T-353-14

           T-353-14             

Sentencia T-353/14    

 (Bogotá D.C., Junio 6)    

ACCION DE   TUTELA PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS JUDICIALES-Improcedencia   por existir mecanismo judicial idóneo y no existir perjuicio irremediable    

ACCION DE   TUTELA PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS JUDICIALES-Procedencia   excepcional    

La jurisprudencia de la Corte Constitucional en   múltiples ocasiones ha señalado que a través del cumplimiento de las   providencias judiciales se garantiza la efectividad y materialización de los   derechos fundamentales de los ciudadanos que acuden a la administración de   justicia. Los derechos consagrados en los artículos 228 y 229 de la Constitución   no se limitan a garantizar el efectivo acceso a la administración de justicia:   además, exigen que se cumpla con lo ordenado mediante la decisión judicial. En   tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que el incumplimiento   de sentencias judiciales, además de comprometer los derechos señalados, atenta   contra el deber consagrado en el inciso final del artículo 4º de la Carta y el   derecho al debido proceso. De este modo, la Corte ha sido enfática en establecer   que “el cumplimiento de las   sentencias judiciales es parte integrante de los derechos fundamentales al   debido proceso y de acceso a la administración de justicia pues la circunstancia   de una persona a cuyo favor se ha resuelto tiene derecho garantizado por el   Estado, a que lo judicialmente ordenado se cumpla con exactitud y oportunidad”    

ACCION DE   CUMPLIMIENTO-Función, finalidad y objeto    

La acción de cumplimiento surge   como un derecho constitucional  fundamental de acudir a la jurisdicción con   el objeto de hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto   administrativo. En efecto, cuando hay un incumplimiento de un deber específico   contenido en una ley o acto administrativo es la acción de cumplimiento el mecanismo idóneo para corregir la inacción de la administración.   Sobre la finalidad de la acción de cumplimiento la sentencia C- 1194 de 2001   expresó “Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo   que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o   administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la   acción de cumplimiento”.    

DERECHO DE   TODOS A PARTICIPAR EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Protección constitucional    

Uno de los fines esenciales del   Estado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2 de la Constitución Política,   es el de “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan   y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”.    Este fin esencial se enmarca en el contexto de la democracia participativa. Al   Estado no le basta con abstenerse de obstaculizar la participación de las   personas, sino que tiene el deber de promoverla, por medio de diversos   instrumentos, dentro de los cuales se encuentran los mecanismos de participación   ciudadana: voto, plebiscito, referendo, consulta popular, cabildo abierto,   iniciativa legislativa y revocatoria del mandato, reconocidos en el artículo 103   de la Constitución.    

DERECHO DE   TODOS A PARTICIPAR EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Participación en la formulación, aplicación y evaluación de planes de   desarrollo municipales    

PLANES DE   DESARROLLO TERRITORIAL-Reglas especiales para la   elaboración    

La ley prevé seis reglas   especiales, a saber: (i) el alcalde debe elaborar el plan conforme al programa   de gobierno presentado al inscribirse como candidato; (ii) las dependencias   municipales deben prestarle el apoyo administrativo, técnico y de información   necesario para elaborar el plan; (iii) el alcalde someterá a consideración del   consejo de gobierno o quien haga sus veces el proyecto del plan, sea en forma   integral o por elementos o componentes; (iv) de manera simultánea a esta   presentación, se debe convocar al consejo territorial de planeación; (v) el   proyecto de plan, como documento consolidado, debe presentarse a consideración   de los consejos territoriales de planeación, a más tardar dentro de los dos   meses siguientes a la posesión del alcalde; y (vi) el consejo de planeación debe   realizar su tarea en un tiempo máximo de un mes, contado desde la presentación   anterior. Una vez surtido el anterior procedimiento, al tenor de lo dispuesto en   el artículo 40, el proyecto del plan de desarrollo debe presentarse al concejo   municipal, dentro de los primeros cuatro meses del periodo del alcalde, para su   aprobación. El concejo deberá tramitar el proyecto en el mes siguiente a su   presentación. Luego de aprobado el plan de desarrollo es menester evaluar los   planes de acción conforme al artículo 41, y proceder a la evaluación de gestión   y de resultados del mismo, según el artículo 42. De otra parte, el alcalde tiene   el deber de rendir un informe anual de ejecución del plan (art. 43), y los   concejos deben definir los procedimientos por medio de los cuales los planes se   armonizarán con los respectivos presupuestos (art. 44).    

La participación de los pueblos   indígenas o tribales en las decisiones que los afectan, además de enmarcarse   dentro de los parámetros propios de la participación de todos en las decisiones   que los afectan, tiene una serie de particularidades especiales. La primera de   ellas, y la más relevante, es la de que sus parámetros normativos, además de   estar dados por los artículos 2, 7, 40, 103 y 330 de la Constitución Política,   surgen del Convenio 169 de la OIT – aprobado por la Ley 21 de 1991- que, al   tenor de lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta, hace parte del bloque de   constitucionalidad en sentido estricto. A partir de los referentes   constitucionales anotados, es posible advertir que el contexto de la   participación de los grupos indígenas y tribales es el reconocimiento y la   protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. Este mismo contexto   es el que permite comprender el Convenio 169 de la OIT, en cuyo artículo 1 se   precisa que éste se aplica (i) a los pueblos tribales cuyas condiciones   sociales, culturales y económicas los distingan de otros sectores de la   colectividad nacional, y estén regidos por sus propias costumbres o tradiciones   o por una legislación especial; (ii) a los pueblos considerados indígenas por el   hecho de descender de poblaciones que habitan el país o una región geográfica a   la que pertenece el país, en la época de la conquista o la colonización o   establecimiento de las actuales fronteras, cualquiera sea su situación jurídica,   y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y   políticas. Para determinar los pueblos tribales o indígenas es un criterio   fundamental el de su conciencia sobre su identidad.    

CONVENIO 169 DE LA OIT Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento del derecho a la consulta previa    

DERECHO A LA   PARTICIPACION DE COMUNIDADES INDIGENAS Y TRIBALES-Protección   especial al derecho de participación en decisiones que los afectan como los   planes de desarrollo    

Respecto de la elaboración de los planes de desarrollo, el derecho de las   comunidades indígenas se garantiza permitiendo su participación en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de   desarrollo nacional y regional. En los   territorios donde habiten comunidades indígenas beneficiarias de recursos   propios de las regalías, se debe garantizar la participación de dichas   comunidades en la elaboración del plan de desarrollo, con el fin de concertar   las prioridades que tiene la comunidad y con ello invertir los dineros   provenientes de regalías en sus necesidades. La Sala Segunda de Revisión   concluyó, que sí se vulneró el derecho a la participación de la comunidad, por   cuanto no existió un periodo de discusión para la posible inclusión del plan de   vida del resguardo, en el plan de desarrollo municipal de Palermo. Sin embargo,   posterior a la aprobación, se llevó a cabo dicha concertación    

Referencia: Expediente T-4.198.537    

Fallos de tutela objeto de revisión: sentencia           proferida por el Juzgado 3 Civil del Circuito de Neiva, que revocó el fallo           del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Palermo, que concedió el amparo.    

Accionante: Resguardo Indígena Páez de Bache.      

Accionado: Alcaldía Municipal de Palermo – Huila.    

Magistrados de la Sala           Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo,           Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.     

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.    

I.                   ANTECEDENTES.    

1.       Demanda de tutela[1].     

1.1. Elementos y pretensión.    

1.1.1. Derechos fundamentales invocados:   debido proceso, consulta previa, autonomía y libre determinación como minoría   étnica.    

1.1.2. Conductas que causan la vulneración:   (i) el no cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del   Huila, el 14 de abril de 2008; y (ii) la aprobación del Plan de Desarrollo del   Municipio de Palermo – Huila –, sin incluir el plan de vida de la comunidad.    

1.1.3. Pretensión: (i) ordenar el cumplimiento   del fallo proferido por el juez administrativo; (ii) declarar la nulidad del   acto administrativo que aprobó el Plan de Desarrollo Municipal de Palermo –   Huila –.      

1.2. Fundamentos de la pretensión.    

1.2.1. El resguardo Indígena Páez de Bache,   fue constituido mediante Resolución 010 del 24 de mayo de 1996[2].    

1.2.3. El 27 de mayo de 2008, el Tribunal   Contencioso Administrativo del Huila, en sentencia de segunda instancia, ordenó   al municipio de Palermo, invertir los recursos de regalías del petróleo (años   2002 al 2007), en beneficio de la comunidad del Resguardo Indígena Páez de   Bache, previa concertación con esta, lo cual debería realizarse en un periodo no   mayor a 5 años, es decir, a partir de enero de 2009 hasta finales de 2013[3].   Esto como consecuencia de la acción de cumplimiento interpuesta por la comunidad   indígena para hacer cumplir las leyes 619 de 2000 y 756 de 2002, que reconocen   un porcentaje de participación de los recursos de regalías para los resguardos   indígenas.    

1.2.4. El 17 de febrero de 2012, el   secretario de planeación e infraestructura del municipio de Palermo, le hizo   entrega al resguardo indígena del cronograma de la socialización de Plan de   Desarrollo 2012 – 2015, invitándolos a participar y realizar los aportes   necesarios para la realización de dicho plan[4].      

1.2.5. El 14 de abril de 2012, el resguardo   solicitó al concejo municipal, la realización de una consulta previa para   implementación de su plan de vida en el Plan de Desarrollo Municipal[5].   La misma solicitud la hizo el 20 de abril a la alcaldía municipal[6].    

