T-333-19

         T-333-19             

Sentencia T-333/19    

INSCRIPCION EN EL   REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Vulneración por la UARIV al negar   inscripción de los accionantes por concluir que el hecho victimizante no ocurrió   en el marco del conflicto armado interno    

ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE   DESPLAZAMIENTO FORZADO-Procedencia   frente a actos administrativos expedidos por la UARIV para la protección de los   derechos fundamentales de las víctimas    

La accionante agotó la vía gubernativa pero no acudió a los   mecanismos judiciales para controvertir las resoluciones referidas,   específicamente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.   Sin embargo, advierte la Sala que en atención a la categoría de sujeto de   especial protección constitucional, las personas desplazadas por la violencia   merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad real y,   en tal sentido, el análisis del requisito de subsidiariedad es menos estricto,   sin que ello signifique que la acción de tutela proceda de manera automática.    

DESPLAZAMIENTO INTERNO-Elementos   cruciales    

“Sea cual fuere la descripción que se adopte sobre desplazados internos,   todas contienen dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el   traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Si estas   dos condiciones se dan, no hay la menor duda de que se está ante un problema de   desplazados”    

VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Alcance del   concepto contenido en la Ley 1448 de 2011    

DESPLAZAMIENTO FORZADO POR LA   VIOLENCIA-Condiciones   para ser considerado como una persona en esa situación    

INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO   DE VICTIMAS-Finalidad    

La importancia que   tiene la inscripción ya que es una condición necesaria para el acceso a las   medidas de asistencia y reparación previstas en la Ley 1448 de 2011, pues si   bien, no otorga la calidad de víctima, es una herramienta administrativa para   distribuir los beneficios que en ella se contemplan, como “(…) medidas de   rehabilitación para el restablecimiento de las condiciones físicas y   psicosociales, indemnización administrativa, formación y generación de empleo,   entre otros (…)”    

REGISTRO UNICO DE VICTIMAS CONTENIDO EN LA LEY 1448 DE 2011-Requisito   declarativo y no constitutivo de la condición de víctima de desplazamiento para   acceder a los beneficios legales y a los diferentes mecanismos de protección    

REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Reglas   jurisprudenciales para inscripción    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO   ADMINISTRATIVO Y LA MOTIVACION DE LOS ACTOS QUE RESUELVEN SOLICITUDES DE   INCLUSION EN EL RUV    

Referencia: Expediente   T-7.250.870    

Acción de tutela interpuesta por Janeth González Villa contra la Unidad   Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV).    

Magistrado   Ponente:    

JOSÉ FERNANDO   REYES CUARTAS    

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019)    

La   Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los   Magistrados Alberto Rojas Ríos, Carlos Bernal Pulido y José Fernando Reyes   Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y   legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de   la Constitución Política, 33 y siguientes del Decreto Ley 2591 de 1991, profiere   la siguiente    

SENTENCIA    

Dentro del trámite de revisión de los   fallos    dictados por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Apartadó, Antioquia, y el   Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, en primera y segunda   instancia respectivamente, con ocasión de la acción de tutela que presentó   Janeth González Villa contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención   y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV).    

I. ANTECEDENTES    

Hechos    

1. La accionante interpuso acción de tutela el 10 de   octubre de 2018[1] contra la   Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas por considerar vulnerados sus derechos fundamentales y los de su hijo “a   la igualdad, al debido proceso, a la defensa y contradicción, al mínimo vital y   a la vida digna”[2].    

2. Manifestó que por el lapso de diez (10) años vivió en   el barrio Manrique de la ciudad de Medellín con su hijo menor de edad, el cual   se encontraba estudiando en la Institución Educativa San Lorenzo de Aburrá.   Afirmó que ella se dedicaba a la venta de revistas y a las labores del hogar.    

4. Señaló que “desde el año 2014 la violencia se   complicó mucho en el barrio y cada rato se presentaban enfrentamientos (…)  empezaron a amenazar algunas familias y se quedaban con las casas para vender   vicio (…)”[4].    

5. Expresó que el 1° de mayo de 2015, el grupo armado   denominado “combos” la obligaron a entregar su vivienda y “consciente   de todo lo que estaba sucediendo me llené de miedo y salí desplazada con mi hijo   menor”[5].   Por lo tanto, fui forzosamente desplazada del lugar donde vivía hacia al   corregimiento de Currulao del Municipio de Turbo, Antioquia.    

6. En razón de lo anterior, el 19 de julio de 2016   rindió declaración ante la Personería Municipal de Turbo, Antioquia,   pretendiendo su inscripción y la de su hijo en el Registro Único de Víctimas[6] (en adelante   RUV). En la declaración indicó:    

“(…)  llegaron una gente que decían que eran de ahí del barrio, entraron a mi casa y   me amenazaron diciéndome que se iban a quedar ahí, que necesitaban mi casa,   luego me llené de miedo y me tocó salir de mi casa dejando todo (…) de allí me   vine para currulao, donde un familiar (…)”[7].    

7. El 31 de agosto de 2016, la UARIV recibió dicha   declaración. Mediante Resolución N° 2016235609 del 5 de diciembre de 2016, la   UARIV decidió no reconocerles el hecho victimizante de “Desplazamiento   Forzado” y, en consecuencia, no los incluyó en el Registro Único de   Víctimas. Fundamentó su decisión así:    

“No se logra   inferir que su situación se encuentre acorde con lo establecido en el artículo 3   de la Ley 1448 de 2011, donde es imperativo haber sufrido un daño como   consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de   violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos   Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno, condiciones sine   qua non para que una persona pueda ser inscrita en el Registro Único de   Víctimas. En este sentido, al estudiar el caso concreto, NO se evidencia que la   señora JANETH GONZÁLEZ VILLA, haya sufrido un daño en los términos del artículo   3º de la Ley 1448 de 2011. Así mismo se puede determinar por medio del relato   que no existen móviles de coacción que se enmarquen dentro de las condiciones   propias del conflicto o hechos que guarden relación cercana y suficiente a este”[8].    

Luego de   consultar la base de datos de la Procuraduría General de la Nación, la Policía   Nacional, la Red Nacional de Información, el Sistema de Información de   Reparación Administrativa, el Sistema de Información Víctimas de Violencia, el   Registro Único de Víctimas, el Registro Único de Población Desplazada y la   Agencia Colombiana de Reintegración[9],   concluyó:    

“Que  analizados los elementos encontrados respecto de la verificación jurídica,   técnica y de contexto, sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar   referidas en la declaración, (…) no es viable jurídicamente efectuar la   inscripción de la solicitante en el Registro Único de Víctimas –RUV, de los   hechos victimizantes de Desplazamiento Forzado, por cuanto Causas diferentes:   No serán considerados víctimas quienes hayan sufrido afectaciones por hechos   diferentes a aquellos directamente relacionados con el conflicto armado interno,   de conformidad con el artículo 2.2.2.3.14 del Decreto 1084 de 2015”[10].    

8.  La   accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la   precitada resolución. El 23 de mayo de 2017 mediante Resolución N° 2016235609R,   la UARIV resolvió confirmar su decisión en el sentido de no incluir a la actora   y a su hijo en el RUV[11]. Luego   de consultar la fuente de georreferenciación “ANÁLISIS DE DINÁMICA DEL   DEPARTAMENTO DE ANTIOQUÍA 2015”, sostuvo:    

“(…)  para la época en que sucedieron los hechos en el municipio de Medellín del   departamento de Antioquía (…) se determina que, si bien había presencia   de Grupos Armados organizados al Margen de la Ley, no se puede establecer que la   situación de intimidación a la que fue expuesta la señora JANETH GONZÁLEZ VILLA   y que se evidencia conllevó a desplazarse de su lugar habitual a otro, se   encuentren enmarcados dentro de los lineamientos establecidos en el artículo 3°   de la Ley 1448 de 2011. Luego de la información que se consignó en la   declaración (…)  no se encuentra que la recurrente se encuentre dentro de los grupos   señalados anteriormente y su relato muestra que el elemento de coacción fue   ocasionado por personas que bien se pueden asociar al modus operandi de grupos   de delincuencia común dentro de la dinámica de microtráfico, lo que no permite   se encuentre una relación cercana y suficiente entre los hechos narrados el   conflicto colombiano”[12].    

9.    Igual decisión se emitió al desatarse el recurso de apelación. En efecto,   mediante Resolución N° 201747048 del 5 de septiembre de 2017[13]  el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UARIV afirmó que “[n]o es viable   jurídicamente reconocer el hecho victimizante de Desplazamiento Forzado de la   señora JANETH GONZÁLEZ VILLA toda vez que, frente a las circunstancias fácticas   narradas no existen elementos que configuren actos que claramente se enmarcan   dentro de los parámetros legales contemplados en la Ley 1448 de 2011”[14].   Para realizar la valoración de los hechos manifestados en la declaración   presentada por la accionante refirió los criterios jurídico, técnico y de   contexto.    

Respecto del criterio jurídico afirmó que si bien la declaración rendida por la   accionante goza de la presunción de buena fe, esta debe ser valorada a fin de “establecer   mediante mínimos elementos probatorios que la recurrente cumple con dicha   condición fáctica”[15]. Resaltó   que “solo se tendrá en cuenta el referido delito dentro del marco del   conflicto armado interno”[16].      

En cuanto al aspecto técnico consideró que “una vez realizada la verificación   de la declaración junto a la documentación aportada, la consecuente consulta de   base de datos pertinentes, y ante la inexistencia de una prueba siquiera sumaria   respecto de la ocurrencia del hecho victimizante de DESPLAZAMIENTO FORZADO de la   señora JANETH GONZÁLEZ VILLA por los hechos ocurridos el día 1 de mayo de 2015   en el municipio de Turbo del departamento de Antioquia dentro del marco del   conflicto armado interno”[17], no fue   posible verificar el daño individual sufrido en los términos del artículo 3 de   la Ley 1448 de 2011[18]. Sostuvo   la UARIV:    

“(…) en el   caso de la señora JANETH GONZÁLEZ VILLA puede colegirse que la declaración   rendida por la recurrente cumple con el primer requisito señalado por la norma,   en tanto que, el criterio temporal, es decir la supuesta ocurrencia del daño es   posterior al 1 de enero de 1985. No obstante y frente al segundo requisito   tendiente a comprobar que dicha vulneración se haya circunscrito al Conflicto   Armado me permite traer a colación que la sentencia C-253A de 2012, proferida   por la H Corte Constitucional, realizó la distinción entre víctimas de   delincuencia común y aquellas que surgen con ocasión del conflicto armado   interno”.    

