T-342-19

         T-342-19             

Sentencia T-342/19    

AUTONOMIA DE AUTORIDADES TERRITORIALES PARA PROHIBIR   DESARROLLO DE ACTIVIDADES MINERAS-Alcance    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y   especiales de procedibilidad    

PRINCIPIO DE   DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido    

PRINCIPIO DE   AUTONOMIA TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN ESTADO UNITARIO-Reiteración de jurisprudencia    

AUTONOMIA DE   ENTIDADES TERRITORIALES-Justificación de   restricción en aras de garantizar un interés nacional superior    

PRINCIPIO DE   COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE   LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance    

SUBSUELO Y RECURSOS   NATURALES NO RENOVABLES-Propiedad del Estado    

REGALIAS-Constituyen fuente exógena de financiación de las entidades   territoriales    

La   explotación de un recurso natural no renovable causa, a favor del Estado, una   contraprestación económica a título de regalía, y además los ingresos del   Sistema General de Regalías se destinan al financiamiento de proyectos para el   desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al   ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para   inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro   público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los   yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar   la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones   sociales de la población    

ESTADO-Alcance del concepto y relación con la propiedad del subsuelo    

MINERIA EN COLOMBIA-Desarrollo   legal    

PRINCIPIO DE PRECAUCION EN MEDIO AMBIENTE-Falta de certeza científica   absoluta frente a explotación minera    

AUTORIDAD AMBIENTAL-Deber   de colaboración de autoridad minera no limita ni condiciona ejercicio de   competencia    

Si bien la autoridad minera tiene el deber de colaborar con la   autoridad ambiental, “este deber de colaboración no limita ni condiciona el   ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental quien es la que puede   establecer las zonas de exclusión” en armonía e integración con lo dispuesto en   el artículo 5 de la ley 99 de 1993, es decir, con el fin de “asegurar el   aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio   ambiente”, y también “impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de   actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del   patrimonio natural”    

ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA   TERRITORIAL-Formas de concreción de los contenidos constitucionales    

DESARROLLO   SOSTENIBLE-Contenido   y alcance    

AUTONOMIA TERRITORIAL Y UNIDAD   NACIONAL-Tensión    

Para resolver la tensión en las competencias   otorgadas a la nación y las entidades territoriales en materia de suelo y   subsuelo, debe darse aplicación al artículo 288 superior, que define los   principios de coordinación y concurrencia para estos casos. Así entonces,   las competencias que, en materia del subsuelo, se asignan a entidades del   Gobierno nacional central con la finalidad de proteger el interés general de   toda la población, deben armonizarse con la participación activa   y eficaz de las entidades territoriales y, en particular,   de los municipios, quienes deben tener una influencia apreciable y una   injerencia valorada adecuadamente que permitan que su postura se ajuste o   adopte, en la medida de las posibilidades razonables que resulten de aquel   diálogo, a la hora de promover, definir y demarcar las zonas excluibles de   minería, sobre todo en aspectos centrales a la vida del municipio, como son la   protección de su patrimonio ecológico y cuencas hídricas, la salubridad de la   población, y el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades.    

EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS   NATURALES NO RENOVABLES DEL SUBSUELO DEBEN SER ADOPTADAS POR AUTORIDADES   NACIONALES EN COORDINACION Y CONCURRENCIA DE LAS AUTORIDADES TERRITORIALES    

                                                                      

Referencia:   Expediente T-7.084.677    

Asunto: Acción de tutela interpuesta contra la Sala   Quinta Mixta del Tribunal  Administrativo de Antioquia, por Olga Regina Guerra Saldarriaga,   Luís Fernando Moreno Montoya, Carlos Fernando Sierra Flórez, Jhon de Jesús   Argaez Barrera, Jesús Salvador Rojas Montoya, Héctor Fernando Vargas, Emilio de   Jesús Flórez Giraldo, Martha Lucía Restrepo Díaz, Marilú Montoya Rueda, Ricardo   Mauricio Cossio Montoya, Luís Fernando Castillo Rodríguez, Neris Perea Cuesta,   quienes actuaron en calidad de  concejales del municipio de Urrao[1],   y Rodrigo Elías Negrete Montes, que actuó en calidad de interviniente   durante el trámite judicial que se surtió ante la autoridad accionada.    

Magistrado Sustanciador:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos   mil  diecinueve (2019).      

                                

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,   integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus   competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los   artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 y siguientes del Decreto   2591 de 1991, ha proferido la siguiente:    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión del fallo de tutela proferido   el 4 de octubre de 2018 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, a través del cual se revocó la sentencia   dictada el 26 de febrero de 2018 por la Subsección B de la Sección Segunda de la   Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación, correspondiente   al trámite de la acción de amparo constitucional formulada, en su mayoría, por   varios concejales del Municipio de Urrao, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.    

I. ANTECEDENTES    

1. Hechos    

1.1.  El 28 de agosto de 2017 fue sancionado   y publicado el Acuerdo 008 de 2017, mediante el cual se dictaron unas   “medidas para para la defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio   de Urrao”[2]. En particular, las   siguientes:      

“ARTÍCULO   PRIMERO: Prohibir en la jurisdicción del Municipio de Urrao Antioquía el   desarrollo de actividades mineras de metálicos y la gran y mediana minería de   los demás minerales. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte de   exposición de motivos del presente Acuerdo y a fin de garantizar la defensa del   patrimonio ecológico y cultural del Municipio.    

PARÁGRAFO PRIMERO: En virtud de lo dispuesto en el presente artículo, en   la jurisdicción del Municipio de Urrao Antioquia, no se podrán adelantar   actividades de prospección, exploración, construcción, montaje, explotación y   transformación de metálicos y de gran y mediana minería de los demás minerales.    

PARÁGRAFO SEGUNDO: Lo dispuesto en el presente artículo se aplicará sin   perjuicio de que la administración municipal adelante las gestiones   correspondientes a fin de obtener, sea en la jurisdicción del municipio de Urrao   Antioquia o en otro ente territorial, las fuentes de materiales de construcción   y demás minerales que se requieran para la construcción, mejoramiento,   adecuación y/o rehabilitación de vías públicas a cargo del municipio y los   desarrollos urbanísticos”[3].    

1.2.  El 22 de septiembre de 2017, el   Secretario General del Departamento de Antioquia, actuando en ejercicio de la   delegación que le fue conferida por el Gobernador y en cumplimiento de lo   dispuesto en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986[4],   remitió aquel Acuerdo al Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de   obtener un pronunciamiento acerca de la validez del acto en mención, pues   consideró que al Concejo Municipal no le asistía competencia para establecer los   usos del suelo prohibiendo la actividad minera y que, en lineamiento con lo   dispuesto en los artículo 31 a 38 del Código de Minas, tampoco estaba facultado   para determinar las zonas excluibles de la minería en la jurisdicción del   municipio[5].    

Por   tanto, precisó que el Concejo adoptó una prohibición que afectó el ordenamiento   del territorio municipal sin seguir los lineamientos definidos en la Ley para   ello, ni realizar los estudios técnicos y la concertación con la comunidad o la   autoridad ambiental, es decir, omitiendo principios fundamentales para   estructurar usos del suelo y determinar zonas restringidas o prohibidas para la   actividad minera[6].      

1.3.  Mediante sentencia número 157 del 17   de noviembre de 2017, la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de   Antioquia declaró sin validez el referido Acuerdo, luego de explicar que: (i) a   la luz del artículo 35 de la Ley 685 de 2001[7]  un acuerdo municipal puede restringir, pero no prohibir, trabajos y obras de   exploración y de explotación de minera; (ii) según el artículo 34 de la misma   Ley[8],   el Concejo Municipal de Urrao no tiene la competencia para definir las zonas   excluibles de la minería, pues estas deben ser “delimitadas geográficamente   por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales   con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero”[9]; y (iii) de   acuerdo con el artículo 37 de   la Ley 685 de 2001, ninguna autoridad   regional, seccional o local puede establecer, con excepción de las facultades de   las autoridades nacionales y regionales que se señalan en los citados artículos   34 y 35, zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas   de la minería[10].     

En   ese orden de ideas, consideró que la explotación y el aprovechamiento de los   minerales yacentes en el suelo o en el subsuelo no pueden ser regulados por una   autoridad del orden municipal, pues aunque el artículo 313 superior[11]  dispone que a los concejos les corresponde dictar las normas necesarias para el   control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del   municipio, esta potestad —según el   Tribunal accionado— “debe ser de   conocimiento de otras entidades a nivel nacional, cuando el tema así lo amerite,   es decir, cuando trascienda la importancia del ente local y sea necesaria la   intervención del Estado”[12].    

Además, aclaró que si bien los concejos municipales tienen la facultad de   reglamentar los usos del suelo, esta potestad no es absoluta ya que los   minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes en el suelo o el subsuelo,   independientemente del estado físico natural, son de la exclusiva propiedad del   Estado[13], motivo por el cual no   pueden decidir sobre aspectos de dicha actividad al carecer de esa atribución.    

Así   las cosas, el Tribunal afirmó que, “como consecuencia de la falta de   competencia del Concejo Municipal para prohibir la actividad minera en la   jurisdicción de Urrao – Antioquia, dicho ente tampoco puede ordenarle a la   Gobernación de Antioquia ni a Corantioquia abstenerse de otorgar títulos mineros   y expedir permisos para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos   naturales renovables, para el desarrollo de actividades de exploración minera y   otorgar licencias ambientales para actividades de exploración minera  y se proceda a la revocatoria de las licencias ambientales otorgadas”[14].    

1.4.  Solicitud de amparo constitucional: mediante acción de tutela interpuesta el 15 de enero de 2018, los   demandantes consideraron que la providencia judicial del Tribunal Administrativo   de Antioquia incurrió en una violación directa de la Carta Política, contiene   algunos defectos sustantivos y desconoció el precedente constitucional, por las   razones que se esbozarán a continuación.    

Primeramente, los accionantes manifestaron que el órgano colegiado demandado no   tuvo en cuenta que, en virtud de la autonomía territorial, los municipios pueden   decidir sobre sus propias formas de desarrollo y dictar normas para el control,   preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural[15].    

Como segunda medida, argumentaron que los municipios, al ser parte del Estado,   son copropietarios del subsuelo y de los recursos naturales no renovables[16]  y, por las graves afectaciones ambientales y sociales que la minería ocasiona en   el territorio, cuentan con la facultad de prohibir actividades mineras de   acuerdo con fundamentos constitucionales, legales y jurisprudenciales, en   particular, aquellos contenidos en la sentencia T-445 de 2016[17],   en la que se precisó “que los entes   territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y garantizar   la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa   terminan prohibiendo la actividad minera”[18].    

Finalmente, los peticionarios manifestaron que el Tribunal: (i) no tuvo en   cuenta las intervenciones a favor del Acuerdo que fueron presentadas por el   señor Rodrigo Negrete Montes[19] y los concejales   municipales de Urrao; (ii) fundó su decisión en una norma inaplicable al caso,   pues el artículo 37 del Código de Minas fue declarado inexequible mediante la sentencia C-273   de 2016[20]; (iii) desconoció el   precedente sentado en una providencia dictada el 27 de octubre de 2017 por el   Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se declaró válido un Acuerdo   que contenía medidas para la protección de los recursos naturales y la defensa   del patrimonio ecológico del municipio de San Agustín; y (iv) se refirió a   disposiciones de la Ley 685 de 2001 y a   normas sobre ordenamiento territorial, áreas protegidas y competencias de las corporaciones   autónomas regionales, que no se relacionan con el Acuerdo 008 de 2017 ni con la competencia del Concejo   Municipal para su expedición y, por el contrario, inadvirtió el principio de   rigor subsidiario contenido en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993[21].    

En   consecuencia, los demandantes solicitaron al juez constitucional: (a)  dejar sin efectos la sentencia número 157 del 17 de noviembre de 2017, dictada   por la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia; (b)  disponer que el Acuerdo 008 de 2017 es válido por encontrarse ajustado a la   Carta Política, a la ley y a la jurisprudencia constitucional; (c)  definir, con efectos inter comunis, que los acuerdos municipales a través   de los cuales se prohíbe la minería por la grave afectación ambiental y social   que ocasiona son materialmente constitucionales y, además, se ajustan a los   preceptos de la autonomía territorial, así como a “la facultad de los   municipios de decidir sobre sus propias formas de desarrollo y dictar normas en   defensa del patrimonio ecológico y cultural, tal y como señaló la Corte   Constitucional en la sentencia T-445 de 2016”[22];   y (d) prevenir al Tribunal accionado para que no vuelva a incurrir en las   supuestas omisiones que, según ellos, dieron lugar a la acción tutela objeto de   estudio.    

2. Contestación del Tribunal demando e intervenciones   dentro del trámite constitucional     

2.1. La Sala Quinta Mixta del   Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la magistrada ponente de la providencia   reprochada, aclaró que la objeción de la Gobernación de Antioquia se   circunscribió a la competencia que tienen los concejos municipales para prohibir   la minería en su territorio y que, por ese motivo, el cuerpo colegiado estaba   exento de analizar la posibilidad de autorizar, o no, la minería atendiendo a   razones de tipo social, cultural o sociológico, pues estos asuntos deben ser   tratados de manera conjunta con entidades del orden nacional. Así las cosas, el   Tribunal reiteró que en dicha providencia solo se definió que la decisión   adoptada en el Acuerdo no es de competencia exclusiva o excluyente del Concejo   Municipal.    

Por otro lado, el Tribunal explicó que, si bien el   artículo 37 de la Ley 685 de 2001 fue declarado inexequible debido a que la   prohibición establecida en aquella norma debía ser objeto de una ley orgánica,   en una oportunidad previa   —mediante la sentencia C-123 de 2014[23]— se condicionó su constitucionalidad  “en el   entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la   realización de actividades de   exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional   deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas   necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas   hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la   salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la   Constitución Política”[24]. En consecuencia, la autoridad judicial demandada   manifestó que los argumentos de la concurrencia tienen plena vigencia cuando se   analiza la competencia de las entidades territoriales en materia minera y, en   ese sentido, aclaró que en la providencia cuestionada se citó aquella norma   debido a las razones expuestas en la sentencia C-123 de 2014.    

Adicionalmente, la colegiatura accionada aclaró que otras Salas del Tribunal, al   examinar acuerdos que contienen disposiciones similares a las establecidas por   el Concejo Municipal de Urrao, se han pronunciado con iguales argumentos, esto   es, dejando claro que dichas medidas son propias de una competencia concurrente   y coordinada[25].    

En ese orden de ideas, el Tribunal concluyó que la providencia reprochada   contiene una decisión debidamente argumentada en la que funcionarios, frente a   los cuales existe la garantía de la independencia judicial, hicieron una   interpretación razonada de las normas y la jurisprudencia.    

2.2. El Ministerio de Minas   y Energía consideró que los acuerdos municipales que prohíben actividades   mineras y declaran zonas excluidas de la minería, contrarían las normas de   ordenamiento territorial y administración de los recursos naturales, así como   también violan directamente los principios de Estado unitario y autonomía   territorial.    

Al respecto, dicha Cartera ministerial explicó que, a la luz del artículo 288   superior[26], las autoridades del   orden nacional deben concertar con las autoridades territoriales la planeación   del suelo y del subsuelo, pues las competencias atribuidas a los distintos   niveles territoriales tienen que ser ejercidas de acuerdo con los principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la   ley.    

Igualmente resaltó, por un lado, que el ordenamiento jurídico interno propende   por una visión compartida de país, por la conciliación de las diferencias, la   solidaridad y la equidad territorial, así como por el respeto a la autonomía   territorial, sin que esto implique el rompimiento de la unidad de la República   y, por otro lado, que bajo el orden legal y constitucional vigente, las   entidades territoriales no pueden prohibir el desarrollo de las actividades   minero energéticas en sus jurisdicciones, pues las mismas son del orden   nacional, pero, en todo caso, se deben aplicar mecanismos de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y los territorios.    

2.3. La Agencia Nacional de   Defensa Jurídica del Estado adujo que la sentencia impugnada en sede de   tutela se encuentra ajustada a derecho, pues el Tribunal demandado concluyó,   conforme con la jurisprudencia de esta Corte, que el Estado es el propietario de   los minerales yacentes en el suelo y subsuelo y, además, que las entidades   territoriales tienen la facultad constitucional para regular el uso del suelo.   Por ese motivo, cuando esté involucrada la existencia de dichos recursos   naturales y la actividad minera, esa competencia debe ser ejercida, bajo   parámetros de concurrencia, coordinación y concertación, entre ambos niveles.    