1.2.6. El 18 de abril de 2012, el   viceministerio para la participación e igualdad de derechos, envió un concepto   sobre la necesidad de consultar los Planes de Desarrollo de las entidades   territoriales, concluyendo que, la consulta previa procede siempre y cuando   exista una afectación directa a dichas etnias en razón de proyectos, programas o   presupuestos, lo que implica que únicamente se debe(n) consultar dicho(s)   proyecto(s) o presupuesto(s), y no el conjunto general del plan.    

1.2.7. El 6 de junio de 2012, fue aprobado   el Plan de Desarrollo del Municipio, mediante Acuerdo No. 015 de 2012.      

1.2.8. El 3 de septiembre de 2012, la   comunidad indígena presentó una carta ante la alcaldía, manifestando su   inconformismo con el trámite que se le había dado a la consulta previa[7].    

1.2.9. El 7 de noviembre de 2012, se   realizó una reunión entre la administración municipal de Palermo y el resguardo   indígena accionante. En ella, la alcaldía se comprometió a adelantar las   gestiones administrativas necesarias para realizar las inversiones para la   comunidad indígena, en los términos y condiciones del fallo del Tribunal   contencioso, para lo cual consideró necesario hacer una consulta para la   inclusión del Plan de Vida de la comunidad indígena en el Plan de Desarrollo   Municipal.    

1.2.10. El 14 de noviembre de 2012, se   reunieron nuevamente las partes, en esta ocasión, la secretaria de hacienda   municipal manifestó que la deuda de lo que el municipio debió realizar entre   julio de 2002 y 31 de diciembre de 2011, ascendía a la suma de $16.491.506.837,   según proyección realizada por el municipio. Datos que fueron entregados al   resguardo para que los compararan con su propia información y aplicaran las   correcciones pertinentes[8].    

1.2.11. El 11 de enero de 2013[9],   la gobernadora del cabildo, Ana Cely Salazar Salazar, informó al alcalde   municipal de Palermo que, en la asamblea de la comunidad del resguardo indígena   Páez de Bache, realizada el 21 de noviembre de 2012[10], se analizó   la información suministrada por la administración, concluyendo que se   encontraban ajustada a sus pretensiones la liquidación por recursos de regalías   propuesta en la reunión del 14 de noviembre de 2012.    

1.2.12. En la misma fecha, se llevó a cabo   otra reunión, en la cual la comunidad solicitó a la administración ahondar en   sus problemáticas, las cuales se encontraban plasmadas en su plan de vida; ante   lo cual, el alcalde estableció una fecha para tratar el tema[11].      

1.2.13. El 10 de abril de 2013, se inició   la primera fase de la consulta previa. En esta oportunidad se establecieron   varios puntos, entre ellos: (i) cronograma a implementar en el proceso de la   consulta previa (3 fases: 1. Preconsulta y socialización. 2. Impactos,   concertación, medidas de manejo y preacuerdos. 3. Protocolización, seguimiento y   acompañamiento; (ii) se realizó la socialización del plan de desarrollo aprobado   en el acuerdo 061 de 2012, indicando los programas y las metas que conciernen a   la comunidad indígena; y (iii) se asignaron tareas[12].     

1.2.14. El 8 de mayo de 2013, se realizó la   segunda fase de la consulta previa, aquí: (i) se hizo entrega de la propuesta de   la comunidad del resguardo “Juntos por la previvencia de nuestro pueblo”[13];   (ii) se entregó el acta del 21 de noviembre de 2012, por medio de la cual el   pueblo indígena aceptó la liquidación presentada por la alcaldía el 14 de   noviembre de 2012; (iii) la alcaldía propuso un acuerdo de pago del saldo que se   debe invertir en el resguardo, “alude que es posible asignarle $250.000.000   para el año 2013, $250.000.000 para el año 2014”  y buscarían una solución para garantizar el cumplimiento; y (iv) crean un comité   encargado de diseñar, presentar y gestionar los proyectos de la comunidad[14].    

Los aportes del departamento ya habían sido   objeto de conciliación entre la gobernación y el resguardo, y llevados a la   Resolución No. 333 de 2010[15].    

1.2.16. El 16 de julio de 2013, la   comunidad indígena le manifestó a la administración no estar de acuerdo con la   forma de pago, al respecto manifestaron: “la propuesta hecha por usted no[s]   llevaría a esperar 48 años para que el municipio nos pueda pagar lo dejado de   invertir, desde el 2002 a diciembre 31 de 2011”[16].        

1.2.17. El 03 de agosto de 2013, la   administración municipal respondió al resguardo, que dicho presupuesto era el   disponible para la implementación del plan de vida del resguardo Páez Bache, que   la comunidad debería priorizar las metas de la comunidad, y que, el tema del   cumplimiento de la sentencia de 2008 se abordaría una vez culminado el proceso   de consulta.    

2. Respuesta   de las entidades accionadas.    

2.1. Alcaldía Municipal de   Palermo – Huila –[17]:  solicitó negar el amparo por las siguientes razones:    

2.1.1. El municipio ha adelantado   las gestiones necesarias para, de manera conjunta con la comunidad, incluir esta   inversión en el Plan de Desarrollo Municipal, para así realizar las   apropiaciones necesarias y destinar paulatinamente los recursos, de acuerdo a lo   ordenado por el Tribunal Contencioso Administrativo.    

2.1.2. El municipio dio inicio al   proceso de consulta previa con la comunidad indígena, el cual actualmente se   encuentra en su tercera y última fase, en virtud de ello, la administración   presentó el presupuesto para las vigencias 2013 al 2015 (punto 1.2.14.);   solicitando al resguardo priorizar los proyectos que requiere adelantar y que   hacen parte de su plan de vida con el fin de elaborar el proyecto de Acuerdo por   el cual se modifica el Plan de Desarrollo.    

2.1.3. El resguardo pretende que   le sea entregado el dinero y no que sea invertido en proyectos, sin embargo,   acorde con el fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de fecha 27 de mayo   de 2008, el municipio debe realizar inversiones en el sitio donde se encuentre   ubicado el resguardo, previa concertación con el mismo y con recursos de   regalías.    

2.1.4. La administración celebró   un contrato de consultoría para adelantar el Plan de Ordenamiento Territorial   para las comunidades indígenas, contrato que debió ser liquidado dado que la   comunidad se rehusó a dejar entrar al contratista.         

2.1.5. Según la información   presupuestal:    

– la ejecución de las   transferencias del departamento al municipio desde la vigencia 2010, con destino   al resguardo asciende a $4.000.000.000 aproximadamente.    

– los compromisos por pagar son   alrededor de $576.000.000.000 aproximadamente, con corte 31 de diciembre de   2011.    

– el total de las trasferencias   departamentales realizadas al municipio desde la vigencia 2010 son de   $6.000.000.000.    

– las inversiones realizadas en el   municipio con recursos de regalías, es de $2.000.000.000 aproximadamente, del   2009 al 2011.    

– lo que el municipio debió   realizar según la sentencia de 2008, durante el periodo comprendido entre julio   de 2002 y diciembre de 2007, asciende a la suma de $8.669.442.450.    

2.1.6. Dado que la pretensión va   dirigida a anular el acuerdo por el cual se acogió el plan de desarrollo   municipal, por falta de consulta previa, el mecanismo idóneo para discutir la   legalidad del acto administrativo es la vía contencioso administrativa, a través   de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.      

3. Decisiones judiciales objeto de revisión.    

3.1. Sentencia del Juzgado   Primero Promiscuo Municipal de Palermo, del 17 de septiembre de 2013[18].    

Concedió parcialmente el amparo.   Luego de realizar un recuento jurisprudencial sobre la figura de consulta   previa, concluyó que, en el caso, era  evidente que la consulta previa no se   había realizado en debida forma por parte de la administración municipal, por   ello, ordenó a la accionada, garantizar la consulta previa de todo acto   administrativo que perjudicara en forma directa y/o que tuviera que ver con   programas y proyectos que se adopten en el plan de desarrollo municipal, o que   se fueran a realizar en el territorio de la comunidad indígena Páez de Bache.           

3.2. Impugnación[19].    

La alcaldía municipal reiteró los   argumentos planteados en la respuesta de la acción de tutela.    

3.3. Sentencia del Juzgado   Tercero Civil del Circuito de Neiva, del 31 de octubre de 2013[20].    

Revocó el numeral primero del   fallo de primera instancia, en el cual se tuteló el derecho a la consulta previa   de la comunidad indígena accionante. Consideró que: (i) la jurisdicción   contencioso administrativa es la encargada de dirimir la nulidad del acto   administrativo por medio del cual se aprobó el plan de desarrollo municipal;   (ii) existe otro mecanismo para reclamar el cumplimiento de una sentencia   judicial; (iii) no es viable por vía de tutela, ordenar al alcalde realizar una   consulta previa para incluir un proyecto específico en el plan de desarrollo,   toda vez que la consulta previa no esta diseñada para este tipo de cometidos.    

4. Actuaciones ante la Corte   Constitucional.    

4.1. Mediante auto del 28 de mayo   de 2014, se solicitaron las siguientes pruebas:    

PRIMERO. Por Secretaría   General de esta Corporación, OFÍCIESE a la alcaldía municipal de Palermo – Huila[21],   para que, en el término de 2 días hábiles contados a partir de la notificación   de esta providencia, responda las siguientes preguntas:    

(i)                       Cuál es el objeto de  la consulta previa solicitada por la comunidad   indígena.    