Con el fin de analizar el contexto, la UARIV consultó la publicación realizada   en la página   www.arcoiris.com.co “Los nuevos   focos del Desplazamiento forzado en Colombia” que refleja el contexto y la   situación de orden público en el departamento de Antioquia para la fecha de la   ocurrencia de los hechos. Encontró que (i) se trata de una zona donde se   presentan diversos factores de violencia; (ii) “si bien es posible   individualizar el accionar delincuencial a través de grupos capaces de perpetrar   ataques intensos en la zona, los cuales pueden ser clasificados como organizados   por su sistema de operación, no es posible, determinar que la ocurrencia del   hecho victimizante de Desplazamiento Forzado de la señora JANETH GONZÁLEZ VILLA,   el día 1 de mayo de 2015 en el municipio de Turbo del departamento de Antioquia,   se haya efectuado con ocasión del conflicto armado interno”[19]; y (iii)   no se puede inferir “móviles políticos del desplazamiento de la señora   JANETH GONZÁLEZ VILLA, como tampoco un hecho notorio, en el sentido de masacres,   combates, ataques o atentados terroristas dirigidos sistemáticamente a la   población civil”[20].    

10.  Con   base en los anteriores hechos, la señora Janeth González Villa interpuso acción   de tutela contra la UARIV[21].   Solicitó ordenar a esa entidad inscribirla junto con hijo menor de edad en el   RUV por el hecho victimizante de “Desplazamiento Forzado”.    

Trámite Procesal    

11. Mediante auto del 10 de octubre de 2018[22],   el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Apartadó, Antioquia, avocó el   conocimiento de la acción de tutela y dispuso su notificación a la accionante y   a la UARIV.    

12. Respuestas a la acción. Mediante escrito   radicado el 12 de octubre de 2018, la UARIV argumentó que no ha vulnerado ni   puesto en riesgo ningún derecho fundamental de la actora, por lo que solicitó   negar las pretensiones por ella planteadas. Informó que mediante Resolución N°   201747048 del 05 de septiembre de 2017, confirmó lo decidido en las resoluciones   N° 2016235609R del 23 de mayo de 2017 y N° 2016235609 del 5 de diciembre de   2016, dado que González Villa no cumplió con los requisitos legales para ser   considerada víctima[23].    

Sentencias objeto de revisión    

13. Primera   instancia:   Mediante sentencia del 23 de octubre de 2018, el Juzgado Segundo Civil del   Circuito de Apartadó, Antioquia, declaró improcedente el amparo constitucional.   Consideró que “la decisión a la que arribó la UARIV es constitucionalmente   válida, en tanto que esta entidad demostró de manera suficiente que los hechos   parecieran no estar relacionados con el conflicto armado colombiano pues de la   narración de los hechos realizados por la accionante (…) se observa que   no existe ningún argumento que permita sospechar que el ‘DESPLAZAMIENTO FORZADO’   de la que fue víctima tuvo lugar con ocasión del conflicto armado interno”[24].    

De otro lado afirmó que no existe duda de que en el área donde sucedieron los   hechos había presencia de diversos grupos armados, sin que pueda afirmarse que   cualquier hecho delictivo ocurrido en esa zona “sea imputable exclusivamente   al conflicto interno”. Estimó que los argumentos que tuvo la UARIV para   decidir sobre la solicitud realizada por Janeth González Villa “son   razonables para negar la inscripción (…) la accionante no aportó siquiera   un indicio que permitiera determinar quiénes son los responsables del   DESPLAZAMIENTO FORZADO (…) no existe información adicional en los órganos de   investigación del Estado que permitan inferir el nexo causal del hecho con el   conflicto armado colombiano y no es posible establecer los móviles o los autores   de los hechos (…)”[25].    

Concluyó entonces que la UARIV realizó las gestiones administrativas   pertinentes, pues decidió, dentro del marco legal, la solicitud de la accionante   mediante las Resoluciones N° 2016235609 del 5 de diciembre de 2016 y la N°   201747048 del 5 de septiembre de 2017.    

14. Impugnación: La accionante,   mediante escrito del 29 de octubre de 2018, impugnó la decisión de primera   instancia. Indicó que el juez al igual que la UARIV, fundaron sus decisiones en   suposiciones. Las razones presentadas en los actos administrativos y en el fallo   de tutela, no dan cuenta de las pruebas que acreditan que el hecho por ella   padecido fue ocasionado por el conflicto armado interno. Indicó que la UARIV no   dio aplicación a los principios que orientan a los servidores públicos   encargados de diligenciar el registro y que se encuentran contenidos en el   artículo 19 del Decreto 4800 de 2011. Por lo anterior solicitó “que el   superior jerárquico revise la decisión de primera instancia por carecer de las   condiciones necesarias a la sentencia congruente y que se amparen los derechos   fundamentales al reconocimiento de la condición de desplazado, a la igualdad, al   debido proceso, a la defensa y contradicción, al mínimo vital y a la vida digna”[26].    

15. Segunda instancia: La Sala Civil –   Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia mediante   sentencia del 27 de noviembre de 2018 confirmó el fallo de primera instancia.   Arguyó, con sustento en la sentencia T-478 de 2017, que no pueden entenderse   como hechos victimizantes los narrados por la actora ya que no demostró “fehacientemente   que dichos hechos fueran perpetrados en razón del conflicto armado colombiano”[27].   Advirtió que “puede asistir ante la jurisdicción ordinaria por vía   administrativa, para atacar los actos que refiere como vulnerados de sus   derechos, dado que ese es el medio judicial idóneo para lograr lo que por este   medio constitucional pretende”[28].    

16.   Pruebas que obran en el expediente    

(i) Resolución N° 2016235609 del 5 de diciembre de 2016[29],   por la cual se decidió la no inscripción en el Registro Único de Víctimas a la   accionante.    

(ii) Resolución N° 2016235609R del 23 de mayo de 2017[30]  que confirmó la Resolución N° 2016-235609 del 5 de diciembre de 2016.    

(iii) Resolución N° 201747048 del 5 de septiembre de 2017[31]  que confirmó la Resolución N° 2016235609 del 5 de diciembre de 2016.    

Trámite en Sede de   Revisión    

17. La Sala de Selección número Tres de la Corte   Constitucional mediante auto del 28 de marzo de 2019 ordenó seleccionar para   revisión el expediente T-7.250.870 y dispuso su reparto al despacho del   Magistrado José Fernando Reyes Cuartas.    

18. En ejercicio de las competencias constitucionales y   legales, en especial las que confiere el Reglamento Interno (Acuerdo 02 del 22   de julio de 2015), mediante auto del 30 de abril de 2019[32],   el Magistrado Ponente dispuso el decreto de las pruebas en los siguientes   términos:    

“Primero:   ORDENAR a la UARIV que en el término de tres (3) días, contados a   partir de la comunicación de la presente providencia, remita a esta Corporación   copia del expediente administrativo de Janeth González Villa identificada con   cédula de ciudadanía N°. 66.995.122. Igualmente, deberá indicar si existen   manuales, guías o instrucciones en la entidad que señalen las condiciones de   motivación que deben cumplir los actos administrativos que resuelvan las   solicitudes de inscripción en el Registro único de Víctimas. En caso positivo   deberá (i) remitir copia integral de los mismos e (ii) indicar la manera en que   se hace seguimiento a su cumplimiento.       

Segundo: REQUERIR   a la accionante para que en el término de tres (3) días, contados a partir de la   comunicación de la presente decisión, remita un informe con la descripción de su   situación actual, indicando como está conformado su núcleo familiar,   especificando claramente con quien vive, si en vivienda propia o en arriendo;   cuál es su fuente de ingresos, es decir, si realiza alguna actividad económica   o, quien se encarga de proveerle los medios para su subsistencia.    

Tercero: ORDENAR    a la Fiscalía Seccional de Medellín, Antioquia, que en el término de tres (3)   días, contados a partir de la comunicación de la presente decisión, informe si   ha adelantado alguna investigación (i) sobre el ‘grupo armado’ denominado   ‘combos’ o (ii) sobre las circunstancias indicadas por la accionante en el   escrito de tutela. En caso de ser positiva su respuesta, deberá remitir copia de   las actuaciones surtidas en su contra, especificando detalladamente los casos y   la fecha en que ocurrieron los hechos objeto de investigación.    

Cuarto: ORDENAR a la Defensoría   del Pueblo Regional en Medellín, Antioquia, que en el término de tres (3) días,   contados a partir de la comunicación de la presente decisión, informe si ha   realizado algún acompañamiento a personas en calidad de víctimas de hechos   realizados por el ‘grupo armado’ denominado ‘combos’.    

Quinto: ORDENAR  a la Procuraduría Regional de Antioquia, que en el término de tres (3) días,   contados a partir de la comunicación de la presente decisión, informe si tiene   algún conocimiento respecto de los hechos objeto de la presente acción   constitucional.    

Sexto: Los documentos   recibidos se pondrán a disposición de las partes o terceros con interés por un   término no mayor a tres (3) días para que se pronuncien sobre los mismos, plazo   durante el cual el expediente reposará en la Secretaría General.    

Séptimo: Proceda la   Secretaría General de esta Corporación a librar las comunicaciones   correspondientes”.    

19. El 17 de mayo de 2019[33],   la Secretaría General de esta Corporación informó que, durante el término   otorgado en el auto referido, se recibieron las siguientes comunicaciones:      

(i)                       Oficio de la Defensoría del Pueblo de fecha 9 de mayo de 2019[34],   en el que indica que el grupo “combos” es una denominación que se   utiliza cuando se habla de pequeñas organizaciones que tienen actividades en un   determinado territorio, cuyo control se limita a una o dos manzanas de un   barrio. Informó que no han tenido conocimiento respecto de los hechos narrados   en la acción de tutela pero que, consultado el Registro de Sistemas de   Información Interinstitucional de Justicia Transicional y Visión Web Sistema de   Registro y Gestión de Derechos Humanos, la accionante ha sido atendida en   diversas oportunidades, en la Regional de Urabá, lugar donde le realizaron los   respectivos recursos y la acción de tutela[35].    

(ii)                    Oficio 201972355081111 del 15 de mayo de 2019[36] suscrito   por la Unidad de Víctimas, en el que allega expediente administrativo en CD, el   cual contiene (a) formato único de declaración para la solicitud de inscripción   en el RUV; (b) Resolución Nº 2016235609 de 5 de diciembre de 2016; (c)   Resolución Nº 2016235609R del 23 de mayo de 2017; (d) Resolución Nº 201747048   del 5 de septiembre de 2017; (e) Manual de Criterios de Valoración aplicable en   el análisis de las solicitudes de inscripción en el RUV; y (f) el formato de   procedimiento de valoración individual en el que se ilustran las etapas, puntos   de control y seguimiento a las solicitudes de inclusión en el RUV[37].    

