T-327-18

         T-327-18             

Sentencia T-327/18    

DERECHO A LA VIVIENDA   DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y contenido    

PROCESOS   ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS-Principio de proporcionalidad y razonabilidad    

Las actuaciones administrativas   sancionatorias están sujetas al principio de proporcionalidad, ya que no pueden   poner en riesgos otros valores constitucionales sin justificar por qué la   sanción impuesta se ajusta a este principio.    

FACULTADES   SANCIONATORIAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA HACER CUMPLIR LAS NORMAS   URBANISTICAS Y LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Alcance    

La Ley 388 de 1997 le otorga a las entidades territoriales facultades   regulativas y sancionatorias. En virtud de las primeras es que estas pueden   definir los objetivos, directrices, políticas y programas para orientar y   administrar el desarrollo físico de su territorio y la utilización del suelo.   Por otro lado, es a través de las segundas que se les permite la imposición de   sanciones económicas y de demolición a todas las personas que no cumplan con los   lineamientos urbanísticos de cada entidad territorial.    

ESPACIO PUBLICO-Protección   constitucional    

REGIMEN DE LAS   LICENCIAS URBANISTICAS-Licencias de urbanización, de parcelación, de   subdivisión, de construcción y de intervención y ocupación del espacio público    

LICENCIA DE   CONSTRUCCION-Procedimiento    

PRINCIPIO DE   PROPORCIONALIDAD EN SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR INCUMPLIMIENTO DE REGIMEN   LEGAL DE LICENCIAS DE CONSTRUCCION    

DEBIDO PROCESO, MINIMO   VITAL Y VIVIENDA DIGNA-Orden a Alcaldía otorgar a la accionante información   acerca de los requisitos para acceder a los programas de vivienda para personas   de bajos recursos económicos, y acerca de las posibilidades de albergue temporal    

Referencia: Expediente T-6.690.507    

Acción de tutela instaurada por Luz Marina Gómez Giraldo contra la   Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín.    

Procedencia: Juzgado 16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín    

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D.C., Trece (13) de agosto de dos mil   dieciocho (2018).    

La Sala Sexta   de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,   integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las Magistradas   Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha   proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia proferido el 24 de noviembre de 2017, por   el Juzgado 16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, que confirmó la   providencia emitida el 25 de octubre de 2017[1]  por el Juzgado 27 Civil Municipal de Oralidad de Medellín, a través de la cual   se declaró improcedente el amparo constitucional solicitado por la accionante.    

El asunto llegó a la Corte Constitucional en cumplimiento de lo   dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó   el Juzgado 16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín. El 17 de abril de   2018, la Sala de Selección número Cuatro[2]  escogió el presente caso para su revisión.    

I.   ANTECEDENTES    

La señora Luz Marina Gómez Giraldo interpuso una acción de tutela   contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín   porque presuntamente vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, a la   vivienda digna y al debido proceso, con motivo de la expedición de la Resolución   Nº 168 del 12 de junio de 2017, a través de la cual se declaró que ella y su   hermana infringieron las normas urbanísticas al llevar a cabo una construcción   sin la licencia correspondiente. En consecuencia, les impuso una sanción   pecuniaria y les dio un plazo perentorio para devolver las cosas a su estado   inicial o para conseguir el permiso respectivo ya que de lo contrario se   ordenaría la demolición total o parcial del inmueble.    

A. Hechos y   pretensiones    

1. La señora Luz Marina Gómez Giraldo tiene 57 años[3] es una madre   soltera que en la actualidad vive de vender empanadas y morcillas[4]. Alega tener   la posesión de un inmueble ubicado en la carrera 98 N° 33A-11, int. 1141, barrio   Belencito Betania, en la ciudad de Medellín. Además, asegura que el lote le fue   cedido por el señor Aldemar Gómez Patiño, quien ya falleció.    

2. La accionante afirma que aproximadamente en el año 2015   construyó una casa prefabricada en el mencionado lote, con el objetivo de vivir   ahí junto a su hijo de 20 años.    

3. El 4 de marzo de 2016 un vecino de la peticionaria interpuso una   querella policiva en su contra en la Inspección 13 de Policía Urbana de   Medellín, entidad adscrita a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la   Alcaldía de esa ciudad, debido a que la acusó de correr de “manera irregular   los contadores del agua […] y construir sin licencia de construcción”[5].    

4. El 18 de marzo de 2016 el Inspector 13 de Policía Urbana de   Medellín realizó una visita al lugar con la finalidad de verificar en qué   consistía la contravención, de la que concluyó que las personas que habitan el   lugar “no presentan licencia de construcción o documentos que los ameriten   (sic) como propietarios.”[6]  En consecuencia, el 18 de marzo del mismo año ordenó la apertura de un   procedimiento administrativo de investigación preliminar para determinar   posibles infracciones urbanísticas.    

5. Mediante la Resolución Nº 083 del 4 de mayo de 2016, la   Inspección 13 de Policía Urbana de Medellín abrió una investigación   administrativa sancionatoria contra la demandante y su hermana, la señora Miryam   Gómez Giraldo, por lo que les formuló el siguiente cargo:    

“Cargo Único: Construcción de una vivienda prefabricada,   dicha construcción está ubicada al parecer sobre una zona verde pública según   mencionan los quejosos, al momento de la visita no presenta licencia de   construcción, ni documentos que los acrediten como propietarios. Dicha   construcción está ubicada en la CARRERA 98 # 33A-11 INT. 1141 VIVIENDA   CONTIGUA AL INT. 143 (edificación al parecer sin nomenclatura).” (Subrayado y negrilla original en el texto)    

En consecuencia, les concedió 15 días hábiles para que presentaran   los descargos correspondientes personalmente o por intermedio de un abogado.   Esto fue llevado a cabo el 2 de junio de 2016 por la actora y su hermana sin   representación de un abogado.    

6. El 12 de junio de 2017 la Inspección 13 de Policía Urbana de   Medellín profirió la Resolución Nº 168[7],   a través de la cual declaró a las señoras Luz Marina y Miryam Gómez Giraldo   infractoras de las normas urbanísticas. Por lo tanto, de conformidad con el   numeral 3º del artículo 104 de la Ley 388 de 1997[8], les impuso   una multa de seis millones ochocientos noventa y siete mil seiscientos cincuenta   y cuatro pesos ($ 6’897.654), la cual debían cancelar dentro los 30 días hábiles   siguientes a la fecha de ejecutoria de la providencia.    

Así mismo, les dio un plazo de 60 días hábiles para devolver las   cosas a su estado inicial o para conseguir la licencia de construcción   correspondiente ya que, de lo contrario, en aplicación de los numerales 4º y 5º   del artículo 104 y el artículo 105 de la Ley 388 de 1997[9], se   ordenaría la demolición total o parcial del inmueble.    

7. El 25 de julio de 2017 la señora Luz Marina Gómez Giraldo   presentó solicitud de legalización de predio ante la Subsecretaría de Catastro,   Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín, mediante   la cual pidió “realizar el proceso que sea conveniente, para que mi lote   ubicado en la dirección Carrera 98#33ª-11 en Medellín […] sea cargado a mi   nombre, ya que dicha posesión la he tenido yo desde hace 23 años […]Deseo   legalizar el lote, para luego legalizar la construcción que hay allí.”[10]     

8. El 28 de julio de 2017, la señora Miryam Gómez Giraldo interpuso   recurso de reposición contra la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017[11].   Argumentó que siempre ha actuado “de forma limpia y veraz con relación a lo   dispuesto en lo relacionado a la licencia de construcción.”[12]    

9. A través de la Resolución Nº 185 del 29 de agosto de 2017, la   Inspección 13 de Policía Urbana de Medellín resolvió el recurso de reposición y   confirmó el acto administrativo recurrido. Concluyó que no se presentaron   argumentos jurídicos que justificaran por qué se llevó a cabo la construcción de   la casa sin las licencias necesarias, ya que la Ley 810 de 2003 es una norma de   orden público.    

10. El 10 de octubre de 2017, la señora Luz Marina Gómez Giraldo   instauró acción de tutela contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la   Alcaldía de Medellín, al considerar que esta le vulneró sus derechos   fundamentales a la igualdad, vivienda digna y debido proceso, al expedir la   Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017. En ese sentido, argumentó que es una   persona de escasos recursos que no dispone de los medios económicos para   realizar los trámites legales necesarios para formalizar la construcción de la   vivienda, los cuales desconoce. Así mismo, afirmó que “en ese barrio   Belencito Betania nadie tiene licencia de construcción, los vecinos han   construido sin permisos, sin licencia y a ellos no les han impuesto ni multas y   no les han ordenado la demolición de sus casas, solo a nosotros que somos los   más pobres.”[13]    

En consecuencia, solicitó al juez de tutela como medida provisional   ordenar a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín   inaplicar la Ley 388 de 1997 en su caso y, por lo tanto, revocar la mencionada   resolución. Por otro lado, como pretensión de fondo, pidió que se ordene a la   accionada que no aplique la mencionada normativa y, por consiguiente, se   invalide el acto administrativo que le impone la multa y le da un plazo para   devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir la licencia de   construcción correspondiente.    

Por medio de auto del 11 de octubre de 2017[14], el Juzgado   27 Civil Municipal de Oralidad de Medellín admitió la acción de tutela y corrió   traslado a la Alcaldía de Medellín-Secretaría de Seguridad y Convivencia como   parte accionada. Así mismo, negó la medida provisional solicitada por la   peticionaria por cuanto consideró que no se reunían los requisitos del artículo   7º del Decreto 2591 de 1991, y porque dicho asunto hacía parte de la decisión de   fondo de la acción constitucional.    

Respuesta de   la Inspección 13 de Policía Urbana – Secretaría de Seguridad y Convivencia de la   Alcaldía de Medellín    

A través de   oficio del 13 de octubre de 2017, la Inspección manifestó que no vulneró ningún   derecho fundamental de la accionante, ya que actuó dentro del marco de sus   competencias legales y constitucionales y aplicó las normas pertinentes al caso,   con su correspondiente sanción.    

C. Decisiones objeto de revisión    

Fallo de primera instancia    

Mediante   sentencia del 25 de octubre de 2017[15],   el Juzgado 27 Civil Municipal de Oralidad de Medellín declaró improcedente  la acción de tutela. Consideró que la accionante no había agotado los recursos   ordinarios de defensa judicial, debido a que buscaba cuestionar la decisión de   un acto administrativo, por lo que la jurisdicción competente para resolver la   controversia era la contenciosa administrativa.    

Impugnación    

El 26 de   octubre de 2017[16],   la demandante argumentó que la acción de tutela precisamente busca evitar   la ocurrencia de un perjuicio irremediable, ya que tiene como objetivo revocar   la resolución que ordena la imposición de la multa y eventualmente la demolición   de su casa. Igualmente, reiteró que es una mujer cabeza de familia sin recursos   económicos, por lo que no dispone de los medios necesarios para contratar y   pagar los estudios de suelos, diseños arquitectónicos y cálculos estructurales   necesarios para adquirir la licencia de construcción.    

Fallo de   segunda instancia    

A través de sentencia del 24 de noviembre de 2017[17], el Juzgado   16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín confirmó la sentencia de   primera instancia. A su juicio, la solicitud de amparo no cumplió el requisito   de subsidiariedad de la acción, debido a que no agotó los mecanismos ordinarios   de defensa judicial ante la jurisdicción contenciosa administrativa.    

II. ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN    

–          Auto del 24 de mayo de 2018    

El 24 de mayo de 2018, la Magistrada sustanciadora expidió un auto   de pruebas con el fin de contar con mayores elementos de juicio[18], mediante   el cual ordenó a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de   Medellín que informara en qué etapa se   encuentra el proceso de cobro de la multa impuesta a la accionante, y si ha   llevado a cabo alguna medida tendiente a la demolición total o parcial del   inmueble. Por otro lado, le solicitó a la peticionaria que informara cuál es su   situación socioeconómica y su núcleo familiar, así como si había llevado a cabo acciones para formalizar la construcción del   inmueble, y si había pagado la multa impuesta por la demandada.    

Por último, vinculó a la Personería de Medellín con el objetivo de   que informara cuáles son los instrumentos de asesoría   legal con los que cuentan las personas que viven en barrios de estratos 1, 2 y   3, que buscan formalizar la construcción de un inmueble.    