(ii)                    Si se concluyeron todas las fases de la consulta previa con la comunidad   indígena. Si la respuesta es positiva, enviar las pruebas documentales   correspondientes, indicando de manera detallada los procedimientos que debe   adelantar el municipio para iniciar la ejecución de las decisiones adoptadas. En   caso de ser negativa, el estado actual del proceso, los acuerdos obtenidos y los   obstáculos para concluir.      

(iii)                  Si ya se hizo una modificación al plan municipal de desarrollo con el fin de   incluir el plan de vida de la comunidad indígena.    

(iv)                  Cuáles han sido las inversiones efectivamente realizadas por el municipio en la   comunidad accionante, en los años 2012, 2013, y 2014, indicando el valor   correspondiente. Adicionalmente deberá indicar   cuales serán   presupuestadas para realizar en el año 2015.    

(v)                    Si existe un consenso con el Resguardo Indígena Páez de Bachepara cumplir la   sentencia del 14 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del   Huila – valor a invertir y plan para ejecutar dicha inversión –. De existir,   enviar las pruebas  correspondientes.    

SEGUNDO. Por Secretaría   General de esta Corporación, OFÍCIESE a la Gobernación del Huila[22] para que, en   el término de 2 días hábiles contados a partir de la notificación de esta   providencia, responda las siguientes preguntas:    

(i)                       Cuál ha sido el monto trasferido al municipio de Palermo – Huila, para inversión   en el Resguardo Indígena Páez Bache, en los años 2012, 2013 y 2014; y cuál el   valor estimado para trasferir a dicha comunidad en el año 2015.    

(ii)                    Cuáles han sido las inversiones efectivamente realizadas por el municipio o por   la gobernación en la comunidad accionante, en los años 2012, 2013, y 2014, y el   valor correspondiente.; y cuáles las presupuestadas para realizar en el año   2015.    

(iii)                  De qué manera la Gobernación del Huila puede contribuir con el cumplimiento del   fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, el 14 de   abril de 2008.    

TERCERO. Por Secretaría   General de esta Corporación, OFÍCIESE a la Juzgado Quinto Administrativo del   Circuito Judicial de Neiva[23]  y a la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo del Huila[24],   para que, en el término de 2 días hábiles contados a partir de la notificación   de esta providencia, respondan:    

(i)                       Si se ha realizado, de conformidad con lo establecido en la ley 393 de 1997,   algún trámite para hacer efectivo el cumplimiento de los fallos proferidos por   el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, el 11 de marzo   de 2008, confirmado por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, el 14   de abril de 2008.    

CUARTO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a la señora Ana   Cely Salazar[25],   Gobernadora del Resguardo Indígena Páez Bache,  para que, en el término de   2 días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia,   responda:    

(i)                       Cuál es el objeto de  la consulta previa solicitada por la comunidad   indígena.    

(ii)                  Si asistieron, en qué fechas y cual ha sido su   participación en reuniones que tuvieran por finalidad  la socialización del   proyecto del plan municipal de desarrollo. Si no asistieron, ¿cual fue el   motivo?    

(iii)                  Si se concluyeron todas las fases  de la consulta previa. Si la respuesta   es positiva, cuales fueron los acuerdos a los que llegaron. En caso de ser   negativa, el estado actual del proceso, los acuerdos obtenidos y los obstáculos   para concluir.      

(iv)                  Si existe un acuerdo con las autoridades municipales de Palermo – Huila para   cumplir la sentencia del 14 de abril de 2008, proferida por el Tribunal   Administrativo del Huila – valor a invertir y plan para ejecutar dicha inversión   –. De existir, enviar las pruebas  correspondientes.    

(vi)                Priorizando, cuáles son las inversiones que urgen   ser realizadas en la comunidad.    

(vii)             Si, en atención a lo dispuesto por el artículo 25   de la ley 393 de 1997, la comunidad adelantó alguna gestión ante las autoridades   judiciales allí previstas, para obtener el cumplimiento de la sentencia del 14   de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila.    

QUINTO. Por Secretaría General de esta   Corporación, OFÍCIESE al Ministerio de Hacienda y Crédito Público[26]    así como al Departamento Nacional de Planeación[27], para que, en   el término de 2 días hábiles contados a partir de la notificación de esta   providencia, para que se pronuncien respecto de los hechos planteados en la   demanda, en especial, sobre la manera en que el municipio debe dar cumplimiento   al fallo proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de   Neiva, el 11 de marzo de 2008, confirmado por el Tribunal Contencioso   Administrativo del Huila, el 14 de abril de 2008. Para ello deberán indicar las   competencias de cada una de las autoridades municipales, departamentales o   nacionales para enfrentar la situación presentada así como los procedimientos   que deben adelantarse para el referido cumplimiento.    

SEXTO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a la Dirección   de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior[28]    para que, en el término de 2 días hábiles contados a partir de la notificación   de esta providencia, presente a la Corte, de acuerdo con la información   disponible, una caracterización de la comunidad indígena accionante así como una   descripción de la situación en la que actualmente se encuentra.      

SÉPTIMO.  Lo solicitado   deberá ser enviado por el medio más expedito, fax Corte Constitucional,   teléfono: (1) 3367582, Bogotá.    

4.2. La Gobernación del Huila,   respondió que:    

4.2.1. En cumplimiento del   artículo 11 de la ley 756 de 2002, el Departamento del Huila celebró un acuerdo   de pago con el Resguardo Indígena Páez de Bache del municipio de Palermo, el   cual ha venido cumpliendo desde el 2010 hasta la fecha.    

4.2.2. El Departamento ha girado   los siguientes valores al municipio de Palermo, con destino a inversión en el   resguardo indígena:    

         

         

4.2.3. Respecto del seguimiento a   la inversión en el Resguardo, este lo realiza el Departamento Nacional de   Planeación, con el acompañamiento del personal del Departamento Administrativo   de Planeación Departamental.    

4.3. El Juzgado Quinto   Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, respondió que el Resguardo   Indígena Páez de Bache no ha solicitado un incidente de desacato por   incumplimiento de la sentencia.    

4.4. El Tribunal Contencioso   Administrativo del Huila, respondió que no han realizado trámite alguno para   hacer efectivo el fallo, por cuanto el competente para estos efectos es el a   quo, de conformidad a lo previsto en los artículos 25 y 29 de la Ley 393 de   1997.    

4.5. El Resguardo Indígena Páez   de Bache, informó lo siguiente:    

1)                       No hay liquidación de las regalías dejadas de invertir desde el año 2002 hasta   el 2013. Fue el resguardo quien suministro la información y la liquidación. Se   estima la deuda en una cifra superior a los 16 mil millones de pesos. De los   cuales solo ha invertido aproximadamente 1900 millones, estimado en un 12%.   Estos datos son imprecisos en razón a que al resguardo no se le ha informado con   certeza de inversión, como se demostrara mas adelante.     

2)                       No hay un acuerdo en relación con el cronograma de pagos de los dejado de   invertir, ordenado por el fallo del tribunal administrativo.    

3)                       Solo se ha logrado una inversión parcial realizada en el año 2011, estimada en   un valor de 1900 millones.    

4)                       A la fecha no hay inversión de los años 2012, 2013 y lo que va corrido del 2014.    

5)                       El municipio de Palermo tiene los valores girados por el departamento del Huila   al municipio de Palermo, pero no los han invertido en el resguardo.    

6)                       Lo más grave, es que a la fecha no está incorporado el plan de vida del   resguardo al plan de desarrollo del municipio de Palermo. Solo se concertó entre   las partes, incluirlo en el Plan de desarrollo, pero no se ha materializado en   acta de protocolización entre el cabildo y la alcaldía, tampoco por acuerdo del   concejo municipal. Se esperaba que este proceso fuera por vía de consulta   previa, bajo el debido protocolo, pero no se ha dado, por lo cual se procedió a   realizar una concertación.          

4.5.1. La consulta previa se solicitó con el   objeto de: Garantizar que el plan de vida se desarrolle autónomamente para   garantizar el derecho a la salud y a la educación como ejes fundamentales del   plan de vida que garantiza el desarrollo integral, autónomo, cultural, social y   económico de la comunidad indígena. Teniendo en cuenta que el municipio de   Palermo, no tuvo en cuenta la integralidad del plan de vida del resguardo para   incluirlo dentro del plan de desarrollo municipal; tomó solo unos apartes que no   garantizan nuestra visión cosmogónica; lo que ha vulnerado el debido proceso, la   autonomía y autodeterminación de la comunidad. Se viene observando que nuestras   propuestas son discriminadas en unos casos y en otros casos nos pretenden   imponer lógicas de proyectos lesivos a nuestra cultura y costumbres. Nuestras   iniciativas son rechazadas por la forma de ser organizados nuestros proyectos.   Pretenden que nosotros nos ajustemos a las normas del ordenamiento municipal y   no se reconoce nuestro derecho y autonomía.     

4.5.2. El resguardo tuvo conocimiento del   plan de desarrollo y consideró que no era coherente con la visión integral del   plan de vida, y oportunamente objetó los temas relacionados con la comunidad   indígena en el plan de desarrollo y solicitó el mecanismo de la consulta previa   libre e informada para garantizar los derechos fundamentales de la población   étnica[29].    