(iii)                  Oficio DH-00940 de fecha 22 de mayo de 2019[38]   procedente de la Procuraduría Regional de Antioquia a través del cual manifestó   que no encontró información relacionada con la señora Janeth González Villa por   la situación de desplazamiento forzado a la que alega fue sometida.    

II. CONSIDERACIONES   DE LA CORTE    

Competencia    

1. Esta Corte es competente para conocer del fallo   materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y   241-9 de la Constitución, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Planteamiento del problemas jurídicos    

2.    A partir de lo expuesto, le corresponde a esta Sala de Revisión determinar   si, en este caso,   es procedente la acción de tutela para controvertir los actos administrativos   que negaron la inclusión al RUV. En caso de ser así, deberá resolver el   siguiente problema jurídico:    

¿Vulnera la UARIV el derecho fundamental al debido proceso administrativo   establecido en el artículo 29 de la Constitución, cuando niega la inscripción de   una persona en el RUV, invocando como razón principal que los actos que dieron   lugar al desplazamiento alegado, no guardan relación con el conflicto armado   interno, según lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011?    

3. Para resolver la cuestión planteada, esta Sala (i)   reiterará la jurisprudencia relativa a la procedencia excepcional de la acción   de tutela contra actos administrativos expedidos por la UARIV; (ii) aludirá al   concepto de “víctima por desplazamiento forzado” previsto en la Ley 387 de 1997   y la incidencia de la Ley 1448 de 2011 según la jurisprudencia constitucional;   (iii) se ocupará de precisar el alcance del derecho al  debido proceso   de las víctimas respecto del deber de motivación de los actos que resuelven   sobre la Inscripción en el Registro Único de Víctimas (RUV); y finalmente   (iv)  analizará el caso   concreto.    

Reglas generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos   administrativos expedidos por la Unidad Administrativa para la   Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) en relación con   el RUV. Reiteración de la sentencia T-584 de 2017    

4. El artículo 86 de   la Constitución Política dispone que la acción de tutela es procedente cuando se   emplea como mecanismo para la protección de un derecho fundamental que se   encuentra vulnerado o en riesgo, con ocasión de la acción u omisión que provenga   de una autoridad pública o de un particular. No obstante, se trata de una   herramienta subsidiaria, es decir, no reemplaza los mecanismos judiciales ordinarios para resolver controversias   jurídicas[39].    

5. Por su parte, el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Estatutario 2591 de   1991[40] establece la improcedencia de la   acción de tutela cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales,   salvo que se interponga transitoriamente para evitar un perjuicio irremediable.   Sin embargo, aclara que “la existencia de dichos medios será apreciada en   concreto, en cuento a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que   se encuentra el solicitante” (negrilla no original).     

6. Respecto de la   procedencia del recurso de amparo contra actuaciones administrativas es   necesario tomar en consideración, de una parte, en sede administrativa, los   recursos de reposición, apelación y queja (art. 74 Código de Procedimiento   Administrativo y Contencioso Administrativo – en adelante CPACA)[41] y, de otra, los mecanismos   judiciales para controvertir dichas decisiones cuando, eventualmente, afectan el   interés público o el privado. En ese sentido, los artículos 137[42]  y 138[43] del CPACA, contemplan los medios   de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho como   mecanismos judiciales ordinarios para cuestionar las decisiones administrativas.    

7.  Respecto de los medios judiciales ordinarios, la   jurisprudencia constitucional ha admitido que bajo algunas circunstancias no son   eficaces para garantizar el goce del derecho fundamental invocado[44].   En este sentido,   de forma reiterada, la Corte ha señalado que, “el   juicio de procedibilidad de la acción de tutela se torna menos riguroso frente a   los sujetos de especial protección constitucional, dentro de los cuales se   encuentran las personas víctimas de la violencia como consecuencia del estado de   debilidad manifiesta en el que se hallan y del especial amparo que la   Constitución les brinda”[45],    sin que ello signifique que la acción de tutela proceda de manera automática.    

8. En síntesis, la acción de   tutela es procedente para cuestionar actos administrativos cuando puede   concluirse que los mecanismos de control judiciales son ineficaces debido a las   circunstancias particulares del accionante.    

El concepto de “víctima por desplazamiento forzado” previsto en la Ley   387 de 1997 y la incidencia de la Ley 1448 de 2011 según la jurisprudencia   constitucional[46].   Reiteración sentencia T-584 de 2017    

9. La Constitución Política señala en   su artículo 13 que “todas   las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y   trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y   oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen   nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”.   De esta forma, corresponde al Estado garantizar las condiciones para que “la   igualdad sea real y efectiva y de adoptar las medidas en favor de grupos   discriminados o marginados”[47].    

10. Desde el año 1997, esta Corporación   determinó los parámetros para establecer cuando una persona es víctima de   desplazamiento forzado[48].   Indicó que “[s]ea cual fuere la descripción que se adopte sobre desplazados   internos, todas contienen dos elementos cruciales: la coacción que hace   necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia   nación. Si estas dos condiciones se dan, no hay la menor duda de que se está   ante un problema de desplazados”[49].    

11.   En concordancia con ello, el artículo 1° de la Ley 387 de 1997[50], consagró la noción de desplazado en los siguientes   términos: (i) “Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional   abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales” debido a que (ii) “su vida, su integridad   física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran   directamente amenazadas”; y considerando que el hecho victimizante   fue ocasionado por factores como (iii) “el conflicto armado   interno; disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones   masivas de los derechos humanos, infracciones al Derecho Internacional   humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que   puedan alterar drásticamente el orden público”.    

12. Luego fue expedida la Ley 1448 de   2011. En ella se dispone que para incluir a las víctimas en el RUV, el hecho   victimizante debía tener relación con el “conflicto armado interno”   excluyendo de tal posibilidad a quienes fueran objeto de actos de delincuencia   común. Al respecto, la norma indica lo siguiente:    

“Artículo 3°. Víctimas. Se consideran víctimas, para los efectos de   esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un   daño por hechos ocurridos a   partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho   Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas   internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto   armado interno.    

También son víctimas el cónyuge, compañero o compañera permanente, parejas del   mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la   víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere   desaparecida. A falta de estas, lo serán los que se encuentren en el segundo   grado de consanguinidad ascendente.    

Parágrafo 3°. Para los efectos de la definición   contenida en el presente artículo, no serán considerados como víctimas quienes   hayan sufrido un daño en sus derechos como consecuencia de actos de   delincuencia común”[51]  (Negrilla fuera de texto).     

Tal disposición estableció como aspectos   característicos de la definición de víctima que los hechos (i) hayan ocurrido a   partir del 1 de enero de 1985; (ii) se deriven de una infracción al DIH o de una   violación grave y manifiesta a las normas internacionales de derechos humanos; y   (iii) hayan tenido lugar con ocasión del conflicto armado.    

13. Tal regulación sugería que las   personas cuyo desplazamiento no se diera “con ocasión del conflicto armado   interno”  o  fuera el resultado de la actuación de la delincuencia común,   no podrían ser tenidas en cuenta para su inclusión en el RUV. Ello contrastaba   con la regla establecida en la Ley 387 de 1997 que, se insiste, establecía una   definición más amplia al señalar que el desplazamiento podría provenir de la   violencia generalizada, las violaciones a los derechos humanos, las infracciones   al derecho internacional humanitario, entre otras. Por lo tanto, la Corte se   ocupó de precisar esta materia.    

14. En sentencia   C-280 de 2013, estableció la relación existente entre la definición de víctima   establecida en la Ley 1448 de 2011 y el concepto previsto en la referida Ley 387   de 1997. Advirtió que la primera no podía entenderse como una restricción al   sistema de protección establecido en la segunda. En ese sentido sostuvo que “recordando el ya explicado carácter de   norma especial que frente a varios de los códigos y leyes preexistentes tiene   la Ley de Víctimas, así como el contexto de doble y agravada victimización al   que responden las normas del Capítulo III del Título III de esta ley, debe   reiterarse también que estas disposiciones se aplican únicamente a aquellas   personas que simultáneamente reúnan las dos calidades, la de víctima en los   términos del artículo 3° ibídem, y la de desplazado, según la definición   incorporada en el parágrafo 2° cuya exequibilidad ahora se analiza”. Teniendo en cuenta tal   circunstancia precisó “que en ninguna forma puede entenderse que esta nueva   ley deroga o altera de algún otro modo la normatividad ordinaria o de carácter   general, de la cual hace parte la Ley 387 de 1997 sobre prevención del   desplazamiento forzado, norma que en consecuencia continuará regulando   plenamente y protegiendo los derechos de todas las personas que afronten esta   situación, pero que no cumplan los demás criterios previstos en la llamada Ley   de Víctimas”.    

En la misma providencia, la Sala Plena   advirtió que “en algunos casos se ha entendido que la Ley 1448 de 2011   reemplazaría totalmente la normatividad antes existente sobre la atención debida   a las víctimas de desplazamiento forzado, principalmente la contenida en la Ley   387 de 1997, lo que de ser cierto y aplicarse de tal manera implicaría que un   importante número de personas que conforme a la preceptiva últimamente citada   eran consideradas víctimas de este grave fenómeno social, quedarían al margen de   tal calificación y sin acceso a los beneficios previstos en la preceptiva cuya   derogación se discute se producirían situaciones contrarias a la   Constitución”. Concluyó:    

“Frente a este paralelo la Sala encuentra explicable, e incluso constitucionalmente   aceptable, la existencia de un concepto de víctimas del desplazamiento forzado   de menor espectro que el previsto en la Ley 387 de 1997, siempre bajo el   supuesto de que la nueva legislación de carácter especial no supone ni ocasiona   el desmonte de la anterior preceptiva, la cual seguiría regulando el caso de   aquellos desplazados que no encuadren en la nueva definición, de reconocida   menor amplitud. Sin embargo, contrario sensu, ese mismo hecho resulta   inaceptable y violatorio del orden superior si a partir de ello se generare la   desaparición de la antigua institucionalidad y en cuanto ello implique exclusión   de los consiguientes beneficios de personas que hasta la expedición de la Ley de   Víctimas eran objeto de protección por parte del Estado dentro de esta   categoría.    