Una vez vencido el término legal otorgado, la Secretaría de esta   Corporación informó que se obtuvieron las siguientes respuestas:    

Alcaldía   de Medellín    

La Alcaldía   respondió a las preguntas formuladas a través de comunicación electrónica del 1º   de junio de 2018[19].   En primer lugar, afirmó que mediante las facturas Nº 245007529539 y 240007546840 del 4   de octubre de 2017, emitió un documento de cobro a las   señoras Luz Marina Gómez Giraldo y Myriam Gómez Giraldo, por el valor de tres   millones cuatrocientos cuarenta y ocho mil ochocientos veintisiete pesos   ($3’448.827) cada una, con motivo de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de   2017. Lo anterior, debido a que dividió en dos el monto total por el que habían   sido sancionadas en la Resolución, a saber, seis millones ochocientos noventa y   siete mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos ($6’897.654).    

Además, indicó   que esta no ha sido cancelada y que “remitirá a la Secretaría de Hacienda de   la ciudad de Medellín para que inicie el proceso de cobro coactivo.”[20] Por   último, señaló que no se ha llevado ningún proceso de demolición total o parcial   del inmueble ubicado en la carrera 98 N° 33A-11, int. 1141.    

Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de   Medellín    

Esta Oficina, mediante escrito radicado el 5 de junio de   2018[21],   manifestó que después de haber revisado el índice de propietarios por   nomenclatura, concluyó que la carrera 98 N° 33A-11, int. 1141 no se encuentra   registrada, debido a que “existe la numeración de la unidad residencial pero   los interiores solo van hasta el 1131.”[22]    

Personería de Medellín    

La Personería,   a través de oficio radicado el 7 de junio de 2018[23], informó   que “… brinda asesoría legal a los ciudadanos que así lo requieran, lo que   incluye los asuntos objeto de la presente acción de tutela.”[24]   Además, hizo un recuento extenso de las normas que establecen las competencias   de las Personerías municipales y distritales.    

Ni la   peticionaria ni la Subsecretaría de Catastro, Secretaría de Gestión y Control   Territorial de la Alcaldía de Medellín, respondieron las preguntas formuladas   por la Magistrada ponente.    

–          Medida provisional del 25 de mayo de 2018    

El 25 de mayo   de 2018, la Sala Sexta de Revisión profirió el Auto Nº 343 de 2018, mediante el   cual decretó como medida cautelar la suspensión de los efectos de los numerales   dos y tres de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, hasta la expedición   del fallo definitivo, los cuales ordenan lo siguiente:    

“SEGUNDO: Así mismo se hace   saber a MYRIAM GÓMEZ GIRALDO CC. 43.515.749 Y LUZ MARINA GÓMEZ GIRALDO – C.C.   43.064.880, y demás notas civiles y personales insertas en el expediente, que a   partir de la ejecutoria de la presente providencia DISPONE DE UN PLAZO DE   SESENTA (60) DÍAS HÁBILES, para que se adecúe a las normas obteniendo la   licencia correspondiente, que ampare la construcción que se ejecutó en el lugar,   o volver a las cosas al estado inicial, al tenor de lo dispuesto en el artículo   105 inciso 2º de la Ley 388 de 1997 modificada parcialmente por el artículo 2º   de la Ley 810 de 2003.    

TERCERO: Si vencido el   plazo señalado en el numeral anterior, no se hubiere acreditado la expedición de   la licencia de construcción, o reconocimiento, o se hubiere vuelto las cosas a   su estado inicial, el infractor se hará acreedor a las sanciones consagradas en   los numerales 4º y 5º del art.104 y en el artículo 105 de la Ley 388 de 1997   modificada parcialmente por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003, las que serán   impuestas por el Despacho.”[25]    

Lo anterior,   con el objetivo de prevenir que se configurara una carencia actual de objeto por   un eventual daño consumado dentro del proceso, ya que se deben establecer las   circunstancias fácticas y jurídicas en las que se emitió el mencionado acto   administrativo.    

–          Auto del 20 de junio de 2018    

Una vez   recibida la información del auto del 24 de mayo de 2018, la Sala de Revisión   consideró que esta era insuficiente para resolver el asunto. Por lo tanto, a   través de auto del 20 de junio de 2018[26],   requirió a la Subsecretaría de Catastro, Secretaría de Gestión y Control   Territorial de la Alcaldía de Medellín para que cumpliera las órdenes emitidas   en el auto del 24 de mayo de 2018. Por otro lado, consideró necesario vincular a   la señora Myriam de Jesús Gómez Giraldo al proceso, debido a que ella también   fue sancionada por la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, y los efectos   de esta sentencia podrían afectarla.    

Subsecretaría de Catastro, Secretaría de Gestión y Control Territorial de la   Alcaldía de Medellín    

El 29 de junio   de 2018, la Subsecretaría de Catastro dio respuesta a las preguntas formuladas   por la Magistrada sustanciadora[27].   En primer lugar, señaló que no es la entidad competente para llevar a cabo la   legalización del inmueble. Sin embargo, resaltó que en sus registros la última   persona que se identificada como poseedora del predio en el que se ubica el   inmueble era la señora María Hermelina Giraldo de Gómez (Q. E. P. D), difunta   madre de la accionante, por lo que los herederos deben iniciar un proceso de   sucesión ante la jurisdicción ordinaria o el círculo notarial respectivo. Por   último, indicó que remitiría el expediente al Instituto Social de Vivienda y   Hábitat de Medellín, debido a que señaló que esta es la entidad competente para   adelantar proceso de legalización de la construcción.    

Instituto   Social de Vivienda y Hábitat de Medellín-ISVIMED    

El 5 de julio   de 2018, el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín, en adelante   ISVIMED, allegó respuesta al expediente con motivo de la remisión hecha por la   Subsecretaría de Catastro. En esta indicó que:    

“…. el predio reconocido en la ficha catastral CBML 13120020035   ubicado en la CR 98 N° 33ª 11 (1141) del barrio San Javier, comuna 13, Medellín   […] está situado dentro de un Área con Instrumento de Planificación   Complementaria con proyección de un espacio público de esparcimiento y   encuentro, por lo cual no fue posible adelantar proceso de titulación,   toda vez que conforme a la normatividad ya enunciada, y al Acuerdo municipal N°   48 de 2014 ‘por medio del cual se adopta la revisión y ajuste de largo plazo del   Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín y se dictan otras   disposiciones complementarias’ este se encuentra afectado por el Macroproyecto   de la siguiente manera:    

1.      Restricción por retiros a ríos y   quebradas    

2.      Red Conectividad ecológica”[28] (Subrayado en el texto original)    

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1.    Corresponde a esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional analizar las   sentencias proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con   fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto   2591 de 1991.    

Examen de procedencia de la acción de   tutela    

2. La Sala considera que antes de la   formulación del problema jurídico de fondo, debe determinar si la acción de   tutela es procedente. En tal sentido, verificará si esta cumple los requisitos   de procedibilidad establecidos en el artículo 86 Superior, a saber: i)   legitimación en la causa por activa; ii) legitimación en la causa por pasiva;   iii) subsidiariedad; e, iv) inmediatez.    

–          Legitimación en la causa por activa    

3. El artículo 86 de la Constitución establece que   cualquier persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para procurar   la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando   estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier   autoridad pública o particular.    

Por su parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 regula la   legitimación para el ejercicio de la acción de tutela, en el sentido de que la   solicitud de amparo puede ser presentada: i) a nombre propio; ii) a través de   representante legal; iii) por medio de apoderado judicial; iv) mediante agente oficioso, siempre y cuando el interesado esté   imposibilitado para promover su defensa; o v) por el Defensor del Pueblo y los   personeros municipales.    

4.  En el presente caso, la señora Luz Marina Gómez Giraldo se encuentra   legitimada en la causa por activa porque es una persona mayor de edad que actúa en nombre propio y acusa la presunta vulneración de sus   derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al debido proceso.    

–          Legitimación en la causa por pasiva    

5. La legitimación en la causa por pasiva dentro del   trámite de amparo hace referencia a la capacidad legal de quien es el   destinatario de la acción de tutela para ser demandado, pues está llamado a   responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado una vez   se acredite la misma en el proceso[29].    

6. En el asunto que se discute en esta ocasión, la tutela está   dirigida contra la Secretaría de Seguridad y   Convivencia de la Alcaldía de Medellín, a la cual se encuentra vinculada la   Inspección de Policía 13 Urbana de la misma ciudad, que es una autoridad pública a la que se le atribuye la   vulneración de derechos fundamentales. En consecuencia, se encuentra acreditado   el requisito de legitimación en la causa por pasiva.    

–          Subsidiariedad    

7. El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución establece el   principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela   así:    

“[E]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de   otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo   transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. (Negrilla fuera del texto original).    

En   otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y   extraordinarios que el sistema judicial dispone para conjurar la situación que   amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de   la acción de tutela como vía preferente o instancia judicial adicional de   protección[30].    

8.   Sin embargo, la jurisprudencia constitucional determina que esta regla está   sujeta a la eficacia e idoneidad que tenga el mecanismo ordinario de defensa   judicial dentro del ordenamiento jurídico, ya que este:    

“ha de tener una efectividad igual o superior a la de la acción de   tutela para lograr efectiva y concretamente que la protección sea inmediata. La   idoneidad del medio judicial puede determinarse, según la Corte lo ha indicado,   examinando el objeto de la opción judicial alternativa y el resultado previsible   de acudir a ese otro medio de defensa judicial.”[31]    

De   este modo, cuando se determina que el otro medio de defensa judicial no es   idóneo o eficaz, o se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio   irremediable, la tutela es el medio procedente para proteger los derechos   fundamentales que se encuentran en riesgo de manera definitiva o transitoria.    

En   ese sentido, el análisis de la procedibilidad de la acción de tutela exige al   juez la verificación de las siguientes reglas jurisprudenciales de procedencia   del amparo como: i) mecanismo definitivo, cuando el actor no   cuenta con un mecanismo ordinario de protección o el dispuesto por la ley para   resolver las controversias, no es idóneo y eficaz, conforme a las especiales   circunstancias del caso que se estudia[32]; ii)   mecanismo transitorio, ante la existencia de un medio judicial que si bien   puede ser idóneo y eficaz, no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable,   conforme a la especial situación del peticionario[33]. Además, iii) cuando la acción de tutela es   promovida por personas que requieren especial protección constitucional   -como niños, mujeres cabeza de familia, personas de la tercera edad, población   LGBTI, personas en situación de discapacidad, entre otros- el examen de   procedencia de la acción de tutela se hace menos estricto, a través de criterios   de análisis más amplios, pero no menos riguroso[34].    

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional también establece que un evento o   situación configura un perjuicio irremediable cuando: i) es cierto e   inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones,   sino a una apreciación razonable de hechos verídicos-[35], ii) es grave, desde el punto   de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de   dicho bien o interés para el afectado[36], y iii) requiere atención   urgente, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención   o mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma   irreparable[37].    

9.   Respecto a la acción de tutela contra actos administrativos, la   jurisprudencia constitucional precisa que el juez natural para dilucidar los   conflictos que se presentan con estos es la jurisdicción contenciosa   administrativa a través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho[38]. Sin embargo, excepcionalmente se ha admitido   la procedencia de la tutela contra actos administrativos:    

“… en los eventos en que se evidencie que (i) la actuación   administrativa ha desconocido los derechos fundamentales, en especial los   postulados que integran el derecho al debido proceso; y (ii) los mecanismos   judiciales ordinarios, llamados a corregir tales yerros, no resultan idóneos en   el caso concreto o se está ante la estructuración de la inminencia de un   perjuicio irremediable; la acción de tutela es procedente.”[39]    

En   ese sentido, si bien por regla general la acción de tutela es improcedente   cuando existen conflictos presentados a partir de un acto administrativo, si se   verifica que hay derechos fundamentales en juego y se está ante la ocurrencia de   un perjuicio irremediable, o si queda demostrado que el mecanismo ordinario es   ineficaz o inapropiado para la protección de estos derechos, la tutela es   procedente para conocer del asunto de manera transitoria o definitiva.    

10. En este caso, la accionante es: i)  madre soltera[40];   ii) vive de vender empanadas y morcillas, por lo que no tiene ingresos fijos   mensuales[41];   iii) tiene un puntaje de 48,50 en el SISBEN[42];   y iv) está afiliada al Sistema de Seguridad Social en Salud en el régimen   subsidiado[43].    

