraloría General de la República.    

De otra parte, informó que otros jueces de   tutela que se pronunciaron sobre casos idénticos al suyo, consideraron que se   cumplían los presupuestos jurisprudenciales para que la acción de tutela   procediera como mecanismo transitorio y en consecuencia ordenaron la suspensión   de la Resolución Ordinaria ORD-81117-001081-2014 del 10 de julio de 2014.      

3.3.   Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección   Segunda, Subsección A, del 18 de septiembre de 2014[13].    

Revocó la sentencia de primera instancia y,   en su lugar, tuteló los derechos fundamentales de la accionante, ordenó dejar   sin efecto la Resolución Ordinaria ORD-81117-001081-2014   del 10 de julio de 2014 de la Contraloría General de la República y proceder a   reintegrarla.    

La anterior decisión se fundamentó en primer   lugar, en asegurar que la acción de tutela es procedente, debido a que, si bien   la señora Sonia Novoa cuenta con otro medio judicial para controvertir la   resolución mediante la cual fue retirada del cargo, la tutela se convierte en el   medio idóneo y eficaz para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable,   pues se evidencia que se encuentra ante el inminente riesgo de ver afectados sus   derechos al mínimo vital y la vida digna.    

De otra parte, es posible asegurar que los   funcionarios que en virtud del Decreto 4057 de 2011, no fueron trasladados a la   Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia, a la Fiscalía General de   la Nación y al Ministerio de Defensa – Policía Nacional y por lo tanto,   permanecieron en la planta de personal del DAS, fue debido a que acreditaron la   condición de padre o madre cabeza de familia, discapacitado o próximo a   pensionarse, es decir, que fueron personas que acreditaron una condición de las   que trata el artículo 12 de la Ley 790 de 2002. Posteriormente, la Resolución   No. 3279 del 23 de diciembre de 2013 incorporó a dichos funcionarios a la planta   temporal de personal de la Contraloría, la cual fue creada mediante el Decreto   2713 de 2013.    

Más adelante, la Corte Constitucional   declaró inexequible el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 a través de la   Sentencia C-386 de 2014. La regla general sobre las sentencias que declaran la   inexequibilidad de una norma, es que sus efectos son ex nunc, es decir,   hacia futuro, a menos que el Tribunal Constitucional los module de acuerdo con   lo previsto en el artículo 241 de la Carta, situación que en el presente caso no   sucedió.    

A su vez, aclaró que desde el momento en que   fue proferida la ley hasta cuando fue declarada inconstitucional, la misma   produjo efectos, tanto es así, que fue expedido el Decreto 2713 de 2013 “Por   el cual se establece una planta transitoria de empleos en la Contraloría General   de la República” y en desarrollo de este fueron proferidas las Resoluciones   Ordinarias 3279 de diciembre 23 de 2013, 0390 de febrero 13 de 2014 y 0398 de   febrero 17 de 2014, las cuales al disponer la incorporación de funcionarios en   la planta de personal generaron situaciones particulares y concretas en favor de   los servidores públicos que no pueden ser desconocidas, máxime, si se tiene en   cuenta que la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 15 de la Ley   1640 de 2013 no dispuso la modulación de sus efectos.    

II. FUNDAMENTOS.    

1. Competencia.    

La Corte   Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con   base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el   Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[14].    

2.   Procedencia de la demanda de tutela.    

2.1. Alegación de afectación de un   derecho fundamental. La accionante considera que las   entidades accionadas le vulneraron sus derechos fundamentales al trabajo -art.   25 C.P., debido proceso –art. 29 C.P., seguridad social -art. 48 C.P., igualdad -art. 13 C.P.,    y mínimo vital.    

2.2.   Legitimación activa. La acción de tutela   fue interpuesta por la ciudadana Sonia Novoa Novoa, con   fundamento en el artículo 86[15]  de la Carta, el cual establece que toda persona que considere que sus derechos   fundamentales han sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá interponer   acción de tutela en nombre propio o a través de un representante que actué en su   nombre.    

2.3. Legitimación pasiva. La acción de   tutela fue dirigida contra el Departamento Administrativo de Seguridad   DAS, entidad que fue suprimida a partir del 11 de julio de   2014, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1180 de 2014, es decir, que   actualmente la entidad no existe, por lo tanto, no está legitimada para actuar.   También fue demanda la Nación, y el juez de primera instancia vinculó a la   Contraloría General de la República, al Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República Nación y al Departamento Administrativo de la   Función Pública siendo todas entidades públicas   demandables a través de acción de tutela[16].    

2.4.   Inmediatez. El acto administrativo atacado por vía de tutela es la Resolución Ordinaria   ORD-81117-001081-2014 del 10 de julio de 2014 proferida por la Contraloría   General de la República, y la acción de tutela fue interpuesta el 11 de julio de 2014[17], es decir, al día siguiente.     

2.5. Subsidiariedad. El articulo 86 Superior establece la acción de tutela como   un procedimiento constitucional, destinado a la protección de los derechos   fundamentales, caracterizada por su carácter residual y subsidiario, esto   significa que, sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de   defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para   evitar un perjuicio irremediable[18].    

2.5.1. Al respecto, la jurisprudencia   constitucional ha determinado que “el requisito de subsidiariedad de la   acción de tutela responde al carácter expansivo de la protección de los derechos   fundamentales respecto de las instituciones que conforman el aparato estatal y,   de manera particular, las instancias que ejercen la función pública de   administración de justicia.  En efecto, la exigencia de este requisito,   lejos de disminuir el ámbito de exigibilidad judicial de dichos derechos,   presupone que los procedimientos judiciales ordinarios son los escenarios que,   por excelencia, están diseñados para garantizar su efectividad, a través de   órdenes con contenido coactivo”[19].    

2.5.2. En ese   sentido, el legislador estableció en nuestro ordenamiento jurídico distintos   mecanismos ordinarios de defensa judicial, que las personas tienen la facultad   de utilizar, para (i) solicitar la protección de los derechos de rango legal y,   (ii) para solucionar asuntos de orden legal. Por ello, la competencia exclusiva   para resolver conflictos en los que estén comprometidos derechos de naturaleza   legal, fue asignada en el ordenamiento jurídico a la justicia civil, laboral o   contenciosa administrativa según el caso, siendo entonces dichas autoridades las   llamadas a garantizar el ejercicio de tales derechos.    

2.5.3. En este   contexto, la acción de tutela (CP art. 86), fue concebida como un mecanismo   reservado a la protección de los derechos constitucionales fundamentales,   siempre y cuando, el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,   evento en el cual adquiere el carácter de mecanismo principal, o ante la   presencia de un perjuicio irremediable, caso en el que a pesar de la existencia   del otro medio de defensa judicial, la acción de tutela sea procedente para   evitar la consumación de un daño irreparable.    