Entre tales sujetos protegidos se encuentran las personas   afectadas por acciones constitutivas de infracción a los derechos humanos   ocurridas al margen del conflicto armado interno, como pueden ser las que   actualmente perpetran las denominadas bandas criminales, los desmovilizados de   grupos armados que en lugar de reintegrarse a la vida civil hubieren reincidido   en su accionar delictivo, e incluso, como quedó dicho, quienes se han visto   afectados por desastres de la naturaleza generados por los actores del conflicto.   Frente a este escenario debe recordarse que en muchas de estas ocasiones el   desplazamiento, con toda su carga de penurias y dificultades, viene a ser una   forma de protección, en cuanto es la única opción que permite resguardarse de   peligros aún peores como los resultantes de las situaciones descritas, a partir   de lo cual resulta injustificado que las víctimas de tales situaciones se vieran   privados de las compensaciones y beneficios que la ley y la jurisprudencia han   desarrollado de tiempo atrás, como forma alternativa para garantizar que el   Estado cumpla respecto de ellos los deberes previstos en el artículo 2° del   texto constitucional” (Subrayas no hacen parte del texto original).    

15. Con posterioridad, la Sala de Seguimiento de la   sentencia T-025 de 2004[52] adoptó   el Auto 119 de 2013 en el cual aclaró que negar la inclusión en el RUV de las   personas que manifestaban su condición de desplazamiento cuando los hechos   narrados no estaban relacionados con el conflicto armado, era inconstitucional:    

“(…) esta Sala   Especial considera que la práctica de la Dirección de Registro que consiste en   negar la inscripción en el Registro Único de Víctimas a las personas desplazadas   por situaciones de violencia generalizada (como se ha presentado en aquellos   casos en los que los actores son las BACRIM y sus acciones no se presentan con   ocasión del conflicto armado) y, en términos más amplios, en aquellas   circunstancias en las que el desplazamiento no guarda una relación cercana ni   suficiente con el mismo, no es acorde con la lectura que esta Corporación ha   realizado de la definición operativa de víctima incorporada en la Ley 1448 de   2011, ni con la abundante y consistente jurisprudencia de la Corte   Constitucional en relación con los elementos mínimos para adquirir la condición   persona desplazada; con el derecho fundamental del que goza a ser reconocida   mediante el registro; y con la consecuente garantía de su protección,   asistencia, y atención desde el momento mismo del desarraigo hasta lograr su   estabilización socioeconómica mediante el retorno o la reubicación”[53](Negrilla   no original).    

En concordancia con ello adoptó la siguiente orden:    

“(…) Segundo.-   ORDENAR a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas que adopte las medidas que sean necesarias para asegurar que, de manera   inmediata, se inscriba en el Registro Único de Víctimas a la población que se ve   forzada a desplazarse bajo los escenarios enunciados en la Ley 387 de 1997,   siempre que se cumplan los dos requisitos mínimos necesarios para adquirir tal   condición, es decir, con independencia de si el desplazamiento forzado se   presenta con ocasión del conflicto armado y sin distinciones en razón de la   calidad o motivos del actor (política, ideológica o común) y de su modo de   operar. Lo anterior, con el fin de que acceda de manera urgente e inmediata a   las medidas de protección, asistencia y atención en tanto población desplazada   por la violencia, desde el momento mismo del desarraigo hasta alcanzar la   estabilización socio-económica por medio del retorno o la reubicación, en los   términos de la Ley 387 de 1997, las normas que le siguen y reglamentan, y los   distintos autos proferidos por la Corte Constitucional (…)”.    

16. En suma, frente al concepto operativo de víctima   incorporado en la Ley 1448 de 2011, refirió que “los pronunciamientos de   exequibilidad que ha proferido la Sala Plena no pueden entenderse en el sentido   de dejar sin atención ni protección a las personas que se vieron forzadas a   desplazarse en circunstancias que se encuentran en los escenarios definidos por   la Ley 387 y que cumplen con los requisitos mínimos para adquirir tal condición  (…)”. Y agregó que “[s]i las autoridades son incapaces de   prevenir esos episodios de desplazamiento, la protección debe activarse en los   términos de la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios; de acuerdo con el   artículo 2º de la Constitución Política, y los distintos autos proferidos por la   Corte Constitucional como parte del proceso de seguimiento a la sentencia T-025   de 2004”[54].    

17. La Corte reiteró en diferentes oportunidades la regla   fijada en los pronunciamientos señalados. Así, por ejemplo, en la sentencia   T-064 de 2014 indicó:      

“En conclusión, la Sala de Seguimiento advirtió que para efectos de adquirir la   condición de persona desplazada por la violencia, basta con que se configuren   los dos requisitos materiales que ha señalado desde un principio este Tribunal,   los cuales son: (i) la coacción que hace necesario el traslado y (ii) la permanencia   dentro de las fronteras de la propia Nación. A partir de allí debe habilitarse   la inscripción en el RUV, con miras a que dichos sujetos puedan acceder a las   medidas de asistencia, atención y protección integral a las cuales tienen   derecho, con independencia de si su desplazamiento fue originado con ocasión   del conflicto armado y sin importar la calidad o motivos del autor del ilícito   ni de su modo de operar” (subrayas no hacen parte del texto original).    

18.   En síntesis, y reiterando lo   dispuesto en la sentencia T-584 de 2017, las leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011   contienen elementos en común, puesto que regulan aspectos relacionados con la   violencia; sin embargo, el universo de personas sobre las que recaen pueden   responder a fenómenos distintos. Mientras la Ley 387 se refiere puntualmente a   la superación de la condición de vulnerabilidad en la que se encuentran las   personas desplazadas, la Ley 1448 contiene un enfoque de  justicia   transicional que busca remediar, en términos generales, las situaciones   acaecidas a las víctimas del conflicto armado, excluyendo otras que puedan darse   por delincuencia común. Pese a ello, la Corte ha señalado que la definición de “víctima” de la nueva disposición debe entenderse como un   criterio operativo que define el universo de personas sobre las cuales recae sin   que ello implique que deban entenderse excluidas otras formas de victimización.    

En ese sentido, la Corte reitera   que no es posible restringir el alcance de la protección prevista en la Ley 387   de 1997 invocando, para el efecto, la definición de víctima establecida en la   Ley 1448 de 2011. Según lo advirtió el Auto 119 de 2013, es inconstitucional   negar la inclusión en el RUV con el argumento de que los hechos no surgieron con   ocasión del conflicto armado[55].    

Debido   proceso, registro de las víctimas desplazadas y deber de motivación de los actos   que deciden sobre la inscripción en el Registro único de Víctimas -RUV-    

19. El artículo 155   de la Ley 1448 de 2011 regula el procedimiento para la inclusión en el RUV. Allí   se indica que las personas que aleguen ser víctimas, de acuerdo con el artículo   3º de esa ley, y pretendan su inclusión en el RUV, deben presentar una   declaración ante el Ministerio Público[56]. Esta debe ser valorada   por la UARIV, con el propósito de verificar los hechos que se alegan. La entidad   debe tener en cuenta la información contenida en la solicitud de registro y la   recaudada en el proceso de verificación[57].   La UARIV tiene sesenta (60) días hábiles para   resolver sobre la inclusión o no de la persona y su núcleo familiar en el   registro, lo cual garantiza el acceso a las medidas de asistencia, atención y   reparación que brinda el Estado[58].    

20. Este Tribunal ha destacado la   importancia que tiene la inscripción ya que es una condición necesaria para el   acceso a las medidas de asistencia y reparación previstas en la Ley 1448 de   2011, pues si bien, no otorga la calidad de víctima, es una herramienta   administrativa para distribuir los beneficios que en ella se contemplan, como “(…) medidas de   rehabilitación para el restablecimiento de las condiciones físicas y   psicosociales, indemnización administrativa, formación y generación de empleo,   entre otros (…)”[59].    

21.   El RUV es una base de datos a cargo de la   UARIV[60]. El   artículo 16 del Decreto 4800 de 2011 lo define como “una herramienta   administrativa que soporta el procedimiento de registro de las víctimas”.   Prevé además, en consonancia con lo señalado anteriormente, que la condición de   víctima es una situación fáctica que no se encuentra supeditada al   reconocimiento oficial a través de la inscripción en el Registro “pues cumple   únicamente el propósito de servir de herramienta técnica para la identificación   de la población que ha sufrido un daño en los términos del artículo 3° de la Ley   1448 de 2011 y de sus necesidades”. Igualmente, el   artículo 19 de ese decreto enuncia como mandatos que orientan las normas sobre   Registro Único de Víctimas, los principios de favorabilidad, buena fe,   prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho,   participación conjunta y confianza legítima, entre otros[61].    

22. Teniendo en   cuenta que el trámite a que da lugar la solicitud de inscripción en el RUV   constituye una actuación administrativa, a ella le es aplicable el artículo 29   constitucional conforme al cual el debido proceso rige todas las actuaciones   judiciales y administrativas. Este derecho, ha indicado la Corte comprende el “conjunto   de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben   concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo”[62].    

23. La Sala estima   necesario advertir que el derecho al debido proceso administrativo se adscribe   un deber de las autoridades -encargadas de decidir sobre la inclusión en el RUV   de una persona que alega su condición de víctima de desplazamiento forzado- de   motivar con suficiencia sus decisiones, presentado de manera clara, ordenada y   precisa las razones que sirven de apoyo a la determinación de negar o autorizar   el registro. En particular, la Corte destaca que la UARIV tiene las siguientes   obligaciones al momento de expedir los actos administrativos correspondientes:    

(i)                   Garantizar una aplicación correcta del derecho vigente en lo relativo a la   definición de víctima de desplazamiento forzado.    

(ii)                Incorporar un análisis detenido y cuidadoso de los diversos criterios técnicos y   de contexto, a partir de las previsiones legales y las reglas definidas por la   jurisprudencia constitucional.    

(iii)              Asegurar un examen previo en búsqueda de la verdad de lo ocurrido que permita   adoptar una decisión fundada en la realidad.    

(iv)              Llevar a efecto diligentemente la notificación de sus decisiones.    

(i)                   La carga de la prueba en relatos que se consideran contrarios a la verdad, le   corresponde a la UARIV    

Al momento de valorar los enunciados   de la declaración, el funcionario debe tener en cuenta la presunción de buena   fe. En consecuencia, si estima que el relato o las pruebas son contrarios a la   verdad, debe demostrar que ello es así, dado que la presunción de la buena fe   supone una inversión de la carga de la prueba. En estos casos, corresponde a la   autoridad demostrar que los hechos esenciales de la narración no son ciertos y   que, por tal razón, el solicitante no se encuentra en circunstancia de   desplazamiento interno.    

(ii)                Es irrelevante la incoherencia en la declaración respecto de circunstancias   diferentes al desplazamiento mismo    

Si el funcionario competente advierte   una incompatibilidad entre los enunciados de la declaración, para poder rechazar   la inclusión en el RUPD, tiene que tratarse de una incompatibilidad referida al   hecho mismo del desplazamiento y no a otros hechos accidentales o accesorios.    

