T-305-25

  T-305-25 

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia T-305/25    

     

DERECHO A LA VIDA,  SEGURIDAD PERSONAL Y DEBIDO PROCESO-Contenido del deber de motivar los actos  administrativos que valoraron los riesgos y adoptan medidas de protección    

     

(…) la entidad  accionada faltó al deber de motivación al proferir los actos administrativos  que calificaron el riesgo de los accionantes y adoptaron las medidas de  seguridad para ellos. En concreto ello ocurrió por la falta de valoración  probatoria de las variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad, así como por  la ausencia de motivación en la calificación individual y ponderada del nivel  de riesgo correspondiente. Adicionalmente, la UNP no tuvo en cuenta que, en  atención a la condición de líderes sociales y defensores de derechos humanos de  los accionantes, se configuraba la presunción de riesgo que no fue desvirtuada  por aquella.    

     

DERECHO A LA  SEGURIDAD PERSONAL-Aplicación  de enfoque diferencial para adoptar medidas de protección a favor de personas  en situación de discapacidad    

     

(…) la entidad  accionada no realizó una valoración del riesgo con un enfoque diferencial, en  este caso relacionado con la situación de discapacidad del actor. Lo anterior,  pues al revisar el acto administrativo que valoró el riesgo y retiró las  medidas de protección, no se evidencia que en él se ponga de presente la  situación de discapacidad que padece el solicitante.    

     

DERECHOS A LA  VIDA, INTEGRIDAD Y SEGURIDAD PERSONAL-Procedencia de la acción de tutela cuando  las circunstancias de cada caso indiquen la existencia de un riesgo concreto  para el solicitante    

     

ACCIÓN DE TUTELA Y  REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso de sujetos de especial  protección constitucional    

     

DERECHO A LA  SEGURIDAD PERSONAL-Reiteración  de jurisprudencia    

     

DERECHO A LA  SEGURIDAD PERSONAL-Caracterización  del Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP    

     

DERECHO A LA  SEGURIDAD PERSONAL-Protección  frente a ciertos tipos de riesgo para su vida e integridad personal    

     

DERECHO A LA  SEGURIDAD PERSONAL-Beneficiarios  de esquemas de seguridad    

     

     

DERECHO A LA  SEGURIDAD PERSONAL-Procedimiento  administrativo para acceder o continuar con medidas de protección    

     

DERECHO AL DEBIDO  PROCESO ADMINISTRATIVO-Adopción de medidas de protección, prórroga o retiro    

     

DERECHO A LA  SEGURIDAD PERSONAL-Motivación  de medidas de protección a partir de estudios técnicos se justifica en el  derecho al debido proceso y en los principios de causalidad e idoneidad que  orientan la prestación del servicio de protección    

     

DERECHOS A LA  VIDA, INTEGRIDAD Y SEGURIDAD PERSONAL-Medidas de seguridad asignadas por la  Unidad Nacional de Protección deben ser acordes con el riesgo de la población  líder y defensora de derechos humanos    

     

RIESGO  EXTRAORDINARIO Y DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Debe operar la  presunción del riesgo, sin exigir acreditar la amenaza con grado de certeza    

     

(…) la UNP debe  asumir la carga probatoria y un papel más activo en la comprobación del riesgo  que se cierne sobre la persona. Así, la presunción del riesgo solo puede ser  desvirtuada luego de estudios técnicos y rigurosos de seguridad. De otro lado,  si queda alguna duda razonable sobre el nivel de peligro, la UNP en aplicación  del principio pro persona, debe interpretar la situación de forma favorable a  los derechos a la seguridad, la vida y la integridad de la persona, sobre todo  si ya gozaba de un esquema de protección por riesgo extraordinario.    

     

PRINCIPIO DE  ENFOQUE DIFERENCIAL-Alcance    

     

(…) el enfoque  diferencial es un principio a través del cual se reconoce que existen  poblaciones con características particulares debido. En tal sentido, el Estado  tiene la obligación de adoptar medidas afirmativas para reconocer y valorar  dichas características específicas en los diferentes grupos poblacionales. Es  decir, se trata de un método que permite valorar las particularidades de un  sujeto o grupo de personas y tenerlas en cuenta al momento de adoptar una  determinación respecto de estas.    

     

DISCAPACIDAD-Enfoque  diferencial    

     

(…) frente a la  aplicación del enfoque diferencial en razón a la condición de discapacidad de  un solicitante, la Sala reitera que dicho concepto se deriva del derecho  fundamental a la igualdad. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional  consideró que en virtud del artículo 13 superior, el Estado protegerá  especialmente a aquellas personas que por su condición (…) física o mental,  se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos  o maltratos que contra ellas se cometan. De igual manera, bajo el modelo social  del ejercicio y goce de los derechos de las personas en condición de  discapacidad, la Corte ha considerado que los Estados reconocen la autonomía  plena de las personas en condiciones de discapacidad y se comprometen a  realizar ajustes razonables en los diferentes sectores con el fin de garantizar  el ejercicio de derechos en igualdad de condiciones al resto de la población.    

     

     

EXHORTO-Unidad Nacional  de Protección/EXHORTO-Fiscalía General de la Nación    

     

    

REPÚBLICA DE COLOMBIA    

         

     

CORTE CONSTITUCIONAL    

Sala  Segunda de Revisión    

     

     

Sentencia  T-305 de 2025    

                                                                                                            

Referencia: expedientes  T-10.828.770 y T-10.830.549 AC    

     

Asunto:  acciones de tutela interpuestas por: (i) John y (ii) Abel en  contra de la Unidad Nacional de Protección (UNP)    

     

Tema:  derecho a la seguridad personal y al debido proceso administrativo. Deber de  motivación en actos administrativos que adoptan medidas de protección    

     

Magistrado  ponente:    

Juan Carlos Cortés  González    

     

     

Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos  mil veinticinco (2025)    

     

La Sala  Segunda de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por la  magistrada Lina Marcela Escobar Martínez y los magistrados Vladimir Fernández  Andrade y Juan Carlos Cortés González, quien la preside, en ejercicio de sus  competencias constitucionales y legales, ha proferido la presente    

     

SENTENCIA    

     

En el trámite de revisión de los fallos de  tutela proferidos: (i) el 9 de diciembre de 2024, por la Sala Civil Familia  Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Montería, que revocó la  decisión del 28 de octubre de 2024, emanada del Juzgado 001 Civil del Circuito  Especializado en Restitución de Tierras de Montería. En dicha decisión se  concedió el amparo solicitado por John contra la Unidad Nacional de  Protección (expediente T-10.828.770) y (ii) el 3 de diciembre de 2024, por la  Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena que  confirmó la decisión del Juzgado 009 Laboral del Circuito de Cartagena. En  aquella ocasión se negó el amparo de los derechos invocados por Abel en  contra de la Unidad Nacional de Protección, la Policía Metropolitana de  Cartagena y la Policía Departamental de Bolívar (expediente T-10.830.549).    

     

SÍNTESIS DE  LA DECISIÓN    

     

¿Qué estudió la Corte?                    

La Sala Segunda de Revisión estudió dos acciones de tutela    promovidas por dos personas en contra de la UNP, a las que les fueron    evaluados sus correspondientes niveles de riesgo.    

     

En el expediente T-10.828.770, el actor solicitó el amparo de    los derechos a la vida, debido proceso, seguridad, tranquilidad e integridad    personal y el restablecimiento de las medidas de protección a su favor, hasta    tanto se realice una nueva evaluación del riesgo. Lo anterior, en razón a que    la entidad accionada finalizó las medidas de protección de las que era beneficiario.    

     

En el expediente T-10.830.579, el accionante solicitó el amparo    de sus garantías fundamentales a la vida, a la seguridad personal y a la    integridad física y psíquica, y definir los estudios de valoración pendientes    para el 2024 a efecto de establecer un esquema de seguridad compuesto por    hombres de protección y carro blindado, por cuanto considera que no le fueron    recomendadas medidas de seguridad idóneas.   

¿Qué consideró la    Corte?                    

Luego de encontrar    acreditado el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la    tutela, la Corte planteó el siguiente problema jurídico: ¿La UNP vulneró los    derechos fundamentales de los accionantes a la vida, a la seguridad personal    y al debido proceso, al proferir actos administrativos que evalúan sus    niveles de riesgo, y que modifican y retiran las medidas de seguridad    otorgadas a su favor, con posible incumplimiento del deber de motivación?    

     

Para    resolver el problema jurídico mencionado, la Sala abordó los siguientes asuntos: (i) refirió el derecho a    la seguridad personal (ii) expuso aspectos del programa de prevención y    protección a cargo de la UNP y (iii) reiteró el debido proceso en los    trámites de adopción de medidas de protección. De igual manera, señaló las    reglas jurisprudenciales respecto del deber de motivación del acto    administrativo que resuelve sobre medidas de protección recopiladas en la    Sentencia T-432 de 2024 y los remedios constitucionales por adoptar en caso    de incumplimiento de dicho deber. También, se refirió a la presunción del    riesgo por razón de las labores desempeñadas y consideró el principio de    enfoque diferencial para la evaluación y adopción de medidas de protección.    Por último, estudió los casos concretos.   

¿Qué decidió la Corte?                    

La Sala consideró en ambos expedientes la ausencia del deber de    motivación en el trámite de adopción de medidas de protección como elemento    del debido proceso. En el expediente T-10.828.770 la Sala encontró que la UNP    desconoció el deber de motivación porque: (i) existió una falta de valoración    probatoria de las variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad, (ii) no se    realizó la calificación individual y ponderada del nivel del riesgo; (iii) no    se aplicó un enfoque diferencial en la valoración del riesgo del peticionario    y (iv) no valoró la presunción de riego del actor, en razón a las labores    desempeñadas.    

     

De igual manera, en el expediente T-10.830.549 también se    desconoció el deber de motivación porque al expedir el acto administrativo    que negó las medidas de seguridad (i) no se valoraron las pruebas sobre las    variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad; (ii) no se examinó la    calificación individual y ponderada del nivel del riesgo; (iii) no valoró la    idoneidad y eficacia de las medidas de protección y (iv) no se aplicó un    enfoque diferencial al realizar la valoración del riesgo.   

¿Qué ordenó la Corte?                    

La    Corte Constitucional resolvió (i) en el expediente T-10.828.770 revocar la    decisión de segunda instancia que revocó la sentencia de primera instancia.    En su lugar amparó las garantías fundamentales del accionante. Dejó sin    efectos los actos administrativos que evaluaron y finalizaron las medidas de    protección a favor del actor. Ordenó a la UNP realizar una nueva valoración    del riesgo a favor de este en cumplimiento de los requisitos legales y    jurisprudenciales. De igual manera, dispuso restablecer las medidas de    protección ordenadas al actor en las resoluciones que estaban vigentes antes    de la expedición de los actos administrativos que se dejaron sin efectos.    

(ii)    En el expediente T-10.830.549 revocó la sentencia de segunda instancia que    confirmó la decisión del juez de primera instancia que negó el amparo de las    garantías del actor. En su lugar amparó los derechos fundamentales del    accionante. Dejó sin efectos los actos administrativos que valoraron el    riesgo y confirmaron las medidas de protección. También, ordenó a la    accionada realizar una nueva valoración del riesgo a favor del actor en    cumplimiento de los requisitos legales y jurisprudenciales.  A su vez,    mantuvo las medidas preventivas de seguridad hasta que se notifique el    resultado del acto administrativo que resuelve la evaluación del nivel del    riesgo del accionante. Por último, reiteró los exhortos a la UNP y a la    Fiscalía General de la Nación contenidos en la Sentencia T-432 de 2024.    

Aclaración previa[1]    

     

Dado  que los asuntos aquí estudiados contienen datos sobre personas que ejercen  actividades como líderes sociales, dirigentes sindicales y defensores de  derechos humanos, la divulgación de dicha información podría comprometer su  vida y seguridad. Por lo tanto, se ordenará suprimir  los nombres de las accionantes de esta providencia en toda futura publicación  que de ella se haga. En tal sentido, esta  sentencia tendrá dos versiones. Una en la que se anonimizará el nombre de los  accionantes, así como de los demás datos que permitan su identificación; y  otra, reservada, que contendrá los datos reales de los sujetos involucrados.  Además, el despacho advertirá a las personas que intervienen en el presente  trámite y a las autoridades concernidas, sobre la necesidad de abstenerse de  reproducir, publicar o difundir por cualquier medio, oral, escrito, físico o  digital esta providencia, su contenido y cualquier elemento relacionado con la  presente tutela. Lo anterior, de conformidad con la  Circular Interna No. 10 de 2022 de la Presidencia de esta Corporación[2].    

     

I.                  ANTECEDENTES    

     

Expediente T-10.828.770    

     

1.                  John, a través de apoderado judicial, promovió acción de tutela en  contra de la Unidad Nacional de Protección (UNP) por la presunta vulneración de  sus derechos fundamentales a la vida, debido proceso, seguridad, tranquilidad e  integridad personal.    

     

1.  Hechos y pretensiones    

     

2.                  El accionante expresó que es docente en la  Universidad de Córdoba y, simultáneamente, ejerce labores como líder social y  dirigente sindical. Manifestó que goza de reconocimiento público en razón a su  labor de sindicalista por más de 25 años. Indicó que tiene limitaciones visuales  por pérdida de la visión en un 90%. Expresó que “cuenta con esquema de  seguridad el cual se le ha prestado por más de 10 años”[3].  Sostuvo que a causa de su problema visual debe estar acompañado de una persona  para ejercer sus actividades diarias. Además, la limitación que padece lo  convierte en una persona en estado de indefensión ante un ataque en su contra,  más aún por el desarrollo de sus actividades como activista social y  sindicalista.    

     

3.                  Indicó que en el año 2022 fue objeto de  reevaluación por parte de la entidad accionada y el Comité  de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas  (CERREM). Este último calificó su riesgo como extraordinario y ratificó a su  favor como medidas de protección “un (1) medio de  comunicación, un (1) chaleco blindado y un (1) hombre de protección”[4].  Luego, la UNP mediante la Resolución  743  del 6 de junio de 2024, le informó que el CERREM recomendó finalizar el esquema  de protección que le fue asignado, al considerar que estaba expuesto a un  riesgo ordinario. Esta decisión fue objeto de recurso de reposición por parte  del actor quien “aportó todos los documentos que demuestran que estaba siendo  amenazado y su vida corría riesgo”[5].  Agregó que el 24 de junio de 2024 decidió interponer  denuncia ante la Fiscalía Seccional de Córdoba. Dicha autoridad reconoció su  condición de vulnerabilidad y libró órdenes de protección a la Policía  Nacional.    

     

4.                  Sostuvo que la  entidad accionada, mediante Resolución  567  del 15 de agosto de 2024, decidió no reponer el acto administrativo y, en  consecuencia, confirmó la decisión de desmontar el esquema de seguridad del  cual disponía. Indicó que el 19 de septiembre de 2024, la UNP materializó esa  decisión. Manifestó que por su labor de docente  debe desplazarse de forma periódica a los municipios de Ciénega de Oro,  Sahagún, Chinú, Cereté y Montería, zonas que han sido clasificados como de alto  riesgo, conforme la Alerta Temprana 011 de 2024 de la Defensoría del Pueblo.    

     

5.                  Adujo que en los últimos tres meses ha  sido víctima de amenazas en contra de su vida e integridad. En concreto,  llamadas telefónicas al celular por parte de las Autodefensas Gaitanistas de  Colombia (AGC) y posibles vigilancias a su domicilio por sujetos en motocicletas.  Tales eventos le generan temor por su vida y seguridad y, a su vez, la de su  familia.    

     

6.                  Por lo expuesto, presentó acción de tutela  en contra de la UNP y solicitó al juez el amparo de las garantías fundamentales  invocadas y, en consecuencia, ordenar a la accionada restaurar el esquema de  protección a su favor, mientras se realiza una nueva evaluación de su nivel de  riesgo debido a las situaciones padecidas que ponen en vilo su integridad.    

     

2.                  Trámite de la acción  de tutela    

     

7.                  El 16 de octubre de 2024, el  Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de  Montería admitió la acción de tutela[6]. De igual manera, ordenó a la  accionada rendir informe sobre los hechos que motivaron la acción  constitucional.    

     

     

     

     

2.1.  Respuestas de la entidad oficiada    

     

2.1.1.  Respuesta de la UNP[7]    

     

8.                  Indicó que el accionante ha  sido valorado desde el año 2022, pues acreditó que pertenece a la población de  dirigentes o activistas sindicales, conforme lo dispuesto en el artículo  2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015. Sostuvo que para el año 2021, el actor fue  calificado con riesgo extraordinario, con ponderación de 52.77%. Por tal  motivo, el CERREM en sesión del 21 de junio de 2021 recomendó “[r]atificar un  (1) medio de comunicación, un (1) chaleco blindado y un (1) hombre de  protección”[8] y con una temporalidad de 12 meses o  hasta tanto se surta el resultado del estudio sobre su nivel de riesgo. Estas  recomendaciones fueron adoptadas por la UNP mediante la Resolución N.° 5164 de  2021.    

     

9.                  En el 2022, ocurrió una  situación similar con la calificación del riesgo del accionante, toda vez se le  catalogó como extraordinario y con el mismo porcentaje de ponderación del año  2021. En esa oportunidad, el CERREM ratificó las mismas recomendaciones  concedidas al actor en el 2021, para el 2022. Luego a finales del 2023 e  inicios del 2024 la dependencia designada evaluó el riesgo del accionante y  este fue calificado como ordinario, con ponderación del 43.88%. Por tal motivo  recomendó finalizar las medidas de protección a favor del accionante. Dichas  recomendaciones fueron adoptadas por la Resolución 743 del 6 de junio de  2024, la cual fue confirmada mediante la Resolución 567 del 15 de  agosto de 2024.    

     

10.              Sostuvo la entidad que no es  posible recomendar medidas de protección cuando se tiene catalogado el riesgo  como ordinario, pues ello implica desconocer preceptos legales y destinar  recursos que no han sido presupuestados por el Estado para dicho nivel de  riesgo. Expresó que aquella decisión se fundamentó en un análisis minucioso y  razonado el cual tuvo en cuenta todos los factores de amenaza, riesgo y  vulnerabilidad indicados por el actor. Agregó que no basta con ostentar la  calidad de dirigente sindical para ser merecedor de un esquema de seguridad,  pues tal como se ha expuesto, las medidas de protección son recomendadas por el  CERREM conforme el estudio realizado en relación con el nivel de riesgo del  solicitante.    

     

11.              Expuso que las medidas de  protección no son de carácter vitalicio y se conceden por un término  específico. De esta manera, las circunstancias que dan lugar a la valoración  del riesgo pueden cambiar en el tiempo. En tal sentido, las medidas de  protección deben adecuarse a las situaciones fácticas experimentadas. Explicó  la UNP que las circunstancias del actor han variado, lo que se ve reflejado en  el porcentaje de la ponderación del riesgo. De igual forma, en el evento en que  se presenten nuevos hechos relacionados con amenazas, el accionante podrá  informarlos a efectos que se realice una nueva valoración del nivel del riesgo.    

     

12.              Por todo lo expuesto, concluyó  que no existe vulneración a los derechos fundamentales del accionante. En  consecuencia, la acción de tutela debe declararse improcedente, toda vez que el  accionante conoce y tiene a su alcance los procedimientos y trámites  administrativos.    

     

3. Decisiones judiciales objeto de revisión    

     

3.1.  Sentencia de primera instancia[9]    

13.              El 28 de octubre de 2024, el Juzgado 001  Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Montería amparó  los derechos fundamentales del actor. En consecuencia, ordenó a la UNP  restablecer las medidas de seguridad personal con las que contaba el accionante  antes de la expedición de la Resolución 743  del 6 de junio de 2024, hasta tanto se adelante y culmine el nuevo estudio de  riesgo por parte del CERREM.    

