T-321-25

  T-321-25 

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia T-321/25    

     

RÉGIMEN ANTERIOR A  LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY 100 DE 1993-Reconocimiento de indemnización  sustitutiva    

     

(…)  reconocimiento de la indemnización sustitutiva (prevista en el artículo 37 de  la Ley 100 de 1993), que opera como una medida compensatoria frente a la  imposibilidad de acceder a la pensión de conformidad con los requisitos  aplicables, en garantía del derecho fundamental a la seguridad social en la  vejez. Es de aclarar que el reconocimiento y pago de esa prestación,  corresponde (al hospital) al haber sido la empleadora directa de la actora  desde el 30 de septiembre de 1952 hasta 1 de enero de 1970, periodo en el cual  se causó el pasivo prestacional que se reclama, bajo el régimen anterior a la  entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. En este contexto,  mientras no se haya suscrito un contrato de concurrencia con el Ministerio de  Hacienda y la entidad territorial correspondiente, subsiste en cabeza de la  antigua empleadora la obligación de presupuestar, reconocer y pagar  directamente las prestaciones sociales generadas antes del 31 de diciembre de  1993.    

     

DERECHO A LA  SEGURIDAD SOCIAL DE ADULTO MAYOR-Deber de información, orientación y  asistencia diferenciada y completa con el fin de promover la materialización y  garantía efectiva de los derechos pensionales    

     

(La accionada) se  abstuvo de brindarle [a la accionante] una información, orientación y  asistencia diferenciada y completa, que le permitiera y/o facilitara el acceso  inmediato, esto es, sin demoras y trabas administrativas, a otro tipo de  prestaciones, al punto de tener que acudir a la jurisdicción para la garantía  de sus derechos… aunque la (accionada) no tenía la obligación legal expresa  de reconocer de oficio la indemnización sustitutiva, sí estaba  constitucionalmente obligada, en virtud de los artículos 46, 48 y 53 de la  Constitución a informar, asesorar y facilitar el acceso de la (accionante) a  esta prestación, dado que (i) es una persona de la tercera edad, (ii) en  situación de vulnerabilidad, y (iii) su retiro ocurrió bajo el régimen  prestacional previo a la Ley 100 de 1993, sin que se haya definido el modo de  reconocer el tiempo laborado.    

     

DERECHOS AL DEBIDO  PROCESO ADMINISTRATIVO Y A LA SEGURIDAD SOCIAL-Deber de debida  diligencia de las Administradoras de Fondos de Pensiones en la verificación de  requisitos para el reconocimiento de prestaciones pensionales    

     

ACCIÓN DE TUTELA  PARA RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES PENSIONALES-Procedencia  excepcional    

     

     

DERECHO A LA  SEGURIDAD SOCIAL EN MATERIA PENSIONAL-Fundamental    

     

(…) las  prestaciones pensionales -cuando proceden conforme a la normativa aplicable-,  constituyen mecanismos esenciales para materializar la garantía del mínimo  vital. No se trata, por tanto, de un derecho meramente patrimonial sino de un  derecho fundamental cuya negación afecta de manera directa la dignidad humana.    

     

ADULTO MAYOR-Protección  especial en materia pensional    

     

El alcance y  eficacia de la seguridad social debe interpretarse de manera diferencial y  reforzada en favor de las personas adultas mayores (art. 46 C.P.), quienes  pueden enfrentar con mayor intensidad las consecuencias adversas de la  desprotección económica y social. Ello exige a las autoridades eliminar las  barreras normativas, administrativas e institucionales que dificulten el acceso  a las prestaciones sociales a las que tienen derecho y garantizar el goce  efectivo de sus derechos.    

     

DERECHO A LA  SEGURIDAD SOCIAL EN MATERIA PENSIONAL-Obligación de las entidades del sector  salud de garantizar el pago del pasivo prestacional causado antes de 1993    

     

BONO PENSIONAL-Instrumento para  hacer efectivo un derecho en la transición de un sistema a otro    

     

(…) el bono  pensional fue concebido como un mecanismo destinado a asegurar la movilidad y  continuidad de las reservas para la financiación de las pensiones, garantizando  que los aportes efectuados antes de la entrada en vigor del nuevo sistema, no  se pierdan y contribuyan al financiamiento de la pensión en el régimen al cual  se traslada el afiliado. Así, el bono pensional es un instrumento financiero  creado por la Ley 100 de 1993, cuya finalidad es contribuir a la conformación  del capital necesario para financiar las pensiones de quienes, al incorporarse  al Sistema General de Pensiones, habían causado derechos pensionales parciales  por vínculos laborales anteriores.    

     

BONO PENSIONAL-Concepto    

     

(…) instrumento  financiero y contable creado para asegurar la formación de unidades de capital  destinadas a financiar las futuras pensiones de los afiliados al sistema de  seguridad social en pensiones. Su objetivo no es la captación de nuevos  recursos del público, sino la proyección y capitalización de los aportes ya  realizados, a través de un mecanismo que permite trasladar, entre distintas  entidades del sistema, las obligaciones derivadas de las cotizaciones  acumuladas. En tal sentido, el bono pensional es un título representativo de  una obligación económica y social que preserva el valor de las pensiones frente  a la variación de los precios, garantizando la capacidad de pago de la  prestación, conforme a la finalidad constitucional de protección al derecho a  la seguridad social.    

     

BONO PENSIONAL-Normatividad  aplicable    

     

BONO PENSIONAL-Tipos que existen    

     

INDEMNIZACIÓN  SUSTITUTIVA DE PENSIÓN DE VEJEZ-Naturaleza jurídica    

     

DERECHO A LA  INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ-Reglas  jurisprudenciales para su reconocimiento    

     

DERECHO A LA  INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE SERVIDOR PÚBLICO-Se aplica indistintamente de si el  trabajador fue afiliado o no por la entidad territorial a una caja o fondo  prestacional    

     

INDEMNIZACIÓN  SUSTITUTIVA DE PENSIÓN DE VEJEZ-Evolución normativa y jurisprudencial  cuando se efectúan las cotizaciones con anterioridad a la ley 100 de 1993    

     

En casos de  servidores retirados antes de 1993 y que no alcanzaron la densidad mínima de  semanas exigidas por la Ley 100 de 1993, la jurisprudencia de la Corte ha  precisado que las entidades deben reconocer la indemnización sustitutiva sobre  la base de la totalidad de las semanas acreditadas. Así, de acuerdo con esa  jurisprudencia: (i) la indemnización sustitutiva procede aun cuando los tiempos  de servicio correspondan a periodos anteriores a la Ley 100 de 1993; (ii) la  falta de afiliación a alguno de los regímenes pensionales creados en la Ley 100  de 1993 no es obstáculo para el reconocimiento de esta prestación; (iii) las  entidades empleadoras mantienen la responsabilidad por los riesgos no  trasladados al sistema, y (iv) el reconocimiento y pago de la indemnización  sustitutiva constituye una obligación de orden público y de aplicación  inmediata, esto es, sin condicionamientos derivados de la afiliación al sistema  o fecha de retiro.    

     

SISTEMA DE  SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Derecho a la información como garantía  para proteger el goce efectivo de otros derechos fundamentales    

     

CONTRATO DE  CONCURRENCIA-Creado  para pagar pasivo prestacional de entidades de salud    

     

    

REPÚBLICA  DE COLOMBIA        

CORTE CONSTITUCIONAL    

—Sala Cuarta de Revisión—    

     

SENTENCIA T-321 DE 2025    

     

Referencia: Expediente T- 10.698.824    

     

Acción de tutela  interpuesta por Sara contra ESE Hospital Santa Lucia de Fredonia.    

     

Magistrado ponente:    

Vladimir Fernández Andrade    

Bogotá  D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veinticinco (2025).     

     

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,  integrada por los magistrados Miguel Polo Rosero, Jorge Enrique Ibáñez Najar y  Vladimir Fernández Andrade, quien la preside, en ejercicio de sus competencias  constitucionales y legales, previstas en los artículos 86 y 241.9 de la  Constitución y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991,  profiere la siguiente:    

     

SENTENCIA    

     

En el trámite de revisión de los fallos de tutela emitidos el 26 de  septiembre de 2024, por el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia y el 22 de  octubre de 2024, por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Antioquia.    

     

Aclaración previa    

     

De  conformidad con lo dispuesto en las Leyes 1751 de 2015[1], 1712 de 2014,  1581 de 2012 y 1437 de 2011; el Reglamento de la Corte Constitucional[2] y la  Circular Interna No. 10 de 2022, la Sala omitirá los nombres reales de la  accionante y su apoderado, por cuanto la presente providencia aborda aspectos  relacionados con información reservada. En consecuencia, se emitirán dos  versiones de esta providencia. En la presente, que se dará a conocer al  público, se empleará el nombre ficticio “Sara” para referirse a la  accionante e “Iván” para referirse a su apoderado. En la segunda, se  registrarán los nombres y datos reales y formará parte del expediente.    

Síntesis de la decisión    

La  Sala Cuarta de Revisión estudió el caso de la señora Sara, quien  actualmente tiene 90 años de edad y presenta diversas afectaciones en su  situación de salud, trabajó para la ESE Hospital Santa Lucia de  Fredonia desde el 30 de septiembre de 1952 hasta el 1 de enero de 1970 sin  afiliación pensional, bajo un régimen prestacional previo  a la creación del Sistema General de Pensiones. Desde 2021 la accionante, por  medio de apoderado, ha llevado a cabo diversas actuaciones dirigidas a obtener  en reconocimiento de lo que denomina sus “prestaciones sociales”. En mayo de 2024  la E.S.E. certificó el tiempo de servicios de la accionante y, en septiembre  del mismo año, previa solicitud de la accionante, le negó el reconocimiento y  pago del bono pensional pues ningún fondo de pensiones lo había solicitado. En  este contexto, la accionante, a través de apoderado judicial, presentó acción  de tutela alegando la vulneración a sus derechos fundamentales a la seguridad  social, mínimo vital, debido proceso y vida digna, con el fin de que se ordene  a la accionada dejar sin efectos las resoluciones que negaron el reconocimiento  y pago del bono y se ordene a la E.S.E. liquidar, emitir y pagar el bono  pensional correspondiente al tiempo de servicio del 30 de septiembre de 1952  hasta el 1 de enero de1970.    

     

La  Sala constató el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de  tutela en el presente caso y, en el marco del estudio del derecho a la  seguridad social, la naturaleza del bono pensional, el pasivo prestacional del  sector salud, la reiteración de jurisprudencia en materia de indemnización  sustitutiva y deber de información, orientación y asistencia diferenciada y  completa a personas adultas mayores por parte de las entidades encargadas del  pago de prestaciones pensionales, concluyó que sin el cumplimiento de los  requisitos de afiliación y cumplimiento de semanas cotizadas, no procede el  reconocimiento del bono pensional solicitado. En este marco, precisó que el  bono pensional no constituye un ahorro personal, ni es susceptible de ser  entregado al trabajador, sino que se trata de un instrumento financiero de  movilidad entre regímenes pensionales, previsto para cubrir el costo de las  prestaciones económicas reconocidas dentro del Sistema General de Pensiones,  cuya redención está supeditada al cumplimiento de los requisitos normativos  establecidos para cada tipo de bono. Así, el tenedor legítimo del bono es  exclusivamente la administradora del régimen pensional al que se encuentre  afiliado el trabajador y no el afiliado.    

     

Dado que, la  accionante solicitó su pago directo a título de devolución de saldos, con base  en una proyección elaborada en 1995, la Sala aclaró que ello corresponde a una  simulación actuarial basada en fórmulas generales. Se trata, en consecuencia,  de un ejercicio de cálculo meramente referencial, cuyo objetivo es estimar una  reserva teórica para efectos contables, bajo el supuesto de que la trabajadora  se afiliara a un régimen pensional y cumpliera con los requisitos exigidos por  la normativa vigente para la emisión del bono, pero que no genera -por sí  mismo- una obligación exigible, ni permite justificar el pago directo al  solicitante. Adicionalmente, precisó que la emisión del bono no depende de una  solicitud externa sino del cabal cumplimiento de los requisitos que lo  habilitan.    

     

En  el marco del principio interpretativo de iura novit curia, la Sala  aclaró que cuando un trabajador retirado antes del 31 de diciembre de  1993 no cumple con los requisitos de afiliación ni de semanas cotizadas para  acceder a un bono pensional, el empleador (E.S.E.) no incurre en vulneración de  derechos fundamentales al negar ese bono, pero sí está obligado, en el marco de  la Constitución, a informar, orientar y asistir de manera diferenciada a la  persona adulta mayor para facilitarle el acceso a la indemnización sustitutiva  de pensión de vejez, realizando de oficio el corte de cuentas y, en su caso,  reconociendo y pagando dicha indemnización. Asimismo, constató que la  accionante tiene derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva, a  cargo de la accionada, en atención al tiempo laborado al servicio de la E.S.E.,  bajo un régimen prestacional previo a la expedición de la  Ley 100 de 1993.    

     

     

En este  sentido, la Sala amparó los derechos fundamentales de la accionante y ordenó a  la accionada que realice un corte de cuentas de la indemnización sustitutiva de  la pensión de vejez a favor de la actora y, le presente su cuantía, brindándole  la posibilidad de aceptar o no su reconocimiento y pago. Asimismo, en atención  a las condiciones de vulnerabilidad de la accionante, dispuso la comunicación,  por parte de la entidad accionada, con la tutelante y su apoderado a efectos de  brindar información, orientación y asistencia diferenciada y completa sobre la  procedencia de la indemnización sustitutiva. De conformidad con esto y en caso  de que la accionante exprese su aceptación, la accionada deberá expedir un acto  administrativo en el que reconozca formalmente tal prestación a la accionante y  adoptará, en un término perentorio, las medidas necesarias para garantizar el  pago efectivo de la prestación reconocida.    

     

I.                 ANTECEDENTES    

     

A.   Hechos  relevantes[3]    

     

     

2.                  Según la tutelante, para obtener el reconocimiento de la relación  laboral y la certificación del tiempo de servicios en la E.S.E., desde 2021 ha  venido adelantando diversas gestiones, que han incluido solicitudes  administrativas y la presentación de acciones de tutela  e incidentes de desacato, sin que a la fecha de presentación de este  mecanismo constitucional haya recibido una solución para acceder a sus  “prestaciones sociales”.    

     

3.                  De acuerdo con la acción de tutela, el 30 de julio y el 24 de  agosto de 2021, la accionante le solicitó al Municipio de Fredonia y a la  E.S.E. la certificación del tiempo de servicios y el  pago de sus prestaciones sociales. A partir de ello, el 13 de agosto de  2021 el municipio le informó a la actora que no era competente para atender su  solicitud. Por su parte, el 12 de octubre del mismo año, la E.S.E. le indicó  que no existía documentación que respaldara la prestación de sus servicios[6]. Así,  el 6 de septiembre de 2022 la actora le solicitó a esa entidad la  reconstrucción administrativa del expediente laboral[7].    

     

4.                  El 4 de noviembre del mismo año, la E.S.E. dispuso dicha  reconstrucción y fijó audiencia para práctica de pruebas testimoniales, la cual  se realizó el 28 de noviembre de 2022 de forma presencial.     

     

5.                  El 13 de enero de 2023, la accionada postergó la decisión de fondo  para esperar una respuesta del Ministerio de Salud y Protección Social, quien  informó que los documentos del hospital habían sido trasladados a la Dirección  Seccional de Salud de Antioquia. Asimismo, según  la acción de tutela, el 30 de marzo de 2023, ese Ministerio confirmó la  inscripción en la matriz de concurrencia y aportó una “nota técnica del  Ministerio de Hacienda con la base de cálculo del bono pensional”.    

     

6.                  Por  otra parte, el 11 de enero de 2023, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público  confirmó la inscripción de la accionante como “beneficiaria retirada por  concepto de pensiones”[8] e informó que la  responsabilidad del pago del pasivo prestacional correspondía a la E.S.E. hasta  que se suscribiera un contrato de concurrencia[9].    

     

7.                  El 26 de junio de 2023, la E.S.E. cerró la etapa probatoria en el  mencionado procedimiento de reconstrucción del expediente y otorgó un plazo  para presentar alegatos de conclusión, los cuales fueron radicados el 10 de  julio de 2023[10].    

     

8.                  El 14 de noviembre de 2023, ante la ausencia de una decisión en el  trámite de reconstrucción administrativa por parte  de la E.S.E., la señora Sara, a través de apoderado judicial, interpuso  una primera acción de tutela[11]. En  sentencia del 4 de diciembre de 2023 el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de  Fredonia declaró hecho superado con fundamento en la expedición de la Resolución 114 del 20 de noviembre de 2023, en la que  se negó la existencia de una relación laboral[12].    

     

9.                  El 27 de marzo de 2024 la señora Sara acudió nuevamente al  amparo constitucional en el que solicitó que se ordenara a la E.S.E. la  expedición de un certificado laboral en el que se reconozca la vinculación  entre 1952 y 1970. Esa acción de tutela fue concedida por el Juzgado Segundo  Promiscuo Municipal de Fredonia[13] y, el 6 de mayo de 2024, la  E.S.E, en cumplimiento del fallo de tutela, expidió la Resolución 078 de 2024  en la que certificó que la accionante trabajó para la E.S.E. desde el 30 de  septiembre de 1952 hasta el 1 de enero de 1970[14].    