Estas circunstancias permiten a la Sala establecer que la accionante es un sujeto que   merece especial protección constitucional por su situación socioeconómica,   debido a que es mujer cabeza de familia cuya única fuente de ingresos es la   comercialización informal y a pequeña escala de los productos alimenticios que   ella prepara, por lo que sus ingresos son reducidos y en ocasiones no alcanzan   para satisfacer su mínimo vital. Por otro lado, es importante señalar si bien la   accionante no respondió a las preguntas sobre su   situación socioeconómica formuladas a través del auto del 24 de mayo 2018, esto no desvirtúa la afirmación que realizó en el escrito de   tutela respecto a la ausencia de recursos que le imposibilita contratar un   abogado y acudir tanto al proceso policivo iniciado en su contra (como quedó   demostrado), como a la jurisdicción ordinaria para controvertir los hechos que   le endilga la administración de Medellín.    

Debido a lo anterior, es evidente que para este caso particular y concreto, el   mecanismo judicial ordinario ante la jurisdicción contencioso administrativo no   resulta idóneo ni eficaz para la protección de sus derechos fundamentales, pues   la eventual demolición de su casa y el cobro de una multa de más de tres   millones de pesos en un lapso de 90 días, hacen que ella se encuentre ante una   situación  inminente y grave que puede afectar sus derechos a   la vivienda y al mínimo vital, que de resultar confirmada requiere de   atención urgente. En otras palabras, se cumplen las características   descritas para que el estudio de fondo a través de tutela, proceda.      

Siendo así, se   advierte que exigirle a la peticionaria acudir a la   jurisdicción contenciosa administrativa sería desproporcionado y la llevaría a una   situación más gravosa de la que actualmente padece, de manera que en este caso la acción de tutela es procedente como mecanismo definitivo.    

–          Inmediatez[44]    

11. Esta Corporación ha   reiterado que uno de los principios que rigen la procedencia de la acción de   tutela es la inmediatez. Por lo tanto, si bien la solicitud de amparo puede   formularse en cualquier tiempo, es decir, no tiene término de caducidad[45],   su interposición debe hacerse dentro un plazo razonable, oportuno y justo[46],   bajo el entendido que su razón de ser es la protección inmediata y urgente de   los derechos fundamentales vulnerados.    

No   obstante, existen eventos en los que prima facie puede considerarse que   la acción de tutela carece de inmediatez y, en consecuencia, es improcedente   pues trascurrió demasiado tiempo entre la vulneración de los derechos   fundamentales y la presentación de la solicitud de amparo. En estos   casos, el análisis de procedibilidad excepcional de la petición de protección   constitucional se torna mucho más estricto y está condicionado a la verificación   de los siguientes presupuestos:    

i)                    la existencia de razones válidas y justificadas de la inactividad   procesal, como podrían ser la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso   fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para formular la solicitud de   amparo en un término razonable, la ocurrencia de un hecho nuevo, entre otros;    

ii)                 cuando la vulneración de los derechos fundamentales es continua y   actual;    

iii)               cuando la carga de la interposición de la solicitud de amparo en un   determinado plazo resulta, de una parte, desproporcionada debido a la situación   de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, y de otra,   contraria a la obligación de trato preferente conforme al artículo 13 Superior.    

12. En atención a las consideraciones expuestas, la Sala advierte   que el presupuesto de inmediatez está acreditado, ya que transcurrió aproximadamente un mes y una   semana desde el momento en que la Secretaría de Seguridad y Convivencia de   la Alcaldía de Medellín, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la   Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017[47], y la presentación de la acción   de tutela de la referencia ocurrida el 10 de octubre de   2017. Este espacio de tiempo   se muestra razonable y proporcionado en el caso particular.    

13. De todo lo expuesto, en definitiva la Sala encontró acreditados   en el presente asunto todos los requisitos generales de procedencia de la acción   de tutela y, en consecuencia, pasará a formular el problema jurídico de fondo   que subyace a la situación alegada por la accionante.    

Asunto objeto de revisión y problema jurídico    

14. La señora   Luz Marina Gómez Giraldo interpuso acción de tutela contra la Secretaría de   Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín debido a que presuntamente se   vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al   debido proceso, con motivo de la expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de   junio de 2017, a través de la cual se declaró que ella y su hermana infringieron   las normas urbanísticas al llevar a cabo una construcción sin la licencia   correspondiente. En consecuencia, les impuso una sanción económica y les dio un   plazo perentorio para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir el   permiso respectivo, ya que de lo contrario se ordenaría la demolición total o   parcial del inmueble.    

Por su parte,   la Alcaldía manifestó que no vulneró ningún derecho fundamental en el caso   concreto, ya que su actuación se llevó a cabo dentro del marco de sus   competencias. Los jueces de instancia declararon improcedente el amparo, debido   a que consideraron que la demandante podía acudir ante la justicia contenciosa   administrativa para controvertir el acto administrativo mediante el cual ella   fue sancionada.    

15.  De   acuerdo con los antecedentes, el Instituto   Social de Vivienda y Hábitat de Medellín-ISVIMED informó a esta Corporación que   si bien la accionante solicitó la legalización   del inmueble (debido a que la administración municipal le sugirió esa acción   con base en el POT), tal petición no pudo ser tramitada porque el predio,   presuntamente, se encuentra dentro de un área con instrumento de   planificación complementaria con proyección de espacio público, también de   conformidad con el POT vigente. En ese sentido, si bien la administración   inicialmente indicó a la accionante que llevara a cabo el trámite de   legalización del inmueble, posteriormente le informó a esta Sala de Revisión que   el predio era de aquellos en los cuales no es posible la construcción de   inmuebles.    

16. Hecha la anterior aclaración, la Sala estima que el problema jurídico que   debe resolver se circunscribe a establecer si: ¿la   Inspección de Policía Urbana 13 adscrita a la   Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín vulneró   los derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al debido   proceso de la accionante, con motivo de la expedición de la Resolución Nº 168   del 12 de junio de 2017, a través de la cual: (i) se le impuso una   sanción pecuniaria y (ii)  se le dio un plazo perentorio para devolver las cosas a su estado inicial o para   conseguir el permiso respectivo, ya que de lo contrario se ordenaría la   demolición total o parcial del inmueble?    

Para resolver la cuestión planteada, es necesario   examinar los siguientes temas: i) el derecho a la vivienda digna; ii) los principios de proporcionalidad   y razonabilidad dentro del marco de los procesos administrativos sancionatorios;  iii) las facultades sancionatorias de las Alcaldías municipales para   hacer cumplir los Planes de Ordenamiento Territorial –POT– y el régimen   urbanístico nacional y territorial; y iv) el régimen legal de las licencias   urbanísticas y de reconocimiento de edificaciones. Después del estudio de esos   asuntos, se llevará a cabo el análisis del v) caso concreto.    

El derecho a   la vivienda digna    

17.  El artículo 51 de la Constitución determina que todas las   personas tienen derecho a una vivienda digna y que el Estado tiene la obligación   de establecer las condiciones necesarias para hacerla efectiva. La Corte   Constitucional analizó la naturaleza jurídica de esta garantía en diferentes   oportunidades[48] y determinó que se trata de   un derecho fundamental autónomo debido a que:    

“i) a la luz de los instrumentos internacionales que consagran las   obligaciones del Estado colombiano, todos los Derechos Humanos deben ser   garantizados; ii) la adopción del modelo de Estado Social de Derecho conlleva al   reconocimiento de los Derechos Económicos Sociales y Culturales como   fundamentales; iii) todos los derechos comprenden tanto mandatos de abstención   como de prestación y ello no es óbice para negar su naturaleza fundamental; iv)   a pesar de que las prestaciones requeridas para la satisfacción de esta garantía   deben ser precisadas por las instancias del poder, es común a todos los derechos   constitucionales cierto grado de indeterminación; y v) una cosa es la naturaleza   del derecho y otra su eficacia, por lo que un derecho fundamental puede tener   distintos grados de eficacia.”[49]    

Así mismo, la jurisprudencia establece que la protección del derecho fundamental   a la vivienda digna a través de la tutela está condicionada a la posibilidad de   que se traduzca en un derecho subjetivo, por lo que señaló que su amparo solo es   procedente en tres hipótesis: i) cuando se pretende hacer efectiva la faceta de   abstención de la vivienda digna (no intervención arbitraria estatal); ii)   siempre que se presenten pretensiones relativas a derechos subjetivos previstos   en el marco de desarrollos legales o reglamentarios; y iii) en los eventos en   que por una circunstancia de debilidad manifiesta, la intervención del juez de   tutela sea necesaria con el fin de adoptar medidas encaminadas a lograr la   igualdad efectiva[50]. Por lo tanto, la vivienda digna es un   derecho fundamental autónomo cuyo amparo por vía de tutela solo es viable si se   trata de un derecho subjetivo.    

                                                      

18. La Observación General Número 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y   Culturales (en adelante Comité DESC) desarrolló el contenido del derecho a la vivienda   adecuada previsto en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos   Económicos Sociales y Culturales. En esta se identifican siete elementos que   delimitan este concepto: i) la seguridad jurídica de la tenencia; ii) la   disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; iii)   gastos soportables; iv) habitabilidad; v) asequibilidad; vi) lugar y vii)   adecuación cultural. Para el caso objeto de análisis, es pertinente hacer   referencia a tres de estos aspectos.    

Respecto a la   seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia, el Comité DESC   estableció que esta hace referencia a que “sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las   personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice   una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.”[51] Este lineamiento ha sido adoptado por   esta Corte en múltiples ocasiones[52],   por lo que ha determinado que el Estado tiene la obligación constitucional de   salvaguardar los diversos tipos de relación que las personas tengan con el bien   inmueble en el que habitan.    

Por otro lado, el Comité   DESC instituyó que el elemento de gastos soportables está relacionado con la   proporcionalidad entre los niveles de ingresos y los gastos de vivienda[53].   Este Tribunal a través de diversos fallos puso en práctica las observaciones del   comité y afirmó que “el [costo] de tenencia –en cualquier modalidad- debe ser   de un nivel tal que no comprometa la satisfacción de otros bienes necesarios   para la garantía de una vida digna de los habitantes de la vivienda.”[54]  En ese sentido, el Estado debe procurar que exista un equilibrio entre los   gastos relacionados con la vivienda y la satisfacción del mínimo vital de sus   habitantes, de manera que estos sean proporcionados y no comprometan los   recursos básicos para la existencia de una persona o de un grupo familiar.    

Por último, la observación   del Comité DESC determinó que la noción de habitabilidad implica que las personas ocupen un espacio   digno, por lo que este debe garantizar su seguridad física y protegerlas de   amenazas a la salud y riesgos estructurales[55].    Siendo así, esta Corporación concluyó que los elementos que configuran la habitabilidad son dos[56]:   i) la prevención de riesgos estructurales y ii) la garantía de la seguridad   física de los ocupantes. De este modo, para que una vivienda sea habitable   conforme a los requisitos constitucionales esta debe salvaguardar la vida de sus   habitantes, por lo que el Estado debe disponer de los medios necesarios para   evitar fallas en su estructura y resguardar a sus habitantes de cualquier riesgo   o daño natural que pueda poner en peligro su integridad física.       

19.  Teniendo en cuenta que la Carta Política dispone la protección de la vivienda y   en cumplimiento de las diferentes condiciones establecidas en la Observación   General mencionada, la Corte construyó una doctrina constitucional alrededor de   algunos de sus atributos.    

Por ejemplo, en la sentencia T-585 de 2008[57], la Sala Octava de Revisión estudió el caso de una familia a la que se   le había negado la inclusión en un programa de reasentamiento porque había   adquirido su vivienda con posterioridad a la declaratoria de alto riesgo, de   manera que no aparecía en el censo de las familias afectadas. Así, la Sala consideró   que se vulneró el derecho a la vivienda digna de esa familia, en la medida en   que su casa fue demolida por la administración sin haber incluido previamente   a los afectados en un programa de reubicación, independientemente de que   esta fuera habitada o construida con posterioridad a la declaratoria de alto   riesgo.    