4.5.3. Se realizó una reunión el 30   de marzo de 2014, pero no se ha logrado la inclusión del plan de vida del   resguardo al plan de desarrollo municipal mediante acuerdo del concejo   municipal. Por tanto, la comunidad no tiene el plan de vida reconocido   formalmente por el municipio.     

Como obstáculos y compromisos   pendientes no se ha efectuado la convocatoria para la protocolización de los   acuerdos y seguimientos de la consulta. No se ha fijado fecha por parte de la   alcaldía para continuar el proceso de concertación de los dineros de regalías en   virtud del fallo del tribunal administrativo de fecha 14 abril de 2008.     

4.5.4. El municipio de Palermo no   ha invertido los recursos girados por la gobernación del Huila con destino al   resguardo Indígena Páez de Bache durante las vigencias 2012 al 2014. Tampoco el   municipio de Palermo ha hecho inversiones de regalías que le corresponde por ley   ejecutar en el resguardo, o en cumplimiento de la sentencia del Tribunal del   Huila de fecha 14 de abril de 2008.       

4.5.5. El resguardo mediante   apoderado en la fecha 13 de septiembre de 2012 solicitó al juzgado quinto   administrativo de Neiva contra el municipio de Palermo ejecución de sentencia.   Petición que fue negada por improcedente por ese despacho.    

II.                FUNDAMENTOS.    

1. Competencia.    

La Corte Constitucional es competente para   revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política   -artículos 86 y 241 numeral 9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991   -artículos 31 a 36[30].    

2.      Admisibilidad de la demanda de tutela.    

2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental.    

El actor afirma que la decisión adoptada por el Alcalde Municipal de Palermo vulnera sus   derechos fundamentales a un trato especial acorde con la realidad cultural de   cada pueblo, a conservar la singularidad cultural y a la consulta previa. La   violación se hace consistir en no haber realizado una consulta previa, para   consultar y concertar el plan de desarrollo, de manera tal que tuviese en cuenta   el plan de vida de la comunidad, y la manera de hacer cumplir el fallo del   Tribunal Administrativo de del Huila.    

En la Sentencia C-915 de 2010, la Corte   reiteró que la consulta previa a las comunidades indígenas tiene la condición de   derecho fundamental, en tanto se trata de un derecho a participar en las   decisiones que las afectan. Así, se cumple el requisito de relevancia   constitucional.    

2.2. Legitimación por activa.    

La ciudadana Ana Cely Salazar   Salazar está legitimada para presentar la acción de tutela en su condición de   Gobernadora del Resguardo Indígena Páez de Bache[31], a cuyo   nombre presentó la acción de tutela cuya decisión se revisa.    

2.3. Legitimación por pasiva.    

La Alcaldía Municipal de Palermo –   Huila –, en tanto es la autoridad responsable de la conducta que se señala como   vulneradora de los derechos fundamentales, está legitimada en el proceso.    

2.4. Inmediatez.    

Dado que la última actuación   realizada por la comunidad indígena, en aras de obtener la consulta previa   reclamada se realizó el 03 de agosto de 2013, y que la correspondiente acción se   presentó el 04 de septiembre del mismo año, es decir, un mes después, se   satisface el requisito de inmediatez.    

2.5. Subsidiariedad.    

En este caso nos encontramos   frente a dos situaciones. La primera, es la relacionada con el cumplimiento del   fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, en virtud   del cual se ordenó a la alcaldía municipal de Palermo invertir en el resguardo   indígena Páez de Bachelos recursos de que trata la Ley 564 de 2002. La segunda,   es la relacionada con la necesidad de que el plan de vida de la comunidad   indígena sea incluido en el plan municipal de desarrollo.    

Respecto del segundo punto, la   Sala reitera la jurisprudencia constitucional que establece que la acción de   tutela es el mecanismo idóneo para solicitar la consulta previa de proyectos que   tengan incidencia directa en la comunidad indígena.    

No pasa lo mismo con la primera   situación, la cual trata del cumplimiento del fallo judicial. Veamos:    

2.5.1. Procedencia de la acción de tutela para   solicitar el cumplimiento de una sentencia judicial.    

Uno de los pilares básicos de un Estado Social de   Derecho es el acatamiento y cumplimiento oportuno de las sentencias judiciales   por parte de los particulares y por supuesto, de las entidades públicas.    La jurisprudencia de la Corte Constitucional en múltiples ocasiones ha señalado   que a través del cumplimiento de las providencias judiciales se garantiza la   efectividad y materialización de los derechos fundamentales de los ciudadanos   que acuden a la administración de justicia[32].    

Los derechos consagrados en los artículos 228 y 229 de   la Constitución no se limitan a garantizar el efectivo acceso a la   administración de justicia: además, exigen que se cumpla con lo ordenado   mediante la decisión judicial. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional   ha reiterado que el incumplimiento de sentencias judiciales, además de   comprometer los derechos señalados, atenta contra el deber consagrado en el   inciso final del artículo 4º[33]  de la Carta y el derecho al debido proceso (art. 29). De este modo, la Corte ha sido enfática en establecer que “el   cumplimiento de las sentencias judiciales es parte integrante de los   derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la   administración de justicia pues la circunstancia de una persona a cuyo favor se   ha resuelto tiene derecho garantizado por el Estado, a que lo judicialmente   ordenado se cumpla con exactitud y oportunidad”  [34].    

Sin embargo, la procedencia de la demanda de tutela, en   estos caso, esta supeditada a la inexistencia de un mecanismo principal e idóneo   para exigir el cumplimiento del fallo[35].        

2.5.2. La acción de   cumplimiento.    

 La ley 393 de 1997, desarrolla el   artículo 87 de la Constitución Política de Colombia, el cual establece que toda persona puede acudir ante la   autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto   administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la   autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.    

De la disposición constitucional   se entiende que la acción de cumplimiento surge como un derecho constitucional    fundamental de acudir a la jurisdicción con el objeto de hacer efectivo el   cumplimiento de una ley o de un acto administrativo. En efecto, cuando hay un   incumplimiento de un deber específico contenido en una ley o acto administrativo   es la acción de cumplimiento el mecanismo idóneo para   corregir la inacción de la administración. Sobre la finalidad de la acción de   cumplimiento la sentencia C- 1194 de 2001 expresó “Cuando lo que se busca es   la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración   de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y   determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento”.    

En dicha ley, se establece que la competencia, en primera instancia, es   de los jueces administrativos del domicilio del accionante; en segunda   instancia, el competente es el Tribunal Contencioso Administrativo del   departamento al cual pertenezca el juzgado administrativo. Adicionalmente, se   indica un procedimiento a seguir para la presentación de la demanda, los   titulares de la acción, la caducidad, las decisiones adoptadas, los recursos   procedentes, medidas provisionales, y la forma en que se debe proceder en caso   de incumplimiento del fallo, entre otras cosas.    

Al respecto, el artículo 25 establece:    

Cumplimiento del Fallo. En firme el fallo que ordena el   cumplimiento del deber omitido, la autoridad renuente deberá cumplirlo sin   demora.    

Si no lo hiciere dentro del plazo definido   en la sentencia, el Juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá   para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario   contra aquél. Pasados cinco (5) días ordenará abrir proceso contra el superior   que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas   las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El Juez podrá sancionar por   desacato al responsable y al superior hasta que éstos cumplan su sentencia. Lo   anterior conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la presente Ley.    

De todas maneras, el Juez establecerá los   demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta   que cese el incumplimiento.    

      

Los artículos 29 y 30 mencionan:    

Artículo 29. Desacato. El que incumpla orden   judicial proferida con base en la presente Ley, incurrirá en desacato   sancionable de conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las   sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar.    

La   sanción será impuesta por el mismo Juez mediante trámite incidental; de no ser   apelada se consultará con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los   tres (3) días siguientes si debe revocar o no la sanción. La apelación o la   consulta se harán en el efecto suspensivo.    

Artículo 30. Remisión. En los aspectos no   contemplados en esta Ley se seguirá el Código Contencioso Administrativo en lo   que sea compatible con la naturaleza de las Acciones de Cumplimiento.    

Encuentra la Corte que, existe un   mecanismo ágil y expedito para el cumplimiento de las decisiones judiciales que   se tomen en torno a una acción de cumplimiento. Lo cual, en principio haría   improcedente la acción de tutela.    

Sin embargo, tratándose de   comunidades de especial protección, como lo son los indígenas, procedería el   amparo constitucional cuando con la no intervención del juez de tutela, se   produzca un perjuicio irremediable.    

2.5.3. Caso concreto.    

2.5.3.1. La Gobernadora del   Resguardo Indígena Páez de Bache del Municipio de Palermo, a través de   apoderado, promovió demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento el 13 de   noviembre de 2007 contra el Municipio de Palermo.    