     

10.              En ese sentido, el 06 de mayo de 2024[15], el  apoderado de la accionante solicitó a la E.S.E. la liquidación, emisión y pago  del bono pensional de la señora Sara[16]. En  respaldo de su petición, señaló la respuesta del Ministerio de Hacienda y  Crédito Público (Supra, hecho 6), en la que se determinó la inclusión de  la accionante como beneficiaria del sistema de pasivos prestacionales del  sector salud[17].    

     

11.               El 24  de junio siguiente, mediante la Resolución 088 de 2024, la E.S.E. negó el  reconocimiento y pago del bono pensional pues ningún fondo de pensiones lo  había solicitado[18].  Posteriormente, el 27 de junio de 2024 el apoderado presentó recurso de  reposición contra la Resolución 088, el cual fue resuelto de forma negativa  mediante la Resolución 113 del 4 de septiembre de 2024.    

     

B.    El  trámite de la acción de tutela    

     

Presentación  y admisión de la acción de tutela    

     

12.              El 17 de septiembre de 2024, Iván, como  apoderado judicial, interpuso acción de tutela en representación de la señora Sara,  contra la E.S.E. Hospital Santa Lucía de Fredonia. En dicha acción solicitó el  amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social,  al mínimo vital y a la vida digna de la señora Sara y, en consecuencia,  pidió que: (i) se deje sin efectos la Resolución 088 del 24 de junio de 2024 y  la Resolución 113 del 4 de septiembre de 2024, y (ii) se ordene a la E.S.E.  liquidar, emitir y pagar el bono pensional correspondiente al tiempo de  servicio prestado por la accionante entre 1952 y 1970[19].    

     

13.              El 18 de septiembre de 2024, el Juzgado Civil del Circuito de  Fredonia, Antioquia admitió la acción de tutela de la referencia; ofició a E.S.E.  y vinculó al presente trámite al Ministerio de Hacienda y Crédito  Público y al Departamento de Antioquia[20].    

     

Respuesta de la accionada y de las  entidades vinculadas    

     

14.              La E.S.E. Hospital Santa Lucía de Fredonia[21] señaló  la ausencia de vulneración a los derechos fundamentales invocados por la  accionante y sostuvo que ha actuado conforme a la normativa vigente. Explicó  que, mediante la Resolución 078 del 6 de mayo de 2024, certificó que la señora Sara  trabajó en esa entidad desde el 30 de septiembre de 1952 hasta el 1 de enero de  1970.    

     

15.              Sostuvo que, a pesar de haber realizado la reconstrucción  administrativa del expediente, la actora no cumple con los requisitos  normativos para la expedición de un bono pensional. En este sentido, citó el  artículo 115 de la Ley 100 de 1993, según el cual los bonos pensionales son  instrumentos de deuda pública destinados a contribuir a la conformación del  capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema  General de Pensiones. Explicó que, conforme al artículo 121 de la misma ley,  estos bonos deben ser expedidos por la Nación en favor de los afiliados al  sistema, lo que no ocurre en el caso de la accionante, al no encontrarse  registrada como afiliada a ningún fondo de pensiones y no cumplir con el tiempo  de cotización.    

     

16.              La accionada precisó que, de acuerdo con la Ley 33 de 1985 y la  Ley 6 de 1945, los empleados oficiales deben haber trabajado al menos 20 años  para acceder a la pensión de jubilación, requisito que la accionante no cumple,  ya que el tiempo cotizado y certificado como resultado de la reconstrucción  administrativa es de 17 años, 3 meses y 1 día. Además, señaló que no existía  una obligación a cargo de la E.S.E., consistente en afiliar a la accionante a un  fondo de pensiones, pues su desvinculación laboral ocurrió en el año 1970,  antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.    

     

17.              En cuanto a la procedencia de la acción de tutela, la E.S.E.  argumentó que la accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial  idóneos, como el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ante la  jurisdicción de lo contencioso-administrativa[22].  Finalmente, afirmó que los actos administrativos expedidos por esa entidad  gozan de presunción de legalidad, conforme al artículo 88 del CPACA, y no  existen elementos que justifiquen su revocación. En consecuencia, solicitó  declarar improcedente el amparo.    

     

     

19.              En el caso particular de la accionante, el vinculado indicó que la  relación laboral fue certificada por la E.S.E. a través del certificado CETIL.  Adicionalmente, señaló que en las bases de datos del Departamento de Antioquia  no se registra que la actora haya trabajado en los períodos mencionados, de  manera que la responsabilidad en punto a la solicitud de liquidación y pago del  bono pensional recae exclusivamente en el hospital.    

     

20.              Respecto a la presunta responsabilidad concurrente en la  financiación del pasivo pensional del sector salud, aclaró que dicha figura,  regulada en la Ley 715 de 2001 y el Decreto 700 de 2013, fue creada para apoyar  a los hospitales en el pago de sus obligaciones pensionales, mediante la  suscripción de contratos de concurrencia. Sin embargo, enfatizó que este  mecanismo no traslada la obligación de pago al Departamento, ya que la  responsabilidad recae en el empleador, es decir, en la E.S.E. Además, informó  que el contrato de concurrencia se encuentra en  trámite, por lo que no se han asignado recursos bajo este esquema.    

     

21.              El Departamento de Antioquia agregó que, en este caso, la  pretensión de pago de un bono pensional no es procedente. Explicó que, dado que  la accionante no ha solicitado el reconocimiento de una pensión de vejez, sino  una compensación por los tiempos laborados entre 1952 y 1970, lo que realmente  corresponde es la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez,  regulada en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, y precisó que esa prestación  no es reconocida a través del mecanismo de concurrencia. Finalmente, solicitó  que declare la improcedencia de la acción de tutela al no ser la entidad  responsable de la vulneración invocada.    

     

22.              El Ministerio de Hacienda y Crédito Público[24],  argumentó que no ha vulnerado derechos fundamentales alegados en la acción de  tutela y solicitó su desvinculación del presente trámite. Explicó que la  entidad responsable de tramitar un bono pensional y de determinar la prestación  a la que podría tener derecho la accionante, es la administradora de pensiones  a la que se encuentre afiliada. Sin embargo, tras verificar el sistema  interactivo de bonos pensionales, informó que la señora Sara no está  afiliada a ninguno de los dos regímenes del Sistema General de Pensiones  establecidos en la Ley 100 de 1993, es decir, ni al Régimen de Prima Media con  Prestación Definida (RPM) administrado por Colpensiones, ni al Régimen de  Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) administrado por los fondos privados  de pensiones.    

     

23.              Con fundamento en lo anterior, el Ministerio informó que no es  posible liquidar un bono pensional a favor de la accionante, ya que la  liquidación, emisión, expedición y pago de estos bonos es obligación exclusiva  de la administradora de pensiones a la que esté afiliada la persona, conforme a  la Ley 100 de 1993, el Decreto 1299 de 1994 y el Decreto 1833 de 2016. Reiteró  que los bonos pensionales están destinados exclusivamente a la conformación del  capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema  General de Pensiones y que, dado que la accionante no está afiliada, en su  concepto, no procede su reconocimiento.    

     

24.              Asimismo, confirmó que la E.S.E. expidió la certificación  electrónica de tiempos laborados (CETIL) No. 202407890980181000350001 el 11 de  julio de 2024, en la que certificó que la accionante trabajó en el hospital  entre el 30 de septiembre de 1952 y el 1 de enero de 1970, pero sin realizar  aportes a la seguridad social durante ese período. Asimismo, reiteró que la  responsabilidad de certificar los tiempos de servicio y expedir documentos requeridos  para trámites de pensión recae en el empleador, de conformidad con el Decreto  726 de 2018, que faculta únicamente a los empleadores para certificar tiempos  laborados, con destino a la emisión de bonos pensionales o para el  reconocimiento de prestaciones.    

     

25.              Por otro lado, en lo que corresponde a Dirección General de  Regulación Económica de la Seguridad Social – FONPET, se aclaró que su  función se limita a administrar los recursos de las entidades territoriales  destinados al pago de pasivos pensionales, como bonos o cuotas partes, mesadas  pensionales y cuotas partes pensionales causadas antes de la entrada en  vigencia de la Ley 100 de 1993. Tras revisar la base de datos de ese fondo, no  se encontró ninguna solicitud de pago de pasivo pensional en favor de la  accionante, ni registro de su historia laboral que pudiera dar lugar a una  obligación de este tipo. Por lo tanto, concluyó que en este caso la  responsabilidad recae directamente en la E.S.E. Hospital Santa Lucía de  Fredonia.    

     

26.              Finalmente, el Ministerio de Hacienda solicitó que se declare la  improcedencia de la presente acción de tutela en lo que le corresponde y se  ordene su desvinculación del proceso, pues no ha vulnerado los derechos  fundamentales de la accionante y no tiene ninguna injerencia en el  reconocimiento del pasivo pensional que reclama.    

     

C.   Decisiones  judiciales objeto de revisión    

     

27.              Sentencia de primera instancia. El 26 de septiembre de 2024, el Juzgado Civil del Circuito  de Fredonia declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir  con el requisito de subsidiariedad.    

     

28.              El juzgado de primera instancia consideró que la accionante tenía  a su disposición otros medios judiciales ordinarios para solicitar el  reconocimiento del bono pensional, ante los jueces de lo contencioso  administrativo o laboral. Además, concluyó que no se acreditó un perjuicio  irremediable que justificara la intervención excepcional del juez de tutela.  Finalmente, destacó que la E.S.E. ya había certificado el tiempo de servicio de  la accionante y que el pago del bono pensional es una obligación exclusiva de  la administradora de pensiones, conforme a la Ley 100 de 1993; sin embargo, la  actora no se encuentra afiliada a ningún régimen de pensiones, lo que impide en  este caso la expedición de un bono pensional.    

     

29.              Impugnación. La accionante argumentó que el juez de  primera instancia desconoció su avanzada edad, situación de salud y económica  al no contar con ingresos propios. Señaló que la decisión impugnada se limitó a  afirmar la existencia de otros mecanismos judiciales sin analizar si estos eran  idóneos y efectivos para evitar un perjuicio irremediable, en el caso concreto,  en contravía de la jurisprudencia constitucional (T-529 de 2007, T-836 de 2006  y SU-975 de 2003).    

     

30.              Sostuvo que hubo una interpretación errónea del marco jurídico  aplicable al pasivo prestacional en el sector salud. Destacó que el Ministerio  de Hacienda y Crédito Público reconoció un “vacío legal” derivado de la falta  de un contrato de concurrencia, la omisión en el corte de cuentas por parte de  la E.S.E. y la ausencia de afiliación al sistema general de pensiones. Así,  conforme al artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y la Sentencia SL1923-2021, la  entidad accionada debía presupuestar y pagar las prestaciones que adeuda.    

     

31.              También señaló que el juez de primera instancia ignoró que, en otras  acciones de tutela, ya se había reconocido su situación de vulnerabilidad e  insistió en que el fallo impugnado no analizó la eficacia real de la vía  ordinaria ni la existencia de un perjuicio irremediable, con lo que omitió que,  por su edad y condiciones de salud, podría quedar desprotegida sin recibir su  derecho en vida. En consecuencia, el apoderado solicitó que se revoque la  sentencia impugnada, se conceda el amparo y se ordene a la E.S.E. liquidar,  emitir y pagar el bono pensional, además de adoptar medidas administrativas  para evitar futuras vulneraciones a los derechos de los trabajadores retirados.    

     

32.              Sentencia de segunda instancia. La Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Antioquia, mediante  sentencia del 22 de octubre de 2024, confirmó la  decisión de primera instancia. Para el tribunal la accionante contaba con otros  mecanismos judiciales idóneos para la protección de sus derechos, dado que la  controversia involucra un debate probatorio y hermenéutico complejo que supera  el ámbito de la acción de tutela. Si bien reconoció su condición de  vulnerabilidad debido a su avanzada edad y problemas de salud, consideró que la  actora contaba con el apoyo de sus hijas y además una representación judicial,  que le permitía acudir a la jurisdicción ordinaria.    

     

33.              Adicionalmente, el tribunal reiteró que la acción de tutela no era  procedente para el reconocimiento del bono pensional pues la accionante no  estaba afiliada al Sistema General de Pensiones lo que, a su juicio, generaba  incertidumbre sobre la titularidad del beneficio reclamado y justifica que la  situación sea resuelta ante el juez ordinario.    

     

D.   Trámite de selección y actuaciones en sede de revisión    

     

34.              En virtud del auto del 18 de diciembre de  2024 la Sala de de Selección de Tutelas Número Doce seleccionó el expediente de la  referencia, el cual fue repartido a la Sala Cuarta de Revisión, presidida por  el magistrado Vladimir Fernández Andrade[25]. Previa verificación del expediente y de los  documentos que allí reposan, el magistrado sustanciador estimó pertinente  profundizar en elementos de juicio necesarios para el estudio del presente caso[26]. Para tal efecto, a través del auto  del 7 de marzo de 2025, comunicado el 11 de marzo del mismo año[27], se  ofició a la tutelante, a la E.S.E., al Ministerio de Hacienda y Crédito Público  y al Departamento de Antioquia, para que remitieran información relacionada con  el reconocimiento del bono pensional de la accionante. Asimismo, ordenó la  consulta del Registro Único de Afiliados (RUAF) y del certificado del Sisbén de  la accionante.    

     

35.              Informe rendido por la E.S.E.[28]  (accionada):  La E.S.E. informó que no ha sido notificada de ningún proceso judicial o  administrativo relacionado con el reconocimiento y pago de un bono pensional en  favor de la actora. Precisó que la Resolución 113 del 4 de septiembre de 2024,  que negó esa solicitud, fue notificada al abogado Iván, ese mismo día.    

     

36.              La accionada recordó que, en el caso de la señora Sara, se  llevó a cabo un proceso administrativo de reconstrucción del expediente  laboral, el cual culminó con la expedición de las Resoluciones 078 del 6 de  mayo de 2024 y 094 del 11 de julio de 2024, que certificaron que la accionante  trabajó en la E.S.E. desde el 30 de septiembre de 1952 hasta el 1 de enero de  1970. Posteriormente, la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional  realizada por la actora fue negada mediante las Resoluciones 088 del 24 de  junio de 2024 y 113 del 4 de septiembre de 2024, debido a que no cumple con los  requisitos para acceder a una pensión de vejez y que, en este caso, corresponde  una indemnización sustitutiva, la cual no ha sido solicitada por la accionante  ni su apoderado.    

     

37.              La E.S.E. señaló que no ha proporcionado asesoría jurídica directa  a la señora Sara, ya que ella ha actuado a través de apoderado. Sin  embargo, mediante las decisiones administrativas, se le ha precisado que, en su  caso, no es procedente el reconocimiento y pago de un bono pensional, sino la  reclamación de una indemnización sustitutiva.    

     

38.              La entidad explicó que los bonos pensionales pueden ser de tipo A  o B, según el Decreto 1748 de 1995. Para el tipo A, se requiere que la persona  haya sido trasladada al régimen de ahorro individual con solidaridad y que el  capital acumulado en su cuenta de ahorro individual le permita obtener una  pensión mensual superior al 110% del salario mínimo legal vigente. El tipo B,  por su parte, aplica a los servidores públicos que se hayan trasladado al ISS  (hoy Colpensiones) después de la vigencia del sistema general de pensiones, se  requiere cumplir con 1.300 semanas de cotización y 57 años de edad para  mujeres. En este contexto, la señora Sara no cumple con los requisitos  al contar con diecisiete (17) años de servicio y no estar afiliada a ningún  fondo de pensiones.    

     

39.              Agregó que, al 31 de diciembre de 1993, la accionante figuraba  como funcionaria retirada, información que fue reportada al Ministerio de Hacienda y  Crédito Público. Así, señaló que, al no cumplir con los requisitos para acceder  a una pensión de vejez, no haberse afiliado, ni cotizado a ningún fondo de  pensiones tras su retiro, la entidad no había realizado ningún procedimiento  adicional. De otro lado, indicó que no ha recibido requerimientos por parte del  Ministerio de Hacienda ni del Departamento de Antioquia respecto al pasivo  pensional de la señora Sara, pues ella no cumple con los requisitos para  acceder a una pensión de vejez y tampoco ha solicitado el pago de la  indemnización sustitutiva.    

     

40.              La entidad aclaró que en este caso no existe relación entre la  negativa de pago de un bono pensional y un contrato de concurrencia, ya que la  accionante no cumple con los requisitos para acceder a una pensión de vejez.  Por lo tanto, la expedición de un bono pensional no es procedente. Al respecto,  la E.S.E. informó que ha avanzado en la suscripción de contratos de  concurrencia respecto de los funcionarios activos que cumplen con los  requisitos para acceder a una pensión de vejez. Sin embargo, en el caso de la  señora Sara, no se ha adelantado ninguna gestión ya que no cumple con  los requisitos para acceder a esa prestación.    

     

41.              Finalmente, la E.S.E. reiteró que la accionante cumple con la edad  requerida, pero no con el tiempo mínimo de servicios para acceder a una pensión  de vejez. De esta forma, reiteró la posibilidad de ser beneficiaria de una  indemnización sustitutiva, siempre que ella presente la solicitud  correspondiente, pero que ni la señora Sara ni su apoderado han  presentado una solicitud en ese sentido. De manera que, una vez reciba esa  solicitud, procedería con su estudio y respuesta.    