(iii)              Es suficiente la prueba sumaria para acreditar el hecho del desplazamiento     

Al momento de valorar si existen   razones objetivas y fundadas para considerar que no se trata de una persona que   hubiere sido desplazada, la entidad competente debe tomar en consideración el   principio de buena fe. En consecuencia, no hace falta que la persona aporte   plena prueba sobre su dicho. Basta una prueba siquiera sumaria de la ocurrencia   de los hechos para determinar que una persona sí se encuentra en situación de   desplazamiento.    

(iv)               Prohibición de negar el registro invocando únicamente el desconocimiento de los   hechos ocurridos     

El desconocimiento por parte de la   autoridad de los hechos ocurridos no es prueba suficiente de la no ocurrencia   del acontecimiento narrado por el solicitante. En efecto, los hechos generadores   del desplazamiento pueden ir desde la notoriedad nacional, hasta la extrema   reserva de ámbitos privados.    

(v)                 Obligación de interpretar el derecho aplicable de manera favorable a la persona   que ha sido desplazada    

Los enunciados legales o   reglamentarios deben interpretarse de la manera que mejor convenga a las   personas obligadas a huir de su lugar habitual de trabajo o residencia.    

25. En suma, la UARIV está obligada a motivar   adecuadamente las decisiones en las cuales resuelve las solicitudes realizadas   por quienes solicitan la inclusión en el RUV por ser víctimas de desplazamiento   forzoso. Para ello debe justificar su decisión aplicando las exigencias   establecidas en los numerales 23 y 24 de esta providencia. Su desconocimiento   implica una violación del derecho al debido proceso establecido en el artículo   29 de la Constitución.    

26. Identificadas las exigencias que debe satisfacer la   UARIV al momento de adoptar las decisiones relativas a la inscripción de una   persona en el RUV y cuyo desconocimiento implica la violación del derecho al   debido proceso, el último aspecto por definir es el relativo al remedio   constitucional que debe adoptarse en esos casos. La Corte constató que no existe   un criterio unificado al respecto dado que en algunas oportunidades se ha   impartido la orden de inscripción del solicitante al paso que en otras ha   dispuesto la realización de una nueva valoración[63].    

27. A fin de definir el tipo de solución en estos casos   deben considerarse como premisas las siguientes pautas. Primero, le corresponde   a la UARIV el proceso de valoración de las condiciones fácticas y jurídicas para   decidir sobre la inscripción de una persona en el RUV. Segundo, cuando la acción   de tutela se encamina a cuestionar la valoración, los jueces deben considerar   que su tarea consiste en juzgar la corrección de la valoración realizada y no en   reemplazar a la UARIV en la valoración propiamente dicha.    

De acuerdo con ello pueden establecerse las siguientes dos reglas generales,   cuya finalidad consiste en armonizar las competencias asignadas a la UARIV como   ejecutor de la política en materia de víctimas; la importancia de asegurar la   vigencia efectiva de los derechos fundamentales de las personas que alegan ser   víctimas según la Ley 387 de 1997 y la Ley 1448 de 2011; la necesidad de   preservar los principios que rigen el procedimiento administrativo de   inscripción; y la trascendental tarea del juez de tutela de contrarrestar   cualquier comportamiento que pueda implicar una violación iusfundamental.    

i) En aquellos casos en los cuales el acto administrativo que decide sobre la   solicitud de inscripción, carece de una motivación suficiente debido a la   ausencia de valoración (a) de los diferentes supuestos que dan lugar a la   inscripción según el derecho aplicable -defecto en la valoración jurídica- o (b)   de las circunstancias de hecho ocurridas -defecto en la valoración técnica y   contextual- es procedente dejar sin efectos el acto administrativo   correspondiente y ordenar que se realice una nueva valoración que consulte las   herramientas técnicas y de contexto, analice la información obtenida a partir de   lo dispuesto en la ley y en la jurisprudencia constitucional y aplique, de ser   el caso los principios de buena fe y favorabilidad. Esta regla se aplica a menos   que para el juez de tutela sea evidente, indiscutible o incuestionable que el   accionante cumple con las condiciones previstas en la ley para la inscripción.    

ii) En aquellos casos en los cuales el acto administrativo que decide sobre la   solicitud de inscripción fue motivado de manera equivocada debido a la   incorrecta interpretación o valoración (a) de los diferentes supuestos que   dan lugar a la inscripción según el derecho aplicable o (b) de los medios de   prueba, es procedente dejar sin efectos el acto administrativo correspondiente y   ordenar el registro, a menos que exista una duda significativa respecto de la   condición de víctima por la existencia de pruebas sobrevinientes, en cuyo caso   deberá ordenarse una nueva motivación.    

28. Teniendo en cuenta las pautas establecidas en las   consideraciones anteriores, procede la Corte a determinar si la actuación de la   UARIV desconoció el derecho al debido proceso y, de ser el caso, el tipo de   remedio constitucional que debe adoptarse.        

Caso Concreto    

Requisitos de   procedencia de la tutela    

29. Legitimación en   la causa por activa: El artículo 86   de la Carta Política, señala que toda persona podrá presentar acción de tutela   ante los jueces con el fin de obtener la protección inmediata de sus derechos   fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u   omisión de cualquier autoridad pública o particular.    

Por su   parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, regula la legitimación para el   ejercicio de la acción de tutela. La norma en cita establece que la solicitud de   amparo puede ser presentada: (i) a nombre propio; (ii) a través de representante   legal; (iii) por medio de apoderado judicial; o (iv) mediante agente oficioso.   Así, se encuentra legitimado por activa quien promueva una acción de tutela   siempre que (i) la persona actúe a nombre propio, a través de representante   legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso; y (ii)   procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.    

En el   caso objeto de estudio se encuentra acreditado que Janeth   González Villa tiene legitimación por activa para formular la acción   de tutela de la referencia, en la medida en que es titular de los derechos   constitucionales fundamentales cuya defensa inmediata invoca, y considerando que   actúa en representación de su hijo menor de edad[64].    

30. Legitimación por pasiva: El artículo 5º del Decreto 2591 de 1991[65] establece   que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una autoridad   pública que haya violado, viole o amenace un derecho fundamental.      

31.   Subsidiariedad: En   el presente caso, la UARIV mediante las Resoluciones 2016235609 del 5 de diciembre de 2016, 2016235609R del   23 de mayo del 2017 y 201747048 del 5 de septiembre de 2017, no reconoció como   hecho victimizante el desplazamiento forzado declarado por la accionante y, en   consecuencia, negó la inscripción de ella y de su hijo en el RUV.    

La accionante agotó la vía gubernativa pero no acudió a los mecanismos   judiciales para controvertir las resoluciones referidas, específicamente al   medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo,   advierte la Sala que en atención a la categoría de sujeto de especial protección   constitucional[67],   las personas desplazadas por la violencia merecen una acción positiva estatal   para efectos de lograr una igualdad real y, en tal sentido, el análisis del   requisito de subsidiariedad es menos estricto, sin que ello signifique que la   acción de tutela proceda de manera automática.    

Al consultar la base de datos del Registro Único de Afiliados -RUAF- se constató   que la señora Janeth González Villa – y su hijo menor de edad- están afiliados   al régimen contributivo de salud[68] y tienen   reconocida una pensión de “sobreviviencia vitalicia riesgo común” en el “régimen   de prima media con tope máximo de pensión” a cargo de Colpensiones desde el   año 2008. No obstante lo anterior (i) en la base de datos del SISBEN, la   accionante está calificada con un puntaje de 35,00 la cual la ubica en un nivel   1, es decir, hace parte de la población más vulnerable y (ii) manifestó   que se dedica a las   labores del hogar y a la venta de revistas[69],   circunstancias que no fueron controvertidas por la entidad demandada   (ver,  supra 2).    

Una valoración integral de las pruebas obrantes en el proceso   le permite a la Corte concluir la necesidad de aplicar con menor intensidad el   examen de subsidiariedad. En efecto, si bien el registro de afiliados indica que   la accionante hace parte del régimen contributivo y es beneficiaria de una   pensión -cuya cuantía se desconoce-, dicha información contrasta con la   referencia a que se encuentra ubicada en el menor nivel del Sisbén.   Adicionalmente, la señora González Villa refirió en el escrito de tutela ser   madre cabeza de familia, dedicada a la venta de revistas y las labores del   hogar, situación que permite inferir que es una persona de escasos recursos   económicos. Razón por la cual es posible dar por acreditadas las circunstancias   referidas por la actora que la ubican, en principio, en una situación en la que   su posibilidad de reaccionar efectivamente frente a una agresión iusfundamental   se torna compleja.      

Teniendo en cuenta tales circunstancias, puede concluirse que   es procedente la acción de tutela dado que el agotamiento de los medios   judiciales ordinarios podría aplazar, en caso de constatarse una violación   iusfundamental, la adopción de las medidas definidas que se requieren para   asegurar la protección efectiva de las personas que alegan ser víctimas del   desplazamiento forzado -en este caso de la accionante y su hijo menor-. En   adición a ello, recuerda la Sala que en ocasiones anteriores la Corte   ha destacado que los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso   administrativo deben ejercerse mediante abogado al tiempo que la acción de   tutela no requiere apoderado judicial[70]. En consecuencia, la tutela   resulta ser el instrumento adecuado para debatir la posible violación de los   derechos de la accionante. .    

32. Inmediatez: La jurisprudencia   de esta Corporación ha sostenido que si bien es cierto la solicitud de amparo   puede formularse en cualquier tiempo[71],   también lo es que su interposición debe hacerse dentro de un plazo oportuno, justo y   razonable[72].    

En el asunto de la referencia, el acto administrativo definitivo que negó la   inclusión en el RUV de la señora Janeth   González Villa y de su hijo, fue notificado el 15 de noviembre de 2017[73].   Por su parte, la acción de tutela se presentó el 10 de octubre de 2018. Si bien   transcurrió casi un año entre las dos actuaciones, la Sala considera que cumplió   con este presupuesto al menos por tres razones.    

En primer lugar,   la valoración de la razonabilidad del plazo debe tener en cuenta si la presunta   vulneración de los derechos de la víctima permanece en el tiempo, si el daño es   actual y, por tanto, amparable mediante el trámite de tutela[74]. En este caso, la no inclusión en el RUV de   la accionante y de su hijo por el desplazamiento forzado declarado por ella,   podría suponer una afectación permanente, continuada y constante de sus   derechos. Por tanto, en el presente caso la afectación iusfundamental -en caso   de comprobarse en esta providencia- sería actual.    

