T-343-15

           T-343-15             

Sentencia T-343/15    

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Requisitos   que se deben demostrar para que la inexistencia de otro medio de defensa   judicial dé lugar a la acción de tutela    

ACCION DE TUTELA TRANSITORIA PARA EVITAR PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad de la tutela,   deben encontrarse efectivamente comprobadas    

La decisión sobre la procedencia o no de la acción de tutela   como mecanismo principal o transitorio de protección aun existiendo otro   mecanismo judicial ordinario, requiere de un estudio por parte del juez de   tutela sobre las circunstancias específicas de cada caso concreto, las   condiciones del accionante y el contexto en el cual se alega la vulneración de   los derechos fundamentales. En otras palabras, la procedibilidad de la acción de   tutela cuando existen otras acciones jurídicas ordinarias no puede determinarse   en abstracto, sino que requiere una valoración por parte del juez acerca de la   idoneidad y eficacia que puede tener la vía ordinaria en relación con las   circunstancias específicas del accionante, así como la posibilidad de que se   configure un perjuicio irremediable, siempre de acuerdo con los criterios que ha   establecido esta Corporación.    

ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS CUANDO   EXISTE VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Requisitos   de procedencia excepcional    

La jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de   tutela puede, en casos excepcionales, servir para la protección de derechos e   intereses colectivos cuando el juez observe que la eventual vulneración de estos   derechos puede implicar, en conexidad, la violación de derechos fundamentales   individuales o de un colectivo.    

DERECHO A LA TRANQUILIDAD-Como   manifestación de otros derechos fundamentales como vida y salud    

DERECHO A LA INTIMIDAD Y A LA TRANQUILIDAD Y CONTAMINACION AUDITIVA-Vulneración por ruido excesivo en establecimientos de comercio    

CONTAMINACION AUDITIVA-Obligación de   evitar la producción del ruido que afecte la salud y bienestar    

CONTAMINACION AUDITIVA-Procedencia de   tutela por vulneración de derechos fundamentales    

La Corte Constitucional ha reconocido que la   contaminación auditiva, además de constituir un problema que afecta derechos   colectivos, puede también constituir un fenómeno que lesiona de manera grave   derechos fundamentales tales como la vida, la dignidad y la salud, en tanto que   puede afectar la tranquilidad de quienes la padecen. En ese sentido, es deber de   las autoridades administrativas y de policía garantizar que se cumpla con la   normativa ambiental creada para prevenir este tipo de contaminación pero, al   mismo tiempo, es posible exigir por vía judicial el cumplimiento de dicha   normativa en caso de que se compruebe que las mencionadas autoridades no están   cumpliendo cabalmente su deber. Estos procesos judiciales comprenden,   principalmente, la acción popular como mecanismo de protección de los derechos   colectivos pero pueden incluir a la acción de tutela en caso de que se cumplan   los requisitos de procedibilidad.    

CONTROL DE CONTAMINACION AUDITIVA EN ESTABLECIMIENTOS DE COMERCIO-Normatividad    

La Secretaría de Ambiente de Bogotá (a través de su   Subdirección de Calidad del Aire, Auditiva y Visual) es la autoridad ambiental   de la ciudad capital y, como tal, tiene la competencia para ejercer el control   ambiental respecto al ruido emitido por establecimientos de comercio. Esto   implica, a su vez, que tiene la potestad de imponer medidas preventivas e   iniciar los procedimientos sancionatorios ambientales respectivos, en los   términos de la Ley 1333 de 2009. Por su parte, las Alcaldías Locales y la   Policía Metropolitana de Bogotá tienen el deber de mantener la seguridad y   convivencia ciudadanas en su jurisdicción, por lo que están obligadas a   identificar fuentes de contaminación auditiva para, por un lado, verificar si en   estas fuentes se cumplen las normas policivas, de uso del suelo y urbanísticas   y, por otro, informar a la Secretaría de Ambiente de la posible violación a   normas ambientales, para que esta entidad adelante las acciones pertinentes en   materia sancionatoria ambiental y, posteriormente, colaborar activamente en la   implementación de las medidas que se adopten.    

ACCION   DE TUTELA POR CONTAMINACION AUDITIVA-Procedencia como mecanismo   transitorio, por cuanto acción popular no ha sido eficaz para resolver   problemática de ruido excesivo en establecimientos de comercio    

Referencia: Expediente T- 4.762.738    

Acción de tutela   interpuesta por Lucio Rodríguez contra la Alcaldía Local de Antonio Nariño,   Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá y otros.    

Magistrada (E)   Ponente:    

MYRIAM ÁVILA   ROLDÁN    

Bogotá, D.C.,   cuatro (4) de junio de dos mil quince (2015)    

La Sala Novena de   Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y   241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991,   profiere la siguiente    

SENTENCIA    

En el trámite de   revisión del fallo proferido por el Juzgado Treinta y Cinco (35) Penal Municipal   con Función de Control de Garantías de la ciudad de Bogotá, en el trámite de la   acción de tutela impetrada por el ciudadano Lucio Rodríguez Arévalo contra la   Secretaría Distrital de Ambiente, la Alcaldía Local de Antonio Nariño y la   Policía Metropolitana de Bogotá.    

I.   ANTECEDENTES    

1. Hechos   relevantes y acción de tutela interpuesta    

1. Indica el   actor que desde hace varios años los habitantes del Barrio Restrepo, ubicado en   la ciudad de Bogotá, han debido soportar el ruido que proviene de varios   establecimientos de comercio que han sido abiertos en la zona y que, a juicio   del peticionario, producen altos niveles de contaminación auditiva incluso a   altas horas de la noche.    

2. De acuerdo con   el accionante, desde el año 2000 los vecinos del barrio han presentado varias   solicitudes a la Alcaldía Local de Antonio Nariño y a la Inspección de Policía   de la misma localidad, con el fin de que se tomen los correctivos del caso.   Igualmente, se puso de presente el caso ante la Secretaría Distrital de   Ambiente, que realizó estudios y determinó que los niveles de ruido proveniente   de los mencionados establecimientos sobrepasan aquellos permitidos por la   normatividad para comercios aledaños a una zona residencial.    

3. A raíz de las   denuncias, en el año 2003 la Alcaldía Local de Antonio Nariño informó de la   apertura de múltiples querellas contra los establecimientos que, sin embargo, no   produjeron resultados. Posteriormente, en el año 2007 la Secretaría de Ambiente   remitió a la mencionada Alcaldía conceptos técnicos realizados en la zona ese   mismo año con el fin de iniciar los procedimientos administrativos   correspondientes que, en todo caso, aún no han arrojado una solución a la   problemática.    

4. Para el año   2013, los vecinos denunciaron disciplinariamente ante la Personería Distrital a   varios funcionarios de la Secretaría de Ambiente por considerar que habían   omitido sus deberes de controlar a los establecimientos de comercio mencionados.   La Personería resolvió remitir las investigaciones a la Oficina de Control   Interno Disciplinario de dicha Secretaría. Ese mismo año, esta última entidad   informó de las acciones adelantadas por el Grupo de Ruido de la Subdirección de   Calidad del Aire, Auditiva y Visual, haciendo referencia a unos informes   elaborados en el año 2011 e indicando que se encontraban en trámite ciertos   procesos disciplinarios. Finalmente, el accionante manifiesta que, en lo que   concierne a la Policía Metropolitana de Bogotá, sus agentes han dejado de   atender los llamados de los vecinos para que controlen el ruido que sale de los   locales o indican no tener competencia para intervenir en este asunto.    

5. El señor   Rodríguez afirma que la situación de excesivo ruido ha afectado su salud y la de   su familia, habida cuenta de que es un adulto mayor (75 años), al punto de que   en septiembre de 2013 se le diagnosticó pérdida auditiva asociada a altos   niveles de ruido e hipertensión. Vistos los anteriores hechos y teniendo en   cuenta que se ha recurrido a múltiples mecanismos administrativos y judiciales   para solucionar el problema de ruido en el barrio Restrepo sin que hasta el   momento se haya obtenido una solución de fondo, el accionante acude a la acción   de tutela con el fin de que le sean amparados sus derechos a la salud y al medio   ambiente sano y que, en consecuencia, se le ordene a las entidades accionadas   que tomen las medidas necesarias para insonorizar los establecimientos de   comercio de la zona, ejerzan el control de ruido pertinente y se adopten las   sanciones en contra de aquellos establecimientos que ignoren la normativa   vigente en materia de niveles permitidos de ruido.    

2. Pruebas   relevantes aportadas con la acción de tutela    

Con el escrito de   tutela, se anexaron los siguientes documentos para ser tenidos como prueba   dentro del proceso:    

–          Copia de derechos de petición, presentados en los   años 2006, 2007 y 2008 ante las autoridades locales, en los que los vecinos   ponen en conocimiento la problemática del ruido generado por los   establecimientos de comercio ubicados en la carrera 17 entre las calles 17 y 18   A Sur y en la calle 18 entre las carreras 16 y 17. Igualmente, informan de   inconvenientes relacionados con cierres de vías en horas de la madrugada por   parte de la Policía Nacional y de los daños en las propiedades y en la   tranquilidad comunal producto de las acciones de personas en estado de   embriaguez que salen de los mencionados locales.    

–          Oficio del 24 de mayo de 2007, por el cual la   Secretaría General de la Alcaldía de Bogotá informó a la Personería Distrital   del resultado de las visitas administrativas hechas el 20 de abril de 2007 a   varios establecimientos en el barrio Restrepo y en las que se constató cuáles de   ellos funcionaban como establecimientos de comercio.    

–          Informe de 27 de junio de 2007, en el que el Jefe   de la Oficina de Emisiones y Calidad del Aire remite a la Alcaldesa Local de   Antonio Nariño los resultados de conceptos técnicos realizados en un operativo   el día 25 de mayo de 2007 con el fin de que se tomen los correctivos   administrativos necesarios. De 19 establecimientos estudiados, se observa que   ninguno cumple con los estándares normativos de emisión de ruido.    

–          Informes emitidos por la Secretaría Distrital de   Ambiente y fechados el 19 de septiembre de 2011, 04 de julio de 2012 y 29 de   octubre de 2013, donde se reitera el incumplimiento de las normas ambientales   por parte de los establecimientos de comercio ubicados en las direcciones antes   mencionadas.    

–          Copia de la página 1 de la Historia Clínica del   accionante, donde un profesional otorrinolaringólogo diagnostica que el paciente   padece de “pérdida auditiva asociada con presbiacucia”, con exposición a   ambientes ruidosos. Especifica que “si bien el paciente está perdiendo audición   por su edad, la exposición a ruidos fuertes produce un aceleramiento de la   pérdida auditiva, por tanto es importante que el paciente se mantenga en   ambientes controlados de ruido”.    