     

14.              Argumentó que la entidad accionada debió  valorar las situaciones de riesgo expuestas en el recurso presentado el 26 de  junio de 2024. Argumentó que al resolver el recurso de reposición contra el  acto administrativo que ordenó finalizar las medidas de protección otorgadas al  actor, la entidad debió tener presente los hechos ocurridos el 24 de junio del  mismo año y que fueron denunciados ante la Fiscalía Seccional de Córdoba.  Sostuvo que es necesario restablecer las medidas de protección previamente  ordenadas al accionante, en tanto el CERREM realiza la nueva evaluación de  riesgo, conforme lo dispuesto en la Resolución  567 del 15 de agosto de 2024, que resolvió el  recurso de reposición.    

     

15.              De igual manera, indicó que el juez  constitucional puede ordenar a la UNP restablecer las medidas de protección  previamente concedidas a una persona, mientras se adelanta y culmina la nueva  evaluación del riesgo. Lo anterior, en atención a (i) que el actor fue valorado  anteriormente con riesgo extraordinario; (ii) demostró que ha sido objeto de  amenazas y dichas circunstancias fueron puestas en conocimiento de las autoridades  competentes y (iii) la entidad accionada no valoró los nuevos hechos expresados  por el actor.    

     

3.2.  Impugnación[10]    

     

16.              La UNP solicitó revocar la  sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 001 Civil del Circuito Especializado en Restitución de  Tierras de Montería. En su lugar,  pidió denegar el amparo de los derechos fundamentales invocados en la acción  constitucional. Argumentó que ha sido garante de los derechos fundamentales del  accionante, puesto que todas las actuaciones desplegadas están ajustadas al  marco normativo y funcional del programa de protección. Además, sostuvo que la  autoridad de primera instancia incurrió en error al interpretar presuntas  amenazas como medio de prueba suficiente para demostrar que el actor enfrenta  un riesgo extraordinario. Explicó que los hechos enunciados como amenazas no  son concretos, individualizados y tampoco específicos y, por tanto, no se  sustenta la manera en que aquellos ponen en riesgo la integridad el actor.    

     

3.3.  Sentencia de segunda instancia[11]    

     

17.              La  Sala Primera de Decisión Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del  Distrito Judicial de Montería, mediante providencia del 9 de diciembre de 2024,  revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró improcedente la  acción de amparo. Sostuvo que el juez constitucional no es el llamado a definir  el programa de seguridad en favor de una persona, por cuanto no le corresponde  inmiscuirse en asuntos que son del resorte de comités técnicos autónomos que  emiten dictámenes en cuanto al nivel del riesgo, ya que con ello se traslaparía  la competencia exclusiva de entidades especializadas.    

     

Expediente T-10.830.549    

     

18.              Abel promovió acción de tutela en contra de la Unidad Nacional de  Protección (UNP), la Policía Metropolitana de Cartagena y la Policía del departamento de Bolívar por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y a la integridad física y  psíquica.    

     

4. Hechos y pretensiones    

     

19.              El accionante manifestó que es trabajador  social, líder sindical, activista, defensor de derechos humanos de poblaciones  campesinas y nativos de la isla de Barú y miembro de varias agremiaciones  sindicales[12].  Indicó que tiene reconocimiento público en razón a los diferentes cargos en los  que se desempeñó, así como por su labor de líder denunciante de actos de  corrupción. También por los múltiples artículos de prensa en los que se le  menciona por sus opiniones frente a asuntos de relevancia nacional. Agregó que  en 2022 y 2023 fue víctima de múltiples amenazas en contra de su vida e  integridad personal. Estos hechos lo motivaron a presentar 7 denuncias ante la  Fiscalía General de la Nación en diferentes fechas, entre agosto de 2022 y  octubre de 2023.    

     

20.              Informó que la  UNP en el 2023 realizó un estudio del riesgo al que se encontraba expuesto y lo  calificó como riesgo extraordinario. En consecuencia, adoptó como medidas de  protección la implementación de “un (1) chaleco blindado y un (1) medio de  comunicación”[13].  En su sentir, estas medidas no garantizan su seguridad. Más aún que en atención  a sus labores con comunidades, debe realizar desplazamientos los fines de  semana a los municipios de Turbaco, Turbana y Arjona.    

     

21.              Expresó que en la red de mensajería  Telegram existe un grupo en el que circula información sobre actividades  delictuales. El 18 de marzo de 2024, en el referido grupo se publicaron  amenazas en contra de su integridad. De  igual manera, señaló que el 22 de septiembre del mismo año, en la red social  Instagram se socializaron calumnias en su contra y mensajes que, en su  consideración, son amenazantes. Manifestó que estos hechos los ha denunciado  ante la Fiscalía General de la Nación. Expuso que, por parte de una fuente  anónima, recibió información sobre una conspiración para acabar con su vida.  Por tal motivo, acudió en varias ocasiones a la Policía Metropolitana de  Cartagena, para que miembros policiales realicen acompañamiento en los  recorridos de su casa a su lugar de trabajo y viceversa. Sostuvo que en  la actualidad trabaja en la administración de Cartagena de Indias, como asesor  del alcalde.    

     

22.              Sostuvo que presentó nuevas denuncias ante  la Fiscalía entre marzo y octubre del 2024. Afirmó que las amenazas y hechos  ocurridos le causan intranquilidad y temor por su vida y la de los miembros de  su familia. Adujo que el 8 de octubre de 2024, recibió copia de oficio de la  Fiscalía General de la Nación en la que se ordenó a la Policía Metropolitana de  Cartagena “reali[zar] las actividades pertinentes para proveer de protección  policiva y evitar afectaciones futuras en la vida e integridad del  [accionante]”[14].    

     

23.              Como medida provisional, pidió que las  accionadas otorguen medidas preventivas para su protección y la de su familia,  en particular frente a los desplazamientos en el departamento de Bolívar y  Cartagena, consistente en un vehículo blindado y hombres de protección o en su  defecto policiales que realicen acompañamiento permanente. También solicitó  como pretensiones amparar los derechos fundamentales invocados. En  consecuencia, ordenar a la UNP definir los estudios pendientes del 2024 con el  fin de establecer un esquema de seguridad adecuado y permanente compuesto de un  carro blindado y hombres de protección. Igualmente requirió que la UNP, la  Policía Metropolitana de Cartagena y la Policía del departamento de Bolívar  garanticen su seguridad mientras se definen los estudios de riesgo  correspondientes.    

     

5. Trámite de la acción de tutela    

     

24.              El 9 de octubre de 2024, el Juzgado  Noveno Laboral del Circuito de Cartagena admitió la acción de tutela[15].  También, ordenó vincular a la Fiscalía General de la Nación, a la Defensoría  del Pueblo – Regional Bolívar, a la Gobernación de Bolívar, a la Personería  Distrital de Cartagena y a la Alcaldía de Cartagena de Indias – Secretaría del  Interior. Lo anterior a efectos de rendir informe sobre los hechos esbozados en  el escrito de tutela.    

     

25.              Asimismo, concedió la medida  provisional  únicamente a favor del promotor de la tutela, en los siguientes  términos: (i) ordenó a la UNP que proceda a emitir conclusión del estado del  riesgo del accionante de cara a las denuncias realizadas en el 2024, determine  si aumenta o disminuye el nivel del riesgo y se adopten las medidas necesarias  según la calificación de este y (ii) ordenó a la Policía Metropolitana de  Cartagena y a la del departamento de Bolívar que procedan a brindar  acompañamiento al actor es sus desplazamientos por cuadrantes de manera  eficiente, en tanto se resuelve de fondo la acción de amparo. No obstante, no  se refirió a la solicitud de medidas a favor de su familia.    

     

26.              Luego, mediante auto del 17 de  octubre de 2024[16], se ordenó vincular a las siguientes  entidades: Fiscalía General de la Nación – Seccional Sucre, Fiscalía 40 Local  de Cartagena, Fiscalía 216 Amenazas Bogotá, Procuraduría General de la Nación –  Seccional Bolívar, Procuraduría General de la Nación – Seccional Sucre,  Defensoría del Pueblo – Regional Sucre, Ministerio del Interior, Ministerio de  Justicia y del Derecho, Personería Municipal de Turbaco y Personería Municipal  de Turbana.    

     

5.1. Respuestas de las entidades oficiadas, vinculadas e  intervención de terceros en calidad de amicus curiae[17]    

     

5.1.1. Respuesta de la Fiscalía  General de la Nación – Fiscalía 65 local[18]    

27.              Informó que verificó el  sistema de la entidad y encontró que respecto del accionante se tienen dos  noticias criminales que cursan en ese despacho, en las cuales, aquel figura  como denunciante. La primera con radicado 1300116001128202002603 en la que se investigan  presuntos hechos constitutivos de injuria y calumnia. El 20 de junio de 2024,  se adoptó la determinación de archivar las diligencias. El 5 de julio del mismo  año, el accionante solicitó la reapertura de la carpeta por cuanto allegaría  elementos materiales probatorios para lograr la identidad del presunto  responsable. Actualmente el caso se encuentra en etapa de indagación y a la  fecha no se ha logrado establecer la identificación del sujeto que realizó los  actos injuriosos en contra del accionante.    

     

28.              La segunda noticia criminal  fue instaurada el 25 de septiembre de 2024, por presuntos hechos constitutivos  de calumnia en contra de persona desconocida. Estas circunstancias se  ocasionaron por una publicación en la red social Instagram en la que se alude a  que el accionante pertenece “al cartel de la tierra”. En este asunto se le  realizó un programa metodológico y se está a la espera del cumplimiento de la  orden de trabajo por parte de policía judicial.    

     

29.              Sostuvo que el despacho no  tiene competencia para satisfacer las pretensiones del accionante, toda vez que  están encaminadas a la asignación de un robusto esquema de seguridad. Por ese  motivo estimó que la acción de amparo debe declarase improcedente respecto de  la Fiscalía General de la Nación, pues quien debe atender las pretensiones del  accionante es la UNP.    

     

5.1.2.  Respuesta de la Policía departamental de Bolívar[19]    

     

30.              Manifestó que solo hasta la  notificación de la tutela tuvo conocimiento de los requerimientos del actor en  materia de seguridad. Lo anterior, debido a que el accionante reside en  Cartagena y realiza desplazamientos a los municipios de Turbaco y Turbana, los  cuales están adscritos a la Policía Metropolitana de Cartagena. Expresó que  conforme el auto que admitió la tutela ordenó al comandante de la estación de  policía de Arjona realizar coordinaciones con el personal que integra el modelo  de vigilancia comunitaria por cuadrantes de esa jurisdicción, para la  implementación de medidas preventivas a favor del accionante. En concreto,  patrullajes, rondas y revisiones policiales en los lugares que frecuenta  durante su permanencia en el municipio.    

     

31.              Agregó que tanto la Policía  Metropolitana de Cartagena como el accionante deben informar la fecha en la que  hará los desplazamientos al municipio de Arjona. Esto, con la finalidad de  que se le brinden medidas de seguridad en el desplazamiento y protección en el  lugar que permanecerá dentro de ese municipio. Resaltó que la protección  personal y el procedimiento de evaluación sobre el nivel del riesgo están  sujetos a lo precitado en el Decreto 1066 de 2015. Por lo tanto, la UNP es la  competente para estudiar el riesgo al que se encuentra expuesto el actor y  adoptar medidas de protección idóneas a su favor. Por lo anterior, la unidad  policial no vulneró derechos fundamentales del accionante. En consecuencia,  solicitó la desvinculación de esta de la acción constitucional.    

     

5.1.3.  Respuesta de la Personería Distrital de Cartagena[20]    

     

32.              Indicó que el accionante envió  copia de las denuncias radicadas ante la Fiscalía General de la Nación y de las  cuales se ha trasladado por competencia a los respectivos despachos.  Puntualmente dos casos[21] a la Fiscalía 9 Especializada y un  caso[22] a la Fiscalía 65 Seccional. Sostuvo  que pese a que existen algunas evidencias de amenazas recibidas a través de  redes sociales y que existe tecnología para ubicar su origen, “se colige que no  tienen la contundencia para tomarlas con una seriedad que ameriten una  investigación de fondo”. Sin embargo, en atención a ellas debe brindarse protección  al actor, para evitar una presunta afectación a su seguridad e integridad.    

     

33.              De igual manera, manifestó que  existe falta de legitimación por pasiva en el presente asunto. Adujo que la UNP  es la entidad encargada de atender las pretensiones del accionante. Por último,  solicitó la desvinculación de esa entidad de la acción constitucional.    

     

5.1.4.  Respuesta de la Defensoría del Pueblo – Regional Bolívar[23]    

     

34.              Expresó que tiene conocimiento  de las múltiples quejas y solicitudes del actor, en las cuales se informa sobre  las situaciones de riesgo que enfrenta a causa de amenazas. Además, explicó que  en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, el 3 de octubre  de 2024 remitió oficio No 202400600605912271 a la UNP, en el cual puso de presente  las situaciones padecidas por el accionante y solicitó adoptar medidas urgentes  a su favor. Estas gestiones fueron informadas al promotor de la tutela mediante  oficio del 10 de octubre de 2024.    

     

35.              Aclaró que atendió de manera  oportuna las peticiones presentadas por el actor, en las que manifestó amenazas  en contra de su vida e integridad. Aquellas fueron remitidas a la UNP y a la  Policía Nacional realizándose solicitudes y recomendaciones a favor de la  seguridad del actor. Pidió la desvinculación institucional de la acción de tutela, en razón a que la  Defensoría del Pueblo no ejecutó vulneración alguna a las garantías  fundamentales del actor.    

     

5.1.5.  Respuesta de la Gobernación de Bolívar[24]    

     

36.              Indicó que atendió de inmediato la  denuncia presentada y mediante oficio del 25 de julio de 2024 solicitó al  Coordinador del Grupo Regional de Protección realizar la activación de la ruta  de protección. Lo anterior, conforme a la solicitud previa por parte del  comandante operativo de seguridad ciudadana de la Policía Metropolitana de  Cartagena. También, el 04 de octubre de 2024, informó al Coordinador del Grupo  Regional de Protección y al Comandante de la Policía Metropolitana de Cartagena  sobre las nuevas amenazas en contra de la integridad del accionante. De igual  manera, solicitó la valoración de los hechos que ponen en riesgo la vida e  integridad del actor. En consecuencia, recomendó la activación e implementación  de medidas de seguridad efectivas a favor de aquel, que le garanticen la vida,  seguridad e integridad.    

     

37.              De otro lado, indicó que las pretensiones  de la tutela no están llamadas a prosperar frente a la entidad, toda vez que no  se demostró la violación a los derechos fundamentales del actor por parte de la  gobernación.    

     

     

38.              Manifestó que al verificar el sistema de  consulta SPOA con la identificación del accionante, encontró que tiene asignada  una investigación[26],  en la cual el actor funge como denunciante. Precisó que el asunto se  encuentra archivado desde el 2 de febrero de 2024 por desinterés de la víctima.  Agregó que no ha vulnerado ningún derecho fundamental del accionante, por lo  que solicitó la desvinculación del trámite constitucional.    

     

     

     

5.1.7.  Respuesta de Fiscalía General de la Nación – Dirección Seccional Bolívar[27]    

     

39.              Expresó que al verificar de manera  detallada el escrito de tutela, el actor enunció varias noticias criminales en  diferentes despachos[28],  por lo que procedió a dar traslado de la acción constitucional para impartir el  trámite respectivo. Sostuvo que no ha vulnerado ningún derecho fundamental del  accionante y solicitó la desvinculación del trámite de tutela.    

     

5.1.8.  Respuesta de la Unidad Nacional de Protección – UNP[29]    

     

40.              Indicó que el actor ha sido valorado por  la entidad desde el 2023, pues acreditó pertenecer a una de las poblaciones  identificadas en el artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015. En concreto al  grupo de dirigentes o activistas sindicales. Informó que los estudios sobre el  nivel del riesgo realizados al actor estuvieron a cargo del Cuerpo Técnico de  Análisis de Riesgo (CTAR) y se basaron en la matriz de riesgo como instrumento  estándar de valoración de la individual al respecto.    

     

41.              Agregó que el CERREM en sesión del 1 de  marzo de 2024 valoró el nivel del riesgo del actor como extraordinario con una  ponderación en la matriz de 50.55%. Fruto de esa valoración se recomendó  “implementar un (1) chaleco blindado y un (1) medio de comunicación”. Estas  recomendaciones se concedieron por 12 meses a partir de la firmeza del acto  administrativo. Las recomendaciones fueron adoptadas a través de la Resolución  123 del 30 de mayo de 2024, la cual fue notificada debidamente al  accionante, quien presentó recurso de reposición en su contra, el cual fue  resuelto mediante la Resolución 845 del 29 de julio de 2024, en la que  se decidió no reponer la decisión adoptada.    

     

42.              Explicó que el actor denunció amenazas y  actos intimidatorios los cuales fueron documentados y presentados como pruebas  en la evaluación sobre el nivel de riesgo. Sin embargo, no se demostró que  existiera amenaza directa o específica en contra de su vida. Agregó que las  autoridades adoptaron medidas preventivas, como rondas de vigilancia policial,  y que el asunto sigue en investigación por parte del ente acusador. Expresó que  ninguna otra persona del entorno sindical del accionante reportó situaciones  similares, lo que deja ver que las intimidaciones no han escalado más allá de  incidentes aislados.    

     

43.              Argumentó que el señor Abel se  encuentra en una zona con riesgo de seguridad, conforme las alertas emitidas  por la Defensoría del Pueblo. Además, que no se evidencia una amenaza tan  elevada para justificar medidas de protección reforzadas, toda vez que las  autoridades locales no han observado un incremento sustancial en los riesgos en  su contra. Recordó que existen tres tipos de resultados según la valoración del  riesgo: (i) riesgo ordinario, que tiene una ponderación hasta del 49%; (ii)  riesgo extraordinario, el cual se encuentra en ponderación del 50% al 79 %  (iii) riesgo extremo, que se enmarca en una ponderación del 80% al 100%. De  igual manera, sostuvo que en los rangos que corresponden a los riesgos  extraordinario y extremo existen diferentes niveles de intensidad para la  atención de aquel. Por tal motivo, no todas las personas que se enfrentan a  esos riesgos van a tener la misma medida de protección. Lo anterior, pues las  medidas a implementar dependen del resultado de la aplicación del instrumento  estándar y de las condiciones de modo, tiempo y lugar en las que el evaluado  ejerce sus actividades y realiza sus desplazamientos.    

     

44.               Recordó que al momento de realizar la  valoración del riesgo, el profesional analista realiza una entrevista al  evaluado, en la que se deben absolver interrogantes respecto de: (i) componente  biográfico; (ii) información sobre la solicitud de protección; (iii)  información sobre vulnerabilidades; (iv) conocimiento y aplicación de medidas  básicas de seguridad; (v) información sobre vulnerabilidades, entre otras.  Precisó que existe un procedimiento ordinario que debe seguirse para ser  beneficiario de medidas de protección o al tenerlas, para evaluar nuevamente su  condición, conforme lo establecido en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066  de 2015. De esta manera, manifestó que no es suficiente ostentar la calidad de  dirigente sindical o representante de organizaciones de derechos humanos para  ser titular de un esquema de seguridad robusto como lo desea el actor.    

     

45.              Por todo lo expuesto, solicitó declarar  improcedente la acción constitucional. Argumentó que el accionante se encuentra  insatisfecho por el resultado de la valoración del riesgo al que se enfrenta.  Por tal motivo, pretende a través de la tutela desconocer el procedimiento  ordinario reglado en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015 para  exigir unas medidas de protección no recomendadas para su caso.    

     

5.1.9.  Respuesta de la Policía Metropolitana de Cartagena[30]    

     

46.              Indicó que el cuerpo policial realizó  patrullajes y revista policial a efectos de materializar las medidas de  prevención a favor del accionante. Además, informó que a través de diferentes  oficios se activó la ruta de comunicaciones con otras entidades, por lo cual le  solicitó a la UNP estudiar el nivel de riesgo del actor e informó a la Alcaldía  Distrital de Cartagena, a la Gobernación de Bolívar y a la Comandancia Naval  del Caribe, sobre lo expuesto por el actor. Argumentó que se opone a las  pretensiones de la tutela pues no se evidencia vulneración de derecho  fundamentales por parte de esa entidad. En consecuencia, solicitó la  improcedencia de la tutela.    