En segundo lugar,   el precedente constitucional indica que deben considerarse las circunstancias   particulares de las personas[75]. En este sentido,   pese a la información que reposa en la base de datos del RUAF, la señora   González Villa declaró ser víctima de desplazamiento forzado y manifestó   dedicarse  a las labores del hogar y a la venta de revistas[76] (ver,   supra  2), lo cual concuerda con la calificación que el SISBEN le otorga, esto es,   35,00.    

En tercer lugar,   en el informe allegado por la Defensoría del Pueblo se observa que la accionante   no permaneció inactiva durante dicho periodo ya que solicitó asesoría en dicha   entidad, tanto para los procedimientos relacionados con la solicitud de   inclusión en el RUV, como para la interposición de la acción de tutela y los   recursos contra la misma[77] (Ver,  supra 19, punto (i), pie de pág. número 35)    

Análisis de fondo    

33. La ciudadana   Janeth González Villa solicitó a la UARIV su inscripción y la de su hijo en el   RUV, por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, presuntamente ocurrido   el   1º de mayo de 2015, en el   barrio Manrique de la ciudad de Medellín, por parte del grupo armado   denominado “combos”.    

34. Mediante Resoluciones N° 2016235609 del   5 de diciembre de 2016, 2016235609R del 23 de mayo de 2017 (que resolvió recurso   de reposición) y 201747048 del 5 de septiembre de 2017 (que resolvió el recurso   de apelación), la UARIV negó la inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV)   a Janeth González Villa y a su hijo.    

35. Encuentra la Sala   Octava de Revisión que la UARIV vulneró el derecho fundamental al debido proceso   administrativo de la accionante toda vez que no motivó de forma adecuada sus   decisiones, ya que (i) no aplicó de forma correcta el derecho vigente relativo a   la definición de víctima de desplazamiento forzado y, como consecuencia de ello,   (ii) no incorporó un análisis detenido y cuidadoso de los diversos criterios   técnicos y de contexto, a partir de las previsiones legales y las reglas   definidas por la jurisprudencia constitucional. A continuación, se fundamenta   esta conclusión.    

36. Los actos   administrativos que decidieron sobre la inclusión de la accionante y de su hijo   en el RUV, adoptaron la definición de víctima dispuesta en la Ley 1448 de 2011,   desconociendo con ello que en diferentes decisiones este Tribunal  ha reconocido que la definición de “víctima” debe entenderse como un criterio operativo que define el universo de   personas sobre las que recaen las disposiciones de esa norma y, adicionalmente,   que no deben entenderse excluidas las formas de victimización que prevé la Ley 387 de 1997.    

Así, por ejemplo,   en la parte motiva de la Resolución N° 2016235609 del 5 de diciembre de 2016 se   señala: “No se logra inferir que su situación se encuentre acorde con lo   establecido en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, donde es imperativo   haber sufrido un daño como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional   Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales   de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno,   condiciones sine qua non para que una persona pueda ser inscrita en el Registro   Único de Víctimas”. Además, refiere dicha resolución “Causas   diferentes: No serán considerados víctimas quienes hayan sufrido afectaciones   por hechos diferentes a aquellos directamente relacionados con el conflicto   armado interno, de conformidad con el artículo 2.2.2.3.14 del Decreto 1084   de 2015”[78]  (negrillas no originales).    

37.  Por   su parte, en la Resolución N° 201747048 del 5 de septiembre de 2017[79]  la UARIV afirmó que a fin de reconocer la calidad de víctima de la señora Janeth   González Villa es necesario que los hechos narrados se enmarquen “dentro de   los parámetros legales contemplados en la Ley 1448 de 2011”[80].    

38.  Si   bien en la motivación de los actos administrativos la UARIV consideró el   concepto de víctima dispuesto en la Ley 1448 de 2011, omitió valorar las otras   formas de victimización   dispuestas en la Ley 387 de 1997, pese a que, según la sentencia C-280 de 2013   y el auto 119 del mismo año, no fueron suprimidas con la expedición de la Ley   1448 de 2011. En otras palabras,   la motivación se limitó al concepto de víctima relacionándolo exclusivamente con   el conflicto armado interno, desconociendo la obligación de evaluar la calidad   de víctima a partir del concepto amplio dispuesto en la Ley 387 de 1997, es   decir, no solo por hechos relacionados con el conflicto armado sino con “disturbios   y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los   Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional humanitario u otras   circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar   drásticamente el orden público”.      

39.  Lo   anterior, tuvo una trascendencia directa en el análisis de los criterios técnico   y de contexto, los cuales solamente se ocuparon de definir si los hechos   narrados por la señora Janeth González Villa se enmarcaban en el conflicto   armado interno.    

En este sentido, en la Resolución N° 2016235609 del 5 de diciembre de 2016, la   UARIV indicó que “[no] se evidencia que la señora JANETH GONZÁLEZ VILLA, haya   sufrido un daño en los términos del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011” al   tiempo que señaló que “se puede determinar por medio del relato que no   existen móviles de coacción que se enmarquen dentro de las condiciones propias   del conflicto o hechos que guarden relación cercana y suficiente a este”[81].   Para llegar a esa conclusión destacó que había realizado la consulta de la base   de datos de la Procuraduría General de la Nación y la Policía Nacional, la Red   Nacional de Información, el Sistema de Información de Reparación Administrativa,   el Sistema de Información Víctimas de Violencia, el Registro Único de Víctimas,   el Registro Único de Población Desplazada y la Agencia Colombiana de   Reintegración[82].    

Luego, en la   Resolución N° 2016235609R, la UARIV resolvió confirmar su decisión en el sentido   de no incluir a la accionante y a su hijo en el RUV[83],   para lo cual consultó la fuente de georreferenciación “ANÁLISIS DE DINÁMICA   DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUÍA 2015”, y concluyó que: “(…) para la época   en que sucedieron los hechos (…) si bien había presencia de Grupos   Armados organizados al Margen de la Ley, no se puede establecer que la situación   de intimidación a la que fue expuesta la señora JANETH GONZÁLEZ VILLA y que se   evidencia conllevó a desplazarse de su lugar habitual a otro, se encuentren   enmarcados dentro de los lineamientos establecidos en el artículo 3° de la   Ley 1448 de 2011”.    

Finalmente, en la   Resolución N° 201747048 del 5 de septiembre de 2017[84]  la UARIV valoró la declaración rendida por la accionante a la luz de   consideraciones jurídicas, técnicas y de contexto. Primero, se concentró en   exponer la faceta restrictiva del concepto de víctima contemplado en la Ley 1448   de 2011 y, en este sentido, solo tuvo en cuenta la demostración del   desplazamiento “dentro del marco del conflicto armado interno”[85].    

Luego de ello,   consideró que “una vez realizada la verificación de la declaración junto a la   documentación aportada, la consecuente consulta de base de datos pertinentes, y   ante la inexistencia de una prueba siquiera sumaria respecto de la ocurrencia   del hecho victimizante de DESPLAZAMIENTO FORZADO de la señora JANETH GONZÁLEZ   VILLA por los hechos ocurridos el día 1 de mayo de 2015 en el municipio de Turbo   del departamento de Antioquia dentro del marco del conflicto armado interno”[86], no fue   posible verificar el daño individual sufrido en los términos del artículo 3 de   la Ley 1448 de 2011.    

Finalmente, al   emprender el análisis contextual refirió la publicación realizada en la página“Los   nuevos focos del Desplazamiento forzado en Colombia” que refleja la   situación de orden público en el departamento de Antioquia para la fecha de la   ocurrencia de los hechos. Encontró (i) que se trata de una zona en la que se   presentan diversos factores de violencia; (ii) que “si bien es posible   individualizar el accionar delincuencial a través de grupos capaces de perpetrar   ataques intensos en la zona, los cuales pueden ser clasificados como organizados   por su sistema de operación, no es posible, determinar que la ocurrencia del   hecho victimizante de Desplazamiento Forzado de la señora JANETH GONZÁLEZ VILLA,   el día 1 de mayo de 2015 en el municipio de Turbo del departamento de Antioquia,   se haya efectuado con ocasión del conflicto armado interno”[87]; y (iii)   que no pueden inferirse “móviles políticos del desplazamiento de la   señora JANETH GONZÁLEZ VILLA, como tampoco un hecho notorio, en el sentido de   masacres, combates, ataques o atentados terroristas dirigidos sistemáticamente a   la población civil”[88].    

40. Para la Corte,   pese a que la UARIV consultó algunas herramientas técnicas para analizar el   contexto sobre la situación manifestada por la accionante, la motivación es   insuficiente, en tanto se aprecia de dicha consulta que la entidad solo   argumentó que de los elementos encontrados no se establece que los hechos   victimizantes estén relacionados con el conflicto armado interno. Ahora bien, si   la accionada tenía dudas sobre la ocurrencia de los hechos así como de su   naturaleza, se encuentra habilitada para realizar una solicitud particular a en   los términos indicados en el inciso cuarto del artículo 37 del Decreto 4800 de   2011[89]. Todo   esto en procura de atender la solicitud de inclusión en el RUV de forma   particular y concreta, tal como lo establece la jurisprudencia de esta   Corporación.    

41. La Sala encuentra   que la motivación de la UARIV es genérica, es decir, no responde al caso   particular y concreto de la accionante. Es tan clara la magnitud del defecto,   que según la UARIV los hechos que generaron el desplazamiento acontecieron en   el municipio de Turbo del departamento de Antioquia, a pesar de que la   accionante había indicado que las amenazas y el consecuente desplazamiento se   originó en un barrio de la ciudad de Medellín. Este hecho sugiere un incorrecto   análisis del contexto del desplazamiento declarado por González Villa.    

42. En síntesis, la Sala   encuentra que, en el presente caso, la Unidad de Víctimas vulneró el derecho   fundamental al debido proceso de la accionante y de su hijo ya que los actos   administrativos (i) desconocieron la vigencia de la definición de víctima del   desplazamiento que prevé la Ley 387 de 1997 -reconocida por la Sala Plena de   Este Tribunal en la sentencia C-280 de 2013 y la Sala de Seguimiento de la   sentencia T-025 de 2004- al fundamentar la negativa del registro en la ausencia   de una relación con el conflicto armado, sin analizar las demás hipótesis   previstas en la referida ley y (ii) realizaron un análisis genérico de la   situación sin agotar algunos de los procedimientos para la búsqueda y obtención   de información particular.    

Dicho de otro   modo, le correspondía a la UARIV estudiar de forma concreta, empleando los   mecanismos idóneos que la ley prevé y con la precisión que corresponde, si el   desplazamiento forzado padecido por la accionante y por su hijo se originó no   solo como consecuencia del conflicto armado interno sino de disturbios y tensiones interiores, violencia   generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al   Derecho Internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las   situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público.    