3. Respuesta   de las entidades accionadas    

2. Por su parte,   el representante de la Policía Metropolitana de Bogotá contestó afirmando   que en lo referente al control del ruido en el barrio Restrepo esa institución   ha cumplido en el marco de sus competencias, al haber impuesto medidas   preventivas de cierre temporal inmediato, actas de imposición de sellos y   cierres temporales a los establecimientos que infringen normas policivas, para   lo cual anexa las pertinentes actas. A continuación, indica que no es viable   tutelar el derecho a la salud del accionante en este caso, por cuanto las normas   constitucionales y legales que invoca el peticionario no tienen nada que ver con   el problema ambiental que lo aqueja. Finalmente, insiste en la improcedencia de   la acción, al considerar que el amparo no es el mecanismo idóneo para obtener   sus pretensiones sino que lo es la acción popular.    

3. Finalmente, la   Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C., en representación de la Alcaldía   Local de Antonio Nariño, manifestó que la institución competente para   verificar el cumplimiento de las normas ambientales en la ciudad es la   Secretaría Distrital de Ambiente, por lo cual la Alcaldía Local no tendría   competencia para resolver de fondo el asunto puesto de presente por el   peticionario. En ese sentido, las competencias de la autoridad de la localidad   se reducen a ejercer control de establecimientos de comercio y “ante la   presencia de una eventual violación a normas de índole ambiental, debe informar   y solicitar la intervención de la autoridad competente” para que sea esta última   la que adopte decisiones de fondo sobre el particular. A continuación, el   funcionario hace una relación de los distintos informes y actuaciones que la   Alcaldía Local ha hecho en cumplimiento de su función de control, así como   diversos requerimientos hechos a la Secretaría de Ambiente en relación con el   tema. Para terminar, argumenta también la improcedencia de la acción de tutela   por existir un mecanismo judicial ordinario idóneo.    

4. Decisión   judicial objeto de revisión    

1. Mediante   sentencia de siete (7) de octubre de 2014, el Juzgado Treinta y Cinco Penal   Municipal con Función de Control de Garantías resolvió negar la acción de tutela   impetrada por el ciudadano Lucio Rodríguez. En sus consideraciones, el juez de   instancia indicó que la Secretaría Distrital de Ambiente “da cuenta de los   diferentes expedientes que han sido abiertos y que generaron autos de inicio de   procedimiento sancionatorio administrativo de carácter ambiental y la gran   mayoría (sic) con pliego de cargos y otros igual tienen proyección de auto a   pruebas” lo que, a juicio del despacho, “demuestra que las investigaciones no se   han paralizado y que han tenido avance acorde con las competencias   establecidas”, de manera que no se verificó vulneración a los derechos   fundamentales del peticionario por parte de esta entidad.    

2. Por otra   parte, en lo que atañe a la Policía Metropolitana, el Juez consideró que esta   entidad ha mostrado diligencia en el control de ruido en el barrio Restrepo,   como lo muestran las distintas actas de procedimiento allegadas por su   representante, por lo cual no puede decirse que haya vulnerado los derechos   fundamentales del actor. Con respecto a la Alcaldía Local de Antonio Nariño, la   providencia indica que si bien la Ley 232 de 1995 establece que es competencia   de las alcaldías locales verificar el cumplimiento de los requisitos legales   para el funcionamiento de los establecimientos de comercio, en materia ambiental   dicha verificación es tarea de la Secretaría de Ambiente, a la que la Alcaldía   ha remitido lo pertinente para el inicio de las correspondientes   investigaciones.    

3. De acuerdo con   lo anterior, el Juez concluyó que las entidades accionadas han actuado de manera   diligente en el marco de sus competencias, motivo suficiente para negar la   acción de tutela. Sin embargo, suma a lo anterior un argumento sobre la   improcedencia de la acción por incumplir el requisito de subsidiariedad, al   señalar que el accionante no sólo ha acudido a mecanismos administrativos para   la protección de sus derechos sino que, además, interpuso una acción popular   fundada en los mismos supuestos de hecho que la presente acción de tutela por lo   que existe un medio judicial idóneo y principal que ya se encuentra en marcha y   que, por ende, torna improcedente a la acción de amparo que es un mecanismo   subsidiario. La anterior decisión no fue apelada y, por tanto, no se surtió   trámite de segunda instancia.    

5. Trámite   adelantado ante la Corte Constitucional    

1. En   cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto Ley 2591 de 1991, el expediente fue   remitido a esta Corporación para su eventual revisión. La Sala de Selección   número dos, en providencia de 20 de febrero de 2015, decidió seleccionar el   presente expediente, asignándoselo a la Sala Novena de Revisión.    

2. Mediante Auto   de 17 de marzo de 2015, el Magistrado Sustanciador decidió decretar pruebas   consistentes en oficiar i) al señor Lucio Rodríguez para que, en su   calidad de accionante, informara a esta Corporación el estado actual de la   acción popular interpuesta por él y que guarda relación con los hechos relatados   en la acción de tutela; ii) a la Secretaría Distrital de Ambiente de la ciudad   de Bogotá para que informara a esta Corte si se ha tomado alguna decisión de   fondo en los procedimientos sancionatorios iniciados contra los establecimientos   comerciales ubicados entre las carreras 16 y 17 con calles 17, 18, 18A y 19 Sur   del Barrio Restrepo, localidad Antonio Nariño y, finalmente, iii) a la Oficina   Asesora de Asuntos Disciplinarios de la Secretaría Distrital de Ambiente con el   fin de que indicara el estado actual de las quejas disciplinarias interpuestas   por el señor Lucio Rodríguez contra funcionarios de esa Secretaría y que fueron   remitidas a dicha Oficina por parte de la Personería Distrital.    

3. La Subsecretaría General y de   Control Disciplinario de la Secretaría Distrital de Ambiente respondió a través   de escrito radicado en la Secretaría de esta Corporación el 7 de abril de 2015.   En él, la entidad informa que se adelantó una indagación preliminar originada de   una remisión hecha por la Personería Delegada para Asuntos Disciplinarios III   con base en una queja presentada por el aquí accionante, en contra del entonces   Subdirector de Calidad del Aire, Auditiva y Visual de dicha Secretaría, por   omisión en el control de altos niveles de ruido originados en dos   establecimientos del barrio Restrepo. Dicha indagación se archivó el 19 de   noviembre de 2013 por haberse probado la diligencia del mencionado funcionario.    

Por otro lado, la misma Secretaría   se refirió a los procesos sancionatorios adelantados contra los locales   comerciales del mencionado barrio mediante escrito radicado el 10 de abril de   2015. En este memorial, la entidad indica que la Subdirección de Calidad del   Aire, Auditiva y Visual “realiza procedimientos jurídicos que son tramitados en   concordancia con el procedimiento sancionatorio ambiental reglamentado por la   Ley 1333 de 2009”, aclarando que es necesario cumplir con una serie de etapas   contenidas en dicha normativa con el fin de garantizar el debido proceso. A   continuación, se anexan cuatro (4) folios en los cuales se muestra un cuadro que   contiene la razón social de los establecimientos investigados, su dirección, el   número de expediente correspondiente y el estado actual del proceso.    

5. En cuanto al señor Lucio   Rodríguez, dio respuesta al requerimiento a través de un memorial con fecha de   10 de abril de 2015. En primer lugar, el accionante aclara que en la acción   popular mencionada son partes los ciudadanos José Miguel Méndez, Diana Magali   Barroso y el aquí peticionario, en calidad de accionantes y la Alcaldía Mayor de   Bogotá, la Alcaldía Local de Antonio Nariño y la Secretaría de Ambiente, como   accionados. Este proceso fue conocido por el Juzgado 40 Administrativo del   Circuito de Bogotá, Sección Cuarta, y data del 28 de septiembre de 2007 cuando   se interpuso con el fin de que protegieran los derechos colectivos al medio   ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas y la utilización de bienes de   uso público.    

Informa que el 18 de mayo de 2009   el mencionado Juzgado dictó sentencia de primera instancia ordenando a la   Alcaldía Local que en un plazo de verificación de tres (3) meses, “elaborara un   plan estratégico con el objetivo de disminuir los índices de ruido” en los   establecimientos de comercio que ya se han mencionado, así como la conformación   del correspondiente comité de verificación. Además, el Juzgado ordenó que el   fallo se comunicara al Superintendente de Sociedades con el fin de que se   verificara la legalidad de los clubes privados o las fundaciones sin ánimo de   lucro que operan en la zona y que, presuntamente, prestan en realidad servicios   comerciales ajenos a su objeto social.    

El 29 de mayo de 2009 la Alcaldía   Mayor apeló la citada sentencia, argumentando que durante el trámite de la   primera instancia no se había notificado a los dueños de los establecimientos   comerciales involucrados por lo que, en concepto de la Alcaldía, podía haberse   vulnerado el derecho al debido proceso de los mismos a la vez que eran ellos los   primeros llamados a garantizar los derechos que los accionantes consideraban   vulnerados y no la autoridad distrital. En virtud de este recurso, el 24 de   junio de 2010 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera   profirió auto declarando la nulidad de lo actuado desde la celebración de la   Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento en adelante, conservando la validez   de las pruebas practicadas. Igualmente, dispuso que el Juzgado de primera   instancia debía vincular a los dueños de los establecimientos involucrados. Como   consecuencia, la primera instancia ordenó, mediante providencia del 19 de agosto   de 2010, que la parte actora individualizara a todos y cada uno de los dueños de   los establecimientos comerciales que estaban vulnerando los derechos colectivos   invocados. Dado que, según el accionante, son más de 100 locales comerciales, se   solicitó al Juzgado oficiar a la Cámara de Comercio o a los dueños de los mismos   para que allegaran la información requerida dados los costos que estos trámites   implicaban. Una vez recaudados los documentos, el mencionado despacho ordenó la   notificación personal de dichos dueños, lo que dio origen a un trámite que el   señor Rodríguez califica como “interminable” por la gran cantidad de   establecimientos, el uso de mecanismos dilatorios por parte de sus dueños, la   dificultad de ubicar a los representantes legales, los constantes cambios de   razón social, entre otros.    

Para terminar, el accionante   señala que aun a pesar de las dificultades se ha podido adelantar la   notificación de varios establecimientos aun cuando el 20 de septiembre de 2013   se declaró que el emplazamiento realizado a 13 de ellos no se había realizado en   debida forma, por lo que el Juzgado ordenó repetir estas notificaciones. En   conclusión, el peticionario advierte que el trámite de notificación de la acción   popular se ha venido realizando desde el 11 de noviembre de 2011 sin que a la   fecha de presentación de la acción de tutela haya sido posible finalizarlo, de   forma que no ha sido posible continuar con el procedimiento correspondiente ni   se ha podido proferir una decisión de fondo que ponga fin a la acción incoada.    

II.   CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Problema   jurídico y fundamento de la decisión    

1. El accionante,   ciudadano de la tercera edad habitante del barrio Restrepo en Bogotá, solicita   la protección de sus derechos fundamentales a la salud y al medio ambiente sano   que considera vulnerados dada la supuesta incapacidad de las entidades   accionadas para resolver la problemática de contaminación auditiva generada por   múltiples establecimientos de comercio ubicados en dicha zona de la ciudad. De   acuerdo con el peticionario, el exceso de ruido le ha provocado problemas de   salud, por lo que acude a la acción de tutela luego de haber agotado varios   trámites administrativos y judiciales con el fin de resolver el mencionado   problema, sin que estos hayan proporcionado una solución de fondo.    