Las pretensiones de la demanda   versaron sobre:    

a) Que   se declare que el Municipio de Palermo Huila, desde la entrada en vigencia de la   Ley 619 de 2000, subrogada por la Ley 756 de 2002, ha incumplido reiterada y   sistemáticamente el mandato legal establecido en los artículos 4 y 11 de las   leyes citadas, respectivamente.    

c) Se   ordene al Alcalde del Municipio de Palermo, informar el nombre de la entidad   bancaria y el número de la cuenta corriente y/o ahorro, donde se encuentran   consignados los recursos que por concepto de regalías, le corresponde a la   Comunidad Indígena Páez Bache, durante las vigencias fiscales 2001, 2002, 2003,   2004, 2005, 2006 y lo que va corrido del 2007. Así como el valor de estos   recursos, con sus respectivos intereses.    

d) Se   ordene al Alcalde de Palermo, que en el término que disponga el fallo, haga las   inversiones dejadas de realizar por concepto de regalías, recibidas por el   municipio de Palermo y que por mandato legal le corresponde a la Comunidad   Indígena Páez de Bache, durante las citadas vigencias fiscales, con sus   respectivos intereses, en la zona donde se encuentra asentada la comunidad   Indígena, conforme lo ordenado por el artículo 14 de la Ley 619 de 2002 (sic),   que modificó el artículo 15 de la Ley 141 de 1994.    

e) Como   se vislumbran conductas penales y disciplinarias, se ordene a la autoridad   competente, según el caso, para que se adelanten las investigaciones   correspondientes.    

f) Se   condene en costas a la entidad renuente.    

2.5.2.3. El Juzgado Quinto   Administrativo del Circuito de Neiva, mediante sentencia del 25 de febrero de   2008, declaró el incumplimiento de los artículos 4° de la Ley 619 de 2000 y 11   de la Ley 756 de 2002, por parte del ente territorial; con apoyo en el siguiente   razonamiento:    

a) En   este caso se persigue el cumplimiento de normas que consagran un derecho a   realizar inversiones en zonas de resguardos indígenas, para ser ejecutadas en   concertación con las autoridades indígenas.    

b)   Cuando lo pretendido es una inversión económica no incluida en los presupuestos   de los entes territoriales en principio no puede lograrse a través de la acción   de cumplimiento (parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997), pero la   jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado la procedencia de la acción en   la medida que estén o deban estar presupuestados, así ordene la realización de   unos gastos.    

c) Como   las normas invocadas – recursos denominados regalías – tienen condicionada la   inversión a la previa concertación entre las autoridades indígenas y las   locales, no se ordena el gasto directamente sino la realización de actividades   tendientes a lograr esa concertación, a fin de establecer un cronograma que   defina el monto de lo dejado de invertir, el plan de inversiones y el plazo   concedido al ente territorial para cumplir las obligaciones.    

d) En   este caso no se observa diligencia alguna de la administración municipal para   atender los pedidos del Resguardo, corroborado ante el silencio frente a la   demanda y en principio a los informes solicitados, lo que constituye un indicio   grave en su contra (artículos 95 y 249 C.P.C.).    

e) En   relación a lo dejado de invertir por el Municipio no existe prueba por haber   sido aportadas en copias simples, las cuales no tienen mérito probatorio según   la jurisprudencia del Consejo de Estado; por lo tanto se establecerán unas   pautas con el fin de facilitar la concertación del monto de las regalías dejadas   de invertir en dicho resguardo indígena, el tiempo para establecer un plan de   inversiones y la estrategia del Municipio para cumplir las obligaciones.    

2.5.2.4. La Sala Quinta del   Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, confirmó el fallo en los   siguientes términos:    

PRIMERO:   CONFIRMAR el numeral 1° de la sentencia del 8 de marzo   de 2008 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva, en cuanto   declaró el incumplimiento por parte del Municipio de Palermo – Huila de los   artículos 4° de la Ley 619 de 2000 y 11 de la Ley 756 de 2002.    

SEGUNDO:   REVOCAR el numeral segundo de la sentencia del 8 de   marzo de 2008, el cual quedará así:    

“SEGUNDO: ORDENAR al   Municipio de Palermo – Huila, que previa concertación con las autoridades del   Resguardo Indígena Páez de Bache, realice las inversiones en las zonas donde se   encuentra asentado el citado resguardo, con los recursos de  regalías   provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables dejados de   ejecutar durante los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007, en los términos y   porcentajes previstos en los artículos 4° de la Ley 619 de 2000 y 11 de la Ley   756 de 2002.    

La inversión de los dineros provenientes de regalías que por   explotación económica ha recibido el Municipio de Palermo debe hacerse en un   período no mayor de cinco (5) años, contados a partir de enero de 2009.”    

TERCERO: COMPULSAR copias de la presente actuación con   destino a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría  General   de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación, para que se hagan las   investigaciones correspondientes y se tomen los correctivos legales a que haya   lugar.    

CUARTO: ORDENAR al Departamento Nacional de Planeación que   haga el seguimiento estricto y material al cumplimiento de las normas legales   concernientes a la inversión de las regalías con destino al Resguardo Indígena   Páez de Bache, provenientes de la explotación de recursos naturales no   renovables, ordenada en esta providencia y en lo sucesivo a las que corresponda   ejecutar al Municipio de Palermo – Huila con el mismo objeto para los períodos   fiscales subsiguientes.    

QUINTO:   En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen,   previas las anotaciones de rigor.    

2.5.2.5. Acorde con el   procedimiento establecido en la ley 393 de 1997, existe un mecanismo judicial   para hacer cumplir dicho fallo: “Si no lo hiciere dentro del plazo definido   en la sentencia, el Juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá   para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario   contra aquél. Pasados cinco (5) días ordenará abrir proceso contra el superior   que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas   las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El Juez podrá sancionar por   desacato al responsable y al superior hasta que éstos cumplan su sentencia. Lo   anterior conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la presente Ley.”    

La norma, da una amplia competencia para determinar los efectos para dar   cabal cumplimiento al fallo, manteniendo la competencia hasta que cese el   incumplimiento.    

Haciendo un paralelo con la acción   de tutela, encontramos que los dos mecanismos constitucionales son similares, en   cuanto a su trámite y a su cumplimiento. Tal es así, que la acción de tutela   cuenta con una solicitud de cumplimiento y/o desacato, para hacer efectivo el   cumplimiento del fallo que resuelva sobre la petición de amparo.    

2.5.2.6. Por todo lo anterior, la   Sala considera que el incidente de cumplimiento con que cuenta el resguardo es   un mecanismo judicial idóneo y eficaz para dar cabal cumplimiento al fallo. Esto   por cuanto, en este, el juez: (i) conserva competencia hasta tanto cese el   incumplimiento; (ii) puede imponer sanciones; (iii) ordenar el inicio procesos   disciplinarios contra la autoridad renuente; y (iv) puede determinar los efectos   que considere necesarios para que se cumpla el fallo; y (v) tiene un término de   5 días para decidir.    

Adicionalmente, acorde con el   informe allegado por el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva, no se ha   recibido solicitud alguna para dar iniciar el trámite descrito anteriormente. Si   bien el Resguardo informó que solicitó el cumplimiento en septiembre de 2012, en   esa fecha no se habían cumplido los 5 años previstos en el fallo.    

2.5.2.7. Ahora bien, una vez   verificada la idoneidad y eficacia del recurso judicial principal, se debe   verificar si el incumplimiento del fallo causa un perjuicio irremediable que   haga impostergable la procedencia de la acción de tutela.    

La Sala no pretende desconocer las   necesidades que la comunidad indígena tiene en su territorio, ni el derecho que   fue reconocido por la jurisdicción contenciosa, sin embargo, no encuentra un   perjuicio irremediable inminente que haga procedente la acción de tutela, esto   por cuanto, en la actualidad el rubro que les corresponde por concepto de   regalías está contemplado en el plan de inversiones de la alcaldía municipal.       

Lo anterior sumado a los dineros   trasferidos por el departamento del Huila, dirigidos a la inversión en el   resguardo, suma que asciende a los $7.600.000.0000.    

2.5.2.8. Por otra parte, la   comunidad indígena pretende que la inversión en su territorio, con los dineros   trasferidos por la gobernación, y los correspondientes al municipio, por   concepto de regalías, sea consultada con el resguardo, para lo cual solicita que   su plan de vida sea incluido en el plan municipal de desarrollo de Palermo.   Situación que será el centro del problema jurídico que la Corte resolverá.    

2.5.2.9. Con todo, la Sala   considera relevante hacer claridad en que, la acción de cumplimiento y la acción   de tutela buscan dos protecciones distintas, la primera tiene un alcance   restringido, pues busca el cumplimiento de las leyes 619 de 2000 y 756 de 2002,   mientras que la acción de tutela protege el derecho fundamental a la   participación de la comunidad indígena en cuanto al procedimiento y la forma del   plan de desarrollo municipal y la inversión de beneficios obtenidos de las   regalías, como se verá a continuación.    

3.   Problema Jurídico.    

La Sala Segunda de la Corte   Constitucional resolverá si ¿se vulneran los derechos a la autodeterminación   cultural y a la consulta previa de la comunidad indígena Páez de Bache, al no   incluirse su plan de vida de la comunidad en el plan municipal de desarrollo,   teniendo en cuenta que son beneficiarios directos de inversiones en su   territorio con dineros de regalías?      

4. Parámetros normativos.    

Para establecer el alcance del   derecho a la participación de las comunidades indígenas o tribales, son   relevantes los artículos 2, 7, 40, 93, 95.5, 103 a 106, 330, 339, 340, 342 y 344   de la Constitución Política; los artículos 1, 2, 5 y 7 del Convenio 169 de la   OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991; 1, 2, 3 y 31 a 46 de  la Ley 152 de   1994, Orgánica del Plan de Desarrollo[36]; y los   artículos 1, 2, 6, 10, 11, 12, 16 y 17 del Decreto 1397 de 1996. De cada uno de   estos referentes y de su alcance se da cuenta en los puntos siguientes.    