     

42.              Informe rendido por Sara (accionante)[29]. El  apoderado de la señora Sara informó que no ha acudido a ningún otro  mecanismo judicial o administrativo distinto a la presente acción de tutela  para reclamar el reconocimiento y pago del bono pensional. Frente a la E.S.E.,  aclaró que las dos acciones de tutela previas, con radicados  05282408900220230019300 y 05282408900220240005600, se dirigieron exclusivamente  a la reconstrucción del expediente laboral de la accionante y a la expedición  del CETIL (v.gr. la certificación electrónica de tiempos laborados).    

     

     

44.              Mencionó que la E.S.E. expidió la Resolución No. 078 del 6 de mayo  de 2024, mediante la cual certificó que la accionante trabajó en esa entidad,  por lo que el 7 de mayo de 2024, presentó una solicitud formal de liquidación,  emisión y pago del bono pensional. Al no recibir respuesta dentro del término  legal, el 31 de mayo de 2024 radicó una solicitud de supervigilancia del  derecho de petición ante la Procuraduría General de la Nación y una denuncia  por posible conducta irregular ante la Personería Municipal de Fredonia, en  aras de instar a la accionada a responder, así como promover una investigación  disciplinaria sobre la actuación del gerente de ese hospital.    

     

45.              Posteriormente, explicó que tras la notificación de la sentencia  de segunda instancia que confirmó la improcedencia de la tutela de la  referencia, presentó una solicitud de liquidación provisional del bono  pensional ante la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y  Crédito Público. En respuesta a esa solicitud, esa entidad informó lo  siguiente: (i) en ausencia de solicitud de una administradora del sistema y que  la señora Sara no estaba afiliada al Sistema General de Pensiones, no  podía adelantar el trámite solicitado; (ii) la responsabilidad de liquidar,  emitir y pagar el bono pensional recae en la entidad empleadora, en este caso,  la E.S.E. conforme al artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 586 de  2017.    

     

46.              El apoderado judicial señaló que su poderdante no reúne los  requisitos exigidos por la Ley 100 de 1993, la Ley 715 de 2001 ni por ninguna  otra norma para acceder a una pensión de vejez, pues no cuenta con las semanas  mínimas de cotización y tampoco estuvo afiliada al Sistema General de  Pensiones. Por lo que su solicitud se enmarca en el régimen especial del pasivo  prestacional del sector salud, para trabajadores retirados antes del 31 de  diciembre de 1993.    

     

47.              En relación con la asesoría jurídica a la actora, informó que la  señora Sara solo ha recibido la correspondiente a sus servicios. Sobre  la situación de salud de la accionante, informó que es delicada, pues tiene un  diagnóstico de enfermedad renal crónica (monorrena derecha), hipertensión  arterial, hipotiroidismo, prediabetes y macroglobulinemia de Waldenström  (cáncer de células blancas). En materia económica, la accionante depende  exclusivamente del apoyo mensual de sus hijas, estimado en $1.000.000; mientras  que sus gastos personales, particularmente en alimentación, servicios públicos,  transporte y medicamentos, ascienden a más de $1.400.000 mensuales.    

     

48.              Además, señaló que en los últimos seis meses la E.S.E. no ha  brindado ninguna información sobre el estado del trámite de un bono pensional  ante el Ministerio de Hacienda o el Departamento de Antioquia. Considera que la  entidad accionada ha incumplido varios deberes relacionados con su  reconocimiento y pago, entre ellos: (i) no haber reconstruido adecuadamente el  expediente laboral dentro de un término razonable, pese a que esa obligación le  corresponde como entidad garante de la información laboral de su extrabajadora;  (ii) no haber dejado constancia formal de la pérdida del expediente, denunciado  su pérdida, ni adelantado un seguimiento serio al proceso de reconstrucción; (iii)  no haber realizado el corte de cuentas ni suscrito el contrato de concurrencia  con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, por lo tanto, no haber  trasladado la obligación relacionada con el bono a dicho ministerio o al  Departamento de Antioquia. También adujo que, durante el proceso de  reconstrucción del expediente, las pruebas y documentos aportados fueron  gestionados directamente por la solicitante, mediante derechos de petición,  declaraciones juramentadas y acciones judiciales, sin ninguna participación de  la E.S.E.    

     

49.              Sostuvo que, conforme al marco jurídico aplicable (Ley 594 de  2000, Ley 1712 de 2014, Decreto 1080 de 2015 y Acuerdo 001 de 2024 del Archivo  General de la Nación), la E.S.E. tenía el deber de asegurar la trazabilidad de  los documentos que produce o recibe, y de reconstruir los expedientes  extraviados. Citó jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencias C-274  de 2013 y T-007), según la cual el derecho al debido proceso se vulnera cuando  se impide el acceso a documentos laborales que son necesarios para acceder a  prestaciones sociales, y que las entidades tienen la obligación de reconstruir  la información cuando se ha perdido, incluso, por causas ajenas a su voluntad.  También citó la Sentencia SL1923-2021 de la Corte Suprema de Justicia, en la  que se ratifica que, en ausencia de corte de cuentas, la obligación de liquidar  y pagar el bono recae en la entidad empleadora.    

     

50.              Finalmente, destacó que la accionada ha desconocido el marco  jurídico y jurisprudencial aplicable al régimen del pasivo prestacional y al  bono pensional, pues ha negado su reconocimiento bajo argumentos erróneos, como  la falta de afiliación a un fondo de pensiones o el incumplimiento de  requisitos para la pensión de vejez, lo que a su juicio no resulta aplicable al  caso de la señora Sara.    

     

51.              Ministerio de Hacienda y Crédito Público[30]. El Ministerio de Hacienda y  Crédito Público informó que Sara fue certificada como “beneficiaria  retirada” del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, mediante la  certificación 11 del 9 de septiembre de 1997. Aclaró que su competencia no  radica en reconocer prestaciones económicas del sistema pensional, ya que esto  corresponde exclusivamente a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP),  públicas o privadas. No obstante, la Nación puede cofinanciar el pasivo  pensional a través de convenios de concurrencia suscritos con entidades  territoriales y hospitales.    

     

52.              Explicó que el Fondo del Pasivo Prestacional fue creado mediante  el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y reglamentado por el Decreto 530 de 1994,  el cual distingue entre beneficiarios activos, jubilados y retirados, estos  últimos siendo extrabajadores vinculados antes del 31 de diciembre de 1993. La  Ley 715 de 2001 trasladó la administración del Fondo del Ministerio de Salud al  de Hacienda. Posteriormente, el Decreto 586 de 2017 estableció un procedimiento  específico para el cálculo del pasivo pensional y la celebración de convenios  de concurrencia, a partir del diligenciamiento por parte del empleador del  Formato de Corte de Cuentas antes del 31 de marzo de cada año.    

     

53.              En relación con el estado actual del reconocimiento del bono  pensional, el Ministerio informó que, si bien la E.S.E. ha presentado el  Formato de Corte de Cuentas para las vigencias 2023, 2024 y 2025, no incluyó a  la accionante en ninguna de ellas, a pesar de sus solicitudes. Por lo tanto, el procedimiento del Decreto 586 de 2017 no ha sido  iniciado respecto de la señora Sara. Se advirtió que la entidad  empleadora debe aplicar lo dispuesto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y  el parágrafo 2° del artículo 2.12.4.4.4 del Decreto 586 de 2017, y asumir el  pago del bono pensional, sin supeditarlo a la futura celebración del convenio  de concurrencia que podría darse en noviembre o diciembre de 2025.    

     

54.              Respecto de los requisitos para la expedición de un bono  pensional, la Oficina de Bonos Pensionales (OBP) indicó que la accionante no  aparece afiliada a ninguno de los dos regímenes del Sistema General de  Pensiones (Régimen de Prima Media o Régimen de Ahorro Individual), situación  que impide emitir cualquier tipo de bono. Explicó que los bonos pensionales  (tipo A y B) están reservados a personas que se hayan trasladado entre  regímenes y cumplan requisitos legales específicos. Estos se regulan por la Ley  100 de 1993 (art. 115), el Decreto 1299 de 1994, el Decreto 1748 de 1995 (hoy  compilado en el Decreto 1833 de 2016), el Decreto 3798 de 2003 y las Circulares  058 de 1998 y 011 de 2002.    

     

55.              El Ministerio aclaró que el bono pensional es un título  desmaterializado, liquidado y pagado directamente por la Nación a la AFP  correspondiente, con base en información reportada por el empleador mediante el  sistema CETIL (Certificación Electrónica de Tiempos Laborados), creado por el  Decreto 726 de 2018. Esta certificación, expedida el 11 de julio de 2024,  confirma que la señora Sara trabajó del 30 de septiembre de 1952 al 1 de  enero de 1970, sin aportes a seguridad social, situación que refuerza la  responsabilidad de la E.S.E. como empleadora.    

     

56.              Ahora bien, en los casos en los que no es posible emitir un bono  pensional, el Ministerio indicó que podría tramitarse una indemnización  sustitutiva si se cumplen los requisitos. No obstante, reiteró que no tiene  competencia para reconocer ninguna prestación económica.    

57.              En punto a la existencia de un contrato de concurrencia entre la  Nación y el Departamento de Antioquia respecto a la E.S.E., el Ministerio  informó que no existe ese contrato, debido a inconsistencias y falta de  soportes en los formatos enviados por el Hospital. Aclaró que esta situación ha  sido reportada y se han emitido requerimientos, advirtiendo incluso sobre  posibles traslados a la Procuraduría General de la Nación. Frente al  procedimiento aplicable en ausencia de un contrato de concurrencia, reiteró la  obligación del empleador de certificar los tiempos laborados, expedir un acto  administrativo reconociendo el bono y asumir su pago, con posibilidad de  repetir contra la Nación y las entidades territoriales, tras la suscripción del  convenio. El procedimiento debe surtirse según el Decreto 586 de 2017, que  establece pasos detallados para la validación, corte de cuentas, liquidación  del pasivo, y posterior reintegro de recursos a la entidad que haya realizado  el pago.    

     

58.              Por último, precisó que el Ministerio únicamente colabora con la  financiación de los pasivos causados hasta el 31 de diciembre de 1993, respecto  de beneficiarios certificados. Asimismo, señaló que no se reconocen deudas  pensionales cuando existieron cotizaciones previas a cajas o fondos de  previsión. En este sentido, precisó que los beneficiarios retirados sin  cotizaciones son responsabilidad directa del empleador, quien debe garantizar  el pago del bono pensional sin dilaciones.    

     

59.              Réplica del apoderado de la accionante al informe rendido por la  E.S.E. (accionada)[31]. Iván, en calidad de  apoderado judicial de la señora Sara, se pronunció respecto de la  respuesta emitida por la E.S.E. en el marco del decreto de pruebas ordenado en  revisión[32]. Para  el apoderado, la accionada incurre en una interpretación errónea de la normativa  vigente y de la jurisprudencia, al afirmar que a su representada no le  corresponde un bono pensional, sino una indemnización sustitutiva. En su  concepto, esta posición desconoce derechos adquiridos y las obligaciones del  Hospital como empleador.    

     

60.              En primer lugar, señaló que la señora Sara, extrabajadora  del sector salud retirada antes del 31 de diciembre de 1993, está amparada por  el régimen especial del pasivo prestacional del sector salud, conforme a lo  previsto en las Leyes 60 de 1993, 100 de 1993 y 715 de 2001. Afirmó que este  régimen no exige afiliación al Sistema General de Pensiones para el  reconocimiento del bono, ya que su derecho se deriva del reporte efectuado por  la E.S.E. ante el Ministerio de Salud, mediante el cual la actora fue certificada  como “beneficiaria retirada”.    

     

61.              El apoderado invocó el principio de favorabilidad (artículo 53 de  la Constitución Política), para precisar que la opción del bono pensional es  más beneficiosa que la indemnización sustitutiva, en tanto incluye actualización  e indexación. Citó jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (entre ellas,  las sentencias SL451-2013, SL17421-2017, SL5470-2018 y SL5041-2021) que  reconoce el bono pensional, como mecanismo de devolución de saldos para  personas no afiliadas al sistema.    

     

62.              Indicó además que el Ministerio de Hacienda ya había efectuado un  cálculo preliminar del bono pensional de la accionante mediante una nota  técnica incluida en el expediente de reconstrucción, fijando su valor en  $75.071.000 con corte al 30 de noviembre de 1995. Ese monto, actualizado,  representaría la opción más favorable para su poderdante.    

     

63.              En cuanto a la normativa aplicable, el representante citó los  artículos 33 de la Ley 60 de 1993 (creación del Fondo del Pasivo Prestacional),  242 de la Ley 100 de 1993 (responsabilidad del empleador en el pago de  pensiones hasta la celebración del corte de cuentas), y los artículos 60 a 63  de la Ley 715 de 2001, junto con los Decretos 530 de 1994, 3061 de 1997 y 586  de 2017, este último sobre el procedimiento de cálculo y concurrencia.    

     

64.              Cuestionó que la E.S.E. haya citado la Resolución 113 del 4 de  septiembre de 2024 para sostener que las instituciones hospitalarias no  concurren en el pago del pasivo prestacional, señalando que esa interpretación  contradice el inciso quinto del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, que obliga  a estas entidades a presupuestar y pagar las obligaciones laborales, mientras  no se formalice el convenio de concurrencia. Mencionó que la sentencia  SL1923-2021 de la Corte Suprema de Justicia reafirma la responsabilidad directa  de las E.S.E. en estos casos.    

     

65.              Asimismo, cuestionó la supuesta exclusividad de la Nación y  entidades territoriales en el pago, así como la omisión del corte de cuentas  por parte de la E.S.E. que constituye -a su juicio- la causa directa de la  afectación de los derechos de su poderdante. También aclaró que la accionada  tergiversa el precedente constitucional al invocar sentencias como T-059 de  2011, T-164 y T-622 de 2017, puesto que, lejos de excluir la obligación de pagar  el bono pensional, en esos casos la Corte protegió a personas de la tercera  edad sin afiliación pensional, y ordenó el pago directo de las sumas adeudadas  como mecanismo de justicia material y acceso efectivo a los derechos  fundamentales.    

     

66.              Finalmente, recalcó que el Ministerio de Hacienda ha informado que  no se ha suscrito un convenio de concurrencia con la E.S.E. para cubrir pasivos  de beneficiarios retirados. Además, enfatizó que la certificación realizada en  la década de los 90 incluyó tanto a activos como a retirados, por lo cual la  entidad no puede limitar su responsabilidad al personal activo. Así, solicitó  que se declare la vulneración de derechos fundamentales invocados, se ordene a  la E.S.E. realizar el corte de cuentas conforme al Decreto 586 de 2017,  calcular el valor del bono pensional y proceder con su pago a título de  devolución de saldos.    

     

Informe del Departamento de Antioquia[33]    

     

67.              El Departamento de Antioquia, a través de la Secretaría de Salud e  Inclusión Social informó que, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y  Crédito Público y el Municipio de Fredonia, se suscribió el Contrato de  Concurrencia No. 022 del 27 de diciembre de 2024, cuyo beneficiario es la  E.S.E. accionada. Este contrato aplica únicamente para trabajadores activos y jubilados,  por lo que los trabajadores retirados requieren de un contrato diferente que, a  la fecha, no ha sido suscrito. Respecto de la señora Sara, informó que  su información aparece en las bases de datos de concurrencia aportadas por el  Ministerio de Hacienda y Crédito Público como retirada de la E.S.E.    

     

68.              En concreto, en cuanto a los requisitos para la expedición de un  bono pensional, señaló que solo es procedente cuando el afiliado cumple con los  requisitos de pensión de vejez, sobrevivientes o invalidez, esto es, contar  con: (i) la edad requerida; y (ii) el número de semanas mínimas cotizadas[34].  Además, indicó que debe existir una solicitud formal presentada por el fondo de  pensiones, pues la solicitud directa del afiliado no es procedente. En  particular, sostuvo que la accionante no cumple con los requisitos para acceder  a la pensión de vejez ya que, según lo manifestado por el apoderado, la actora  no cumple con el número de semanas exigido por la ley y nunca estuvo afiliada  al Sistema de Pensiones. En virtud de lo anterior, adujo que en el caso de la  tutelante: (i) ella se encuentra cobijada por el régimen especial del pasivo  prestacional del sector salud para retirados antes del 31 de diciembre de 1993  y; (ii) no tiene derecho a pensión de vejez, por lo que la única prestación a  la que podría acceder corresponde a la indemnización sustitutiva, prevista en  el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y regulada por el Decreto 1730 de 2001.  Sin embargo, advirtió que esa indemnización no es financiable con recursos de  concurrencia, sino que debe ser pagada directamente por la entidad empleadora  con recursos propios, debido a que la concurrencia solo cubre bonos  pensionales.    

     

69.              Respecto a la certificación emitida por el Ministerio de Hacienda,  mediante el radicado 2-2023-001031 del 11 de enero de 2023, en la que se indica  que la señora Sara está inscrita como beneficiaria retirada, explicó que  esa inscripción acredita que la tutelante laboró para la E.S.E., por lo cual  una vez esa entidad  suscriba el contrato de concurrencia para retirados, la  actora podía ser incluida en la matriz de beneficiarios para la asignación de  recursos para bonos pensionales, condicionado al cumplimiento de los requisitos  legales.    