2. Conforme a   estos antecedentes, el problema jurídico que se le plantea a la Corte es el   siguiente: ¿Se vulneran los derechos a la salud y al medio ambiente sano de un   ciudadano cuando la acción de las autoridades no ha podido controlar la   problemática derivada del ruido producido por establecimientos de comercio que   se presenta en su barrio de residencia?    

Si del examen   propuesto resulta que la acción de tutela es procedente, esta Sala entrará a   resolver de fondo la cuestión jurídica planteada de acuerdo con la metodología   que se detallará en su momento. Si, por el contrario, se encuentra que la acción   es improcedente, esta Sala no entrará al estudio del problema jurídico propuesto   por carecer de competencia para ello.    

Causales de   procedibilidad de la acción de tutela. Principio de subsidiariedad. Reiteración   de jurisprudencia.      

4. El artículo   86 de la Constitución de 1991 establece que la acción de tutela procederá   siempre que “el afectado no   disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como   mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En   concordancia, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece las causales de   improcedencia de la acción de tutela y, específicamente, en su numeral primero   indica que la tutela no procederá “Cuando   existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se   utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La   existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,   atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.    

5. De lo anterior se colige que la acción de tutela no tiene   como propósito servir de mecanismo alterno o de reemplazar a los medios   judiciales ordinarios con los que cuenta todo ciudadano para la protección de   sus derechos y la solución de controversias. En este sentido, esta Corporación   ha dejado claro que “(…) de perderse de vista el carácter subsidiario de la   tutela, el juez constitucional, en este ámbito, no circunscribiría su obrar a la   protección de los derechos fundamentales sino que se convertiría en una   instancia de decisión de conflictos legales.  Nótese cómo de desconocerse   el carácter subsidiario de la acción de tutela se distorsionaría la índole que   le asignó el constituyente y se deslegitimaría la función del juez de amparo”[1].    

6. Así las cosas, la Corte Constitucional ha dado alcance a   los preceptos normativos citados, fijando el carácter residual y   subsidiario  de la acción de tutela frente a los mecanismos judiciales ordinarios, de forma   que esta acción constitucional sólo procederá i) cuando el afectado no disponga   de otro medio de defensa judicial, ii) cuando existiendo un medio de defensa   judicial ordinario este resulta no ser idóneo para la protección de los derechos   fundamentales del accionante o iii) cuando, a pesar de que existe otro mecanismo   judicial de defensa, la acción de tutela se interpone como mecanismo transitorio   para evitar la consumación de un perjuicio irremediable[2].   Bajo los dos primeros supuestos, se ha entendido que la acción de tutela funge   como mecanismo principal y, en el segundo, desplaza al mecanismo judicial   ordinario, mientras que en el tercer caso la tutela es un mecanismo transitorio   que no impide el ejercicio de acciones ordinarias.    

7. En el caso en el cual existe un medio ordinario de defensa   que se pretende desplazar para dar paso a la acción de tutela como mecanismo   principal, es necesario establecer que el mecanismo ordinario no es idóneo para   la protección de los derechos de los accionantes y, por tanto, se requiere de   una evaluación en concreto, es decir, teniendo en cuenta las   circunstancias propias de cada caso para así determinar la eficacia que tendría   el mecanismo ordinario para defender los derechos fundamentales que se alegan   vulnerados. Además, debe evaluarse el objeto perseguido por el mecanismo   judicial que se pretende desplazar con la acción de tutela y el resultado   previsible que éste puede proporcionar en lo que respecta a la protección eficaz   y oportuna de los derechos de los accionantes[3], de acuerdo con las circunstancias   concretas a las que se ha hecho referencia.    

8. En cuanto a la tutela como mecanismo transitorio para   evitar un perjuicio irremediable, esta Corte ha sostenido en reiteradas   ocasiones que dicho perjuicio debe ser: i) inminente (esto es, que amenaza o está por suceder pronto y   tiene una alta probabilidad de ocurrir); ii) grave; iii) que las medidas que se   requieren para conjurar el perjuicio sean urgentes; y que iv) la acción de   tutela sea impostergable para garantizar adecuadamente los derechos vulnerados[4].   El cumplimiento de estos requisitos también deberá verificarse a la luz de las   circunstancias propias de cada caso, lo cual significa que el examen deberá ser   menos rígido si se encuentran involucrados derechos fundamentales de sujetos de   especial protección, por ejemplo.    

9. Cualquiera sea la situación, se hace énfasis en que la   decisión sobre la procedencia o no de la acción de tutela como mecanismo   principal o transitorio de protección aun existiendo otro mecanismo judicial   ordinario, requiere de un estudio por parte del juez de tutela sobre las   circunstancias específicas de cada caso concreto, las condiciones del accionante   y el contexto en el cual se alega la vulneración de los derechos fundamentales.   En otras palabras, la procedibilidad de la acción de tutela cuando existen otras   acciones jurídicas ordinarias no puede determinarse en abstracto, sino que   requiere una valoración por parte del juez acerca de la idoneidad y eficacia que   puede tener la vía ordinaria en relación con las circunstancias específicas del   accionante, así como la posibilidad de que se configure un perjuicio   irremediable, siempre de acuerdo con los criterios que ha establecido esta   Corporación y a los que ya se ha hecho referencia.    

Procedibilidad de la acción de tutela para la protección de   derechos colectivos. Reiteración de jurisprudencia.    

10. Por regla general, la acción de tutela no procede para la   protección de derechos colectivos, habida cuenta de la existencia de otros   mecanismos constitucionales dispuestos para tal fin como es el caso de la acción   popular. En ese sentido, el artículo 88 de la Constitución establece que “La   ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e   intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y   la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre   competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”,   mandato que cumplió el Congreso de la República mediante la expedición de la Ley   472 de 1998.    

11. Sin embargo, desde   muy temprano en su historia la jurisprudencia constitucional se enfrentó a la   posibilidad de que una controversia sobre la garantía de derechos colectivos   involucre también la afectación de derechos fundamentales y a las dificultades   que eso comporta para efectos de establecer si debe resolverse en el ámbito de   una acción de tutela o de una acción popular. Así, para el año 1993 la Corte ya   había definido que, aun si determinada situación generaba la infracción de un   derecho colectivo cuya protección debiera perseguirse por la vía de la acción   popular, la acción de tutela resultaba procedente, si estaba de por medio,   además, “un derecho fundamental del accionante que así lo pruebe en su caso   específico y que acredite la relación de causalidad existente entre la acción u   omisión que afecta el interés colectivo y su propia circunstancia” [5]. En tales   condiciones, procede la protección del derecho personal afectado o amenazado,   aunque, al protegerlo, se beneficie o favorezca a la comunidad.    

12. Hay que tener en cuenta,   sin embargo, que para ese momento no se había expedido la mencionada Ley 472 de   1998. La entrada en vigencia de la nueva normativa condujo a que la Corte   redefiniera su jurisprudencia sobre la materia, consolidando las reglas   pertinentes en la Sentencia SU-1116 de 2001[6]:    

“(…) [L]a entrada en   vigor de una regulación completa y eficaz sobre acciones populares implica que,   fuera de los cuatro requisitos señalados en el fundamento 4º de la presente   sentencia, para que la tutela proceda en caso de afectación de un derecho   colectivo, es además necesario, teniendo en cuenta el carácter subsidiario y   residual de la tutela (CP art. 86), que en el expediente aparezca claro que la   acción popular no es idónea, en concreto, para amparar específicamente el   derecho fundamental vulnerado en conexidad con el derecho colectivo, por ejemplo   porque sea necesaria una orden judicial individual en relación con el   peticionario. En efecto, en determinados casos puede suceder que la acción   popular resulta adecuada para enfrentar la afectación del derecho colectivo   vulnerado, pero ella no es suficiente para amparar el derecho fundamental que ha   sido afectado en conexidad con el interés colectivo. En tal evento, la tutela es   procedente de manera directa, por cuanto la acción popular no resulta idónea   para proteger el derecho fundamental. Pero si no existen razones para suponer   que la acción popular sea inadecuada, entonces la tutela no es procedente, salvo   que el actor recurra a ella “como mecanismo transitorio, mientras la   jurisdicción competente resuelve la acción popular en curso y cuando ello   resulte indispensable para la protección de un derecho fundamental””.    

13. De este modo, puede concluirse que la jurisprudencia   constitucional ha señalado que la acción de tutela puede, en casos   excepcionales, servir para la protección de derechos e intereses colectivos   cuando el juez observe que la eventual vulneración de estos derechos puede   implicar, en conexidad, la violación de derechos fundamentales individuales o de   un colectivo. Así, la mencionada sentencia SU – 1116 señaló los criterios que   regulan la posibilidad de que la acción constitucional de amparo proceda para la   protección de derechos colectivos:    

“1. Que exista conexidad entre la   vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho   fundamental de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea   consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo.    

2. El peticionario debe ser la   persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción   de tutela es de naturaleza subjetiva.    

3. La vulneración o la amenaza   del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer   expresamente probadas en el expediente.    

4. La orden judicial debe   buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado y no del derecho   colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido,   igualmente, un derecho de esta naturaleza.”    

Lo anterior, siempre y cuando el daño que se le está   produciendo al colectivo se pueda relacionar directamente con vulneraciones   individualizables de derechos fundamentales.    

Estudio de   procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto.    

14. Con base en   las anteriores consideraciones, la Sala pasará a determinar si la acción de   tutela impetrada por el ciudadano Lucio Rodríguez es procedente a la luz de los   criterios establecidos por la ley y la jurisprudencia al respecto. Para esto,   cabe recordar que el peticionario es una persona de la tercera edad (75 años)   con problemas de audición agravados por la contaminación auditiva que se   presenta en su barrio de residencia. Igualmente, es necesario tener en cuenta   que actualmente se encuentra en curso el trámite de una acción popular   presentada también por el señor Rodríguez (entre otros) por los mismos hechos   que fundamentan la presente solicitud de amparo. Con esto en mente, se procederá   a establecer si la acción impetrada cumple con las reglas generales de   procedibilidad (inmediatez y subsidiariedad) y, posteriormente, si se ajusta a   los criterios definidos para la procedencia de la tutela cuando se argumenta la   vulneración de derechos colectivos.    

14.1 En lo que   respecta al requisito de inmediatez, la Sala observa que los actos u   omisiones que presuntamente vulneran los derechos fundamentales del accionante   datan del año 2005 y se siguen presentando en la actualidad, de forma tal que la   posible violación de derechos es actual y se ha producido de manera permanente.   En ese sentido, es posible concluir que la acción de tutela presentada en julio   de 2014 por el señor Lucio Rodríguez cumple con el mencionado requisito.    