De esa manera, la Agencia resaltó que la providencia cuestionada no pretendió   excluir de tajo, y en favor de la entidad territorial, las competencias de la   Nación relacionadas con la actividad minera, ni mucho menos otorgar al municipio    patente de corso para ejercer un poder absoluto de veto sobre aquella actividad,   valiéndose de sus facultades atinentes al ordenamiento del suelo.    

Por otra parte, la entidad aclaró que los contenidos del Acuerdo 008 de 2017   resultan equívocos, pues desconocen quién es la autoridad minera en el   territorio nacional, usurpan las funciones dadas a la Agencia Nacional de   Minería y exceden las competencias conferidas a las entidades territoriales, sin   contar, además, con que la actividad minera tiene el carácter de interés   público.    

Finalmente, resaltó que en la Jurisdicción Contencioso Administrativa  no   es la primera vez que un Acuerdo de ese tipo, durante el examen de legalidad, se   anula por ser contrario a derecho. En ese sentido, enunció varias decisiones del   Tribunal Administrativo de Antioquia por medio de las cuales se declaró la   invalidez de Acuerdos que excluían la minería en municipios como Támesis,   Jardín, Cañasgordas y Caicedo, argumentando que los Concejos se extralimitaron   en sus funciones al prohibir una actividad que, además del interés nacional que   guarda, se ejerce sobre bienes que pertenecen al Estado.       

2.4. Luego de que el a quo,   mediante providencia del 19 de enero de 2018, vinculara a la Gobernación de   Antioquia al trámite de tutela, esta entidad solo reiteró que,   después de revisar el Acuerdo 008 de 2017, lo remitió al Tribunal accionado con   algunas observaciones en torno a su constitucionalidad y legalidad para que   dicha colegiatura evaluara la validez del mismo, pues advirtió que sus   disposiciones contrariaban el ordenamiento jurídico al reglamentar asuntos que   requerían la concurrencia de otras autoridades en temas ambientales relacionados   con la determinación de los usos del suelo y las zonas protegidas.    

2.5. La Asociación   Colombiana de Minería afirmó que el Acuerdo proferido por el Concejo   Municipal de Urrao fue expedido violando normas constitucionales y legales,   luego de que la entidad territorial se extralimitara en sus competencias y se   vulneraran las facultades de autoridades nacionales. En ese sentido, adujo que   dicho acto desatendió los artículos 288 superior y 38 de la Ley 685 de 2001[27],   pues en contravía de los principios de coordinación, concurrencia y   subsidiariedad, decretó una prohibición sin tener en cuenta la información   geológica-minera disponible, las zonas de reservas especiales, las zonas   excluibles de la minería y el concurso de otras entidades públicas, generando   graves consecuencias e impactos sociales y económicos. Asimismo, adujo que   prohibir actividades reconocidas por la ley —como   la minería— excede la competencia territorial, pues ello incide en las políticas   de sostenibilidad económica y subroga competencias exclusivas del legislador en   materia ambiental y de planeamiento minero.       

Por otro lado, llamó la atención de que dicho Acuerdo, en vez de contemplar una   estrategia frente a la minería ilícita, haya perturbado el ejercicio de la   actividad legal con título minero, en la que se deben tramitar permisos y   licencia ambiental con relacionamiento social, pago de impuestos y regalías,   sujeción a normas técnicas de higiene y seguridad, entre otros factores.    

2.6. Finalmente, once   ciudadanos, diez de los cuales se identificaron como integrantes del Semillero   en la línea de estudios sobre minería de la Facultad de Derecho y Ciencias   Políticas de la Universidad de Antioquia, plantearon posiciones disímiles, así:   aquellas personas que afirmaron ser parte del referido Semillero, solicitaron   acceder al amparo con fundamento en las siguientes consideraciones: (i) la Corte   Constitucional, mediante la sentencia T-445 de 2016, precisó que los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y   garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha   prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera; (ii) el Tribunal   demandado fundó su decisión en el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, el cual fue   declarado inexequible mediante la sentencia C-273 de 2016[28];   (iii) en la sentencia reprochada se desconoció el principio de rigor subsidiario   contenido en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, así como la competencia   asignada a los concejos en el numeral 9 del artículo 313 superior[29],   y la autonomía territorial a la que aluden los artículos 287[30]  y 311[31] de la Carta Política; (iv) el Consejo de   Estado ha sostenido que los municipios son los que regulan el uso del suelo y   determinan la gestión ambiental que se debe seguir en su jurisdicción para   lograr el desarrollo sostenible, de modo que el Estado, bajo el interés de   explotar recursos naturales no renovables, no puede afectar la superficie y el   uso del mismo; y (v) un acuerdo municipal adoptado en San Agustín similar al que   hoy ocupa nuestra atención fue declarado válido, bajo el entendido de que al   Estado le corresponde prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental,   así como adoptar las medidas de protección pertinentes.    

Por su parte, el ciudadano restante consideró que la actuación del   Tribunal accionado se fundamentó en el principio de legalidad y se produjo en el   marco de sus competencias, sin que hubiese incurrido en una actuación   arbitraria, subjetiva o ilegal. En esa medida, y debido a que la acción de   tutela contra providencias judiciales no puede ser utilizada como una instancia   o recurso adicional, solicitó declarar su improcedencia.    

Igualmente, afirmó que la prohibición objeto del Acuerdo 008 de 2017   corresponde a un asunto de interés nacional que debió ser abordado bajo los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y en el que, además,   sus implicaciones ambientales, económicas y sociales demandaban una    participación efectiva de autoridades de todo orden. Por ende, incluso citó   varias providencias  de diferentes tribunales administrativos en las que se   declaró la invalidez de distintos acuerdos que excluían la actividad minera de   jurisdicciones municipales, argumentando que, en vista de la propiedad que tiene   el Estado sobre los minerales, dicha determinación no está dentro de las   competencias de los concejos.    

         

3. Fallos de tutela objeto de revisión    

3.1.  Decisión de primera instancia:   mediante sentencia del 26 de febrero de 2018, la Subsección B de la Sección   Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado negó   el amparo constitucional, pues consideró que si bien la normativa establece que   los entes municipales gozan de autonomía para adoptar medidas destinadas a la   preservación del patrimonio cultural y ecológico, cuando estas atañan a la   utilización del subsuelo deben tomarse, en virtud de los principios de   concurrencia, coordinación y subsidiariedad establecidos en el artículo 288   superior, con el acompañamiento de los órganos nacionales, toda vez que ello   involucra, al mismo tiempo, intereses de índole local y también de todo el país.   En ese sentido, adujo que en la reglamentación de la exploración y la   explotación de minerales deben concurrir las autoridades locales y nacionales,   pues eso garantiza una armonía entre los mandatos constitucionales de   independencia administrativa y Estado unitario.    

Así   las cosas, anotó que si bien la Carta Política “otorga a los entes   territoriales la facultad de autogobernarse, esta ha de ejercerse dentro   de los límites que impone el mismo ordenamiento jurídico, dado que Colombia es   un Estado unitario, que señala que las medidas sobre limitación de la actividad   minera deben concertarse con las autoridades ambientales del orden nacional, en   aras de que aquellos no desconozcan competencias de estas y afecten el interés   de toda la Nación”[32].    

Teniendo en cuenta lo anterior, el a quo no observó que la providencia   objeto de censura hubiese incurrido en defecto sustantivo alguno, “comoquiera   que la aseveración de que los concejales no están facultados para prohibir la   minería, dado que tal medida debe ser acordada con las autoridades del nivel   central en observancia de los principios de concertación, coordinación y   subsidiariedad, goza de respaldo [jurisprudencial y] legal, pues el   parágrafo[33]  del artículo 7 de la Ley 388 de 1997 así lo contempla”[34].    

Por   otro lado, aclaró que si bien en la providencia reprochada se citó una norma que   fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, esto es el artículo 37 de   la Ley 685 de 2001, dicha imprecisión no afectó el sentido de lo resuelto, ya   que no fue el único fundamento legal en el que se basó la decisión, pues se   emplearon otras reglas jurisprudenciales y legales vigentes en virtud de las   cuales los municipios no pueden, de manera unilateral, prohibir la minería en su   jurisdicción, toda vez que ello también le concierne a toda la Nación.     

Finalmente, explicó que “de aceptarse que los municipios están facultados   para impedir la minería en su jurisdicción de manera unilateral, se desconocería   la sentencia T-445 de 2016, pues se excluiría a las autoridades nacionales de   esa decisión, pese a que allí se indicó inequívocamente que la «[…] actividad minera debe realizarse con la   participación de los distintos niveles de la administración que tengan   competencia en la materia […]»”[35]. Por ese motivo, concluyó que el Tribunal   accionado, al sostener que lo concerniente a la minería debía ser concertado   entre las entidades territoriales y del orden central,  tampoco ignoró   aquel fallo de la Corte Constitucional.     

3.2. Impugnación: el   señor Rodrigo Elías Negrete Montes, quien firmó el escrito de tutela en calidad de   interviniente durante el trámite judicial que se surtió ante la autoridad   accionada, impugnó el fallo de primera instancia luego de   advertir que el órgano colegiado accionado desconoció la exposición de motivos   del Acuerdo 008 de 2017, así como su intervención y la de los concejales de   Urrao, mediante las cuales defendieron la constitucionalidad y legalidad de la   prohibición contenida en aquel acto.    

Por otro lado, aseguró que la providencia   judicial reprochada en sede de tutela desconoció que, en virtud del artículo 313   superior y del principio constitucional de autonomía territorial en cabeza de   los municipios, los Concejos pueden dictar normas para el control, la prevención y defensa del patrimonio   ecológico y cultural del municipio, decidir sobre su propia forma de desarrollo   e incluso prohibir actividades que ocasionan graves afectaciones ambientales y   sociales, más aun teniendo en cuenta que: (i) los municipios son copropietarios   del subsuelo y de los recursos naturales no renovables; y (ii) el artículo 37   del Código de Minas, que era la única norma que no le permitía a los municipios   excluir la minería, fue declarado inexequible.     

Asimismo, resaltó que el fallo de tutela de primera   instancia no se pronunció sobre los principios de rigor subsidiario,   progresividad[36], precaución y prevención[37],   ni tampoco sobre la sentencia T-445 de 2016, en la que la Corte Constitucional   expresamente afirmó que los entes territoriales poseen la competencia para regular   el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al   ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera.    

3.3.  Decisión de segunda instancia: mediante sentencia del 4 de octubre del 2018, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contenciosos   Administrativo  revocó el fallo del a quo  y amparó los derechos al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la   administración de justicia y a la participación ciudadana. En consecuencia, dejó   sin efectos la sentencia número 157   proferida el 17 de noviembre de 2017 por la Sala Quinta Mixta del Tribunal   Administrativo de Antioquia, y ordenó a dicha autoridad judicial dictar una   nueva decisión teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en el fallo de   tutela, pues concluyó que la providencia cuestionada incurrió en varios defectos   sustantivos y en una violación directa de la Constitución Política.     

Con el fin de sustentar   aquella orden, el ad quem, en primer lugar, reiteró su precedente para   precisar que, si bien la protección del   medio ambiente es una labor de interés nacional, y por eso el Sistema Nacional   Ambiental[38] está encabezado por el   Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, mientras que los municipios se   encuentran en una posición jerárquica inferior, ello “no se opone a que las   autoridades locales hagan más estrictas las normas de los niveles superiores en   cuanto al uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales   renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, en virtud del   principio de rigor subsidiario previsto en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993,   que no es más que la concreción en materia ambiental del principio de   subsidiariedad contenido en el artículo 288 de la Constitución”[39].    

En segundo lugar, la Sección Cuarta resaltó que la Constitución Política no   atribuyó la propiedad del subsuelo a la Nación sino al Estado y, por ese motivo,   la titularidad del mismo es de todas las autoridades estatales de los distintos   órdenes territoriales, incluyendo por supuesto a las entidades territoriales en   los términos definidos por el artículo 286 superior[40].    

En ese orden de ideas, el ad quem anotó que, sin bien la Ley 685 de 2001 asigna competencias   predominantes a la Nación en materia de exploración y explotación minera   mediante la noción de autoridad minera, dichas funciones no son exclusivas y,   por tanto, las decisiones en estos asuntos corresponde, según las competencias   establecidas en el ordenamiento jurídico, a ambos niveles —es   decir, a las entidades territoriales y a la Nación—  luego de que aquellas tareas se cumplan atendiendo a los principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288   superior, puesto que, reiteró, el subsuelo es propiedad del Estado y no sólo de   la Nación, sin contar con que “la minería tiene una incidencia directa y   significativa en el ámbito local porque ese tipo de proyectos tienen la   potencialidad de afectar los usos del suelo, el ambiente, y la economía local   prevalentemente agrícola, pecuaria, industrial, turística, etc.”[41].    

De lo anterior, a juicio del fallador,   se deprende: “(i) que los municipios pueden, en desarrollo de sus   competencias, prohibir la realización de proyectos minero-energéticos en sus   territorios; y (ii) que los mecanismos de concertación están previstos   por el ordenamiento jurídico, por lo que se debe acudir a ellos en primera   medida”[42].    

En tercer lugar,   el ad quem puso de presente que el Tribunal demandado no interpretó en   debida forma el literal a) del artículo 35 de la Ley 685 de 2001[43],   pues desconoció que la sentencia C-339 de 2002[44], al   definir la exequibilidad condicionada de dicha norma, explicó que “(…) la restricción de la minería en el   perímetro urbano de las ciudades y poblados se encuentra sujeta a las normas   ambientales y de ordenamiento territorial vigentes, agregando una exclusión de   la explotación y exploración minera en aquellas áreas donde las normas   territoriales lo prohíban expresamente”.    

En cuarta medida, consideró que el Tribunal desconoció las competencias de los   municipios en materia de ordenamiento territorial y protección del medio   ambiente, pues el Plan de Ordenamiento Territorial[45],   sus equivalentes y el plan de desarrollo territorial son instrumentos idóneos   para que los municipios ejerzan su competencia sobre ordenación del suelo y   prohíban la actividad minera en sus territorios. Por esa razón, según indicó, en   dichos procesos la ley prevé mecanismos de concertación entre los distintos   niveles decisorios con el fin de que los concejos municipales profieran aquellos   instrumentos.    

En torno a este asunto, además,   insistió que en materia ambiental la Ley 99 de 1993[46]  prevé el principio de rigor subsidiario, según el cual las autoridades locales   son competentes para proferir normas más estrictas que las nacionales en materia   de protección ambiental.    

Lo explicado, según concluyó,   “demuestra que el tribunal no aplicó las normas que rigen el caso concreto y que   con sus argumentos violó directamente la Constitución porque, si bien es cierto   que la Nación tiene competencias predominantes en asuntos mineros, también lo es   que no son exclusivas y, por tanto, deben ser ejercidos con base en los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en los   artículos 209 y  288 de la Constitución”[47].    

En último lugar, consideró que el   Tribunal accionado incurrió en otro defecto sustantivo al afirmar que el   artículo 37 del Código de Minas prohíbe que las autoridades regionales,   seccionales y locales establezcan zonas excluidas de actividad minera, toda vez   que esa norma no es aplicable al caso concreto, pues fue declarada   inconstitucional mediante la sentencia C-273 de 2016[48].    

II. CONSIDERACIONES   DE LA CORTE    

1.   Competencia    

Esta Sala es competente para revisar las decisiones   proferidas dentro de los expedientes de la referencia, con fundamento en los   artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política[49].    

2. Planteamiento del caso y esquema de resolución    

Dado que los accionantes solicitaron dejar   sin efectos la providencia judicial cuestionada, pues argumentaron que en esa   sentencia el Tribunal accionado incurrió en una violación directa de la   Constitución Política, en algunos defectos sustantivos y en el desconocimiento   del precedente constitucional al declarar sin validez un Acuerdo Municipal   mediante el cual se prohibió en Urrao la actividad minera de metálicos y la gran   y mediana minería de los demás minerales, esta Sala se referirá a las causales de   procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; luego realizará algunas precisiones para   determinar si el alcance de la autonomía territorial permite, o no, a las   entidades territoriales  prohibir el desarrollo de actividades mineras en   sus respectivas jurisdicciones; y finalmente, analizará el caso concreto.    

Lo anterior, con el objeto de establecer si el Tribunal   Administrativo de Antioquia incurrió en alguna de las causales específicas de   procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que los   accionantes invocaron, dentro del trámite que declaró sin validez el Acuerdo 008   de 2017, proferido por el Concejo Municipal de Urrao.    