2.5.4. En   relación a la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando se está   frente a un perjuicio irremediable, la jurisprudencia de la Corte Constitucional   ha precisado que únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable   cuando, de conformidad con las circunstancias del caso particular, sea (a)   cierto e inminente – esto es, que no se deba a meras conjeturas o   especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos –, (b)   grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y   de la importancia de dicho bien o interés para el afectado, y (c) de urgente   atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o   mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma irreparable[20].    

2.5.5. Ahora   bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que en el ámbito del   derecho administrativo, la acción de tutela es improcedente como mecanismo   principal para proteger derechos fundamentales que resulten amenazados o   vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos[21],   ya que, para controvertir la legalidad de ellos están previstas acciones idóneas   en la jurisdicción contenciosa administrativa[22], en las   cuales se puede solicitar desde la demanda como medida cautelar la suspensión   del acto[23].    

No obstante, la   Corte ha admitido que en los casos en que se acredite un perjuicio irremediable,   la tutela se torna procedente y habilita al juez constitucional para suspender   la aplicación del acto administrativo[24] u ordenar que   el mismo no se ejecute[25],   mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción contenciosa   administrativa.    

2.5.6. Así   entonces, las consideraciones expuestas con antelación permiten colegir que la   acción de tutela por regla general resulta improcedente para dirimir conflictos   que involucren derechos de rango legal, máxime cuando se trata de controversias   legales que surgen con ocasión a la expedición de actos administrativos, puesto   que para la solución de este tipo de asuntos, el legislador consagró en la   jurisdicción contenciosa administrativa, las acciones pertinentes para   garantizar el ejercicio y la protección de tales derechos. Empero, cuando el   accionante demuestre la ocurrencia de un perjuicio irremediable que amenace o   afecte algún derecho fundamental, la acción de tutela se torna procedente como   mecanismo transitorio, hasta tanto la persona acuda dentro de un término   perentorio al proceso ordinario correspondiente.    

2.5.7. Al   analizar el presente caso, se evidencia que lo que pretende la señora Sonia   Novoa Novoa con la interposición de la acción de tutela es la suspensión de los   efectos jurídicos de la Resolución Ordinaria ORD-81117-001081-2014 del 10 de   julio de 2014 de la Contraloría General de la República, a través de la cual fue   desvinculada de la planta de personal de dicha entidad como consecuencia de la   declaratoria de inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013.    

2.5.8. El juez de tutela de primera   instancia declaró improcedente la acción de tutela al considerar que la   accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial mediante los cuales   puede desvirtuar la legalidad del acto administrativo atacado, como por ejemplo,   el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el   artículo 138 del CPACA –Ley 1437 de 2011, además puede solicitar la suspensión   provisional de los efectos del acto administrativo acorde con lo dispuesto en el   numeral 3 del artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, e incluso puede solicitar   medidas cautelares de urgencia las cuales están contempladas en el artículo 234   de la misma ley.    

2.5.9. Por su parte, el Consejo de Estado   revocó el fallo de tutela de primera instancia y, en su lugar, tuteló los   derechos de la accionante y ordenó dejar sin efecto la Resolución Ordinaria   ORD-81117-001081-2014 del 10 de julio de 2014 de la Contraloría, aduciendo por   una parte, que la tutela es el medio idóneo y eficaz para evitar la ocurrencia   de un perjuicio irremediable lo que llevó a que fuera declarada procedente, y   por el otra, aseguró desde el momento en que fue proferida la ley hasta cuando   fue declarada inconstitucional, la misma produjo efectos generando situaciones   particulares y concretas en favor de los servidores públicos que no pueden ser   desconocidas, más aún, si se tiene en cuenta que por regla general las   sentencias que declaran la inexequibilidad de una norma, producen efectos ex   nunc, es decir, hacia futuro, a no ser que la Corte disponga otra cosa,   situación que en este caso no sucedió.      

2.5.10. En las circunstancias planteadas, la   Sala estima necesario determinar si en este caso se cumple con el requisito de   subsidiariedad, o si por el contrario existe un mecanismo de defensa judicial   diferente a la acción de tutela para dejar sin efectos el acto administrativo   mediante el cual fue despedida la accionante.    

Como se señaló   en la parte considerativa de esta providencia, el carácter residual de la acción   de tutela impide, por regla general, que proceda contra actos administrativos,   puesto que, existen en el ordenamiento jurídico otros escenarios procesales   idóneos para dirimir las controversias que surjan de la expedición de los   mismos. Sin embargo, la misma jurisprudencia constitucional ha reconocido que   excepcionalmente, resultará procedente la solicitud de amparo contra las   decisiones de la administración, cuando se advierta la configuración de un   perjuicio irremediable.    

En ese sentido,   la acción de tutela resulta improcedente frente a los actos administrativos de   despido de funcionarios, en la medida que, el destinatario del acto tiene la   posibilidad de ejercer la acción de nulidad o nulidad y restablecimiento del   derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, junto con las medidas   cautelares disponibles para dicha acción. Cabe mencionar que, la solicitud de   revocatoria directa, se erige como una herramienta que le permite al ciudadano   controvertir la decisión de la administración, siempre y cuando, se cumpla con   cualquiera de las causales contempladas en el artículo 95 del Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de   2011-.    

2.5.11. En el   presente caso, si bien la accionante contaba con otro medio de defensa como   quedó demostrado anteriormente, lo cierto es que el despido intempestivo le   puede generar un perjuicio irremediable, no solo a ella, sino también a su   núcleo familiar el cual está compuesto por su hijo que tiene 10 años. La   ciudadana Sonia Novoa manifestó que depende económicamente de su trabajo, que de   dicho ingreso deriva todo el sustento para su familia, lo que implica que perder   el mismo le afecta su derecho al mínimo vital. Además, es madre cabeza de   familia y no cuenta con ningún tipo de apoyo por parte del padre del menor. La   Sala considera que la prontitud en la interposición de la tutela demuestra la   necesidad de la accionante por obtener una protección de sus derechos.    

A su vez, en la   Resolución Ordinaria ORD-81117-001081-2014 se evidencia que la accionante   ocupaba el cargo “técnico administrativo grado 2”, que de acuerdo   con el Decreto 208 de 2014 mediante el cual se fijaron las escalas de   remuneración para los empleos de la planta transitoria creada en la Contraloría   General de la República, a los que fueron incorporados algunos empleados del   Departamento Administrativo de Seguridad – DAS·en supresión. En el artículo 2,   del Decreto 208 de 2014, se fijó como asignación básica mensual para dicho cargo   la de un millón cuatrocientos setenta y siete mil novecientos noventa y seis   pesos ($1.477.996).    