14.2 Sobre el   cumplimiento del principio de subsidiariedad, es claro que, de acuerdo a   la naturaleza de las pretensiones, la acción popular resulta ser el mecanismo   judicial idóneo para buscar una solución integral a la problemática planteada,   al punto que una acción de este tipo actualmente se encuentra en trámite. Lo   anterior se ve reforzado por el hecho de que el procedimiento de la acción   popular permite la concertación entre las distintas partes involucradas, de modo   que es posible hallar una solución más completa que la que puede ser alcanzada   por vía de tutela, dadas las implicaciones colectivas que tiene la contaminación   auditiva. Así, esta Corporación descarta la posibilidad de que la acción de   tutela sea procedente como mecanismo principal de protección en este caso.    

Sin embargo, cabe   analizar si en el caso concreto la acción de amparo es procedente como mecanismo   de protección transitorio. Para ello, debe partirse de la consideración de que   el peticionario es un sujeto de especial protección constitucional en razón de   su edad con problemas auditivos que, según examen médico, pueden verse   empeorados por la “exposición a ruidos fuertes”, por lo que es posible verificar   un riesgo de que se produzca un perjuicio irremediable en la salud del señor   Rodríguez. Este riesgo es inminente por cuanto el deterioro de su audición   empeora con cada día que pasa expuesto al ruido elevado; grave, toda vez que el   perjuicio implica la pérdida de la capacidad de escuchar y esto a su vez lleva a   pensar que es necesario tomar medidas urgentes que mitiguen el riesgo, para lo   cual la acción de tutela se erige como el mecanismo idóneo en vista de su   carácter sumario y expedito.    

14.3 A las   anteriores consideraciones se suma el hecho de que la acción de tutela impetrada   cumple también con los requisitos de procedibilidad establecidos en la   jurisprudencia para que el amparo proceda aun si se alega la vulneración de   derechos colectivos, habida cuenta de que el accionante solicita la garantía de   su derecho al medio ambiente sano en relación con el derecho fundamental a la   salud. En efecto, de comprobarse una vulneración de este derecho es notorio que   i) existe conexidad entre la presunta fuente de vulneración del derecho   colectivo (la excesiva contaminación auditiva) y un eventual daño al derecho a   la salud del peticionario (pérdida de capacidad auditiva), ii) el peticionario   es el mismo afectado por la problemática, iii) la vulneración aparece soportada   probatoriamente en el expediente y, iv) como ya se dijo, las medidas que   eventualmente se decreten en esta sentencia tendrán por objeto servir como una   protección transitoria de los derechos fundamentales del accionante a la espera   de que se dicte una decisión de fondo en medio del proceso de acción popular.    

Finalmente, es   necesario mencionar que la referida acción popular fue instaurada por el   accionante y otros vecinos desde el año 2007 y se encuentra siendo notificada a   los representantes legales de los distintos establecimientos comerciales desde   el año 2010 hasta la fecha, es decir que han transcurrido casi cinco años sin   que se haya podido continuar con el trámite de la acción. Para la Sala, el hecho   de que aún pueda pasar mucho tiempo antes de que se profiera una decisión dentro   de éste proceso es un argumento más a favor de la procedibilidad de la acción de   tutela de referencia pues, contrario a lo que expone el juez de instancia en la   decisión que se revisa, en este caso la acción popular ha resultado ser ineficaz   para proveer una protección rápida a los derechos fundamentales del accionante.    

15. Así las   cosas, la Sala concluye que la tutela presentada por el señor Lucio Rodríguez es   procedente como mecanismo transitorio de protección de sus derechos   fundamentales, por lo cual procederá a fallar de fondo atendiendo a la siguiente   metodología: en primer lugar, se hará una reiteración de la jurisprudencia   concerniente al derecho a la tranquilidad como derivado del derecho fundamental   a la vida digna; en segundo lugar, la Sala hará un recuento de la normativa   vigente sobre ruido en establecimientos de comercio; en tercera instancia, se   hará referencia a las competencias administrativas sobre control de ruido en la   ciudad de Bogotá. Finalmente, se estudiará el caso concreto con el fin de   determinar si existió o no vulneración de los derechos fundamentales del   accionante y, eventualmente, tomar las medidas a que haya lugar.    

El derecho a   la tranquilidad como expresión de otros derechos fundamentales. Reiteración de   jurisprudencia.    

16. Casi desde la   creación de la Corte Constitucional, esta Corporación ha debido conocer de   acciones de tutela relacionadas con el exceso de ruido en ambientes vecinales,   que tienen diferentes consecuencias para la salud y la vida buena de quienes   deben padecer la contaminación auditiva. Así, en la sentencia T-028 de 1994[7],   la Sala Novena de Revisión reconoció “la tranquilidad como bien jurídico   protegido”, afirmando que una vida tranquila hace parte del ámbito de protección   del derecho a la vida digna contemplado en el artículo 94 de la Constitución:    

“Si bien es cierto que la   tranquilidad tiene una dimensión subjetiva, indeterminable, y por lo tanto   imposible de ser objeto jurídico, también es cierto que existen elementos   objetivos para garantizar ese bienestar íntimo de la persona, dada la influencia   del entorno sobre el nivel emocional propio. A nadie se le puede perturbar la   estabilidad de su vivencia sin justo título fundado en el bien común. Y esto   obedece a una razón jurisprudencial evidente: el orden social justo parte del   goce efectivo de la tranquilidad vital de cada uno de los asociados, de suerte   que, al no perturbar el derecho ajeno, se logra la común unidad en el bienestar,   es decir, la armonía perfeccionante de los individuos que integran la sociedad   organizada, bajo el imperio de la ley, en forma de Estado”.    

17. Igualmente,   la jurisprudencia constitucional ha reconocido la relación que existe entre la   contaminación auditiva y daños a los derechos fundamentales a la salud y a la   vida, como en el caso de la Sentencia T-460 de 1996[8], cuando se   indicó que“la acción de tutela es un mecanismo eficaz de protección de   los derechos a la vida y a la salud de personas que se encuentran en estado de   indefensión frente a particulares que contaminan auditivamente el medio   ambiente, produciendo disminución en la calidad de vida de los vecinos”, aun cuando es   claro que los primeros llamados a proteger los derechos colectivos son las   autoridades administrativas y policiales de la localidad, como quedó establecido   en la Sentencia SU-476 de 1997[9]:     

“El   mantenimiento de la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y la moralidad   públicas, exige de las autoridades administrativas -poder de policía   administrativo-, la adopción de medidas tendientes a la prevención de   comportamientos particulares que perturben o alteren estas condiciones mínimas   de orden público que impidan a los miembros de la sociedad o de una comunidad en   particular, disfrutar de sus derechos sin causa legal que lo justifique”.     

18. Esta línea   jurisprudencial se ha mantenido constante con el paso del tiempo, como lo   muestra el hecho de que en providencias más recientes se ha recalcado la   importancia que tiene la prevención y control de la contaminación auditiva para   la protección de otros derechos fundamentales, como lo muestra la sentencia T-   525 de 2008[10], en la que la Corte   debió decidir sobre la presunta violación de los derechos a la intimidad   y tranquilidad de una ciudadana por parte de una iglesia cristiana, con ocasión   del ruido excesivo generado por la celebración de los ritos religiosos. En esa   oportunidad se señaló que:    

“De allí que aunque el ruido   sea reconocido como un agente contaminante del medio ambiente, una perturbación   sonora a niveles que afecten a las personas, ante la omisión de las autoridades   de controlar las situaciones de abuso, es una interferencia  que afecta    el  derecho a la  intimidad personal y familiar y puede  en   consecuencia, ser sometida a protección constitucional.    

Por otra parte, en lo   concerniente al derecho a la tranquilidad,  si bien la Carta no lo ha   reconocido expresamente como un derecho de carácter fundamental,   jurisprudencialmente en virtud de la interpretación sistemática de los artículos   1º, 2º, 11, 15, 16, 22, 28, 95-6 y 189-4 de la Constitución Políticahttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/T-359-11.HTM   – _ftn29, ha sido concebido como un derecho inherente a la persona humana   (Art. 94 C.P.), dada su relación estrecha con el derecho a la vida, a la   intimidad y a la dignidad. En efecto, como lo ha examinado la jurisprudencia   constitucional, la conservación de la tranquilidad dentro del orden   constitucional debe considerarse un derecho de los ciudadanos, que se desprende   del Preámbulo de la Carta Política al referirse a la vida, a la convivencia   pacífica y a la paz, las cuales constituyen el sustento de la tranquilidad, como   garantes de un orden justo    

19. Finalmente, cabe hacer referencia a la sentencia T-359 de 2011[11], en la cual esta   Corporación estudió la posible vulneración de los  derechos fundamentales a la intimidad, a la tranquilidad, a la dignidad humana y   a la salud de una ciudadana por cuenta de la omisión de la Alcaldía Municipal de   Montería en ejercer los controles necesarios para evitar la perturbación de   tales derechos por cuenta de la actividad desarrollada en un establecimiento   comercial contiguo a su vivienda. En dicha providencia, la Corte señaló:    

“[…] el ordenamiento jurídico señaló a las autoridades   municipales como las responsables de proteger y respetar los derechos de sus   asociados, por ello, cuando se advierte la invasión de ruido sin que las   autoridades administrativas realicen las gestiones que prevengan y controlen la   injerencia de particulares que perturben o alteren el goce y el disfrute de los   derechos de los demás miembros de la sociedad, que han solicitado su amparo y   ante la inoperancia del competente es procedente el amparo constitucional dado   que se requieren acciones y medidas urgentes para que cese la perturbación a sus   derechos a la intimidad y a la tranquilidad”.    

20. En conclusión, puede decirse que la Corte   Constitucional ha reconocido que la contaminación auditiva, además de constituir   un problema que afecta derechos colectivos, puede también constituir un fenómeno   que lesiona de manera grave derechos fundamentales tales como la vida, la   dignidad y la salud, en tanto que puede afectar la tranquilidad de quienes la   padecen. En ese sentido, es deber de las autoridades administrativas y de   policía garantizar que se cumpla con la normativa ambiental creada para prevenir   este tipo de contaminación pero, al mismo tiempo, es posible exigir por vía   judicial el cumplimiento de dicha normativa en caso de que se compruebe que las   mencionadas autoridades no están cumpliendo cabalmente su deber. Estos procesos   judiciales comprenden, principalmente, la acción popular como mecanismo de   protección de los derechos colectivos pero pueden incluir a la acción de tutela   en caso de que se cumplan los requisitos de procedibilidad a los que ya se ha   hecho referencia en anteriores consideraciones.    

De la normatividad vigente en materia de ruido   producido por establecimientos de comercio.    

21. La Ley 232 de 1995 definió los lineamientos   normativos para el funcionamiento de establecimientos comerciales definidos en   el artículo 515 del Código de Comercio indicando en su primer artículo que   ninguna autoridad tiene permitido exigir permisos de funcionamiento o licencias   a estos establecimientos, ni el cumplimiento de requisitos que no hayan sido   expresamente ordenados por el legislador. A continuación, el literal a. del   artículo 2 establece:    

a)     Cumplir con todas las normas   referentes al uso del suelo, intensidad auditiva, horario, ubicación y   destinación expedida por la autoridad competente del respectivo municipio. Las   personas interesadas podrán solicitar la expedición del concepto de las mismas a   la entidad de planeación o quien haga sus veces en la jurisdicción municipal o   distrital respectiva”.    