4.1. El derecho de todos a   participar en las decisiones que los afectan.     

4.1.1. Uno de los fines esenciales   del Estado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2 de la Constitución   Política, es el de “facilitar la participación de todos en las decisiones que   los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la   Nación”.    

4.1.2. Este fin esencial se   enmarca en el contexto de la democracia participativa. Al Estado no le basta con   abstenerse de obstaculizar la participación de las personas, sino que tiene el   deber de promoverla, por medio de diversos instrumentos, dentro de los cuales se   encuentran los mecanismos de participación ciudadana: voto, plebiscito,   referendo, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa legislativa y   revocatoria del mandato, reconocidos en el artículo 103 de la Constitución.   Además de estos mecanismos existen otros escenarios de participación, como es el   caso de los consejos de planeación (art. 340), tanto en el ámbito nacional como   en el ámbito local. Así lo reconoce la Corte en la Sentencia C-089 de 1994, y lo   reitera en la Sentencia T-596 de 2002.    

4.1.3. Del fin examinado surge   también un derecho-deber para los personas, previsto en el artículo 95.5, de   “participar en la vida política, cívica y comunitaria del país”.    

4.2. La participación en la   formulación, aplicación y evaluación de planes de desarrollo municipales.    

4.2.1. El proceso de formular,   aplicar y evaluar un plan de desarrollo, tanto en el plano nacional como en el   plano local, está regulado en los artículos 339 a 344 de la Constitución   Política y en la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo[37].   Además de lo dicho sobre los consejos de planeación, en el artículo 342 de la   Carta se prevé que la ley debe determinar “los procedimientos conforme a los   cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes   de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido   en la Constitución”.    

4.2.2. Al desarrollar el mandato   constitucional, el artículo 1 de la ley orgánica del plan señala que su   propósito es “establecer los procedimientos para la elaboración, aprobación,   ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así   como la regulación de los demás aspectos contemplados en el artículo 342…”.   Este propósito se cumple con arreglo a los principios rectores de autonomía,   ordenación de competencias, coordinación, consistencia, prioridad del gasto   público social, continuidad, participación, sustentabilidad ambiental,   desarrollo armónico de las regiones, proceso de planeación, eficiencia,   viabilidad y conformación de los planes de desarrollo[38].     

4.2.3. Las normas aplicables en el   plano local aparecen en los artículos 31 y siguientes de la ley orgánica del   plan de desarrollo. El contenido y el alcance de estos planes están regulados en   los artículos 31 y 32. Las autoridades e instancias de planeación aparecen en el   artículo 33; el alcalde es el principal orientador de la planeación; los   consejos territoriales de planeación municipales, departamentales, distritales y   de las entidades territoriales indígenas, cuya creación se prevé en la ley, son   escenarios de planeación. La integración de estos consejos y sus funciones están   previstas en los artículos 34 y 35.    

4.2.4. En materia de   procedimientos para elaborar, aprobar, ejecutar, monitorear y evaluar los planes   de desarrollo territoriales, se debe aplicar, en cuanto sea compatible, las   reglas previstas para el plan nacional, conforme al artículo 36 de la ley y de   acuerdo a las equivalencias previstas en el artículo 37. Así lo advierte la   Corte en la Sentencia C-191 de 1996, al decir:    

Los procesos de elaboración, ejecución,   seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo, tanto a nivel nacional   como  a nivel de las entidades territoriales, deben ser, en lo posible,   participativos, puesto que uno de los fines esenciales del Estado es “facilitar   la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida   económica, política y administrativa de la Nación”. La participación democrática   permea todo el proceso de planeación y no sólo la elaboración del plan. Esto   significa que es perfectamente legítimo que la ley establezca, dentro de ciertos   límites, mecanismos de ejecución, fiscalización y evaluación del plan que sean   esencialmente participativos.    

Si bien es legítimo que la ley   establezca mecanismos participativos en varias fases del proceso de planeación,   también pueden establecerse para una de las fases del proceso y no para todo el   proceso. Así lo precisa la Corte en la C-524 de 2003, al señalar que no   “constituye una condición invariable de la democracia participativa que cada   mecanismo de participación deba surtirse sin limitación alguna en todas y cada   una de las fases del proceso frente al cual se estatuye”, en este caso el   proceso de planeación,    

(…)   pues, en consideración a la materia o campo específico de la actuación estatal,   el legislador bien puede fijar límites y disponer que la participación se   concretará en una o en algunas de las etapas del proceso y no necesariamente en   todas ellas[39].   Es más, la propia Constitución prevé límites a la participación en la función de   planeación. Específicamente, el artículo 342 Superior se refiere a la   participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, sin   aludir a otras fases del proceso como son la aprobación, la ejecución o la   evaluación de dichos planes. (subraya fuera del original)    

Al estar enfocada la participación   principalmente en la fase de elaboración de los planes de desarrollo, como se   acaba de poner de presente, el procedimiento de formación de los planes de   desarrollo territoriales adquiere el mayor relieve.    

4.2.5. Además de las reglas del   plan nacional que sean aplicables, el artículo 39 de la ley, prevé seis reglas   especiales, a saber: (i) el alcalde debe elaborar el plan conforme al programa   de gobierno presentado al inscribirse como candidato; (ii) las dependencias   municipales deben prestarle el apoyo administrativo, técnico y de información   necesario para elaborar el plan; (iii) el alcalde someterá a consideración del   consejo de gobierno o quien haga sus veces el proyecto del plan, sea en forma   integral o por elementos o componentes; (iv) de manera simultánea a esta   presentación, se debe convocar al consejo territorial de planeación; (v) el   proyecto de plan, como documento consolidado, debe presentarse a consideración   de los consejos territoriales de planeación, a más tardar dentro de los dos   meses siguientes a la posesión del alcalde; y (vi) el consejo de planeación debe   realizar su tarea en un tiempo máximo de un mes, contado desde la presentación   anterior. Una vez surtido el anterior procedimiento, al tenor de lo dispuesto en   el artículo 40, el proyecto del plan de desarrollo debe presentarse al concejo   municipal, dentro de los primeros cuatro meses del periodo del alcalde, para su   aprobación. El concejo deberá tramitar el proyecto en el mes siguiente a su   presentación. Luego de aprobado el plan de desarrollo es menester evaluar los   planes de acción conforme al artículo 41, y proceder a la evaluación de gestión   y de resultados del mismo, según el artículo 42. De otra parte, el alcalde tiene   el deber de rendir un informe anual de ejecución del plan (art. 43), y los   concejos deben definir los procedimientos por medio de los cuales los planes se   armonizarán con los respectivos presupuestos (art. 44).    

4.2.6. Teniendo en cuenta que la   Constitución Política y la Ley 152 de 1994 no establecen limitación alguna para   modificar los planes de desarrollo, es posible concluir que las entidades   territoriales podrán modificarlos en todo momento, siempre que se surta todo el   procedimiento llevado a cabo durante su aprobación y se justifique, en aras del   principio de planeación, las razones por las cuales se hacen necesarias las   modificaciones.    

Sobre el particular la Corte   Constitucional ha manifestado que:    

“La   obligatoriedad del Plan para el legislador no significa su carácter   irreformable, pues el Congreso no pierde la competencia para introducir los   cambios que estime pertinentes mediante una ley que cumpla los requisitos de la   inicial, según la Carta Política y la correspondiente Ley Orgánica, siempre y   cuando se mantenga el equilibrio financiero.”    

Significa lo anterior, que si bien   es factible modificar los planes de desarrollo como parte  del ejercicio    dinámico que implica el proceso de planeación, en ningún momento está   posibilidad debe ser utilizada de manera constante e injustificada para   introducir cambios que, por el contrario, evidencien improvisación en las   actuaciones de la administración.    

El procedimiento que se debe   adelantar para introducir una modificación al plan de desarrollo de una entidad   territorial, es igual al que se lleva a cabo para su formulación inicial,   discusión y aprobación. Es decir, se hace necesario plasmar las respectivas   modificaciones en un proyecto de acuerdo o de ordenanza, según sea el caso, para   que éste sea discutido y aprobado por el respectivo concejo o asamblea.    

4.3. El derecho de participación de los   pueblos indígenas o tribales en las decisiones que los afectan.    

4.3.1. La participación de los   pueblos indígenas o tribales en las decisiones que los afectan, además de   enmarcarse dentro de los parámetros propios de la participación de todos en las   decisiones que los afectan, tiene una serie de particularidades especiales. La   primera de ellas, y la más relevante, es la de que sus parámetros normativos,   además de estar dados por los artículos 2, 7, 40, 103 y 330 de la Constitución   Política, surgen del Convenio 169 de la OIT – aprobado por la Ley 21 de 1991-   que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta, hace parte del   bloque de constitucionalidad en sentido estricto[40].    

4.3.2. A partir de los referentes   constitucionales anotados, es posible advertir que el contexto de la   participación de los grupos indígenas y tribales es el reconocimiento y la   protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. Este mismo contexto   es el que permite comprender el Convenio 169 de la OIT, en cuyo artículo 1 se   precisa que éste se aplica (i) a los pueblos tribales cuyas condiciones   sociales, culturales y económicas los distingan de otros sectores de la   colectividad nacional, y estén regidos por sus propias costumbres o tradiciones   o por una legislación especial; (ii) a los pueblos considerados indígenas por el   hecho de descender de poblaciones que habitan el país o una región geográfica a   la que pertenece el país, en la época de la conquista o la colonización o   establecimiento de las actuales fronteras, cualquiera sea su situación jurídica,   y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y   políticas. Para determinar los pueblos tribales o indígenas es un criterio   fundamental el de su conciencia sobre su identidad.    