     

70.              Frente a las acciones concretas que se hayan adelantado, informó  que la E.S.E. remitió a la Secretaría de Salud la matriz de concurrencia para  retirados, la cual fue radicada ante el Ministerio de Hacienda y Crédito  Público. Sin embargo, resaltó que la accionante no fue incluida en esa matriz,  debido a que el Ministerio mencionado únicamente reconoce recursos por bonos  efectivamente pagados, lo que no ha sucedido en este caso.    

     

     

II.              CONSIDERACIONES    

     

A.   COMPETENCIA    

     

72.              La Sala de Revisión es competente para revisar los fallos de  tutela dictados en el trámite de la acción de tutela de la referencia, con  fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la  Constitución Política y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.    

     

B.    PROCEDENCIA  DE LA ACCIÓN DE TUTELA    

     

73.              De acuerdo con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución y  el Decreto Ley 2591 de 1991, la acción de tutela debe acreditar el cumplimiento  de ciertos requisitos con el fin de establecer su procedencia. Así la Sala debe  verificar que se observen las exigencias de: (i) legitimación en la causa  (tanto por activa como pasiva); (ii) inmediatez; y (iii) subsidiariedad.    

(i)      Legitimación en la causa    

     

74.              Legitimación por activa. El artículo 86 de la Constitución  establece que cualquier persona puede interponer la acción de tutela, “por sí  misma o por quien actúe en su nombre”. En desarrollo de lo anterior, el  artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 define los titulares de la acción. En  concreto, consagra que la tutela puede ser interpuesta: (i) directamente por el  interesado; (ii) por intermedio de un representante legal; en caso de los  menores de edad y las personas jurídicas; (iii) mediante apoderado judicial;  (iv) por medio de un agente oficioso; o (v) a través de la Defensoría del  Pueblo o del Personero Municipal.    

     

75.              En  los casos en los que la acción de tutela es interpuesta mediante apoderado  judicial, existen una serie de requisitos que deben ser asumidos por el  abogado al momento de presentar la tutela, en concreto: (i) ostentar la  condición de abogado titulado y (ii) adjuntar al escrito de tutela el  poder especial debidamente otorgado[35].    

     

76.              En el presente caso, este requisito se encuentra acreditado toda  vez que la señora Sara, quien promovió la presente acción con el fin de  obtener la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social,  mínimo vital, vida digna y debido proceso, presuntamente vulnerados por la  E.S.E. Hospital Santa Lucía de Fredonia, actuó a través de apoderado judicial  debidamente designado para los efectos del presente mecanismo constitucional[36].    

     

77.               Legitimación por pasiva. La legitimación en la causa  por pasiva corresponde a la capacidad legal del accionado para ser llamado a  responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental presuntamente  vulnerado. En ese sentido, el artículo 86 de la Constitución dispone que la  acción de tutela será ejercida contra: (i) cualquier autoridad pública que  cuente con la aptitud legal o competencia para responder a las pretensiones y;  (ii) excepcionalmente contra particulares, en los casos establecidos en el  Decreto Ley 2591 de 1991.    

     

78.              En el expediente bajo análisis, la acción de tutela se dirige  contra  la  E.S.E. Hospital Santa Lucía de Fredonia[37], entidad  descentralizada del orden municipal, dedicada a la prestación de servicios de  salud, de origen público, dotada de personería jurídica, patrimonio propio y  autonomía administrativa. En esta línea, como quiera que esta fue la entidad  pública empleadora de la accionante, desde el 30 de septiembre de 1952 hasta el  1 de enero de1970 y quien, puntualmente, mediante las Resoluciones  088 y 113 de 2024, negó la solicitud de la actora relacionada con el reconocimiento y  pago del bono pensional en su favor, bajo el argumento de que ningún fondo de  pensiones lo había solicitado, la Sala observa que la E.S.E. está legitimada  por pasiva al ser la entidad pública directamente señalada por la accionante de  la presunta vulneración a sus derechos fundamentales.    

     

79.              Asimismo, en el presente caso, la Sala estima pertinente indicar  que de acuerdo con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 586 de  2017, se establece en cabeza de la entidad del sector salud el deber de “seguir  presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta  tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se  establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades  territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993”, lo que prima  facie y de acuerdo con los antecedentes, recae sobre la E.S.E.,  encontrándose legitimada por pasiva en el proceso de la referencia.    

     

80.              Terceros con interés legítimo. La  Corte ha señalado que el tercero con interés “parte de la existencia de un  sujeto que, sin que forzosamente quede vinculado por la decisión, se halla  jurídicamente relacionado con una de las partes o con la pretensión que se  debate, de suerte que puede verse afectado desde una perspectiva o relación  sustancial con los efectos jurídicos del fallo”. En esa medida, se ha  establecido que los terceros con interés “se encuentr[a]n vinculados a la  situación jurídica de una de las partes o a la pretensión que se discute, al  punto que a la postre puedan resultar afectados por el fallo que se pronuncie”.    

81.              En el presente caso, el juez de primera instancia vinculó al  Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento de Antioquia. Estas  entidades, aunque no son las directamente responsables de la presunta  vulneración alegada por la accionante, sí participan en la administración y  cofinanciación del pasivo prestacional del sector salud, conforme a las  competencias previstas en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, el artículo 242  de la Ley 100 de 1993, los artículos 61 a 63 de la Ley 715 de 2001, y el  Decreto 586 de 2017, lo que constituye parte del objeto del presente asunto y  justifica su calidad de terceros con interés legítimo. En consecuencia, la Sala  coincide con la actuación realizada por el a quo y mantendrá dicha  vinculación.    

     

(ii)   Inmediatez    

     

82.              La acción de tutela puede ser ejercida en todo momento. En este  sentido, no es posible consagrar un plazo o término para la presentación de la  acción, pues esta debe ser interpuesta en un tiempo prudente y razonable a  partir de la existencia del hecho que amenaza o vulnera los derechos  fundamentales[38], dada  la vocación de la acción de tutela para responder de manera inmediata a esa  situación.    

     

83.              En este caso, la Sala encuentra acreditado el requisito de  inmediatez por las siguientes razones: (i) el 24 de junio de 2024, la E.S.E.  mediante Resolución 088 negó el reconocimiento y pago del bono pensional  solicitado por la accionante; (ii) el 27 de junio de 2024, la actora presentó  recurso de reposición contra la Resolución 088; (iii) el 4 de septiembre de  2024 la entidad accionada negó el recurso de reposición interpuesto; (iv) la  acción de tutela se interpuso el 17 de septiembre de 2024. En  este sentido, entre el último acto administrativo que negó el reconocimiento y  pago del bono pensional solicitado y la interposición de la acción de tutela,  transcurrieron 9 días, por lo que el amparo cumple con la mencionada exigencia  al presentarse en un plazo razonable.    

     

(iii) Subsidiaridad    

     

84.              De conformidad con los artículos 86 de la Constitución y 6 del  Decreto Ley 2591 de 1991, la acción de tutela procede ante la inexistencia de  un mecanismo de defensa judicial, idóneo y eficaz, para resolver el asunto  sometido a decisión, mientras no exista riesgo de materialización de un  perjuicio irremediable respecto de los derechos invocados, en los términos  señalados por la jurisprudencia constitucional[39]. Así  pues: (i) el amparo es procedente de forma definitiva, si  no existen medios judiciales de protección que sean idóneos y eficaces para  resolver el asunto sometido a consideración; y, por el contrario, es (ii)  procedente de manera transitoria, en el caso en que la persona disponga de  dichos medios, pero exista la posibilidad de que se configure un perjuicio  irremediable.    

     

85.              En este contexto, la Corte ha reconocido que los adultos mayores  de la tercera edad se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad  que exige del juez constitucional una aplicación flexible del requisito de  subsidiariedad. Así, ha sostenido que “reconocer entre los adultos mayores a  quienes están en una condición de mayor vulnerabilidad por un criterio etario,  permite identificar a las personas que precisan especial apoyo para la  realización de sus derechos, por el desgaste biológico que implica el paso del  tiempo y así, concretar el principio a la igualdad y conservar la acción de  tutela como un medio excepcional y subsidiario de protección de los derechos  fundamentales, en los casos en los que se debate una pensión de vejez[40]”.    

     

86.              Ahora bien, esta Corporación ha advertido que, si bien la  condición de sujeto de especial protección constitucional puede dar lugar a una  flexibilización del requisito de subsidiariedad, esa circunstancia no es  suficiente por sí sola para habilitar la procedencia del amparo como mecanismo  principal. Tal como lo reiteró la Sentencia T-012 de 2023, la procedencia  excepcional de la tutela en controversias pensionales exige la verificación  concurrente de otros factores, tales como: (i) afectación grave de derechos  fundamentales, en particular, del mínimo vital; (ii) agotamiento de gestiones  administrativas o judiciales; y (iii) demostración de la ineficacia del medio  judicial ordinario[41].    

     

87.              Así, el análisis sobre la subsidiariedad exige verificar si el  mecanismo ordinario disponible es idóneo, es decir, si materialmente puede  resolver el problema jurídico planteado desde una perspectiva integral de  derechos y protegerlo de manera efectiva. Igualmente, debe ser eficaz, lo cual  implica que permita una tutela oportuna y ajustada a las condiciones concretas  de la parte accionante[42].    

     

88.              En particular, cuando la acción de tutela se orienta a obtener el  reconocimiento y pago de prestaciones económicas de carácter pensional la  acción de tutela es, en principio, improcedente. Lo  anterior, por cuanto se trata de un asunto sometido a requisitos legales  previamente establecidos, y el ordenamiento prevé mecanismos judiciales como la  acción de nulidad y restablecimiento del derecho[43] o el  proceso ordinario laboral[44],  según corresponda. No obstante, esta regla general admite excepciones cuando el  mecanismo ordinario, en el caso concreto, no resulta idóneo o eficaz  para brindar una protección efectiva a los derechos fundamentales involucrados.    

     

89.              En el caso concreto, la Sala encuentra que los mecanismos  ordinarios, en particular, el medio de control de nulidad y restablecimiento  del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es idóneo  ni eficaz para la protección de los derechos fundamentales de la señora Sara,  por lo que se habilita la procedencia del amparo como un mecanismo definitivo  de protección, como se explica a continuación.    

90.              La accionante, actualmente, es una mujer de 90 años de edad,  quien, de acuerdo con la información aportada al expediente, presenta múltiples  diagnósticos en su situación de salud, entre estos, macroglobulinemia de  Waldenström (un tipo de cáncer hematológico), hipertensión arterial,  hipotiroidismo, enfermedad renal y prediabetes. Actualmente no cuenta con  ingresos propios, y depende económicamente del apoyo de sus hijas. Estas  condiciones la ubican en una situación de vulnerabilidad, tanto por su avanzada  edad como por su complejo estado de salud y situación económica.    

     

91.              Si bien la controversia puede ser planteada ante el juez de lo  contencioso administrativo, en el presente caso, la duración prolongada del  proceso judicial en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento  del derecho -que podría extenderse varios años- tornaría inane cualquier  eventual decisión favorable, dadas las limitaciones físicas y económicas que  enfrenta la accionante. En efecto, la Corte ha indicado, por ejemplo, en la  sentencia T-164 de 2011, que “[e]l mecanismo ordinario resulta ineficaz si es  probable que la persona no exista para el momento en el que se adopte un fallo  definitivo tomando en cuenta el tiempo considerable que demora un proceso de  esta índole y la edad del actor(a)”. Así, la exigencia de acceder a la  jurisdicción a partir de los mecanismos judiciales ordinarios, resulta ser una  carga desproporcionada que termina por no ofrecer una protección real y  efectiva y, justifica la intervención inmediata del juez constitucional para  proteger sus derechos fundamentales, en caso de encontrarlos vulnerados en el  marco de un análisis de fondo.    

     

92.              En este orden de ideas, para la Sala, someter a la accionante a un  trámite judicial ordinario implica desconocer la dimensión real de su situación  de vulnerabilidad, su edad avanzada, su delicado estado de salud y la urgencia  de asegurar su subsistencia. En consecuencia, la acción de tutela bajo revisión  cumple con el requisito de subsidiariedad, pues constituye el único medio  judicial idóneo y eficaz para responder de manera urgente a la situación que  presenta la accionante en el presente caso.    

     

C.   PLANTEAMIENTO  DEL PROBLEMA JURÍDICO Y METODOLOGÍA DE LA DECISIÓN    

     

93.              De manera previa al planteamiento del problema jurídico que debe  resolver la Sala en esta ocasión, resulta pertinente referirse, en primer  lugar, al principio iura novit curia. Al respecto, la jurisprudencia  constitucional ha indicado que la acción de tutela debe interpretarse de  conformidad con el referido principio, según el cual “corresponde al juez (…)  discernir los conflictos litigiosos y dirimirlos según el derecho vigente,  calificando autónomamente la realidad del hecho y subsumiéndolo en las normas  jurídicas que lo rigen”, de este modo, el juez de tutela adquiere un papel  activo en la conducción del proceso[45].    

     

94.              En este marco, en virtud de la sentencia SU-150 de 2021, el juez  no se encuentra limitado por el principio de congruencia, como quiera que, dada  la naturaleza del amparo y sobre la base de los principios procesales que rigen  su actuación, a aquél le corresponde determinar con certeza cuál o cuáles son  los derechos fundamentales que pueden ser objeto de vulneración o de amenaza,  con la finalidad de garantizar su efectiva protección. Así, en virtud de la  garantía del debido proceso, una decisión que se adopte por el juez de tutela  con carácter extra y ultra petita, tan solo es válida y resulta ajustada  a derecho, cuando ella se sustenta en los hechos efectivamente narrados, en  las pruebas aportadas, recaudadas y valoradas, y en las demás  circunstancias relevantes que se hayan invocado en la solicitud de tutela. Así,  es posible realizar un estudio del caso bajo estudio que no solamente se  circunscriba a las pretensiones expresamente esbozadas en la demanda, sino que,  además, contemple todas aquellas posibilidades a que tenga derecho y que  aseguren la protección de las prerrogativas de la accionante[46].    

     

95.              En atención a lo anterior, previo al planteamiento del problema  jurídico, le corresponde a esta Sala a la luz del mencionado principio de  interpretación, precisar que el presente debate constitucional no se limita  exclusivamente a la negativa de la E.S.E. accionada a reconocer, liquidar y  pagar el bono pensional reclamado. Del estudio integral de la demanda, así como  de los informes allegados por la entidad accionada y las entidades vinculadas,  se evidencia que, existen otras prestaciones, a las que la accionante -de  acuerdo con la normatividad aplicable- podría tener derecho (v.gr. la  indemnización sustitutiva de la pensión de vejez), en consideración a sus  especiales condiciones de vulnerabilidad.    

     

96.              En este sentido, la Sala no solo abordará el estudio de lo  atinente al pago del bono pensional solicitado, también examinará los deberes  de información, orientación y asistencia diferenciada que las entidades deben  cumplir, como administradoras pensionales, cuando se enfrentan a situaciones  como la que aquí se revisa y la posibilidad de reconocimiento de una indemnización  sustitutiva de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente.    

     

(i)   Planteamiento de los problemas jurídicos    

     

97.              La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional le  corresponde determinar si: ¿La E.S.E. Hospital Santa Lucía de Fredonia vulneró  los derechos fundamentales al mínimo vital, la  seguridad social y el debido proceso de la señora Sara, al negar el  reconocimiento y pago del bono pensional bajo el argumento de que la accionante  no se encontraba afiliada al Sistema General de Pensiones, sin tener en cuenta  que la accionante trabajó para esa entidad desde el 30 de septiembre de 1952  hasta el 1 de enero de1970?    

     

98.              En caso de que la respuesta al planteamiento anterior sea negativa, la Sala  estudiará si: (i) ¿La accionante tiene derecho al reconocimiento de una  indemnización sustitutiva, teniendo en cuenta que trabajó para la E.S.E.  Hospital Santa Lucía de Fredonia durante 17 años, 3 meses y 1 día bajo el  régimen prestacional previo a la Ley 100 de 1993? y (ii) ¿La E.S.E. Hospital  Santa Lucía de Fredonia vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, la  seguridad social y el debido proceso de la accionante, al omitir brindarle  información, orientación y asistencia diferenciada, que le permitiera y/o  facilitara a la actora acceder, sin demora, a otro tipo de prestaciones?    

     

99.              Como metodología de la presente decisión, la  Sala estructurará su análisis de la siguiente manera: (i) El  derecho a la seguridad social en materia pensional y su protección  reforzada en favor de personas adultas mayores; (ii) la  obligación de las entidades del sector salud de garantizar el pago del pasivo  prestacional causado antes de 1993; (iii) la  naturaleza, regulación y alcance del “bono pensional”; (iv) el fundamento jurídico y  jurisprudencial de la indemnización sustitutiva en los casos de personas que  cotizaron antes de la entrada en vigencia del Sistema Integral de  Seguridad Social; (v) el deber de información, orientación y asistencia diferenciada y  completa a personas adultas mayores por parte de las entidades encargadas del  pago de prestaciones pensionales. Finalmente, (vi) realizará  el análisis del caso concreto y determinará los remedios judiciales a que haya  lugar.    