El artículo tercero, por su parte, pone en cabeza   de las autoridades policivas el deber de verificar el estricto cumplimiento de   los requisitos establecidos en el artículo anterior pudiendo imponer medidas   sancionatorias en caso de incumplimiento, contenidas en el artículo cuarto de la   misma ley:    

“Artículo  4o. El alcalde, quien haga sus veces, o el funcionario que   reciba la delegación, siguiendo el procedimiento señalado en el libro primero   del Código Contencioso Administrativo, actuará con quien no cumpla los   requisitos previstos en el artículo 2° de esta Ley, de la siguiente manera;    

1. Requerirlo por escrito para que en un término de 30 días   calendario cumpla con los requisitos que hagan falta.    

2. Imponerle multas sucesivas hasta por la suma de 5   salarios mínimos mensuales por cada día de incumplimiento y hasta por el término   de 30 días calendarios.    

3. Ordenar la suspensión de las actividades comerciales   desarrolladas en el establecimiento, por un término hasta de 2 meses, para que   cumpla con los requisitos de la ley.    

4. Ordenar el cierre definitivo del establecimiento de   comercio, si transcurridos 2 meses de haber sido sancionado con las medidas de   suspensión, continúa sin observar las disposiciones contenidas en la presente   Ley, o cuando el cumplimiento del requisito sea posible”.    

22. Posteriormente, en el año 2009 es promulgada la Ley 1333   por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental, establecido   para sancionar las violaciones de la normativa ambiental como, por ejemplo, la   contaminación auditiva. Al respecto, se destaca que esta Ley introdujo en el   ordenamiento la figura de “medidas preventivas” en materia ambiental que, junto   con la presunción de culpa y dolo por parte del infractor, son una herramienta   rápida para controlar las situaciones que atenten contra el medio ambiente,   mientras se surten los procesos sancionatorios ambientales. Así, cabe señalar   que el artículo primero de la Ley 1333 de 2009 establece en cabeza del Estado la   titularidad en materia sancionatoria ambiental, ejercida a través de las   autoridades municipales y distritales de los grandes centros urbanos[12] y   crea una presunción de culpabilidad para el infractor ambiental, así:    

“Artículo 1.   (…)  PARÁGRAFO. En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo del   infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El infractor será   sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo   cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios   legales”.    

23. En concordancia, el   artículo segundo establece una competencia a prevención para que las autoridades   administrativas departamentales y municipales, entre otras, puedan imponer las   medidas preventivas y las sanciones contempladas en la mencionada Ley. Luego de   establecer la naturaleza de las infracciones ambientales y enunciar las causales   de atenuación y agravación de la responsabilidad en materia ambiental, la Ley   1333 se refiere a la posibilidad de interponer medidas preventivas para “prevenir   o impedir la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la   existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos   naturales, el paisaje o la salud humana”[13].   Igualmente, se enuncian las reglas de procedimiento aplicables para la   imposición de estas medidas y cómo proceder cuando el infractor es sorprendido   en flagrancia y, finalmente, se establecen las reglas rectoras del procedimiento   sancionatorio ambiental.    

24. En lo que respecta   a los actos administrativos que se refieren específicamente a los niveles   permitidos de ruido, vale mencionar que el primer antecedente no se encuentra en   el conjunto de normas ambientales sino en la Resolución 8321 de 1983 “Por la cual se dictan normas sobre Protección y   conservación de la Audición de la Salud y el bienestar de las personas, por   causa de la producción y emisión de ruidos”, proferida por el Ministerio de   Salud, que definió lo que debía entenderse por contaminación auditiva, las   normas generales de emisión y los límites máximos permitidos, así como los   métodos de medición que debían tenerse en cuenta dentro de los centros de   trabajo. Si bien las reglas contenidas en esta Resolución acerca de métodos de   medición y límites máximos de ruido deben entenderse modificadas por actos   administrativos posteriores emitidos por el Ministerio de Ambiente, la   Resolución no ha sido expresamente derogada, por lo que puede interpretarse que   sigue vigente en aquellos puntos que no hayan sido revaluados por la legislación   posterior. En ese sentido, la Sala encuentra pertinente hacer referencia al   artículo 60 de dicha norma, pues se refiere específicamente a establecimientos   de comercio:    

“ARTICULO 60. Es   obligatorio para los propietarios, representantes legales o responsables de los   establecimientos o centro de trabajo, el cumplimiento y la ejecución de los   plazos que para cada caso señale la autoridad encargada de la vigilancia de las   medidas y realizaciones que se consideren necesaria para la protección de la   audición de la salud y el bienestar de los trabajadores en su ambiente de   trabajo.    

PARAGRAFO: Cuando   una empresa o establecimiento cambie de razón social sin modificar sus   condiciones de actividades, proceso u operación, quedará sujeta a las mismas   obligaciones y sanciones a que haya dado lugar su denominación anterior”.    

25. Actualmente, las normas aplicables para efectos de control   de la contaminación auditiva son proferidas por el Ministerio de Ambiente en   virtud del artículo 14 del Decreto 948 de 1995, como es el caso de la Resolución   0627 de 2006 “Por la cual se establece la norma nacional de emisión de ruido y   de ruido ambiental”, donde se encuentran los criterios de medición de la   contaminación auditiva, así como los límites máximos de ruido permitidos   dependiendo del respectivo uso del suelo.     

26. A nivel de la ciudad de Bogotá, cabe destacar que la   Secretaría de Ambiente ha proferido la Resolución 6918 de 2010 “Por la cual se   establece la metodología de medición y se fijan los niveles de ruido al interior   de las edificaciones (inmisión) generados por la incidencia de fuentes fijas de   ruido” y la Resolución 6919 de 2010, “Por la cual se establece el Plan Local de   Recuperación Auditiva, para mejorar las condiciones de calidad sonora en el   Distrito Capital.” Esta última norma es de especial importancia por cuanto   estableció un plan de coordinación interinstitucional con el fin de solucionar   la problemática de contaminación auditiva que se estaba presentando de manera   especialmente grave en las localidades de Kennedy, Fontibón, Engativá, Chapinero, Puente   Aranda, Mártires y Antonio Nariño, lo cual indica que ya desde 2010 la   Alcaldía conoce de la grave situación que se presenta en esta última localidad.    

De las competencias administrativas en materia ambiental en la   ciudad de Bogotá.    

27. En el Distrito Capital, la   entidad encargada de aplicar la normativa ambiental es la Secretaría Distrital   de Ambiente en virtud del Decreto 109 de 2009 expedido por el Alcalde Mayor de   la ciudad, que en su artículo quinto dispone:    

“Artículo 5.   Funciones. La Secretaría Distrital de Ambiente tiene las siguientes   funciones:    

(…) d. Ejercer la autoridad ambiental en el Distrito Capital,   en cumplimiento de las funciones asignadas por el ordenamiento jurídico vigente,   a las autoridades competentes en la materia.    

(…) l. Ejercer el control y vigilancia del cumplimiento   de las normas de protección ambiental y manejo de recursos naturales, emprender   las acciones de policía que sean pertinentes al efecto, y en particular   adelantar las investigaciones e imponer las sanciones que correspondan a quienes   infrinjan dichas normas.    

(…) p. Diseñar y coordinar las estrategias de   mejoramiento de la calidad del aire y la prevención y corrección de la   contaminación auditiva, visual y electro magnética, así como establecer las   redes de monitoreo respectivos”.    

La misma normativa, en su artículo 19 (modificado   mediante el artículo 5 del Decreto 175 de 2009), define las funciones correspondientes a la Subdirección de   Calidad del Aire, Auditiva y Visual entre las cuales se cuentan:    

Son funciones de la Subdirección de Calidad del Aire, Auditiva y Visual:    

a. Realizar la evaluación, control y seguimiento sobre los factores de deterioro   ambiental derivados de las actividades que incidan sobre la calidad del aire,   auditiva y visual del Distrito.    

b. Proyectar, para firma del Secretario los actos administrativos y emitir los   respectivos conceptos técnico – jurídicos en los procesos de evaluación, control   y seguimiento ambiental para el otorgamiento de concesiones, permisos,   autorizaciones, licencias ambientales, y demás instrumentos de control y manejo   ambiental así como las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar.    

(…) f. Adelantar las acciones de evaluación, control y seguimiento sobre las   fuentes generadoras de ruido”.    

28. Por otra parte, en lo que respecta a las potestades de   las Alcaldías Locales, es necesario aclarar que estas entidades no tienen   competencias específicas en materia sancionatoria ambiental, pero sí tienen   funciones que impactan directamente en la protección de derechos colectivos como   el medio ambiente sano. Así, el Estatuto Orgánico de Bogotá (Decreto Ley 1421 de   1993) indica que el Alcalde Mayor es la primera autoridad de policía de la   ciudad (artículos 35 y 38), pero indica la posibilidad de que las funciones   derivadas de esta autoridad sean delegadas a los Alcaldes Locales quienes, a su   vez, ejercen como autoridades públicas:    

 “ARTÍCULO 86. Atribuciones. Corresponde   a los Alcaldes Locales:    

1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, las   demás normas Nacionales aplicables, los acuerdos distritales y locales y las   decisiones de las autoridades distritales;    

(…)     

5. Velar por la tranquilidad y seguridad ciudadanas.   Conforme a las disposiciones vigentes, contribuir a la conservación del orden   público en su localidad y con la ayuda de las autoridades Nacionales y   distritales, restablecerlo cuando fuere turbado.    

6. Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre el   desarrollo urbano, uso del suelo y reforma urbana. De acuerdo con esas mismas   normas expedir o negar los permisos de funcionamiento que soliciten los   particulares. Sus decisiones en esta materia serán apelables ante el jefe del   departamento distrital de planeación, o quien haga sus veces;    

7. Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias   para la protección, recuperación y conservación del espacio público, el   patrimonio cultural, arquitectónico e histórico, los monumentos de la localidad,   los recursos naturales y el ambiente, con sujeción a la ley, a las normas   Nacionales aplicables, y a los acuerdos distritales y locales;    

(…)     

13. Ejercer las demás funciones que les asignen la   Constitución, la ley, los acuerdos distritales y los Decretos del Alcalde Mayor”    

29. En concordancia, cabe mencionar lo dispuesto en el   artículo 193 del Decreto 79 de 2003, que establece las competencias de los   Alcaldes Locales en materia de la aplicación de normas de convivencia:    

“Artículo 193 Competencia de los Alcaldes Locales. Corresponde a los Alcaldes Locales en relación con la   aplicación de las normas de convivencia:    

1. Mantener el orden público y restablecerlo cuando fuere   turbado en su localidad, expidiendo las órdenes de Policía que sean necesarias   para proteger la convivencia ciudadana dentro de su jurisdicción;    

2. Velar por la pronta y cumplida aplicación de las normas   de Policía en su jurisdicción y por la pronta ejecución de las órdenes y demás   medidas que se impongan;    

3. Coordinar con las demás autoridades de Policía las   acciones tendientes a prevenir y a eliminar los hechos que perturben la   convivencia, en el territorio de su jurisdicción;    

4. Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre   desarrollo urbano, usos del suelo y subsuelo y reforma urbana;    

5. Adoptar las medidas para la protección, recuperación y   conservación del espacio público, ambiente y bienes de interés cultural del   Distrito;    

6. Conceptuar, cuando el Secretario de Gobierno lo solicite,   sobre la expedición de permisos para la realización de juegos, rifas y   espectáculos públicos en la localidad; (…)    

11. Practicar las pruebas que se requieran en los procesos   de Policía y en las demás actuaciones administrativas que sean de su   competencia, atribución que podrá ser delegada en el asesor jurídico o en el   asesor de obras de la respectiva alcaldía local; (…)”    

30. Como puede observarse, las competencias de las Alcaldías   Locales no incluyen la de adelantar procedimientos sancionatorios ambientales,   pero sí implican la obligación de verificar que los establecimientos de comercio   cumplan con las normas relativas a los usos del suelo y regulaciones   urbanísticas, así como el deber de mantener del orden público y la convivencia   dentro de la Localidad, lo cual implica llevar a cabo acciones tendientes a   garantizar la eficacia de las normas estipuladas en el Código de Policía   vigente. Estas competencias tienen consecuencias en la prevención de la   contaminación auditiva, por cuanto el cumplimiento de las normas de uso del   suelo puede ayudar a garantizar que, por ejemplo, establecimientos de comercio o   industrias que por su actividad pueden producir mucho ruido, se encuentren   alejadas de zonas residenciales si así lo establece el Plan de Ordenamiento.    