43. De conformidad con lo expuesto y por tratarse de   actos administrativos que carecen de una motivación suficiente debido,   principalmente, a la ausencia de valoración de los escenarios dispuestos en la   Ley 387 de 1997, la Sala ordenará que se realice una nueva evaluación en la   que se defina de manera clara, comprensible y precisa (i) si Janeth González   Villa y su hijo se encuentran o no comprendidos por los supuestos mencionados en   la Ley 387 de 1997 teniendo en cuenta lo que para el efecto estableció la Sala Plena   de Este Tribunal en la sentencia C-280 de 2013 y la Sala de Seguimiento de la   sentencia T-025 de 2004. Para el efecto, (ii) deberá apoyar su decisión en   las herramientas técnicas y de contexto, así como analizar de manera específica   y en concordancia con el principio de buena fe la información disponible y, de   ser el caso, aquella obtenida con apoyo en lo previsto en el artículo 37 del   Decreto 4800 de 2011.    

III.    DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución   Política,    

RESUELVE:    

Primero.- REVOCAR la sentencias del   23   de octubre de 2018 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de   Apartadó – Antioquia,   y la del 27 de noviembre del mismo año, emitida por   la  Sala   Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia que   declarar improcedente el amparo constitucional. En su lugar, CONCEDER el   amparo del derecho fundamental al debido proceso administrativo de la señora Janeth González Villa y   de su hijo menor de edad.    

Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS las Resoluciones N° 2016235609 del   5 de diciembre de 2016, 2016235609R del 23 de mayo de 2017 y 201747048 del 5 de   septiembre de 2017. En consecuencia, ORDENAR a la UARIV que, en el término de quince (15) días hábiles contados   a partir de la notificación de esta sentencia, expida un nuevo acto administrativo que resuelva la solicitud de   inclusión en el Registro Único de Víctimas de Janeth González   Villa y de su hijo menor de edad.    

En el nuevo acto, que será susceptible de los recursos   dispuestos en la ley, deberá realizar una nueva evaluación en la que se defina de   manera clara, comprensible y precisa (i) si Janeth González Villa y su hijo se   encuentran o no comprendidos por los supuestos mencionados en la Ley 387 de 1997   teniendo en cuenta lo que para el efecto estableció la Sala Plena   de Este Tribunal en la sentencia C-280 de 2013 y la Sala de Seguimiento de la   sentencia T-025 de 2004. Para el efecto, (ii) deberá apoyar su decisión en   las herramientas técnicas y de contexto, así como analizar de manera específica   y en concordancia con el principio de buena fe la información disponible y, de   ser el caso, aquella obtenida con apoyo en lo previsto en el artículo 37 del   Decreto 4800 de 2011.    

Tercero.-   ORDENAR    a la Secretaria General de esta Corporación que remita copia de esta   providencia, para lo de su competencia, a la Sala Especial de Seguimiento de la   sentencia T-025 de 2004.    

Cuatro.- Por Secretaría   General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del   Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, publíquese y cúmplase.    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Folio 1, cuaderno de primera   instancia.     

[2] Folio 1, cuaderno de primera   instancia.    

[3] Ibídem    

[4] Ibídem    

[5] Ibídem    

[6]   Acorde con la base de datos de la Unidad de Víctimas, el 19 de julio de 2016 la   accionante declaró su condición de víctima y la de su hijo, por desplazamiento   forzado. Ver folio 39 del cuaderno principal. Según la tarjeta de identidad que   reposa en folio 66 adverso del cuaderno principal, el hijo de la accionante   tiene 16 años.          

[7] Folio 6, cuaderno de primera   instancia. La declaración completa se encuentra en los folios 64 al 66 del   cuaderno principal.    

[8] Folio 6, cuaderno de primera   instancia.    

[9] En dicha búsqueda encontró dos   declaraciones anteriores de la señora Janeth González Villa, de los años 2004 y   2006. El registro 211658, por un hecho acaecido en el municipio de Apartado,   Antioquia, el día 10 de enero de 2004, bajo estado de NO INCLUSION. El registro   475358 hecho acontecido en el municipio de Turbo, Antioquia, el día 25 de junio   de 2006 bajo el estado de INCLUSIÓN. Resalto la UARIV que esas situaciones no   generan contradicción con lo declarado y analizado en la presente resolución.   Folio 6, cuaderno de primera instancia.    

[10] Folio 7, cuaderno de primera   instancia.    

[11] Folios 8 a 11, cuaderno de   primera instancia.    

[12] Folio 11, cuaderno de primera   instancia.    

[13] No se aportó constancia de   notificación de dicha Resolución. No obstante la accionante manifestó en la   demanda de tutela que fue notificada el 15 de noviembre de 2018. Folio 1   cuaderno principal.    

[14] Folios 12 a 16, cuaderno de   primera instancia.    

[15] Folio 14, cuaderno de primera   instancia.    

[16] Ibídem.    

[17] Folio 15, cuaderno de primera   instancia.    

[18] “ARTÍCULO 3°. VÍCTIMAS. Se   consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que   individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir   del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho   Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas   internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado   interno (…)”.    

[19] Folio 11-16, cuaderno de primera   instancia.    

[20] Ibídem.    

[21] La acción de tutela fue   interpuesta el 10 de octubre de 2018 (ver supra, numeral 1).    

[22] Folio 18, cuaderno de primera   instancia.    

[23] Folios 20 a 22, cuaderno de   primera instancia.    

[24]Folio 25-30, cuaderno de primera   instancia.    

[25] Ibídem.    

[27] Folio 9, cuaderno segunda   instancia.    

[28] Ibídem.    

[29] Folios 5 a 7, cuaderno primera   instancia.    

[30] Folios 15 a 12,   cuaderno de primera instancia.    

[31] Folios 12 a 16, cuaderno de   primera instancia.    

[32] Folios 20 a 26, cuaderno de la   Corte Constitucional.    

[33] Folio 21, cuaderno de la Corte   Constitucional.    

[34] Folio 37-40, cuaderno de la Corte   Constitucional.    

[35] Se anexa reporte de atención y   Gestión respecto a las asesorías brindadas a la accionante, el cual refleja las   siguientes fechas de activación: (i) 11/01/2018 (asesoría para los   procedimientos del RUV); (ii) 10/04/2018 (asesoría para interposición de acción   legal – derecho de petición); (iii) 25/04/2018 (asesoría interposición acción de   tutela; (iv) 16/07/2018 (asesoría y orientación); (v) 9/10/2018 (interposición   acción de tutela); y el (vi) 29/10/2018 (recurso de apelación).    

[36] Folio 41-42, cuaderno de la Corte   Constitucional.    

[37] Respecto a los criterios de   valoración a tener en cuenta, se destaca, además de la verificación de los   requisitos mínimos (firma del declarante y del funcionario, narración de los   hechos, anexos e información del declarante), aquellos atinentes a las   circunstancias de tiempo, modo y lugar del presunto hecho victimizante, para lo   cual se deberá consultar en las diferentes bases de datos, Red Nacional de   Información y otras fuentes de información (institucionales, académicas de   investigación y ONG’s). Tal información será analizada con el fin de determinar   si está relacionada con el conflicto armado interno o si se trata de situaciones   de violencia generalizada en el espacio geográfico donde ocurrió el hecho.   Igualmente el análisis fáctico deberá analizarse a la luz de los lineamientos   jurídicos y jurisprudenciales relacionados con el tema de inclusión o no en el   RUV.    

[38] Folio 77, cuaderno de la Corte   Constitucional    

[39] Ver sentencias T-858 de 2002,   T-313 de 2005, T-774 de 2010, T- 826 de 2012, T-268 de 2013, T-179 de 2015,   T-244 de 2015, T-597   de 2015,   T-690 de 2015 y T-691 de 2015, entre otras.    

[40] El artículo 6º del Decreto 2591 de 1991   consagra que la acción de tutela no procederá “Cuando existan otros recursos   o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo   transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos   medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las   circunstancias en que se encuentra el solicitante.”    

[41] Decreto 2591 de 1991, artículo 9º “Agotamiento   opcional de la vía gubernativa. No será necesario interponer previamente la   reposición u otro recurso administrativo para presentar la solicitud de tutela.   El interesado podrá interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de   que ejerza directamente en cualquier momento la acción de tutela. El ejercicio   de la acción de tutela no exime de la obligación de agotar la vía gubernativa   para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.    

[42] “Toda persona podrá solicitar   por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos   administrativos de carácter general…”.    

[43] “Toda persona que se crea   lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir   que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o   presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le   repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el   inciso segundo del artículo anterior. // Igualmente podrá pretenderse la nulidad   del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho   directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño   causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente   en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación.   Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el   término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.    

[44] Auto 082 de 2006 y Sentencia   T-192 de 1993.    

[45] Sentencia T-584 de 2017.    

[46] En este apartado se re recogen   las consideraciones expuestas en las sentencias T-064 de 2014 y T-517 de 2014,   reiteradas en las sentencias T-163 de 2017, T-584 de 2017.    

[47] T-192 de 2010.    

[48] Sentencia T- 227 de 1997 citada en   la sentencia T-064 de 2014.    

[49] Sentencia T-064 de 2014.    

[50]“por la cual se adoptan medidas para la prevención del   desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización   socioeconómica de los desplazados internos por la violencia”.    

[51] Las causales de   exclusión al RUV fueron desarrolladas por el artículo 40 del Decreto 4800 de   2011, “por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones”,   el cual establece: “Causales para denegar la inscripción en el registro. La   Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas denegará la inscripción en el Registro Único de Víctimas únicamente por   las siguientes causales: 1. Cuando en el proceso de valoración de la solicitud   de registro se determine que los hechos ocurrieron por causas diferentes a lo   dispuesto en el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011. 2. Cuando en el proceso de   valoración se determine que la solicitud de registro resulta contraria a la   verdad respecto de los hechos victimizantes. 3. Cuando la solicitud de registro   se haya presentado fuera de los términos establecidos en los artículos 61 y 155   de la Ley 1448 de 2011, teniendo particularmente en   cuenta la excepción de fuerza mayor prevista en esta última disposición”.    