     

(i)   El derecho a la seguridad social en materia pensional y su protección  reforzada en favor de las personas adultas mayores    

     

100.         La seguridad social constituye un derecho fundamental protegido  por el artículo 48 de la Carta Política, el cual garantiza a todas las personas  un derecho irrenunciable a acceder a prestaciones económicas y servicios  destinados a enfrentar contingencias que limitan o afectan la posibilidad de  subsistencia digna[47]. De este modo, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que  la seguridad social tiene una doble dimensión: (i) es un derecho  fundamental ya que “se encuentra vinculada con la garantía de protección frente  a determinadas contingencias que pueden afectar la vida de las personas y es  por ello que su realización se enfoca en la satisfacción de derechos  fundamentales como el mínimo vital, lo que le otorga el carácter de derecho  irrenunciable[48]”; y (ii) un servicio público a  cargo del Estado, regido por principios de eficiencia, universalidad,  solidaridad, integralidad y participación (C.P. arts. 2, 48 y 53)[49].    

     

101.         En el plano internacional, el artículo 9º del Pacto Internacional  de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el artículo XVI de la  Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y el artículo 9 del  Protocolo de San Salvador han señalado que la seguridad social protege  especialmente frente a la vejez, la discapacidad, la muerte y otras situaciones  que afectan la capacidad de obtener ingresos para una vida digna[50]. Estas garantías integran el bloque de constitucionalidad y  obligan al Estado colombiano a promover su efectividad[51].    

     

102.         La seguridad social, y en particular las prestaciones pensionales,  no constituyen un beneficio o liberalidad estatal, sino la contraprestación  legítima que se otorga a quienes han cumplido durante su vida activa con  aportes y años de trabajo. Así, “la pensión de vejez constituye un salario  diferido, fruto del ahorro forzoso y prolongado que durante años efectuaron las  personas afiliadas al sistema” [52]. Por  lo tanto, no se trata de una gracia o favor, pues su reconocimiento deriva del  esfuerzo realizado por una persona durante su vida laboral.    

     

103.         Ahora bien, cuando se trata de personas mayores, quienes, debido  al deterioro natural de la salud, la pérdida progresiva de su capacidad laboral  y la dificultad para generar ingresos, enfrentan riesgos agravados de  exclusión, pobreza y desprotección, la protección es reforzada. En múltiples ocasiones, la  Corte ha resaltado que la seguridad social en materia pensional constituye un  mecanismo indispensable para preservar el mínimo vital, entendido como el  conjunto de condiciones materiales indispensables para tener una vida digna[53].    

     

104.         En ese sentido, esta Corte ha sostenido que, pese a que algunas  facetas de los derechos prestacionales requieren desarrollo progresivo, el  acceso a prestaciones definidas y reconocidas por el sistema jurídico no  puede ser obstaculizado mediante formalismos, omisiones o indiferencia estatal,  en especial, cuando se trata de sujetos de especial protección como las  personas adultas mayores, personas con discapacidad o quienes dependen  exclusivamente de estas prestaciones para su subsistencia[54].    

     

105.         En este marco, las prestaciones pensionales -cuando proceden  conforme a la normativa aplicable-, constituyen mecanismos esenciales para  materializar la garantía del mínimo vital. No se trata, por tanto, de un  derecho meramente patrimonial sino de un derecho fundamental cuya negación  afecta de manera directa la dignidad humana.    

     

106.         El alcance y eficacia de la seguridad social debe interpretarse de  manera diferencial y reforzada en favor de las personas adultas mayores (art.  46 C.P.[55]), quienes pueden enfrentar con mayor intensidad las consecuencias  adversas de la desprotección económica y social. Ello exige a las autoridades eliminar las barreras normativas, administrativas e  institucionales que dificulten el acceso a  las prestaciones sociales a las que tienen derecho y garantizar el goce  efectivo de sus derechos.    

     

(ii) La obligación de las entidades del sector salud de garantizar el  pago del pasivo prestacional causado antes de 1993    

     

107.         Entre 1945 y 1967 las entidades públicas, incluidas las del sector  salud, asumieron directamente el reconocimiento y pago de las pensiones de  jubilación de sus trabajadores, bajo un modelo de prestaciones patronales.  Esta obligación estaba fundada en normas, como el Decreto 2350 de 1944 y la Ley  6ª de 1945, que reconocían esa pensión al cumplir 20 años de servicio y 50 años  de edad, salvo cuando existiera una caja de previsión social que asumiera el  riesgo[56].    

     

108.         Posteriormente, el Decreto Ley 3135 de 1968 unificó el régimen  prestacional, elevando a 55 años la edad mínima para la pensión y manteniendo  como requisito 20 años de servicio[57]. Esta  norma fue reglamentada por el Decreto 1848 de 1969, cuyo artículo 75 reafirmó  que, en ausencia de afiliación a una caja de previsión, la entidad empleadora  debía asumir el reconocimiento y pago de la pensión[58].    

     

109.          En lo que respecta a la obligación de asumir el pago de las  prestaciones sociales en el sector salud, se expidió la Ley 60 de 1993,  la cual creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud para cubrir el  pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993. Al respecto, si bien las  instituciones hospitalarias públicas estuvieron originalmente a cargo del  reconocimiento y pago directo de las pensiones y cesantías de sus trabajadores,  este régimen fue modificado progresivamente con la creación del Sistema General  de Pensiones y, especialmente, con la expedición de la Ley 715 de 2001, que  suprimió el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud y trasladó dicha  carga al Ministerio de Hacienda y Crédito Público[59].    

     

110.         En particular, en desarrollo del artículo 242 de la Ley 100 de  1993, el legislador dispuso que las instituciones del sector salud continuarían  presupuestando y pagando dichas prestaciones hasta tanto se realizara el corte  de cuentas con la Nación y las entidades territoriales y se suscribieran los  contratos de concurrencia. Esta medida tenía carácter transitorio, como lo  confirmó el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, que precisó que la financiación  del pasivo pensional es responsabilidad exclusiva de la Nación y las entidades  territoriales, en proporción a su participación histórica en el sistema de  salud[60]. Sin embargo, la operatividad de dicho esquema exige que las  E.S.E. cumplan con una serie de deberes administrativos fundamentales,  consistentes en la identificación, reporte y validación de la información de  los beneficiarios del pasivo, condición necesaria para formalizar el contrato  de concurrencia y permitir que la Nación asuma efectivamente la carga financiera.  Hasta tanto no se perfeccionen tales acuerdos, subsiste para las entidades  hospitalarias la obligación de presupuestar y pagar directamente las  prestaciones, no como responsables sustanciales del pasivo, sino en calidad  de empleadoras, y como medida temporal sujeta a reembolso posterior a  través del mecanismo de anticipo a la concurrencia[61].    

     

(iii)           La naturaleza, regulación  y alcance del “bono pensional”    

     

111.         La estructura del Sistema General de Pensiones, previsto en la Ley  100 de 1993, se fundamenta en garantizar a los afiliados la protección frente a  las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez o la muerte[62] [63]. No obstante, el tránsito de las antiguas cajas de previsión[64] al sistema unificado de la Ley 100 de 1993, precisó la creación  de instrumentos que permitieran consolidar los derechos pensionales causados  total o parcialmente bajo el régimen anterior.    

112.         En ese contexto, el bono pensional fue concebido como un mecanismo  destinado a asegurar la movilidad y continuidad de las reservas para la financiación  de las pensiones, garantizando que los aportes efectuados antes de la  entrada en vigor del nuevo sistema, no se pierdan y contribuyan al  financiamiento de la pensión en el régimen al cual se traslada el afiliado[65]. Así, el bono pensional es un instrumento  financiero creado por la Ley 100 de 1993, cuya  finalidad es contribuir a la conformación del capital necesario para  financiar las pensiones de quienes, al incorporarse al Sistema General de  Pensiones, habían causado derechos pensionales parciales por vínculos laborales  anteriores.    

     

113.         Desde una perspectiva constitucional, la Corte ha precisado que el  bono pensional tiene trascendencia iusfundamental al materializar la  movilidad de recursos que garantizan el financiamiento de las pensiones de los  afiliados, convirtiéndose en un mecanismo indispensable para que el sistema  pueda reconocer, sin interrupciones, el derecho a la pensión. En esa línea, el  bono pensional ha sido definido como un documento crediticio[66] que  refleja en dinero los tiempos de afiliación o servicio causados por el  trabajador y que, una vez cumplidos los requisitos legales, se endosa y redime  a favor del Fondo de Pensiones para la financiación efectiva de la pensión[67].    

     

114.         En relación con la naturaleza jurídica de los bonos pensionales,  la Corte ha explicado que estos constituyen un instrumento financiero y  contable creado para asegurar la formación de unidades de capital destinadas a  financiar las futuras pensiones de los afiliados al sistema de seguridad social  en pensiones. Su objetivo no es la captación de nuevos recursos del público,  sino la proyección y capitalización de los aportes ya realizados, a través de  un mecanismo que permite trasladar, entre distintas entidades del sistema, las  obligaciones derivadas de las cotizaciones acumuladas. En tal sentido, el bono  pensional es un título representativo de una obligación económica y social que  preserva el valor de las pensiones frente a la variación de los precios,  garantizando la capacidad de pago de la prestación, conforme a la finalidad  constitucional de protección al derecho a la seguridad social[68].    

     

115.         Los bonos pensionales se pueden clasificar: (i) de acuerdo con su  emisor[69]; y (ii) según la naturaleza del traslado, los cuales pueden ser[70]: bono tipo A, que  corresponde a los trabajadores que se trasladan del régimen de prima media con  prestación definida al régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS).  Estos bonos, a su vez, presentan dos modalidades, según la fecha de la primera  vinculación laboral válida del afiliado: la modalidad 1, para quienes iniciaron  labores después del 30 de junio de 1992, y la modalidad 2, para quienes lo  hicieron antes del 1º de julio de 1992[71]; bono tipo B, aplicable a servidores  públicos que se trasladan del régimen de ahorro individual al de prima media[72]; Bonos especiales, que a su vez pueden ser:  (a) tipo C[73], que se expide a favor del Fondo de Previsión del Congreso; (b)  tipo E[74], previsto para trabajadores que se trasladan al régimen  exceptuado de Ecopetrol; y (c) tipo T[75], que  representa los aportes trasladados al ISS o Colpensiones por servidores  públicos que cotizaban a cajas de previsión o entidades públicas responsables  del pago de la pensión[76].    

     

116.         En este contexto, para que una persona sea beneficiaria del bono  pensional debe cumplir con los requisitos de acceso conforme al tipo de bono  que solicite, esto es, si es tipo A, tipo B o algún tipo especial (C, E y T).  Esto se fundamenta en que el bono pensional no es  una suma de dinero disponible a voluntad del solicitante, sino que su ejecución está condicionada a la situación jurídica  que aquel haya estructurado respecto al derecho prestacional[77]. Así para acceder a los bonos pensionales los solicitantes deben  cumplir los siguientes requisitos según el tipo de bono:    

     

Tipo de bono                       

Destinatarios y     naturaleza                       

Requisitos mínimos                       

Soporte normativo      

Tipo    A                    

Trabajadores    que se trasladan al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) – Se    subdivide en Modalidad 1 (primer vínculo iniciado después del 30 de junio de    1992) y Modalidad 2 (vínculo anterior al 1° de julio de 1992)                    

a)    Que estén cotizando o hubieren efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros    Sociales o las cajas o fondos del sector público;    

b)    Que estén prestando servicios o hubieren prestado servicios al Estado o a sus    entidades descentralizadas como servidores públicos del orden nacional,    departamental, municipal o distrital, con vinculación contractual o legal y    reglamentaria;    

c)    Que estén prestando servicios mediante contrato de trabajo con empleadores    del sector privado que tenían a su cargo el reconocimiento y pago de las    pensiones, siempre que la vinculación laboral se encontrare vigente a la    fecha de expedición de la Ley 100 de 1993 o se hubiere iniciado con    posterioridad a la misma fecha, y    

d)    Que estén afiliados o hubieren estado afiliados a cajas de previsión del    sector privado que tuvieren a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones    legales.                    

Decreto    1748 de 1995 (Art. 1, 24, 28–31, 41, 52, 59); Decreto 3798 de 2003.   

Tipo    B                    

a)    Quienes estén prestando servicios o hubieren prestado servicios al Estado o a    alguna de sus entidades descentralizadas como servidores públicos de    cualquier orden, con vinculación contractual o legal y reglamentaria.    

     

b)    Los bonos pensionales de las empresas, entidades y fondos de que tratan los    artículos 131[78], 242 y 279[79] de la Ley 100 de 1993, dentro del cual se encuentra:    

     

1.    Pasivo prestacional para el sector salud[80], conformado por beneficiarios activos[81], jubilados[82] y retirados. El último grupo, conformado por personas que    laboraron antes del 31 de diciembre de 1993, al servicio de una institución    de salud, de las que trata los literales a, b y c del artículo 8º del Decreto    306 de 2004[83].                    

Decreto‑Ley    1314 de 1994 (Art. 1 y siguientes) Decreto 1748 de 1995 (Art. 3, 36, 41, 44,    57)   

Tipo    E                    

Aplicable    a trabajadores de Ecopetrol.                    

a)    Estar vinculado a Ecopetrol, bajo su régimen de seguridad social    preexistente.    

b)    Haber cumplido con los requisitos internos (por ejemplo, edad, tiempo de    servicios) según lo previsto en la normativa interna y la convención    colectiva, sin que se aplique el régimen general.    

c)    Cumplir con las condiciones especiales de aportes y cotizaciones determinadas    por la empresa.                    

Decreto    807 de 1994 (Artículos 1 a 4 y siguientes) Ley 100 de 1993 (Art. 279)   

Tipo    C                    

Bonos    emitidos a favor del Fondo de Previsión Social del Congreso.                    

a)    Dirigidos a quienes se trasladan o se afilian al Fondo con posterioridad al    31 de marzo de 1994 (con modalidades 1 y 2 según el origen de los tiempos    laborales).                    

Decreto    816 de 2002.   

Tipo    T                    

Bono    Pensional Especial destinado a cubrir el diferencial del régimen de    transición para quienes, a 1° de abril de 1994, cumplían condiciones    especiales (ej. activos, retirados o que continuaron cotizando de forma    independiente)                    

a)    Haber trabajado en el sector público antes del 1° de abril de 1994, ya sea    como afiliado o cotizante al ISS (o sus equivalentes) en situación de activo    o inactivo.    

b)    Haber continuado cotizando como independiente o a través de una entidad    privada (según el caso) después de haber prestado servicios en el sector    público.    

c)    Que el servidor cumpla las condiciones de transición.                    

Decreto    4937 de 2009    

     

117.         La entidad encargada de emitir el bono pensional debe establecer  su procedencia de acuerdo a los requisitos mínimos establecidos; una vez la  solicitud sea aprobada, la entidad debe proceder con la liquidación, emisión,  expedición del respectivo bono para lo cual deben acreditarse una serie de  aspectos previstos en los Decretos 1748 de 1995, 1513 de 1998 y 3798 de 2003:    

     

Aspecto                       

Bono Tipo A                       

Bono Tipo B      

Momento    de corte                    

La    fecha de corte (FC) es la fecha de traslado al régimen de Ahorro Individual    con Solidaridad.                    

La    fecha de corte (FC) es la fecha de traslado al ISS.   

Redención    normal                    

Ocurre    cuando el afiliado cumple 62 años si es hombre o 60 años si es mujer, o    cuando completa mil semanas de vinculación válida (art. 20 D.1748/95).                    

Ocurre    cuando el afiliado se pensiona por vejez conforme a la Ley 100 de 1993 (art.    15 D.1748/95).   

Redención    anticipada                    

Procede    por fallecimiento, invalidez o por devolución de saldos, cuando el afiliado    no cumple requisitos para pensión mínima (art. 16 D.1748/95 y T-056/17).                    

Procede    por fallecimiento, invalidez o por reconocimiento de indemnización    sustitutiva (art. 16 D.1748/95).   

Negociabilidad                    

Puede    ser negociado o utilizado para adquirir acciones de empresas públicas previo    consentimiento del afiliado (art. 52 D.1748/95 y T-056/17).                    

No    es negociable. Solo puede redimirse para financiar la pensión o la    indemnización sustitutiva (art. 44 D.1748/95).   

Forma    de cálculo                    

El    valor básico (BC) se calcula mediante fórmula: 

    BC = (FAC1 * PR + FAC2 * AR) * FAC3. 

    Donde: 

    PR = pensión de referencia basada en salario y semanas. 

    AR = auxilio funerario. 

El    valor básico (BC) se calcula proyectando una reserva equivalente a lo que    habría acumulado el trabajador como reserva actuarial del ISS, capitalizada    al 5,5% efectivo anual, considerando salario base, edad y tiempo de servicios    (Art. 41 D.1748/95).   

Liquidación                    

La    realiza la AFP en coordinación con la Oficina de Bonos Pensionales (OBP).    Incluye: historia laboral, cálculo de salario base, cálculo de BC y obtención    de la liquidación provisional (Art. 52 D.1748/95).                    

La    realiza la OBP o directamente el ISS, con base en certificaciones de    empleadores públicos y la historia laboral registrada (Art. 52 D.1748/95 y    Art. 35 para certificaciones).   

Pago                    

El    valor se gira a la cuenta de ahorro individual del afiliado en la AFP[84].                    

ingresa en el    fondo común del ISS (Colpensiones) y cuando se redime sirve para pagar la    pensión. (art. 44 D.1748/95).   

Quien    lo gestiona                    

La    AFP gestiona la historia laboral, la liquidación y la solicitud de emisión y    expedición ante la OBP (T-056/17).                    