Así mismo, en la sentencia T-624 de 2011[58], la Sala Primera de Revisión examinó una   acción de tutela contra el   Fondo de Prevención y Atención de Emergencias y la Caja de Vivienda Popular. En   este caso el demandante reclamaba que estas últimas demolieron su vivienda   porque supuestamente estaba construida en una zona de alto riesgo sin haberlo   establecido previamente. Siendo así, la Sala determinó que en esos casos la   decisión de proceder a evacuar y demoler una vivienda necesariamente debe estar   antecedida, en primer lugar, de un concepto técnico en donde se haya declarado   como zona de alto riesgo el lugar en que la vivienda a demoler se encuentra   ubicada. Además, determinó que la demolición de viviendas de alto riesgo debe   estar precedida de la adopción de los mecanismos necesarios para el traslado   inmediato y provisional de las familias afectadas. Siendo así, concluyó que   se debe informar a las familias el procedimiento a seguir con el fin de   disminuir  el impacto desfavorable que tales decisiones pueden tener sobre los   implicados, y así evitar que queden sometidos a una situación de indefensión   mayor a la que ya se encontraban por habitar en una zona de alta vulnerabilidad.    

En la sentencia T-816 de 2012[59], la Sala Tercera de Revisión conoció el caso   de una persona que llevó a cabo una construcción sin la licencia correspondiente   en un predio sobre el que firmó una promesa de compraventa. Si bien en esta   ocasión, la Sala determinó que la acción no cumplía con el requisito de   subsidiariedad y, por consiguiente era improcedente, esta advirtió que en los   casos en que las personas en situación de vulnerabilidad socioeconómica llevaran   a cabo una construcción sin la obtención previa de una licencia,   la administración debía tomar medidas adicionales a las sancionatorias y   ayudarles a superar su condición de precariedad en la vivienda. En consecuencia, la Sala determinó que   en dichos casos la administración tiene el deber de informar a las personas cómo   ejecutar una construcción en su situación sin violar el régimen urbanístico ni   poner en riesgo su vida.    

Por   último, en la sentencia T-046 de 2015[60],  la Sala Segunda de Revisión estudió el caso de una persona cuya vivienda se   declaró de alto riesgo no mitigable y, en consecuencia, ordenó su demolición a   pesar de que esta llevaba 23 años viviendo en el lugar y de que el terreno era   de su propiedad. Siendo así, la Sala consideró que se vulnera el derecho a la   vivienda digna en su alcance de habitabilidad, cuando una autoridad municipal   no suministra alternativas de vivienda a personas en condición de vulnerabilidad   que viven en zonas de alto riesgo.    

20. En resumen, la jurisprudencia constitucional determina que   el concepto de vivienda implica que las personas habiten un lugar   propio o ajeno que posibilite el desarrollo de su vida dentro  de   condiciones mínimas de dignidad y seguridad. En ese sentido, una “vivienda digna” debe   contar con las condiciones adecuadas para no poner en peligro la vida e   integridad física de sus ocupantes. Así mismo, esta establece que cuando esté en   discusión el derecho a la vivienda de sujetos de   especial protección constitucional o en estado de vulnerabilidad (incluida la   socioeconómica), las autoridades competentes deben tomar las medidas   alternativas que sean menos gravosas para estos y, en todo caso, procurar   soluciones provisionales de vivienda.      

Los principios   de proporcionalidad y razonabilidad dentro del marco de los procesos   administrativos sancionatorios    

21. El artículo 29 de la Constitución   establece que el debido proceso es un derecho fundamental que debe aplicarse a   todas las actuaciones judiciales y administrativas. No obstante, la   jurisprudencia constitucional determina que este no comprende exclusivamente las   normas orgánicas constitucionales, sino también otro cúmulo de valores y   principios más allá del cumplimiento de los requisitos establecidos en las leyes   procesales[61]. En ese sentido, se reconoce que el   principio de proporcionalidad es relevante dentro del debido proceso, ya que   exige la justificación en términos constitucionales de cualquier medida que   implique la limitación de un derecho fundamental, por lo que implica una   adecuación entre los medios utilizados y las necesidades que se tratan de   satisfacer en una medida.    

22. El artículo 44 de la Ley 1437 de 2011[62] establece que las sanciones   administrativas están sujetas al principio de proporcionalidad, de manera que la   ley restringe la órbita de la discrecionalidad administrativa y constituye un   límite general para cualquier ejercicio que suponga la limitación de los   derechos fundamentales. Es así como, en caso de   encontrarse en colisión un derecho con el ejercicio de otras garantías   fundamentales o con la salvaguarda de otros fines constitucionales, la   restricción del primero debe encontrarse justificada.    

La Corte   determinó que para evaluar si esto ocurre se debe realizar un juicio   de proporcionalidad. Los pasos para   efectuar tal juicio son: “i) determinar si la medida limitativa busca una finalidad   constitucional; ii) si el medio elegido es idóneo para lograr el fin y, iii) si la medida es estrictamente proporcional en relación con el   fin que busca ser realizado, de modo que no signifique un sacrificio excesivo de   valores y principios que tengan un mayor peso relativo –en el caso concreto- que   el principio que se pretende satisfacer.”[63]    

En ese   sentido, las actuaciones administrativas sancionatorias están sujetas al   principio de proporcionalidad, ya que no pueden poner en riesgos otros valores   constitucionales sin justificar por qué la sanción impuesta se ajusta a este   principio.    

23. La   jurisprudencia constitucional examinó en distintas oportunidades la   proporcionalidad de las sanciones administrativas. En la sentencia T-596 de   2011[64],  la Sala Quinta de Revisión examinó el caso de un adulto mayor desplazado al   cual se le había impuesto una sanción económica de más de cuatro millones de   pesos, debido a que había construido sin la licencia requerida.    

En esa   ocasión, la Sala determinó que la imposición de la multa agravó la situación de   vulnerabilidad del accionante, ya puso en duda la única opción de habitación que   este tenía. Así mismo, señaló que en esos casos se le debe prestar ayuda a la   población de especial protección constitucional de manera que se les otorgue el   acompañamiento idóneo para obtener los permisos correspondientes. Sin embargo,   la sentencia aclaró que si la persona es renuente a aceptar las alternativas   propuestas por la administración y continúa ejecutando la conducta violatoria   del régimen urbanístico, esta será merecedora de la sanción correspondiente, ya   que es responsabilidad de las autoridades públicas velar por el acatamiento de   las normas urbanísticas. Por lo tanto, dejó sin efectos la resolución que le   imponía una sanción económica y, en consecuencia, ordenó a la administración que   orientara y acompañara al accionante para que su predio cumpliera con las normas urbanísticas   establecidas.    

En la   sentencia T-986A de 2012[65],   la Sala Séptima de Revisión conoció el caso de una mujer en una precaria   situación financiera a la cual se le impuso sanción económica de más de siete   millones de pesos, ya que ejecutó una construcción sin la licencia   correspondiente. En esta oportunidad la Sala llevó a cabo un juicio de   proporcionalidad para evaluar si la sanción correspondía con la falta cometida.   Así encontró que al aplicar la norma la administración desatendió el principio de   proporcionalidad que rige la función administrativa sancionatoria, pues la   sanción impuesta resultaba ser en exceso gravosa para la accionante.    

De este modo, concluyó que el monto de la multa era desproporcionado en la medida   en que con su imposición afectó de manera grave su derecho fundamental al   mínimo vital, ya que le impuso una carga que no podía soportar sin poner en   riesgo su propia subsistencia. En consecuencia, la providencia ordenó dejar sin   efectos la resolución a través de la cual se atribuyó la multa y, además, ordenó   a la administración que asesorara a la tutelante sobre los trámites que debía   adelantar para postularse a programas de vivienda del orden municipal y/o   nacional.    

24. En consecuencia, se ha visto que cuando la   imposición de una sanción administrativa urbanística pone en tela de juicio de   manera cierta y urgente el derecho al mínimo vital y la vida digna de una   persona que demuestra estar en una situación de vulnerabilidad socioeconómica,   resulta desproporcionada y, por ello, cabe la posibilidad de dejarla sin   efectos. En esa medida, según la jurisprudencia constitucional las autoridades   administrativas deben, a la hora de imponer sanciones, considerar la situación   particular del sancionado, y si es del caso, además de ejercer su poder   punitivo, también prestar cierto tipo de asesoría para procurar la mayor   protección de los derechos fundamentales de los afectados con la sanción.      

Facultades sancionatorias de las Alcaldías   Municipales para hacer cumplir las normas urbanísticas y los Planes de   Ordenamiento territorial    

25. El artículo 1º de la Constitución establece que Colombia es una República unitaria,   descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,   participativa y pluralista. Así mismo, los artículos 286, 287 y 288 superiores   establecen que los departamentos, distritos, municipios y resguardos indígenas   son entidades territoriales que gozan de autonomía para la gestión de sus   intereses, pero que de todos modos están sujetas a ejercer sus competencias de   conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.   En concordancia con lo anterior, el artículo 311 de la   Carta establece que los municipios, en virtud de su función   político-administrativa dentro del Estado, tienen el deber de   definir y modificar   el desarrollo de sus territorios.    

26. Conforme a estos mandatos constitucionales el Legislador expidió la   Ley 388 de 1997, cuyo objetivo es armonizar las disposiciones que anteriormente   regulaban el tema del ordenamiento territorial con las normas constitucionales   expedidas en ese momento y las leyes orgánicas del plan de desarrollo y áreas   metropolitanas. En ese sentido, el artículo 9º de esta ley estableció que   los Planes de Ordenamiento Territorial (en adelante POT) son el   conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas,   actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico   del territorio y la utilización del suelo.    

El artículo 12   de esta ley establece que los POT deben tener tres componentes: uno general, uno   urbano y uno rural. El primero está constituido por los objetivos, estrategias y contenidos   estructurales de largo plazo para un municipio o distrito. El segundo se encarga   de las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el   desarrollo físico urbano de la entidad territorial. Por último, el tercero   también debe desarrollar políticas, acciones, programas y normas, con la diferencia de que estas deben   orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y   la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo.    

27. En atención al componente urbano del POT, el numeral 11 del artículo   13 de la mencionada ley establece que es necesaria la expedición de normas   urbanísticas.    

El artículo 15 de esta ley establece que las normas urbanísticas son aquellas que regulan el uso, la   ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las   consecuencias de las actuaciones de la administración para estos procesos. Este   tipo de normas se dividen en tres. Las primeras son las estructurales,   las cuales aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en   el componente general del POT y en las políticas y estrategias de mediano plazo   del componente urbano. Este tipo de normas prevalecen sobre todas las demás, de   manera que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni   modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece.    

Por otro lado están las generales, las cuales permiten establecer de qué manera y con   qué intensidad se puede utilizar el suelo, así como las actuaciones,   tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e   incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del   perímetro urbano y suelo de expansión. Por último, las complementarias  son las relacionadas con las   actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones   contempladas en los componentes general y urbano del plan de ordenamiento.    

En   ese sentido, debe señalarse que las normas urbanísticas son disposiciones   de orden público que buscan regular el desarrollo territorial en el país.   Por lo tanto, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que su   aplicación es inmediata de manera que “plantear derechos adquiridos frente a   la existencia de la norma urbanística conlleva un desconocimiento de las   competencias asignadas por la Constitución (…) y la ley (…) a los   Concejos Municipales o Distritales y a las autoridades territoriales para   reglamentar los usos del suelo.”[66]    

Por lo tanto, se ve que las normas urbanísticas generales otorgan   derechos e imponen obligaciones a los propietarios de terrenos y a sus   constructores, así como también especifican los instrumentos que deben emplearse   para contribuir eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano.    

En desarrollo de estas competencias, el artículo 99 de la ley en mención determina que para   adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación,   reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y   demolición de edificaciones en predios urbanos y rurales, se requiere de manera previa a su ejecución   la obtención de la licencia urbanística correspondiente. Como   se verá en el siguiente acápite, esta debe ser   expedida por un acto administrativo particular y concreto por la respectiva   autoridad municipal o distrital competente, y de conformidad con lo establecido   en el POT.    

28. Ahora bien, es importante señalar que la Ley 388 de 1997 no solo le   otorgó a las entidades territoriales una facultad de ordenación urbana para   expedir el POT, sino que también les concedió una faceta de control sancionatorio a las   contravenciones a las normas urbanísticas. Por esta razón, en su artículo 104 establece que los   alcaldes y demás autoridades competentes están autorizados para adelantar las   actuaciones administrativas tendientes a hacerlas cumplir. En ese sentido, este   artículo contempla que estas pueden imponer sanciones i) de orden pecuniario, las cuales consisten en multas que   varían según el tipo de infracción y el metraje que la configure; y ii) de demolición total   o parcial de las obras desarrolladas sin licencia, o de la parte de las   mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la licencia.    