3. Causales genéricas y específicas de   procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales    

De acuerdo con lo explicado por   esta Corte en múltiples ocasiones[50], la acción de tutela, en   principio, es improcedente contra providencias judiciales por el carácter   residual y subsidiario que la reviste. Por ello, y procurando la primacía de los   derechos fundamentales y el respeto a los principios de autonomía judicial, cosa   juzgada y seguridad jurídica, la procedencia del amparo constitucional contra   sentencias es excepcional.    

No   obstante, este Tribunal también ha estimado que “de conformidad con el   concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces   tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia   y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el   Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de   actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales (…)”[52]. Por tal   motivo, si bien se ha entendido que, en principio, la acción de amparo   constitucional no procede contra providencias judiciales, también se ha   sostenido que, excepcionalmente, su ejercicio es viable como mecanismo   subsidiario y preferente de defensa judicial, cuando de la actuación judicial se   vislumbra la violación o amenaza de un derecho fundamental.    

En   lineamiento con lo dicho, en un comienzo la Corte Constitucional desarrolló el   criterio conforme al cual, el supuesto que daba lugar a la procedencia de la   acción de tutela contra providencias judiciales, se configuraba cuando la   actuación judicial incurría en una desviación lo suficientemente caprichosa,   arbitraria y de tal magnitud que el acto proferido terminaba por constituir, no   una providencia en sentido material, sino una “vía de hecho”. En   consecuencia, en ese momento esta Corporación consideró que el ordenamiento   jurídico no podía amparar situaciones que, cobijadas por el manto del ejercicio   autónomo de la función judicial, comportaban una violación protuberante de la   Carta Política y, en especial, de los bienes jurídicos más preciados del ser   humano, como por ejemplo, los derechos fundamentales[53].    

Sin embargo, posteriormente la   evolución de dicho concepto llevó a   comprender situaciones que no despojaban a la providencia de su condición de   tal, pero que aún llevaban inmersas un desconocimiento de garantías   fundamentales, razón por la cual, la jurisprudencia constitucional construyó una serie de requisitos de procedibilidad de carácter   general, y unas causales específicas para resolver las acciones de tutela   instauradas contra decisiones judiciales[54].    

De esta forma, actualmente   cuando la tutela se interpone contra una sentencia, debe estar dirigida a   resolver situaciones en las que se observen graves falencias de índole   constitucional en la decisión del juez natural, que a su vez la tornen   incompatible con los mandatos establecidos en la Constitución Política. En este   orden de ideas, si bien ello no significa que en esos casos el mecanismo de   amparo constituya una nueva instancia, pueden existir eventos en los que un   yerro de relevancia constitucional existente en un fallo judicial permanezca en   el tiempo pese a que se haya agotado el trámite procesal para debatirlo.    

Así las cosas, actualmente la jurisprudencia   constitucional contempla ciertos requisitos de carácter sustancial y   procedimental que deben ser acreditados en cada caso concreto para que proceda   el mecanismo de amparo contra una providencia judicial. Dentro de éstos, tal y como ya se mencionó, se han distinguido unos de   carácter general, que habilitan la interposición de la acción, y otros de   carácter específico, que hacen referencia a la prosperidad misma del amparo una   vez interpuesto. De esa forma, siempre que concurran todas las causales   genéricas de procedibilidad, y por lo menos una de las específicas, la tutela   debe recuperar y garantizar el orden jurídico y el goce efectivo de los derechos   fundamentales vulnerados o amenazados.     

Para ello, primeramente el juez   constitucional tiene que realizar un análisis con el fin de establecer si en el   caso concreto se encuentran acreditadas las siguientes causales genéricas de   procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial objeto de   reproche:    

“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente   relevancia constitucional a la luz de la protección de los derechos   fundamentales de las partes. Exigencia que busca evitar que la acción de tutela   se torne en un instrumento apto para involucrarse en asuntos que corresponde   definir a otras jurisdicciones.    

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y   extraordinarios- de defensa judicial existentes para dirimir la controversia,   salvo que se trate de evitar la consumación de un   perjuicio iusfundamental irremediable.    

c. Que la acción de tutela sea interpuesta en un   término razonable a partir del momento en que se produjo la vulneración o   amenaza del derecho fundamental, cumpliendo con el denominado requisito de la   inmediatez. Lo anterior, con el objeto de preservar los principios de cosa   juzgada y seguridad jurídica, tan caros en nuestro sistema jurídico.    

d. [Cuando se trate de una irregularidad procesal] [q]ue la [misma] tenga un   efecto determinante en la sentencia que se impugna y que conculque los derechos   fundamentales del actor.     

e. Que la parte actora haya advertido tal vulneración   de sus derechos fundamentales en el trámite del proceso ordinario, siempre que   esto hubiere sido posible.     

f. Que no se trate de sentencias proferidas en el   trámite de una acción de tutela. De forma tal, que se evite que las   controversias relativas a la protección de los derechos fundamentales se   prolonguen de forma indefinida.”[55].    

Ahora bien, si del examen realizado por el juez de tutela se   encuentran satisfechos los citados requisitos genéricos, posteriormente se debe   estudiar si en la providencia judicial cuestionada se configuran una o varias de   las causales específicas de procedibilidad[56] para que prospere la tutela interpuesta; motivo por el   cual, a continuación la Sala se referirá a la forma en la que han sido   representadas algunas de éstas, puntualmente, aquellas que los accionantes   alegaron en la solicitud de amparo constitucional.    

3.1. Caracterización del defecto sustantivo o material    

Esta Corporación ha entendido que el defecto sustantivo surge cuando la   providencia contiene un error originado en la interpretación o aplicación de las   disposiciones jurídicas al caso analizado por el juez[57]. Sin embargo, dicho yerro   debe configurar una irregularidad de significante trascendencia, que haya   llevado a proferir una decisión que obstaculice o lesione la efectividad de los   derechos fundamentales[58].    

En   ese sentido, en la sentencia SU-448 de 2011[59], la Sala Plena de la   Corte Constitucional señaló las principales circunstancias que generan que una   providencia judicial incurra en un defecto sustantivo. Concretamente, explicó   que ello ocurre cuando:    

“(i) La decisión judicial tiene como fundamento una   norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente[60],   b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada[61],   c) es inexistente[62], d) ha sido declarada   contraria a la Constitución[63], e) a pesar de que la   norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación   fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le   reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador[64];    

(iii) No   toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes[66];    

(iv) la disposición aplicada se muestra,   injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución[67];    

(v) Un poder concedido al juez por el ordenamiento se   utiliza para un fin no previsto en la disposición[68];    

(vi) La   decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el   análisis de otras disposiciones aplicables al caso[69];    

(vii) Se desconoce la norma del ordenamiento jurídico   constitucional o infraconstitucional aplicable al caso concreto[70];    

(viii) La actuación no está justificada en forma   suficiente de manera que se vulneran derechos fundamentales[71];    

(ix) Sin un mínimo de argumentación se desconoce el   precedente judicial[72];    

(x) El juez no aplica la excepción de   inconstitucionalidad frente a una violación manifiesta de la Constitución.[73]”.    

3.2. Caracterización del desconocimiento del precedente constitucional    

En términos generales, esta causal se configura cuando   el juez ordinario “desconoce o limita el alcance dado por esta Corte a un   derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante   del derecho fundamental vulnerado”[74]. De esta forma, el   operador jurídico no puede separarse de un precedente salvo que exista un motivo   suficiente que justifique su inaplicación en un caso concreto[75],   previo cumplimiento de una carga mínima y seria de argumentación que explique   profundamente las razones por las que se desatiende una decisión propia o la   adoptada por el superior jerárquico o el órgano de cierre jurisdiccional[76].    

Así   entonces, el precedente constitucional: (i) asegura la coherencia del sistema   judicial, pues permite determinar de manera anticipada y con plena certeza la   solución aplicada a un determinado problema jurídico, de manera que los sujetos   están llamados a ajustar su actuar a las normas y reglas que los regulan, en   concordancia con la interpretación que se ha determinado acorde y compatible con   el contenido de la Carta Política; y (ii) garantiza la igualdad formal y la   igualdad ante la ley, a través de la uniformidad en la aplicación del derecho[77], pues   “casos iguales deben ser resueltos de la misma forma”[78].    

Por   ello, la Corte Constitucional ha establecido los requisitos y el   alcance  para que el desconocimiento del precedente constitucional, como causal   específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias   judiciales, prospere. Así pues, en relación con los requisitos, ha   explicado, primero, que debe existir un “conjunto   de sentencias previas al caso que se habrá de resolver”[79], bien sea varias sentencias de tutela o una de   constitucionalidad que, como se dijo, sean anteriores a la decisión en la que se   deba aplicar el precedente en cuestión; y, segundo, que dicho precedente,   respecto del caso concreto objeto de análisis, debe tener (a) un problema   jurídico semejante, y (b) unos supuestos fácticos y aspectos normativos   análogos[80].    

Ahora bien, en cuanto al alcance de esta causal, se ha   establecido que “la jurisprudencia de   la Corte Constitucional puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando   disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de   constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido   normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) contrariando la   ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) desconociendo el   alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a   través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela”[81].    

3.3. Caracterización de la causal denominada violación directa de la   Constitución    

Esta causal de procedencia encuentra fundamento en el actual modelo   constitucional, que confiere valor normativo a los preceptos superiores, de modo   tal que sus mandatos y previsiones son de aplicación directa por las distintas   autoridades públicas[82]. Por ello, este Tribunal   ha sostenido que resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda   cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida   e irrazonablemente tales postulados[83].    

Al   respecto, esta Corporación ha manifestado que dicha causal se estructura cuando   el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta   Política, ya sea porque (i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a   un caso concreto, por ejemplo cuando se trata de un derecho fundamental de   aplicación inmediata[84], o cuando el juez en sus   resoluciones vulnera derechos fundamentales y no tiene en cuenta el principio de   interpretación conforme con la Constitución[85];  o (ii)   aplica la ley al margen de los dictados de la Carta Política, desconociendo que   de conformidad con su artículo 4º “la Constitución es norma de normas”,   por lo que en caso de incompatibilidad entre ella y la ley u otra norma   jurídica, “se aplicarán las disposiciones constitucionales.”[86].    

4.  Precisiones en torno al alcance de la autonomía en cabeza de las entidades   territoriales para prohibir el desarrollo de actividades mineras en sus   respectivas jurisdicciones    

4.1. Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República   unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. Esto   último quiere decir que los departamentos, los distritos, los municipios y los   territorios indígenas gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro   de los límites de la Constitución y la ley, en virtud de la cual pueden: (i)   gobernarse por autoridades propias[87]; (ii) ejercer las   competencias que les correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer   los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar   en las rentas[88] nacionales[89].   De esa manera, la autonomía de las entidades territoriales implica un grado de   independencia ejercida por medio del autogobierno y de la administración de los   asuntos que más conciernen a dichas entidades.    

Sin   embargo, también se debe tener en cuenta que la naturaleza del Estado unitario   “presupone la centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en   todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de   parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la   ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias   centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia   para todo el territorio nacional. Del principio unitario también se desprende la   posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades   territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus   competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de   superior entidad”[90].    

En   ese orden de ideas, el poder Constituyente, a través del artículo 288 superior,   dispuso: (i) que una ley orgánica de ordenamiento territorial debía establecer   la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales; y   (ii) que las competencias[93] atribuidas a los   distintitos niveles territoriales tienen que ejercerse conforme a los principios   de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la   ley.     

Aquello resulta de vital importancia, pues a la hora de materializar el   principio de autonomía territorial puede haber una interferencia con la   realización de ciertas competencias en cabeza de entidades del nivel central,   particularmente cuando están involucrados temas de interés general, ya   que es posible que desde el nivel central el ejercicio de estas funciones   desplace a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se   desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales   obra un interés nacional de superior entidad[94], pues la autonomía de las entidades territoriales se   reduce “en los casos en los que llegue a haber un interés nacional general   involucrado, siempre garantizando la participación de dichas entidades en la   regulación de la materia de que se trate el caso.[95]”[96].    

4.1.1. En consecuencia, tal y como se anticipó, las facultades otorgadas a las   entidades del nivel nacional y a los departamentos y municipios se deben   ejecutar, en primer lugar, de forma coordinada. Al respecto, esta Corporación ha   explicado que el principio de coordinación “tiene como presupuesto la existencia de competencias   concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su   ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos   órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción   estatal.  Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la   asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de   ejecución de las mismas”[97].     

En   esa línea, la  Corte Constitucional ha explicado que para garantizar el   principio de colaboración armónica entre la nación y las entidades   territoriales, resulta fundamental que  la misma esté dirigida a alcanzar   objetivos comunes, complementarios y que no se tornen incompatibles, pues el   principio de coordinación “exige la ordenación sistemática, coherente,   eficiente y armónica de las actuaciones de los órganos estatales en todos los   niveles territoriales para el logro de los fines del Estado”[98].    

Precisamente por ello, el   artículo 27 de la Ley 1454 de 2011[99] dispuso que, en virtud de   aquel principio, la “Nación y las entidades territoriales deberán ejercer sus   competencias de manera articulada, coherente y armónica”, así como también   “las entidades territoriales y demás esquemas asociativos se articularán, con   las autoridades nacionales y regionales, con el propósito especial de garantizar   los derechos fundamentales de los ciudadanos como individuos, los derechos   colectivos y del medio ambiente establecidos en la Constitución Política”.    

4.1.2. En segundo lugar, las funciones   designadas a los distintos niveles territoriales tienen que realizarse   concurrentemente, es decir que, en lineamiento con lo dispuesto en aquel   artículo, la Nación y las entidades territoriales deben desarrollar de forma   oportuna acciones conjuntas en busca de un objeto común con respeto a las   competencias asignadas a cada nivel.    

En   torno a este asunto, la Sala Plena precisó que el principio de   concurrencia “parte de la consideración de que, en   determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la   participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en   primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las   mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el   objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de   entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este   principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las   distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea   necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse   de esa responsabilidad”[100].           

4.1.3. En último lugar,   las competencias atribuidas a las entidades del nivel nacional, así como a los   departamentos y municipios, se deben ejercer de acuerdo con el principio   de subsidiariedad. Ello significa, entre otras cosas, que “las autoridades de mayor nivel de centralización sólo   pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando   éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus   responsabilidades”[101], pues, conforme lo exige el citado artículo 27, la   Nación y las entidades territoriales tienen que apoyar en forma transitoria y   parcial, en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de menor categoría   fiscal, desarrollo económico y social dentro del mismo ámbito de la jurisdicción   territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente   determinadas competencias[102].    

4.2. Con fundamento en lo explicado, las Leyes 136 de 1994 y 1551 de 2012, al   abordar temas relacionados con la organización y el funcionamiento de los   municipios, disponen que: (i) con fundamento en el principio de   coordinación, las autoridades municipales, al momento de ejercer sus   competencias y sus responsabilidades, deben conciliar su actuación con la de   otras entidades estatales de diferentes niveles ; (ii) con base en el   principio de concurrencia, por un lado, los municipios y otras entidades   estatales de diferentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo   asunto, las cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual   surgieron las mismas y, por otro, las competencias de los diferentes órganos de   las entidades territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que   coexisten y son dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal; y (iv) de   acuerdo con el principio de subsidiariedad, la Nación, las entidades   territoriales y los esquemas de integración territorial deben apoyar en forma   transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo económico y social en   el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su imposibilidad de   ejercerlas debidamente[103].    

4.3. Ahora bien, dentro del marco de las facultades asignadas a nivel local a   través de las cuales se materializa la autonomía territorial, el artículo 313 de   la Constitución dispuso que a los Concejos Municipales corresponde, entre otras   cosas, adoptar los respectivos planes y programas de desarrollo económico y   social, reglamentar los usos del suelo y dictar las normas necesarias para el   control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del   municipio.    

4.4. No obstante, dicha competencia se debe leer e interpretar sistemáticamente   de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 80, 332 y 334 de la Carta Política,   en virtud de los cuales el poder constituyente dispuso que el Estado[104]:   (i) debe planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para   garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o   sustitución, así como también debe prevenir y controlar los factores de   deterioro ambiental; (ii) es propietario del subsuelo y de los recursos   naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos   conforme a las leyes preexistentes[105]; y (iii) intervendrá,   por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso   del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes,   y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin   de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad   fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución   equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la   preservación de un ambiente sano[106].     