     

5.1.10. Respuesta de la Alcaldía de  Cartagena de Indias[31]    

     

47.              La entidad brindó respuesta a la acción de  tutela e indicó que existe falta de legitimación por pasiva, toda vez que el  ente territorial no es el competente para atender las pretensiones del  accionante. Expuso que la UNP es la entidad competente para evaluar riesgos y  adoptar medidas de protección para líderes sociales y defensores de derechos  humanos.    

5.1.11. Respuesta de Fiscalía General de la Nación – Fiscalía  Local 40 Intervención Temprana[32]    

     

48.              Indicó que al verificar el SPOA con el  número de identificación del accionante encontró una noticia criminal[33]  asignada a ese despacho, por el delito de estafa, evidenciando que quien funge  actor figura en calidad de denunciante. El caso fue asignado al despacho el 6  de febrero de 2023 y, al día siguiente, se acumuló a un asunto que adelantaba  la Fiscalía 30 Seccional adscrita a la Unidad Seccional de Conocimiento General  del delito de estafa[34].  Manifestó que conforme el escrito de tutela la investigación se encuentra  relacionada con hechos ocurridos el 26 de octubre de 2023. Precisó que se trata  de la noticia criminal con radicado 1300160011282202330632, en la que el aquí  accionante es denunciante por el delito de hurto.    

     

49.              Expuso que al revisar la denuncia solicitó  al actor información adicional sobre los hechos materia de investigación. Sin  embargo, no recibió respuesta al requerimiento. Por ese motivo, el 15 de  noviembre de 2024 se adoptó la decisión de archivo provisional. Al día  siguiente, el actor manifestó su inconformidad con la determinación de archivo  y solicitó el desarchivo para continuar con la investigación. Por ello, dispuso  reactivar el asunto para continuar el trámite. También, remitió la  investigación a la Fiscalía 17 Local para que continue con el trámite de la  denuncia. Precisó que tuvo conocimiento del referido asunto entre el 8 y el 17  de noviembre de 2013.    

     

50.              Concluyó que no vulneró ninguna garantía  fundamental del accionante, pues actuó de manera célere y oportuna en los términos  establecidos por la ley. Por tal motivo, solicitó la desvinculación  institucional del trámite de tutela.    

     

5.1.12.  Respuesta de Fiscalía General de la Nación – Fiscalía 9 Especializada[35]    

     

51.              Informó que en ese despacho cursaban dos  denuncias[36]  presentadas por el actor, las cuales fueron archivadas mediante decisiones del  4 y 26 de marzo de 2024, respectivamente, por considerar que las conductas  investigadas son atípicas. Estas determinaciones fueron notificadas a la  víctima y al ministerio público. En consecuencia, el aquí accionante solicitó  el desarchivo de las denuncias. Dicha solicitud fue negada porque no allegó  nuevos elementos materiales probatorios que desvirtuaran las razones expuestas  en las decisiones de archivo. Agregó que en la actualidad cursan otras tres  investigaciones[37]  en el despacho, las cuales surten el trámite respectivo.    

     

     

5.1.13.  Respuesta de Procuraduría General de la Nación – Regional Bolívar[38]    

     

52.              Manifestó que existe falta de legitimación  por pasiva, en atención a que no es la autoridad competente para satisfacer las  pretensiones descritas en la acción de tutela. En consecuencia, solicitó la  desvinculación del trámite constitucional.    

5.1.14.  Respuesta de Procuraduría General de la Nación – Regional Sucre[39]    

     

53.              Informó que verificados los sistemas de  consulta e información de la entidad no obran registros de antecedentes  relacionados con hechos o situaciones de amenazas contra el accionante. Adujo  que esta regional no causó daño o perjuicio a los derechos fundamentales del actor.  Por tal motivo, solicitó su desvinculación del trámite de tutela.    

     

5.1.15.  Respuesta de Ministerio del Interior[40]    

     

54.              Indicó que las pretensiones del accionante  escapan de la órbita de competencia de la entidad. Expuso que la UNP es la  llamada a atender las pretensiones del actor, pues aquella autoridad es quien  tiene a cargo el proceso para la adopción de medidas de seguridad. Concluyó que  existe una falta de legitimación por pasiva y que además no se presenta  vulneración de derechos fundamentales atribuibles a ese ministerio. En  consecuencia, solicitó su desvinculación del trámite de tutela.    

     

5.1.16.  Intervención del Sindicato de Trabajadores de las Entidades Públicas de  Colombia – SINTRAEPCOL[41]    

     

55.              Informó que el accionante es directivo de  la organización sindical, en concreto, se desempeña como fiscal. Además, indicó  que directivos del sindicato sostuvieron entrevistas con miembros de la UNP, en  las que manifestaron la necesidad de que el accionante cuente con un esquema de  protección adecuado, compuesto por hombres de protección. Sostuvo que está  documentado que la Fiscalía General de la Nación conoce las denuncias que el  actor presentó entre abril de 2023 y octubre de 2024. Sin embargo, consideró  que la UNP no otorga la suficiente relevancia a esas denuncias para concederle  hombres de protección al dirigente sindical, dentro de las medidas de seguridad  requeridas.    

     

56.              Agregó que el accionante ha manifestado en  varias ocasiones a miembros de la agremiación que tiene miedo de salir de su  domicilio y que requiere de acompañamiento policial para trasladarse, en  atención a posibles atentados en contra de su vida e integridad. Por ese  motivo, la organización sindical coadyuvó la concesión de las pretensiones elevadas  en la acción de tutela. En consecuencia, solicitó que se ordene a la UNP  adoptar un esquema de protección a favor del accionante compuesto por hombres  de protección y carro blindado.    

     

5.1.17.  Intervención de la Unión de Trabajadores Democráticos de Bolívar – UTRADEBOL[42]    

     

57.              Expresó que coadyuva la acción de tutela.  Sostuvo que el actor es directivo de la federación, en calidad de  vicepresidente y los representa en algunos municipios de Bolívar en donde  ejercen labores en defensa del campesinado y de la clase trabajadora formal e  informal. De igual manera, sostuvo que miembros de la organización fueron  entrevistados por la UNP y en estas diligencias se advirtió la necesidad de que  el dirigente tenga un esquema de seguridad con hombres de protección.    

     

58.              Agregó que la Fiscalía General de la  Nación conoce las denuncias presentadas por el accionante, las cuales  evidencian las amenazas padecidas por aquel. Sin embargo, estima que la entidad  accionada no valoró de manera adecuada dichas denuncias a efectos de conceder  al dirigente un esquema de seguridad adecuado. Con fundamento en lo expuesto,  coadyuvó la acción de tutela y solicitó al juez ordenar a la UNP que le conceda  al accionante un esquema de seguridad con hombres de protección y carro  blindado.    

     

5.1.18.  Escritos del accionante    

     

59.              El accionante presentó varios escritos en  el transcurso de la acción de tutela en los que se manifestó sobre cada una de  las respuestas brindadas por las accionadas y vinculadas al trámite  constitucional. En tal sentido, cuestionó los argumentos que son contrarios a  las pretensiones por él presentadas.    

     

6. Decisiones judiciales objeto de revisión    

     

6.1. Sentencia de primera instancia[43]    

     

60.              El 23 de octubre de 2024, el Juzgado 009  Laboral del Circuito de Cartagena resolvió no amparar los derechos  fundamentales invocados por el accionante. Argumentó  que la valoración y definición de las medidas de seguridad a favor de una  persona deben corresponderse directamente con su situación de riesgo. Por tal  motivo, estas decisiones deben tener como soporte un estudio técnico previo. Es  decir, la administración debe motivar las determinaciones con conceptos  técnicos especializados que soporten la decisión en cuanto otorgar, modificar o  finalizar medidas de seguridad.    

     

61.              Sostuvo que la entidad accionada adoptó  medidas de seguridad a favor del actor, las cuales consideró oportunas para  mitigar el riesgo al que se encuentra expuesto. Además, que la UNP realizó  valoraciones en el 2022 y 2023 en las que calificó el riesgo correspondiente  como extraordinario, con ponderación en la matriz de 50.55 %. Con fundamento en  ello, asignó como medidas de seguridad un chaleco de protección y un medio de comunicación.  Estas fueron aceptadas por el accionante. Sin embargo, este se encuentra  inconforme con lo ordenado por la accionada y pretende, a través de la tutela,  controvertir dicha decisión administrativa.    

     

62.              De otra parte, evidenció  que la orden dada a la Policía Metropolitana de Cartagena y a la Policía  departamental de Bolívar con motivo de la concesión de la medida provisional  fue cumplida. Lo anterior, debido a que se realizaron los patrullajes, las  rondas y las revistas policiales, tal y como se evidencia en los oficios y  actas obrantes en el expediente. No obstante, la autoridad judicial ordenó a  dichas autoridades mantener las medidas preventivas y de seguridad a favor del  actor “mientras [la UNP] considere que [el accionante] presente un riesgo igual  o mayor al ya determinado”.    

     

6.2.  Impugnación[44]    

     

63.              El accionante impugnó la  decisión de primera instancia proferida por el Juzgado 009 Laboral del Circuito  de Cartagena. Sostuvo que el fallo no es claro porque en la medida provisional  se ordenó definir los estudios de riesgo con base en los hechos sobrevinientes.  Sin embargo, la sentencia concluyó que la accionada ya realizó el estudio y  valoración. Agregó que no existe evidencia al interior del expediente en cuanto  que dichos estudios fueran resueltos. Por lo que, en su consideración, la  entidad accionada no ha decidido sobre la valoración del riesgo.    

     

6.3.  Sentencia de segunda instancia[45]    

     

64.              La Sala  Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, mediante  providencia del 3 de diciembre de 2024, confirmó el fallo de primera instancia.  Argumentó que el actor se encuentra inconforme con la decisión adoptada por la  accionada respecto de las medidas de protección ordenadas a su favor, porque no  se valoraron hechos sobrevinientes. Sin embargo, observó que para garantizar  los derechos fundamentales del accionante, la UNP remitió a la Subdirección de  Evaluación del Nivel del Riesgo copia del acto administrativo junto con sus  anexos. Lo anterior, para iniciar la ejecución de una nueva orden de trabajo,  en caso de ser procedente. Tal situación quedó consignada en el artículo 2 de  la Resolución 845 del 29 de julio de 2024.    

     

7. Actuaciones en sede de revisión    

     

65.              Selección del expediente. El  28 de febrero de 2025, la Sala de Selección de  Tutelas Número Dos de la Corte Constitucional profirió auto mediante el cual  seleccionó los expedientes T- T-10.828.770 y  T-10.830.549, los escogió para su revisión[46] y los acumuló  para ser fallados en una sola sentencia, por unidad de materia. Estos fueron  repartidos a la Sala Segunda de Revisión de Tutelas y remitidos por la  Secretaría General de la Corte Constitucional al despacho del magistrado  sustanciador, para lo de su competencia[47].    

     

7.1. Decreto oficioso de pruebas    

     

     

7.2.  Respuestas dentro del trámite de revisión    

     

67.              La Sala Segunda de Revisión recibió varias  respuestas dentro del término otorgado. Los principales argumentos presentados  en las contestaciones se expondrán en la siguiente tabla:    

     

Tabla  1. Respuesta de los oficiados en el trámite de revisión    

Expediente    T-10.828.770   

John[50]   

Manifestó    que actualmente no cuenta con esquema de seguridad o medidas de protección a    su favor. Lo anterior, pese a informar a la UNP la existencia de nuevos    hechos que ponen en riesgo su vida, la continuidad en las amenazas y la    exposición a riesgos por desplazamientos en zonas catalogadas como rojas.    Agregó que las amenazas en contra de su vida han sido constantes entre    diciembre de 2024 y abril de 2025. Por ello presentó denuncia ante la    Fiscalía General de la Nación. Sin embargo, está pendiente de realizar    ampliación de la denuncia para exponer nuevos hechos, pero no ha sido posible    asignar fecha para la diligencia, en atención a la ocupación del cuerpo    investigativo.    

     

Informó    que se intensificó el riesgo al que está expuesto, toda vez que la    Universidad de Córdoba se encuentra en preparativos de elección del nuevo    rector. Manifestó que debe pagar conductores de confianza para realizar sus    traslados, en razón al riesgo por utilizar transporte público. Agregó que la    UNP no ha dado respuesta a solicitudes elevadas de nueva valoración del    riesgo. Adicional a ello, expresó que la entidad accionada no ha informado si    continúa o se le revoca de manera definitiva el esquema de seguridad.   

UNP[51]   

Informó    que mediante la Resolución 743 del 6 de junio de 2024 la entidad    adoptó la recomendación del CERREM y optó por finalizar las medidas de    protección a favor del actor que consistían en “un (1) medio de comunicación,    un (1) chaleco blindado y una (1) persona de protección”. Dicha decisión fue    recurrida por el actor y confirmada por la entidad a través de la Resolución    567 del 15 de agosto de 2024. Sostuvo que en atención al fallo de tutela    de primera instancia estas medidas han sido reestablecidas y se encuentran    vigentes a la fecha.    

     

Explicó    que el riesgo fue calificado como ordinario en atención a que no se conocen    nuevos hechos de amenazas en contra del actor. Tampoco “se encontró interés    puntual y específico de estructura criminal en atentar contra la integridad    del evaluado, quien reconoció que directamente no ha sido amenazado”. Agregó    que el acto administrativo que no repuso la decisión indicó en su parte    considerativa que “no existen elementos adicionales que evidencien que en la    actualidad [el actor] mantenga un riesgo superior y desborde su capacidad de    soportar”. Además, que las situaciones de peligro que enfrenta el solicitante    ya fueron valoradas en el estudio anterior y no se encontraron elementos que    incrementen el valor de la matriz en el último estudio realizado.    

     

Indicó    que en octubre de 2024 se realizó estudio de nivel del riesgo bajo la orden    de trabajo OT 678992 que fue presentada ante el CERREM. En consecuencia, el    acto administrativo se encuentra en trámite de revisión y aprobación. Agregó    que con ocasión del escrito de tutela, la entidad tuvo conocimiento de las    medidas ordenadas a favor del actor por parte de la Fiscalía General de la    Nación.   

Fiscalía    20 Seccional de Montería, adscrita a la Unidad de patrimonio económico, fe    pública, libertad individual[52]   

Manifestó    que el 27 de junio de 2024 el actor radicó una denuncia que quedó registrada    bajo el número de noticia criminal N.° 230016001015202410373. Indicó que los    hechos materia de investigación en ese caso constituyen actos contrarios a la    convivencia ciudadana, cuya competencia es de tipo policivo conforme lo    contempla la Ley 1801 de 2016. Además, que le otorgó al actor un formato de    protección por parte de la Policía Nacional, para brindarle una herramienta a    la víctima en caso de encontrarse en una situación de riesgo.    

     

Informó    que realizó programa metodológico en articulación con el equipo de policía    judicial, con la finalidad de ratificar los hechos investigados y la    individualización de los victimarios de la conducta punible investigada.    También a efectos de recaudar elementos materiales probatorios y evidencia    física e información relevante por parte del denunciante. Por último, indicó    que la temporalidad de la medida preventiva de seguridad está sujeta a lo    contemplado en el artículo 12 de la Resolución 00225 de 2024. De igual    manera, la revisión periódica de la misma se rige por lo establecido en el    artículo 37 de esta normativa.   

Policía    Metropolitana de Montería[53]   

Expresó    que la Fiscalía 20 Seccional de Montería le solicitó la adopción de medidas    preventivas de seguridad, conforme a lo establecido en la Ley 1801 de 2016.    Sin embargo, desconoce los motivos que dieron origen a la emisión de esas    medidas por parte del ente acusador. Explicó que la solicitud de la Fiscalía    está orientada a la adopción de medidas preventivas de seguridad, conforme lo    dispuesto en el Decreto 1066 de 2015.    

     

Expuso    que ordenó al comandante del CAI de Villa del Río de la estación de policía    del norte la implementación de medidas con carácter urgente. Dichas medidas    consisten en llevar a cabo visitas y patrullajes constantes en el lugar de    residencia del actor e igualmente estar en permanente contacto con el    ciudadano. Precisó que en la actualidad las medidas se encuentran vigentes.    Por último, el 14 de abril del año en curso se realizó contacto al abonado    celular del accionante, porque no fue posible su ubicación en el lugar de    residencia. En consecuencia, la unidad policial le brindó medidas generales    de autoprotección.   

Expediente    T-10.830.549   

Abel[54]   

Manifestó    que, en la actualidad, tiene calificación del riesgo como extraordinario    conforme con la Resolución 123 del 30 de mayo de 2024, proferida por    la UNP. Dicho acto administrativo adoptó como medidas de protección un    chaleco blindado y un medio de comunicación, por 12 meses.    

     

Indicó    que presentó tres denuncias ante la Fiscalía General de la Nación el 1 de    noviembre, 18 de noviembre de 2024 y 11 de febrero de 2025, por nuevos hechos    amenazantes contra su vida y seguridad. Agregó que los hechos descritos en    esas denuncias son sobrevinientes, pues la UNP no los tuvo en cuenta al    momento de realizar la valoración del riesgo. Junto con la respuesta, adjuntó    los actos administrativos de la UNP, copias de las denuncias realizadas y    constancias de radicación. También el acto de nombramiento en el cargo que    desempeña en la actualidad.    

    

UNP[55]   

Expuso    que en la actualidad el actor tiene asignado como medidas de protección un    chaleco blindado y un medio de comunicación, ello debido a que su riesgo fue    calificado como extraordinario. Agregó que de manera posterior, la entidad    adelantó un estudio de valoración del riesgo con fundamento en la orden de    trabajo OT 676030. Informó que existe un proyecto de acto administrativo, el    cual “se encuentra en trámite de revisión, aprobación y firma del [director    de la entidad]”    

     

Indicó    que el acto administrativo que adoptó las medidas de seguridad consideró que    el actor se encuentra frente a un riesgo extraordinario, porque que existe    una amenaza directa y concluyente. Además, que concurren nuevos hechos de    amenaza reportados, pero estos no han impedido que realice sus labores como    líder sindical. Expuso que los miembros del CERREM se encuentran facultados    para “recomendar unas medidas de protección que se adecúen al principio de    idoneidad regulado por el programa de prevención y protección de la [UNP]”.    

     

Agregó    que, con ocasión de las órdenes impartidas en el trámite de tutela, conoció    las medidas de protección y seguridad a favor del actor y en cabeza de la    Policía Metropolitana de Cartagena y la Policía departamental de Bolívar.   

Policía    Metropolitana de Cartagena[56]   

Manifestó    que el 17 de marzo de 2025 ordenó al comandante del tercer distrito    materializar las medidas preventivas a favor del accionante, consistentes en    rondas y/o revistas policiales en su lugar de residencia y recomendaciones de    autoprotección, por un lapso de cuatro meses.    

     

De    igual manera, indicó que la Policía Nacional no tiene competencia para    realizar estudios sobre nivel de riesgo de seguridad y asignar medidas de    protección. Sin embargo, la institución activó los protocolos de actuación    policial contemplados en la directiva operativa transitoria 028 de diciembre    de 2024.   

Policía    Departamental de Bolívar[57]   

     

Por    lo anterior, ordenó al comandante de la estación de policía de este último    municipio realizar las coordinaciones con su personal de vigilancia    comunitaria, para la implementación de medidas preventivas, patrullajes,    rondas y revistas policiales en relación con el peticionario, en los lugares    que frecuenta durante su permanencia en el municipio de Arjona.    

     

II.  CONSIDERACIONES    

     

1. Competencia    

     

68.              La Sala Segunda de Revisión de  Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias de  primera y segunda instancia proferidas dentro de  los procesos de la referencia, de  conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y  31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

     

2. Análisis sobre la procedencia general de la acción de  tutela    

     

69.              La Sala evidencia que las  acciones de tutela de la referencia cumplen con los requisitos para su  procedencia, conforme lo establecido en la Constitución Política, el Decreto  2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, tal y como se explica a  continuación:    

     

Tabla 2. Análisis de procedencia general de la acción de tutela    

Requisito                    

Acreditación   

Legitimación por activa                    

Expediente    T-10.828.770. Se cumple el requisito de    legitimación por activa. La Sala verifica que el accionante actúa a través de    apoderado judicial para la protección de las garantías fundamentales a    la vida, debido proceso, seguridad, tranquilidad e integridad personal de los    cuales es titular. Lo anterior, por la determinación de la accionada de    finalizar las medidas de protección concedidas.    