La    historia laboral y la solicitud de emisión la tramita el ISS (Colpensiones) o    el empleador público, quien certifica la información (arts. 35 y 44    D.1748/95).   

Riesgos    de mora                    

El    emisor o contribuyente que no pague genera intereses de mora conforme al    artículo 12 del Decreto 1748 de 1995.                    

Igual,    genera intereses moratorios conforme al artículo 12 del Decreto 1748 de 1995.    

Tabla  No. 2 Etapas para la emisión del bono pensional tipo A y B    

     

118.         La regulación del bono pensional ha sido consistente al determinar  que este mecanismo no tiene como finalidad constituir un ingreso directo  para el afiliado, sino que su destinación se dirige a fortalecer el capital  pensional administrado por las entidades del Sistema General de Pensiones, de  cara a garantizar la prestación económica a la que aspira el afiliado.    

     

119.         En efecto, el bono pensional se paga al “legítimo tenedor”, el  cual, según lo dispuesto en los artículos 48 y 52 del Decreto 1748 de 1995,  corresponde a la administradora del régimen al que pertenezca el trabajador.  Las administradoras de pensiones están habilitadas para recibir los recursos  que integran el bono, sin que exista la posibilidad de pago directo al  afiliado, incluso si este ha cumplido la edad y condiciones para redimirlo.    

     

120.         En síntesis, los bonos pensionales buscan financiar las pensiones  o la indemnización sustitutiva de los usuarios que cumplan con los requisitos  mínimos para su emisión. Una vez se acredite el cumplimiento de los requisitos,  las entidades emisoras deben emitir el respectivo bono a favor de la entidad  administradora.    

     

     

(iv)            Fundamento jurídico y jurisprudencial de  la indemnización sustitutiva en los casos de personas que cotizaron antes de la entrada  en vigencia del Sistema Integral de Seguridad Social    

     

121.         La indemnización sustitutiva de la pensión de vejez,  regulada en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, constituye una prestación  económica subsidiaria destinada a compensar en dinero los aportes efectuados  por aquellas personas que, habiendo alcanzado la edad para pensionarse, no  reúnen el número mínimo de semanas exigidas y no están en condiciones de seguir  cotizando al sistema[85]. Su finalidad es brindar una protección mínima a quienes, pese a  su trayectoria laboral, no logran acceder a la pensión y carecen de medios para  continuar generando ingresos en la vejez[86].    

     

122.         La jurisprudencia de la Corte ha reconocido de manera reiterada  que el derecho a la indemnización sustitutiva constituye un mecanismo  compensatorio que permite a las personas, que no consolidaron una pensión de  vejez, obtener una suma de dinero. Este derecho es aplicable incluso cuando los  tiempos de servicio o cotización fueron prestados o causados antes de la  entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.    

     

     

124.         De manera específica, la jurisprudencia ha resaltado que la falta  de afiliación o el pago de aportes no puede ser imputable al trabajador, máxime  cuando su vinculación laboral se produjo bajo regímenes anteriores en los  cuales no existía la obligación de traslado al sistema pensional o dicha  responsabilidad era asumida directamente por el empleador. Así, la afiliación previa al sistema general de pensiones no puede  exigirse como requisito para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, pues ello permitiría un enriquecimiento injustificado de las  entidades públicas que se beneficiaron de la prestación del servicio sin  trasladar los recursos al sistema.    

     

125.         En casos de servidores retirados antes de 1993 y que no  alcanzaron la densidad mínima de semanas exigidas por la Ley 100 de 1993, la  jurisprudencia de la Corte ha precisado que las entidades deben reconocer la  indemnización sustitutiva sobre la base de la totalidad de las semanas  acreditadas.  Así, de acuerdo con esa jurisprudencia: (i) la indemnización sustitutiva procede aun  cuando los tiempos de servicio correspondan a periodos anteriores a la  Ley 100 de 1993; (ii) la  falta de afiliación a alguno de los regímenes pensionales creados en la Ley 100  de 1993 no es obstáculo para el reconocimiento de esta prestación; (iii) las entidades empleadoras  mantienen la responsabilidad por los riesgos no trasladados al sistema, y (iv)  el reconocimiento y pago de la indemnización  sustitutiva constituye una obligación de orden  público y de aplicación inmediata, esto es, sin condicionamientos derivados de  la afiliación al sistema o fecha de retiro.    

     

(v) El  deber de información, orientación y asistencia diferenciada y completa por parte de las entidades encargadas del pago de prestaciones  pensionales a personas adultas mayores    

     

126.         La  seguridad social es un derecho fundamental de carácter irrenunciable (art. 48  C.P.) que adquiere una especial relevancia cuando se trata de personas adultas  mayores, quienes deben ser objeto de un trato prioritario por parte del Estado  (art. 46 C.P.). La Corte ha reconocido que este derecho no puede ser entendido  como una mera expectativa, sino como una prestación indispensable para asegurar  una existencia digna, particularmente, frente a quienes se encuentran en  situación de desprotección material[87].    

     

127.         En  este marco, en cabeza de las entidades encargadas del reconocimiento y pago de  prestaciones sociales, existe un deber reforzado de información, orientación y  asistencia diferenciada a las personas adultas mayores. Este deber, si bien no  aparece expresamente consagrado, emerge de la interpretación sistemática de los  artículos 2[88], 6[89], 13[90], 29[91], 46[92], 48[93] y  209[94] de  la Constitución.    

     

128.         La  garantía de los derechos al debido proceso y a la igualdad impone a las  autoridades el deber de informar con claridad los requisitos de acceso a  prestaciones sociales, sustentar sus decisiones en evidencia empírica  suficiente y valorar su impacto. La transparencia y la publicidad no son solo  exigencias formales, son condiciones esenciales para permitir la participación  informada del ciudadano y evitar que el trámite administrativo se convierta en  un ejercicio arbitrario e ininteligible, particularmente, cuando se trata de  derechos cuya configuración normativa ha sido objeto de múltiples transiciones  y cuya gestión exige altos estándares de orientación e información[95].    

     

129.         Tal  es el caso del derecho a la seguridad social pensional de personas adultas  mayores, que realizaron cotizaciones o prestaron servicios antes de la entrada en  vigencia de la Ley 100 de 1993 y no consolidaron una pensión de vejez, ni  reúnen los requisitos para la expedición de un bono pensional, el cual se  caracteriza por la confluencia de múltiples regímenes normativos (i.e. Ley 33 de 1985,  Ley 60 de 1993, Ley 100 de 1993, Ley 715 de 2001, Decreto 586 de 2017 y  disposiciones sectoriales) y precisa la necesidad de informar, orientar y  asistir de manera diferenciada y completa a este grupo de personas, en  particular, cuando no cumplen requisitos para la expedición de bonos  pensionales, pero tengan derecho a otras prestaciones (i.e. la indemnización  sustitutiva prevista en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993).    

     

130.         Frente  a esa complejidad normativa, el deber de información adquiere especial  relevancia. Así lo reconoce la Ley 2381 de 2024[96], al establecer en  cabeza de las administradoras de pensiones un deber estricto de brindar  orientación clara, veraz, completa y diferenciada, de modo que los solicitantes  puedan ejercer sus derechos con conocimiento de causa y tomar decisiones  informadas sobre su acceso a prestaciones sustitutivas, como la indemnización  sustitutiva de la pensión de vejez.    

     

131.         Este  deber se refuerza cuando la persona solicitante es adulta mayor en condiciones  de vulnerabilidad. La Ley 2055 de 2020, que incorpora al ordenamiento la  Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las  Personas Mayores, ordena a las autoridades adoptar mecanismos efectivos para  facilitar el ejercicio de sus derechos, garantizando el acceso a información[97]. En el mismo  sentido, la Ley 1251 de 2008, sobre protección a las personas adultas mayores,  impone deberes concretos en cabeza de las entidades públicas para facilitar su  inclusión en los sistemas de protección social, y exige el diseño de canales  institucionales específicos que atiendan sus particularidades físicas,  cognitivas y económicas.    

     

132.         Así, el mandato de protección a las personas adultas mayores (art.  46 C.P.) y el carácter irrenunciable e imprescriptible de la seguridad social  (art. 48 C.P.), precisan que las entidades públicas encargadas del  reconocimiento y pago de prestaciones sociales deben cumplir un deber reforzado  de información, orientación y asistencia diferenciada y completa respecto de  esta población. Este deber comprende, entre otras, las siguientes obligaciones  mínimas: a) Informar al ex trabajador de manera clara, comprensible, oportuna y  completa que, al no existir afiliación al Sistema General de Pensiones o al no  cumplirse los requisitos de tiempo o cotización, no es procedente la expedición  del bono pensional; b) explicarle de forma expresa que la prestación  procedente, conforme al artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y a la jurisprudencia[98], corresponde a la indemnización  sustitutiva  y c) realizar un corte de cuentas de  manera inmediata y presentar al solicitante la cuantía de la indemnización  sustitutiva a que tiene derecho, brindándole la posibilidad de aceptar o no su  reconocimiento y pago.    

     

133.         En consecuencia, el juez constitucional, al evaluar casos que  involucren a personas adultas mayores que realizaron cotizaciones o prestaron  servicios antes de la  entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y no consolidaron una pensión de  vejez, ni reúnen los requisitos para la expedición de un bono pensional -que  presenten solicitudes para el reconocimiento de prestaciones pensionales o  sustitutivas-, deberá verificar si la entidad empleadora o administradora ha  cumplido con este deber de información, orientación y asistencia diferenciada y  completa con el fin de promover la materialización y garantía efectiva de los  derechos fundamentales. En ese sentido, la omisión de las obligaciones  relacionadas con tal deber pone en riesgo la garantía de los derechos a la  seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana de la persona adulta  mayor.    

     

(vi)            Análisis del caso en concreto    

     

134.         Conforme a lo expuesto en esta providencia, la Sala procederá con  el análisis del caso concreto de conformidad con el planteamiento de los  problemas jurídicos así: En primer lugar, respecto de la primera  cuestión, establecerá que la accionada no vulneró los derechos de la accionante  al negar el reconocimiento y pago del bono pensional pues, de acuerdo con la  información que obra en el expediente, no se probó el cumplimiento de los  requisitos para tal efecto. En segundo lugar, respecto al derecho al  reconocimiento de una indemnización sustitutiva en cabeza de la accionante, teniendo  en cuenta que trabajó para la E.S.E. Hospital Santa Lucía de Fredonia durante  17 años, 3 meses y 1 día bajo el régimen prestacional previo a la Ley 100 de  1993, la Sala determinará su procedencia y precisará que la accionada es la  llamada a su reconocimiento y pago. En tercer lugar, destacará que la  actora no recibió información, orientación y asistencia diferenciada, que le  permitiera y/o facilitara el acceso inmediato, esto es, sin demoras, a otro  tipo de prestaciones (al punto de tener que acudir a la jurisdicción para la  garantía de sus derechos), lo que desconoció tal protección a sus derechos. Lo  anterior, por las siguientes razones:    

     

135.         La señora Sara tiene derecho a la indemnización sustitutiva, pero  no al bono pensional. En el caso objeto de estudio, el apoderado  de la señora Sara (quien actualmente cuenta con 90 años de edad, y  considerables afectaciones a su salud y situación económica), indicó que la  E.S.E. había vulnerado los derechos fundamentales de la accionante, debido a  que la accionada le negó el reconocimiento y pago del bono pensional.    

     

136.         Al respecto, de conformidad con las pruebas que obran en el  expediente bajo revisión, la Sala constata lo siguiente: (i) la accionante  trabajó para la entidad accionada desde el 30 de septiembre de 1952 hasta el 1  de enero de1970; (ii) el 6 de mayo de 2024 la accionante solicitó a la E.S.E.  accionada el reconocimiento y pago de un bono pensional por los tiempos que  trabajó en dicha entidad, esto, es del 30 de septiembre de 1952 hasta el 1 de  enero de 1970, sin solicitar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva;  (iii) la accionada, por medio de la Resolución 088 de 2024, negó el  reconocimiento y pago del bono pensional afirmando que ningún fondo de  pensiones lo había solicitado; (iv) la señora Sara presentó recurso de  reposición en contra de la negativa de la accionada; (v) mediante la Resolución  113 del 4 de septiembre de 2024, la E.S.E. resolvió de forma negativa el  recurso de reposición; y (vi) la tutelante no se encuentra afiliada al régimen  de prima media con prestación definida ni al de ahorro individual con  solidaridad.    

     

137.         En este contexto, le corresponde a la Sala Cuarta de Revisión  determinar si: ¿La E.S.E. vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital,  la seguridad social y el debido proceso de la señora Sara, al negar el  reconocimiento y pago del bono pensional bajo el argumento de que la accionante  no se encontraba afiliada al Sistema General de Pensiones, sin tener en cuenta  que la accionante trabajó para esa entidad desde el 30 de septiembre de 1952  hasta el 1 de enero de 1970?    

     

138.         En el presente caso, la accionante trabajó para el Hospital Santa  Lucía de Fredonia desde el 30 de septiembre de 1952 hasta el 1 de enero de1970,  bajo un régimen laboral anterior a la entrada en vigor del Sistema  General de Pensiones creado por la Ley 100 de 1993, por lo que no reúne los  requisitos (técnicos y jurídicos) para acceder a algún tipo de bono pensional.  Como se explicó en la parte considerativa de esta decisión, los bonos  pensionales, están dirigidos exclusivamente a trabajadores que efectuaron  aportes, estuvieron afiliados al sistema y cumplieron condiciones específicas  de traslado entre regímenes. Para la Sala, ninguna de estas condiciones se  configuró en el caso bajo estudio.    

     

139.         En particular, el bono tipo A está previsto para personas que se  trasladan al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), y requiere  una vinculación laboral válida con posterioridad al 1° de julio de 1992, además  de una afiliación efectiva a una Administradora de Fondos de Pensiones (AFP).  El bono tipo B, por su parte, aplica a servidores públicos que cotizaron al ISS  y se trasladaron al Régimen de Prima Media. Finalmente, el bono tipo T, exige  el cumplimiento de condiciones de transición y cotización posterior al 1° de  abril de 1994. Ninguna de estas tipologías es aplicable a una extrabajadora que  cesó funciones el 1 de enero de 1970, cuando no existía afiliación obligatoria  ni régimen de cotizaciones (como los previstos en la Ley 100 de 1993).    

     

140.         Por lo tanto, para la Sala, no es de recibo configurar un bono  pensional a su favor ni siquiera como un “mecanismo de devolución de saldos”,  como lo indicó la parte actora. En efecto, el bono pensional no es una  prestación autónoma ni una suma líquida disponible para el beneficiario, sino  un título emitido exclusivamente para financiar una prestación, siempre que el  afiliado cumpla los requisitos del sistema. Como lo ha reiterado la  jurisprudencia, los bonos pensionales solo pueden redimirse a favor de la  administradora del régimen pensional al que esté afiliado el o la trabajadora y  no constituyen un ingreso directo para el solicitante.    

     

141.         Asimismo, la solicitud elevada por el apoderado de la accionante  en el sentido de que el bono pensional sea pagado directamente como “devolución  de saldos”, carece de respaldo normativo. La Sala aclara que el valor  preliminar del bono pensional referido por el apoderado de la accionante,  estimado en $75.071.000 con corte al 30 de noviembre de 1995, obedece a un  cálculo actuarial hipotético incluido en una nota técnica del Ministerio de  Hacienda. Tal valor no se deriva de aportes reales ni consolida un derecho en  cabeza de la actora, sino que responde a una proyección (basada en fórmulas  previstas en el Decreto 1748 de 1995, las cuales incorporan variables como la  edad, la esperanza de vida, el salario base y la densidad estimada de  cotización).    

     

142.         Estas simulaciones tienen como único fin establecer una reserva  teórica para efectos de financiar futuras prestaciones, pero no configuran, en  sí mismas, un derecho exigible en los casos en los que no concurren los  requisitos (técnicos y jurídicos) para la emisión del bono. Del mismo modo, la  actualización del valor proyectado no transforma la naturaleza jurídica del  bono ni lo convierte en un ingreso directo disponible para el solicitante, por  cuanto su redención se encuentra condicionada a la afiliación en un régimen  pensional lo que, se reitera, no se acredita en el presente caso.    

     

     

144.         En efecto, el bono pensional es un título representativo de una  obligación contingente, cuyo legítimo tenedor es la entidad administradora del régimen  pensional al que esté afiliado el trabajador[100], pero  su existencia depende de la estructuración previa del derecho pensional y no  de un acto de voluntad de una administradora de pensiones. En este caso, la ausencia  de solicitud por parte de una administradora de pensiones no es una  omisión, sino la expresión natural de que la accionante no se encontraba  afiliada a ningún régimen pensional al momento de su desvinculación laboral, ni  cumplía con los requisitos técnicos para la emisión del bono, situación que  además excluye la posibilidad de que se haya configurado el derecho. En este  sentido, la Sala estima pertinente aclarar que la procedencia del bono está  condicionada a hechos objetivos y verificables y no a una petición o solicitud  externa o espontánea de una administradora del sistema.    

     

145.         En conclusión, en el presente caso, la Sala constata que la  accionada no desconoció los derechos fundamentales al mínimo vital, la  seguridad social y el debido proceso de la señora Sara al negar el  reconocimiento y pago del bono pensional, al no cumplir con los requisitos  mínimos para acceder a dicho beneficio, en particular, la actora no se afilió  ni realizó aportes a un fondo de pensiones. Por el contrario, de acuerdo con  los antecedentes del caso bajo estudio, es posible que la solicitud del bono se  esté equiparando con otro tipo de prestaciones que, como lo señaló la parte  actora, den lugar al pago a título de devolución de saldos, soslayando que no  existe una base (normativa y técnica) que autorice el pago directo del bono.    