4.5. Además, desde una perspectiva financiera tampoco se puede perder de vista   que, según los artículos 360 y 361 de la Constitución, la explotación de un   recurso natural no renovable causa, a favor del Estado, una contraprestación   económica a título de regalía, y además los ingresos del Sistema General de   Regalías[107]  se destinan al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico   y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional;   para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e   innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la   exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía   geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía   buscando mejorar las condiciones sociales de la población[108].    

4.6. Así entonces, en relación con la existencia de aquellos   intereses generales de superior entidad, la Corte Constitucional, al analizar los antecedentes de la   expedición de los artículos 332 y 360 de la Carta Política, explicó lo   siguiente:    

“(…) en varias ocasiones los miembros   de la Asamblea indicaron explícitamente que en materia de Hacienda Pública la   palabra Estado no es un sinónimo de Nación sino que es un concepto más general   que engloba a todos los niveles territoriales. Por ejemplo, en el debate en la   Comisión Segunda sobre la propiedad del subsuelo, expresamente se señaló que era   necesario sustituir la propiedad nacional entonces vigente por una ‘propiedad   del Estado representado en la Nación, departamentos y municipios.’ (…)    

Conforme a lo anterior, es claro   que la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los   recursos no renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero   que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional,   municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de   ideas, resulta perfectamente lógico que la titularidad de tales recursos y de   las regalías que genera su explotación sea de un ente más abstracto, que   representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto   es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el propietario de los   recursos no renovables y el titular de las regalías” (subrayas fuera del texto original)[109].    

Por   lo anterior, “los artículos constitucionales que definen competencias en   materia de recursos naturales no renovables al referirse al concepto de Estado,   hacen alusión a su concepción en sentido amplio y en consecuencia a facultades   concedidas tanto a entidades e instituciones del nivel nacional como de los   niveles territoriales en forma conjunta”[110], más aún si se   tiene en cuenta que las regalías como recursos exógenos de las entidades   territoriales: “(i) no hacen parte de sus rentas propias, respecto de las   cuales sí ejercen derecho de propiedad, de acuerdo con lo previsto en el   artículo 287-3 C.P.; [y] (ii) los derechos de participación que ejercen   las entidades territoriales se enmarcan en el ejercicio el derecho a participar   en las rentas nacionales, previsto en el artículo 287-4 C.P”[111].      

4.6. Así, de las disposiciones constitucionales   mencionadas y del precedente aludido, se desprende «que la propiedad de los recursos del subsuelo es de   todos los colombianos y por ello se encuentra en cabeza del Estado; al respecto  la jurisprudencia   constitucional ha señalado que éste “comprende el conjunto de todas las autoridades públicas, a   todos los colombianos y a todas las entidades territoriales, y que con esta   expresión el constituyente quiso evitar la centralización nacional de los   recursos provenientes de la explotación de los recursos naturales, los cuales   deben beneficiar a todos los colombianos”[112] (…) y en consecuencia contribuyen a un interés general »[113].    

Por   ende, en la explotación de los recursos naturales no renovables concurren   intereses locales y un interés nacional de gran entidad y de carácter general en   cabeza de todo el Estado que, precisamente, llevó a que en el artículo 360   superior se dispusiera que la ley es la que determinará las condiciones para   la explotación de los recursos naturales no renovables[114].      

4.6.1. Es así   entonces como las actividades del sector minero están reguladas por distintas   disposiciones del ordenamiento jurídico interno, pero especialmente  por el   Código de Minas[115] contenido en la Ley 685   de 2001, el cual tiene como objeto definir una regulación general, exclusiva,   sistemática y exhaustiva con relación al uso de los recursos mineros.    

Dicho Código, en   su primer artículo, indica que como objetivos tiene el de fomentar la   exploración técnica y la explotación de los recursos mineros y realizar un   aprovechamiento de éstos dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible   y del fortalecimiento económico y social del país, pues, con ocasión de los   objetivos trazados, en el artículo 13 declara la industria minera de utilidad   pública e interés social.    

4.6.2.  Igualmente, el Legislador quiso   implementar una política diferenciada en razón de los diversos escenarios   mineros a regular y la diversidad de operaciones que se realizan para el   aprovechamiento de los minerales y dan cuenta de la especialidad y factores   técnicos que se deben tener en cuenta para el desarrollo de las actividades de   minería en territorio. Por ese motivo, en el artículo 21 de la   ley 1753 de 2015[116] se estableció una clasificación de las actividades mineras en tres categorías: i)   minería de subsistencia; ii) pequeña minería y, iii) minería mediana y grande.   En ese sentido, también se dispuso que el Gobierno nacional las definirá y   establecerá los requisitos teniendo en cuenta el número de hectáreas y/o la   producción de las unidades mineras según el tipo de mineral.    

4.6.3.  Asimismo, en el marco de la reglamentación   del Sector Administrativo de Minas y Energía, el Decreto 1073 de 2015 compiló su   estructura dividiéndolo en sector central y sector descentralizado, definiendo,   como cabeza del sector central, al Ministerio de Minas y Energía (MME), y en el   sector descentralizado, como entidades adscritas, a la Unidad de Planeación   Minero Energética (UPME), el Servicio Geológico Colombiano (SGC), la Agencia   Nacional de Hidrocarburos (ANH) y la Agencia Nacional de Minería (ANM).    

De   esa forma, aquella estructura organizada tiene a cargo funciones específicas.   Así por ejemplo, el MME tiene como objetivo formular, adoptar, dirigir y   coordinar las políticas, planes y programas del Sector de Minas y Energía; la   ANM, entre otros asuntos, administra integralmente los recursos minerales de   propiedad del Estado, promueve el aprovechamiento óptimo y sostenible de los   recursos mineros de conformidad con las normas pertinentes y en coordinación con   las autoridades ambientales en los temas que lo requieran; y la UPME,   principalmente, planea en forma integral, indicativa, permanente y coordinada   con los agentes del sector minero energético, el desarrollo y aprovechamiento de   los recursos mineros y energéticos, así como también produce y divulga la   información requerida para la formulación de política y toma de decisiones.     

4.6.4.  En consecuencia, esa estructura define la   política pública del sector minero energético   «teniendo en cuenta que los recursos del subsuelo y los recursos   naturales no renovables se encuentran en yacimientos que superan los límites   político-administrativos definidos para las entidades territoriales, y así   representan intereses nacionales de todo el país y aportes para la población en   general, como indicó la Corte Constitucional con relación al aprovechamiento del   subsuelo que “comporta buena parte de la riqueza pública de la Nación y del   Estado, que debe ser aprovechada en beneficio de la sociedad” [117]»[118].    

4.7. Por lo anterior, se deben armonizar las políticas de ordenamiento del suelo   con el desarrollo de proyectos de minería, e incorporar de manera concertada el   componente minero en los instrumentos de ordenamiento territorial, en   cumplimiento de los principios constitucionales de coordinación y concurrencia.   En ese sentido, la concertación debe ser un diálogo permanente entre la   autoridad territorial y la autoridad minera y ambiental para el desarrollo de   las actividades de minería, con el fin de armonizar el ejercicio de las   competencias entre el gobierno nacional central y las autoridades territoriales.    

4.8. Ahora bien, aquello implica tener absoluta claridad en torno a las   condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables exigidas   por la ley y, particularmente, en relación con los requisitos y las   posibilidades que la ley ofrece para establecer zonas excluibles de la minería.      

4.9. Para ello, cobra particular importancia estudiar el contenido   del artículo 34 del Código Minas, pues dicha disposición normativa es la que   establece qué zonas son excluibles de la minería, así como también quiénes y   cómo las pueden excluir, conforme se expondrá a continuación.    

4.9.1. En primer lugar, el referido artículo 34 prohíbe la   ejecución de trabajos y obras de explotación y exploración minera en zonas   que sean delimitadas y declaradas, conforme con la normatividad vigente,   como de protección de los recursos naturales renovables o del ambiente y que,   de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia, expresamente   excluyan el trabajo minero.    

4.9.2. En segundo lugar, la misma norma establece para que puedan excluirse trabajos y obras de exploración y   explotación minera en las zonas de protección y desarrollo de los recursos   naturales renovables o del ambiente, el acto que las declare deberá estar   expresamente motivado en estudios que determinen la incompatibilidad o   restricción en relación con las actividades mineras. Sin embargo, se debe   tener en cuenta que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-339 de 2002[119], dispuso que   en la aplicación de este postulado se tiene que seguir el principio de   precaución, “conforme al cual,   cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza   científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción   de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”[120].    

Ello “quiere decir   que en caso de presentarse una falta de certeza científica absoluta frente a la   exploración o explotación minera de una zona determinada; la decisión debe   inclinarse necesariamente hacia la protección de[l] medio ambiente, pues si se   adelanta la actividad minera y luego se demuestra que ocasionaba una grave daño   ambiental, sería imposible revertir sus consecuencias”[121].    

4.9.3. En tercer lugar,   el mencionado artículo señala que las zonas de exclusión   mencionadas serán: a) las que se constituyan como áreas que integran el sistema   de parques nacionales naturales, b) los parques naturales de carácter regional,   y c) las zonas de reserva forestal. Sin embargo, la Corte Constitucional,   mediante la sentencia C-339 de 2002[122],   precisó que además de las zonas de exclusión enunciadas, pueden existir otras,   ya declaradas con anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad   ambiental[123].    

4.9.4. En cuarto lugar, la misma norma dispone que para que esas   zonas produzcan la exclusión de la actividad minera, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad   ambiental[124] con base en estudios   técnicos, sociales y ambientales, y con la colaboración de la autoridad minera   en aquellas áreas de interés minero.    

A juicio de la Corte, “esta   función se le asigna a la autoridad ambiental en integración y armonía con lo   preceptuado por el artículo 5 de la ley 99 de 1993. Además incluye la   colaboración de la autoridad minera en las áreas de interés minero, con lo cual   se hace efectivo el principio de protección prioritaria de la biodiversidad del   país junto con un aprovechamiento en forma sostenible, de acuerdo con los   principios universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración   de Río de Janeiro de junio de 1992, ratificada por Colombia”[125].    

4.9.4.1. Sin embargo, al estudiar la constitucionalidad de dicha   disposición normativa, esta Corporación condicionó su exequibilidad, pues   advirtió que si bien la autoridad minera tiene el deber de colaborar con la   autoridad ambiental, “este deber de colaboración no limita ni condiciona el   ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental quien es la que puede   establecer las zonas de exclusión”[126]  en armonía e integración con lo dispuesto en el artículo 5 de la ley 99 de 1993[127], es decir, con   el fin de “asegurar el   aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio   ambiente”[128], y también “impedir, reprimir, eliminar o   mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas   del entorno o del patrimonio natural”[129].    

4.9.4.2. Ello, además, guarda   correspondencia con algunas de las funciones legales que precisamente se   asignaron al Ministerio del Medio Ambiente, pues a esta entidad le corresponde,   entre otras cosas: (i) expedir y actualizar el estatuto de zonificación de uso   adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento y las regulaciones   nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales, y   fijar las pautas generales para el ordenamiento y manejo de cuencas   hidrográficas y demás áreas de manejo especial; (ii) definir y regular los   instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el   control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de   evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas;   (iii) ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo   ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales,   la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de   deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o   proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte,   beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables y   ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar;   (iv) reservar y alinderar las áreas que integran el Sistema de Parques   Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso   y funcionamiento; (v) velar por la protección del patrimonio natural y la   diversidad biótica de la nación, así como por la conservación de las áreas de   especial importancia ecosistémica; (vi) fijar los cupos globales y determinar   las especies para el aprovechamiento de bosques naturales y la obtención de   especímenes de flora y fauna silvestres, teniendo en cuenta la oferta y la   capacidad de renovación de dichos recursos; y (vii) dirimir las discrepancias   entre entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental[130]  que susciten con motivo del ejercicio de funciones, así como establecer   criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación   con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con el uso,   manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del medio   ambiente[131].    

4.9.4.3.  Por ende, sería “contradictorio afirmar   que pese a la existencia de competencias del gobierno nacional central respecto a los recursos del subsuelo, las autoridades   territoriales puedan vetar la exploración y explotación de los [recursos naturales no renovables], y a su vez con   ello no desconocer las facultades de otras entidades creadas para tales fines”[132],   pues aunque Colombia es un Estado organizado en forma de República unitaria,   ello no implica que se desconozca la   capacidad de autogestión que la Constitución les otorga a las entidades   territoriales, pero “la autonomía de las entidades territoriales   [tampoco]  puede ser entendida de manera omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las   competencias constitucionales de las autoridades nacionales”[133].    

En consecuencia, “los contenidos que   integran el principio de autonomía territorial no pueden ser entendidos de forma   aislada o descontextualizada, por lo que se hace preceptivo que su concreción en   casos particulares atienda otros contenidos del sistema constitucional   colombiano. Por esta razón, la interpretación de las posibilidades o ámbitos en   que se desarrolla la autonomía territorial no puede desconocer que las   instituciones, procedimientos y las competencias que la concretan existen y se   desarrollan en un Estado que, de acuerdo con el artículo 1 de la Constitución,   ha adoptado una forma de organización territorial unitaria, es decir, no puede   olvidarse que el colombiano es un Estado unitario en lo relativo al principio de   organización territorial”[134].    

4.9.4.4.  Ahora bien, a pesar de que existen   competencias de la Nación y del Gobierno nacional central respecto al subsuelo y   los recursos naturales no renovables, para la extracción de éstos se requiere   realizar actividades en la superficie, es decir en el suelo, cuyo uso es   reglamentado por los Concejos Municipales, pues, entre otras cosas, al municipio   le corresponde ordenar el desarrollo de su territorio[135].   En consecuencia, no es posible definir la vocación minera   de un área sin afectar el ejercicio de competencias sobre el uso del suelo en   cabeza de las autoridades del orden municipal, motivo por el cual en dicho   escenario se enfrentan, por un lado, la autonomía de las entidades territoriales para desempeñar   sus funciones de planeación y ordenamiento territorial, y por otro, la necesidad   de garantizar que la explotación de los recursos del subsuelo beneficie a todas   las entidades territoriales, incluso a aquellas que no tienen dichos recursos.        

4.9.4.5. Así entonces, en un   plan de ordenamiento territorial las autoridades locales definen el conjunto de   objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y   normas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la   utilización del suelo[136]. No obstante, el ordenamiento territorial debe ser   un  proceso de construcción colectiva   de país en el que: (i) se propicien   las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las   entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad geográfica,                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     histórica,   económica, ambiental, étnica y cultural e identidad regional y nacional[137]; (ii) se concilien  el crecimiento económico, la sostenibilidad fiscal, la equidad social y la   sostenibilidad ambiental, para garantizar adecuadas condiciones de vida de la   población[138]; y (iii) haya una visión   compartida de país a largo plazo, con propósitos estratégicos que guíen el tipo   de organización territorial requerida[139].    

4.9.4.6. Con   fundamento en esta consideración, la Ley que dictó normas orgánicas sobre   ordenamiento territorial[140]   estableció que este tiene que propender por la soberanía y unidad nacional, de modo que propicie la integridad territorial, su   seguridad y defensa, y fortalezca el Estado Social de Derecho organizado en   forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades   territoriales, quienes gozan de dicha autonomía para la gestión de sus intereses   dentro de los límites de la Constitución y la ley[141].    

4.9.4.7.  Así las cosas, al   municipio le corresponde, en materia de ordenamiento del territorio, reglamentar de manera específica los usos del suelo en   las áreas urbanas, de expansión y rurales de acuerdo con las leyes, así como   optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes   sectoriales, primero, teniendo en cuenta que la elaboración, modificación y   ejecución de los planes de ordenamiento territorial se  deberá sujetar a la   información geológico-minera disponible sobre las zonas respectivas, así como a   lo dispuesto en el Código de Minas sobre zonas de reservas especiales y zonas   excluibles de la minería[142] y, segundo, en   armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y   metropolitanos[143], toda vez que, por   ejemplo, a la Nación le compete, en coordinación con los entes territoriales[144],   “establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos   de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas”[145];   y a las Corporaciones Autónomas Regionales, como máximas autoridades   ambientales en el área de su jurisdicción, participar con los demás organismos y   entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de   planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea   tenido en cuenta en las decisiones que se adopten, así como ejercer las   funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de   exploración y explotación de los recursos naturales no renovables, con exclusión   de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente[146]  —algunas de ellas señaladas en el numeral  4.9.4.2. supra—.    