     

Expediente    T-10.830.549. La Sala encuentra acreditado este    presupuesto. En efecto, el accionante actúa en nombre propio y promovió la    tutela para la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la    seguridad personal y a la integridad física y psíquica, en razón a la    negativa de la entidad accionada de valorar el riesgo al que se encuentra    expuesto, sin tener en cuenta todas las situaciones presentadas.   

Legitimación por pasiva                    

La legitimación por    pasiva se refiere a la aptitud legal que tiene una autoridad, persona o    entidad para responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental    invocado como violado[58].    Según el artículo 86 de la Constitución y los artículos 1[59]    y 5[60]    del Decreto 2591 de 1991, por regla general, dicha aptitud se predica de las    autoridades públicas.    

     

Expediente    T-10.828.770. Se acredita el presupuesto.    La UNP es una entidad pública con personería jurídica, autonomía    administrativa y financiera y patrimonio propio, a la que se le endilga la    afectación de las garantías fundamentales del actor, en el marco de sus    competencias para modificar los esquemas de protección de las personas    sometidas a un riesgo extraordinario.    

     

Expediente    T-10.830.549. Frente a la UNP la Sala encuentra    acreditado el presupuesto. Es una entidad a la cual se le responsabiliza de    vulnerar presuntamente los derechos fundamentales del actor. Lo anterior, en    atención que es la entidad competente para adoptar las medidas de protección    a favor de un particular. Esto implica, entre otras, que es competente para    recibir y tramitar las solicitudes de protección e información, así como    adoptar e implementar las medidas de protección.    

     

En relación con la    Policía Metropolitana de Cartagena y la Policía departamental de Bolívar,    estas se encuentran legitimadas por pasiva en atención a que contra aquellas    se dirigen las pretensiones de la tutela. Además, tienen competencias para    adoptar medidas preventivas de seguridad a favor del accionante, ello    conforme la Ley 1801 de 2016. Esta situación se materializó durante el    trámite de instancia, puesto que las mencionadas autoridades implementaron    algunas medidas preventivas a favor del accionante. Por lo tanto, pueden ser    sujetos pasivos de los remedios por adoptar en el presente asunto.    

     

Por otra parte, frente    a la Fiscalía General de la Nación, a la Fiscalía    General de la Nación – Seccional Sucre, a la Fiscalía 40 Local de Cartagena,    a la Fiscalía 216 Amenazas Bogotá, a la Procuraduría General de la Nación –    Seccional Bolívar, a la Procuraduría General de la Nación – Seccional Sucre, a    la Defensoría del Pueblo Regional Bolívar, a la    Defensoría del Pueblo – Regional Sucre, a la Personería Distrital de    Cartagena, a la Personería Municipal de Turbaco, a    la Personería Municipal de Turbana, a la Gobernación de Bolívar, a la    Alcaldía de Cartagena de Indias – Secretaría del Interior, al Ministerio del Interior y al Ministerio de Justicia y del    Derecho se evidencia que estas entidades no cuentan con vínculo material y/o    funcional para cumplir las pretensiones elevadas por el accionante, pues no    tienen competencias para satisfacer las pretensiones del actor en relación    con su valoración de riesgo. Por tal motivo, la Sala las desvinculará del    presente trámite.   

Subsidiariedad[61]                    

El    Decreto 2591 de 1991 establece expresamente que solo procede la tutela cuando    “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”. Entonces, la    procedencia de la acción está condicionada por el denominado requisito de subsidiariedad.    Bajo esa perspectiva, la tutela no puede desplazar los recursos judiciales    ordinarios o extraordinarios de defensa[62],    a menos que exista un perjuicio irremediable. De    allí que, en términos generales, “la tutela no es un medio adicional o complementario    [de protección]”[63].    La inobservancia de este presupuesto es    causal de improcedencia del amparo[64].    Por tanto, ante la existencia de otro medio de defensa judicial idóneo y    eficaz, la consecuencia directa es que el juez constitucional no puede entrar    al fondo del asunto planteado.    

     

     

De igual modo, la jurisprudencia    constitucional sostiene que se hace indispensable la intervención inmediata    del juez de tutela cuando se compruebe que los accionantes: i) son sujetos de    especial protección constitucional o se encuentran en situación de    vulnerabilidad, (ii) se encuentran en una situación de riesgo    “extraordinario” o “extremo”, conforme a la matriz de calificación y (iii) a    partir de un examen inicial, se evidencia que los actos administrativos de la    UNP que se cuestionan podrían haber agravado la situación de riesgo en la que    se encontraba el accionante[67].    

     

Conforme a lo anterior,    la Sala analizará a la luz de la jurisprudencia constitucional el presupuesto    de subsidiariedad en cada uno de los asuntos aquí estudiados:    

     

Expediente    T-10.828.770. La Sala encuentra que    el promotor de la tutela está en situación de discapacidad, tal como se    consignó en los antecedentes de la presente decisión. Al respecto, la    jurisprudencia constitucional ha considerado que “las personas en condición    de discapacidad gozan de una especial protección constitucional por cuanto    requieren de un apoyo especial para lograr el goce efectivo de sus derechos    por parte del Estado”[68].    En este punto, la Corte ha sido enfática en sostener que cuando se trate de    sujetos de especial protección constitucional existe flexibilidad frente al    requisito de subsidiariedad. En otras palabras, el juez de tutela debe    brindar un tratamiento diferencial al promotor de la tutela[69].    

     

Adicionalmente, el    actor es líder social y dirigente sindical tal como indicó la accionada en    los actos administrativos que evaluaron el nivel del riesgo. Además, el    accionante pretende el amparo de sus garantías fundamentales a la vida, al debido proceso, a la seguridad, a la tranquilidad e integridad    personal por la determinación de la UNP de    finalizar las medidas de protección a él asignadas. En tal sentido, el    promotor de la tutela discute el contenido de los actos administrativos que    evaluaron el nivel del riesgo y finalizaron sus medidas de protección.    

     

En este punto, la Sala    observa que el actor se encuentra inconforme con los actos administrativos    expedidos por la UNP. Dichas situaciones podrían ser cuestionados a través    del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la    jurisdicción de lo contencioso administrativo. No obstante, esta Corte ha    sido enfática en indicar que este mecanismo ordinario no resulta idóneo y    tampoco eficaz cuando se discuten asuntos relacionados con esquemas de    seguridad[70].    Lo anterior, pues estas decisiones se encuentran relacionadas de manera    directa con los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal.    

     

Como atrás se señaló,    la jurisprudencia constitucional ha sostenido que resulta desproporcionado    exigir al solicitante que agote este tipo de trámites, cuando su situación de    seguridad eventualmente podría agravarse, ante el considerable tiempo que los    mismos pueden tardar en resolverse, incluso si se solicita medidas cautelares[71].    De igual manera, la decisión adoptada por la entidad accionada modificó la    calificación de riesgo aplicable al actor. En consecuencia, le finalizó las    medidas de protección asignadas. Estas conductas pueden colocarlo en una    situación de riesgo mayor a la que se encontraba expuesto el accionante e    impactaría potencialmente en sus derechos a la vida y a la seguridad    personal. Por ello, la tutela resulta ser el mecanismo idóneo y eficaz para    debatir asuntos relacionados con las medidas de seguridad del accionante y se    encuentra acreditado el presupuesto en el presente caso.    

     

Expediente T-10.830.549.    En este asunto la Sala observa que el    actor se encuentra catalogado dentro de la población objeto de protección por    pertenecer al grupo poblacional de “dirigentes, representantes o activistas    de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales,    cívicas, comunales o de campesinos”, tal como lo consignó la UNP en la Resolución    123 del 30 de mayo de 2024. Dicha población es sujeto de protección    especial por la condición de vulnerabilidad en la que se encuentran sus    miembros en atención a las labores que ejercen.    

     

La Sala precisa que el    mecanismo ordinario para discutir los actos administrativos proferidos por la    accionada debe adelantarse ante la jurisdicción de lo contencioso    administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento    del derecho. Sin embargo, en el caso particular, dicho mecanismo no resulta    idóneo y eficaz, porque se discuten aspectos de las medidas de seguridad    ordenadas al promotor de la tutela[72].    Ello se relaciona esencialmente con la discusión sobre impactos en los    derechos a la vida y a la seguridad del accionante.    

     

En tal sentido, la    jurisprudencia constitucional ha sido reiterada en sostener que resulta    desproporcionado exigir al actor que agote dicho mecanismo judicial, cuando    su situación de seguridad, eventualmente, se vea afectada por el tiempo en    que se tarda resolver estos asuntos. Además, esto conllevaría a una    exposición mayor al riesgo que enfrenta el solicitante mientras que se adopta    una determinación al respecto.    

     

Bajo ese contexto, la    tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para estudiar el presente asunto, en    atención a que se discuten medidas de protección que garantizan los derechos    a la vida y seguridad del accionante. Además, el actor se encuentra en una    condición de vulnerabilidad en razón a las labores que ejerce. De igual    manera, las situaciones a las que se enfrenta el accionante llevó a la    accionada a catalogar el riesgo al que se encuentra expuesto aquel, como    extraordinario. Por lo anterior, la Sala concluye que se supera el requisito    de subsidiariedad en este expediente.    

Inmediatez                    

La jurisprudencia    constitucional ha resaltado que, de conformidad con el artículo 86 de la    Constitución, la acción de tutela no tiene término de caducidad[73].    Sin embargo, esta Corte también ha sido consistente al señalar que la misma    debe presentarse en un término razonable y proporcionado a partir de los    hechos que generaron la presunta vulneración de los derechos fundamentales[74].         

     

     

De otro lado, la acción    de tutela fue presentada el 11 de octubre de 2024. En tal sentido, desde la    fecha en que se materializó la presunta vulneración de las garantías    fundamentales del accionante hasta la interposición de la acción de tutela,    transcurrieron menos de 30 días. Adicionalmente, la Sala encuentra que a la    fecha de presentación de la tutela no se ha valorado el riesgo del actor, por    lo que la presunta vulneración de los derechos tiene vocación de actualidad.    

     

Por estas razones, la    Sala encuentra acreditado el presupuesto.    

     

Expediente    T-10.830.549. El accionante afirmó    que sus derechos fundamentales se vulneraron al no realizarse una nueva    valoración sobre su riesgo de seguridad. La entidad accionada profirió la Resolución    123 del 30 de mayo de 2024 a través de la cual se valoró el riesgo del    actor y en la que se adoptaron medidas de protección a su favor. Dicha    determinación fue confirmada por la Resolución 845 del 29 de julio de    2024. Sin embargo, este último acto administrativo ordenó al Cuerpo Técnico    Análisis del Riesgo (CTAR) abrir una nueva orden de trabajo para valorar el    riesgo del actor, en atención a los nuevos hechos presentados. No obstante, a    aquel no le valoraron el riesgo al que se encontraba expuesto a la fecha en    que se presentó la acción constitucional. Por otra parte, la acción de tutela    fue radicada el 9 de octubre de 2024.    

     

Así las cosas, la Sala    encuentra que el hecho vulnerador es atribuible a la UNP porque no ha    realizado una nueva valoración del riesgo del accionante. En tal sentido, la    vulneración de los derechos fundamentales tiene vocación de actualidad, en    tanto a la fecha de presentación de la tutela aún no se había resuelto la    solicitud sobre la valoración del riesgo. Por estos motivos se cumple con el    presupuesto de inmediatez también en este expediente.    

     

70.              En estos términos, la Sala constata que en  los casos bajo revisión se cumplen los requisitos generales de procedencia de  la acción de tutela, por lo cual continuará con el estudio de los mismos.    

     

     

     

3. Planteamiento del problema jurídico y metodología de  decisión    

     

71.              Conforme con lo expuesto, la  Sala resolverá el siguiente problema jurídico: ¿La UNP vulneró los derechos fundamentales de los accionantes a la  vida, a la seguridad personal y al debido proceso, al proferir actos administrativos  que evalúan sus niveles de riesgo, y que modifican y retiran las medidas de  seguridad otorgadas a su favor, con posible incumplimiento del deber de  motivación?    

     

72.              Para dar respuesta al problema  jurídico planteado, la Sala abordará la consideración de los siguientes  asuntos: (i) referirá el derecho a la seguridad personal; (ii) expondrá el  programa de prevención y protección a cargo de la UNP; (ii) reiterará el  alcance del debido proceso en los trámites de adopción de medidas de protección;  (iv) enunciará los remedios constitucionales por adoptar cuando se incumple el  deber de motivación de los actos que definen las medidas de protección; (v)  mencionará la presunción del riesgo por razón de las labores desempeñadas y  (vi) aludirá al enfoque diferencial en la calificación del nivel del riesgo.  Finalmente, (vii) resolverá el caso concreto.    

     

3.1. Derecho a la seguridad  personal. Reiteración de jurisprudencia[75]    

     

73.              La seguridad personal es un  derecho fundamental que no se encuentra expresamente consagrado en el texto de  la Constitución Política. La Corte ha reconocido su existencia bajo el  entendido de que tiene una relación intrínseca con la dignidad humana, de  acuerdo con el artículo 1° constitucional. Asimismo, surge  del deber estatal de proteger la vida y la integridad física con fundamento en  los artículos 2 y 11 de la Carta. Esta Corporación ha definido dicho derecho  como “aquel que faculta a las personas para recibir protección adecuada por  parte de las autoridades, cuando quiera que [su existencia, integridad o  libertad] estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber  jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro  implícitos en la vida en sociedad”[76].    

     

74.              Además, la seguridad personal se encuentra  consagrada en múltiples instrumentos internacionales de derechos humanos. En  particular, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 7.1), el Pacto  Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9.1) y la Declaración  Universal de los Derechos Humanos (art. 3)[77].  Estos se integran a la Constitución, por vía del bloque de constitucionalidad  contemplado en el artículo 93.1 de la Carta. En concreto, por vía del bloque en  sentido estricto[78],  toda vez que los referidos tratados fueron suscritos y ratificados por el  Estado y versan sobre derechos humanos[79].    

     

75.              Esta Corte ha precisado que el amparo al  derecho a la seguridad personal busca mitigar los peligros que se presenten  respecto a la integridad de un sujeto, más allá de las dificultades comúnmente  asociadas a la convivencia dentro de cualquier comunidad. Es decir, asegura que  todas las personas tengan una protección adecuada por parte de las autoridades  cuando se encuentran expuestos a riesgos excepcionales, que no deben tolerar  por rebasar los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en  sociedad[80].  En otras palabras, el Estado tiene el deber de “diseñar, adoptar e implementar  medidas necesarias para proteger a las personas y reducir los riesgos a los que  se vean expuestas”[81].    

     

76.              La Corte ha sido constante en su  jurisprudencia al indicar que del derecho a la seguridad personal se derivan  siete obligaciones de respeto, protección y garantía a cargo de las autoridades  estatales. Estas obligaciones integran el ámbito de protección del derecho aludido,  que a saber son:    

     

Tabla  3. Derecho fundamental a la seguridad personal. Obligaciones del Estado    

Fuente:  Cuadro tomado de la Sentencia T-432 de 2024[82]    

1.     Identificar    el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una familia o un    grupo de personas, así como advertir oportuna y claramente sobre su    existencia a los afectados.    

2.     Valorar,    con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia,    las características y el origen o fuente del riesgo que se ha identificado.    

3.     Definir    oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y    suficientes para evitar que el riesgo extraordinario o extremo identificado    se materialice.    

4.     Asignar    tales medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma    ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección    sea eficaz.    

5.     Evaluar    periódicamente la evolución del riesgo extraordinario y tomar las decisiones    correspondientes para responder a dicha evolución.    

6.     Dar    una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo    extraordinario y adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus    efectos.    

7.     La    prohibición de adoptar decisiones que creen un riesgo extraordinario para las    personas    

77.              Al respecto, la jurisprudencia  constitucional ha considerado que en el ámbito de protección del referido  derecho se “garantiza la adopción de medidas para precaver los riesgos  extraordinarios y extremos, que son aquellos que se derivan de una amenaza”[83].  En tal sentido, esta Corporación precisó que existen amenazas cuando se  constatan hechos reales que de por sí, implican la alteración del uso pacífico  del derecho a la tranquilidad y que suponen que la integridad o libertad del  sujeto corren verdadero peligro[84].    

     

3.2.  El Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP    

     

78.              El Decreto 4065 de 2011 creó la Unidad  Nacional de Protección UNP, la cual tiene por objeto articular, coordinar y  ejecutar la prestación del servicio de protección[85]  y garantizar la oportunidad, eficiencia e idoneidad de las medidas que se  otorgan. Esta entidad se encuentra a cargo del Programa de Prevención y  Proyección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad  de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo  extraordinario o extremo, como consecuencia directa del ejercicio de  actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o debido  al ejercicio de su cargo. Dicho programa está a cargo además de la Policía Nacional  y del Ministerio del Interior, y fue creado mediante el Decreto 4912 de 2011,  compilado en el Decreto 1066 de 2015[86].    

     

79.              A su vez, este último define los conceptos  de: (i) amenaza, riesgo y las diferentes clases de riesgo; (ii) los sujetos  beneficiarios del programa y (iii) los esquemas de seguridad a los que tienen  derecho los beneficiarios. De igual manera, establece el procedimiento  ordinario para el programa de protección.    

     

80.              En tal sentido, el artículo 2.4.1.2.3, en  su numeral 3, del Decreto 1066 de 2015 establece que la amenaza es el factor  del riesgo que comprende las situaciones o hechos externos con la potencialidad  de causar daño a una persona, grupo o comunidad a través de una acción  intencionada o por cualquier medio. De igual manera, el numeral 15 de la misma  norma define el riesgo como la “probabilidad de ocurrencia de un daño al que se  encuentra expuesta una persona, un grupo o una comunidad, como consecuencia  directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, publicas,  sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, en unas  condiciones determinadas de modo, tiempo y lugar”. Asimismo, establece los  diferentes tipos de riesgo y sus características:    

     

Tabla 4. Clasificación de los tipos de riesgo.  Tabla tomada de la Sentencia T-432 de 2024 la cual fue elaborada con base en lo  dispuesto en el Decreto 1066 de 2015.    

Tipos de Riesgo                    

Caracterización   

Ordinario                    

Es el riesgo al que están sometidas todas las    personas, en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer a una    determinada sociedad. El riesgo ordinario solamente genera para el Estado el    deber de adoptar medidas de seguridad pública, pero no comporta la obligación    de adoptar medidas de protección individualizadas   

Extraordinario                    

Es el riesgo    que las personas no están obligadas a soportar, como consecuencia directa del    ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o    humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo. Para ser calificado como    extraordinario, el riesgo debe ser:    

1. Específico e individualizable.     

2. Concreto, con base en acciones o hechos    particulares y manifiestos, no en suposiciones abstractas.    

3. Presente, no remoto ni eventual.     

4. Importante, al amenazar bienes jurídicos    protegidos.     

5. Serio, de materialización probable de    acuerdo con las circunstancias del caso.     

6. Claro y discernible.    

7. Excepcional, es decir, que la “generalidad”    de los individuos no lo deba soportar.     

8. Desproporcionado frente a los beneficios que    deriva la persona de la situación que genera el riesgo.   

Extremo                    

Es aquel que se presenta al confluir todas las    características señaladas para el riesgo extraordinario y que, además, sea “grave    e inminente”.    