En ese orden de ideas, la Ley 388 de 1997 le otorga a las entidades   territoriales facultades regulativas y sancionatorias. En virtud de las primeras   es que estas pueden definir los objetivos, directrices, políticas y programas   para orientar y administrar el desarrollo físico de su territorio y la   utilización del suelo. Por otro lado, es a través de las segundas que se les   permite la imposición de sanciones económicas y de demolición a todas las   personas que no cumplan con los lineamientos urbanísticos de cada entidad   territorial.    

29. En conclusión, la Ley 388 de 1997 busca materializar el modelo de   descentralización constitucional a través de los POT, mediante los cuales las   entidades territoriales pueden determinar la manera en que se administra y   desarrolla su territorio. Así mismo, esta norma también le otorga a los entes   territoriales facultades regulativas y sancionatorias para controlar, supervisar   y sancionar el cumplimiento de las normas urbanísticas.    

La protección constitucional al espacio público. Reiteración de   jurisprudencia    

30.   El espacio público se encuentra regulado en los artículos 63, 82, 102, 313 y   315 de la Constitución. En ese sentido, el artículo 63 Superior establece que   los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables,   de manera que los particulares no pueden ejercer derechos reales sobre estos y,   por lo tanto, no es posible alegar derechos adquiridos a lo largo del tiempo.    

Así, el espacio público es una garantía constitucional compuesta de bienes   inmuebles públicos destinados a la satisfacción del interés general y la   utilización colectiva. En consecuencia, son ajenos a cualquier acto de comercio   y no pueden formar parte de bienes privados ni tampoco de bienes fiscales.   Siendo así, la jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que “esta   protección busca garantizar una mejor calidad de vida a los habitantes del   territorio, permitiendo el acceso libre y protegiendo sus derechos y libertades,   parámetros base del Estado Social de Derecho.”[67]    

31.   Ahora bien, el artículo 82 de la Constitución determina que la protección e   integridad del espacio público es deber del Estado, que además debe velar por su   destinación al uso común, que prevalece sobre el interés particular. En ese   sentido, las autoridades administrativas locales, concejos municipales y   alcaldes, son las encargadas de velar por la regulación de sus aspectos   esenciales y protección directa.    

Así, la jurisprudencia de esta Corte destaca que “las reglas diseñadas para   la preservación del espacio público, desde que sean razonables, no pueden ser   consideradas como un impedimento para la libertad de las personas sino la base   misma de esa libertad, extendida y articulada para todos. Por consiguiente, los   ciudadanos en general deben asumir sujetarse a los mandamientos constitucionales   y legales que regulan el debido aprovechamiento del espacio público”[68].   De esta manera, el objetivo de la recuperación del espacio público es garantizar   los derechos superiores de las diferentes esferas sociales, debido a que estos   tienen la vocación de ser accesible a todas las personas.    

Régimen legal de las licencias urbanísticas y del   reconocimiento de edificaciones    

32. El Decreto 1077 de 2015 reglamenta el sector de vivienda, ciudad y   territorio. En su artículo 2.2.6.1.1.1, modificado por los artículos 2º del   Decreto 2218 de 2015 y 2º del Decreto 1203 de 2017, establece que las licencias   urbanísticas son las autorizaciones previas requeridas para adelantar obras de   urbanización y parcelación de predios, de construcción y demolición de   edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y para realizar   el loteo o subdivisión de predios. En ese sentido, las licencias urbanísticas   son el elemento que permite verificar el cumplimiento de las normas y demás   reglamentaciones específicas sobre uso y aprovechamiento del suelo establecidas   en los respectivos POT, y en las normas locales y nacionales que regulan la   construcción en Colombia.    

Existen cinco tipos de licencias urbanísticas: de urbanización, de   parcelación, de subdivisión, de construcción, y de intervención y ocupación del   espacio público. Teniendo en   cuenta el caso que se examina en esta ocasión, esta Sala de Revisión   analizará exclusivamente el régimen legal de las licencias de construcción y sus   modalidades.     

33. Ahora bien, antes de continuar es importante señalar que los curadores urbanos son particulares que   ejercen una función pública cuya labor es verificar que los proyectos se adecuen tanto a las normas   establecidas en el POT de la entidad territorial correspondiente, como a las   reglamentaciones nacionales sobre uso y aprovechamiento del suelo. Estos son designados para periodos individuales   de cinco años y pueden ser escogidos nuevamente para el desempeño de esta   función pública, previa evaluación de su trabajo por parte de los alcaldes   municipales o distritales, de conformidad con la ley.    

En la   sentencia C-984 de 2010[69],   esta Corporación expresó que el Legislador no ha creado un sistema específico de   carrera administrativa para esta actividad. De este modo, afirmó que los curadores urbanos no   pertenecen a un régimen especial debido a que el constituyente así lo dispuso,   ni que tampoco tienen uno específico pues el Legislador no consideró que las   funciones ejercidas por estos requieran de la creación de un régimen propio y,   finalmente, como son nombrados por un periodo de 5 años no se les puede aplicar   el régimen general de carrera. Por su parte, las disposiciones encargadas de regular esta   actividad establecieron que los curadores urbanos son particulares que ejercen   función pública, situación que imposibilita que se les aplique cualquier   disposición que caracterice o que haga parte de los regímenes de carrera   administrativa o en su defecto de los servidores públicos.    

34. Determinada la calidad de los curadores urbanos, es importante   destacar que el artículo 2.2.6.1.1.7 del   Decreto 1077 de 2015 establece que las licencias de construcción son la   autorización previa que se requiere para desarrollar edificaciones, áreas de   circulación y zonas comunales en uno o varios predios. Estas son estudiadas y   tramitadas por los curadores   urbanos en los municipios y distritos que cuentan con esa figura y, en los   lugares en donde no existe, esta función es desarrollada por la autoridad   municipal o distrital competente. Hay nueve   distintas modalidades de las licencias de construcción: obra nueva, ampliación,   adecuación, modificación, restauración, reforzamiento estructural, demolición,   reconstrucción y cerramiento.    

Si bien cada una de estas modalidades exige particularidades diferentes,   el artículo 2.2.6.1.2.1.7 del Decreto mencionado   establece que todas las solicitudes de licencias de construcción deben   acompañarse de seis documentos generales: i) copia del certificado de libertad y tradición del   inmueble objeto de la solicitud cuya fecha de expedición no sea superior a un   mes anterior a la fecha de presentación; ii) copia diligenciada del formulario   único nacional para la solicitud de licencias adoptado mediante la Resolución   0984 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; iii)   copia del documento de identidad del solicitante cuando se trate de una persona   natural, o un certificado de existencia y representación legal cuya fecha de   expedición no sea superior a un mes cuando se trate de personas jurídicas; iv)   poder  especial debidamente otorgado ante notario o juez de la República cuando   se actúe mediante apoderado o mandatario, con la correspondiente presentación   personal; v) copia del documento o declaración privada del impuesto predial del   último año en relación con el inmueble objeto de la solicitud donde figure la   nomenclatura alfanumérica o identificación del predio. No obstante, este   requisito no se exigirá cuando exista otro documento oficial con base en el cual   se pueda establecer la dirección del predio objeto de solicitud; y vi) la   relación de la dirección de los predios colindantes al proyecto objeto de la   solicitud.    

35. Ahora bien, el procedimiento para tramitar una licencia de   construcción es el siguiente. En primer lugar, los documentos generales de la   licencia de construcción y los específicos de cada modalidad deben ser radicados   ante el curador urbano o la entidad correspondiente. Este citará a los vecinos colindantes del inmueble objeto   de la solicitud inmediatamente después  para que hagan parte del proceso y puedan hacer valer sus derechos.   Posteriormente, la autoridad encargada de estudiar la licencia entrará a   revisar el proyecto desde el punto de vista de concordancia técnica, jurídica,   estructural, urbanística y arquitectónica, con el fin de verificar que cumpla   con las normas estructurales y de edificación vigentes.    

Una vez ocurrido este trámite, el curador urbano o la entidad   correspondiente suscribirá un acta de observaciones y correcciones e informará   al solicitante, por una sola vez, sobre las correcciones que debe hacer al   proyecto y los documentos adicionales que debe aportar para decidir sobre la   solicitud de licencia. Por último, la autoridad competente expedirá un acto   administrativo motivado mediante el cual apruebe o niegue la licencia, el cual   deberá ser expedido en un plazo máximo de 45 días a partir de la   radicación de la solicitud.    

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.6.1.2.3.3 de Decreto   en comento, el otorgamiento de la licencia de construcción determinará la   adquisición de los derechos de construcción y desarrollo en los predios objeto   de la misma, pero bajo ningún modo conlleva al pronunciamiento acerca de la   titularidad de derechos reales ni de la posesión sobre el inmueble o inmuebles   objeto de ella.    

36. Ahora bien, el artículo   2.2.6.4.1.1 del  Decreto 1077 de 2015[70]  regula el reconocimiento de edificaciones   existentes. El propósito de esta   actuación es formalizar y titularizar desarrollos arquitectónicos ejecutados sin   las licencias requeridas, siempre y cuando estos: i) cumplan con el uso previsto   por las normas urbanísticas vigentes y con la destinación que se le haya dado al   predio; y ii) hayan concluido su edificación como mínimo cinco (5) años antes de   la solicitud de reconocimiento. Sobre este último requisito, este mismo artículo   dispone que el término de los cinco (5) años no será aplicado en aquellos casos   en que el solicitante deba obtener el reconocimiento por orden judicial o   administrativa.    

37. Para iniciar esta actuación las personas deben   presentar, por un lado, los seis documentos generales requeridos para toda   licencia de construcción mencionados anteriormente y, por el otro, cuatro   documentos específicos. El primero, una copia diligenciada del formulario único nacional para la   solicitud de licencias[71].   El segundo, el levantamiento arquitectónico de la construcción, el cual   deberá estar debidamente firmado por un arquitecto quien se hará responsable   legalmente de la veracidad de la información contenida en este. El tercero,   una copia de un peritaje técnico que sirva para determinar la estabilidad de la   construcción y las intervenciones y obras a realizar que lleven progresiva o   definitivamente a disminuir la vulnerabilidad sísmica de la edificación, cuando   a ello hubiere lugar. Por último, se deberá presentar una declaración de   antigüedad de la construcción, la cual se hará bajo la gravedad de juramento.    

38. Ahora bien, el artículo 2.2.6.4.1.2 del Decreto en   cita, establece que el reconocimiento de   edificaciones no será procedente si la misma o alguna de sus partes se encuentran localizada en: i)   áreas que hayan sido protegidas ambientalmente por el POT o por los instrumentos   que lo desarrollen y complementen; ii) zonas declaradas como de alto riesgo no   mitigable; y iii) inmuebles de propiedad privada o que ocupen total o   parcialmente el espacio público.    

Una vez presentada la solicitud de reconocimiento de   una edificación, la autoridad competente tendrá el mismo tiempo que tiene para   resolver las solicitudes de licencias urbanísticas, es decir, 45 días hábiles.    

39. Después de realizado este trámite se expedirá un   acto de reconocimiento de existencia de una edificación, el cual tiene los mismos efectos legales de una licencia de construcción.   No obstante, cuando fuere necesario adecuar la edificación al cumplimiento de   las normas de sismo resistencia, el artículo   2.2.6.4.2.6 del Decreto establece que el acto de reconocimiento otorgará   un plazo máximo de veinticuatro (24) meses improrrogables, contados a partir de   la fecha de su ejecutoria, para que el interesado ejecute las obras de   reforzamiento.    

Caso concreto    

40. La demandante interpuso acción de tutela contra la Secretaría de   Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín porque presuntamente le   vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al   debido proceso, con motivo de la expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de   junio de 2017, a través de la cual se declaró que ella y su hermana, la señora   Miryam Gómez Giraldo, infringieron las normas urbanísticas al llevar a cabo una   construcción sin la licencia correspondiente.    

En consecuencia, de conformidad con el parágrafo 3º del artículo 104 de   la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003, les   impuso una multa de seis millones ochocientos noventa y siete mil seiscientos   cincuenta y cuatro pesos ($6’897.654), por incumplir las normas urbanísticas   correspondientes.     