De otra parte,   en la Resolución Ordinaria ORD-81117-001081-2014 la Contraloría no les informó a   las trabajadores desvinculados sobre la posibilidad de recibir algún tipo de   indemnización y tampoco manifestó algo al respecto al responder la acción de   tutela, situación que le permite inferir a la Sala que la señora Sonia Novoa fue   despedida de manera inmediata y sin contar con la posibilidad de suplir su   mínimo vital y el de su familia al menos mientras acudía a la acción de nulidad   y restablecimiento del derecho y hacia uso de las medidas cautelares   contempladas en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo.    

Para la Sala,   las anteriores condiciones son suficientes para considerar que se está ante la   inminencia de un perjuicio irremediable, razón por la cual la acción de tutela   es procedente.    

3. Problema jurídico constitucional.    

Le corresponde a la Sala determinar si ¿la   Contraloría General de la República al proferir la Resolución Ordinaria   ORD-81117-001081-2014 del 10 de julio de 2014, en cumplimiento de la   declaratoria de inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 a   través de la Sentencia C-386 de 2014, vulneró el derecho al trabajo y al mínimo   vital de la ciudadana Sonia Novoa Novoa?    

Para resolver el problema jurídico planteado   la Sala (i) realizará un recuento cronológico del proceso de supresión del   Departamento Administrativo de Seguridad DAS; y se pronunciará sobre (ii) los   efectos de las sentencias de constitucionalidad proferidas por la Corte   Constitucional;  (iii) la excepción de inconstitucionalidad y; (iv)   finalmente se analizara el caso concreto.    

4. Recuentro   cronológico del proceso de supresión del Departamento Administrativo de   Seguridad DAS.    

4.1. En virtud de la expedición de la Ley   1444 de 2011, el Congreso de la República en el artículo 18 revistió al   Presidente de la República de facultades extraordinarias por un lapso de 6 meses   para modificar la estructura de la administración pública. En el parágrafo 3°   del mismo artículo 18 estableció: “esta ley garantiza la protección integral   de los derechos laborales de las personas vinculadas a las distintas entidades   del Estado reestructuradas, liquidadas, escindidas, fusionadas o suprimidas. Si   fuese estrictamente necesaria la supresión de cargos, los afectados serán   reubicados o reincorporados, de conformidad con las leyes vigentes”[26].    

4.2. El Presidente en ejercicio de las   facultades extraordinarias expidió el Decreto Ley 4057 de 2011, por medio del cual se suprime el Departamento Administrativo de   Seguridad (DAS), se reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones. En   el artículo 6° que versa sobre la supresión de empleos y proceso de   incorporación se dispuso: (i) el traslado de funciones y la vinculación de los   trabajadores en las plantas de personal de los organismos y entidades receptoras   de la rama ejecutiva; (ii) la Fiscalía General de la Nación hará la   correspondiente incorporación en los empleos que para el efecto se creen en   desarrollo de las facultades extraordinarias otorgadas en la Ley 1444 de 2011;   (iii) los demás empleos se suprimirán de acuerdo con   el plan de supresión que presente el Director de la entidad; (iv) los servidores   públicos serán incorporados sin solución de continuidad y en la misma condición   de carrera o provisionalidad que ostentaban en el DAS. Los empleados de libre   nombramiento y remoción que se incorporen en cargos de carrera, adquirirán la   calidad de empleados en provisionalidad; (v) los trabajadores que no sean   incorporados a los empleos de las entidades receptoras permanecerán en la planta   de empleos del DAS en supresión hasta el cierre de la misma si acreditan las   condición de padre o madre cabeza de familia, discapacitado o próximos a   pensionarse señaladas en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002. Se les aplicarán los   beneficios consagrados en el Capítulo  II de la Ley 790 de 2002.    

4.3. Posteriormente, fue promulgada la Ley   1640 de 2013, la cual en su artículo 15 dispuso:    

“ARTÍCULO   15. De conformidad con lo establecido   en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Gobierno   Nacional de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6)   meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para   modificar la Planta Temporal de Regalías de la Contraloría General de la   República, incorporar a la Planta de Personal de la Contraloría General de la   República cargos del DAS en liquidación y unificar la Planta de Regalías con la   Planta Ordinaria.    

Los costos de las modificaciones no superan las apropiaciones aprobadas con   excepción de la incorporación de la Planta del DAS en Liquidación, para lo cual   el Ministerio de Hacienda y Crédito Público situará los recursos   correspondientes que se encuentran presupuestados en la Entidad en Liquidación.”    

4.4. El Gobierno Nacional con base en el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013,   expidió los Decretos Ley 2711, 2712, 2713, 2714 y 2715 de 2013, mediante los   cuales se estableció de manera respectiva lo siguiente:    

– Adicionar el sistema de nomenclatura, clasificación y   remuneración de los empleos de la Contraloría General de la República y se   dictan otras disposiciones.    

– Fijar las escalas de asignación básica para la planta   transitoria de empleos de la Contraloría General de la República.    

–   Estableció una planta transitoria de empleos en la Contraloría General de la   República.    

–   Estableció las equivalencias entre la nomenclatura y clasificación de empleos   del DAS y la de la Contraloría.    

–   Modificó la planta de personal del Departamento Administrativo de Seguridad   (DAS) en Supresión.    

Como consecuencia de lo anterior, la Contraloría General de la República   profirió las Resoluciones Ordinarias 3279 de diciembre 23 de 2013, 0390 de   febrero 13 de 2014, 0398 de febrero 17 de 2014 y ORD-81117-00829-2014 de junio   18 de 2014, mediante las cuales se dispuso la incorporación en los empleos de la   planta de personal transitoria de dicha entidad de los trabajadores que   desempeñaban los empleos suprimidos de la planta de personal del DAS en   supresión.    

4.5. Más adelante, la Corte Constitucional   a través de la Sentencia C-386 del 25 de junio de 2014, estudió la   constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 llegando a la   conclusión que dicha norma fue introducida al texto del proyecto antecedente   durante el trámite ante la plenaria del Senado de la República, razón por la   cual, esta norma solo surtió dos de los cuatro debates que conforme al artículo   157 superior son necesarios para la aprobación de un proyecto de ley, lo que   implica una vulneración de los principios de consecutividad e identidad   flexible. Adicionalmente, consideró que se violó el principio de unidad de   materia previsto en el artículo 158 de la carta, en la medida que la norma   acusada y su contenido se apartan diametralmente de la temática prevalente en   todas las demás disposiciones que integran esta ley. Por lo tanto, declaró   inexequible la disposición legal resolviendo lo siguiente:    

“DECLARAR   INEXEQUIBLE el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, “Por la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General   de la Nación para la vigencia fiscal de 2013””.    