     

81.              El artículo  2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015 enunció quienes son los beneficiarios de  protección por parte de la UNP en virtud del riesgo extraordinario y extremo.  De la misma forma, el artículo 2.4.1.2.11 de aquella normativa precisó los  tipos de esquema de seguridad o protección que pueden ser otorgados a los  beneficiarios de dichas medidas. En concreto, la norma establece lo siguiente:    

     

Tabla 5. Clasificación de los tipos de esquema de seguridad.  Tabla tomada de la Sentencia T-432 de 2024, la cual fue elaborada con base en  lo dispuesto en el Decreto 1066 de 2015.    

     

Clase                    

Caracterización   

Tipo Ligero                    

Brinda seguridad a una sola persona.    

• 1 escolta.    

• 1 apoyo de transporte hasta por dos (2) SMLMV.   

Tipo 1                    

Brinda seguridad a una sola persona.    

• 1 vehículo corriente.    

• 1 conductor.    

• 1 escolta.   

Tipo 2                    

Brinda seguridad a una sola persona.    

• 1 vehículo blindado    

• 1 conductor    

• 1 escolta   

Tipo 3                    

• 1 vehículo corriente o blindado.    

• 1 conductor.    

• 2 escoltas.   

Tipo 4                    

Brinda seguridad a una sola persona    

• 1 vehículo blindado    

• 1 vehículo corriente    

• 2 conductores    

• Hasta 4 escoltas   

Tipo 5                    

Brinda protección a un grupo de 2 o más personas.    

• 1 vehículo corriente o blindado.    

• 1 conductor.    

• 2 escoltas    

     

82.              De otra parte, el mencionado decreto  reglamentario establece el procedimiento ordinario aplicable al programa de  protección, es decir, el paso a paso para la solicitud, evaluación y  otorgamiento de una medida de protección, el cual se subsume, principalmente en  5 etapas:    

     

Tabla 6. Procedimiento ordinario del programa de protección.  Tabla tomada de la Sentencia T-432 de 2024, la cual fue elaborada con base en  lo dispuesto en el Decreto 1066 de 2015.    

     

Recepción    de la solicitud                    

El    proceso inicia con la recepción de la solicitud del peticionario, por medio    del diligenciamiento del formato de caracterización   

Evaluación    del CTAR                    

La    información aportada por el peticionario se traslada al Cuerpo Técnico de    Recopilación y Análisis de Información (CTAR o CTRAI[87]), que se    encarga de la recopilación de información en distintas fuentes tanto    oficiales como de la sociedad civil. El CTAR recopila y analiza la    información “in situ” y presenta sus conclusiones al Grupo de Valoración    Preliminar (GVP). El Grupo de Valoración Preliminar examina la petición de    forma inicial.   

Examen    del grupo de valoración preliminar (GVP)                    

El    informe del CTAR es remitido al GVP. El GVP estudia la situación de riesgo    del peticionario según la información que, para ese efecto, haya sido    remitida por los analistas de base. Luego, el GVP presenta ante el CERREM “la    determinación sobre el nivel de riesgo y un concepto sobre las medidas    idóneas a implementar”   

Recomendaciones    del CERREM                    

El    CERREM valora integralmente el riesgo, valida la “determinación del nivel de    riesgo de manera motivada” y emite recomendaciones de medidas de protección y    complementarias al Director de la UNP.   

Acto    administrativo                    

1.    Mediante resolución, la UNP: (i) califica el nivel de riesgo y (ii) ordena la    adopción de las medidas que correspondan. Los criterios y factores para la    calificación del riesgo fueron sistematizados por la UNP en un instrumento    denominado “matriz de calificación”. La UNP implementa las medidas de    protección mediante la suscripción de un acta de entrega de estas al    protegido.    

2.    La resolución se notifica al peticionario quien podrá interponer el recurso    de reposición   

Seguimiento    y revaluación                    

Los    artículos 2.4.1.2.44, 2.4.1.2.45 y 2.4.1.2.46 regulan las causales y    procedimientos para la suspensión y la finalización de las medidas de    protección. Por otra parte, imponen a la UNP el deber de revaluar,    anualmente, el nivel de riesgo de las personas beneficiarias de medidas de    protección. Por regla general, el nivel de riesgo de las personas que hacen    parte del Programa de Protección es objeto de revaluación una vez al año,    salvo si ocurren hechos nuevos que puedan generar una variación del riesgo    antes de que finalice ese período.    

     

83.              La jurisprudencia constitucional ha  enfatizado que la “la UNP es la autoridad responsable de la calificación del  nivel del riesgo, así como de la adopción y seguimiento de las medidas de  prevención, protección o urgencia”[88].  Este proceso implica un trámite en el que se deben agotar varias etapas y en el  que intervienen diferentes actores. En tal sentido, tanto el GVP como el  CERREM, quienes participan en el proceso, “son cuerpos colegiados con presencia  de varias autoridades y en algunos casos particulares. No obstante, la  jurisprudencia ha aclarado que la participación del CTAR, el GVP y el CERREM no  desdibuja la responsabilidad de la UNP, que es la entidad que tiene la  competencia exclusiva de tomar la decisión sobre la calificación del riesgo y  las medidas de protección que correspondan[89].    

     

3.3.  Debido proceso en los trámites de adopción de medidas de protección. Deber de  motivación de los actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia[90]    

     

84.              El Decreto 1066 de 2015, entre otros  aspectos, se encarga de organizar el programa de prevención y protección de los  derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas,  grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o  extremo. En tal sentido, desarrolla el derecho fundamental a la seguridad  personal y operativiza las obligaciones de respeto, protección y garantía a  cargo de las autoridades estatales[91].  Además, el referido decreto conceptualiza y define (i) los conceptos de amenaza  y riesgo, así como los diferentes tipos de riesgo, (ii) los sujetos  beneficiarios del programa y (iii) los esquemas de seguridad previstos para los  beneficiarios.    

     

85.              La mencionada norma establece la  competencia de la UNP para adelantar los estudios y trámites para garantizar el  derecho a la seguridad personal de los sujetos que se encuentran expuestos a  riesgos que no deben soportar. Es así como dentro de sus competencias le  corresponde determinar el nivel de riesgo al que está expuesto una persona y  adoptar medidas para protegerla[92].  Las labores relacionadas con la mencionada competencia funcional deben estar  regidas por la garantía constitucional del debido proceso contemplado en el  artículo 29 superior.    

     

86.              Bajo esa premisa, la jurisprudencia  constitucional ha considerado que el trámite ordinario para la ejecución del  programa de protección a cargo de la UNP debe atender las garantías mínimas que  se derivan del debido proceso, que a saber son: (i) el principio de legalidad,  (ii) los derechos de defensa y de contradicción, (iii) el deber de motivación,  (iv) la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos  procedimientos, (v) el derecho a impugnar las decisiones y, por último, (vi) el  plazo razonable[93].    

87.              En igual sentido, esta Corporación precisó  que dicho trámite debe observar las siguientes obligaciones[94]:  (i) identificar y valorar el riesgo extraordinario, a partir de estudios  contextuales y técnicos de la situación individual del afectado; (ii) definir e  implementar las medidas de protección adecuadas, suficientes y eficaces para evitar  la concreción de la amenaza; (iii) evaluar periódicamente el riesgo y las  medidas de protección adoptadas; (iv) mitigar los efectos de las amenazas que  lleguen a materializarse; y (v) abstenerse de tomar decisiones que creen nuevos  riesgos o aumenten los existentes.    

     

88.              De igual manera, la Corte Constitucional  ha resaltado la importancia de cumplir el deber de motivación en cuanto a las  decisiones que se adoptan en el procedimiento aplicable al Programa de  Prevención y Protección. El mencionado deber exige que la UNP motive de forma clara, suficiente y específica los actos con  los que evalúa el riesgo de un ciudadano e instaura, modifica o disminuye las  medidas de protección correspondientes. De esta manera, el interesado tendrá la  posibilidad real de conocer y controvertir las razones por las cuales dicha  entidad consideró que su situación ameritaba o no la adopción de mecanismos  orientados a garantizar su seguridad.    

     

89.              En tal sentido, la Sala  recordará las 4 subreglas de decisión compiladas y desarrolladas en la  Sentencia T-432 de 2024, en relación con las exigencias probatorias y  sustanciales de motivación a cargo de la UNP, que a saber son:    

     

Tabla 7.  Subreglas jurisprudenciales del deber de motivación a  cargo de la UNP. Las consideraciones  presentadas se retoman de lo establecido en las Sentencias T-123 de 2023,  SU-546 de 2023 y T-432 de 2024    

Subregla No. 1   

La    evaluación del nivel del riesgo del solicitante debe estar fundada y    soportada en un examen integral e individualizado de todos los factores de riesgo    y amenaza relevantes a los que se enfrenta el peticionario.    

     

La    UNP debe tener en cuenta todas las variables de la matriz de calificación.    La omisión injustificada de alguna de las variables en el estudio y/o el    análisis defectuoso de los medios de prueba, constituyen una violación al    debido proceso.    

     

El    archivo de las investigaciones por el delito de amenaza o la falta de avance    en aquellas no pueden, de ninguna manera, ser un criterio determinante para    concluir que el peticionario no está en una situación de riesgo.   

Subregla No. 2   

La    UNP tiene la obligación de precisar el puntaje que asignó a cada una de    las variables de la matriz de calificación y especificar el    “porcentaje de riesgo ponderado” que arroje la evaluación.    

     

No    basta con hacer una referencia a las conclusiones del informe del CTAR ni a    las recomendaciones de la sesión técnica del CERREM. La UNP debe presentar    todas las razones que soportan su decisión y debe valorar de manera técnica y    específica las particularidades del caso concreto.   

Subregla No. 3   

La    UNP debe adoptar medidas de protección que sean idóneas y eficaces.    

     

Las    medidas adoptadas deben ser (i) adecuadas a la situación de riesgo y propias    de las condiciones particulares del protegido y (ii) tendientes a prevenir la    materialización de los riesgos o a mitigar sus posibles efectos.    

     

Si    en el trámite de reevaluación la UNP pretende finalizar algunas de las    medidas debe motivar de forma suficiente y objetiva (i) la procedencia    de la reducción de los esquemas de seguridad y (ii) la idoneidad y    eficacia de las medidas de protección que se mantengan.    

     

La    reducción de los esquemas de seguridad debe fundarse en una disminución    relevante y probada del nivel de riesgo. En consecuencia, las reducciones de    esquemas de seguridad que respondan a disminuciones no sustanciales del nivel    de riesgo, en principio desconocen el derecho fundamental al debido proceso    y, en algunos casos, amenazan los derechos a la seguridad e integridad    personales de los peticionarios.   

Subregla No. 4   

La UNP debe    aplicar el principio de enfoque diferencial cuando los peticionarios tengan    la calidad de defensores de derechos humanos.    

     

Este enfoque    implica, entre otras cosas, una presunción de riesgo a favor de ciertas    personas o grupos. En estos casos la UNP debe asumir la carga probatoria y    solo podrá desvirtuar la presunción del riesgo de este grupo poblacional    luego de estudios técnicos y rigurosos de seguridad.    

     

Si existe una    duda sobre el nivel de amenaza de la persona, la entidad deberá aplicar una interpretación    favorable a sus derechos fundamentales a la seguridad, la vida y la    integridad; en especial, si la persona ya tenía un esquema de protección por    riesgo extraordinario.    

     

3.4. La presunción del riesgo por  razón de las actividades desempeñadas    

     

90.              El Estado, a través de la Unidad Nacional  de Protección, tiene la obligación de definir los mecanismos de protección  específicos y necesarios para evitar la consumación de un daño, especialmente  cuando se trata de personas que por su actividad están expuestas a un nivel de  amenaza mayor[95].  De igual manera, la Corte Constitucional ha identificado grupos de personas que  por razón de sus actividades, labores y funciones desempeñadas se exponen a un  nivel mayor de riesgo o amenaza que el resto de la población. Por tal motivo,  dichos ciudadanos requieren de una protección especial por parte del Estado.    

     

91.              Ahora bien, dentro de las poblaciones que  requieren medidas especiales de protección, existen grupos a los cuales se les  atribuye una presunción de riesgo por razón del ejercicio de sus actividades.  La jurisprudencia constitucional ha estimado que los líderes sociales  constituyen un grupo que goza de la presunción del riesgo por razón de su  labor. Al respecto, la Corte indicó que los líderes sociales “se encuentran en  esa categoría de una amenaza mayor, pues al ser de alguna manera directa o  indirectamente, la cara visible de una comunidad u organización, pueden ver  afectada su integridad y seguridad personal. Por ende, tales sujetos gozan de  una presunción de riesgo, que sólo podría ser desvirtuada por las autoridades  luego de los estudios técnicos de seguridad”[96].    

     

92.              De igual manera ocurre con la población de  defensores de derechos humanos, los cuales reciben “el reconocimiento de su  comunidad para dirigir, orientar y coordinar procesos colectivos que mejoran la  calidad de vida de la gente, defienden sus derechos con el fin de construir  sociedades más justas e igualitarias, a través de iniciativas diversas, como la  protección del medio ambiente, la recuperación del territorio, la participación  política o los derechos de las víctimas”[97].  Por lo que esta Corporación ha sostenido en múltiples ocasiones que este grupo  goza de una presunción de riesgo sobre su seguridad en atención al ejercicio de  la labor a su cargo.    

     

93.              La jurisprudencia constitucional consideró  que en virtud de dicha presunción, la UNP debe  asumir la carga probatoria y un papel “más activo en la comprobación del riesgo  que se cierne sobre la persona”. Así, la presunción del riesgo solo “puede ser  desvirtuada luego de estudios técnicos y rigurosos de seguridad”[98].  De otro lado, si queda alguna duda razonable sobre el nivel de peligro, la UNP  en aplicación del principio pro persona, debe interpretar la situación  de forma favorable a los derechos a la seguridad, la vida y la integridad de la  persona, sobre todo si ya gozaba de un esquema de protección por riesgo  extraordinario[99].    

     

3.5. El enfoque diferencial en la  calificación del nivel del riesgo    

     

94.              El artículo 2.4.1.2.2. del Decreto 1066 de  2015[100]  contempla ciertos principios para la prevención y protección de los derechos a  la vida, la libertad la integridad y la seguridad de personas grupos y  comunidades. Entre estos se observa el de enfoque diferencial, que establece  que para la evaluación y adopción de medidas de protección deben tenerse en  cuenta las especificidades y vulnerabilidades por edad, etnia, género,  discapacidad, orientación sexual, y procedencia urbana o rural de las personas  bajo protección.    

     

95.              Al respecto, la jurisprudencia  constitucional ha sostenido que el enfoque diferencial es un principio a través  del cual se reconoce que existen poblaciones con características particulares  debido[101].  En tal sentido, el Estado tiene la obligación de adoptar medidas afirmativas  para reconocer y valorar dichas características específicas en los diferentes  grupos poblacionales. Es decir, se trata de un método que permite valorar las  particularidades de un sujeto o grupo de personas y tenerlas en cuenta al  momento de adoptar una determinación respecto de estas.    

96.              Ahora bien, frente a la aplicación del  enfoque diferencial en razón a la condición de discapacidad de un solicitante,  la Sala reitera que dicho concepto se deriva del derecho fundamental a la  igualdad. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional consideró que en  virtud del artículo 13 superior, “el Estado protegerá especialmente a aquellas  personas que por su condición (…) física o mental, se encuentran en  circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que  contra ellas se cometan”[102].  De igual manera, bajo el modelo social del ejercicio y goce de los derechos de  las personas en condición de discapacidad, la Corte ha considerado que “los  Estados reconocen la autonomía plena de las personas en condiciones de  discapacidad y se comprometen a realizar ajustes razonables en los diferentes  sectores con el fin de garantizar el ejercicio de derechos en igualdad de  condiciones al resto de la población”[103].    

     

97.              Por lo anterior, es deber de las entidades  estatales promover el ejercicio de los derechos en condición de igualdad de las  personas en condición de discapacidad respecto del resto de la población. Es  así que el enfoque diferencial no puede entenderse solamente como una  presunción que se aplica a una persona o a una población específica. Dicho  principio se estableció para analizar las particularidades de los solicitantes  de medidas de protección por razón de su edad, género, religión, identidad de  género, orientación sexual, raza, etnia, situación de discapacidad y cualquiera  otra circunstancia. Por lo cual, debe entenderse como la valoración particular  de cada ciudadano y la verificación de circunstancias que exijan una estimación  diferenciada, aspecto que debe ser tenido en cuenta por la UNP caso a caso.    

     

3.6. Remedios constitucionales por  adoptar cuando se incumple el deber de motivación    

     

98.              Esta  Corporación sostuvo que en caso de comprobarse el incumplimiento de las  subreglas sobre el deber de motivación enunciadas, el juez debe amparar los  derechos del peticionario, dejar sin efectos las resoluciones cuestionadas y  adoptar los siguientes remedios:    

     

Tabla 8. Remedios constitucionales para adoptar cuando se  incumpla el deber de motivación.  Estos remedios se enuncian en las consideraciones de la Sentencia T-432 de 2024    

Remedio 1                    

Ordenar    a la UNP expedir nuevos actos administrativos en los que lleve a cabo una    revaluación del riesgo, conforme a las exigencias de motivación previstas en    la ley, las subreglas de decisión fijadas por la jurisprudencia    constitucional y una valoración integral de los factores y criterios de    riesgo. La Corte Constitucional ha señalado que (a) no es competente para determinar, motu    proprio, el nivel de    riesgo y las medidas de protección a las que tiene derecho el accionante y, (b) por regla general, no es procedente ordenar el    restablecimiento de medidas de protección y esquemas de seguridad que    hubieren estado vigentes antes de la expedición de las resoluciones atacadas.    Lo anterior, con el objeto de preservar la autonomía y competencias legales    de la UNP.   

Remedio 2                    

En casos excepcionales,    la Corte Constitucional ha dispuesto que mientras se expiden los nuevos actos    administrativos, la UNP reestablezca las medidas de protección y esquemas de    seguridad que estaban vigentes con anterioridad a las resoluciones que se dejan    sin efectos[104].    Conforme a la jurisprudencia constitucional, este remedio sólo es procedente    si se demuestra que: (i) las personas están categorizadas con riesgo    extraordinario; (ii) existen pruebas de la situación apremiante del    accionante o hay elementos suficientes para concluir que el riesgo al que    está sometido así lo amerita; (iii) la amenaza proviene de agentes o factores    que previamente materializaron esos riesgos[105];    (iv) se comprueban circunstancias no valoradas por la entidad; (v) la    adopción de medidas de protección por organismos como la CIDH[106]y/o    (vi) la UNP no motivó adecuadamente por qué es necesaria la disminución de    algunas medidas de protección pese a que el porcentaje del nivel de riesgo no    varió o lo hizo de forma poco significativa[107]    

     

III.  CASOS CONCRETOS    

     

99.              Metodología de la decisión.  La Sala decidirá el asunto bajo examen de la  siguiente manera: (i) expondrá las reglas y subreglas jurisprudenciales que  serán aplicadas para resolver los casos concretos; (ii) hará referencia a los  hechos probados y (iii) resolverá el problema jurídico planteado. Finalmente,  de ser procedente, se presentarán los remedios constitucionales a adoptar.    

     

1. Reglas jurisprudenciales aplicables a los casos concretos    

     

100.         La Sala precisa que para resolver los  asuntos que aquí se estudian, evaluará los casos a la luz de las 4 reglas  jurisprudenciales enunciadas anteriormente. En tal sentido, expone los  criterios aplicables a los casos concretos en la siguiente tabla:    

     

     

     

     

Tabla  9. Reglas jurisprudenciales aplicables    

Subreglas    aplicables en el caso concreto   

     

·      La    evaluación del nivel del riesgo del solicitante debe estar fundada y    soportada en un examen integral e individualizado de todos los factores de    riesgo y amenaza relevantes a los que se enfrenta el peticionario.    

·      La    UNP tiene la obligación de precisar el puntaje que asignó a cada una de    las variables de la matriz de calificación y especificar el    “porcentaje de riesgo ponderado” que arroje la evaluación.    

·      La    UNP debe aplicar el principio de enfoque diferencial al realizar la    valoración del riesgo del peticionario. De igual manera, los solicitantes    gozan de una presunción del riesgo cuando ejercen labores de líderes sociales    y defensores de derechos humanos.    