4.9.4.8. Desde esa perspectiva, la Nación participa en procesos relacionados con   la actividad minera y la definición o demarcación de zonas excluibles de la   minería, pero no es el único nivel competencial involucrado en la toma de una   decisión de tal trascendencia para aspectos principales de la vida local, pues   los municipios y distritos afectados por dicha decisión también deben participar   de una forma activa y  eficaz en el proceso   de toma de la misma, toda vez que, se repite, si bien existen competencias de la Nación y del   Gobierno nacional central respecto al subsuelo y los recursos naturales no   renovables, para la extracción de éstos se deben realizar actividades en el   suelo, cuyo uso es reglamentado por los Concejos Municipales[147]  en vista de que, según el artículo 311 superior, al municipio le corresponde   ordenar el desarrollo de su territorio[148].    

Esto exige que la opinión de los municipios, “expresada a través de sus órganos de   representación, sea valorada adecuadamente y tenga una influencia apreciable   en la toma de esta decisión, sobre todo en aspectos axiales a la vida del   municipio, como son la protección de cuencas hídricas, la salubridad de la   población y el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades”[149](negrilla fuera del   texto original).    

Por tanto, los espacios que el diálogo entre órbitas o esferas   competenciales debe garantizar con miras a un desarrollo armónico y balanceado   de los principios de autonomía territorial y organización unitaria del Estado en   temas relacionados con la definición o demarcación de zonas excluibles de la   minería, tienen que “permitir la participación de los municipios en la   determinación de aspectos como i) los fines que la exclusión de la actividad de   exploración y explotación minera en determinadas áreas del territorio busque   alcanzar; ii) las causas y condiciones que determinan que un área del territorio   se declare como zona excluida de esta actividad; iii) la forma en que cada uno   de los niveles competenciales participen en el proceso de creación normativa;   iv) las funciones específicas que uno y otro nivel tendrá en ejercicio de dicha   competencia; y v) los parámetros que deban cumplir los procedimientos que se   creen para declarar una zona excluida de la actividad minera”[150].    

4.9.5. En quinto y en último lugar, el   artículo 34 de la Ley 685 de 2001 establece que, sin perjuicio de lo   anteriormente explicado, la autoridad minera, previo acto administrativo   fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la sustracción del área   requerida, podrá autorizar que en las zonas excluibles de la minería, con   excepción de los parques, puedan adelantarse actividades mineras en forma   restringida o sólo por determinados métodos y sistemas de extracción que no   afecten los objetivos de la zona de exclusión, pero, para tal efecto, el   interesado en el Contrato de Concesión deberá presentar los estudios que   demuestren la compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos. Con   todo, tampoco que se puede perder de vista que, a través de la referida   sentencia C-339 de 2002[151],   se dispuso que en la aplicación de este postulado también se tiene que seguir el   principio de precaución, en los términos ya explicados.    

Eso último quiere decir, tal y como lo consagró la Ley 99 de 1993,   que la política ambiental colombiana debe tener en cuenta: (i) que el proceso de desarrollo económico y social del país se   orienta según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos   en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre  Medio Ambiente y   Desarrollo; y (ii) que la biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y   de interés de la humanidad, debe ser protegida prioritariamente y aprovechada en   forma sostenible, entendiendo por desarrollo sostenible “el que   conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al   bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se   sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones   futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”[155].    

Por ende, esta   Corporación ha entendido el concepto de desarrollo sostenible como  “parámetro que debe guiar la realización de acciones que, si bien buscan el   progreso, no pueden conllevar a la destrucción de elementos protegidos por el   orden constitucional y que, sobre todo, son presupuesto para la satisfacción de   ciertas necesidades como el acceso a agua por parte del ser humano, el   desarrollo social y económico adecuado y el desarrollo de la vida en condiciones   satisfactorias de salubridad”[156].    

En lineamiento con lo anterior, y a   propósito del “Convenio sobre la Diversidad Biológica” hecho en Río de Janeiro   el 5 de junio de 1992, esta Corporación explicó que la Carta Política de 1991, “con   base en un avanzado y actualizado marco normativo en materia ecológica, es   armónica con la necesidad mundial de lograr un desarrollo sostenible, pues no   sólo obliga al Estado a planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos   naturales sino que además, al establecer el llamado tríptico económico determinó   en él una función social, a la que le es inherente una función ecológica,   encaminada a la primacía del interés general y del bienestar comunitario (…) [y a patrocinar] la idea de hacer siempre   compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a un   equilibrio ecológico.”[157].    

Desde esta perspectiva, “para poder hablar de un desarrollo sostenible de la   explotación minera que respete la biodiversidad, es indispensable tener en   cuenta como instrumento la evaluación de impacto ambiental, entendida como   instrumento administrativo y como instrumento de gestión que permite articular   los diversos aspectos ambientales de la actividad minera tales como la   mitigación de la contaminación, la protección de especies y la recuperación   post-clausura de las explotaciones y exploraciones mineras[158]”[159]. Ello, sin perder de vista que el   medio ambiente es un derecho y un bien jurídico constitucionalmente protegido   cuya conservación debe procurarse, no sólo con acciones aisladas estatales, sino   mediante un diálogo concertado y coordinado de todas las autoridades, en el que   no se ignoren “contenidos constitucionales relevantes, verbigracia,   en materia de protección del ambiente sano –artículo 79 de la Constitución-; en   relación con la defensa del patrimonio arqueológico y cultural –artículo 72 de   la Constitución-; relativos a la protección de los parques naturales, las   tierras comunales de grupos étnicos y las tierras de resguardo –artículo 63 de   la Constitución-; cuyo objetivo sea la protección de las riquezas naturales   –artículos 8 y 95 numeral 8º de la Constitución-, el desarrollo armónico de los   municipios y distritos –artículo 311 de la Constitución-; y, sobre todo,   aquellos que busquen asegurar los derechos fundamentales de los habitantes de   las zonas en que se autorice la realización de actividades de exploración y   explotación minera”[160].    

Una interpretación en ese sentido   constituye la posibilidad de que, en   virtud de la autonomía territorial, se puedan establecer  mecanismos de   concurrencia  y concertación para delimitar zonas excluibles de la minería   con base en estudios técnicos, sociales y ambientales, pues necesariamente debe   haber una coordinación entre los entes territoriales y el Gobierno nacional para   decidir la posibilidad y ejercicio de la actividad minera.    

4.11.    En suma, aquel diálogo concertado y coordinado atiende   al hecho de que en el territorio convergen actividades, por una parte, de uso   del suelo y, por otra, de explotación del subsuelo, razón por la que en él   concurren competencias tanto del nivel nacional como de las entidades   territoriales. En ese orden de ideas, “ni la nación (nivel nacional o   central) ni las entidades territoriales tienen competencias absolutas en materia   de explotación del subsuelo y de los [recursos naturales no renovables];   así, las entidades territoriales no cuentan con competencia absoluta sobre los   recursos del subsuelo, ni tampoco poder de veto respecto a la realización de   actividades para la explotación del subsuelo y de [recursos naturales no   renovables], de acuerdo con una lectura e interpretación sistemática de la   Constitución”[161].    

En otras palabras, “de acuerdo   con los postulados constitucionales que prevén la explotación del subsuelo y los   [recursos naturales no renovables], su   propiedad en cabeza del Estado y las competencias de las entidades territoriales   y de la nación –gobierno nacional central- sobre el suelo, el ordenamiento   territorial, el subsuelo y los   [recursos naturales no renovables], las   entidades territoriales no pueden prohibir el desarrollo de actividades y   operaciones para tales fines en su jurisdicción”[162].    

De ese modo, para resolver la   tensión en las competencias otorgadas a la nación y las entidades territoriales   en materia de suelo y subsuelo, debe darse aplicación al artículo 288 superior,   que define los principios de coordinación y concurrencia para estos casos. Así   entonces, las competencias que, en materia   del subsuelo, se asignan a entidades del Gobierno nacional central con la   finalidad de proteger el interés general de toda la población, deben armonizarse   con la participación activa y eficaz de las entidades territoriales y, en   particular, de los municipios, quienes deben tener una influencia apreciable y   una injerencia valorada adecuadamente que permitan que su postura se ajuste o   adopte, en la medida de las posibilidades razonables que resulten de aquel   diálogo, a la hora de promover, definir y demarcar las zonas excluibles de   minería, sobre todo en aspectos centrales a la vida del municipio, como   son la protección de su patrimonio ecológico y cuencas hídricas, la salubridad   de la población, y el desarrollo económico, social y cultural de sus   comunidades.    

Para ello, se debe tener en cuenta   que el criterio constitucional relativo a la coordinación y concurrencia   nación territorio implica: (i) “[g]arantizar un grado de participación   razonable y efectivo de los municipios y distritos en el proceso de decisión   respecto a las actividades de exploración o de explotación del subsuelo y los  [recursos naturales no renovables]”[163]; y (ii) que las  “posiciones y opiniones de las entidades territoriales deben ser expresadas a   través de los órganos legítimos de representación, tener una influencia   apreciable en la toma decisiones, sobre todo en aspectos centrales a la vida del   municipio en materia ambiental y social, sin perjuicio de las competencias del   nivel nacional”[164].    

4.12.    Con todo, no puede pasar por inadvertido el hecho de   que, recientemente,  la Sala Plena de esta Corporación advirtió un déficit   de protección en esta materia, “toda vez que el ordenamiento jurídico colombiano no   garantiza legalmente de forma específica la participación de las comunidades que   se encuentran ubicadas en lugares donde se desarrollan actividades u operaciones   para explorar o explotar [recursos naturales no renovables] y del subsuelo, y que puedan verse impactadas o afectadas por   las mismas, ni  un instrumento para que las entidades territoriales, a   través de sus autoridades competentes, concurran en la definición, ejecución y   seguimiento de las actividades de hidrocarburos y de minería”[165].    

Por tanto, más allá del análisis del caso concreto y de la decisión que   se adopte frente a la providencia del Tribunal accionado en el sub judice,   esta Sala debe repetir, conforme lo advirtió el pleno de la Corte Constitucional   en la Sentencia SU-095 de 2018[166], que al Legislador le corresponde corregir el déficit de protección advertido y determinar los   mecanismos e instrumentos adecuados para la participación ciudadana y la coordinación y concurrencia nación territorio en los sectores de hidrocarburos y de minería “en atención al grado de complejidad de las decisiones   que implican el manejo de los recursos del subsuelo y de los [recursos naturales no renovables] como asuntos públicos[167] de   interés nacional, en los que debe primar el interés general sobre el particular”[168], pues una regulación en ese sentido “es de vital   importancia en materia ambiental y social para el país, ya que la ausencia de la previsión de implementación de   elementos que den aplicación a los postulados constitucionales de Estado Social   de Derecho, democracia participativa, Estado unitario, autonomía territorial y   coordinación y concurrencia tiene consecuencias perjudiciales en materia de   efectos ambientales y sociales en los territorios, teniendo en cuenta que las   comunidades que lo habitan y sus autoridades locales son las que mejor pueden   identificar, evitar, prevenir y/o manejar riesgos sociales, económicos y   ambientales por las operaciones y actividades desarrolladas por la industria de   alto impacto como lo es la de hidrocarburos y la de minería, situación que puede   prolongar y aumentar la desprotección”[169].    

En consecuencia, en esta providencia se reiterará al   Congreso que, por medio de la Sentencia SU-095 de 2018[170],   la Sala Plena lo exhortó para que, en el menor tiempo posible, defina uno o   varios mecanismos de participación ciudadana y uno o varios instrumentos de   coordinación y concurrencia nación territorio, para asegurar, entre otras cosas, que las entidades territoriales, a través de sus   autoridades competentes, concurran en la definición, ejecución y seguimiento de   las actividades de hidrocarburos y de minería, como por ejemplo ocurriría con   las decisiones relativas a la demarcación o delimitación de zonas excluibles de   la minería en su respectivo territorio.    

5.  Análisis del caso concreto    

(i)  Relevancia constitucional.    

La   autonomía en cabeza de las entidades territoriales para prohibir el desarrollo   de actividades mineras en sus respectivas jurisdicciones es un asunto de evidente relevancia constitucional,   pues este tipo de controversias genera la tensión entre diferentes intereses de   la Nación y las entidades territoriales, en el marco de los principios de Estado   unitario y autonomía territorial, y lo dispuesto en el artículo 332 de la   Constitución que establece que el Estado es propietario del subsuelo y de los   recursos naturales no renovables.    

Además, es de relevancia constitucional determinar cómo, a la luz de los   artículos 288, 311 y 315 de la Carta Política, las competencias atribuidas a los   distintos niveles territoriales se deben ejercer conforme a los principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad  en asuntos que involucran   competencias constitucionales asignadas a los municipios y sus concejos, y   exigen del Estado una planificación en el manejo y aprovechamiento de los   recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible y su conservación,   tal y como lo dispone el artículo 80 superior.     

(ii)  El agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y   extraordinarios.    

La   Sala advierte que en el proceso que la autoridad departamental promovió en la   Jurisdicción Contencioso Administrativa con el fin de obtener un pronunciamiento   sobre la validez del Acuerdo Municipal en cuestión no existe un recurso judicial   susceptible de ser agotado, pues según los artículos 121 del Decreto 1333 de   1986 y 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo[171], contra la decisión   judicial reprochada, “que produce efectos de cosa juzgada en relación con los   preceptos constitucionales y legales confrontados, no procede recurso alguno”[172], ya que las   observaciones que formula el gobernador del departamento acerca de la   constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales se estudian en un   proceso que los Tribunales Administrativos conocen “privativamente y en única   instancia”[173].     

Además, según el artículo 250 del mismo Código, el recurso de revisión   fue instituido como un mecanismo extraordinario delimitado por unas causales y   requisitos establecidos en la citada norma, cuya observancia, de acuerdo con lo   alegado por los accionantes en el sub judice, no se advierte en esta   oportunidad, pues los demandantes ni siquiera alegaron un vicio de aquellos que   acarrean nulidades en los términos de los artículos 208 del CPACA y 133 del   Código General del Proceso[174].    

(iii)  Inmediatez.    

Los demandantes acudieron a la acción   de tutela en un término razonable a partir del hecho que originó la presunta   vulneración, ya que incluso hay bastante proximidad temporal entre el supuesto menoscabo a sus derechos   fundamentales y el mecanismo de amparo interpuesto, pues aproximadamente solo transcurrieron dos meses entre uno y otro evento, en la   medida en que la sentencia reprochada en sede de tutela fue proferida el 17 de   noviembre de 2017 y el escrito de tutela se radicó el 15 de enero del siguiente   año.    

(iv) De igual forma, se observa que si bien los   accionantes identificaron razonable y claramente los yerros contenidos en el   fallo reprochado y, además, intervinieron a favor del Acuerdo Municipal en el   proceso, no les fue posible alegar dichas defectos en el trámite judicial, toda   vez que, como ya se indicó, este, al ser de única instancia, había llegado a su   fin sin que hubiese sido viable interponer recurso alguno contra la   decisión judicial reprochada en el mismo proceso.    

(v) Por otro lado, la sentencia objeto   de discusión no corresponde a un fallo de tutela y, finalmente, los demandantes   no argumentaron que en el trámite cursado en la Jurisdicción Contencioso   Admirativa hubiese sobrevenido alguna irregularidad de carácter eminentemente   procesal.    

5.2. Ahora bien, frente a la   existencia de alguna de las causales específicas de procedibilidad de la acción   de tutela contra providencias judiciales en el caso concreto, la Sala advierte,   con fundamento en las consideraciones   formuladas en el acápite anterior y desde una perspectiva holística, que el Tribunal Administrativo de Antioquia hizo   una lectura e interpretación sistemática a la luz de la Carta Política, teniendo   en cuenta: (i) la regulación y competencias de los municipios en relación con el    ordenamiento territorial,  la reglamentación en los usos del suelo y el   control, preservación y defensa del patrimonio ecológico del municipio; (ii) las   competencias en materia de declaración y delimitación de zonas excluibles de la   minería; (iii) el establecimiento por parte de la Nación, en coordinación con   los entes territoriales, de políticas generales de ordenamiento del territorio   en los asuntos de interés nacional; y (iv) la normativa constitucional referente   al subsuelo y los recursos naturales renovables.    

5.2.1. Particularmente, la sentencia proferida por el   Tribunal accionado tuvo en cuenta las disposiciones constitucionales en materia   de explotación del subsuelo y de recursos naturales no renovables, que confieren   competencias al Estado en sentido amplio y que han sido desarrolladas en el   ordenamiento jurídico mediante leyes que definen una normativa a nivel nacional   para el sector minero, regulan las regalías, temas relacionados con zonas   excluibles de la minería, y que crean una institucionalidad y estructura que   definen competencias generales para el Gobierno nacional central.    