4.6. Una vez, fue declarado inconstitucional   el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, la Contraloría General de la República,   el 10 de junio de 2014 expidió la Resolución Ordinaria ORD-81117-001081-2014   decidiendo retirar del servicio a los trabajadores del DAS que habían sido   vinculados a la planta transitoria de dicha entidad a través de las Resoluciones   Ordinarias 3279 de 2013 y las 0390, 0398 y ORD-81117-00829-2014 de 2014, debido   a que, las mismas habían sido expedidas con base en lo dispuesto en los Decretos   Ley 2711, 2712, 2713, 2714 y 2715 de 2013 y, estos a su vez, se fundamentaron en   el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013.    

El artículo primero de la Resolución Ordinaria ORD-81117-001081-2014 dispone: “deróguense  en todas y cada una de sus partes las Resoluciones Ordinarias Nos. 3279 de   diciembre 23 de 2013, 0390 de febrero 13 de 2014, 0398 de febrero 17 de 2014 y   ORD-81117-00829-2014 de junio 18 de 2014…”    

La resolución se fundamentó en que de   acuerdo con el comunicado de prensa No. 25 y 26 de junio de 2014 a través de la   Sentencia C-386 de junio 25 de 2014 fue declarado inexequible el artículo 15 de   la Ley 1640 de 2013, esto implica un efecto temporal que por regla general   implica: “(i) la aplicación general, inmediata y hacia futuro, pero con   restrospectividad, y (ii) siempre que la misma norma no disponga otro efecto   temporal, estos, que quien produce la norma tiene prima facie, la posibilidad de   asignarle efectos temporales distintos de los que sugiere la regla general   descrita. Luego aquello que dispone una norma jurídica debe cumplirse de   inmediato, hacia el futuro y con la posibilidad de afectar situaciones que se   han originado en el pasado (retrospectividad), es decir, situaciones jurídicas   en curso al momento de entrada en vigencia de la norma. Este efecto temporal,   coincide con la noción de los efectos temporales de actos jurídicos, denominados   efectos ex nunc. Éstos suponen justamente, efectos inmediatos, hacia el futuro y   vinculantes para situaciones jurídicas originadas en el pasado y en curso. (…)”[27].    

A su vez, aseguró que la declaratoria de   inexequibilidad trajo consigo el decaimiento legal de los Decretos Ley 2711,   2712, 2713, 2714 y 2715 de noviembre 22 de 2013 y las actos administrativos, es   decir, de las resoluciones ordinarias mediante las cuales fueron vinculados a la   planta de la Contraloría los exfuncionarios del DAS. Lo que traería el   decaimiento legal del acto administrativo al desaparecer un supuesto de hecho o   de derecho indispensable para la existencia del acto. En suma, si el artículo 15   de la Ley 1640 de 2013, fue retirado del ordenamiento jurídico, las   disposiciones y actos administrativos que se expidieron con fundamento en esta   disposición deben correr la misma suerte que dicha norma, es decir, que deviene   en su decaimiento legal.    

5.   Los efectos de las sentencias de constitucionalidad proferidas por la Corte   Constitucional.    

La Corte Constitucional, al ejercer el   control de constitucionalidad de las leyes, ha tenido diferentes tipos de   sentencias, por un lado, están las que establecen inconstitucionalidades   retroactivas, inmediatas o diferidas, clasificación que obedece a los efectos   temporales de la decisión y, por el otro lado, aquellas que responden al   contenido de la decisión, esto se da cuando la Corte emite providencias   condicionadas que pueden ser integradoras, interpretativas o sustitutivas. Lo   anterior ha sido denominado “modulación de los efectos de las sentencias”.    

5.1. Modulación sobre el efecto temporal   del fallo.    

La Corte ha producido diferentes tipos de   decisiones, de tal manera, ha mantenido en el ordenamiento jurídico leyes   demandadas por vicios de forma que son subsanables mientras estos son   corregidos, este caso se dio en la Sentencia C-527 de 1994; también le ha dado   efectos retroactivos a normas que son declaradas inexequibles -Sentencia C-037   de 1994-, o incluso ha dispuesto que el fallo solo comienza a tener efectos   cuando se haya realizado la notificación a las autoridades interesadas.    

Sin embargo, la regla general en sentencias   que declaran la inexequibilidad de una norma es que tiene efectos pro futuro,   lo que implica que, una vez notificada la norma, se entiende que la misma   sale del ordenamiento jurídico y por lo tanto deja de producir efectos sin   modificar las situaciones consolidadas durante la vigencia de la disposición. Lo   anterior encuentra su fundamento normativo en el artículo 45 de la Ley   Estatutaria de la Administración de Justicia -Ley 270 de 1996 que reza:    

“ARTÍCULO  45. REGLAS SOBRE LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS EN   DESARROLLO DEL CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD. Las sentencias que   profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los   términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el   futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”.    

5.2. Modulación sobre el contenido del   fallo.    

Las sentencias condicionadas o   interpretativas se han producido cuando hay una norma que admite varias   interpretaciones razonables, siendo algunas de ellas adecuadas a la Carta, pero   otras no. Cuando sucede lo anterior, la Corte se ve en la obligación de mantener   la disposición acusada en el ordenamiento jurídico pero solo para las   interpretaciones que resultan constitucionales, es así, que en la sentencia se   limita su aplicación a determinados casos o se establece cuáles son los sentidos   de la disposición acusada que se mantienen y cuales son aquellos considerados   inexequibles.    

Por otro lado, encontramos las sentencias   integradoras  que se dan cuando el Tribunal Constitucional decide dejar la norma acusada en el   ordenamiento jurídico pero adicionándole un contenido que la hace   constitucional. Lo anterior sucede, cuando se constata que la regulación es   insuficiente al no haber previsto ciertos aspectos que resultaban necesarios   para que la norma se ajustara al contenido de la Carta Fundamental.    

Finalmente, nos enfrentamos a un tipo de   sentencias en las que la Corte declara inexequible una norma, pero decide   sustituir el vacío normativo con una disposición de rango constitucional. Este   tipo de sentencias es una mezcla entre el fallo de inexequibilidad y de   providencia integradora, y se les denomina sentencias sustitutivas.    

De lo anterior se desprende que la Corte, al   estudiar la constitucionalidad de una norma con fuerza de ley, hace un esfuerzo   por conservar la disposición en el ordenamiento jurídico y así respetar la labor   ejercida por el poder legislativo en sentido amplio. De esta manera, se explica   que la Corte haya optado por proferir sentencias condicionadas, interpretativas   e integradoras.    

6.   La excepción de inconstitucionalidad.    

6.1. La excepción de   inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción, se   fundamenta en el artículo 4º de la Constitución, que establece   que  “La Constitución es norma de normas. En   todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma   jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. Esta figura jurídica debe ser entendida como la inaplicación que   de un canon se hace en un caso concreto, ante la inconstitucionalidad que dicho   precepto supone en ese contexto en particular, y  por ello sus efectos se   circunscriben únicamente al preciso asunto en que se alega.    