Igualmente, las Alcaldías Locales tienen el deber de   articular su labor con otras entidades distritales dependiendo de la competencia   de cada una; así por ejemplo, el exceso de ruido constituye una amenaza a la   convivencia ciudadana por lo que la Alcaldía Local, como autoridad de policía,   está en la obligación de actuar en el marco de sus competencias y, además, poner   en conocimiento de la problemática a la autoridad ambiental (en este caso, la   Secretaría Distrital de Ambiente), con el fin de que se tomen los correctivos a   que haya lugar.    

31. La normativa relativa a las Alcaldías Locales debe verse   en concordancia con aquella que establece las competencias de la Policía   Metropolitana de Bogotá. Así, en el artículo 186 del Código de Policía de Bogotá   (Acuerdo 79 de 2003) relaciona la jerarquía de las autoridades de policía en la   ciudad, indicando lo siguiente:    

“ARTÍCULO   186.-   Autoridades Distritales de Policía. Las   Autoridades Distritales de Policía son:    

1.      El Alcalde Mayor;    

2.      El Consejo de Justicia;    

3.      Los Alcaldes Locales;    

4.      Los Inspectores de Policía Zona   Urbana y Zona Rural;    

5.      Los Comandantes de Estación y   Comandos de Atención Inmediata, y    

6.      Los Miembros de la Policía   Metropolitana de Bogotá D.C.    

PARÁGRAFO. En   general, los funcionarios y entidades competentes del Distrito Capital y los   Miembros de la Policía Metropolitana de Bogotá D.C. ejercerán la autoridad de   Policía, de conformidad con sus funciones y bajo la dirección del Alcalde Mayor   de Bogotá”.    

32. En   ese sentido, debe entenderse que es función de la Policía Metropolitana apoyar   en la labor de las autoridades administrativas en lo referente al mantenimiento   de la seguridad y convivencia ciudadanas y en la implementación de las medidas   de tipo policivo que éstas adopten, haciendo uso de las facultades preventivas y   sancionatorias relacionadas en el mencionado Código ante las eventuales   contravenciones que sean cometidas por personas o establecimientos dentro de su   jurisdicción:    

ARTÍCULO 82.- Comportamientos en relación con la contaminación auditiva y sonora. La   contaminación auditiva y sonora es nociva para la salud, perturba la convivencia   ciudadana y afecta el disfrute del espacio público. Los siguientes   comportamientos previenen la contaminación auditiva y sonora:    

(…)    

2. Respetar los niveles admisibles de ruido en los horarios   permitidos, teniendo en cuenta los requerimientos de salud de la población   expuesta y los sectores clasificados para el efecto, y tomar las medidas que   eviten que el sonido se filtre al exterior e invada el espacio público y predios   aledaños;    

3. No se podrán realizar actividades comerciales o   promocionales por medio del sistema de altoparlantes o perifoneo para publicidad   estática o móvil;    

4. Los establecimientos comerciales, turísticos y de venta   de música o de aparatos musicales, no podrán promocionar sus productos por medio   de emisión o amplificación de sonido hacia el espacio público;    

(…)    

PARÁGRAFO. La   inobservancia de los anteriores comportamientos dará lugar a LAS medidas   correctivas contenidas en el Libro Tercero, Título III de este Código.    

33. Estas sanciones a las que se refiere el parágrafo   transcrito pueden incluir la amonestación o, incluso, el cierre temporal o   definitivo de los establecimientos que incumplan las normas de policía, con lo   cual es claro que las autoridades de policía (entre ellas, la Policía   Metropolitana) juegan un importante papel a la hora de prevenir y controlar la   contaminación auditiva. De este modo, aunque la Policía Metropolitana no es   autoridad ambiental, es deber de sus agentes imponer sanciones de acuerdo a las   competencias a ellos otorgadas por el Código de Policía e informar a la   Secretaría de Ambiente de los hechos susceptibles de afectar el medio ambiente,   así como colaborar activamente en hacer efectivas las decisiones que sean   adoptadas por ésta entidad.    

34. Como conclusión, para la Sala es claro que de acuerdo   con la normativa estudiada, la Secretaría de Ambiente de Bogotá (a través de su   Subdirección de Calidad del Aire, Auditiva y Visual) es la autoridad ambiental   de la ciudad capital y, como tal, tiene la competencia para ejercer el control   ambiental respecto al ruido emitido por establecimientos de comercio. Esto   implica, a su vez, que tiene la potestad de imponer medidas preventivas e   iniciar los procedimientos sancionatorios ambientales respectivos, en los   términos de la Ley 1333 de 2009.    

35. Por su parte, las Alcaldías Locales y la Policía   Metropolitana de Bogotá tienen el deber de mantener la seguridad y convivencia   ciudadanas en su jurisdicción, por lo que están obligadas a identificar fuentes   de contaminación auditiva para, por un lado, verificar si en estas fuentes se   cumplen las normas policivas, de uso del suelo y urbanísticas y, por otro,   informar a la Secretaría de Ambiente de la posible violación a normas   ambientales, para que esta entidad adelante las acciones pertinentes en materia   sancionatoria ambiental y, posteriormente, colaborar activamente en la   implementación de las medidas que se adopten.    

Estudio del caso concreto.    

36. Habiendo establecido en anteriores consideraciones que   la presente acción de tutela procede como mecanismo transitorio de protección,   la Sala estudiará de fondo la acción de amparo con el fin de verificar si las   entidades accionadas han incurrido, por acción o por omisión, en menoscabo de   los derechos fundamentales del accionante.    

37. De acuerdo con las pruebas aportadas con la acción de   tutela, se observa que desde el año 2003, aproximadamente, los vecinos del   sector comprendido entre las carreras 16 y 17 con calles 17, 18, 18 A y 19 Sur   ubicadas en el barrio Restrepo de la ciudad de Bogotá, han venido denunciando de   manera reiterada el problema de contaminación auditiva generado por la   proliferación de establecimientos comerciales en la zona, que por su objeto   social operan sobre todo en horas de la noche y con música a altos volúmenes.   Esta situación ha sido puesta en conocimiento de las autoridades administrativas   y de policía locales y distritales desde ese mismo año, como consta por los   informes elaborados por estas mismas entidades, que dan cuenta del   incumplimiento por parte de varios establecimientos de la normativa ambiental y,   específicamente, de los límites máximos permitidos a emisión de ruido[14].    

38. Sin embargo, también es posible concluir que las   autoridades accionadas han desplegado ciertas acciones tendientes a resolver la   problemática. En efecto, como puede observarse de los oficios aportados con el   escrito de tutela, así como de la información allegada por la Secretaría de   Ambiente, la Secretaría General y la Policía Metropolitana, estas instituciones   han llevado a cabo las siguientes actuaciones:    

38.1 Por parte de la Secretaría de Ambiente, se reportó la   existencia de 13 procedimientos sancionatorios ambientales contra igual número   de establecimientos y que datan de los años 2012, 2013 y 2014. Estos   procedimientos se encuentran en distintas etapas del proceso, algunos en etapa   de notificación y otros en fase de descargos[15].    

38.2 En lo que respecta a la Policía Metropolitana, sus   representantes aportaron las copias de múltiples actas en las que se dejó   constancia de procedimientos tendientes a la imposición de sellos y cierres   temporales a establecimientos de la zona, por infracciones al Código Distrital   de Policía tales como la presencia de menores de edad en los establecimientos, y   la tolerancia a riñas por parte de los dueños de los mencionados comercios,   entre otras. Igualmente, durante el trámite de revisión, la Policía allegó   memorial en el que puso de presente un informe del 19 de febrero de 2015, que a   su vez había sido presentado ante el juez que conoce de la acción popular a la   que ya se ha hecho referencia. En este último, se hace mención a más de 133   ocasiones en las que establecimientos de la zona han sido identificados como   infractores del Código Distrital de Policía y sancionados con cierres temporales   o sellos durante los años 2012, 2013, 2014 y lo transcurrido del 2015[16].    

38.3 Finalmente, en cuanto a las actuaciones de la Alcaldía   Local de Antonio Nariño, la Secretaría Distrital de Gobierno refirió en   representación de la primera que la Local había enviado alrededor de quince   requerimientos a la Secretaría de Ambiente como entidad competente en materia   ambiental, con el fin de que se tomaran las acciones pertinente en relación con   las condiciones de ruido presentadas en el barrio Restrepo, desde el año 2012   hasta la fecha[17].    

40. Esto último es especialmente cierto con respecto a la   gestión de la Secretaría de Ambiente pues esta entidad distrital sólo reporta la   existencia de trece (13) procedimientos sancionatorios ambientales abiertos para   la fecha de contestación de la acción de tutela (09 de septiembre de 2014) y no   da cuenta de ninguna sanción que efectivamente se hubiese impuesto o de la   adopción de medidas preventivas. Al respecto, cabe anotar que en dicho escrito   la Secretaría manifiesta que se han llevado a cabo visitas técnicas a los   locales y ha levantado actas de requerimiento para que los establecimientos   realicen las respectivas adecuaciones acústicas, a la vez que indica que “(…)   cabe aclarar que, pese a que exista requerimiento o medidas preventivas a   locales comerciales plenamente identificados, es imposible darle el trámite   correspondiente una vez realizada acta de requerimiento o imposición de medida   (sic) toda vez que si éste cambia de razón social obligatoriamente se debe   iniciar el trámite ya que así lo prevé la norma en materia de ruido”[18].    