De los hechos expuestos se advierte que con la   expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de   2017 se derivaron dos situaciones fácticas   distintas. Por un lado, se les impuso una sanción económica a la   accionante y a su hermana y, por otro, se les dio un plazo perentorio   para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir la licencia de   construcción respectiva, ya que de lo contrario se ordenaría la demolición   total o parcial del inmueble.    

En atención a las divergencias fácticas descritas y   para mayor claridad en el análisis del asunto, la Sala estudiará de forma   independiente cada una de las situaciones identificadas con la finalidad de   establecer las eventuales vulneraciones de los derechos invocados por los   demandantes.    

–          La sanción   pecuniaria impuesta a las señoras Luz Marina Gómez Giraldo y Miryam Gómez   Giraldo    

39. Esta Sala encontró acreditado en el proceso que la   señora Luz Marina Gómez Giraldo es una persona   en situación de vulnerabilidad por su condición socioeconómica, debido a que es   una madre soltera cuya única fuente de ingresos es la comercialización informal y a   pequeña escala de productos alimenticios. Así mismo, se tiene que el numeral   primero de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de   2017 de la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín,   establece lo siguiente:    

“PRIMERO: DECLARAR   infractor de las normas urbanísticas a MYRIAM GÓMEZ GIRALDO C.C. 43.515.749 Y   LUZ MARINA GÓMEZ GIRALDO – C.C. 43.064.880, y demás notas civiles y personales   insertas en el expediente, en calidad responsables [sic] de las obras de   construcción ejecutadas en el inmueble ubicado en la CARRERA 98 # 33 A – 11 INT.   1141 de la ciudad de Medellín; e IMPONER MULTA en cuantía equivalente a SEIS   MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS ($   6’897.654 M/L) de conformidad con lo expuesto en el artículo 104 Nº 3 de la Ley   388 de 199 [sic] modificada parcialmente por el artículo 2º de la Ley 810 de   2003; La que deberá cancelar a favor de la Tesorería Municipal dentro de los   treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria de la presente   providencia. En caso contrario la misma podrá ser cobrada por la Jurisdicción   Coactiva a través de la Unidad de Cobro Coactivo del Municipio de Medellín o   quien haga sus veces.”[72]       

Así mismo, en Sede de Revisión se evidenció que la Tesorería Municipal de   Medellín emitió las facturas Nº 245007529539 y 240007546840 del 4 de octubre de   2017, en las que les cobró a la accionante y a su hermana   tres millones cuatrocientos cuarenta y ocho mil ochocientos veintisiete pesos   ($3’448.827) respectivamente, ya que este monto corresponde a la mitad de la suma total de la   multa.    

40. En la parte considerativa general de esta sentencia, se estableció que las sanciones administrativas están sujetas   al principio de proporcionalidad. De esta forma, el artículo 44 del Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo determina que en   la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular   sea discrecional, esta debe ser adecuada a los fines de la norma que la   autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa. Siendo así, la   proporcionalidad es un límite al poder discrecional de la administración, de   modo que así las sanciones puedan ser proferidas al arbitrio de la administración, no es   admisible que estas pongan en tela de juicio los derechos fundamentales de los   sancionados.    

En ese sentido, se   determinó que para este tipo de casos es necesario llevar a cabo un juicio de   proporcionalidad para determinar si la sanción administrativa en el caso   concreto es adecuada y proporcional. Este consiste en evaluar i) si la medida limitativa busca   una finalidad constitucional; ii) si el medio   elegido es idóneo para lograr el fin; y iii) si la medida   es estrictamente proporcional en relación con el fin que busca ser realizado, de   modo que no signifique un sacrificio excesivo de valores y principios que tengan   un mayor peso relativo –en el caso concreto– que el principio que se pretende   satisfacer. Siendo así, este juicio será llevado a cabo a continuación para   analizar la situación fáctica de este caso.    

41. En primer lugar, la Sala estima que la medida   sancionatoria busca una finalidad constitucional legítima en este caso,  debido a que tiene como   objetivo garantizar la seguridad física de los ocupantes de la vivienda y la   protección al espacio público. Como se ha visto, las normas urbanísticas buscan   garantizar el derecho a la vivienda digna de las personas y, en esa medida,   tienen como finalidad imponer las condiciones   adecuadas para que la vida e integridad física de las personas no se ponga en   peligro. Por ello, la   obtención de una licencia para ejecutar una construcción no es un mero trámite,   sino que es una medida que persigue que las edificaciones cumplan los requisitos   normativos urbanos para que sean seguras de habitar y, de este modo, desarrollen   el principio constitucional de seguridad de la vivienda. Así mismo, la   protección constitucional al espacio público implica una prohibición de tanto de   uso exclusivo como para fines de apropiación privada, en ese sentido la doble   finalidad que busca la medida es constitucional, debido a que busca asegurar el   cumplimiento de dos fines establecidos en la Carta Política.     

42. En segundo lugar, se   tiene que el medio   elegido es idóneo para lograr el fin, debido a que una sanción económica es una medida razonable por   infringir las leyes urbanísticas, pues cumple su finalidad de persuadir a las   personas (tanto las sancionadas como las que no) de incumplir los   lineamientos establecidos por el Estado para la construcción de viviendas física   y estructuralmente seguras.    

43. Sin embargo, la Sala encuentra que la medida no es   estrictamente proporcional en relación con el fin que persigue en este caso   concreto. En efecto, la sanción impuesta no tiene en cuenta la situación económica   particular de la accionante, debido a que de los hechos del caso se evidencia la   condición de pobreza en la que ella y su hijo viven. De este modo, si el objetivo de las normas urbanísticas es   garantizar el derecho a la vivienda digna de las personas, en su componente de   seguridad, en el caso concreto este es puesto en entredicho por la misma sanción   económica que busca hacerlas cumplir, ya que el monto de la sanción representa   un valor tan alto para la persona sancionada que su pago afectaría de manera   grave su derecho fundamental al mínimo vital. Además,   en caso de que efectivamente se comprobara que la vivienda se encuentra en el   espacio público, estos perderían su techo, lo que es una sanción suficiente para   la falta cometida.    

Así mismo, se tiene que el numeral primero de la   Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017 de la Secretaría de Seguridad y   Convivencia, establece que la suma a pagar fue determinada de conformidad el   numeral 3º del artículo 104 de la ley 388 de 1997[73], el cual   ofrece un marco de acción a la administración. En efecto, el referido artículo   precisa que las multas oscilarán entre 10 y 20 salarios mínimos legales diarios   vigentes por metro cuadrado de construcción, y que en ningún caso podrán exceder   los 300 salarios mínimos mensuales legales vigentes. De este modo, se ve que a   pesar de que la Alcaldía tenía un amplio espectro para escoger discrecionalmente   el monto de la sanción, esta eligió una excesivamente gravosa para la accionante   sin tener ninguna consideración sobre su situación socioeconómica.    

44. Además, es importante señalar que este tipo de   sanción vulnera el elemento de gastos soportables que la jurisprudencia   constitucional desarrolló como elemento esencial del derecho a la vivienda. En   efecto, este componente impone la necesidad de que exista una correspondencia   entre los ingresos y los gastos de vivienda, ya que “el [costo] de   tenencia –en cualquier modalidad- debe ser de un nivel tal que no comprometa la   satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de   los habitantes de la vivienda.”[74]  En ese sentido, en este caso existiría un claro desequilibrio entre el gasto   que implica habitar la vivienda por la imposición de la multa y la satisfacción   del mínimo vital de la accionante ya que, como se señaló, la sanción económica   es demasiado gravosa para su situación.    

45. De esta manera, la Sala encuentra que en el caso concreto la Alcaldía de   Medellín, con el objetivo de desincentivar la construcción irregular y asegurar  la vida e integridad física de las personas,  limitó de manera desproporcionada el derecho fundamental al mínimo vital de la   accionante, debido a que le impuso una carga que   no puede soportar sin poner en riesgo su propia subsistencia.    

Por lo anterior, esta Sala   concluye que el monto de la sanción económica impuesta por la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín   constituye una vulneración a los derechos   fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la vivienda digna de la   demandante, en tanto no atendió al principio de proporcionalidad que debe regir   todas las actuaciones administrativas.    

46. Ahora bien, como se ha anotado a lo largo de   este acápite, la Resolución en cuestión sancionó solidariamente a la accionante   y a su hermana al pago de la multa. Así, a pesar de que esta acción de tutela   sólo fue presentada por la señora Luz Marina quien es la titular de una sola de   las facturas emitidas por la Tesorería Municipal de Medellín, por valor de tres millones cuatrocientos cuarenta y ocho mil ochocientos   veintisiete pesos ($3’448.827), es claro que esta Sala debe dejar sin efectos la   totalidad de la sanción, lo anterior porque, como la misma Tesorería lo indicó,   la obligación es solidaria. Así, según el artículo 1568 del Código Civil[75],   las obligaciones solidarias pueden ser exigibles en su totalidad a cada uno de   los deudores, en esa medida, con independencia del cobro por separado efectuado   por la Tesorería de Medellín el pago total de la multa podría ser exigido tanto   a la accionante como a su hermana.    

47. En esa medida, y comprobadas las circunstancias   de vulnerabilidad socioeconómica de la accionante, esta Sala de Revisión   concluye que debe dejar sin efectos el numeral   primero de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017 de Inspección de   Policía Urbana 13, adscrita a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la   Alcaldía de Medellín, mediante la cual se sancionó solidariamente a la señora   Luz Marina Gómez Giraldo y a su hermana, Myriam Gómez Giraldo, al pago de una multa de seis millones ochocientos noventa y   siete mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos ($ 6’897.654).    

–          La orden de   demolición total o parcial del inmueble    

48. Ahora bien, los   numerales segundo y tercero de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017   de la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín,   establecen lo siguiente:    

“SEGUNDO: Así mismo se hace   saber a MYRIAM GOMEZ GIRALDO CC. 43.515.749 Y LUZ MARINA GÓMEZ GIRALDO – C.C.   43.064.880, y demás notas civiles y personales insertas en el expediente, que a   partir de la ejecutoria de la presente providencia DISPONE DE UN PLAZO DE   SESENTA (60) DÍAS HÁBILES, para que se adecúe a las normas obteniendo la   licencia correspondiente, que ampare la construcción que se ejecutó en el lugar,   o volver a las cosas al estado inicial, al tenor de los dispuesto en el artículo   105 inciso 2º de la Ley 388 de 1997 modificada parcialmente por el artículo 2º   de la Ley 810 de 2003.    

TERCERO: Si vencido el   plazo señalado en el numeral anterior, no se hubiere acreditado la expedición de   la licencia de construcción, o reconocimiento, o se hubiere vuelto las cosas a   su estado inicial, el infractor se hará acreedor a las sanciones consagradas en   los numerales 4º y 5º del art. 104 y en el artículo 105 de la Ley 388 de 1997   modificada parcialmente por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003, las que serán   impuestas por el Despacho.”[76]    

En ese sentido, se tiene   que la Resolución le dio a la accionante y a su hermana un plazo de 60 días hábiles para devolver las cosas a su estado   inicial o para conseguir la licencia de construcción correspondiente, ya que de   lo contrario, en aplicación de los numerales 4º y 5º de los artículos 104 y 105   de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003, se   ordenaría la demolición total o parcial del inmueble. Sin embargo, en Sede de Revisión, la Alcaldía de Medellín afirmó que   no se ha llevado ningún proceso para materializar la demolición total o   parcial del inmueble.    

49. En el caso concreto la autoridad administrativa a   través de la sanción pretende salvaguardar a las personas que habitan una   construcción que, por no contar con una licencia de construcción, tienen alta   posibilidad de riesgo de diferentes tipos (derrumbes, terremotos, inundaciones,   entre otras) que ponen en peligro los bienes jurídicos más esenciales, como la   vida y la seguridad que quienes la habitan. Como se anotó previamente, el objetivo de las licencias de construcción   es garantizar la seguridad física de los ocupantes de la vivienda.    

Adicional a lo anterior,   en este caso concreto, esta Sala evidencia que de lo expuesto por el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín-ISVIMED se   extrae que a pesar de que la accionante solicitó   el 25 de julio de 2017, la legalización del inmueble en el cual ella construyó,   este trámite no pudo ser ejecutado porque el espacio en el que se ubica el   predio se encuentra, según ese Instituto, dentro de un área con   instrumento de planificación complementaria con proyección de espacio público de   conformidad con el POT vigente.    