A su vez, la Constitución de 1991 a través   del artículo 241 le otorgó de manera específica a la   Corte Constitucional la facultad de ejercer el control de constitucionalidad   sobre la aplicación de las leyes y además permitió, por vía de excepción, que   cualquier autoridad deje de aplicar una norma jurídica cuando considere que es   contraria a los postulados de la Carta[28].    

La Sentencia C-122 de 2011 al referirse al   control por vía de excepción aseveró que este “control lo puede realizar   cualquier juez, autoridad administrativa e incluso particulares que tengan que   aplicar una norma jurídica en un caso concreto. Este tipo de control se    realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la   autoridad o el particular al momento de aplicar una  norma jurídica que   encuentre contraria a la Constitución. En este caso se debe subrayar que la   norma legal o reglamentaria que haya sido exceptuada por inconstitucional no   desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida ya que los efectos del   control por vía de excepción son inter partes, solo se aplican para el caso   concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a   la Constitución”.    

Por este hecho una norma que haya sido   exceptuada por cualquier autoridad judicial, administrativa o por un particular   cuando tenga que aplicar una norma, puede ser demandada ante la Corte   Constitucional que ejercerá el control de constitucionalidad y decidirá en forma   definitiva, de manera abstracta, general y con efectos erga omnes si la norma   exceptuada es constitucional o no”.     

6.2. De lo anterior se desprende que las   excepciones de inconstitucionalidad aplicadas por autoridades administrativas o   judiciales, o por los particulares en casos concretos, no eliminan la   posibilidad que tiene la Corte de realizar el control de constitucionalidad   cuando una norma sea demandada, pues las decisiones adoptadas por las otras   autoridades no configuran un precedente vinculante para este Tribunal   Constitucional.    

Es así que, la aplicación de la excepción de   inconstitucionalidad cuando la realiza un particular o una autoridad   administrativa o judicial, incluso cuando la misma Corte Constitucional lo hace   a través de la revisión de las acciones de tutela, tiene efectos solo para el   caso en particular, es decir inter partes. Cosa distinta sucede cuando el   control proviene de la acción pública de constitucionalidad, pues en este caso   se pretende un fin distinto que consiste en que determinado postulado sea   declarado por la Corte Constitucional, como contrario a la Carta, entendiendo   que el efecto de tal decisión abarcará todas las situaciones posibles, es decir  erga omnes.    

6.3. La Sentencia T-103 de 2010 aseguró que   lo anterior llevaría a aseverar, “que cuando no ha mediado una decisión de   control abstracto por parte de la Corte respecto de una norma en particular, la   excepción de inconstitucionalidad surge como el mecanismo judicial viable para   inaplicar ese precepto a un caso particular, en virtud, justamente, de la   especificidad de las condiciones de ese preciso asunto. Por el contrario, de ya   existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con   efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se   hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier   providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán   acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere   dictado”.    

7. Caso Concreto    

7.1. La ciudadana Sonia Novoa Novoa informó que la   Ley 1444 de 2011, le otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la   República para modificar la estructura de la administración pública. A su vez,   en el parágrafo 3° del artículo 18 de la mencionada disposición legal,   estableció la protección integral de los derechos laborales de las personas que   estuvieran vinculadas a las distintas entidades del Estado que fueran   reestructuradas, escindidas, liquidadas, suprimidas y fusionadas.    

Más adelante, fue expedida la Ley 1640 de   2013, la cual en su artículo 15 revistió al Gobierno Nacional de precisas   facultades extraordinarias para modificar la Planta Temporal de Regalías de la   Contraloría General de la República e incorporar a la misma cargos del DAS en   liquidación. Con base en el artículo anterior, fue promulgado el Decreto 2713 de   2013, que estableció una planta transitoria de empleos en la Contraloría General   de la República, la cual fue provista a través de las Resoluciones 3279 de 2013,   0390 de 2014, 0398 de 2014 y la ORD-8117-00829-2014 de 2014 con funcionarios del   DAS, entre ellos, la señora Sonia Novoa Novoa que fue vinculada en   provisionalidad.      

El artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, fue   declarado inexequible por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-386   de 2014. En consecuencia, la Contraloría General de la República al considerar   que la norma que le otorgaba sustento al Decreto 2713 de 2013, así como a los   actos administrativos a través de las cuales se habían vinculado a los   ex-funcionarios del DAS a la planta de personal transitoria de la Contraloría,   había sido expulsada del ordenamiento jurídico, se producía una   inconstitucionalidad consecuencial, lo que implicaba que estos también salían   del ordenamiento; debido a lo anterior, la Contraloría expidió la Resolución   Ordinaria ORD-81117-001081-2014 del 10 de julio de 2014, a través de la cual   derogó las Resoluciones que habían vinculado a los ex-funcionarios del DAS a la   Contraloría General retirando del servicio a dichos servidores públicos, entre   ellos a la actora.    

Cuando a la   señora Sonia Novoa Novoa le notificaron la Resolución Ordinaria   ORD-81117-001081-2014 del 10 de julio de 2014, le ordenaron presentarse en las   dependencias del DAS de Bogotá el día 11 de julio de 201; sin embargo, ese mismo   día se dio el cierre definitivo de dicha entidad tal como lo indicaba el Decreto   4057 de 2011. La anterior situación la llevó a instaurar acción de tutela   solicitando la protección inmediata de sus derechos fundamentales invocados y el   restablecimiento de los mismos    

7.2. De lo   anterior, se evidencia que una vez la Corte Constitucional declaró inexequible   el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 a través de la Sentencia C-386 de 2014, la   Contraloría General de la República profirió la resolución Ordinaria   ORD-81117-001081-2014 del 10 de julio de 2014, desvinculando del cargo a todos   los ex-funcionarios del DAS.    

En primer   lugar, es importante resaltar que la Corte Constitucional en la Sentencia C-386   de 2014, al declarar inconstitucional el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, lo   hizo de manera simple, es decir, sin modular los efectos temporales o el   contenido de la decisión. Tanto es así, que se limitó a manifestar:     

“DECLARAR   INEXEQUIBLE el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, “Por la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General   de la Nación para la vigencia fiscal de 2013””.    

7.3. Como se   manifestó en la consideración 5 de la presente providencia, la Corte cuando lo   considera necesario tiene la facultad, por un lado, de modular el contenido del   fallo, es decir, emitiendo sentencias condicionadas o interpretativas,   integradoras y sustitutivas; o por el otro, puede modular los efectos temporales   de la decisión declarando inconstitucionalidades retroactivas, inmediatas o   diferidas. En este último caso, cuando la Corte no expresa nada al respecto, se   aplica la regla general, que consiste en que la norma que sale del ordenamiento   jurídico deja de producir efectos sin modificar las situaciones consolidadas   durante la vigencia de la disposición. Lo anterior encuentra su fundamento   normativo en el artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de   Justicia -Ley 270 de 1996 que reza:    

“ARTÍCULO 45.   REGLAS SOBRE LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS EN DESARROLLO DEL CONTROL   JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD. Las sentencias que profiera la Corte   Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo   241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la   Corte resuelva lo contrario”.    