41. Si   bien el pronunciamiento de la Secretaría es confuso, esta Sala interpreta que   dicha entidad entiende la ley ambiental de manera que cuando un establecimiento   comercial modifica su nombre, el proceso sancionatorio en curso que hubiese   contra él debe anularse y empezar de nuevo. Para la Sala, este argumento no es   de recibo pues ni la normativa ambiental que regula los procedimientos de   control de ruido ni aquella que se refiere a los procedimientos sancionatorios   ambientales menciona regla alguna con respecto al cambio de razón social de los   establecimientos que están siendo investigados ni es una circunstancia   contemplada como causal de nulidad del proceso.    

Al   contrario, al rastrear la normativa aplicable con el fin de determinar qué debe   hacerse en caso de que un establecimiento cambie de nombre durante el trámite   sancionatorio ambiental, se observa que el Código de Policía de Bogotá, en su   artículo 173 indica que en caso de que un establecimiento de comercio reincida   en la violación de normas de convivencia ciudadana, la autoridad de policía   podrá decretar su cierre definitivo. Posteriormente, anota:    

“PARÁGRAFO PRIMERO. Para efectos de la reincidencia de que trata este artículo, se entiende   que constituye un mismo establecimiento de comercio, aquel que, con   independencia del nombre comercial que emplee o del lugar geográfico en que esté   ubicado, desarrolle la misma actividad económica, pertenezca a un mismo   propietario o tenedor, tenga un mismo administrador, o conserve los elementos de   amoblamiento o el personal que laboraba en el establecimiento materia de la   medida correctiva de cierre temporal. Para efectos de la aplicación de este   artículo basta el cumplimiento de una sola de las anteriores condiciones”.    

42. Igualmente, cabe recordar la ya mencionada regla   contenida en el parágrafo del artículo 60 de la Resolución 8321 de 1983, que   establece que las sanciones que se hubiesen impuesto contra establecimientos de   comercio por violación a las normas de salud auditiva se mantendrán a pesar de   que dicho comercio hubiese cambiado de denominación. En este punto se debe   señalar que si bien la mencionada norma se refiere a la protección de la salud   ocupacional y no a procedimientos ambientales, para la Sala es claro que   contempla una regla de interpretación que se acompasa con lo establecido en el   Código de Policía de Bogotá: el cambio en el nombre de un establecimiento de   comercio no hace necesario empezar nuevamente el proceso sancionatorio por   violación de normas concernientes a la contaminación auditiva que contra éste se   hubiese iniciado.    

43. Al respecto, la Sala advierte que la Secretaría de   Ambiente posiblemente está incurriendo en un error, al denominar como “razón   social” lo que puede ser simplemente la enseña del establecimiento de comercio.   En efecto, la doctrina sobre el derecho societario[19] distingue entre   el “nombre comercial” de una sociedad, la “enseña” del establecimiento de   comercio y la “razón o denominación social”. Estas últimas se refieren al nombre   de una persona jurídica como atributo de su personalidad[20], mientras que   el “nombre comercial” es “cualquier signo que identifique a una actividad   económica, a una empresa o a un establecimiento mercantil”[21] y de allí que   la doctrina haya definido a la “enseña” como aquél nombre comercial aplicado   específicamente a un establecimiento de comercio. Finalmente, cabe recordar que   en virtud del artículo 28, numeral 6 del Código de Comercio, existe una   obligación a cargo de los dueños de establecimientos de comercio de registrar   “la apertura de establecimientos de comercio y de sucursales, y los actos   que modifiquen o afecten la propiedad de los mismos o su administración”, so   pena de ser sancionados por la Superintendencia de Industria y Comercio, de   acuerdo con lo estipulado en el numeral quinto del artículo 11 del Decreto 2153   de 1992[22].    

44. En ese sentido, estos tres elementos son independientes   y la modificación de uno de ellos no impacta en los demás. De acuerdo con lo   anterior, si se inicia un procedimiento ambiental por infracciones ocurridas en   un determinado establecimiento de comercio, no puede decirse que con el simple   cambio de enseña del mismo se debe reiniciar dicho procedimiento, sobre todo si   se tiene en cuenta que la ley ambiental no trae una previsión en ese sentido,   como ya se dijo. Por otro lado, un cambio en la enseña del establecimiento, no   puede asumirse como un cambio de la razón social de su dueño ni mucho menos como   una modificación de las circunstancias de hecho que dieron lugar al   procedimiento sancionatorio, sobre todo porque el cambio en el nombre comercial   es un asunto que pertenece a la voluntad del propietario del establecimiento y   no tendría sentido que la continuidad de un proceso sancionatorio estuviera   condicionada por una circunstancia que puede ser modificada al arbitrio del   investigado.    

45. Así mismo, suponiendo que el establecimiento pertenezca   a una persona jurídica, la modificación de la razón o denominación social de   esta última tampoco puede dar lugar a la anulación del proceso sancionatorio,   toda vez que el cambio de razón social es una reforma estatutaria que en nada   afecta la existencia misma de la persona jurídica propietaria del   establecimiento. En similar sentido, bajo el supuesto de que el establecimiento   cambie de titular inscrito ante el registro mercantil, no es necesario anular   las actuaciones surtidas sino que es suficiente con notificar al nuevo titular   de la existencia del procedimiento para que pueda intervenir en el mismo, como   se deduce de las previsiones contenidas en el artículo 18 de la Ley 1333 de   2009, según las cuales el inicio del procedimiento sancionatorio ambiental   deberá ser notificado en los términos del Código Contencioso Administrativo. Por   supuesto, una vez notificado el nuevo titular, se le deben otorgar las   oportunidades procesales suficientes para que se pronuncie en defensa de sus   intereses dentro del proceso que ya se encontraba en curso.    

46. Por todo lo anterior, la Sala considera que el hecho de   que algunos establecimientos modifiquen su enseña comercial o que cambien de   dueño durante el trámite del procedimiento sancionatorio ambiental, no justifica   la ineficiencia de la Secretaría de Ambiente, evidenciada en el poco número de   procesos iniciados y en el hecho de que la problemática de contaminación   auditiva lleva poco más de diez años sin resolverse, con el agravante de que la   reiterada exposición a altos niveles de ruido puede tener una repercusión   negativa en la salud de los habitantes de la zona, como específicamente puede   decirse sobre el señor Lucio Rodríguez.    

47. Así las cosas y con base en las consideraciones   expuestas a lo largo de esta providencia, la Sala llega a las siguientes   conclusiones:    

47.1 La acción judicial idónea para solucionar   definitivamente la problemática de contaminación auditiva en el barrio Restrepo   de la ciudad de Bogotá es la acción popular, dado que es en el marco de un   proceso de esa naturaleza en el cual es posible lograr la articulación entre los   vecinos, la administración y los dueños de los establecimientos de comercio en   procura de la protección de los derechos colectivos.    

47.2 Sin embargo, dadas las dificultades que se han   presentado en el trámite de la acción popular y el riesgo inminente de que el   derecho fundamental a la salud del accionante se vea perjudicado entre más   tiempo pase sin proveerse una solución, la acción de tutela resulta procedente   como mecanismo subsidiario de protección. Una vez se ha determinado que la   acción de tutela es procedente, la Sala observa que a pesar de que las distintas   entidades accionadas han desplegado actuaciones tendientes a solucionar la   problemática planteada, esta subsiste y no parece existir una solución de fondo   en el corto y mediano plazo.    

47.3 La Secretaría de Ambiente, como autoridad ambiental del   Distrito, no ha ejercido un efectivo control y sanción de las infracciones a las   normas ambientales en materia de ruido, máxime teniendo en cuenta que dicha   autoridad ha adoptado una interpretación de la ley ambiental según la cual el   cambio de nombre de un establecimientos implica la anulación del proceso   sancionatorio que se le venía siguiendo, lo cual a todas luces retrasa aún más   la eventual imposición de medidas definitivas. La Alcaldía Local, por su parte,   tampoco reporta acciones tendientes a la prevención y control de la   contaminación auditiva, salvo aquellas que se refieren a enviar requerimientos a   la mencionada Secretaría para que atienda eventuales infracciones.    

47.4 Por lo anterior, para la Sala es claro que, aun cuando   las autoridades accionadas no son las directas responsables de la contaminación   auditiva que se presenta en el barrio Restrepo, no han ejercido eficazmente sus   competencias para poner fin a dicha problemática, con lo cual se ha profundizado   el menoscabo a los derechos colectivos y, eventualmente, se pueden llegar a   afectar de manera irreversible los derechos fundamentales de los residentes de   dicho barrio. De este modo, es necesario que la Corte ordene ciertas medidas   tendientes a proteger transitoriamente el derecho a la salud del accionante,   mientras se alcanza una solución definitiva a partir de lo que sea resuelto en   el trámite de la acción popular.    

48. Así las cosas, la Sala Novena de Revisión de la Corte   Constitucional ordenará a las entidades accionadas la realización de las   siguientes medidas:    

48.1 Las entidades accionadas deberán conformar una mesa de   coordinación interinstitucional, integrada por un delegado del Secretario de   Ambiente, un representante de la Subdirección de Calidad del Aire, Auditiva y   Visual de dicha Secretaría, un delegado del Alcalde Local de Antonio Nariño, el   Comandante de la Estación de Policía de la localidad y un delegado de la   Personería de Bogotá en calidad de representante del Ministerio Público. Esta   mesa tendrá por objeto coordinar y determinar un plan de acción sobre las   actuaciones que cada entidad se comprometa a llevar a cabo dentro del marco de   sus competencias, para mitigar a corto plazo la contaminación auditiva que se   presenta en la zona del barrio Restrepo comprendida entre las carreras 16 y 17   con calles 17, 18, 18 A y 19 Sur mientras se alcanza una solución definitiva y a   largo plazo en el marco de la acción popular que se encuentra en trámite.    

La mesa deberá emitir un informe a más tardar un mes   calendario después de notificada esta sentencia, en el que consten los   compromisos adoptados por las entidades, los plazos de ejecución, los métodos   para verificar el cumplimiento y los funcionarios o las dependencias   responsables de los mismos. Tal documento deberá ser remitido una vez cumplido   el plazo a esta Corte y al Juzgado Treinta y Cinco Penal   Municipal con Función de Control de Garantías, que hará el seguimiento a las   órdenes impartidas en esta sentencia, y deberá   ser publicado en la página web de la Alcaldía Local y socializado con la   comunidad por el método más expedito.    

48.2 Entre los compromisos que se adopten, se deberá incluir   la obligación de las entidades accionadas de poner en conocimiento de la   Superintendencia de Industria y Comercio aquellos casos en los que adviertan que   los establecimientos no cuentan con registro mercantil o no está actualizado.    

48.3 Como parte de las medidas que deberán ser adoptadas por   la Mesa, la Secretaría de Ambiente deberá organizar al menos dos visitas   técnicas mensuales nocturnas a la zona por parte de la Subdirección de Calidad   del Aire, Auditiva y Visual con el fin de imponer las medidas preventivas a que   haya lugar contra los establecimientos que se encuentren en incumplimiento de la   normativa ambiental, priorizando aquellos que se encuentran más cercanos al   lugar de vivienda del accionante. Igualmente, deberán abrirse en el menor tiempo   posible los procesos sancionatorios ambientales a que haya lugar y dar celeridad   a los que ya han iniciado, dentro de los términos previstos por la Ley y sin que   haya lugar a declarar la nulidad de los procesos o a iniciarlos nuevamente por   el simple cambio de enseña comercial de los establecimientos investigados o por   el cambio en la razón social de sus dueños. Para efectos de estas visitas, los   funcionarios deberán contar con la compañía y el apoyo de agentes de la Policía   Metropolitana de Bogotá.    