     

146.         Una vez descartada la procedencia del bono pensional por falta de  cumplimiento de los requisitos (legales y técnicos) que lo regulan, la Sala  deberá resolver si, pese a esta conclusión, la señora Sara tiene derecho  al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de  vejez, en atención al tiempo laborado (17 años, 3 meses y 1 día) al servicio de  la E.S.E., desde el 30 de septiembre de 1952 hasta el 1 de enero de 1970, bajo  un régimen prestacional previo a la expedición de la Ley 100 de 1993.    

     

147.         De acuerdo con la información obrante en el expediente, la señora Sara  culminó su relación laboral con la accionada el 1 de enero de 1970. En este  sentido, el régimen aplicable para verificar su expectativa pensional era el  establecido en el artículo 27 del Decreto Ley 3135 de 1968, que exigía 20 años  de servicio y  50 años de edad para consolidar el derecho a una pensión de  jubilación. Al respecto, si bien la actora acredita el requisito etario, no  reúne el tiempo mínimo de servicio exigido, al haber trabajado 17 años, 3 meses  y 1 día, comprobación que descarta la configuración de un derecho pensional en  ese marco normativo. En este sentido y, dado que la accionante se encuentra en  una situación de imposibilidad material de seguir cotizando, la Sala encuentra  procedente el reconocimiento de la indemnización sustitutiva (prevista  en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993), que opera como una medida  compensatoria frente a la imposibilidad de acceder a la pensión de conformidad  con los requisitos aplicables, en garantía del derecho fundamental a la  seguridad social en la vejez.    

     

148.         Es de aclarar que el reconocimiento y pago de esa prestación,  corresponde a la E.S.E. Hospital Santa Lucía de Fredonia al haber sido la  empleadora directa de la actora desde el 30 de septiembre de 1952 hasta 1 de  enero de 1970, periodo en el cual se causó el pasivo prestacional que se  reclama, bajo el régimen anterior a la entrada en vigencia del Sistema  General de Pensiones. En este contexto, mientras no se haya suscrito un  contrato de concurrencia con el Ministerio de Hacienda y la entidad territorial  correspondiente, subsiste en cabeza de la antigua empleadora la obligación de  presupuestar, reconocer y pagar directamente las prestaciones sociales  generadas antes del 31 de diciembre de 1993[101].    

     

149.         En este caso no se acreditó que la E.S.E. hubiese adelantado el reporte  de información, corte de cuentas, ni validación del pasivo, lo que mantiene  vigente su responsabilidad directa. Por tanto, ni el Ministerio de Hacienda ni  el Departamento de Antioquia están llamados a asumir esta obligación, al no  evidenciarse la existencia de un contrato de concurrencia que traslade o  comparta dicha carga. En tal sentido, la accionada es la llamada a garantizar  el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva en favor de la  accionante.    

     

150.         En este punto, una vez descartada la procedencia del bono  pensional y constatado que la accionante cumple los requisitos para acceder a  la indemnización sustitutiva, corresponde a la Sala abordar el último  problema jurídico formulado, consistente en determinar si la E.S.E. vulneró los  derechos fundamentales al mínimo vital, la seguridad social y el debido proceso  de la señora Sara, al omitir brindarle una información, orientación y  asistencia diferenciada y completa que le permitiera acceder, sin dilaciones ni  barreras administrativas, a otro tipo de prestaciones.    

     

151.         Este análisis parte de la constatación de que la accionante  -persona de la tercera edad, con estado de salud deteriorado y en situación de  vulnerabilidad económica- acudió reiteradamente ante su antigua  empleadora en búsqueda de una solución pensional, sin obtener respuestas  adecuadas y completas, lo que -a la postre- la condujo a presentar esta acción  constitucional. En este contexto, se evaluará el deber de acompañamiento  reforzado que recae sobre las entidades estatales cuando se trata de garantizar  el acceso a la seguridad social de sujetos en condiciones de especial  protección (en particular, personas de la tercera edad), y la manera en que su  incumplimiento afecta el goce efectivo de los derechos fundamentales.    

     

152.         De acuerdo con la revisión integral de las pruebas que obran en el  expediente, la Sala reprocha que la accionada, pese al prolongado tiempo que la  actora lleva discutiendo diversas pretensiones, encaminadas al reconocimiento  pensional ante esa entidad, conocer las alternativas que le asisten a la señora  Sara, quien además -de acuerdo con lo probado en el expediente-  actualmente es una persona de 90 años de edad con considerables afectaciones a  su salud y situación económica- y, ratificar la ausencia del cumplimiento de  los requisitos para reconocer un bono pensional, se abstuvo de brindarle una información,  orientación y asistencia diferenciada y completa, que le permitiera y/o  facilitara el acceso inmediato, esto es, sin demoras y trabas administrativas,  a otro tipo de prestaciones, al punto de tener que acudir a la jurisdicción  para la garantía de sus derechos.    

     

153.         En suma, la negativa de la E.S.E. a expedir y pagar un bono  pensional no configura una violación de los derechos fundamentales de la  accionante, ya que (i) no cumple con los requisitos legales para acceder a un  bono, (ii) no está afiliada a un régimen pensional, y (iii) la solicitud de  pago directo es abiertamente improcedente. Sin embargo, la controversia no se  agota en la procedencia del bono. La atención de personas adultas mayores que,  habiendo prestado servicios antes de 1993, no consolidaron una pensión de  vejez, no fueron afiliadas a un régimen pensional y no cumplen requisitos para  acceder a un bono pensional, pese a haber dedicado años de su vida al servicio  (T-164 de 2017), quedan sin alternativa pensional.    

     

154.         En este contexto, aunque la E.S.E. no tenía la obligación legal  expresa de reconocer de oficio la indemnización sustitutiva, sí estaba  constitucionalmente obligada, en virtud de los artículos 46, 48 y 53 de la  Constitución a informar, asesorar y facilitar el acceso de la señora Sara  a esta prestación, dado que (i) es una persona de la tercera edad, (ii) en  situación de vulnerabilidad, y (iii) su retiro ocurrió bajo el régimen prestacional  previo a la Ley 100 de 1993, sin que se haya definido el modo de  reconocer el tiempo laborado.    

     

155.         Esta obligación de orientación surge de la garantía efectiva de  los derechos, en particular, a la seguridad social, al mínimo vital y al debido  proceso. En consecuencia, la E.S.E. falló en garantizar, por la vía de la  información y la asistencia diferenciada y completa, el acceso de la accionante  a la indemnización sustitutiva, prestación a la que podría tener derecho, como  se constató.    

     

156.         La E.S.E., aunque se refirió a esa alternativa, omitió desplegar  con diligencia los deberes de información para facilitar el acceso oportuno de  una persona de 90 años de edad a una prestación a la que tiene derecho. Además,  (i) no adelantó un corte de cuentas oficioso de la indemnización sustitutiva,  ni (ii) expidió una actuación formal que le permitiera a la accionante conocer,  aceptar y obtener la prestación a que tiene derecho.    

     

157.         Esta omisión vulneró su derecho fundamental a la seguridad social,  en tanto privó a la accionante de obtener la prestación a la que tiene derecho,  sin someterla a reprocesos y afectó su derecho al debido proceso, al  extender una vez más el proceso que inició desde el año 2021 cuando solicitó la  reconstrucción de su expediente laboral con el propósito de obtener el pago de  sus prestaciones sociales.    

     

158.         La Sala reitera que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo  242 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 586 de 2017, la E.S.E. accionada está  obligada a presupuestar y reconocer directamente las prestaciones causadas antes  de 1993. Así,  revocará la  sentencia proferida el 22 de octubre de 2024 por el Tribunal Superior de  Antioquia, Sala Civil-Familia, mediante la cual se confirmó la sentencia del 26  de septiembre de 2024 dictada por el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia,  Antioquia, que declaró la improcedencia del amparo promovido por la accionante  y, dispondrá el amparo de los derechos  fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y al debido proceso de la  accionante.    

     

159.         En  consecuencia, ordenará a la E.S.E. que realice un corte  de cuentas de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor de la  señora Sara y, le presente su cuantía, brindándole la posibilidad de  aceptar o no su reconocimiento y pago. Asimismo, dispondrá que la  entidad accionada, se comunique con la señora Sara y su apoderado a  efectos de brindar información, orientación y asistencia diferenciada y  completa sobre la procedencia de la indemnización sustitutiva, en atención a  las condiciones de vulnerabilidad de la accionante. De conformidad con lo  anterior y caso de que la accionante exprese su aceptación, la accionada deberá  expedir un acto administrativo en el que reconozca formalmente la prestación a  la accionante y adoptará las medidas necesarias para garantizar el pago  efectivo de la prestación reconocida.    

     

III.            DECISIÓN    

     

En mérito de lo  expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando  justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

     

RESUELVE    

     

Primero. REVOCAR la sentencia  proferida el 22 de octubre de 2024 por el Tribunal Superior de Antioquia, Sala  Civil-Familia, mediante la cual se confirmó la sentencia del 26 de septiembre  de 2024 dictada por el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia, Antioquia, que  declaró la improcedencia del amparo promovido por Sara contra la E.S.E.  Hospital Santa Lucía de Fredonia. En su lugar, TUTELAR los derechos  fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y al debido proceso de la  accionante.    

     

Segundo. ORDENAR a  la E.S.E. Hospital Santa Lucía de Fredonia que, dentro de las cuarenta (48)  horas siguientes a la notificación de esta sentencia, realice un corte de  cuentas de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en favor de la  señora Sara y, le presente su cuantía, brindándole la posibilidad de  aceptar o no su reconocimiento y pago.    

     

Tercero.  ORDENAR a la E.S.E. Hospital Santa Lucía de Fredonia que,  dentro de las cuarenta (48) horas siguientes a la notificación de esta  sentencia y en atención a las condiciones de vulnerabilidad de la accionante,  se comunique con la señora Sara y su apoderado a efectos de brindar  información, orientación y asistencia diferenciada y completa sobre la  procedencia de la indemnización sustitutiva.    

Cuarto.  De conformidad con el resolutivo anterior y en caso de que la accionante  exprese su aceptación, ORDENAR  a la E.S.E. Hospital Santa Lucía de Fredonia que, dentro de los cinco (5) días  siguientes a tal aceptación, expida el acto administrativo mediante el cual  reconozca formalmente la prestación a la accionante.    

     

Quinto. ORDENAR a  la E.S.E. Hospital Santa Lucía de Fredonia adoptar las medidas necesarias para  garantizar el pago efectivo de la prestación reconocida en el término máximo de  un (1) mes, contado a partir de la fecha de expedición del acto administrativo  que reconoce la prestación.    

     

Sexto. Por  Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo  36 del Decreto 2591 de 1991.    

     

     

     

     

VLADIMIR  FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

     

     

     

JORGE  ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Magistrado    

     

     

     

MIGUEL  POLO ROSERO    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA  LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria  General    

     

     

     

     

     

[1] Artículo  10.    

[2] Artículo  61 del Acuerdo 01 de 2025.    

[3] Información basada en lo expuesto por el apoderado de la  accionante en el escrito de tutela y en los documentos relacionados en dicho  escrito.    

[4] Se aporta  certificación CETIL, en el anexo 83, del primer enlace de Google Drive,  incluido en el expediente digital.    

[5] Según  Histórica Clínica de la IPS Sumimedical S.A.S del 25-04-2023, aportada en el  anexo 4 del segundo link de Google Drive, se indican los siguientes  diagnósticos en la situación de salud de la accionante: enfermedad renal  crónica, hipertensión arterial, hipotiroidismo primario, prediabetes y  Macroglobulinemia de Waldenströn.    

[6] Las  peticiones referenciadas y las respuestas obran en los anexos 1,2,3 y 4 del primer link de Google Drive,  aportado en la demanda de tutela.    

[7] La  accionada requirió pruebas (documentales o testimoniales) para acreditar el  vínculo laboral. Frente a lo cual la accionante afirma haber aportado  declaraciones extra-juicio de testigos y haber solicitado información a  diversas entidades.    

[8] Anexo 23  del primer link de Drive, aportado en la demanda de tutela.    

[9] El 30 de  marzo de 2023, el referido Ministerio precisó la inscripción en la matriz de  concurrencia y aportó una “nota técnica del Ministerio de Hacienda con la base  de cálculo del bono pensional”. a) Según los datos del anexo 39 y 39.1 del  primer link de Drive aportado con la demanda de tutela, la señora Sara  laboró en el Hospital Santa Lucía de Fredonia entre septiembre de 1952 y enero  de 1970, acumulando 17 años de servicio. En dichos documentos se registra un  salario base para pensión de $326.943 y un bono pensional estimado en  $75.071.000, con una cuota parte de $31.320.000. b) Según el anexo 32 del  primer link de Drive aportado con la demanda de tutela, en respuesta al  derecho de petición radicado el 1 de diciembre de 2022, la Secretaría Seccional  de Salud de Antioquia informó al apoderado de la accionante que la señora Sara  aparece registrada en la matriz de concurrencia del Hospital Santa Lucía de  Fredonia, en calidad de retirada. Esta matriz fue elaborada en los años 90 por  el Ministerio de Salud con base en la información suministrada por los  hospitales públicos, en cumplimiento de la Ley 60 de 1993, y posteriormente  trasladada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

[10] En los  anexos 40 a 41 del primer link de Drive aportado con la demanda  de tutela, se encuentran los Oficios del 25 de abril y del 26 de junio de 2023.    

[11] El caso  fue asignado al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Fredonia, con radicado  05282 40 89 002 2023 00193 00. (Anexo 45 del primer link de Drive  aportado con la demanda de tutela)    

[12] Ver anexos  52 a 59 del primer link de Drive aportado con la demanda de tutela. El 4  de diciembre de 2023la señora Sara impugnó la sentencia y presentó  recurso de reposición contra la Resolución 114 de la E.S.E. El 14 de febrero de  2024, el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia revocó el fallo de primera  instancia y ordenó a la E.S.E. resolver el recurso de reposición. El 13 de  marzo de 2024 mediante la Resolución 053, la E.S.E. confirmó la negativa de  reconocimiento laboral argumentando la falta de pruebas documentales.    

[13] Según la  sentencia de primera instancia del 4 de septiembre de 2024, proferida por el  Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Fredonia dentro del proceso de tutela  radicado 05282 40 89 002 2024 00056 00, se concedió el amparo de los derechos  al habeas data y debido proceso invocados por la señora Sara. El juzgado  encontró que la E.S.E. omitió valorar adecuadamente las pruebas sobre la  relación laboral de la accionante, aplicando un estándar de prueba ilógico que  desconoció documentos oficiales y declaraciones. En consecuencia, dejó sin  efectos las resoluciones 114 de 2023 y 053 de 2024, y ordenó al Hospital  expedir una nueva resolución en la que certifique la relación laboral de la  accionante entre el 30 de septiembre de 1952 y el 1 de enero de 1970, con el  salario para bono pensional indicado en la certificación expedida por la  Secretaría Seccional de Salud de Antioquia el 30 de marzo de 2023.    

[14] La  Resolución 078 del 6 de mayo de 2024 fue expedida por la E.S.E. en cumplimiento  del fallo de tutela con radicado 2024 00056 00. Mediante esta resolución, la  entidad certificó que la señora Sara laboró en el Hospital entre 1952 y  1970, estableciendo como salario de referencia la suma de $3.000 VAL, dado que  en sus archivos no reposaba documentación detallada sobre la remuneración  percibida. Sin embargo, en este acto se estableció un yerro en la fecha exacta  de su vinculación, lo que llevó a la expedición de la Resolución No. 094 del 11  de julio de 2024, corrigiendo el período certificado, fijándolo entre el 30  de septiembre de 1952 y el 1 de enero de 1970.    

[15] Ver anexo 69 del  primer link de Drive aportado con la demanda de tutela.    

[16] Con base  en las disposiciones establecidas en los artículos 33 de la Ley 60 de 1993, 242  de la Ley 100 de 1993 y 60 a 63 de la Ley 715 de 2001, así como en el Decreto  1833 de 2016 y la Sentencia SL1923-2021 de la Corte Suprema de Justicia, Sala  de Casación Laboral.    

[17] Pie de  página 6.    

[18] Anexo 74  del primer link de Drive aportado con la demanda de tutela.    

[19] Auto  admisorio, visible en expediente digital, primera instancia, archivo “004”.    

[20] Auto  admisorio, visible en expediente digital, primera instancia, archivo “004”.    

[21] Respuesta allegada  el 20/09/204.    

[22] Citó la  sentencia SU-574 de 2019 de la Corte Constitucional, la cual reitera el  carácter subsidiario de la tutela y la necesidad de agotar los medios  judiciales ordinarios antes de acudir a este mecanismo.    

[24] Respuesta  allegada el 20/09/2024, respondida a través de la Coordinadora del Grupo de  Tutelas de la Subdirección Jurídica.    

[25] Ver, SALA 12-2024- AUTO SALA DE SELECCION DEL  18 DE DICIEMBRE DE 2024 NOTIFICADO EL 23 DE ENERO DE 2025.    