7.4. De lo anterior, la Sala concluye que si   bien el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, fue retirado del ordenamiento   jurídico, también es cierto que produjo efectos jurídicos desde el momento en   que fue expedida la disposición hasta el 25 de junio de 2014 fecha en la que fue   retirada del ordenamiento jurídico por medio de la Sentencia C-386 de 2014;   tanto es así, que el Gobierno Nacional con base en la mencionada disposición   legal expidió los Decretos Ley 2711, 2712, 2713, 2714 y 2715 de 2013 y, con la   finalidad de desarrollar el contenido de los mismos la Contraloría General de la   República profirió las Resoluciones Ordinarias 3279 de diciembre 23 de 2013,   0390 de febrero 13 de 2014, 0398 de febrero 17 de 2014 y ORD-81117-00829-2014 de   junio 18 de 2014.    

La Sala Considera que hasta tanto la Corte   Constitucional no declare la inexequibilidad por consecuencia del Decreto Ley 2713 de 2013, así como de los demás decretos que fueron expedidos en   vigencia de la ley de facultades extraordinarias, dichas normas siguen   produciendo efectos jurídicos, debido a que el control constitucional que ejerce   este Tribunal Constitucional en este tipo de casos no es automático; por el   contrario, la jurisprudencia indica que dichas normas deben ser demandadas lo   que trae como consecuencia la declaratoria de inconstitucionlidad por   consecuencia, pues de lo contrario la decisión de la Corte sería la inhibición.    

7.5. De otra parte, la Sala al revisar la   motivación para expedir la Resolución Ordinaria ORD-81117-001081-2014 del 10 de   julio de 2014, por parte de la Contraloría considera que no corresponde a la   realidad constitucional de la sentencia, pues en dicho acto administrativo la   entidad le otorga efectos retrospectivos a la declaratoria de inexequibilidad   asegurando que: “(i) la aplicación general, inmediata y hacia futuro, pero   con restrospectividad, y (ii) siempre que la misma norma no disponga otro efecto   temporal, estos, que quien produce la norma tiene prima facie, la posibilidad de   asignarle efectos temporales distintos de los que sugiere la regla general   descrita. Luego aquello que dispone una norma jurídica debe cumplirse de   inmediato, hacia el futuro y con la posibilidad de afectar situaciones que se   han originado en el pasado (retrospectividad), es decir, situaciones jurídicas   en curso al momento de entrada en vigencia de la norma. Este efecto temporal,   coincide con la noción de los efectos temporales de actos jurídicos, denominados   efectos ex nunc. Éstos suponen justamente, efectos inmediatos, hacia el futuro y   vinculantes para situaciones jurídicas originadas en el pasado y en curso. (…)    

7.6. Ahora, si la Contraloría General de la   República consideraba que las resoluciones mediante las cuales había procedido a   vincular a los ex- funcionarios del DAS a la planta transitoria de dicha entidad   debían ser “derogadas”  tal y como lo dispuso en el resuelve de la   Resolución Ordinaria ORD-81117-001081-2014, la Sala considera que este no era el   camino jurídico indicado, en primer lugar, porque no hay un procedimiento que   permita derogar actos administrativos.    

En segundo lugar, debió aplicar la excepción   de inconstitucionalidad argumentando que si bien el Decreto Ley 2713 de 2013,   que dio origen a la expedición del mencionado acto administrativo, no ha sido   declarado inexequible por la Corte Constitucional su aplicación es contraria a   la Constitución, por lo tanto, debe ser inaplicado debido a que desaparecieron   los fundamentos de hecho y de derecho que le dieron origen.    

Lo anterior, implicaría inaplicar el Decreto   Ley 2713 de 2013, esto traería como consecuencia que la Resolución Ordinaria   ORD-81117-001081-2014 perdió fuerza ejecutoria de acuerdo con lo dispuesto en el   artículo 91 CPACA que reza:    

 “ARTÍCULO 91.   PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en   contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no   hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.   Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los   siguientes casos:    

1. Cuando sean   suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso   Administrativo.    

2. Cuando   desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.    

3. Cuando al cabo   de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que   le correspondan para ejecutarlos.    

4. Cuando se   cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.    

5. Cuando pierdan   vigencia”.    

Subrayado fuera del texto.    

7.7. De otra parte, la Sala considera que la   Contraloría General de la República le vulneró el debido proceso a la ciudadana   Sonia Novoa Novoa al no otorgarle recurso alguno de acuerdo a lo dispuesto en el   artículo 74 del CPACA, de tal manera que pudiera controvertir la decisión   adoptada en la Resolución Ordinaria ORD-81117-001081-2014. Por lo tanto, se le   ordenará a la Contraloría General de la República que expida un nuevo acto   administrativo en el que le conceda los recursos pertinentes a la accionante, lo   que le habilitaría el término para que si así lo desea acuda ante la   Jurisdicción Contenciosa.    

7.8. Finalmente, y teniendo en cuenta que la   Ley 1444 de 2011, en el artículo 18, parágrafo 3°, estableció la protección   integral de los derechos laborales de las personas que estuvieran vinculadas a   las distintas entidades del Estado que fueran reestructuradas, escindidas,   liquidadas, suprimidas y fusionadas, la Sala considera que no es posible acceder   a la reubicación de la accionante en la Contraloría puesto que los Decretos que   crearon la planta de personal y los cargos son inaplicables en virtud de la   declaración de inexequibilidad del artículo 15 de la ley 1640 de 2013. Por lo   tanto, la Sala le ordenará al Presidencia de la República, al Departamento   Administrativo de la Función Pública y a la Contraloría General de la República   que inicien un diálogo interinstitucional para determinar en qué entidades   podría ser reubicada la accionante, en un cargo de iguales o similares   condiciones al que ocupaban al momento de su desvinculación.    

7.9. En suma, la Contraloría General de la   República vulneró el derecho al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital de   la ciudadana Sonia Novoa Novoa, al derogar la resolución de nombramiento en vez   de inaplicar el Decreto Ley en virtud de la excepción de inconstitucionalidad,   lo que tiene como efecto que los actos administrativos adoptados por la   Contraloría en virtud del mismo pierden fuerza ejecutoria. En esa medida la   violación al debido proceso se produce por no haberle otorgado recursos a los   trabajadores en la Resolución mediante la cual derogó sus nombramientos   (artículo 74 CPACA). Lo que llevaría a ordenar a la Contraloría que expida un   nuevo acto administrativo en el que le conceda los recursos pertinentes a los   accionantes, lo que habilitaría el término para que si lo desea acuda a la   Jurisdicción Contenciosa.    