Ahora bien, lo afirmado el ISVIMED contradice el   numeral 2 de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017 de la Alcaldía de Medellín, ya que   este otorga un plazo de 60 días hábiles para formalizar la construcción. Por   esta razón, es evidente que, al menos, respecto del trámite de legalización del   inmueble, la accionante y la administración deben emprender acciones para la   clarificar el uso del suelo en el cual la construcción se efectuó. Sin embargo,   esta situación de indefinición aunada a la ausencia de licencia de construcción,   hacen que la construcción sea acreedora de la sanción impuesta por la   administración, y que la misma tenga una justificación constitucional válida.   Por tanto, la Sala no puede acceder a la petición de la accionante respecto de   dejar sin efectos el numeral tercero de la Resolución e inaplicar las normas   sobre construcción.      

50. Ahora bien, es claro también que esta situación   debe ser tenida en cuenta por parte de la administración al momento de cumplir   el numeral tercero de la Resolución cuestionada, para que se protejan los   derechos fundamentales afectados a la accionante. En efecto, es importante   señalar que a pesar de estas prohibiciones normativas, el plazo de 60 días   hábiles que se le dio a la accionante para formalizar la construcción le generó   una expectativa que sería falsa en caso de que se encontrara que esta hace parte   del espacio público, de forma que le generaría un desgaste económico, emocional   y de tiempo por un hecho que debió haber sido informado oportunamente por la   administración.    

Lo anterior, debido a que en caso de que la   accionante quisiera adquirir una licencia de construcción, esto no sería posible   según el artículo 63 de la Constitución.  Así mismo, en caso de que   quisiera adelantar el trámite de reconocimiento de edificación construida, esto   tampoco sería posible por el mismo artículo superior y porque el artículo 2.2.6.4.1.2 del Decreto 1077 de 2015 establece   que el reconocimiento de edificaciones no será procedente su esta ocupa   total o parcialmente el espacio público.    

Teniendo en cuenta lo anterior, y de conformidad   con la jurisprudencia, las entidades locales deben atender integralmente a las   personas que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad derivadas de   circunstancias económicas precarias, por ello esta Sala estima necesario que se   concrete la obligación en cabeza del municipio de proveer algún tipo de solución   al problema de habitabilidad de la accionante, dada su condición de   vulnerabilidad generada tanto por las falsas expectativas creadas por la   administración como por las grandes dificultades económicas a las que se   enfrenta.    

51. Por consiguiente, esta Sala concluye que las órdenes impuestas por la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín   relacionadas con la demolición total o parcial del inmueble se encuentran   ajustadas a las normas legales y a los fines constitucionales. Sin embargo, con base en el principio de   solidaridad, es necesario requerir a la Alcaldía de Medellín para que le otorgue   a la accionante información acerca de los requisitos necesarios para acceder a   los programas de vivienda para personas de bajos recursos económicos, de manera   que le permita solucionar su situación precaria, así como de las posibilidades   de albergue temporal en caso de requerirlo mientras la accionante adquiere una   solución permanente de vivienda.    

Así mismo, se debe señalar que los costos de la   demolición deben correr por cuenta de la Alcaldía, ya que sería doblemente   gravoso tener que pagar por este procedimiento si se tiene en cuenta la falsa   expectativa generada por la administración y la situación de vulnerabilidad de   la accionante.    

Por último, se requerirá a la   Personería de Medellín para que   en marco de sus facultades constitucionales, le preste a la accionante toda la   asistencia necesaria durante los trámites que le sean exigidos.    

Conclusiones    

52. La Sala   encontró acreditada la procedencia general de la acción de tutela contra la   Alcaldía Municipal de Medellín, fundada en la presunta vulneración a los   derechos a la vivienda digna y al debido proceso de la accionante. Esta atribuyó   la afectación a sus derechos a la expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, a través de la cual declaró que   ella y su hermana infringieron las normas urbanísticas al llevar a cabo una   construcción sin la licencia correspondiente y, por lo tanto, les impuso una   sanción pecuniaria y les dio un plazo perentorio para devolver las cosas a su   estado inicial o para conseguir el permiso respectivo, ya que de lo contrario se   ordenaría la demolición total o parcial del inmueble.    

53.  Para   establecer la afectación denunciada, la Sala, en primer lugar, reiteró que el   concepto de vivienda digna implica que las personas habiten un lugar propio o   ajeno que posibilite el desarrollo de su vida dentro de condiciones mínimas de   dignidad y seguridad. Así mismo, resaltó que cuando esté en discusión el derecho   a la vivienda de sujetos de especial protección   constitucional o en estado de vulnerabilidad, las autoridades competentes deben   tomar las medidas que sean menos gravosas para estos.    

En   segundo lugar, indicó que las sanciones discrecionales de la administración   están regidas por el principio de proporcionalidad, ya que es una faceta que   hace parte del contenido protegible del derecho fundamental del debido proceso.    

Por último, señaló cuáles son las facultades sancionatorias con las que   cuentan las Alcaldías Municipales para hacer cumplir los Planes de Ordenamiento   Territorial y las normas urbanísticas que regulan como componente primordial de   poder de policía, la expedición y la exigibilidad de las licencias urbanísticas   y de reconocimiento de edificaciones.    

54. En el análisis del caso concreto la Sala estableció que de la   expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017  se derivaron dos situaciones fácticas distintas.    

La primera fue la sanción económica impuesta de manera   solidaria a la accionante y a su hermana. En este caso, la Sala consideró que   esta no tuvo en cuenta la situación económica particular de la accionante y que,   por lo tanto, no era estrictamente proporcional, ya que el monto de la multa   representa un valor tan alto para la demandada que afecta de manera grave su   derecho fundamental al mínimo vital y que hace nugatorio su derecho a vivir   dignamente en la vivienda.    

La segunda fue la orden de demolición total o parcial del   inmueble. Respecto a esta situación, la Sala determinó que no se pudo determinar   si la construcción puede o no ser legalizada en la medida en que, una entidad   acredita que este se encuentra dentro del espacio público. En ese sentido, se   concluyó que si bien la orden de la administración de demoler el inmueble se   encuentra sustentada en la Carta Política, también se señaló que esta le generó   una falsa expectativa a la demandante respecto a la posibilidad de formalizar su   vivienda. De esta manera, al advertir la necesidad de   acceder a una solución de vivienda digna permanente para ella y su hijo, la   entidad accionada es responsable de indicarle el trámite a seguir para acceder a   los subsidios y otros planes de vivienda. Además, es importante señalar que todo   el proceso de demolición correrá por cuenta de la administración, ya que en este   caso particular sería demasiado gravoso que la accionante los pague.  Por   último, es importante señalar que esta tiene la obligación de brindarle la   asistencia técnica para que su proceso resulte favorable, de manera que   circunstancias de tipo formal no le impidan recibir los beneficios.    

53. En mérito de lo expuesto, esta Sala de Revisión   revocará la providencia de segunda instancia de la tutela de la referencia y, en   consecuencia, amparará los derechos fundamentales la vivienda   digna, debido proceso y mínimo vital de la accionante, en los términos expuesto   en la parte motiva de esta sentencia.    

IV. DECISIÓN    

Con fundamento en lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la   Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato   de la Constitución Política,    

RESUELVE    

Segundo.-   DEJAR SIN EFECTOS el numeral primero (1º) de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017 proferida   por la Inspección de Policía Urbana 13 de Medellín adscrita a la Secretaría de   Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de esa ciudad.    

Tercero.- ORDENAR a la Alcaldía de Medellín que le otorgue a   la señora Luz Marina Gómez Giraldo información acerca de los requisitos   necesarios para acceder a los programas de vivienda para personas de bajos   recursos económicos, y acerca de las posibilidades de albergue temporal, de   manera que se le brinde la asistencia requerida para solucionar de manera   definitiva su situación precaria.    

Cuarto.- ORDENAR a la Personería de Medellín que, de acuerdo con sus competencias constitucionales y   legales, acompañe y asesore a la señora Luz Marina Gómez Giraldo en todos   los trámites legales que la Alcaldía de Medellín disponga.    

Quinto.- Por Secretaría General, LIBRAR las comunicaciones a que alude el artículo 36 del   Decreto 2591 de 1991.    

Comuníquese, notifíquese y cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO   SCHLESINGER    

Magistrada    

Con salvamento de   voto    

JOSÉ FERNANDO REYES   CUARTAS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA   MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

A LA SENTENCIA T-327/18    

Referencia: Expediente T- 6.690.507    

Acción de tutela instaurada por Luz Marina Gómez   contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín.    

Magistrada Sustanciadora:    

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO    

Con el respeto acostumbrado me   permito manifestar que no comparto la decisión adoptada por la mayoría de la Sala   Sexta de Revisión de Tutelas en el expediente de la referencia.    

Salvo mi voto porque   considero que la   sola afirmación de imposibilidad de pago de una persona no puede conducir al   Juez constitucional a eliminar las multas por sanciones administrativas que se   le imponen, especialmente tratándose de multas que buscan la protección de   bienes públicos esenciales como el espacio público y el cumplimiento de los   estándares de seguridad en la construcción de obras para la vivienda humana.    

En   primer lugar, no era posible afirmar que de los hechos probados durante el   proceso se evidenciara una vulneración al mínimo vital de la accionante y su   núcleo familiar. Si bien es cierto ella afirmó que no contaba con los recursos   suficientes para asumir el pago de la multa, en ninguna parte de la sentencia se   analizó cuál era su ingreso mensual, ni el de su hermana o el de su hijo. En ese   sentido, considero que la Sala debió en lo posible, definir el mínimo vital de   la accionante con base en criterios objetivos, y en cualquier caso, imponer a la   entidad sancionadora la carga de la prueba ante la presunta falta de   proporcionalidad de la sanción como consecuencia de la afectación al mínimo   vital, antes de proceder a dejar sin efectos el acto administrativo que la   impuso.    

Cabe   señalar que la existencia de un régimen urbanístico expresa la necesidad de   garantizar el uso adecuado y racional del suelo, mejorar la calidad de vida de   los habitantes del territorio, y la seguridad de los asentamientos humanos. En   consecuencia, la imposición de una sanción por parte de la administración cuando   se desconoce dicho régimen tiene en últimas el fin de salvaguardar los derechos   fundamentales de los ciudadanos.    

En ese   sentido la sentencia T-816 de 2012 señaló que el Estado Social de Derecho no   puede amparar situaciones irregulares que se configuran al margen de la ley y   que la tutela no era un mecanismo mediante el cual se pueda desconocer el   régimen urbanístico puesto que hacerlo podría llegar a lesionar bienes jurídicos   incluso más esenciales que la vivienda digna.[77]    

Así   entonces, considero que la Sala debió haber amparado en forma transitoria el   derecho al mínimo vital de la accionante bajo el supuesto de la existencia de un   riesgo de afectación del mismo (al no haberse comprobado su efectiva   afectación). Como consecuencia de ello, debió haber proferido una orden dirigida   a suspender los efectos del numeral 1 de la resolución 168 del 12 de junio de   2017 expedida por la administración municipal de Medellín, hasta que ésta o bien   comprobara que no existía afectación a este derecho o, llegara a un acuerdo de   pago por las vías administrativas correspondientes que salvaguardaran su   afectación, antes de revocar un acto administrativo expedido de forma legal a   partir de la potestad sancionadora que la misma Constitución le otorga a la   administración.    

En   segundo lugar considero que la afectación a los derechos fundamentales de la   accionante se generó a partir del numeral 2 de la Resolución No. 168 del 12 de   junio de 2017 proferida por la Inspección de Policía Urbana de Medellín adscrita   a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, que   dispuso obtener la licencia de construcción, so pena de la demolición del   inmueble. Para la suscrita es claro que la administración conocía de primera   mano la imposibilidad de adquirir un permiso de construcción de un predio con   proyección de espacio público y conectividad ecológica y aun así le impuso al   accionante la carga desproporcionada de conseguirlo    

Por esta   razón, la solución adecuada del caso debió estar orientada a conceder amparo de   los derechos a la vivienda y al debido proceso, y en consecuencia, debió haber   dejado sin efectos numeral 2 de la cuestionada resolución, en la medida que esta   era imposible de cumplir. De igual manera, debió haber ordenado al Municipio que   iniciara un proceso de reubicación de la familia dentro un programa de vivienda   para personas de escasos recursos.    