En   ese orden de ideas, esta Sala advierte que el Tribunal Administrativo de   Antioquia acertó al afirmar: (i) que la explotación y el aprovechamiento de los   minerales yacentes en el suelo o en el subsuelo no pueden ser regulados de forma   excluyente, única o exclusiva por una autoridad del orden municipal, al ser una   potestad que, en términos del órgano colegiado accionado, “debe ser de   conocimiento de otras entidades a nivel nacional, cuando el tema así lo amerite,   es decir, cuando trascienda la importancia del ente local y sea necesaria la   intervención del Estado”[175]; y (ii) que si bien los   concejos municipales tienen la facultad de reglamentar los usos del suelo, esta   potestad no es absoluta, ya que los minerales de cualquier clase y ubicación,   independientemente del estado físico natural, son de la exclusiva propiedad del   Estado[176], motivo por el cual no   pueden decidir sobre aspectos de dicha actividad al carecer de esa atribución.    

Aquello resulta correcto, toda vez que, conforme se   explicó en las consideraciones de esta sentencia, no se puede generar un poder de veto de los entes territoriales que vacíe   la competencia de las entidades nacionales en materias relacionadas con el   aprovechamiento del subsuelo y de los recursos naturales no renovables. Así   entonces, el Tribunal Administrativo analizó en forma sistemática e integral   las competencias del Estado sin omitir las radicadas en cabeza del gobierno nacional central, respecto a   los recursos del subsuelo.    

De tal forma, esta Sala advierte que la existencia de límites competenciales   para la declaración y delimitación de zonas excluibles de la minería implica que   una decisión acerca de la explotación de los recursos naturales no renovables no   pueda ser sometida, de forma privativa y unilateral, al Concejo Municipal de   Urrao, pues —se   repite— de acuerdo   con una lectura e interpretación sistemática de la Constitución, ni la nación (nivel nacional o central) ni las   entidades territoriales tienen competencias absolutas en materia de explotación   del subsuelo y de dichos recursos, de manera que las entidades territoriales no   cuentan con competencias absolutas sobre los mismos, ni tampoco poder de veto   frente a la realización de actividades para su explotación[177].    

Así las cosas, el Tribunal demandado, al declarar sin   validez el Acuerdo Municipal objeto de la controversia, no desconoció los   postulado contenidos los artículos 80, 332, 334, 360 y 361 de la Carta Política,   relacionados con el subsuelo, los recursos naturales no renovables, la   contraprestación económica a título de regalía en razón de su explotación y la   propiedad y competencias del Estado. En consecuencia, la autoridad judicial   accionada   aplicó debida y racionalmente los principios   constitucionales referentes a ordenamiento territorial, al analizarlos e   interpretarlos realizando una lectura sistemática a nivel constitucional.     

5.2.2. Por otro lado, el Tribunal Administrativo de   Antioquia tampoco desconoció el precedente judicial relacionado con los   principios de Estado unitario y de autonomía territorial, las competencias de la   nación sobre uso del subsuelo y su convergencia con las competencias de   las entidades territoriales en la administración del suelo, que lleva implícita   la aplicación de los principios de coordinación y concurrencia con fundamento en   el artículo 288 superior. Al respecto, conforme se sintetizó en la sentencia   SU-095 de 2018[178], la Corte Constitucional   ha proferido varios pronunciamientos, por medio de, por ejemplo, las sentencias   C-149 de 2010[179], C-395 de 2012[180], C-035 de 2016[181]  y C-273 de 2016[182], en los que ha reiterado esta postura.     

5.2.2.1. Así, en la sentencia C-149 de 2010 esta Corte   aclaró que vaciar de competencias a las entidades territoriales  implicaba   el desconocimiento de los principios de concurrencia, coordinación y   subsidiariedad consagrados en el artículo 288 superior, porque las competencias   atribuidas a los distintos niveles territoriales deben prever fórmulas para la   coordinación en el ejercicio de tales atribuciones, sin establecer una   estructura jurídica de supra-subordinación con prevalencia del nivel central   sobre las autoridades locales, desconociendo con ello también el carácter   participativo de la organización estatal de acuerdo al artículo 1º de la   Constitución Política.     

5.2.2.2. En la sentencia C-395 de 2012,   esta Corte estimó que «en el marco   previsto por la Constitución para la explotación de los recursos naturales el   Legislador debe resolver en cada caso concreto la tensión entre los principios   unitario y de autonomía territorial, y dar prelación al primero, en razón a los   objetivos de interés público de la actividad minera, de acuerdo al ordenamiento   superior. La prevalencia del principio unitario, orientado a establecer un   régimen único para la explotación de los recursos mineros, tiene como fin evitar   las decisiones aisladas que limiten o excluyan la explotación de unos recursos   que son del Estado y que proveen de medios para la financiación de los fines que   le son propios, y por ello en función del interés nacional, es viable restringir   las competencias de regulación de las entidades territoriales, e, incluso   excluirla de determinados ámbitos. De tal modo en la sentencia se advirtió que   las disposiciones acusadas no resultaban “contrarias a la Constitución, sin   perjuicio de la consideración conforme a la cual corresponde al propio   legislador regular la manera de adelantar las distintas etapas de la actividad   minera y el papel que en ellas puedan jugar las entidades territoriales” [183]»[184].    

5.2.2.3. En la   sentencia C-123 de 2014, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 37 del Código de Minas[185]  antes de que la misma norma fuese declarada inexequible por contravenir la   reserva de ley orgánica, esta Corte condicionó la lectura e interpretación del   artículo demandado “en el entendido de que en desarrollo del proceso por   medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y   explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán   acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas   necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas   hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la   salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la   Constitución Política”[186] (subrayas fuera   del texto original).    

Para ello, se indicó que la opinión de los municipios,   expresada a través de sus órganos de representación, debía ser valorada   adecuadamente y tener una influencia apreciable en la toma de tal decisión, y en   cuanto a aspectos esenciales a la vida del municipio, como la protección de cuencas hídricas, la salubridad de la   población y el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades.    

5.2.2.4. En la sentencia C-035 de 2016 la Corte declaró exequible el  artículo 20 de la Ley 1753 de 2011, que trata sobre las áreas de reserva para el desarrollo minero, en   el entendido de que la autoridad   competente para definir dichas deberá concertar previamente con las autoridades   locales de los municipios donde van a estar ubicadas, para garantizar que   no se afecte su facultad constitucional para reglamentar los usos del suelo,   conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.    

5.2.2.5. En la sentencia C-273 de 2016[187]  la Corte examinó la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y declaró su inexequibilidad,   pues consideró, como ya se dijo, que a pesar de que dicha disposición está   sujeta a reserva de ley orgánica, se definió en una ley de carácter ordinario.   Sin embargo, “expuso que la   competencia del Legislador de regular temas relacionados con actividades   económicas, como lo es la explotación de recursos naturales del subsuelo,   confluye con competencias que han sido asignadas a entidades territoriales, como   la de definir los usos del suelo; situación que involucra tanto el principio de   la autonomía de las entidades territoriales para el ejercicio de sus   competencias y la necesidad de garantizar la explotación de recursos del   subsuelo para beneficiar a todas estas entidades, incluyendo a las que no poseen   dichos recursos[188] por lo que las   competencias de las entidades territoriales deberán ejercerse respetando los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad”[189].    

5.2.2.6. Con fundamento en lo anterior,   esta Sala advierte que el Tribunal demandado no incurrió en un desconocimiento   del precedente constitucional, pues fundamentó su decisión en interpretaciones   acertadas de la jurisprudencia al: (i) considerar que no existe un derecho   absoluto de los municipios sobre los recursos del subsuelo; (ii) tener en cuenta   competencias del nivel nacional radicadas en cabeza del gobierno nacional   central; (iii) basarse en los principios de coordinación y concurrencia. En   consecuencia, la decisión del Tribunal accionado no resulta   contraria a los pronunciamientos de la Corte y a aquellas decisiones amparadas   por la cosa juzgada constitucional y su carácter prevalente frente a la interpretación que sobre el tema puedan   hacer otros órganos judiciales, pues se dictan por la Corte Constitucional, ya que a esta se le   confió la guarda de la supremacía de la   Constitución.     

5.2.2.7. Ahora bien, aunque los accionantes   consideraron que el Tribunal demandado desconoció la sentencia T-445 de 2016[190], en la que se precisó   “que los entes territoriales poseen la competencia para   regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso   si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera”[191], resulta menester   aclarar que la Sala Plena de esta Corporación ya se apartó de las consideraciones y de la decisión   adoptada por la Sala Sexta de Revisión en aquella  providencia, pues   consideró, con base en la motivación realizada en el acápite anterior y el mismo   precedente constitucional aquí explicado —anterior a la   providencia reprochada en esta oportunidad—, que en esa sentencia   la Sala Sexta de Revisión “hizo una interpretación limitada y aislada de   postulados y principios definidos en la Constitución Política, que la llevaron a   autorizar a las autoridades locales para prohibir la minería”[192].    

5.2.3. Adicionalmente, tampoco se avizora que la   providencia del Tribunal demanado contenga un error originado en la   interpretación o aplicación de los artículos 63 de la Ley 99 de 1993 y 35 del   Código de Minas, que a su vez configure una irregularidad de significante   trascendencia, pues el principio de rigor subsidiario explicado en el citado   artículo 63 exige que la autoridad del nivel regional, departamental o municipal   que pretenda aplicar dicho principio tenga la competencia para hacer más   rigurosas las normas y medidas de policía ambiental. En ese sentido, según la   norma, el rigor subsidiario exige que en el ámbito territorial reducido exista   la competencia para apelar a la aplicación de dicho principio y, como ya se   explicó, de acuerdo con una lectura e interpretación sistemática de la   Constitución las entidades territoriales no cuentan con competencia   absoluta sobre los recursos del subsuelo, ni tampoco poder de veto respecto a la   realización de actividades para la explotación del subsuelo y de recursos   naturales no renovables, de modo que el Concejo Municipal de Urrao no podía   tomar una decisión, excluyente y exclusiva,   acerca de la explotación de los recursos naturales no renovables, pues necesariamente debe haber una coordinación entre   los entes territoriales y el gobierno nacional para decidir la posibilidad y   ejercicio de la actividad minera.    

En similar sentido, el artículo 35 de   la Ley 685 de 2001, incluyendo el condicionamiento de su exequibilidad,   establece que se pueden efectuar trabajos y obras de exploración y de   explotación de minas dentro del perímetro urbano de las ciudades o poblados   señalado por los acuerdos municipales adoptados de conformidad con las normas   legales sobre régimen municipal, salvo en las áreas en las cuales estén   prohibidas las actividades mineras, de acuerdo con las normas   ambientales nacionales, regionales y municipales, en concordancia con el Plan de   Ordenamiento Territorial.    

Por lo tanto, incluso la misma norma exige la concurrencia y   coordinación entre todos los niveles territoriales sin que de dicho artículo se   desprenda que la autoridad municipal es la única autoridad competente para   delimitar zonas excluibles de la minería, so pena de, incluso, desconocer el   contenido y la interpretación del artículo 34 del Código de Minas ampliamente   esbozado en esta sentencia, así como las consideraciones expuestas entre los   numerales 4.9.4.5 y 4.9.4.7 supra.    

En lineamiento con lo dicho, la sentencia C-339 de 2009[193], cuando condicionó la   constitucionalidad del artículo 35 del Código de Minas, precisamente indicó que   uno de los sentidos normativos que se le puede dar a dicha disposición legal  “permitiría interpretar que únicamente se refiere a las normas de   carácter municipal excluyendo las demás, lo cual atentaría contra la protección   ambiental constitucional, al desconocer la relación armónica que deben existir   entre la Constitución, las normas de ordenamiento territorial, las normas   ambientales nacionales y departamentales y las de cada municipio”[194],   mientras que el sentido normativo “que estaría de acuerdo con los postulados   Constitucionales incluye las normas ambientales nacionales, regionales y   municipales en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial”[195], el cual, a su   vez —tal y como se   explicó— responde a un proceso de construcción armónico, colectivo y   coordinado de país entre autoridades de distintos niveles territoriales en el   que, por ejemplo, (i) a la Nación le compete establecer la política general de   ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional; (ii) las   Corporaciones Autónomas Regionales, como   máximas autoridades ambientales  en el área de su jurisdicción, participan   con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en   los procesos de planificación y ordenamiento territorial fin de que el factor   ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten; y (iii) al   Ministerio del Medio Ambiente le corresponde expedir y actualizar el estatuto de   zonificación de uso adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento y las   regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos   ambientales, así como dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del   Sistema Nacional Ambiental que susciten con motivo del ejercicio de funciones, y   establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas   en relación con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con   el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos del medio ambiente.    

Dicha consideración, a juicio de la   Corte, es reflejo de “la interdependencia que debe existir entre las normas   ambientales y las propias del ordenamiento territorial, para explicar que aunque   existe un ámbito global de la protección ambiental, la actuación local es un   imperativo racional y físico en razón a la imposibilidad de actuar globalmente.   Es así como se interrelacionan las autoridades ambientales nacionales y   regionales con las autoridades territoriales, departamentales y municipales en   una total solidaridad jurídica”[196].    

5.2.4. Finalmente, aunque en la   sentencia reprochada se citó el artículo 37 del Código de Minas, según el cual ninguna autoridad regional, seccional o local, con   excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se   señalan en los artículos 34 y 35 del mismo Código, puede establecer zonas del   territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería, dicha norma no pudo ser aplicada para resolver el   caso concreto, pues fue declarada inexequible mediante la sentencia C-273 de   2016[197] por   contravenir la reserva de ley orgánica .    

Sin embargo, dicho defecto sustantivo   no configura una irregularidad de significante trascendencia en la resolución   del sub judice, ya que, conforme se colige amplia y suficientemente de   los antecedentes y las consideraciones hasta aquí expuestas, esa norma no fue el   único fundamento de la decisión judicial cuestionada y su inaplicación no   hubiese modificado el sentido de la misma, ni tampoco las consideraciones que la   Sala Plena de esta Corte ha formulado en torno a la materia objeto de estudio, y   que a su vez motivaron el análisis de este caso concreto, así como la decisión   aquí adoptada.    

Además, en la sentencia C-123 de 2014[198],   por medio de la cual se estudió la   constitucionalidad de dicha norma antes de que fuese declarada inexequible  por contravenir la reserva de ley orgánica, esta Corporación, en lineamiento con   la jurisprudencia constitucional, el ordenamiento jurídico y la necesidad de   establecer mecanismos de concurrencia y concertación con el fin de garantizar   una coordinación entre los entes territoriales y el Gobierno nacional para   decidir la posibilidad y ejercicio de la actividad minera, condicionó en aquel   entonces la lectura e interpretación del mismo artículo “en el entendido de   que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de   actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del   nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales   concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en   especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de   sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el   artículo 288 de la Constitución Política”[199]  (subrayas fuera del texto original).    

5.3. En conclusión, esta Sala revocará   la sentencia de tutela dictada el 4 de octubre de 2018 por la Sección Cuarta de   la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por medio de la   cual se concedió el amparo constitucional deprecado por los accionantes y, con   base en las consideraciones expuestas en esta providencia, confirmará el fallo   de tutela proferido el 26 de febrero de 2018 por la Subsección B de la Sección   Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación.    

5.4. Sin embargo, conforme se anticipó   en el numeral 4.12 supra, se  reiterará al Congreso que, por medio de la Sentencia SU-095 de 2018[200],   el pleno de esta Corte lo exhortó con el propósito de que, en el menor tiempo   posible, defina uno o varios mecanismos de participación ciudadana y uno o   varios instrumentos de coordinación y concurrencia nación territorio, para   asegurar, entre otras cosas, que las entidades territoriales, a través de sus   autoridades competentes, concurran en la definición, ejecución y seguimiento de   las actividades de hidrocarburos y de minería, como por ejemplo ocurriría con   las decisiones relativas a la demarcación o delimitación de zonas excluibles de   la minería en su respectivo territorio.    