III. CONCLUSIÓN.    

1.   Síntesis del caso.    

 La ciudadana Sonia Novoa Novoa informó que a partir de la   declaratoria de inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 1640   de 2013, a través de la Sentencia C-386 de 2014, la Contraloría General de la   República expidió la Resolución Ordinaria ORD-81117-001081-2014 del 10 de julio   de 2014 a través de la cual derogó las Resoluciones Ordinarias 3279 del 23   diciembre  de 2013, 0390 de febrero 13 de 2014, 0398 de febrero 17 de 2014   y la ORD-8117-00829-2014 del 18 de junio de 2014, mediante las cuales se   incorporaron a la planta de personal transitoria de la Contraloría los   trabajadores que desempeñaban los empleos suprimidos de la planta de personal   del DAS y se retiraron del servicio dichos servidores públicos.    

2. Decisión.    

2.1. La Sala revoca parcialmente la providencia   de segunda instancia en el sentido que declarará   procedente la acción de tutela interpuesta por la señora Sonia Novoa Novoa como mecanismo transitorio al considerar que existe   un mecanismo judicial idóneo; sin embargo, la tutela es procedente para evitar   la ocurrencia de un perjuicio irremediable.    

2.2. La Sala   dejará sin efecto la Resolución Ordinaria ORD-81117-001081-2014 del 10 de julio   de 2014, y en consecuencia le ordenará a la Contraloría General de la Nación   expedir una nueva resolución en la que le conceda los recursos legales a la   ciudadana Sonia Novoa Novoa, de tal manera que pueda controvertir la decisión   adoptada y si lo desea posteriormente acuda a la Jurisdicción Contencioso   Administrativa.    

2.3. La Sala le ordenará al Presidencia de la República, al Departamento Administrativo de la   Función Pública y a la Contraloría General de la República que inicien un   diálogo interinstitucional para determinar en qué entidades podría ser reubicada   la accionante, en un cargo de iguales o similares condiciones al que ocupaban al   momento de su desvinculación.    

3. Razón de la decisión. La Corte Constitucional, al ejercer el control de constitucionalidad   de las leyes, tiene la facultad de modular los efectos de las sentencias   estableciendo límites interpretativos o temporales. Sin embargo, la regla   general en sentencias que declaran la inexequibilidad de una norma es que tiene   efectos pro futuro, lo que implica que, una vez notificada la   sentencia, se entiende que la misma sale del ordenamiento jurídico y por lo   tanto deja de producir efectos sin modificar las situaciones consolidadas   durante la vigencia de la disposición. Lo anterior encuentra su fundamento   normativo en el artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de   Justicia -Ley 270 de 1996.    

En segundo   lugar, respecto del Decreto Ley expedido procedía su inaplicación en virtud de   la excepción de inconstitucionalidad, lo que tiene como efecto que los actos   administrativos adoptados por la Contraloría en virtud del mismo pierden fuerza   ejecutoria. En esa medida la violación al debido proceso se produce por no   haberle otorgado recursos a los trabajadores en la Resolución mediante la cual   derogó sus nombramientos (artículo 74 CPACA). Lo que llevaría a ordenar a la   Contraloría que expida un nuevo acto administrativo en el que le conceda los   recursos pertinentes a los accionantes.    

VI. DECISIÓN.    

La Corte Constitucional de la República de   Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución Política,    

RESUELVE:    

PRIMERO.-  REVOCAR PARCIALMENTE la providencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,   Sección Segunda, Subsección A, del 18 de septiembre de 2014, que revocó la   sentencia del 25 de julio de 2014 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,   Sección Cuarta, Subsección A, y en su lugar,   CONCEDER la tutela del derecho fundamental al trabajo y al mínimo vital   de la señora Sonia Novoa Novoa.    

SEGUNDO.-  Dejar sin efecto la Resolución Ordinaria   ORD-81117-001081-2014 del 10 de julio de 2014, por consiguiente se ordena a la Contraloría General de la Nación expedir una nueva resolución en   la que le conceda los recursos legales a la ciudadana Sonia Novoa Novoa, de tal   manera que pueda controvertir la decisión adoptada y si lo desea posteriormente   acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.    

TERCERO.- ORDENAR a la Presidencia de la   República, al Departamento Administrativo de la Función Pública y a la   Contraloría General de la República que inicien un diálogo interinstitucional   para determinar en qué entidades podría ser reubicada la accionante, en un cargo   de iguales o similares condiciones al que ocupaban al momento de su   desvinculación. Este proceso deberá adelantarse en un término de dos meses   contados a partir de la notificación del presente fallo y la reubicación deberá   hacerse efectiva dentro de los seis meses posteriores a la mencionada   notificación.    

CUARTO.-   LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del   Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la   Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ      GABRIEL   E. MENDOZA MARTELO    

              Magistrado                                                    Magistrado    

    Con aclaración de voto                            Con salvamento parcial de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO   GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA T-303/15    

VALIDEZ DE LOS ACTOS   ADMINISTRATIVOS-Los actos administrativos son   válidos, desde el momento de su expedición y no producen efectos jurídicos o no   tienen fuerza vinculante sino a partir de su publicación, tratándose de actos de carácter general, o de su notificación   cuando se trata de actos de carácter particular  (Salvamento parcial de voto)    

La decisión que debía adoptar la Sala no era dejar sin efectos la Resolución,   sino ordenar una nueva notificación en la cual se debía informar sobre los   recursos que pueden interponerse y de los plazos con que cuenta la accionante   para presentarlos, esto habilita a la actora, no solo para interponer los   recursos que procedan contra el acto administrativo, sino que además, le permite   acudir a la jurisdicción contencioso administrativa dentro del término hábil con el que cuenta para ello. Era esta, a   mi juicio, la manera correcta de amparar los derechos conculcados    

Referencia: Expediente T-4.737.132    

Acción de tutela   instaurada Sonia Novoa Novoa contra La Nación, y El Departamento Administrativo   de Seguridad DAS, en supresión.    

Magistrado Ponente:    

MAURICIO GONZÁLEZ   CUERVO.    

Mi distanciamiento con la decisión de   mayoría en el expediente de la referencia obedece a que los actos   administrativos son válidos, desde el momento de su expedición y no producen   efectos jurídicos o no tienen fuerza vinculante sino a partir de su publicación,   tratándose de actos de carácter   general, o de su notificación cuando se trata de actos de carácter particular[29]. De conformidad   con lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011, en   la diligencia de notificación de los actos administrativos se debe entregar al   interesado copia íntegra auténtica y gratuita del acto administrativo, con   anotación de la fecha y hora, en que ello ocurre e informar sobre los recursos   que legalmente proceden, las  autoridades ante quienes deben   interponerse y los plazos para hacerlo. Advierte la norma que el incumplimiento   de los requisitos exigidos inválida la notificación.    