4.3.3. En aquellos eventos en los   cuales el Convenio sea aplicable, el Estado debe desarrollar, con la   participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática   para proteger sus derechos y garantizar el respeto a su integridad, al tenor de   lo dispuesto en el artículo 2 del mismo. Esta acción debe concretarse en medidas   que: (i) aseguren a los miembros de los pueblos gozar de los mismos derechos y   oportunidades del resto de la población; (ii) promuevan la plena efectividad de   los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos, con respeto de su   identidad social y cultural, sus costumbres, tradiciones e instituciones; y (ii)   ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias   socioeconómicas respecto del resto de la población, de forma compatible con sus   aspiraciones y forma de vida.    

4.3.4. El convenio parte de   reconocer y respetar las particularidades de los pueblos tribales o indígenas.   En el contexto de este reconocimiento y respeto, surge un modelo de   interrelación con estos pueblos, basado en la participación y la cooperación.   Conforme al artículo 5 del Convenio, al aplicarlo se debe (i) reconocer y   proteger los valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales   de los pueblos, y considerar la índole de sus problemas individuales y   colectivos; (ii) respetar la integridad de sus valores, prácticas e   instituciones; (iii) adoptar, con su participación y cooperación medidas para   allanar las dificultades de estos pueblos para afrontar nuevas condiciones de   vida y trabajo.    

4.4. La consulta previa a   pueblos indígenas o tribales.    

4.4.1. La consulta previa,   prevista en el artículo 6 del convenio, ha sido en la práctica el principal   espacio de participación para los grupos indígenas o tribales. Este artículo   prevé tres deberes en torno de la aplicación del convenio: (i) el deber de   consultar a los pueblos interesados, conforme a procedimientos apropiados y por   medio de sus instituciones representativas, las medidas legislativas o   administrativas susceptibles de afectarlos de manera directa; (ii) el deber de   establecer medios idóneos para que los pueblos puedan participar, al menos de la   misma forma que el resto de la población, en la adopción de decisiones que les   conciernan; y (iii) el deber de disponer medios para el pleno desarrollo de las   instituciones e iniciativas de dichos pueblos. Las consultas deben hacerse de   buena fe y de manera adecuada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a   un acuerdo o lograr el consentimiento sobre las medidas propuestas.    

4.4.2. En una sentencia reciente,   la T-376 del 2012, la Corte se ocupó in extenso de la consulta previa, a   partir de su fundamento constitucional[41],   de los criterios generales[42]  y las subreglas aplicables[43],   de su procedencia[44],   de los conceptos de territorio[45]  y de afectación directa y de las recientes decisiones sobre la materia[46].    

4.4.3. Por su especial relevancia   para el caso, conviene traer a cuento la reflexión que se hace en la sentencia   antedicha sobre el concepto de afectación directa, a saber:    

22. De la exposición realizada hasta este punto se desprenden   entonces diversos estándares para la determinación de la afectación directa. (i)   De los fallos de revisión de tutela y unificación reiterados en el acápite   precedente, se desprende que la afectación directa hace alusión a la   intervención que una medida (política, plan o proyecto) determinada presenta   sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas; a su turno, las   sentencias de constitucionalidad recién reiteradas plantean como supuestos de   afectación directa, (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el   Convenio 169 de la OIT, y (iii) la imposición de cargas o atribución de   beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición   jurídica. Finalmente, (iv) el Relator de las Naciones Unidas sobre la situación   de derechos de los indígenas plantea que la afectación directa consiste en una   incidencia diferencial de la medida frente a los pueblos indígenas y en   comparación con el resto de la población.    

4.5. Participación de   comunidades indígenas o tribales frente a procesos de adopción de planes de   desarrollo.    

4.5.1. El tema de la participación   de las comunidades indígenas o tribales frente a planes de desarrollo se trató   por la Corte en la Sentencia C-461 de 2008. En este caso, se estudió una demanda   contra la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, cuyo cargo era el de no   haberse sometido el respectivo proyecto a consulta previa. De su alcance   corresponde ocuparse en los siguientes párrafos.    

4.5.2. En esta sentencia se aborda   el tema de la consulta previa a partir de lo dicho por la Corte en la Sentencia   C-030 de 2008 y se da aplicación a los artículos 1, 7 y 70 de la Constitución   Política, y 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT, que hace parte del bloque de   constitucionalidad. Pese a referirse a dos artículos del convenio, el discurso   de la Corte se centró en el artículo 6 y, por tanto, en la consulta previa, tema   que se estudió a partir de la distinción entre participación general, propia de   medidas que los afectan de la misma manera que a las demás personas, y   participación especial, cuando las medidas los afectan de manera directa. En la   sentencia referida, para verificar el cumplimiento del deber de consulta, la   Corte consideró necesario determinar los requisitos de tiempo, modo y lugar en   los cuales debe cumplirse, para lo cual se valió de la Sentencia C-891 de 2002,   para señalar que se debe brindar la oportunidad a los pueblos indígenas y   tribales de conocer a fondo el proyecto y de participar de manera activa e   intervenir en su modificación, si es preciso.    

4.5.3. Dada la especial naturaleza   de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y de su proceso de formación, la Corte   distingue tres niveles de generalidad, en especial el relativo al Plan de   Inversiones Públicas del cual es necesario examinar cada programa, proyecto y   presupuesto plurianual, para establecer si algunos de ellos afecta de manera   directa y específica a los pueblos indígenas o tribales, valga decir, si se   trata de medidas “susceptibles de afectar específicamente a las comunidades   indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han   previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos”.    

4.5.3. La Corte no ignora el papel   del Consejo Nacional de Planeación en el proceso de preparación del proyecto del   plan de desarrollo, en tanto cumple una función de primera importancia en el   proceso democrático de formularlo. Tampoco ignora que del Consejo hacen parte   representantes de los grupos indígenas. Sin embargo, esta presencia de los   representantes de los pueblos indígenas o tribales no exonera al Estado de su   deber de consultar a los pueblos que resulten potencialmente afectados, de forma   directa y específica, por los proyectos concretos incluidos en el plan de   desarrollo. Una de las razones que da la Corte para hacer esta afirmación, es la   de que los representantes de los pueblos indígenas o tribales en el consejo   “no expresan la cosmovisión de cada una de las comunidades afectadas por cada   proyecto individual incluido en el Plan de Inversiones Públicas”.    

4.5.4. Conforme a los parámetros   antedichos, el plan de desarrollo no es en sí mismo objeto de la consulta, sino   que lo son los proyectos puntuales y precisos, incluidos en el plan de   inversiones, que potencialmente pueden afectar de manera directa y especial a   los pueblos indígenas o tribales. De ahí que su decisión fue la de declarar   exequible la Ley 1151 de 2007, “en el entendido de que se suspenderá la   ejecución de cada uno de los proyectos, programas o presupuestos plurianuales   incluidos en la misma que tengan la potencialidad de incidir directa y   específicamente sobre pueblos indígenas o comunidades étnicas afrodescendientes,   hasta tanto se realice en forma integral y completa la consulta previa   específica exigida (…)”.    

La cuestión, entonces, pasa a ser   la determinación de cuáles son los proyectos o programas incluidos en el plan   que deben ser objeto de consulta.    

4.5.5. La Corte asigna al   gobierno, como titular de la iniciativa legislativa, la responsabilidad de hacer   esta determinación y deja abierta, para los pueblos indígenas o tribales, la   posibilidad de acudir a la acción de tutela para lograr la protección de su   derecho a la participación, en caso de obtener una respuesta negativa[47].  Un escenario de concertación, relevante para la consulta   previa, al que se alude de manera explícita por la comunidad indígena en este   caso, es la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y la Mesa Permanente de   Concertación con los pueblos y organizaciones indígenas, creadas por el Decreto   1397 de 1996.    

La Comisión está conformada por   autoridades del gobierno, en su mayoría relacionadas con el tema de tierra,   representantes de la Organización Nacional Indígena ONIC, de la Organización de   Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana OPIAC, de la Confederación Indígena   Tairona, y delegados de cada macrorregión Corpes, que se conforme de acuerdo con   el artículo 306 de la Carta, seleccionados por los indígenas de las respectiva   región[48].   Las funciones de la comisión están relacionadas con el tema de resguardos[49].   La Mesa permanente se integra con los Ministros del Interior, Agricultura y   Desarrollo Rural, Medio Ambiente, Hacienda y Crédito Público, Desarrollo   Económico, Minas y Energía, Salud, Educación Nacional y Cultura, por el Director   del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, por los Consejeros de   Fronteras y de Política Social, por senadores y exconstituyentes indígenas, por   los representantes de la ONIC, OPIAC y la Confederación Indígena Tairona, por   los delegados de cada macrorregión Corpes, que se conforme de acuerdo con el   artículo 306 de la Carta, seleccionados por los indígenas de las respectiva   región. A esta mesa se invitará como veedores a la OIT, a la Comisión   Interamericana de Derechos Humanos y a la Conferencia Episcopal de Colombia[50].   El objeto de la mesa permanente es “concertar entre éstos [pueblos   indígenas] y el Estado todas las decisiones administrativas y legislativas   susceptibles de afectarlos, evaluar la ejecución de la política indígena del   Estado, sin perjuicio de las funciones del Estado, y hacerle seguimiento al   cumplimiento de los acuerdos a que allí se lleguen”[51].    