     

2. Hechos probados    

     

     

Tabla  10. Hechos probados en los expedientes objeto de estudio    

Hechos    probados   

Expediente    

T-10.828.770                    

·       El    actor padece de limitaciones visuales por pérdida de su capacidad visual en    un 90%.    

·       El    accionante es un líder social en atención a que es dirigente    sindical. La entidad accionada lo catalogó como perteneciente a la    población de dirigentes o activistas sindicales, de conformidad con lo estipulado    en el numeral 3° del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015.[108]    

·       La    UNP valoró el riesgo del actor y ordenó finalizar las medidas de seguridad a    su favor mediante la Resolución 743 del 6 de junio de 2024[109]    

·       El    actor, el 24 de junio de 2024, presentó una denuncia por hechos que atentan    contra su vida e integridad[110].    En atención a la mencionada denuncia, la Fiscalía 20 Seccional de Montería    ordenó la adopción de medidas preventivas de seguridad, conforme lo    establecido en la Ley 1801 de 2016[111].    

·       La    UNP mediante la Resolución 567 del 15 de agosto de 2024 resolvió    recurso de reposición y confirmó la finalización de las medidas de protección    otorgadas al actor. De igual manera, ordenó la apertura de una orden de    trabajo para reevaluar el riesgo de aquel[112].    

·       La    UNP informó que adelanta el estudio de nivel del riesgo del accionante, bajo    la orden de trabajo OT 678992[113].   

Expediente    

T-10.830.549                    

·       El    accionante es dirigente sindical, activista y defensor de derechos. La    entidad accionada lo catalogó como perteneciente a la población de    “dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de    derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o de campesino”,    en atención a lo previsto en el numeral 2° del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto    1066 de 2015[114].    

·       El    accionante, el 18 de marzo de 2024, presentó nueva denuncia ante la FGN por    hechos que presuntamente amenazan su vida e integridad. En concreto, por    publicaciones en la red social de Telegram[115].    

·       La    UNP valoró el riesgo del accionante mediante la Resolución 123 del 30    de mayo de 2024[116].    De igual manera, se puso de presente dicha denuncia ante la entidad accionada    al interponer recurso de reposición contra el referido acto administrativo.    

·       La    UNP mediante Resolución 845 del 29 de julio de 2024 confirmó la    decisión adoptada y mantuvo las medidas de seguridad a favor del actor.    También ordenó la apertura de una nueva orden de trabajo[117].    

·       El    accionante denunció hechos que constituyen presuntas amenazas en contra de su    vida y seguridad entre septiembre y noviembre de 2024[118].    

·       El    actor tiene asignadas medidas preventivas de seguridad ordenadas con ocasión    de la sentencia de primera instancia del 23 de octubre de 2024[119].    

·       La    UNP informó que adelanta el estudio sobre nivel del riesgo del accionante,    bajo la orden de trabajo OT 676030[120].    

     

3. Resolución de los casos concretos    

     

     

103.         En tal sentido la Sala evidencia que la  entidad accionada faltó al deber de motivación al proferir los actos administrativos  que calificaron el riesgo de los accionantes y adoptaron las medidas de  seguridad para ellos. En concreto ello ocurrió por la falta de valoración  probatoria de las variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad, así como por  la ausencia de motivación en la calificación individual y ponderada del nivel  de riesgo correspondiente. Adicionalmente, la UNP no tuvo en cuenta que, en  atención a la condición de líderes sociales y defensores de derechos humanos de  los accionantes, se configuraba la presunción de riesgo que no fue desvirtuada  por aquella.    

     

104.         La Sala reitera que, conforme a la  jurisprudencia constitucional, la evaluación del nivel del riesgo de los  peticionarios debe estar fundada y soportada en un examen integral e  individualizado de todas estas variables[121].  La omisión injustificada de alguna de ellas, o la valoración defectuosa o  irrazonable de los medios de prueba para determinar la incidencia de alguna de  estas en la calificación del riesgo, constituyen una violación al derecho fundamental  al debido proceso[122].    

     

105.         De igual manera, recuerda que conforme la  jurisprudencia constitucional, la calificación individual y ponderada del nivel  del riesgo está dirigida a que la UNP exponga de forma clara, coherente y  objetiva las razones por las cuales decide sobre la calificación del nivel de  riesgo del peticionario. En tal sentido, la entidad debe precisar el puntaje  que asigna a cada una de las variables, riesgo, amenaza y vulnerabilidad según  la matriz de calificación y especificar “el de riesgo ponderado” que arroje la  evaluación[123].    

     

106.         Seguidamente, se procederá a analizar por  separado los expedientes de la referencia:    

     

3.1. Expediente T-10.828.770    

     

107.         La Sala precisa que la accionada expuso en  la respuesta brindada en sede de revisión, que “para  […] octubre del 2024, por solicitud de la Oficina Asesora Jurídica se realizó  estudio de nivel de riesgo bajo la orden de trabajo OT 678992”. Sin embargo, no  se evidencia dentro del plenario que se haya proferido un acto administrativo  para valorar y determinar la adopción o no de medidas de protección para el  actor.    

     

108.         Luego de lo anterior, la Sala constatará  el desconocimiento del deber de motivación al abordar los siguientes aspectos  en el presente asunto: (i) la valoración de las variables de riesgo amenaza y  vulnerabilidad; (ii) la motivación en la calificación individual y ponderada  del nivel del riesgo; (iii) la aplicación de un enfoque diferencial al realizar  la evaluación del riesgo del solicitante y (iv) la presunción de riesgo  aplicable al solicitante en razón a las labores desempeñadas por él. Así las  cosas, se procederá con el estudio de los puntos enunciados:    

     

3.1.1. La  valoración probatoria de las variables de riesgo amenaza y vulnerabilidad    

     

109.         La Corte advierte que las pruebas que  reposan en el expediente demuestran que la UNP no cumplió con este deber. Esto  porque: a) fundó su decisión en la falta de avances en las indagaciones  penales; b) no tuvo en cuenta la información presentada por el actor sobre  nuevos hechos que presuntamente ponen en riesgo su vida e integridad personal y  c) no consideró la exposición pública y el riesgo que genera su labor.    

     

110.         Las razones fundadas en la falta de  avances en las indagaciones penales.  La Sala considera que la UNP desconoció esta regla jurisprudencial porque  concluyó que una de las razones principales para considerar que el nivel del  riesgo al que se enfrentaba el John había disminuido y no era inminente,  estuvo fundada en que las denuncias penales por el delito de amenaza que el  accionante interpuso habían sido archivadas. Al respecto, el acto  administrativo señaló:    

     

“los  hechos dados a conocer por el señor [john], no se han podido convalidar,  en ocasión a que la Fiscalía General de la Nación no cuenta con avances  significativos en las denuncias hechas por el señor valorado en los años  anteriores, sin registros recientes o relacionados con las nuevas situaciones  de amenazas mencionadas. Sumado a ello, las autoridades consultadas,  coincidieron en informar que no conocen de nuevos hechos de amenazas en su  contra, como también indicaron que desconocen pronunciamientos que puedan  aumentar su nivel de riesgo y vulnerabilidad”[124].    

     

111.         En tal sentido, la decisión de reducir el  riesgo y modificar el esquema de seguridad del accionante estuvo centrada en la  actuación del ente acusador sobre el archivo de las denuncias presentadas por  presuntos hechos de amenaza. Es de recordar que la jurisprudencia  constitucional ha reiterado que ese razonamiento desconoce el debido proceso de  los peticionarios, toda vez que: (i) habida cuenta de los altos índices de  impunidad y las capacidades limitadas de la FGN, no es razonable inferir que la  falta de avance en las indagaciones penales desvirtúe la situación de riesgo y  (ii) traslada al peticionario de medidas de protección la lentitud o ineficacia  del proceso penal[125].    

     

112.         La ausencia de valoración de nuevos hechos  que podrían poner en riesgo al accionante.  El accionante expresó nuevos  hechos que podrían afectar su vida e integridad  en el recurso de reposición contra la Resolución 743  de 6 de junio de 2024. Sin embargo, la accionada no consideró esta situación y  en el acto que negó la reposición manifestó que “el evaluado manifest[ó] hechos  de amenazas en su contra, acaecidos en el presente año, también lo es que, no  es competencia de este Despacho, modificar las respectivas medidas de  protección implementadas por parte del CERREM, tal como lo contempla el marco  normativo del Programa de Prevención y Protección de esta Unidad Administrativa  Especial”[126].    

     

113.         En tal sentido, la UNP no consideró los  hechos expuestos más recientemente y mucho menos desestimó la existencia de un  riesgo inminente que afecte la seguridad del accionante. Para la Sala, la  actuación de la UNP se limitó a indicar que no tiene competencia para modificar  las medidas de protección implementadas por el CERREM, lo cual desconoce la  jurisprudencia constitucional en la que se ha enfatizado que la UNP tiene  competencia exclusiva para adoptar la decisión de calificación del riesgo y la  definición de medidas de protección.    

     

114.         La Sala considera que el recurso de  reposición es el mecanismo mediante el cual el solicitante puede manifestar su  inconformidad respecto del acto administrativo que adopta las medidas de  protección a su favor. En tal sentido, en el recurso elevado puede expresar el  solicitante lo que en su concepto constituyen yerros en la valoración y/o  evaluación de los riesgos. En este escenario la entidad debe evaluar dichas  manifestaciones y valorar la gravedad o no de las situaciones expuestas, de  cara a mantener o modificar la decisión sobre la evaluación del riesgo. La  omisión en el cumplimiento de dicha obligación desconoce el derecho al debido  proceso y atenta contra otras garantías como la vida y la seguridad personal.    

     

115.         La exposición pública y el riesgo que genera  su labor. El accionante manifestó ser dirigente  sindical. La UNP al realizar la valoración del riesgo de seguridad del  accionante lo clasificó dentro de la población de activistas o dirigentes  sindicales de conformidad con el numeral 3° del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto  1066 de 2015[127].  En tal sentido, la accionada no tuvo en cuenta la  exposición y el riesgo al que se enfrenta el actor por las labores que realiza.  Ello de conformidad con las consideraciones expuestas en las resoluciones que  evalúan el riesgo y modifican las medidas de seguridad a favor del actor.    

     

116.         El  accionante sustenta que todas las amenazas que ha recibido son con ocasión de  su labor como dirigente sindical de la asociación sindical de profesores  universitarios. Aduce que ha recibido múltiples llamadas por parte de personas  pertenecientes a grupos armados ilegales, AGC. En dichas comunicaciones le  ponen de presente que su vida e integridad corren riesgo. En su sentir, ello  ocurre por la negativa a reunirse con miembros de ese grupo para discutir  asuntos relacionados con las labores desempeñadas. Además, por cuanto debe  desplazarse por varios municipios del departamento de Córdoba, en razón a su  labor como docente universitario.    

     

117.         Sin embargo, la Resolución 743  del 6 de junio de 2024 omitió valorar los  riesgos inherentes a la labor como dirigente sindical del solicitante, toda vez  que no se observa que las situaciones enunciadas se tuviesen en cuenta al  momento de evaluar y calificar el riesgo de aquel. Tampoco, se desarrolló una  argumentación que desvirtué que los hechos expuestos por el accionante no se  encuentren relacionados con su labor de líder social y dirigente sindical.    

     

3.1.2.  La motivación en la calificación individual y ponderada del nivel del riesgo    

118.         De  acuerdo con lo obrante en el expediente, en concreto en las resoluciones  743  del 6 de junio de 2024 y 567 del  15 de agosto de 2024, la Sala concluye que no se cumplió con esta exigencia de  motivación. Ello en razón a que la Resolución  743 del 6 de junio de 2024 en su parte  considerativa no indicó el puntaje que asignó a cada una de las variables de la  matriz de calificación.  Tampoco enunció el “porcentaje del riesgo ponderado”.  Al contrario, se limitó a referir de forma general los rangos de porcentajes que  da cada tipo de riesgo (ordinario, extraordinario y extremo). Por otra parte,  resaltó que no todas las personas que se encuentran en situación de riesgo  extraordinario se enfrentan al mismo nivel de riesgo porcentual ponderado. Al  respecto se indicó:    

     

“Que posterior a las  actividades de campo, el analista encargado del desarrollo de la evaluación del  riesgo, sistematizó la información analizada en el Instrumento Técnico Estándar  de Valoración del Riesgo, que es el mecanismo concebido para valorar el riesgo,  según lo expresado por la honorable Corte Constitucional, en cual determina  tres tipos de resultados: ordinario, extraordinario o extremo, de acuerdo con  la siguiente escala: hasta 49 % (Riesgo Ordinario), de 50 % a 79 % (Riesgo  Extraordinario) y 80 % a 100 % (Riesgo Externo); en tal sentido, es pertinente  resaltar que los rangos de extraordinario y extremo hay diferentes niveles de  intensidad del riesgo, por ello, no todas la personas que enfrentan un riesgo,  extraordinario o extremo van a tener las misma medida de protección, ya que las  medidas a implementar, ratificar, ajustar o finalizar dependen del resultado de  aplicación del instrumento estándar así como de las condiciones de modo, tiempo  u lugar dentro de las cuales el ola evaluado (a) realizan sus desplazamientos y  ejercen sus actividades derivadas de la condición poblacional por la cual  fueron valorados; para lo cual se consideró la información recolectada en la  entrevista y demás actividades de campo.”[128]    

     

119.         De  otro lado, la Sala observa que en la Resolución 567 del 15 de agosto de  2024, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición presentado por el  accionante, la entidad precisó el “porcentaje del riesgo ponderado” al que se  enfrentaba el actor, tal como se observa:    

     

“Por  lo cual, se infiere que, no puede desconocerse, de acuerdo al resultado de las  actividades de recopilación y análisis de la información en el desarrollo de la  revaluación del nivel del riesgo por temporalidad, que la intensidad de la  amenaza disminuyó, teniendo en cuenta que en estudio anterior realizado en el  año 2022 se ponderó el riesgo en 52,77% y en el estudio actual se evidencio en  43,88%. Por lo tanto, de acuerdo al resultado del instrumento estándar de  valoración del riesgo individual, avalado por la Honorable Corte  Constitucional, al existir una disminución en la matriz dando una ponderación  de nivel del riesgo ordinario, el Comité de Evaluación del Riesgo y  Recomendación de Medias – CERREM, se encuentra facultado por el Decreto 1066 de  2015 modificado por el Decreto 1139 de 2021, para recomendar la finalización  del medidas cuando la situación fáctica ha cambiado, esto de acuerdo al numeral  6° del artículo 2.4.1.2.38 y el numeral 1° del artículo 2.4.1.2.46 del Decreto  ya mencionado.    

     

Es  pertinente aclarar, que en el hecho de encontrarse dentro de un rango de riesgo  ya sea ordinario, extraordinario o extremo, hay diferentes niveles y por esta  misma razón, no todas las personas que enfrentan un riesgo van a tener las  misma medida que la otra porque cada uno de los casos  deber ser estudiado de  manera individual para que los resultados sean arrojados de manera precisa. Es  decir, examinado las condiciones de tiempo, modo y lugar que a cada paso le  concierne. Lo anteriormente enunciado, se sustenta por la recopilación de  información, la entrevista y el estudio que presenta el analista de riesgo ante  el GVP y luego estudia dentro del CERREM y por ende, los miembros del citado  colegiado consideraron finalizar las medidas de protección que le fueron  asignadas al señor [John], en virtud del  nivel del riesgo ponderado como Ordinario”.[129]    

     

120.         Sin embargo, dicha mención al porcentaje  del riesgo no subsana la ausencia de motivación señalada. Lo anterior, pues la  accionada debe exponer “el porcentaje de riesgo ponderado” en el acto administrativo  que califica el riesgo. Esto con la finalidad de que el peticionario cuente con  todos los elementos de juicio para controvertir la calificación. Tal situación  limitó las posibilidades de defensa de John.    

     

3.1.3. El  deber de aplicar un enfoque diferencial al realizar la valoración del riesgo  del peticionario    

     

121.         La Sala recuerda que el enfoque  diferencial es uno de los principios que orientan la  prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad la integridad y  la seguridad de personas grupos y comunidades. Dichos principios se encuentran  contemplados en el artículo 2.4.1.2.2. del Decreto 1066 de 2015. En particular,  el principio de enfoque diferencial denota el deber de la entidad que valora el  riesgo de observar las especificidades y vulnerabilidades por edad, etnia,  género, discapacidad, orientación sexual y procedencia urbana o rural para  realizar la evaluación, recomendación y adopción de medidas de seguridad de las  personas bajo protección.    

     

122.         Es así como la entidad accionada tiene el  deber de estudiar las situaciones particulares de los peticionarios. De igual  manera, si aquellos se encuentran en situaciones que exijan un estudio  diferencial, como sería el caso de una situación de discapacidad.    

     

123.         La Sala encuentra que el accionante indicó  en su escrito de tutela que es una persona en condición de discapacidad. En tal  sentido requiere de la compañía de un tercero para realizar sus actividades  diarias. Sostuvo que su limitación visual lo expone a una vulnerabilidad mayor frente  a los riesgos a los que se enfrenta. En tal sentido, la entidad accionada no  realizó una valoración del riesgo con un enfoque diferencial, en este caso  relacionado con la situación de discapacidad del actor. Lo anterior, pues al  revisar el acto administrativo que valoró el riesgo y retiró las medidas de  protección, no se evidencia que en él se ponga de presente la situación de  discapacidad que padece el solicitante.    

     

3.1.4. La  presunción de riesgo aplicable al solicitante en razón a las labores desempeñadas    

     

124.         El accionante se identifica como líder  social y dirigente sindical. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional el  actor goza de una presunción de riesgo a su favor, por ejercer actividades de  liderazgo social. Es decir, que tiene una presunción sobre su riesgo, la cual  se fundamenta en las particularidades de su labor y que debe ser desvirtuada  por la entidad que evalúa y califica tal circunstancia.    

     

125.         Con fundamento en la jurisprudencia  constitucional, la entidad accionada debe asumir la carga probatoria y adoptar un rol “más activo en la  comprobación del riesgo que se cierne sobre la persona”[130].  Es decir, que la presunción del riesgo solo puede ser desvirtuada luego de  estudios técnicos y rigurosos de seguridad[131]. Bajo esta premisa, la UNP  tiene el deber de presentar una argumentación robusta y fundamentada al momento  de analizar el riesgo al cual se encuentra expuesto el accionante. No obstante,  la entidad accionada no cumplió con dicho  deber al proferir la Resolución  743 de  6 de junio de 2024, Lo anterior, pues ni siquiera hizo alusión a que el actor  ejerce labores de líder social.    

     

3.2. Expediente T-10.830.549    

     

126.         La Sala precisa que la entidad accionada informó  durante el trámite de revisión que se adelanta estudio sobre el nivel del  riesgo a favor del actor por hechos sobrevinientes. Dicha revisión fue  presentada al CERREM, bajo la orden de trabajo OT 676030. Sin embargo, no  indicó aquella la fecha en que la tramitó. La entidad informó que en la  actualidad “el proyecto de acto administrativo se encuentra en trámite de  revisión, aprobación y firma del Director de la entidad”. No obstante, no  existe un acto administrativo que establezca el riesgo del accionante ni que  defina las medidas de protección que aquel requiere.    

     

127.         Luego de ello, en el presente asunto, la  Sala analizará el desconocimiento del deber de motivación al abordar los  siguientes puntos: (i) la valoración de las variables de riesgo, amenaza y  vulnerabilidad; (ii) la motivación en la calificación individual y ponderada  del nivel del riesgo; (iii) la idoneidad y eficacia de las medidas de  protección y (iv) la presunción del riesgo del solicitante en razón a las  labores desempeñadas por él. En tal sentido, procederá a estudiar dichos  aspectos:    

     

3.2.1. La  valoración probatoria de las variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad    

     

128.         La  Sala verificó que las pruebas obrantes en el expediente demuestran que la UNP  no cumplió con el referido deber de motivación. Lo anterior, porque: a) no  consideró la información presentada por el accionante sobre nuevas situaciones,  que al parecer, ponen en riesgo su vida e integridad y b) no valoró la  exposición pública y el riesgo que genera su labor.    