Como quiera que el   proyecto del cual discrepo señala que existe un mecanismo judicial idóneo y encuentra que fue vulnerado el   debido proceso administrativo por parte de la Contraloría General de la   República, al no conceder los recursos pertinentes a la accionante, debo   precisar que conforme con las precedentes manifestaciones, la decisión que debía   adoptar la Sala no era dejar sin efectos la Resolución ORD-81117-001081-2014 del   10 de julio de 2014, sino ordenar una nueva notificación en la cual se debía   informar sobre los recursos que pueden interponerse y de los plazos con que   cuenta la accionante para presentarlos, esto habilita a la actora, no solo para   interponer los recursos que procedan contra el acto administrativo, sino que   además, le permite acudir a la jurisdicción contencioso administrativa[30] dentro del   término hábil con el que cuenta para ello. Era esta, a mi juicio, la manera   correcta de amparar los derechos conculcados.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

[1]   Acción de tutela presentada el 11   de julio de 2014, por la ciudadana Sonia Novoa Novoa contra la Nación y el   Departamento Administrativo de Seguridad DAS en supresión. (Folios 1 al 6 del   cuaderno No. 1).     

[2] Afirmación realizada por la accionante en los hechos de la demanda   de tutela (Folio 2 del cuaderno No. 1)    

[3] Auto del 14 de julio de 2014. (Folios 19 al 23 del cuaderno No. 1).    

[4] Auto del 21 de julio de 2014. (Folios 76 al 77 del cuaderno No. 1).    

[5] Informe de notificación. (Folio 25 del cuaderno No. 1).    

[6] Departamento Administrativo de la Presidencia de la República Nación   – DAPRE. (Folios 31 a 36 del cuaderno No. 1).    

[7] Respuesta del Departamento Administrativo de la Función Pública.   (Folios 79 a 82 del cuaderno No. 1).    

[8] Respuesta del Departamento Administrativo de la Presidencia de la   República Nación – DAPRE. (Folio 35 del cuaderno No. 1).    

[9] Respuesta de la Contraloría General de la República. (Folios 43 a 45   del cuaderno No. 1).    

[10] Sentencia de primera instancia. (Folios 111 al 132 del cuaderno No.   2).    

[11] Sentencia de instancia. (Folios 128 del cuaderno No. 2.).    

[12] Impugnación. (Folios 136 al 142 del cuaderno No. 1.).    

[13] Sentencia de segunda instancia. (Folios 235 al 255 del cuaderno No.   2).    

[14] En Auto del 12 de febrero de 2015 de la   Sala de Selección de tutela No. 2 de la Corte Constitucional, dispuso la   revisión del expediente T- 4.737.132 y procedió a su reparto correspondiéndole   el estudio de la misma a la magistrada María Victoria Calle Correa, quien a   través  de Auto del 26 de febrero de 2015 se declaró incursa en la causal 6 del   artículo 56 del Código de Procedimiento Penal.    

[15]  Constitución Política, Artículo 86 “toda persona   tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,   mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a   su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales   fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la   acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.    

[16]  Constitución Política de Colombia, Artículo 86    

[17] Acción de tutela  presentada el 6 de mayo de 2014 (Folio 1 al 6   del cuaderno No. 1).    

[18] De acuerdo con el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, “[l]a acción   de tutela no procederá: 1.- Cuando existan otros recursos o medios de defensa   judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar   un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será aplicada en   concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se   encuentra el solicitante”.    

[19] Corte Constitucional Sentencia T -192 de 2009.    

[20]Corte Constitucional  Sentencia T-1316   de 2001, reiterada por la Sentencia T- 494 de 2010.    

[21]Corte   Constitucional  Sentencias T-514 de 2003, T-435 de 2005 y T-368 de 2008.    

[22] En sentencia T-629 de 2008, esta Corporación   al referirse a la improcedencia general de la acción de tutela como mecanismo   para impugnar o controvertir los actos administrativos, sostuvo que   “[c]iertamente, el interés que tiene la Corte en preservar el carácter   subsidiario y residual de la tutela radica fundamentalmente en el respeto o   independencia que tienen las diferentes jurisdicciones y la competencia   exclusiva que éstas mismas tienen para resolver los conflictos propios de sus   materias, en un claro afán de evitar la paulatina desarticulación de su   organismos y de asegurar el principio de seguridad jurídica”.    

[24] Artículo 7° del Decreto 2591 de 1991.    

[25] Artículo 8° ibídem.    

[26] La Corte Constitucional mediante Sentencia C-240 de 2012, declaró   exequible, el inciso primero y el literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de   2011 que reza:     

“Artículo   18. Facultades Extraordinarias. De conformidad con lo establecido en el artículo   150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la   República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6)   meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley para:    

(…)    

j) Crear   los empleos en la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación que se   requieran para asumir las funciones y cargas de trabajo que reciba como   consecuencia de la supresión o reestructuración del DAS. En los empleos que se   creen se incorporarán los servidores públicos que cumplan estas funciones y   cargas de trabajo en la entidad reestructurada o suprimida, de acuerdo con las   necesidades del servicio. Igualmente, se realizarán los traslados de recursos a   los cuales haya lugar”.    

[27] Resolución Ordinaria ORD-81117-001081-2014. (Folio 10 del cuaderno   No. 1)    

[28] Sentencia C-122 de 2011.    

[29] “El Consejo de Estado ha considerado en relación con la publicación   de los actos administrativos que estos nacen a la vida jurídica en el momento en   que la voluntad de la administración se manifiesta a través de una decisión, es   decir, que el mismo existe desde su expedición, pero para que sea eficaz y pueda   aplicarse, la administración está en el deber de hacerlo conocer, con el fin de   que pueda ser exigible, que sus destinatarios se enteren de su contenido, con el   fin de que pueda ser exigible, que sus destinatarios se enteren de su contenido   y lo acaten o puedan impugnarlo a través de los correspondientes recursos y/o   acciones”  Consejo de Estado, Sección Segunda, 22 de agosto de 2013, Rad.   05001-23-31-000-2004-01650-01 (1739-11)”    

[30] El Consejo de Estado ha considerado en relación con la publicación   de los actos administrativos que estos nacen a la vida jurídica en el momento en   que la voluntad de la administración se manifiesta a través de una decisión, es   decir, que el mismo existe desde su expedición, pero para que sea eficaz y pueda   aplicarse, la administración está en el deber de hacerlo conocer, con el fin de que pueda ser exigible, que   sus destinatarios se enteren de su contenido, con el fin de que pueda ser   exigible, que sus destinatarios se enteren de su contenido y lo acaten o puedan   impugnarlo a través de los correspondientes recursos y/o acciones”  Consejo   de Estado, Sección Segunda, 22 de agosto de 2013, Rad.   05001-23-31-000-2004-01650-01 (1739-11)”