48.4 A la Alcaldía Local de Antonio Nariño se le ordenará la   realización de un censo de establecimientos comerciales ubicados en la zona del   barrio Restrepo comprendida entre las carreras 16 y 17 con calles 17, 18, 18 A y   19 Sur del barrio Restrepo, con detalles sobre la ubicación exacta de los   mismos, con el fin de determinar si cumplen o no con los usos del suelo   establecidos por la normatividad vigente para que, en caso de no hacerlo, se   proceda a abrir los procedimientos administrativos correspondientes, como medida   de prevención de la contaminación auditiva. Los plazos para la realización de   dicho censo deberán quedar consignados en el informe de la mencionada Mesa y no   podrán superar los cuatro meses contados a partir de la notificación de esta   providencia.    

48.5 Por su parte, la Policía Metropolitana de Bogotá deberá   i) disponer de los agentes de policía necesarios para acompañar a los   funcionarios de la Secretaría de Ambiente que realicen las visitas técnicas y la   imposición de medidas preventivas, ii) adelantar, en ejercicio de sus funciones,   operativos policiales constantes en la zona con el fin de verificar el   cumplimiento de las normas policivas y de sancionar a los infractores. Los   compromisos que adquiera la Policía Metropolitana a este respecto deberán estar   consignados en el informe mencionado anteriormente.    

48.6 Igualmente, se solicitará a la Procuraduría General de   la Nación que ejerza una vigilancia especial a los procesos sancionatorios   ambientales que cursan ante la Secretaría de Ambiente de Bogotá con el fin de   garantizar la celeridad en el trámite de los mismos. Del mismo modo, se   solicitará a la Personería de Bogotá que designe un delegado para asistir a las   reuniones de la mesa interinstitucional a la que se ha hecho referencia, así   como que realice un seguimiento al cumplimiento de los compromisos adoptados por   las accionadas y de las órdenes de esta sentencia para que, si a bien lo tiene,   elabore un informe independiente que presentará a esta Corte y al Juzgado de   primera instancia, en el que se realice una evaluación acerca de la   implementación y efectividad de las medidas adoptadas.    

48.7 Finalmente, la Sala advierte que en virtud del artículo   27 del Decreto 2591 de 1991, el seguimiento al cumplimiento de las órdenes   impartidas en la presente providencia corresponde al Juzgado Treinta y Cinco Penal Municipal con Función de Control de   Garantías como juez de primera instancia. Sin embargo, esta Corte, a través de   su Sala Novena de Revisión o la que se disponga para el caso, se reserva la   posibilidad de asumir el seguimiento a dicho cumplimiento de considerarlo   necesario.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO:   REVOCAR  la sentencia de siete (7) de octubre de 2014   proferida por el Juzgado Treinta y Cinco Penal Municipal con Función de Control   de Garantías y, en consecuencia, CONCEDER transitoriamente la   acción de tutela interpuesta por el señor Lucio Rodríguez Arévalo para la   protección de su derechos fundamental a la salud en conexidad con el medio   ambiente sano.    

SEGUNDO:   ORDENAR a la Secretaría de Ambiente de Bogotá, D.C.,   a la Alcaldía Local de Antonio Nariño y a la Policía Metropolitana de Bogotá   la conformación de una mesa interinstitucional en los términos y con los   objetivos establecidos en el párrafo 48.1 de esta providencia.    

TERCERO:   ORDENAR a las entidades accionadas que, con ocasión   de lo ordenado en el numeral segundo de esta providencia, remitan a esta   Corporación y al Juez de primera instancia un informe en el que se consignen los   compromisos adoptados por cada entidad, así como los plazos, los responsables y   los métodos para verificar su cumplimiento, en los términos que se indican en   las consideraciones de esta providencia. Este informe deberá ser publicado en la   página web de la Alcaldía Local de Antonio Nariño y socializado con la comunidad   afectada. Para el cumplimiento de esta orden, las entidades accionadas contarán   con un mes calendario contado desde la notificación de esta sentencia.    

CUARTO:   ORDENAR  a las entidades accionadas que, como parte de los   compromisos a los que se llegue en la mesa contemplada en el numeral primero,   remitan a la Superintendencia de Industria y Comercio todos los casos en los   cuales adviertan que los establecimientos de comercio no cuentan con registro   mercantil o que este no se encuentra actualizado.    

QUINTO:   ORDENAR a la Secretaría de Ambiente que, a través de su Subdirección de   Calidad de Aire, Auditiva y Visual, realice al menos dos visitas técnicas   mensuales nocturnas a la zona comprendida entre   las carreras16 y 17 con calles 17, 18, 18 A y 19 Sur del barrio Restrepo, en los términos establecidos en el apartado 48.2 de esta sentencia.   Esta medida deberá ser incluida dentro de los compromisos a los que se lleguen   en desarrollo de lo ordenado en el numeral primero.    

QUINTO: ORDENAR a la Alcaldía Local de Antonio   Nariño un censo de establecimientos comerciales ubicados en la zona   del barrio Restrepo comprendida entre las carreras 16 y 17 con calles 17, 18, 18   A y 19 Sur del barrio Restrepo, con detalles sobre la ubicación exacta de los   mismos, con los fines establecidos en el párrafo 48.4 de las consideraciones de   esta providencia. Los plazos y procedimientos para la realización de dicho censo   deberán quedar consignados en el informe de la mencionada Mesa y no podrán   superar los cuatro meses contados a partir de la notificación de esta   providencia.    

SEXTO: ORDENAR a la   Policía Metropolitana de Bogotá que disponga de los agentes de policía   necesarios para acompañar a los funcionarios de la Secretaría de Ambiente que   realicen las visitas técnicas y la imposición de medidas preventivas y que   adelante, en ejercicio de sus funciones, operativos policiales constantes en la   zona con el fin de verificar el cumplimiento de las normas policivas y de   sancionar a los infractores. Los compromisos que adquiera la Policía   Metropolitana a este respecto deberán estar consignados en el informe ordenado   anteriormente.    

SÉPTIMO: SOLICITAR a la   Procuraduría General de la Nación que, si así lo dispone, ejerza una vigilancia   especial a los procesos sancionatorios ambientales que cursan ante la Secretaría   de Ambiente de Bogotá con el fin de garantizar la celeridad en el trámite de los   mismos.    

OCTAVO: SOLICITAR a la   Personería de Bogotá que, si así lo dispone, delegue un funcionario para que   asista a las reuniones de la mesa ordenada en el numeral primero en calidad de   Ministerio Público. Igualmente, que realice un seguimiento a la implementación   de los compromisos adoptados por dicha mesa, con el fin de presentar informes   independientes a esta Corte y al Juzgado de primera instancia, en los que se   evalúe la eficacia de las medidas acordadas.    

NOVENO: ADVERTIR que   las órdenes contenidas en esta sentencia tienen vigencia hasta que se encuentre   ejecutoriada una sentencia de fondo dentro de la acción popular impetrada por el   accionante que se encuentra en curso, en vista del carácter transitorio de la   protección que se otorga a través de la presente providencia.    

DÉCIMO: ADVERTIR que el   seguimiento al cumplimiento de las órdenes impartidas en esta sentencia   corresponde al Juzgado Treinta y Cinco Penal Municipal   con Función de Control de Garantías como juez de primera instancia. Sin embargo,   esta Corte, a través de su Sala Novena de Revisión o la que se disponga para el   caso, se reserva la posibilidad de asumir el seguimiento a dicho cumplimiento de   considerarlo necesario.    

DÉCIMO PRIMERO: COMUNICAR esta providencia, por intermedio de la Secretaría General de   esta Corporación, a la Procuraduría General de la Nación y a la Personería de   Bogotá para efectos de lo dispuesto en los numerales octavo y noveno.    

DÉCIMO SEGUNDO: Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, líbrense   las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para   los efectos allí contemplados.    

Notifíquese,   comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN    

Magistrada (E)    

                         

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

                                 Magistrada                    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado      

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Sentencia T – 406 de 2005, M. P.: Jaime Córdoba   Triviño.    

[2] A modo de ejemplo, ver Sentencias T – 061 de 2013 (M.   P. Jorge Ignacio Pretelt), T – 269 de 2013 (M. P. María Victoria Calle), T – 313   de 2011 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), entre muchas otras.    

[3] Ver Sentencia T – 061 de 2013 (M. P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub).    

[4] Esta regla jurisprudencial tiene su origen en los   criterios establecidos desde la Sentencia T-225 de 1993 (M. P. Vladimiro Naranjo   Mesa), que han sido desarrollados y reiterados en la jurisprudencia posterior.   Así por ejemplo, véanse las Sentencias T – 896 de 2007 (M. P. Manuel José Cepeda   Espinosa), T – 885 de 2008 (M. P. Jaime Araújo Rentería) y, más recientemente,   las Sentencias T – 177 de 2011 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T – 484   de 2011 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y T – 061 de 2013 (M. P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub), entre otras.    

[5]  Ver por ejemplo la Sentencia T-539 de 1993, M.P. José Gregorio   Hernández.    

[6]  M.P. Eduardo Montealegre Lynett    

[7]  M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[8]  M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[9]  M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[10]  M.P. Mauricio González Cuervo.    

[11]  M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[12]  Aquellas ciudades con más de un millón de habitantes, según lo   dispuesto en el artículo 66 de la Ley 99 de 1966 de la Ley 99 de 1993.    

[13]  Artículo 12, Ley 1333 de 2009.    

[14]  Págs. 24 a 31, 47 y 48, 53 a 57, 96 a 102, Cuaderno 1,   Expediente.    

[15]  Págs. 224 a 228, Cuaderno 1, Expediente.    

[16]  Págs. 230 a 326, Cuaderno 1, Expediente.    

[17]  Pág. 341, Cuaderno 1, Expediente.    

[18]  Pág. 225, Cuaderno 1, Expediente.    

[19]  Cfr. Reyes Villamizar, Francisco. “Derecho Societario”, Tomo I,   págs. 196 a 199. Ed. Temis, S. A., 2006.    

[20]  En el caso de personas naturales que se dedican al   comercio y son propietarios de un establecimiento de comercio, la razón social   corresponde el nombre de dicha persona.    

[21]  Artículo 190 de la Decisión 486 de 2000 de la Comunidad Andina   de Naciones (CAN).    

[22] ARTICULO 11. FUNCIONES ESPECIALES DEL SUPERINTENDENTE   DELEGADO PARA LA PROMOCION DE LA COMPETENCIA. (…) 5.   Imponer a las personas que ejerzan profesionalmente el comercio, sin estar   matriculadas en el registro mercantil, multas hasta el equivalente de diecisiete   (17) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la imposición de   la sanción.