     

129.         La ausencia de valoración de nuevos hechos  que podrían poner en riesgo al accionante.  El accionante manifestó nuevos hechos que  presuntamente ponen en riesgo su vida y seguridad personal al interponer el  recurso de reposición contra la Resolución 123 del  30 de mayo de 2024. En el referido escrito informó que en la red social de  Telegram circula información que contiene amenazas en contra de su vida e  integridad. En concreto, las publicaciones realizadas contienen el nombre del  actor y en ellas se expresa la intención de atentar contra su vida y seguridad[132].  Estos hechos fueron denunciados ante la FGN y puestos en conocimiento de la  entidad accionada.    

     

130.         El recurso aludido fue resuelto mediante  la Resolución 845  del 29 de julio de 2024. Esta consideró que “[l]uego del análisis realizado, no  es posible atender favorablemente la solicitud del [actor…] si bien es cierto,  el evaluado manifiest[ó] hechos de amenazas en su contra, acaecidos en el  presente año, también lo es que, no es competencia de este Despacho, modificar  las respectivas medidas de protección implementadas por parte del CERREM, tal  como lo contempla el marco normativo del Programa de Prevención y Protección de  esta Unidad Administrativa Especial”[133].  En tal sentido, la Sala observa que la UNP no realizó una valoración adecuada  de los hechos nuevos expuestos por el actor en su recurso.    

     

131.         Lo anterior, puesto que no desvirtuó si  las situaciones fácticas descritas pondrían en riesgo al accionante, a pesar de  que en su caso, como se explicó previamente, opera la presunción de riesgo.  Tampoco refirió si las publicaciones que  circulaban constituían un riesgo probable e inminente contra la vida y  seguridad personal del solicitante de las medidas. Simplemente se limitó a  enunciar que no tiene competencia para modificar las medidas de protección  implementadas por el CERREM. Esta situación desconoce lo establecido por la  jurisprudencia de la Corte Constitucional en atención a que la UNP tiene  competencia exclusiva para adoptar la decisión de calificación del riesgo y la  aprobación de medidas de protección.    

     

132.         Es de recordar, que el recurso de  reposición es un mecanismo dispuesto para que el solicitante controvierta y  manifieste sus inconformidades frente al acto administrativo. También, que es  deber de la administración resolver estos medios de impugnación y pronunciarse  integralmente sobre los argumentos elevados por el recurrente al resolver el  recurso impetrado. En particular, si este contiene nuevos hechos que deben  considerarse a efectos de la evaluación del riesgo, dado que aquellas  situaciones fácticas, en sentir del accionante, colocaban en posible riesgo su  vida e integridad personal y debían tenerse presentes para la evaluación y  valoración del riesgo a que aquel se enfrentaba.    

     

133.         La exposición pública y el riesgo que  genera la labor del accionante. La entidad  accionada no consideró las labores que ejerce el accionante y el riesgo que  estas le generan. El actor manifestó ser trabajador social, líder sindical,  defensor de derechos humanos y miembro de varias agremiaciones sindicales y con  todo, la entidad accionada al momento de valorar el riesgo lo clasificó como  parte de la población de “dirigentes, representantes o activistas de  organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas,  comunales o de campesinos”, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2° del  artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015[134].    

     

134.         El promotor de la tutela goza de  reconocimiento público debido a sus labores y a sus manifestaciones públicas  sobre asuntos de relevancia nacional, que se ven reflejados en artículos de  prensa[135].  Estas situaciones lo exponen a un reconocimiento público y a múltiples riesgos.  Además, el actor sostiene que todas las amenazas de las que es sujeto pasivo  son realizadas en atención a las actividades sociales que desempeña. Adicional  a ello, por las denuncias públicas hechas en diferentes asuntos de impacto  nacional.    

135.         No obstante, al verificar el contenido de  la Resolución 845  del 29 de julio de 2024 no se evidencia que las situaciones expuestas hayan  sido consideradas al evaluar y/o calificar el riesgo del solicitante. Tampoco  se observan en dicho acto administrativo argumentos que desvirtúen que los  hechos que constituyen las amenazas son ajenos a las labores que aquel ejerce.    

     

3.2.2. La  motivación en la calificación individual y ponderada sobre el nivel del riesgo    

     

136.         Una vez verificadas las Resoluciones 123  del 30 de mayo de 2024 y 845  del 29 de julio de 2024, la Sala observa que tampoco se cumplió en ellas con el  deber de motivación requerido en el presente asunto.    

     

137.         En concreto, la Resolución  123  del 30 de mayo de 2024, no refirió el porcentaje del “riesgo ponderado”.  Tampoco precisó el puntaje discriminado que asignó a cada una de las variables  de la matriz de calificación. La entidad accionada se limitó a referir, de  forma general, los rangos de porcentajes para cada tipo de riesgo (ordinario,  extraordinario y extremo). También expuso que no todas las personas que se  encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo van a tener la misma  medida de protección. Al respecto, expuso:    

     

“Que posterior a las actividades de campo,  el analista encargado del desarrollo de la evaluación del riesgo, sistematizó  la información analizada en el Instrumento Técnico Estándar de Valoración del  Riesgo, que es el mecanismo concebido para valorar el riesgo, según lo  expresado por la honorable Corte Constitucional, en cual determina tres tipos  de resultados: ordinario, extraordinario o extremo, de acuerdo con la siguiente  escala: hasta 49 % (Riesgo Ordinario), de 50 % a 79 % (Riesgo Extraordinario) y  80 % a 100 % (Riesgo Externo); en tal sentido, es pertinente resaltar que los  rangos de extraordinario y extremo hay diferentes niveles de intensidad del  riesgo, por ello, no todas la personas que enfrentan un riesgo, extraordinario  o extremo van a tener las misma medida de protección, ya que las medidas a  implementar, ratificar, ajustar o finalizar dependen del resultado de  aplicación del instrumento estándar así como de las condiciones de modo, tiempo  u lugar dentro de las cuales el o la evaluado (a) realizan sus desplazamientos  y ejercen sus actividades derivadas de la condición poblacional por la cual  fueron valorados; para lo cual se consideró la información recolectada en la  entrevista y demás actividades de campo.”[136]    

     

138.         De otro lado, la Sala reconoce que en la Resolución  845 del 29 de julio de 2024, mediante la cual  se resolvió el recurso de reposición, la UNP mencionó el porcentaje del “riesgo  ponderado”. En efecto señaló que se obtuvo una ponderación del 50,55 %. Tal  como se observa a continuación:    

     

“Por  lo cual, se infiere que, no puede desconocerse de acuerdo al resultado de las  actividades de recopilación y análisis de la información de desarrollo de la  evaluación del nivel de riesgo, teniendo en cuenta que en estudio realizado  por otra solicitud en el año 2024, tuvo una ponderación de 50,55 %. De  acuerdo con el resultado del instrumento estándar de valoración del riesgo  individual, avalado por la Honorable Corte Constitucional, es por ello que, el  Comité de Evaluación del Riesgo y Reconocimiento de Medidas – CERREM, recomendó  la implementación de las medidas de protección.    

     

En  este punto, el Despacho considera oportuno aclarar que dentro del estudio de  riesgo la matriz puede arrojar tres tipos de resultados (ordinario,  extraordinario y extremo) Escala 0 a 49 % (Riesgo Ordinario), 50 a 79 %  (Riesgo Extraordinario) y 80 a 100 % (Riesgo Extremo); en tal sentido, es  pertinente resaltar que en el rango extraordinario o extremo hay diferentes  niveles, por ello no todas las personas que enfrenten un riesgo extraordinario  o extremo van a tener la misma medida de protección  ya que las medidas a  implementar depende del resulta do de la matriz, así como de las  condiciones de modo, tiempo y lugar de las cuales las personas realizan sus  desplazamientos y ejercen sus actividades diarias, lo anterior es alimentado  por la recolección de información, la entrevista y el análisis que presenta el  analista de riesgo ante el CTAR y luego se estudia dentro del CERREM o del  Comité Especial – según corresponda -. Los cuales consideraron la  implementación de las medidas de protección. Es decir, el señor [Abel]  es beneficiario de medidas de protección por parte de esta Unidad, pero  implementadas conforme al resultado del estudio del nivel del riesgo teniendo  en cuenta el resultado del nivel de la matriz ponderada”[137]    

     

139.         Sin embargo, para la Sala esto no subsana  la falencia de motivación advertida. Lo anterior, puesto que no mencionar el  porcentaje de ponderación del riesgo limita al peticionario para debatir la  calificación. En igual sentido, la Corte Constitucional ha considerado que  “este deber no se suple cuando este porcentaje es comunicado al peticionario en  el acto administrativo que resuelve el recurso de reposición”[138].  En atención a la jurisprudencia, la UNP tiene el deber de: (i) especificar el  porcentaje que asigna a cada variable individualmente considerada de acuerdo  con la matriz de calificación y (ii) referir el porcentaje del riesgo  ponderado. No obstante, en el presente asunto no se cumplió con dichos  requerimientos. Por tal motivo, se limitaron las posibilidades de defensa del  solicitante y, en consecuencia, no se cumplió con el deber de motivación.    

     

3.2.3. La  idoneidad y eficacia de las medidas de protección    

     

140.         El accionante expresó en el escrito de  tutela que las medidas de protección adoptadas por la UNP no se corresponden  con las amenazas recibidas y con su exposición pública como líder social. En  concreto, en su sentir la asignación de un chaleco y un medio de comunicación  no son idóneas y eficaces para los riesgos a los que se enfrenta a diario.    

     

141.         Es de recordar que la UNP debe adoptar  medidas de protección que sean idóneas y eficaces, ello conforme con lo  dispuesto por el Decreto 1066 de 2015. La jurisprudencia constitucional  estableció que el principio de idoneidad “supone que las medidas de prevención  deben ser ‘adecuadas a la situación de riesgo y […] adaptarse a las condiciones  particulares de los protegidos’”[139].  Por otra parte, el principio de eficacia implica que las medidas deben tener  como “propósito prevenir la materialización de los riesgos o mitigar los  efectos de su eventual consumación”.    

     

142.         La Sala encuentra que la UNP no justificó  que las medidas de seguridad establecidas para el actor fueran eficaces e  idóneas frente a los riesgos a los que se enfrenta aquel. En concreto, no  asumió el deber de motivación en relación con que la asignación de un chaleco y  un medio de comunicación prevengan la materialización de los riesgos que pesan  sobre el beneficiario, por las situaciones fácticas expuestas en la solicitud  de valoración del riesgo.    

     

3.2.4. La  presunción del riesgo del solicitante en razón a las labores desempeñadas    

     

143.         El accionante se identifica como defensor  de derechos humanos y señala que realiza otras actividades relacionadas con la  actividad sindical. En concreto, vela por los derechos de las poblaciones  campesinas y nativos de la isla de Barú.  Conforme las actividades enunciadas y de acuerdo con la jurisprudencia  constitucional, el actor goza de una presunción de riesgo de seguridad a su  favor, la cual es justificada en las particularidades de su labor.    

     

144.         Bajo la anterior premisa, la entidad accionada debió asumir la carga probatoria y  adoptar un rol “más activo en la comprobación del riesgo que se cierne sobre la  persona”[140]. Es decir, que la presunción  del riesgo solo puede ser desvirtuada luego de estudios técnicos y rigurosos de  seguridad[141]. En consecuencia, la UNP tenía  el deber de presentar una argumentación más robusta respecto del análisis sobre  el riesgo al que se enfrenta el accionante. Sin embargo, la  accionada en la Resolución  845 del 29 de julio de 2024 no aplicó el  enfoque diferencial, pues ni siquiera menciona la calidad de defensor de derechos  humanos del actor.    

     

145.         Por todo lo expuesto y en relación con los  dos casos revisados, la Sala concluye que la UNP vulneró los derechos  fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso de (i) John  al proferir las  Resoluciones 743 del 6 de junio de 2024 y  567  del 15 de agosto de 2024 y (ii) de Abel  al proferir las Resoluciones 123  del 30 de mayo de 2024 y 845  del 29 de julio de 2024. Lo anterior, en atención a que los mencionados actos  administrativos adolecen del deber de motivación.    

     

4. Remedios constitucionales    

     

146.         Por lo anterior, la Sala con fundamento en  la jurisprudencia constitucional, adoptará en cada expediente los siguientes  remedios constitucionales:    

     

4.1.  Expediente T-10.828.770    

     

147.         La Sala ordenará como remedio  constitucional dejar sin efecto las Resoluciones 743  del 6 de junio de 2024 y 567  del 15 de agosto de 2024, proferidas por la entidad accionada. En su lugar,  ordenará a la UNP, que si no lo ha hecho, realice un nuevo estudio sobre el  riesgo a favor del accionante. En dicho estudio deberá tener presente y aplicar  los requisitos legales y jurisprudenciales establecidos por esta Corporación.    

     

148.         De igual manera, en atención a que en la  actualidad el actor no tiene medidas de protección a su favor, la Sala ordenará  restablecer el esquema de seguridad asignado al  accionante, que estaba vigente antes de la expedición de la Resolución 743  del 6 de junio de 2024, hasta tanto quede en  firme el acto administrativo que notifique al accionante los resultados del  nuevo estudio sobre el nivel de riesgo de seguridad.  Lo anterior a la luz de la jurisprudencia constitucional, en atención a (i) el  accionante tenía catalogado el riesgo al que estaba expuesto como  extraordinario, antes de la finalización de las medidas de protección a su  favor; (ii) el accionante requiere de medidas de protección en atención a los  riesgos a los que se enfrenta, como se acreditó en la presente decisión, más  aún por su condición de discapacidad y (iii) se demostró que la entidad obvió  circunstancias al momento de la evaluación del riesgo del accionante. Además,  el actor manifestó a esta Corporación que no cuenta con esquema de protección  asignado y que debe pagar conductores de confianza para realizar sus traslados.  Esta situación no fue desvirtuada por la entidad accionada.    

     

4.2.  Expediente T-10.830.549    

     

149.         La Sala adoptará como remedio  constitucional en el presente asunto dejar sin efectos las Resoluciones 123  del 30 de mayo de 2024 y 845  del 29 de julio de 2024 proferidas por la accionada. En su lugar, ordenará a la  UNP que, si no lo ha hecho, realice un nuevo estudio sobre el riesgo a favor  del accionante. En dicho estudio la UNP deberá tener presente y aplicar los  requisitos legales y jurisprudenciales establecidos por esta Corporación.    

150.         De igual manera, mantendrá las medidas  preventivas de seguridad a favor del señor Abel  que fueron ordenadas por el juez de tutela  de primera instancia. Estas consisten en realizar rondas en su lugar de  domicilio y acompañamientos en sus desplazamientos, hasta  tanto quede en firme el acto administrativo que notifique al accionante los  resultados sobre el nuevo estudio de nivel de riesgo.    

     

151.          De otro lado, la Sala observó, en los dos  casos estudiados, que la UNP reitera la inobservancia de las reglas  establecidas por esta Corporación para el otorgamiento, la modificación,  ampliación, reducción o finalización de esquemas de protección, de conformidad  con el porcentaje ponderado de nivel de riesgo y la calificación por variable  en cada caso concreto. Por tal motivo, insistirá en el exhorto realizado a la  mencionada entidad en la Sentencia T-432 de 2024.    

     

152.         Por último, la Sala evidenció, en ambos  expedientes, que los accionantes presentaron múltiples denuncias ante la  Fiscalía General de la Nación. Sin embargo, según lo manifestado por estos,  algunas fueron archivadas por ausencia de elementos materiales de prueba. De  igual manera, la entidad accionada expresó en sus actos administrativos la  falta de avances significativos en las denuncias de amenazas presentadas por los  accionantes. Incluso, estos fueron argumentos que tuvo presentes al momento de  calificar los riesgos de los actores. Por tal motivo, exhortará a la Fiscalía  General de la Nación con el fin de que fortalezca la investigación y  judicialización efectiva de las denuncias por amenazas presentadas por los  accionantes, así como la presunta comisión de delitos en su contra, por razón  de su calidad de líderes sociales, dirigentes sindicales y defensores de  derechos humanos. Lo anterior, con fundamento en el exhorto realizado a dicha  entidad en la Sentencia T-432 de 2024.    

     

IV.  DECISIÓN    

     

En  mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,  administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución  Política,    

     

     

     

     

     

RESUELVE    

     

Órdenes en el expediente  T-10.828.770    

     

PRIMERO. REVOCAR el  fallo de tutela de segunda instancia, proferido el 9 de diciembre de 2024 por la  Sala Primera de Decisión Civil – Familia Laboral del Tribunal Superior de  Distrito Judicial de Montería que revocó la sentencia de primera instancia del  28 de octubre de 2024 dictada por el Juzgado 001 Civil del Circuito  Especializado en Restitución de Tierras de Montería. En su lugar, AMPARAR  los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad  personal y al debido proceso de John.    

     

SEGUNDO. DEJAR SIN  EFECTOS las Resoluciones 743  del 6 junio de 2024 y 567  del 15 de agosto de 2024 dictadas por la UNP. En consecuencia, ORDENAR a  la UNP que en el término de quince (15) días,  contados a partir de la notificación de esta sentencia, realice un nuevo  estudio integral sobre el nivel de riesgo del accionante.    

     

La resolución que la UNP  expida en virtud de este nuevo estudio de riesgo deberá cumplir con las  exigencias de motivación desarrolladas por la jurisprudencia constitucional. En  particular, deberá (i) llevar a cabo una valoración integral, individualizada,  suficiente y congruente de todas las variables de la matriz de calificación,  (ii) precisar el puntaje que asignó a cada una de las variables y especificar  el porcentaje de riesgo ponderado que arroje la evaluación, (iii) justificar de  forma completa, clara y expresa la idoneidad y eficacia de las medidas de protección  y esquema de seguridad que disponga, (iv) tener en cuenta el enfoque  diferencial en atención a la condición de discapacidad del actor y (v)  contemplar la presunción del riesgo de la que goza el actor por razón de sus  labores desempeñadas.    

     

TERCERO. ORDENAR  a la Unidad Nacional de Protección que, en el término de cinco (5) días,  contados a partir de la notificación de esta sentencia, restablezca el esquema  de seguridad asignado al accionante, que estaba vigente antes de la expedición  de la Resolución 743 del 6 de junio de 2024.  Este esquema estará vigente hasta tanto quede en firme el acto administrativo  que notifique al accionante los resultados del nuevo estudio sobre el nivel de  riesgo, ordenado en el numeral anterior.    

     

Órdenes en el expediente  T-10.830.549    

     

     

QUINTO. DEJAR SIN EFECTOS  las Resoluciones 123  del 30 de mayo de 2024 y 845  del 29 de julio de 2024 dictadas por la UNP. En consecuencia, ORDENAR a  la UNP que en el término de quince (15) días,  contados a partir de la notificación de esta sentencia, realice un nuevo  estudio integral sobre el nivel de riesgo del accionante.    

     

La resolución que la UNP  expida en virtud de este nuevo estudio de riesgo deberá cumplir con las  exigencias de motivación desarrolladas por la jurisprudencia constitucional. En  particular, deberá (i) llevar a cabo una valoración integral, individualizada,  suficiente y congruente de todas las variables de la matriz de calificación,  (ii) precisar el puntaje que asignó a cada una de las variables y especificar  el porcentaje de riesgo ponderado que arroje la evaluación, (iii) justificar de  forma completa, clara y expresa la idoneidad y eficacia de las medidas de  protección y esquema de seguridad que disponga y (iv) contemplar la presunción  del riesgo de la que goza el actor por razón de sus labores desempeñadas como  defensor de derechos humanos.    

     

SEXTO. MANTENER las  medidas preventivas de seguridad ordenadas por el juez de primera instancia a  favor de Abel hasta tanto quede en firme el acto administrativo que  notifique al accionante los resultados del nuevo estudio sobre el nivel de  riesgo.    