5.5. Ahora bien, mientras ello ocurre, esta Sala   instará al Concejo Municipal de Urrao y a la Gobernación de Antioquia para que,   en el marco de sus competencias, trabajen mancomunada y coordinadamente en la   creación y puesta en marcha de espacios y procesos de concurrencia y concertación entre las autoridades   ambientales de los distintos niveles territoriales con el fin de que, en los   términos del artículo 34 de la Ley 685 de 2001 y el precedente constitucional   que ha condicionado su exequibilidad, adopten las decisiones relativas a la delimitación   de zonas excluibles de la minería en la jurisdicción municipal de Urrao,   teniendo en cuenta las consideraciones advertidas en el numeral 4.11  de esta sentencia.    

III. DECISIÓN    

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la   Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE    

PRIMERO.-  REVOCAR la sentencia de tutela dictada el 4 de   octubre de 2018 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, por medio de la cual se concedió el amparo   constitucional deprecado por los accionantes y, con base en las consideraciones   expuestas en esta providencia, confirmar el fallo proferido el 26 de febrero de   2018 por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso   Administrativo de la misma Corporación.    

TERCERO.- INSTAR al Concejo Municipal de Urrao y a la Gobernación de   Antioquia para que trabajen mancomunada y coordinadamente en la creación y   puesta en marcha de espacios y procesos de   concurrencia y concertación entre las autoridades ambientales de los distintos   niveles territoriales con el fin de que, en los términos del artículo 34 de la   Ley 685 de 2001 y el precedente constitucional que ha condicionado su   exequibilidad, adopten las decisiones relativas a la delimitación de zonas excluibles de la minería en   la jurisdicción municipal de Urrao, teniendo en cuenta las consideraciones   advertidas en el numeral 4.11 de esta sentencia.    

CUARTO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que alude el   artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

LUIS GUILLERMO  GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria   General    

[1]  Aunque en el escrito de tutela se mencionó al señor Javier de   Jesús Urrego Espinosa, este no suscribió la demanda y, por tanto, el ad quem  no lo incluyó como parte accionante.    

[2] Folio 5 del cuaderno 1, y   folios del 51 al 54 del cuaderno de Anexos.    

[3] Ibídem.    

[4] Decreto 1333 de 1986, “Por el cual se   expide el Código de Régimen Municipal”. Artículo 119. “Si el   Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la   ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en   que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste   decida sobre su validez”.    

[5]  Folios 123 del cuaderno de Anexos y 186 del cuaderno 1.    

[6] Folios   188 y 189 del cuaderno 1.    

[8]  Artículo 34. “ZONAS EXCLUIBLES DE LA MINERÍA. No podrán   ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas   declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y   desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo   con las disposiciones legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos   trabajos y obras. // Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se   constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el   sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional   y zonas de reserva forestales. Estas zonas para producir estos efectos, deberán   ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios   técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en   aquellas áreas de interés minero. // Para que puedan excluirse o restringirse   trabajos y obras de exploración y explotación mineras en las zonas de protección   y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente, el acto que   las declare deberá estar expresamente motivado en estudios que determinen la   incompatibilidad o restricción en relación con las actividades mineras. // No   obstante, la autoridad minera previo acto administrativo fundamentado de la   autoridad ambiental que decrete la sustracción del área requerida, podrá   autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artículo, con excepción de   los parques, puedan adelantarse actividades mineras en forma restringida o sólo   por determinados métodos y sistemas de extracción que no afecten los objetivos   de la zona de exclusión. Para tal efecto, el interesado en el Contrato de   Concesión deberá presentar los estudios que demuestren la compatibilidad de las   actividades mineras con tales objetivos”.    

[9] Artículo   34 del Código de Minas.    

[10]  Aunque para el Tribunal accionado el fundamento de esta   consideración reposa en el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, la referida norma   fue declarada inexequible en la sentencia C-273 de 2016, M.P. Gloria Stella   Ortiz Delgado, pues, según explicó la Sala Plena, como quiera que dicha   prohibición cobija expresamente a los planes de ordenamiento territorial y, al   hacerlo, “afecta de manera directa y definitiva la competencia de las   entidades territoriales para llevar a cabo el ordenamiento de sus respectivos   territorios”, esa medida perturba bienes jurídicos de especial importancia   constitucional y, por tanto, está sujeta a reserva de ley orgánica, sin que la   norma demandada cumpla dicha condición.         

[11]   Constitución Política, artículo 313. “Corresponde a los concejos: (…) 9.   Dictar las normas necesarias para el control, la prevención y defensa del   patrimonio ecológico y cultural del municipio. (…)”.    

[12] Folio 129 del cuaderno de   Anexos.    

[13] Cfr.   Constitución Política, artículo 332. “El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no   renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con   arreglo a las leyes preexistentes”. // Ley 685 de 2001, artículo 5° “PROPIEDAD DE LOS RECURSOS MINEROS. Los minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes   en el suelo o el subsuelo, en cualquier estado físico natural, son de la   exclusiva propiedad del Estado, sin consideración a que la propiedad, posesión o   tenencia de los correspondientes terrenos, sean de otras entidades públicas, de   particulares o de comunidades o grupos. // Quedan a salvo las situaciones   jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de   propiedad privada de minas perfeccionadas con arreglo a las leyes preexistentes”.    

[14]  Folio 129 del cuaderno de Anexos.    

[15]  Cfr. Artículos 287, 311 y numerales 2 y 9 del artículo 313 de   la Constitución Política, así como numeral 2 del artículo 65 de la Ley 99 de   1993.     

[16]  Cfr. Artículo 332 de la Constitución Política.    

[17]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[18] Sentencia T-445 de 2016,   M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[19] Al   respecto cabe aclarar que, conforme lo indica el artículo 121 del Decreto 1333   de 1986, después de que el Gobernador allega al Tribunal Administrativo las   observaciones acerca de la   constitucionalidad y legalidad del acuerdo municipal en cuestión, el magistrado   sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez   días durante los cuales cualquiera persona podrá intervenir “para   defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la   práctica de pruebas”.    

[20] M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[21]  Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio   Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación   del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema   Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”, artículo 63. “PRINCIPIOS   NORMATIVOS GENERALES. A fin de asegurar el interés colectivo de un medio   ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la   integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de las funciones en   materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se sujetará a los   principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario   definidos en el presente artículo. // (…) Principio de Rigor Subsidiario. Las   normas y medidas de policía ambiental, es decir, aquellas que las autoridades   medioambientalistas expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento   y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del   medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos   individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio   ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada   actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más   rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel   regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende   en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias,   cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten, en concordancia   con el artículo 51 de la   presente Ley”.    

[22] Folio 59   del cuaderno 1.      

[23] M.P.   Alberto Rojas Ríos.    

[24] Sentencia C-123 de 2014,   M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[25]  Puntualmente, el Tribunal informó que su Sala Tercera de   Oralidad, al pronunciarse sobre la validez de un acuerdo en el que el Concejo   Municipal de Jericó prohibió la minería en dicha localidad, también concluyó que   “las Corporaciones Edilicias no tienen competencia mediante Acuerdo Municipal   para prohibir la minería en su territorio” (folio 79 del cuaderno 1).      

[26]   Constitución Política, artículo 288. “La   ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de   competencias entre la Nación y las entidades territoriales. // Las competencias   atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que   establezca la ley”.    

[27]  Artículo 38. “ORDENAMIENTO TERRITORIAL. En la   elaboración, modificación y ejecución de los planes de ordenamiento territorial,   la autoridad competente se sujetará a la información geológico-minera disponible   sobre las zonas respectivas, así como lo dispuesto en el presente Código sobre   zonas de reservas especiales y zonas excluibles de la minería”.    

[28] M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado    

[29]   Constitución Política, artículo 313. “Corresponde a los concejos: (…) 9.   Dictar las normas necesarias para el control, la prevención y defensa del   patrimonio ecológico y cultural del municipio. (…)”.    

[30]  Constitución Política, articulo 287. “Las entidades territoriales   gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de   la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: // 1.   Gobernarse por autoridades propias. // 2. Ejercer las competencias que les   correspondan. // 3. Administrar los recursos y establecer los tributos   necesarios para el cumplimiento de sus funciones. // 4. Participar en las rentas   nacionales”.    

[31] Constitución Política, articulo 311.   “Al municipio como entidad fundamental de la división   político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos   que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar   el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el   mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones   que le asignen la Constitución y las leyes”.    

[32] Folio 219 del cuaderno 2.    

[33]  “Las competencias de las entidades públicas en desarrollo de la función del   ordenamiento se desarrollarán    dentro de los límites de la   Constitución y las leyes, y atendiendo los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad. // La autonomía municipal estará determinada por   el carácter prevaleciente de las disposiciones dictadas por entidades de mayor   ámbito en la comprensión territorial de sus competencias o de mayor jerarquía en   materia de interés supramunicipal”. // Ahora bien, aunque   en el fallo de tutela de primera instancia se citó dicha norma, esta Sala de   Revisión debe precisar que el referido artículo 7 de la Ley 388 de 1997 fue   declarado inexequible en la sentencia C-795 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes   Muñoz, pues, según explicó la Sala Plena, el juez constitucional no puede   permitir que “la ley ordinaria regule asuntos que la   Constitución ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria   desconocería el mandato del artículo 151 de la Carta, según el cual la actividad   legislativa está sujeta a las leyes orgánicas. Además se estaría posibilitando   la aprobación o modificación, por mayoría simple, de un contenido que la Carta   ha señalado expresamente que requiere de la mayoría absoluta de los miembros de   una y otra Cámara (CP art. 151)”.    

[34] Folios 218 y 219 del   cuaderno 2.    

[35] Folio 220 del cuaderno 2.    

[36]  En relación con este principio el impugnante citó   la sentencia C-443 de 2009, a través de la cual esta Corte explicó que si bien «en   nuestro ordenamiento constitucional [la garantía a un medio ambiente sano] tiene   el carácter de un derecho colectivo esta naturaleza no excluye la aplicación del   principio de progresividad, debido a que precisamente el Protocolo de San   Salvador [por medio del cual se reconoció aquel derecho], en su artículo 1.1,   señala la obligación de los Estados partes de adoptar las medidas necesarias “hasta   el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de   desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la   legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el   presente Protocolo”».    

[37] Ley 99 de 1993, artículo 1º. “PRINCIPIOS   GENERALES AMBIENTALES. La Política ambiental colombiana seguirá los   siguientes principios generales: (…) 6. La formulación de las políticas   ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación   científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán   aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de   daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá   utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para   impedir la degradación del medio ambiente. // 7. El Estado fomentará la   incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para   la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la   conservación de los recursos naturales renovables. // 9. La prevención de   desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o   mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento. (…)”.    

[38] En adelante, SINA.    

[39] Folio   335 del cuaderno 2.    

[40]   Constitución Política, artículo 286. “Son   entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los   territorios indígenas. // La ley podrá darles el carácter de entidades   territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de   la Constitución y de la ley”.    

[41] Folio   336 del cuaderno 2.    

[42] Ibídem.    

[43] Artículo 35. “ZONAS DE MINERÍA   RESTRINGIDA. Podrán efectuarse trabajos y obras de exploración y de   explotación de minas en las siguientes zonas y lugares, con las restricciones   que se expresan a continuación: // a) Dentro del perímetro urbano de las   ciudades o poblados, señalado por los acuerdos municipales adoptados de   conformidad con las normas legales sobre régimen municipal, salvo en las áreas   en las cuales estén prohibidas las actividades mineras; (…)”.    

[44] M.P. Jaime Araujo   Rentería.    

[46]  “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector   Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos   naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se   dictan otras disposiciones”.    

[47] Folio   338 del cuaderno 2.    

[48] M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[49] Artículo 86. “(…) El fallo, que será de inmediato   cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo   remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión (…).” //   “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad   y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este   artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 9. Revisar, en la   forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción   de tutela de los derechos constitucionales (…).”    

[50]  Sentencias T-123 de 2015, M.P. Luis Guillermo   Gurero Pérez; T-217 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada; T-160 de 2013, M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pére; T-778 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-328   de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-1004 de 2004, Alfredo Beltrán   Sierra; T-842 de 2004,M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-1069 de 2003, M.P. Jaime   Araujo Rentería; T-853 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, entre otras.    

[51] Sobre el particular, la   sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo,  explicó que:  “la acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional   o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea   el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la   Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la   Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico   para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales. //   Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio   judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado   un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de   tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es   improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección,   aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho.”   // Ver, entre otras, las sentencias T-381 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería;   T-565 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y T-1112 de 2008, M.P. Jaime Córdoba   Triviño    

[52]  Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[53] Sentencia T-265 de 2014,   M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[54]  Cfr. Sentencias T-774 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; y T-453 de   2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; entre otras.    

[55]Sentencia SU-026 de 2012, M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto, en lineamiento con lo establecido por la   sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba   Triviño.    

[56] En   la sentencia C-590 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño, la Corte individualizó   las causales específicas de la siguiente manera: “a. Defecto orgánico, que se   presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada,   carece, absolutamente, de competencia para ello. // b. Defecto procedimental   absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del   procedimiento establecido. // c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez   carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el   que se sustenta la decisión. // d. Defecto material o sustantivo, como son los   casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o   que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la   decisión. // f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue   víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de   una decisión que afecta derechos fundamentales. // g. Decisión sin motivación,   que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los   fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que   precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. //   h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece   el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley   limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como   mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente   vinculante del derecho fundamental vulnerado. // i. Violación directa de la Constitución”.    

[57]  Cfr. Sentencia T-1045 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[58]  Para analizar la configuración de esta clase de defecto, la Corte Constitucional   ha tenido como base el principio iura novit curia, según el cual el juez   conoce el derecho, y por tanto tiene los elementos para resolver el conflicto   puesto de presente de cara a las sutilezas de cada caso concreto. Así las cosas,   se ha entendido que “la construcción de la norma particular aplicada es una   labor conjunta del legislador y del juez, en la cual el primero de ellos da unas   directrices generales para regular la vida en sociedad y el segundo dota de un   contenido específico a esas directrices para darle sentido dentro del marco   particular de los hechos que las partes le hayan probado.” (Sentencia T-346   de 2012, M.P. Adriana María Guillen Arango).    

[59] M.P. Mauricio González   Cuervo.    

[60] Sentencia T-189 de 2005   (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[61] Sentencia T-205 de 2004   (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).    

[62] Sentencia T-800 de 2006   (M.P. Jaime Araujo Rentería).    

[63] Sentencia T-522 de 2001   (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[64] Sentencia SU-159 de 2002   (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[65] Sentencias T-001 de 1999   (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-462 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre   Lynett), T-1101 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1222 de 2005 (M.P. Jaime   Córdoba Triviño) y T-051 de 2009 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[66] Sentencias T-814 de 1999   (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y T-842 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).    

[67] Sentencias T-086 de 2007   (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-018 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).    

[68] Sentencia T-231 de 1994   (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[69] Sentencia T-807 de 2004   (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).    

[70] Sentencias T-056 de 2005   (M.P. Jaime Araújo Rentería) y T-1216 de 2005 (M.P. Huberto Antonio Sierra   Porto).    

[71] Sentencia T-086 de 2007   (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[72] Sentencias T-193 de 1995   (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y T-1285 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).    

[73] Sentencia SU-1184 de 2001   (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).    

[74]  Sentencia SU-026 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[75]Como   por ejemplo, un cambio de legislación, un cambio de las circunstancias sociales,   un escenario fáctico distinto, etc.    

[76] En la Sentencia T-468 de   2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se explicó lo siguiente: “En este contexto,   surge como elemento preponderante que todo cambio o inaplicación de un   precedente judicial de tipo vertical a partir de la presencia de diversos   supuestos fácticos o en razón del cambio de legislación debe estar plenamente   motivado, en aras de salvaguardar el principio constitucional de interdicción de   la arbitrariedad, convirtiéndose el conocimiento de los argumentos judiciales,   en una herramienta ciudadana de control sobre la legitimidad de las decisiones   proferidas por el juzgador. // La motivación requiere entonces el cumplimiento   de varias condiciones que le dotan de plena legitimidad. En efecto, ella debe   ser: (i) completa, (ii) pertinente, (iii) suficiente y (iv) conexa. Es completa   cuando se invocan todos los fundamentos de hecho y de derecho que amparan la   decisión; es pertinente si resulta jurídicamente observable; es suficiente   cuando por sí misma es apta e idónea para decidir un asunto sometido a   controversia y; es conexa si se relaciona directamente con el objeto   cuestionado. // Por consiguiente, si un juez de tutela pretende inaplicar la   doctrina constitucional que sobre una materia en específico ha establecido esta   Corporación, no sólo debe motivar la decisión de manera completa, pertinente,   suficiente y conexa, sino que también tiene que probar la diversidad de los   supuestos fácticos o de las circunstancias de hecho que conlleven a otorgar un   tratamiento desigual y/o la existencia de una nueva legislación que modifique   las consecuencias jurídicas aplicables al caso controvertido.”    