Por las razones expuestas me aparto de la decisión de la Sala Sexta.    

Con   mi acostumbrado y profundo respeto,    

Fecha ut supra    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

[1]  Fols. 57-59, cuaderno 1.     

[2]  Esta Sala fue integrada por los magistrados Antonio José   Lizarazo Ocampo y José Fernando Reyes Cuartas.    

[3]  Cédula de Ciudadanía de Luz Marina Gómez Giraldo. Fol. 13,   cuaderno 1.    

[4]  Escrito de tutela. Fol.1, cuaderno 1.    

[5]  Fol. 23, cuaderno 1.    

[6]  Fol. 20, cuaderno 1.    

[7]  Fol. 3-7, cuaderno 1.    

[8]  Artículo 104. Sanciones urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989   quedará así: (…)    

3. Multas sucesivas que   oscilarán entre diez (10) y veinte (20) salarios mínimos legales diarios   vigentes por metro cuadrado de intervención sobre el suelo o por metro cuadrado   de construcción según sea el caso, sin que en ningún caso la multa supere los   trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, para quienes   parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, sin   licencia, y la suspensión de los servicios públicos domiciliarios, de   conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994.    

También se aplicará esta   sanción a quienes demuelan inmuebles declarados de conservación arquitectónica o   realicen intervenciones sobre los mismos sin la licencia respectiva, o incumplan   las obligaciones de adecuada conservación, sin perjuicio de la obligación de   reconstrucción prevista en la presente ley. En estos casos la sanción no podrá   ser inferior a los setenta (70) salarios mínimos mensuales legales vigentes.    

[9]  Artículo 104. Sanciones urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989   quedará así: (…)    

4. Multas sucesivas que   oscilan entre ocho (8) y quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes   por metro cuadrado de intervención sobre el suelo o por metros cuadrados de   construcción según sea el caso, sin que en ningún caso la multa supere los   doscientos (200) salarios mínimos legales vigentes para quienes parcelen,   urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones en contravención   a lo preceptuado en la licencia, o cuando esta haya caducado, y la suspensión de   servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142   de 1994.    

En la misma sanción   incurrirán quienes usen o destinen un inmueble a un uso diferente al señalado en   la licencia, o contraviniendo las normas urbanísticas sobre usos específicos del   suelo.    

En el caso de   establecimientos comerciales que no cumplan con las normas referentes a usos del   suelo se aplicarán, en lo pertinente, los procedimientos y las sanciones   previstas para este tipo de infracciones en la Ley 232 de 1995 o en aquellas   normas que la adicionen, modifiquen o complementen.    

5. La demolición total o   parcial de las obras desarrolladas sin licencia, o de la parte de las mismas no   autorizada o ejecutada en contravención a la licencia, a costa del interesado,   pudiéndose cobrar por jurisdicción coactiva si es del caso, cuando sea evidente   que el infractor no se puede adecuar a la norma.    

PARÁGRAFO. Tiene el carácter   de grave toda infracción urbanística contemplada en la presente Ley que genere   impactos ambientales no mitigables o el deterioro irreparable de los recursos   naturales o del patrimonio arquitectónico y cultural la reincidencia de la   falta, o la contravención a normas urbanísticas estructurales del Plan de   Ordenamiento Territorial de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la   Ley 388 de 1997, así como la contravención a las normas establecidas en la Ley   400 de 1997.    

[10]  Fol. 43, cuaderno 1.    

[12]  Ibídem.    

[13]  Fol.1, cuaderno 1.    

[14]  Fol. 14, cuaderno 1.    

[15]  Fols. 57-59, cuaderno 1.     

[16]  Fol. 62, cuaderno 1.    

[17]  Fol. 66 a 70, cuaderno 1.    

[18]  Fol. 24 a 27, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[19]  Fols. 91 a 93, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[20]  Fol. 91, cuaderno de la Corte Constitucional    

[21]  Fol. 33, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[22]  Ibídem.    

[23]  Fols. 35 a 45, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[24]  Fol. 38, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[25]  Fol.6, cuaderno 1.    

[26]  Fols. 98-101, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[27]  Folio 95, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[28]  Fol. 112, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[29] Ver sentencias T-1015 de   2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-780 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub; T-373 de 2015 y T-098 de 2016 ambas con ponencia de la magistrada   Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.    

[30]  Sentencia T-401 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[31]  Sentencia SU-355 de 2015, M.P.   Mauricio González Cuervo.    

[32]  Sentencias T–800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio., T–436 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas, y T–108 de 2007 M.P. Rodrigo   Escobar Gil, entre otras.    

[33]  Sentencias T–800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio, T–859 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas.    

[34]Sentencia T-471 de 2017. MP. Gloria Stella Ortiz   Delgado.    

[35]  Sentencia T-494 de 2010.   MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[36]    Sentencia T-699 de 2012. MP. Mauricio González Cuervo.    

[37]  Sentencia T-494 de 2010.   MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[38]  Sentencia T-816 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[39]  Sentencia T-076   de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[40]  Escrito de tutela. Fol.1, cuaderno 1.    

[41]  Ibídem.    

[42]  Página web del Sistema de Selección de   Beneficiarios Para Programas Sociales (SISBEN). Consultada por última vez el 1º   de junio de 2018. Disponible en línea en:  https://wssisbenconsulta.sisben.gov.co/dnp_sisbenconsulta/dnp_sisben_consulta.aspx    

[43]Página web del   Administradora de los recursos del Sistema General 

  de Seguridad Social en Salud. Consultada por   última vez el 1º de junio de 2018. Disponible en línea en: https://aplicaciones.adres.gov.co/BDUA_Internet/Pages/RespuestaConsulta.aspx?tokenId=VmP88Qf2AoFV5uDSodJcng==    

[44]  Sentencias T-106 y T-471 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[45]  Sentencia T-805 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio, entre otras.    

[46]   Sentencia T-834 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas   Hernández, T-887 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[47]  El recurso de reposición fue resuelto el 29 de agosto de 2017, mediante la   Resolución No. 185 del 29 de agosto de 2017. Folios 8 y 9 del cuaderno 1.    

[48]  Por ejemplo en las sentencias T-088 de 2011, M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva; T-986A de 2012, M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub; T-566 de 2013, M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva; T-648 de 2014, Luis   Guillermo Guerrero Pérez; T-223 de 2015, M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado; T-505 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y   T-139 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.    

[49]  Esta regla jurisprudencial ha sido reiterada de manera pacífica las   sentencias enunciadas en el pie de página anterior.    

[50]  La anterior regla jurisprudencial fue propuesta por primera vez   en la sentencia T-585 de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto y ha sido reiterada de   manera pacífica en las sentencias T-223 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado; T-505 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-139 de 2017,   M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.    

[51]  “Seguridad jurídica de la   tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler   (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por   el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales,   incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia,   todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les   garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras   amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente   medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los   hogares que en la actualidad carezcan de esa protección consultando   verdaderamente a las personas y grupos afectados.” Observación   General No. 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales.    

[52]  Sentencias T-209 de 2014, M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez; T-223 de 2015, M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado, entre otras.    

[53]   “Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda   deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la   satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar   medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en   general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían   crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así   como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las   necesidades de vivienda. De conformidad con el principio de la posibilidad de   costear la vivienda, se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos   contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades   en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de material   de construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar medidas para   garantizar la disponibilidad de esos materiales.” Observación   General No. 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales.    

[54]  Sentencia T-035 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo. Este postulado también   ha sido confirmado en las sentencias T-566 de   2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-311 de 2016,   M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[55]  “d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada   debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes   y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras   amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.   Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta   a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la   Vivienda preparados por la OMS, que   consideran la vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está   relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis   epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida   inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y   morbilidad más elevadas.” Observación General No. 4   del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales.    

[56]    Sentencia T-473 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Esta regla   jurisprudencial ha sido reiterada en las sentencias T-199 de 2010, M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto; T-566 de 2013, M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva, entre otras.    

[57]  M.P. Humberto Sierra Porto.    

[58]  M.P. María Victoria Calle Correa.    

[59]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[60]  M.P. Mauricio González Cuervo.    

[61]  Sentencia T-280 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[62]  “ARTÍCULO 44. DECISIONES DISCRECIONALES. En la   medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea   discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y   proporcional a los hechos que le sirven de causa.”    

[63]  Este juicio ha sido utilizado en las sentencias T-269 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-986A   de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.    

[65]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[66]  Sentencia C-192 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[67]  M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.    

[68]  Sentencia T-376 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[69]M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

 [70]ARTÍCULO 2.2.6.4.1.1 Reconocimiento de la existencia   de edificaciones. El reconocimiento de edificaciones es la actuación por medio de la cual   el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente para expedir   licencias de construcción, declara la existencia de los desarrollos   arquitectónicos que se ejecutaron sin obtener tales licencias siempre y cuando   cumplan con el uso previsto por las normas urbanísticas vigentes y que la   edificación se haya concluido como mínimo cinco (5) años antes de la solicitud   de reconocimiento. Este término no aplicará en aquellos casos en que el   solicitante deba obtener el reconocimiento por orden judicial o administrativa.    

En todo caso, los planes de ordenamiento   territorial o los instrumentos que lo desarrollen y complementen podrán definir   las zonas del municipio o distrito en las cuales los actos de reconocimiento   deban cumplir, además de las condiciones señaladas en el inciso anterior, con   las normas urbanísticas que para cada caso se determine en el respectivo plan.    

En los actos de reconocimiento se   establecerán, si es del caso, las obligaciones para la adecuación o   reforzamiento estructural de la edificación a las normas de sismorresistencia   que les sean aplicables en los términos de la Ley 400 de 1997, sus decretos reglamentarios, o las   normas que los adicionen, modifiquen o sustituyan y el Reglamento Colombiano de   Construcción Sismo resistente -NSR- 10, y la norma que lo adicione, modifique o   sustituya.    

Igualmente se podrán expedir actos de   reconocimiento a los predios que construyeron en contravención de la licencia y   están en la obligación de adecuarse al cumplimiento de las normas urbanísticas,   según lo determine el acto que imponga la sanción.    

[71]  Adoptado mediante la Resolución 0931 de 2012 del Ministerio   de Vivienda, Ciudad y Territorio.    

[72]  Fol.6, cuaderno 1.    

[73] “Artículo 104. Sanciones   urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 quedará así:    

Las infracciones urbanísticas   darán lugar a la aplicación de las sanciones a los responsables que a   continuación se determina, por parte de los alcaldes municipales y distritales,   el gobernador del departamento de San Andrés y Providencia o el funcionario que   reciba la delegación, quienes las graduarán de acuerdo con la gravedad y   magnitud de la infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si tales   conductas se presentaren:    

3. Multas sucesivas que   oscilarán entre diez (10) y veinte (20) salarios mínimos legales diarios   vigentes por metro cuadrado de intervención sobre el suelo o por metro cuadrado   de construcción según sea el caso, sin que en ningún caso la multa supere los   trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, para quienes   parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, sin   licencia, y la suspensión de los servicios públicos domiciliarios, de   conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994.”    

[74]  Sentencia T-035 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo. Este postulado también   ha sido confirmado en las sentencias T-566 de   2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-311 de 2016,   M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[75] “ARTICULO   1568. DEFINICIÓN DE OBLIGACIONES SOLIDARIAS. En general   cuando se ha contraído por muchas personas o para con muchas la obligación de   una cosa divisible, cada uno de los deudores, en el primer caso, es obligado   solamente a su parte o cuota en la deuda, y cada uno de los acreedores, en el   segundo, sólo tiene derecho para demandar su parte o cuota en el crédito.    

Pero en virtud de la convención, del   testamento o de la ley puede exigirse cada uno de los deudores o por cada uno de   los acreedores el total de la deuda, y entonces la obligación es solidaria o in   solidum.    

La solidaridad debe ser expresamente   declarada en todos los casos en que no la establece la ley.”    

[76]  Fol.6, cuaderno 1.    

[77]  Corte Constitucional. Sentencia T- 816 de 2012 (MP. Luis Guillermo Guerrero   Pérez).