     

SÉPTIMO. DESVINCULAR a  la Fiscalía General de la Nación, a la Fiscalía General de la Nación –  Seccional Sucre, a la Fiscalía 40 Local de Cartagena, a la Fiscalía 216  Amenazas Bogotá, a la Procuraduría General de la Nación – Seccional Bolívar, a  la Procuraduría General de la Nación – Seccional Sucre, a la Defensoría del  Pueblo – Regional Bolívar, a la Defensoría del Pueblo – Regional Sucre, a la  Personería Distrital de Cartagena, a la Personería Municipal de Turbaco, a la  Personería Municipal de Turbana, a la Gobernación de Bolívar, a la Alcaldía de  Cartagena de Indias – Secretaría del Interior, al Ministerio del Interior y al  Ministerio de Justicia y del Derecho del trámite de la acción de tutela  T-10.830.549, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.    

     

OCTAVO. REITERAR  el exhorto realizado a la UNP en la Sentencia T- 432 de 2024 de esta  Corporación para que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional,  establezca parámetros objetivos para el  otorgamiento, la modificación, ampliación, reducción o finalización de esquemas  de protección, de conformidad con el porcentaje ponderado de nivel de riesgo y  la calificación por variable en cada caso concreto.    

     

NOVENO. EXHORTAR a  la Fiscalía General de la Nación para que fortalezca la investigación y  judicialización efectiva de las denuncias de amenazas presentadas por los  accionantes, así como la presunta comisión de delitos en su contra, por razón  de su calidad de líderes sociales, dirigentes sindicales y defensores de  derechos humanos.    

     

DÉCIMO. Por  la Secretaría General de la Corte Constitucional,  LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36  del Decreto 2591 de 1991.    

     

Notifíquese, publíquese, comuníquese y  cúmplase    

     

     

JUAN  CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

LINA  MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ    

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR  FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA  LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria  General    

     

     

     

     

     

     

[1]  Esto en cumplimiento a la Circular Interna No.10 de 2022 de la Corte  Constitucional. Dicha circular establece el deber de incluir una aclaración  previa que informe de forma sucinta la razón de la omisión de los nombres  reales y los nombres ficticios que se utilizarán en reemplazo de los reales.    

[2]  Dicho documento señala: “Se deberán omitir de las providencias que se publican  en la página web de la Corte Constitucional los nombres reales de las personas  en los siguientes casos: || c) Cuando se pueda poner en  riesgo el derecho a la vida e integridad personal o el derecho a la intimidad  personal y familiar”.    

[3] Expediente digital. Archivo  denominado “01DEMANDA.pdf”    

[4] Expediente digital. Documento  denominado “01DEMANDA.pdf”    

[6] Expediente digital. Archivo  denominado “03AUTOADMITE.pdf”.    

[7] Expediente digital.  Archivo denominado “04CONTESTACION.pdf”.    

[8] Ibidem.    

[9] Expediente digital.  Archivo denominado “05SENTENCIA.pdf”.    

[10] Expediente digital.  Archivo denominado “07SOLICITUDIMPUGNACION.pdf”.    

[11] Expediente digital.  Archivo denominado “05SENTENCIASEGUNDAINSTANCIA.pdf”.    

[12] Presidente de SINSERPUBLICOLOLMBIA,  fiscal de SINTRAEPCOL, Vicepresidente de UTRADEBOL, vicepresidente de ASONALIT  y miembro de la CGT.    

[13] Expediente digital. Documento  denominado “02Anexos.pdf”    

[14] Expediente digital.  Documento denominado “01Demanda.pdf”.    

[15] Expediente digital.  Archivo denominado “12AUTOADMITE.pdf”.    

[16] Expediente digital.  Archivo denominado “41AUTOVINCULA.pdf”.    

[17] Corte Constitucional, sentencia  T-576 de 2023. Al respecto, la Corte indicó “la naturaleza del Amicus es la de  acompañar el desarrollo de la actuación judicial, más no coadyuvar pues, como  tercero ajeno al proceso, carece de idoneidad procesal para formular  pretensiones propias o impugnar las contrarias” y, puso de presente la  definición que contempla el Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos  Humanos (numeral 3, art. 2) sobre que el “(…) amicus curiae [es] la  persona o institución ajena al litigio y al proceso que presenta a la Corte  razonamientos en torno a los hechos contenidos en el sometimiento del caso o  formula consideraciones jurídicas sobre la materia del proceso (…)”    

[18] Expediente digital. Archivo  denominado “06CONTESTACION.pdf”.    

[19] Expediente digital. Archivo  denominado “07CONTESTACION.pdf”    

[20] Expediente digital. Archivo  denominado “08CONTESTACION.pdf”    

[21] Radicados 130016001128202100565 y  130016001128202116163    

[22] Radicado 130016001120201911559    

[23] Expediente digital. Archivo  denominado “10CONTESTACION.pdf”    

[24] Expediente digital. Archivo  denominado “16CONTESTACION.pdf”    

[25] Expediente digital. Archivo  denominado “11CONTESTACION.pdf”    

[26] Radicado 1300016001128202330632    

[27] Expediente digital. Archivo  denominado “17CONTESTACION.pdf”    

[29] Expediente digital. Archivo  denominado “18CONTESTACION.pdf”    

[30] Expediente digital. Archivo  denominado “22CONTESTACION.pdf”    

[31] Expediente digital. Archivo  denominado “24CONTESTACION.pdf”    

[32] Expediente digital. Archivo  denominado “25CONTESTACION.pdf”    

[33] Radicado 130016001128202311948.    

[34] Radicado 130016001128202150030.    

[35] Expediente digital. Archivo  denominado “04CONTESTACION.pdf”    

[36] Radicados 130016001128202100566 y  130016001128202416163    

[37] Radicados 130016001128202329930,  1300016001128202326860 y 1300116001129202302304    

[38] Expediente digital. Archivo  denominado “33CONTESTACION.pdf”    

[39] Expediente digital. Archivo  denominado “34CONTESTACION.pdf”    

[40] En expediente digital. Archivo  denominado “34RespuestaMinInterior.pdf”    

[41] Expediente digital. Archivo denominado  “33RECEPCIÓNMEMORIALES.pdf”. La mencionada entidad realiza su intervención como  amicus curiae.    

[42] Expediente digital. Archivo  denominado “27RECEPCIÓNMEMORIALES.pdf”. La mencionada entidad realiza su  intervención como amicus curiae.    

[43] Expediente digital.  Archivo denominado “43SENTENCIA.pdf”    

[44] Expediente digital.  Archivo denominado “45SOLICITUDIMPGUNACION.pdf”    

[45] Expediente digital.  Archivo denominado “03SENTENCIASEGUNDAINSTANCIA.pdf”    

[46] Auto del 28 de  febrero de 2025 proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Dos.  Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/autos/6_tunjAkCeH94DGglZpIWU0xVi_1481600.pdf    

[47] Expediente digital. Archivo  denominado “Anexo secretaria Corte 003  Informe_Reparto_Auto_28_Feb-2025_Juan_Carlos_Cortes_Gonzalez.pdf”    

[48] Expediente digital.  Archivo denominado “Anexo secretaria Corte 004 T-10828770 AC Auto de Pruebas  01-Abr-2025.pdf”.    

[49] Requirió Fiscalía 20 Seccional  de Montería, adscrita a la Unidad de patrimonio económico, fe pública, libertad  individual y a la Policía Metropolitana de Montería.    

[50] Expediente digital.  Archivo denominado “Anexo secretaria Corte 013 T-10828770 AC Rta Carlos Jose  Garnica (después de traslado).pdf”.    

[51] Expediente digital.  Archivo denominado “Anexo secretaria Corte 018 T-10828770 AC Rta UNP (después  de traslado).pdf”.    

[52] Expediente digital.  Archivo denominado “Anexo secretaria Corte 010 T-10828770 AC Rta Fiscal 20  Seccional Unidad Patrimonio Economico.pdf”.    

[53] Expediente digital.  Archivo denominado “Anexo secretaria Corte 017 T-10828770 AC Rta Policia  Metropolitana Monteria (después de traslado).pdf”.    

[54] Expediente digital.  Archivo denominado “Anexo secretaria Corte 008 T-10828770 AC Rta [Abel].pdf”.    

[55] Expediente digital.  Archivo denominado “Anexo secretaria Corte 018 T-10828770 AC Rta UNP (después  de traslado).pdf”.    

[56] Expediente digital.  Archivo denominado “Anexo secretaria Corte 016 T-10828770 AC Rta Policia  Metropolitana Cartagena (después de traslado).pdf”.    

[57] Expediente digital.  Archivo denominado “Anexo secretaria Corte 014 T-10828770 AC Rta Departamento  de Policia Bolivar (después de traslado).pdf”.    

[58]  Corte Constitucional, sentencias T-058 y 421 de 2023.    

[59] Artículo 1. Objeto. “Toda persona tendrá acción de  tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un  procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,  la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando  quiera que éstos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier  autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este Decreto  […]”.    

[60]  Artículo 5. “Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede  contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado,  viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de  esta ley […]”.    

[61] Consideraciones tomadas  parcialmente de las sentencias T-433 de 2023 y T-246 de 2023.    

[62]  Corte Constitucional, sentencias T-480 de 2011 y SU-424 de 2012.    

[63]  Corte Constitucional, Sentencia T-106 de 1993.    

[64]  “Artículo 6º. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no  procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales,  salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un  perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en  concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se  encuentre el solicitante […] Se entiende por irremediable el perjuicio que sólo  pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización”. Declarado  exequible en la Sentencia C-018 de 1993.    

[65] Corte Constitucional, Sentencia  T-123 de 2023.    

[66] Corte Constitucional,  sentencias T-399 de 2018; T-123 de 2019; T-002 de 2020, T-239 de 2021, T-015 de  2022 y T-123 de 2023.    

[67] Corte Constitucional, sentencias  SU-546 de 2023 y T-432 de 2024.    

[68] Corte Constitucional, sentencias  C-606 de 2012 y T-257 de 2018, entre otras.    

[69] Corte Constitucional, sentencias  T-661 de 2013, T-527 de 2015, T-046 de 2019, entre otras.    

[70] Corte Constitucional,  sentencias T-399 de 2018; T-123 de 2019; T-002 de 2020, T-239 de 2021, T-015 de  2022 y T-123 de 2023.    

[71] Ibidem.    

[72] Corte Constitucional,  sentencias T-399 de 2018; T-123 de 2019; T-002 de 2020, T-239 de 2021, T-015 de  2022 y T-123 de 2023.    

[73]  Corte Constitucional, Sentencia SU-961 de 1999.    

[74] Corte Constitucional,  sentencias SU-217 de 2017; SU-123 de 2018; SU-111 de 2020 y SU-121 de 2022.    

[75] Corte Constitucional, sentencias  T-123 de 2023, SU-546 de 2023 y T-432 de 2024.    

[76] Corte Constitucional, sentencias  T-123 de 2019, T-123 de 2023, T-432 de 2024, entre otras.    

[77] Corte Constitucional, Sentencia  T-432 de 2024.    

[78] Corte Constitucional, sentencias  C-195 de 1993, C-582 de 1999, entre otras. Estas decisiones han clasificado el  bloque de constitucionalidad en dos sentidos. “El primero: stricto sensu,  conformado por aquellos principios y normas que han sido normativamente  integrados a la Constitución por diversas vías y por mandato expreso de la  Carta, por lo que entonces tienen rango constitucional, como los tratados de derecho  humanitario. De otro lado, la noción lato sensu del bloque de  constitucionalidad se refiere a aquellas disposiciones que “tienen un  rango normativo superior a las leyes ordinarias”, aunque a veces no tengan  rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven  como referente necesario para la creación legal y para el control  constitucional.”    

[79] Corte Constitucional, sentencias  C-195 de 1993, C-174 de 1994, C-582 de 1999, entre otras. Al respecto,  consideraron que “los tratados internacionales, por el sólo hecho de serlo, no  forman parte del bloque de constitucionalidad y, por tanto, no ostentan una  jerarquía normativa superior a la de las leyes ordinarias. En efecto, la Corte  ha señalado que, salvo remisión expresa de normas superiores, sólo constituyen  parámetros de control constitucional aquellos tratados y convenios  internacionales que reconocen derechos humanos (i) y, que prohíben su  limitación en estados de excepción (ii). Es por ello, que integran el bloque de  constitucionalidad, entre otros, los tratados del derecho internacional  humanitario”.    

[80] Corte Constitucional, sentencias  T-719 de 2003, T-399, T-411 de 2018, T-388 de 2019, SU-020 de 2022, T-263,  SU-282 de 2023 y T-432 de 2024.    

[82] Corte Constitucional, sentencias  -719 de 2003, T-750 de 2011, T-411 de 2018, T-199 de 2019, T-388 de 2019, T-469  de 2020. Al. Respecto dichas obligaciones han sido reiteradas en las  mencionadas providencias.    

[83] Corte Constitucional, Sentencia  T-432 de 2024.    

[84] Corte Constitucional, sentencias  T-719 de 2003, T-399, T-411 de 2018, T-388 de 2019, SU-020 de 2022, T-263,  SU-282 de 2023 y T-432 de 2024.    

[85] Esto a quienes determine el  Gobierno Nacional que por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones  políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de  su calidad de víctima de la violencia, desplazado, activista de derechos  humanos, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de  sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en  razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar  riesgo extraordinario, como el liderazgo sindical, de ONG y de grupos de  personas desplazadas.    

[86] Por medio del cual se  expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior.    

[87] El parágrafo del artículo  2.4.1.2.33 del Decreto 1066 de 2015 establece que en “todas aquellas  disposiciones en las cuales se haga referencia al CTRAI, se entenderá referida  al CTAR ruta individual y CTARC ruta colectiva.    

[88] Corte Constitucional, Sentencia  T-432 de 2024.    

[89] Corte Constitucional, sentencias  T-469 de 2020 y T-432 de 2024.    

[90] Corte Constitucional,  sentencias T-123  de 2019, T-123 de 2023, SU-546 de 2023 y T-432 de 2024.    

[91] Corte Constitucional, Sentencia  T-432 de 2024.    

[92] Corte Constitucional, Sentencia  T-123 de 2023.    

[93] Corte Constitucional, Sentencia  T-432 de 2024.    

[94] Corte Constitucional, sentencias  T-719 de 2003, T-388 de 2019, T-469 de 2020, T-111 de 2021, T-239 de 2021,  T-015 de 2022, T-123 de 2023, entre otras.    

[95] Corte Constitucional, Sentencia  T-473 de 2018.    

[96] Corte Constitucional, sentencias  T-924 de 2014, T-473 de 2018 y T-469 de 2020.    

[97] Corte Constitucional, sentencias  T-314 de 2023 y T-432 de 2024.    

[98] Corte Constitucional, sentencias  T-469 de 2020 y T-432 de 2024.    

[99] Corte Constitucional, Sentencia  T-432 de 2024.    

[100] Decreto 1066 de 2015 “Por medio del  cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del  Interior”. Artículo 2.4.1.2.2. Principios. Además de los principios  constitucionales y legales que orientan la función administrativa, las acciones  en materia de prevención y protección, se regirán por los siguientes  principios: […] 8. Enfoque Diferencial: Para la Evaluación de Riesgo, así como  para la recomendación y adopción de las medidas de protección, deberán ser  observadas las especificidades y vulnerabilidades por edad, etnia, genero,  discapacidad, orientación sexual, y procedencia urbana o rural de las personas  objeto de protección.    

[101] Corte Constitucional, Sentencia  T-481 de 2020.    

[102] Corte Constitucional, Sentencia  T-352 de 2022.    

[103] Ibidem.    

[104] Corte Constitucional, Sentencia  T-015 de 2022.    

[105] Corte Constitucional,  sentencia T-224 de 2014. Esta decisión ordenó la  adopción de medidas de protección mientras se realizaba la reevaluación del  riesgo del accionante al considerar que de los hechos del expediente se  advertía que su amenaza provenía de agentes o factores que previamente ya han  materializado esos riesgos. Así, la providencia mencionada expuso que “el  presunto amenazante es una organización subversiva que ya ha adelantado  incursiones y consumado acciones en su contra, que, aunque pasadas, no pueden  de manera alguna desestimarse”.    

[106] Corte Constitucional,  sentencia  T-078 de 2013. Dicha providencia ordenó la continuidad de las medidas de  protección, luego de concluir que “fue poco afortunada la decisión adoptada por la Unidad  Nacional de Protección,  (…) pues  a las claras, existían otros factores o elementos que fueron pasados por alto  como (i) la vulnerabilidad a la que está expuesto el pueblo Pijao, en el  contexto del conflicto armado interno; (ii) la situación de seguridad de su  hijo; (iii) la condición de activista indígena (que no ha sido rebatida por la  entidad accionada); y (iv) las medidas cautelares dispensadas por la CIDH,  desde el año 2003”.    

[107] Corte Constitucional, Sentencia  T-015 de 2022.    

[108] Expediente digital.  Archivo denominado “04CONTESTACION.pdf”. Resolución 743 del 6 de junio de 2024.    

[109] Expediente digital.  Archivo denominado “04CONTESTACION.pdf”.    

[110] Expediente digital.  Archivo denominado “Anexo secretaria Corte 010 T-10828770 AC Rta Fiscal 20  Seccional Unidad Patrimonio Economico.pdf”.    

[111] Expediente digital.  Archivo denominado “Anexo secretaria Corte 010 T-10828770 AC Rta Fiscal 20  Seccional Unidad Patrimonio Economico.pdf”.    

[112] Ibidem.    

[113] Expediente digital.  Archivo denominado “Anexo secretaria Corte 018 T-10828770 AC Rta UNP (después  de traslado).pdf”.    

[114] Expediente digital.  Archivo denominado “18CONTESTACIÓN.pdf”. Resolución 123 del 30 de mayo de 2024.    

[115] Expediente digital.  Archivo denominado “Anexo secretaria Corte 013 T-10828770 AC Rta [Abel].pdf”.    

[116] Expediente digital.  Archivo denominado “18CONTESTACION.pdf”.    

[117] Ibidem.    

[118] Expediente digital.  Archivo denominado “Anexo secretaria Corte 013 T-10828770 AC Rta [Abel].pdf”.    

[119] Expediente digital.  Archivo denominado “43SENTENCIA.pdf”.    

[120] Expediente digital.  Archivo denominado “Anexo secretaria Corte 018 T-10828770 AC Rta UNP (después  de traslado).pdf”.    

[121] Corte Constitucional, Sentencia  T-432 de 2024.    

[123] Ibidem.    

[124] Expediente digital.  Archivo denominado “04CONTESTACION.pdf”. Resolución 743 del 6 de junio de 2024.    

[125] Corte Constitucional, Sentencia  T-432 de 2024.    

[126] Expediente digital.  Archivo denominado “04CONTESTACION.pdf”. Resolución 567 del 15 de agosto de 2024.    

[127] Expediente digital.  Archivo denominado “04CONTESTACION.pdf”. Resolución 743 del 6 de junio de 2024.    

[128] Ibidem.    

[129] Expediente digital. Archivo  denominado “04CONTESTACION.pdf”. Resolución 567 del 15 de agosto de 2024.    

[130] Ibidem.    

[131] Ibidem.    

[132] Expediente digital.  Archivo denominado “Anexo secretaria Corte 013 T-10828770 AC Rta [Abel].pdf”.    

[133] Expediente digital. Archivo denominado  “18CONTESTACION.pdf”. Resolución 845 del 29 de julio de 2024.    

     

[134] Expediente digital.  Archivo denominado “18CONTESTACIÓN.pdf”. Resolución 123 del 30 de mayo de 2024.    

[135] Expediente digital.  Archivo denominado “01DEMANDA.pdf”.    

[136] Expediente digital. Archivo  denominado “18CONTESTACION.pdf”. Resolución […] del 30 de mayo de 2024.    

[137] Expediente digital. Archivo  denominado “18CONTESTACION.pdf”. Resolución […] del 29 de julio de 2024.    

[138] Corte Constitucional, Sentencia  T-432 de 2024.    

[139] Ibidem.    

[140] Ibidem.    

[141] Ibidem.

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