[26] El artículo 63 del  Acuerdo 01 de 2025 establece que “[c]on miras a la protección inmediata y  efectiva del derecho fundamental vulnerado y para allegar al proceso de  revisión de tutela elementos de juicio relevantes, la magistrada o el  magistrado sustanciador, si lo considera pertinente, decretará pruebas. Una vez  se hayan recaudado se pondrán a disposición de las partes o terceros con  interés por un término no mayor a tres (3) días para que se pronuncien sobre  las mismas, plazo durante el cual el expediente quedará en la Secretaría  General. Con el fin de proteger el derecho a la intimidad de las partes o de  terceros, la magistrada o el magistrado sustanciador podrá fijar condiciones de  reserva de información dentro del mencionado acto de traslado de las pruebas  recaudadas (…)”.    

[27] Oficio  OPTB-087/2025 del 11 de marzo de 2025.    

[28] El 13 de  marzo de 2025, la E.S.E. Hospital Santa Lucía de Fredonia, dio respuesta al  requerimiento realizado.    

[29] El 17 de  marzo de 2025, el apoderado de la accionante, remitió respuesta al  requerimiento.    

[30] El 17 de  marzo de 2025, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, rindió el informe  requerido.    

[31] El 18 de  marzo de 2025, el apoderado de la accionante, se pronunció sobre el informe  rendido por la E.S.E.    

[32]El artículo  63 del Acuerdo 01 de 2025 establecer que una vez el magistrado sustanciador  haya recaudado las pruebas lo podrá a disposición de las partes o terceros con  interés por un término de tres días para que se pronuncien sobre las mismas.    

[33] El 20 de  marzo de 2025, el Departamento de Antioquia rindió el informe requerido.    

[34] Ley 100 de  1993 y la Ley 715 de 2001.    

[35] Corte  Constitucional, sentencias SU-388 de 2022, T-024 de 2019.    

[36] El poder  especial para actuar fue aportado junto con la demanda de tutela.    

[37] La E.S.E Hospital  Santa Lucía de Fredonia es una Empresa Social del Estado, sujeta al régimen  previsto en las Leyes 10 de 1990, 60 de 1993 y 100 de 1993.    

[38] Corte  Constitucional, sentencias C-543 de 1992, T-295 de 2018, T-528 de 2020, entre  otras.    

[39] Esta Corte  ha desarrollado el concepto de perjuicio irremediable y ha establecido que para  su configuración se requiere la concurrencia de los elementos de gravedad,  inminencia, urgencia e impostergabilidad.    

[40] Sentencia  T-015 de 2019.    

[41] Ver,  sentencias T-705 de 2012, T-012 de 2017 y T-012 de 2023.    

[42] Sentencia  T-211 de 2009.    

[43] De acuerdo  con lo establecido en el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la  Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer de  demandas relativas a la relación legal y reglamentaria entre los servidores  públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen  esté administrado por una persona de derecho público.    

[44] El Código  Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, artículo 2. Además, en el  artículo 11 se indica que: “Competencia en los procesos contra las entidades  del sistema de seguridad social integral. En los procesos que se sigan en  contra de las entidades que conforman el sistema de seguridad social integral,  será competente el juez laboral del circuito del lugar del domicilio de la  entidad de seguridad social demandada o el del lugar donde se haya surtido la  reclamación del respectivo derecho, a elección del demandante”.    

[45] La Corte  Constitucional en sentencia C-438 de 2008 indicó que en virtud del principio de  oficiosidad se encuentra relacionado con el principio de informalidad de la  acción de tutela, el cual se traduce en que el juez debe asumir un papel activo  dentro del proceso de tutela tanto en la interpretación del amparo como en la  búsqueda de elementos que permitan entender a cabalidad la situación planteada,  y tomar una decisión de fondo que abarque íntegramente el problema planteado.    

[46] Corte  Constitucional, sentencias SU-484 de 2008, SU-195 de 2012 y SU-150 de 2021.  Asimismo, en sentencia T-310 de 1995 la Corte señaló que “(…) dada la  naturaleza de la presente acción, la labor del juez no debe circunscribirse  únicamente a las pretensiones que cualquier persona exponga en la respectiva  demanda, sino que su labor debe estar encaminada a garantizar la vigencia y la  efectividad de los preceptos constitucionales relativos al amparo inmediato y  necesario de los derechos fundamentales. En otras palabras, en materia de  tutela no sólo resulta procedente sino que en algunas ocasiones se torna  indispensable que los fallos sean extra o ultra petita. Argumentar lo  contrario significaría que si, por ejemplo, el juez advierte una evidente  violación, o amenaza de violación de un derecho fundamental como el derecho a  la vida, no podría ordenar su protección, toda vez que el peticionario no lo  adujo expresamente en la debida oportunidad procesal. Ello equivaldría a que la  administración de justicia tendría que desconocer el mandato contenido en el  artículo 2o superior y el espíritu mismo de la Constitución Política, pues -se  reitera- la vigencia de los derechos constitucionales fundamentales es el  cimiento mismo del Estado social de derecho.”    

[47] Sentencia  T–021 de 2010.    

[48] Sentencia  T-681 de 2013.    

[49] Es una  manifestación inherente a las finalidades sociales del Estado, consagradas en  el artículo 2º de la Constitución, “en cuanto apunta a la garantía efectiva de  los principios, derechos y deberes consagrados en el ordenamiento superior,  dentro de un marco normativo fundado en el respeto de la dignidad humana”  (Sentencia T-148 de 2019).    

[50] Sentencia T-681 de  2013.    

[51] Sentencia T-588 de  2014.    

[52] Sentencia  T-248 de 2008.    

[53] Sentencia  T-144 de 2021.    

[54] Sentencia  SU-484 de 2008.    

[55] El  artículo 46 Constitucional crea una obligación al Estado, a la sociedad y a la  familia, consistente en la protección y asistencia de las personas de la  tercera edad, a través de la promoción de su “integración a la vida activa y  comunitaria”. Por lo tanto, las autoridades tienen el deber de realizar  acciones positivas en beneficio de este grupo poblacional, a través del  incentivo del respeto de sus derechos y la asistencia para que vivan en  condiciones dignas, teniendo una especial consideración en razón de su avanzada  edad. (Sentencia C-177 de 2016)    

[56] Ley 6ª de  1944, Artículo 17: “Los empleados y obreros nacionales de carácter  permanente gozarán de las siguientes prestaciones: (…) b) Pensión vitalicia de  jubilación, cuando el empleado u obrero haya llegado o llegue a cincuenta (50)  años de edad, después de veinte (20) años de servicio continuo o discontinuo,  equivalente a las dos terceras partes del promedio de sueldos o jornales  devengados, sin bajar de treinta pesos ($30) ni exceder de doscientos pesos  ($200) en cada mes. La pensión de jubilación excluye el auxilio de cesantía,  menos en cuanto a los anticipos, liquidaciones parciales o préstamos que se le  hayan hecho lícitamente al trabajador, cuya cuantía se ira deduciendo de la  pensión de jubilación en cuotas que no excedan del 20% de cada pensión. (…)”.    

[57] “ARTÍCULO   27. Pensión  de jubilación o vejez. El empleado público o trabajador oficial que sirva  veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años si es  varón, o 50 si es mujer, tendrá derecho a que por la respectiva entidad de  previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente  al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de  servicio. (…)”.    

[58]“ARTÍCULO  75.- Efectividad de la pensión. (…) 2. Si el empleado oficial no  estuviere afiliado a ninguna entidad de previsión social al tiempo de retirarse  del servicio oficial, el reconocimiento y pago se hará directamente por la  última entidad o empresa oficial empleadora (…)”.    

[59] “ARTÍCULO 61. FONDO  DEL PASIVO PRESTACIONAL PARA EL SECTOR SALUD. Suprímase el Fondo del Pasivo  Prestacional para el Sector Salud creado por el artículo 33 de la Ley 60 de  1993. En adelante, con el fin de atender la responsabilidad financiera a cargo  de la Nación para el pago de las cesantías y pensiones de las personas  beneficiarias de dicho Fondo y de acuerdo con los convenios de concurrencia  correspondientes, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito  Público (…)”    

[60] “ARTÍCULO 78. Pasivo  prestacional de las Empresas Sociales del Estado e instituciones del sector  salud. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los  artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del  Ministerio de Hacienda y Crédito público y los entes territoriales  departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo  prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de  jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las  instituciones del sector salud públicas causadas al finalizar la vigencia de  1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar  y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías. PARÁGRAFO.  Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en  vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los  hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público  la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan  los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el  Gobierno Nacional y el ente territorial departamental. El incumplimiento de lo  establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con  esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el  pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían  vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y  administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional”.    

[61] Ley 100 de  1993, art. 242; Ley 60 de 1993; Ley 715 de 2001, arts. 76 y 78; Decreto 1338 de  2002; Decreto 306 de 2004, art. 10; Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia  de 21 de octubre de 2010, Exp. 5242; Decreto 700 de 2013; Decreto 586 de 2017,  compilado en el Decreto 1068 de 2015, arts. 2.12.4.4.2 a 2.12.4.4.5.    

[62] “ARTÍCULO  10. Objeto del sistema general de pensiones. El sistema general de pensiones  tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias  derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de  las pensiones y prestaciones que se determinan en la presente ley, así como  propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de  población no cubiertos con un sistema de pensiones”    

[63] Esta  noción es un concepto clásico del derecho laboral y de la seguridad social,  utilizado con frecuencia con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100  de 1993. Sin embargo, se resalta que este término, logra definir la verdadera  naturaleza del Sistema de Seguridad Social Integral, es decir, organizar con  anticipación mecanismos de protección (prestaciones sociales) para cuando la  persona ya no pueda trabajar por contingencias como la vejez, la invalidez o la  muerte.    

[64] Según el  artículo 13 de la Ley 33 de 1985, las cajas de previsión eran entidades  encargadas de gestionar de manera anticipada la protección social de los  trabajadores públicos, mediante el reconocimiento y pago de pensiones,  cesantías, auxilios funerarios y otros beneficios laborales, en situaciones de  vejez, invalidez o muerte.    

[65] Sentencia  T-471 de 2017.    

[66] En la sentencia  T-471 de 2017, se hace una analogía para explicar su naturaleza señalando que: “Para  el reconocimiento de una pensión basta con la emisión del respectivo bono,  porque aquel es un ‘título valor’ endosable al fondo de pensiones del ISS”.    

[67] Sentencia  T-471 de 2017.    

[68] Sentencia  C-611 de 1996.    

[69] Artículo  118 de la Ley 100 de 1993 Los bonos pensionales serán de tres clases: a)  Bonos pensionales expedidos por la Nación; b) Bonos pensionales expedidos por  las Cajas, Fondos o entidades del sector público que no sean sustituidas por el  Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional a que se refiere el Capítulo III  del presente Título, y cuya denominación genérica de bono pensional se  complementará con el nombre de la Caja, Fondo o Entidad emisora, c) Bonos  pensionales expedidos por empresas privadas o públicas, o por cajas pensionales  del sector privado que hayan asumido exclusivamente a su cargo el  reconocimiento y pago de pensiones y cuya denominación genérica de bono  pensional se complementará con el nombre de la entidad emisora. Artículo  119 del Decreto Ley 1299 de 1994 : a) por la Nación en los casos de que rata  el artículo 16 del presente Decreto, b) por el Instituto de Seguros Sociales en  los casos del artículo 17, c) por las Cajas, Fondos o entidades del Sector  Público del nivel Nacional, d) por empresas públicas o privadas o por Cajas o  Fondos de Previsión Social del Sector privado que hayan asumido exclusivamente  a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones y e) por las Cajas, Fondos y  entidades territoriales  que tengan a su cargo el pago y reconocimiento de  pensiones.    

[70] Sentencia  T-445A de 2015.    

[72] Literal  “b”, regulado por el Decreto Ley 1314 de 1994.    

[73] Decreto  816 de 2002, art. 3.    

[74] Decreto  807 de 1994, art.    

[75] Decreto  4937 de 2009, art. 2.    

[76] Sentencia  T-083 de 2023.    

[77] Por ejemplo, la  Sección Segundo Subsección A del Consejo de Estado, en Sentencia  66001-23-33-000-2016-00692-01, estableció que la demandante no tenía derecho al  bono pensional en la medida que no había realizado aportes a ninguno de los  regímenes creados en virtud de la Ley 100 de 1993 y tampoco estuvo afiliada a  ninguna entidad previsora que administrara su riesgo de vejez por lo que no  reunía los preceptos propios para ello.    

[78] . Pasivo pensional de las universidades  oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza  territorial.    

[79] Este bono  se aplica a los servidores públicos que no se encuentran dentro de las  excepciones señaladas en el mismo artículo 279 (como miembros de las Fuerzas  Militares, Policía, personal regido por el Decreto‑Ley 1214, afiliados al  Fondo del Magisterio, trabajadores en concordato o empleados/pensionados de  Ecopetrol) y que, al desvincularse, optan por ingresar al régimen de prima  media.    

[80] Artículo  242 de la Ley 100 de 1993, es decir, el fondo del pasivo prestacional para el  sector salud, de qué trata la Ley 60 de 1993.    

[81] Grupo de  personas que, al 31 de diciembre de 1993, tenían vigente una relación laboral  con una Institución de salud, de la que trata los literales a, b y c del  artículo 8º del Decreto 306 de 2004.    

[82] Grupo de  personas que, al 31 de diciembre de 1993, habían satisfecho los requisitos de  pensión, al servicio de una Institución de salud, de la que trata los literales  a, b y c del referido artículo 8º.    

[83]“(…) a)  Instituciones o dependencias de salud del subsector oficial del sector salud;  b) Entidades del subsector privado del sector salud, cuando hayan estado  sostenidas o administradas por el Estado, o cuyos bienes se hayan destinado a  una entidad pública en un evento de liquidación; c) Entidades de naturaleza  jurídica indefinida del sector salud cuando se trate de instituciones que hayan  estado sostenidas y administradas por el Estado, o que se liquiden y cuyos  bienes se destinen a una entidad pública”.    

[84] Sentencia T-056 de  2017.    

[85] “ARTÍCULO  37. Indemnización Sustitutiva de la Pensión de Vejez. Las personas que habiendo  cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo  de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando,  tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un  salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de  semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado  de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.”    

[86] La  indemnización sustitutiva fue reglamentada por el Decreto 1730 de 2001, cuyo  artículo 2 fue objeto de sucesivas nulidades por parte del Consejo de Estado:  primero, mediante sentencia del 14 de abril de 2005 (Exp.  11001-03-25-000-2003-00112-01), se eliminó la exigencia de que los requisitos  se cumplieran “con posterioridad a la vigencia del sistema general de  pensiones”; y luego, en fallo del 11 de marzo de 2010 (Exp.  11001-03-24-000-2006-00322-00), se declaró la nulidad de los términos  “afiliado” y “afiliados”. Se precisó que el acceso a esta prestación no podía  condicionarse a la afiliación formal al sistema, ni excluir a quienes hubieren  prestado servicios con anterioridad a la Ley 100 de 1993. Así, se consolidó  la regla según la cual los tiempos de servicio anteriores a 1994 son  computables para efectos del reconocimiento de esta indemnización, conforme  a lo dispuesto por el inciso 4° del artículo 2 del Decreto 1730 de 2001,  interpretación reiterada por la Corte Constitucional en las sentencias T-844  de 2012, T-164 de 2017, T-261 de 2020 y T-344 de 2024.    

[87] Sentencia  T-149 de 2002.    

[88] “Son fines  esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y  garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en  la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que  los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de  la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad  territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.  Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las  personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás  derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales  del Estado y de los particulares”.    

[89] “Los  particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la  Constitución y las leyes.

  Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o  extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.    

[90] “(…) El  Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y  adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado  protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,  física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y  sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.    

[91] “(…)  El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y  administrativas. (…)”.    

[92] “El Estado,  la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las  personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y  comunitaria. (…)”.    

[93] “La  seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará  bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los  principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que  establezca la ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable  a la seguridad social. (…)”.    

[94] “La función  administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con  fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,  celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la  delegación y la desconcentración de funciones”.    

[95] La  sentencia T-196 de 2002 señaló que: “En tales circunstancias el  participante se percibe a sí mismo como un objeto manipulable por el sistema.  En orden a evitar esta sensación de alienación, los particulares que acuden  ante la administración pública para tramitar peticiones generales o  particulares deben contar con la suficiente información sobre la materia a  decidir así como sobre el proceso decisorio que es debido en su caso.”    

[96] Artículo  6, numeral 6, que dispone: “6) Suministrar a los(as) usuarios(as) información  cierta, suficiente, clara y oportuna sobre sus derechos deberes, requisitos  para acceder a los pilares y los beneficios de los mismos.”    

[97] El artículo 14 de  la Ley 2055 de 2020 dispone: “La persona mayor tiene derecho a la  libertad expresión y opinión y al acceso a la información, en igualdad de  condiciones con otros sectores de la población y por los medios de su elección.”    

[98]  Sentencias, T-099 de 2008, T-681 de 2013, T-164 de 2017.    

[99] Conforme a  lo dispuesto en los Decretos 1748 de 1995, 3798 de 2003 y 4937 de 2009.    

[100]  Artículos  48 y 52 del Decreto 1748 de 1995.    

[101] Conforme a  lo dispuesto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el  Decreto 306 de 2004 y su compilación en el Decreto 1068 de 2015.

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