[77] En   relación con este punto, la Corte ha sostenido que: “[t]éngase en cuenta que   la aplicación uniforme de la doctrina constitucional, no solamente se exige de   las autoridades jurisdiccionales, sino que la misma obliga a todas las   autoridades públicas y a los particulares en cuanto sus actuaciones deben   ajustarse a los principios de igualdad de trato y de buena fe. En efecto, es   razonable requerir de éstos un comportamiento reiterado, en casos similares,   cuando se encuentren en posición de definir el contenido y ejercicio de los   derechos fundamentales de las personas. // Por ello, las pautas doctrinales   expuestas por esta Corporación en relación con los derechos fundamentales, se   convierten en umbrales de comportamiento exigibles tanto para las autoridades   públicas como para los particulares. Con todo, dicha exigencia se subordina a la   existencia de circunstancias o patrones comunes o similares a partir de los   cuales no se puedan predicar razones suficientes que permitan otorgar un   tratamiento desigual. / /De contera que, la carga argumentativa se encuentra   inclinada a favor del principio de igualdad, es decir, se exige la aplicación de   la misma doctrina constitucional ante la igualdad de hechos o circunstancias.   Sin embargo, quien pretende su inaplicación debe demostrar un principio de razón   suficiente que justifique la variación en el pronunciamiento”. Sentencia   T-1025 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[78]  Sentencia C-335 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[79]  Sentencia T-217 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada.    

[80]  Sentencia C-335 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[81] Sentencia T-1092 de 2007 M.P. Humberto Sierra Porto. Cfr. T-597 de 2014, M.P.   Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[82] Cfr. Sentencia SU-198 de   2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[83] Sentencia T-555 de 2009   (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva).    

[84]  En la Sentencia T-765 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández, se recordó que son   derechos de aplicación inmediata los consagrados en el artículo 85 de la Carta.    

[85]  Al respecto ver, entre otras, las sentencias T-199 de 2005, M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra; T-590 de 2009, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva y T-809 de 2010,   M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[86]  Cfr. Sentencia T-522 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[88]  En relación con los recursos percibidos por las entidades territoriales, la   jurisprudencia constitucional ha sostenido que existen rentas endógenas y rentas   exógenas. Las primeras son aquellas que por derecho propio corresponden a las   entidades territoriales, las segundas son cesiones de rentas que les hace la   Nación o el Estado. Al respecto, ver entre otras, Sentencias C-219 de 1997 M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz, C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón   Díaz, C-427 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas, C-937 de 2010 M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio, C-541 de 2011 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-240 de 2011 M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva y C-1055 de 2012  M.P. Alexei Julio Estrada.    

[89] Cfr.   Artículos 1º, 286 y 287 de la Constitución Política.    

[90]  Sentencias C-579 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y C-149 de 2010, M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio.    

[91] Sentencia SU-095 de 2018,   M.P. Cristina Pardo Schlesinger.    

[92] Ibídem.    

[93]  El artículo 26 de la Ley 1454 de 2011, por medio de la cual se dictan normas   orgánicas sobre ordenamiento territorial, establece que una competencia es   aquella facultad o poder jurídico que tienen la Nación, las entidades   territoriales y las figuras de integración territorial  para atender de   manera general responsabilidades estatales    

[94]  Al respecto, cabe reiterar que en la sentencia C-579 de 2001, M.P. Eduardo   Montealegre Lynett, la Corte indicó que “del principio unitario también se   desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a   las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la   órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés   nacional de superior entidad”.    

[95] Corte Constitucional,   C-534/1996 M.P. Fabio Morón Díaz, C-535/1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero y   C-366/2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[96] Sentencia SU-095 de 2018,   Op. Cit.    

[97] Sentencia C-149 de 2010,   M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[98]  Auto 383 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. // Cfr. Sentencia   C-035 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado    

[99]  “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se   modifican otras disposiciones”.    

[100] Sentencia C-149 de 2010,   Op. Cit.    

[101] Ibídem.    

[102]  No sobra aclarar que, según el numeral 3 del artículo 27 de la   Ley 1454 de 2011, “[e]l desarrollo de este principio estará sujeto a   evaluación y seguimiento de las entidades del nivel nacional rectora de la   materia”  y que el “Gobierno Nacional desarrollará la materia en   coordinación con los entes territoriales”.    

[103]  Cfr. Artículo 4 de la Ley 136 de 1994, modificado por el   artículo por el artículo 3 de la Ley 1551 de 2012.    

[104] « (…) la doctrina reconoce que la aproximación al concepto de   Estado se da “a partir de una caracterización jurídico constitucional de sus   tres elementos: territorio, población y gobierno” y que si bien los términos   nación, país, patria y república no son sinónimos de Estado, este último   concepto los reúne a todos ya que en él “concurren los elementos humano,   territorial, anímico, político y jurídico”» (Sentencia SU-095 de 2018, Op. Cit.).    

[105] En lineamiento con la norma constitucional, el   artículo 5 de la Ley 685 de 2001 reza así: “PROPIEDAD DE LOS RECURSOS   MINEROS. Los minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes en el suelo o el   subsuelo, en cualquier estado físico natural, son de la exclusiva propiedad del   Estado, sin consideración a que la propiedad, posesión o tenencia de los   correspondientes terrenos, sean de otras entidades públicas, de particulares o   de comunidades o grupos. // Quedan a salvo las situaciones jurídicas   individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de propiedad   privada de minas perfeccionadas con arreglo a las leyes preexistentes”.    

[106] Artículo 334 de la   Constitución Política    

[107]  Artículo 360 de la Constitución Política. “(…) la ley determinará la   distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso   eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los   recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de   sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos,   procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías”.    

[108] Cfr.   Artículo 361 de la Constitución Política.    

[109]  Sentencia C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[110] Sentencia SU-095 de   2018, Op. Cit.    

[111] Sentencia C-010 de 2013,   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[112] Corte Constitucional, sentencia C-983 de 2010, M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva, que estudió la demanda de inconstitucionalidad contra   los  artículos 12 y 16 (parciales) de la Ley 1382 de 2010 “por la cual se   modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas.” La providencia fue reiterada en el   fallo C-331 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, que declaró exequible el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 y declaró inexequible la   expresión “parágrafo 2o del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de   2010” contenida en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011.    

[113] Sentencia SU-095 de   2018, Op. Cit.    

[115] Dicho código   define, entre otras, las siguientes materias: i) la propiedad estatal del   subsuelo; ii) el derecho a explorar y explotar; iii) las zonas reservadas,   excluidas y restringidas de minería; iv) la prospección; v) los trabajos de   exploración; vi) la construcción y montaje mineros; vii) las obras y trabajos de   explotación; viii) la concesión de minas; ix) los regímenes especiales   (materiales para vías públicas,   autorizaciones temporales y otros); x) derechos de los grupos étnicos; xi) la   exploración y explotación ilícita de minas; xii) las servidumbres mineras; xiii)   la expropiación; xiv) aspectos ambientales, sociales, económicos y tributarios   de la minería; xv) normas de procedimiento; xvi) el Registro Minero Nacional;   xvii) el Sistema Nacional de Información Minera y, xviii) el Consejo Asesor de   Política Minera.    

[116] Por la cual se expide el   Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Todos por un nuevo país.    

[117]Corte Constitucional,   sentencia C-424 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz.    

[118] Sentencia SU-095 de   2018, Op. Cit.    

[119] M.P. Jaime Araujo   Rentería.    

[120] Numeral   6 del artículo 1 de la Ley 99 de 1993.    

[121] Sentencia C-339 de 2002, Op.   Cit.    

[122] M.P. Jaime Araujo   Rentería.    

[123]  Al respecto, no sobra citar la sentencia C-443 de 2009, M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto, en la que se explicó lo siguiente: “la sentencia C-339 de 2002 aclaró que las zonas de   exclusión de la actividad minera no se limitaban a las áreas que integran los   parques nacionales naturales,  los parques naturales de carácter regional y   a las zonas de reserva forestal sino que pueden existir otras declaradas con   anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad ambiental. Esta   precisión es de especial importancia en el presente caso pues hace parte de la ratio   decidendi de la declaratoria de exequibilidad del inciso segundo y si   bien no fue introducida como un condicionamiento en la parte resolutiva tiene un   carácter vinculante, pues fija el alcance actual de esta disposición. Por lo   tanto las autoridades ambiéntales pueden declarar excluidos de la minería   ecosistemas tales como los páramos así no estén comprendidos en parques   nacionales o regionales o en zonas de reserva forestal”.    

[124] En torno a este asunto, se debe tener en cuenta que la   Ley 99 de 1993 creó el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la   gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de   impulsar una relación de respeto y armonía del hombre con la naturaleza y de   definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación,   conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los   recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de   asegurar el desarrollo sostenible. En consecuencia, dicha Cartera es la   encargada de formular, junto con el Presidente de la República y garantizando la   participación de la comunidad, la política nacional ambiental y de recursos   naturales renovables, de manera que se garantice el derecho de todas las   personas a gozar de un medio ambiente sano y se proteja el patrimonio natural y   la soberanía de la Nación. // En ese orden de ideas, al  Ministerio del   Medio Ambiente le corresponde coordinar el Sistema Nacional Ambiental (SINA),   que se organiza en dicha Ley, para asegurar la adopción y ejecución de las   políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a   garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los   particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la   Nación. // Por ende, el SINA es el conjunto de orientaciones, normas,   actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en   marcha de los principios generales ambientales contenidos en la referida Ley, y,   para todos los efectos, la jerarquía en el SINA seguirá el siguiente orden   descendente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales,   Departamentos y Distritos o municipios. Cfr. Artículo 4 de la Ley 99 de 1993.    

[125]  Sentencia   C-339 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[126] Ibídem.    

[127] Esta   norma establece las funciones del Ministerio del Medio Ambiente.    

[128] Numeral 1º del artículo   5 de la Ley 99 de 1993.    

[129] Numeral 2 del artículo 5   de la Ley 99 de 1993.    

[130] Ley 99 de 1993, artículo 4. “SISTEMA   NACIONAL AMBIENTAL, SINA. El Sistema Nacional Ambiental SINA, es el   conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e   instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales   ambientales contenidos en esta Ley. Estará integrado por los siguientes   componentes: // 1) Los principios y orientaciones generales contenidos en la   Constitución Nacional, en esta Ley y en la normatividad ambiental que la   desarrolle. // 2) La normatividad específica actual que no se derogue por esta   ley y la que se desarrolle en virtud de la Ley. // 3) Las entidades del Estado   responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la Ley. // 4)   Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la   problemática ambiental. // 5) Las fuentes y recursos económicos para el manejo y   la recuperación del medio ambiente. // 6) Las entidades públicas, privadas o   mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación   científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental. // El gobierno   nacional reglamentará la organización y funcionamiento del Sistema Nacional   Ambiental, SINA. // PARÁGRAFO. Para todos los efectos la jerarquía en el Sistema   Nacional Ambiental, SINA, seguirá el siguiente orden descendente: Ministerio del   Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o   municipios”.    

[131] Cfr. Numerales 12, 14,   16, 18, 19, 31 y 42 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993.    

[132] Sentencia SU-095 de 2018, Op.   Cit.    

[133]  Sentencia C-145 de 2015, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.    

[134]   Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[135] Cfr.   Artículo 311 y numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política.    

[136] Cfr. Artículo 9 de la   Ley 388 de 1997.    

[137] Cfr.   Inciso 2 del artículo 2 de la Ley 1454 de 2011.    

[138]Cfr.   Numeral 6 del artículo 3 de la Ley 1454 de 2011.    

[139] Cfr.   Numeral 11 del artículo 3 de la Ley 1454 de 2011.    

[140] Es   decir, la Ley 1454 de 2011.    

[141] Cfr.   Numerales 1 y 2 del artículo 3 de la Ley 1454 de 2011.    

[142]  Cfr. Artículo 38 de la Ley 685 de 2001.    

[143]  Numeral 4 del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011.    

[144]  Parágrafo del numeral 1 del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011.    

[145] Literal a) del   numeral 1 del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011.    

[146] Cfr.   Numerales 2, 5 y 11 del artículo del artículo 31 de la Ley 99 de 1003.    

[147] Cfr.   Numeral 7 del artículo 313 superior.    

[148] Cfr.   Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos,    

[149] Ibídem.    

[150] Ibídem.    

[151] M.P. Jaime Araujo   Rentería.    

[152] M.P. Jaime Araujo   Rentería.    

[153] Sentencia C-339 de 2002, Op.   Cit.    

[154] Cfr.   Articulo 80 superior.    

[155]   Artículo 3 de la Ley 99 de 1993.    

[156] Sentencia C-123 de 2014, Op.   Cit.    

[157]  Sentencia C-519 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo   Mesa.    

[158]  Cfr. WLASH, Juan Rodrigo. Instrumentos de gestión   ambiental e instrumentos económicos para un régimen minero ambiental en la   Argentina: Capítulo IV del libro “Consideraciones de un régimen jurídico   ambiental para la minería en Argentina”. Estudio Analítico No. 5. 1995.    

[159]  Sentencia   C-339 de 2002, Op. Cit.    

[160]   Sentencia C-123 de 2014,   Op. Cit.    

[161]   Sentencia SU-095 de 2018, Ob, Cit.    

[162] Ibídem.    

[163] Ibídem.    

[164] Ibídem.    

[166] M.P.   Cristina Pardo Schlesinger.    

[167] Corte Constitucional, sentencia C-150 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[168]   Sentencia SU-095 de 2018, Op. Cit.    

[169] Ibídem.    

[170] M.P.   Cristina Pardo Schlesinger.    

[171] En   adelante, CPACA.    

[172] Numeral 3 del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986.    

[173]  Artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo.    

[174]  Artículo 250. “CAUSALES DE   REVISIÓN. Sin perjuicio de lo   previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: // 1.   Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos   decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y   que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito   o por obra de la parte contraria. // 2. Haberse dictado la sentencia con   fundamento en documentos falsos o adulterados. // 3. Haberse dictado la   sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos   cometidos en su expedición. // 4. Haberse dictado sentencia penal que declare   que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. // 5.   Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la   que no procede recurso de apelación. // 6. Aparecer, después de dictada la   sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. // 7. No   tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo   del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con   posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su   pérdida. // 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa   juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no   habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa   juzgada y fue rechazada”.    

[175] Folio 129 del cuaderno   de Anexos.    

[176] Cfr.   Constitución Política, artículo 332. “El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no   renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con   arreglo a las leyes preexistentes”. // Ley 685 de 2001, artículo 5° “PROPIEDAD DE LOS RECURSOS MINEROS. Los minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes   en el suelo o el subsuelo, en cualquier estado físico natural, son de la   exclusiva propiedad del Estado, sin consideración a que la propiedad, posesión o   tenencia de los correspondientes terrenos, sean de otras entidades públicas, de   particulares o de comunidades o grupos. // Quedan a salvo las situaciones   jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de   propiedad privada de minas perfeccionadas con arreglo a las leyes preexistentes”.    

[177] Cfr.   Sentencia SU-095 de 2018, Ob, Cit.    

[178] M.P.   Cristina Pardo Schlesinger.    

[179] M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio.    

[180] M.P. Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo.    

[181] M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado.    

[182] M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado.    

[183] Corte Constitucional,   sentencia C-395 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[184]   Sentencia SU-095 de 2018, Ob. Cit.    

[185] Artículo 37.  <Artículo INEXEQUIBLE> “PROHIBICIÓN LEGAL. Con   excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se   señalan en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional,   seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o   transitoriamente excluidas de la minería. // Esta prohibición comprende los   planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente artículo”.     

[186] sentencia C-123 de 2014,   M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[187] Corte Constitucional,   sentencia C-273 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[188] Corte Constitucional,   sentencia C-273 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado.    

[189] Sentencia SU-095 de   2018, Op. Cit.    

[190]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[191] Sentencia T-445 de 2016,   M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[192] Sentencia SU-095 de 2018, Op. Cit.    

[193] M.P. Jaime Araujo   Rentería.    

[194]  Sentencia C-339 de 2009, M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[195] Ibídem.    

[196] Ibídem.    

[197] M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado.    

[199] Sentencia C-123 de 2014,   M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[200] M.P.   Cristina Pardo Schlesinger.