[52] La Corte Constitucional en   sentencia T-025 de 2004 declaró “la existencia de un estado de cosas   inconstitucional en la situación de la población desplazada”. Así, mediante   Auto 119 de 2013, como consecuencia a la vulneración masiva, generalizada y   reiterada de los derechos fundamentales de la población desplazada, ocasionada   por actores cuyas acciones no se presentaron con ocasión del conflicto armado   interno, la Corte indicó que, estas víctimas“ (…) no cuentan con mecanismos   ordinarios para satisfacer la situación de emergencia que es producto del   desarraigo, sino que, por el contrario, se sitúan en un estado de mayor   vulnerabilidad y de déficit de protección por parte de las autoridades   responsables, al quedar excluidas del universo de beneficiarios de las medidas   de asistencia, atención y protección contempladas en la ley como resultado de su   no inscripción en el Registro Único de Víctimas”. Y agregó “(…) la   ausencia de atención y protección en estos casos que es fruto de la decisión de   no inclusión en el registro y la consecuente exclusión de los beneficios de la   Ley de Víctimas, es contraria al amparo constitucional que esta Corporación ha   reconocido en reiteradas ocasiones a favor de la población desplazada por la   violencia en el marco de la Ley 387 de 1997”.    

[53] Auto 119 de 2013    

[54] Ibídem    

[56]Ley 1448 de 2011, “Artículo 156. Procedimiento de registro. Una vez   presentada la solicitud de registro ante el Ministerio Público, la Unidad   Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas   realizará la verificación de los hechos victimizantes contenidos en la misma,   para lo cual consultará las bases de datos que conforman la Red Nacional de   Información para la Atención y Reparación a las Víctimas (…)”.    

[57] Artículo 156, Ley 1448 de 2011.    

[58] “Ley 1448 de 2011, Artículo 156. Procedimiento de registro (…) Con fundamento en la información contenida en la   solicitud de registro, así como la información recaudada en el proceso de   verificación, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas adoptará una decisión en el sentido de otorgar o denegar   el registro, en un término máximo de sesenta (60) días hábiles.Una vez la   víctima sea registrada, accederá a las medidas de asistencia y reparación   previstas en la presente ley dependiendo de la vulneración en sus derechos y las   características del hecho victimizante, salvo las medidas de ayuda humanitaria y   atención de emergencia en salud, a las cuales se podrá acceder desde el momento   mismo de la victimización. El registro no confiere la calidad de víctima, y la   inclusión de la persona en el Registro Único de Víctimas, bastará para que las   entidades presten las medidas de asistencia, atención y reparación a las   víctimas que correspondan según el caso”.    

[59] Sentencia T-071 de 2019.   Conclusión extraída de las sentencias T-342 de 2018, SU-253 de 2013 y T-478 de   2018.    

[60] Este   sustituyó al antiguo Registro Único de Desplazados, que originalmente manejaba la   denominada Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación   Internacional. El artículo 154 de la Ley 1448 de 2011 estableció que ese RUPD “[L]a   Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas, será la responsable del funcionamiento del Registro Único de Víctimas.   Este Registro se soportará en el Registro Único de Población Desplazada que   actualmente maneja la Agencia Presidencial para la Acción Social y la   Cooperación Internacional para la atención a la población en situación de   desplazamiento, y que será trasladado a la Unidad de Atención y Reparación   Integral a las Víctimas dentro de un (1) año contado a partir de la promulgación   de la presente Ley.” Igualmente, en el parágrafo, esta norma establece que   Acción Social deberá operar los registros que están actualmente a su cargo,   incluido el RUPD, hasta que no se logre la total interoperabilidad de los mismos   y entre en funcionamiento el Registro Único de Víctimas –RUV- con el fin de   garantizar la integridad de la información”. En concordancia con el artículo   17 del Decreto 4800 de 2011. Sentencia T-584 de 2017    

[61] Decreto 4800 de 2011. Artículo   19. Principios que orientan las normas sobre Registro Único de Víctimas. “Las   normas que orientan a los servidores públicos encargados de diligenciar el   Registro, deben interpretarse y aplicarse a la luz de los siguientes principios   y derechos: 1. El principio de favorabilidad; 2. El principio de buena fe; 3. El   principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de   Derecho; 4. El principio de participación conjunta; 5. El derecho a la confianza   legítima; 6. El derecho a un trato digno; y 7. Hábeas Data”.    

[62] Sentencia C-034 de 2014.    

[63] Pueden consultarse, entre muchas   otras, las sentencias T-006, T-064, T-087 y T-517 de 2014, T-112 y T-556 de   2015, T-417 de 2016 y  T-299 y T-342 de 2018.    

[64]   Acorde con la base de datos de la Unidad de Víctimas, el 19 de julio de 2016 la   accionante declaró su condición de víctima y la de su hijo, por desplazamiento   forzado. Ver folio 39 del cuaderno principal. Según la tarjeta de identidad que   reposa en folio 66 adverso del cuaderno principal, el hijo de la accionante   tiene 16 años.          

[65] Decreto 2591 de 1991. Artículo 5. Procedencia de la acción de tutela. “La acción de   tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que   haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el   artículo 2º de esta ley.”    

[66] Ley 1448 de 2011. Artículo 166. De   la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas. Créase la Unidad de Atención y   Reparación Integral a las Víctimas como una Unidad Administrativa Especial con   personería jurídica y autonomía administrativa y patrimonial, adscrita al   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.    

[67] Sentencia T-167 de 2011.    

[68] La misma información se desprende   de la Base de Datos   Única de Afiliados BDUA del Sistema General de Seguridad Social en Salud   BDUA-SGSSS.    

[69]Al consultar en el sistema de consulta de   la Base de Datos Única de Afiliados BDUA del Sistema General de Seguridad Social   en Salud BDUA-SGSSS, registra como cotizante activa a la entidad nueva EPS S.A.,   con fecha de afiliación 01-08-2018.    

[70] Ver sentencia T-376 de 2016.    

[71] Sentencia T-805 de 2012.    

[72] Sentencia T-016 de 2006.    

[73] Folio 12 a 16, cuaderno de   primera instancia. En el expediente no obra constancia de notificación de dicha   Resolución, no obstante, la accionante manifestó en el escrito de tutela que   tuvo conocimiento de la decisión el 15 de noviembre de 2017.    

[74] La jurisprudencia de esta   Corporación ha dicho que resulta “admisible que transcurra un extenso espacio   de tiempo entre el hecho que genera la vulneración y la presentación de la   acción de tutela bajo dos circunstancias claramente identificables: la primera   de ellas, cuando se demuestra que la vulneración es permanente en el tiempo” y,   en segundo lugar, cuando se pueda establecer que“(…) la especial situación de   aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales,   convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un   juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de   edad, incapacidad física, entre otros”, ver sentencias T-677 de 2011, T-342   de 2012, T-626 de 2016 y T-621 de 2017, entre otras.      

[75]  En la sentencia T-163   de 2017, en la cual la Corte analizó la negativa de la UARIV para la inclusión   en el RUV, se afirmó que “el tiempo transcurrido desde la última decisión   administrativa (seis meses y 26 días) exige valorar, no sólo que aún se   encontraba pendiente la decisión del recurso de apelación  sino también las   condiciones de la demandante: mujer cabeza de hogar, víctima de amenazas contra   su vida y la de su familia, lo que permitía inferir la razonabilidad del plazo que, como lo ha determinado la   jurisprudencia constitucional, no es un concepto estático y debe atender a las   circunstancias de cada caso concreto”.    

[76] La consultar en el al sistema de Consulta de   la Base de Datos Única de Afiliados BDUA del Sistema General de Seguridad Social   en Salud BDUA-SGSSS, registra como cotizante activa a la entidad nueva EPS S.A.,   con fecha de afiliación 01-08-2018.    

[77] Ver folios 38 y 39, cuaderno de la   corte Constitucional    

[78] Folio 7, cuaderno de primera   instancia.    

[79] No se aportó constancia de   notificación de dicha Resolución. No obstante la accionante manifestó en la   demanda de tutela que fue notificada el 15 de noviembre de 2018. Folio 1   cuaderno principal.    

[80] Folios 12 a 16, cuaderno de   primera instancia.    

[81] Folio 6, cuaderno de primera   instancia.    

[82] En dicha búsqueda encontró dos   declaraciones anteriores de la señora Janeth González Villa, de los años 2004 y   2006. El registro 211658, por un hecho acaecido en el municipio de Apartado,   Antioquia, el día 10 de enero de 2004, bajo estado de NO INCLUSION. El registro   475358 hecho acontecido en el municipio de Turbo, Antioquia, el día 25 de junio   de 2006 bajo el estado de INCLUSIÓN. Resalto la UARIV que esas situaciones no   generan contradicción con lo declarado y analizado en la presente resolución.   Folio 6, cuaderno de primera instancia.    

[83] Folios 8 a 11, cuaderno de   primera instancia.    

[84] No se aportó constancia de   notificación de dicha Resolución. No obstante la accionante manifestó en el   escrito de tutela que fue notificada el 15 de noviembre de 2018. Folio 1   cuaderno principal.    

[85] Ibídem.    

[86] Folio 15, cuaderno de primera   instancia.    

[87] Folio 11-16, cuaderno de primera   instancia.    

[88] Ibídem.    

[89] Establece tal disposición: Artículo 37. Del   proceso de la valoración de la declaración. La   Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas   fijará los procedimientos de valoración, los cuales orientarán la metodología a   ser aplicada en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1448 de   2011.  // Esta entidad realizará la verificación de los hechos   victimizantes relacionados en la declaración para lo cual acudirá a la   evaluación de los elementos jurídicos, técnicos y de contexto que le permitan   fundamentar una decisión frente a cada caso particular. // Para la verificación   de los hechos victimizantes consignados en la declaración, la Unidad   Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas realizará   consultas en las bases de datos y sistemas que conforman la Red Nacional de   Información para la Atención y Reparación de Víctimas, así como en otras fuentes   que se estimen pertinentes. En todos los casos, se respetará la reserva y   confidencialidad de la información proveniente de estas fuentes. // La Unidad   Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas   podrá presentar a dichas entidades solicitudes de información sobre casos   particulares para la verificación de los hechos, las cuales deberán ser   atendidas de fondo en un plazo no mayor a diez (10) días hábiles, luego de la   solicitud que realice dicha Unidad. // Parágrafo 1°. El Ministerio de Defensa Nacional, los   organismos del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, y las demás entidades   del Estado, en el ámbito de su competencia, pondrán a disposición de la Unidad   Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas información   relevante que facilite la verificación de los hechos victimizantes. //   Parágrafo 2°. Cuando los criterios definidos por   el Comité Ejecutivo no permitan adoptar la decisión de inclusión o no inclusión   en el registro, el Director de la Unidad Administrativa Especial para la   Atención y Reparación Integral a las Víctimas podrá elevar una consulta ante el   Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación a Víctimas. Esta consulta operará   de manera excepcional. // Parágrafo 3°. En todo caso, las pruebas requeridas a las   víctimas serán sumarias, y se garantizarán los principios constitucionales del   debido proceso, buena fe y favorabilidad, de conformidad a lo previsto en el   artículo 158 de la Ley 1448 de 2011.