4.5.6. Entre las diecinueve   funciones dadas a la mesa permanente por el artículo 12, guarda relación con los   planes de desarrollo la prevista en el numeral 14, relativa a: (i) la   destinación y ejecución de un porcentaje anual de la inversión social y   ambiental para estos pueblos, y a (ii) simplificar trámites y requisitos para   acceder a fondos de cofinanciación.    

4.6. El derecho a participar en   la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo   nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.     

4.6.1. Si bien es posible asumir   que la formulación de planes de desarrollo puede enmarcarse dentro de los   parámetros normativos de la consulta previa, en el Convenio 169 de la OIT existe   una norma explícita sobre este particular, contenida en el artículo 7. Dada su   relevancia para resolver el caso, habrá de ocuparse de ella en detalle.    

4.6.2. Tanto en la consulta   previa, como en la participación prevista en el referido artículo 7, parten del   presupuesto insoslayable de que haya una afectación directa y especial a los   pueblos indígenas o tribales[52].   Según el numeral 1 del artículo 7, se requiere de la afectación directa de la   vida, creencias, instituciones, bienestar espiritual y tierras que ocupan dichos   grupos, a quienes se reconoce el derecho a “controlar, en la medida de lo   posible, su propio desarrollo económico, social y cultural”. Este derecho   implica, según dice el numeral 1, el deber de “participar en la formulación,   aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y   regional”. En el numeral 2 del artículo sub examine se establece que   mejorar las condiciones de vida y de trabajo y el nivel de salud y educación de   los pueblos indígenas o tribales, “con su participación y cooperación”,   debe ser una prioridad en los planes de desarrollo de las regiones en las cuales   habitan.    

                                                 

4.6.3. En los numerales 3 y 4 se   prevé el doble deber de los gobiernos de: (i) efectuar estudios, con la   cooperación de los pueblos, para evaluar la incidencia de las actividades a   desarrollar, y (ii) considerar estos estudios como un criterio fundamental para   ejecutar dichas actividades. Y se fija el deber, compartido con los pueblos   indígenas o tribales, de proteger y preservar el medio ambiente, por medio de   una relación de cooperación.    

5. Caso concreto.    

5.1. El resguardo indígena Páez Bache, esta   conformado por aproximadamente 60 personas – 16 familias -, y constituido   mediante Resolución 010 del 24 de mayo de 1996[53].    

Los artículos 4° de la Ley 619 de 2000 y 11   de la Ley 756 de 2002, disponen la misma norma, a saber:    

Artículo 11. Cuando en un resguardo indígena o en un punto ubicado   a no más de cinco (5) kilómetros de la zona del resguardo indígena, se exploten   recursos naturales no renovables, el cinco por ciento (5%) del valor de las   regalías correspondientes al departamento por esa explotación, y el veinte por   ciento (20%) de los correspondientes al municipio, se asignarán a inversión en   las zonas donde estén asentados las comunidades indígenas y se utilizarán en los   términos establecidos en el artículo 15 de la Ley 141 de 1994.    

Parágrafo. Cuando el resguardo indígena sea una entidad   territorial, podrá recibir y ejecutar los recursos directamente, en caso   diferente, los recursos serán recibidos y ejecutados por los municipios en   concertación con las autoridades indígenas por el respectivo municipio,   atendiendo lo establecido en el presente artículo.    

Acorde con lo anterior, estas   normas consagran un derecho a realizar inversiones en zonas de resguardos   indígenas, para ser ejecutadas en concertación con las autoridades indígenas.   Dicha concertación tiene el fin de establecer un cronograma que defina el monto   a invertir, el plan de inversiones y el plazo concedido al ente territorial para   cumplir las obligaciones – todo esto acorde con las disposiciones legales   vigentes –.    

La comunidad indígena pretende que se anule el acto administrativo que   aprobó el plan de desarrollo municipal de Palermo – Huila, dado que no se   realizó consulta previa con ellos, con el fin de implementar el plan de vida del   Resguardo. La Sala negará esta solicitud por las razones que se exponen a   continuación.    

5.2. Acorde con las consideraciones expuestas se   concluye que el derecho de las comunidades indígenas, en cuanto a la realización   de los planes de desarrollo, se encuentra protegido en cuanto se de aplicación   al artículo 7º del Convenio 169 de la OIT, esto decir,   al permitir la participación de los pueblos interesados en la formulación,   aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y   regional susceptibles de afectarles directamente.    

La participación de las comunidades   indígenas en los planes de desarrollo, se fundamenta en el derecho que tienen de decidir sobre sus propias   prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste   afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las   tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de   lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural.    

El artículo, a su vez, indica que los   planes de desarrollo, deberán tener como prioridad, el mejoramiento de las   condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos   interesados, con su participación y cooperación. Por último señala que los   gobiernos deberán velar porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en   cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social,   espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de   desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos.    

                                               

Entonces, el presupuesto de   participación previsto en el referido artículo 7º, parte del requisito   insoslayable de que haya una afectación directa y especial a los pueblos   indígenas o tribales[54].  Con la participación de las   comunidades en el programa o plan que se pretenda realizar en su territorio, se   busca que participativamente sean identificados los impactos positivos o   negativos del proyecto o programa respectivo, buscando salvaguardar la   idiosincrasia de los pueblos indígenas y tribales que habitan el país.    

De lo anterior, la Corte Constitucional   concluye que la realización de una consulta previa como condición   necesaria para la aprobación y expedición de los planes de desarrollo, no resulta obligatorio,   por cuanto su derecho se protege con la participación que se les de en la   realización del mismo, y en cuanto en dicho plan no es requisito la inclusión   detallada de cada uno de los programas de inversión que se realizarán en las   comunidades indígenas. En esta etapa es necesaria la participación de la   comunidad indígena, en especial para determinar las prioridades de inversión en   su territorio, con los dineros provenientes de las regalías, en los casos en que   de lugar a ello.    

5.3. En   el caso concreto, la Sala considera que sí se vulneró el derecho de   participación de la comunidad indígena accionante, pues si bien la alcaldía de   Palermo, en enero de 2012, realizó una invitación al Resguardo Indígena Páez de   Bache, para participar de la elaboración del plan municipal de desarrollo[55]  – el cual fue aprobado en el mes de junio de 2012 por el concejo municipal -;   dicha participación no se hizo efectiva. Tanto es así, que el resguardo, en   repetidas ocasiones le pidió[56] a la administración debatir dicho   proyecto del plan, obteniendo respuesta a su solicitud tan solo en noviembre de   2012, cuando la alcaldía se comprometió a adelantar las   gestiones administrativas necesarias para realizar las inversiones en la   comunidad indígena, para lo cual consideró necesario hacer una consulta para la   inclusión del plan de vida de la comunidad indígena en el plan de desarrollo   municipal.    

5.4. Sin   embargo, de los hechos expuestos, se evidencia que a partir del 7 de    noviembre de 2012, se inició una concertación entre las partes, con el fin de   incluir en el plan de desarrollo municipal el plan de vida de la comunidad   indígena, en desarrollo de esta se realizaron varias reuniones, tales como:    

5.4.1. El 14 de noviembre de 2012, donde la   secretaria de hacienda municipal manifestó que la deuda de lo que el municipio   debió realizar entre julio de 2002 y 31 de diciembre de 2011, ascendía a la suma   de $16.491.506.837, según proyección realizada por el municipio[57].    

5.4.2. El 11 de enero de 2013[58],   donde la gobernadora del cabildo, Ana Cely Salazar Salazar, informó al alcalde   municipal de Palermo que, en la asamblea de la comunidad del resguardo indígena   Páez de Bache, realizada el 21 de noviembre de 2012[59], se analizó   la información suministrada por la administración, concluyendo que se   encontraban ajustada a sus pretensiones la liquidación por recursos de regalías   propuesta en la reunión del 14 de noviembre de 2012.    

5.4.3. En la misma fecha, se llevó a cabo   otra reunión, en la cual la comunidad solicitó a la administración ahondar en   sus problemáticas, las cuales se encontraban plasmadas en su plan de vida; ante   lo cual, el alcalde estableció una fecha para tratar el tema[60].     

5.4.4. El 10 de abril de 2013, donde se   inició la primera fase de la consulta previa. En esta oportunidad se   establecieron varios puntos, entre ellos: (i) cronograma a implementar en el   proceso de la consulta previa (3 fases: 1. Preconsulta y socialización. 2.   Impactos, concertación, medidas de manejo y preacuerdos. 3. Protocolización,   seguimiento y acompañamiento; (ii) se realizó la socialización del plan de   desarrollo aprobado en el acuerdo 061 de 2012, indicando los programas y las   metas que conciernen a la comunidad indígena; y (iii) se asignaron tareas[61].     

5.4.5. El 8 de mayo de 2013, se realizó la   segunda fase de la consulta previa, aquí: (i) se hizo entrega de la propuesta de   la comunidad del resguardo “Juntos por la previvencia de nuestro pueblo”[62];   (ii) se entregó el acta del 21 de noviembre de 2012, por medio de la cual el   pueblo indígena aceptó la liquidación presentada por la alcaldía el 14 de   noviembre de 2012; (iii) la alcaldía propuso un acuerdo de pago del saldo que se   debe invertir en el resguardo, “alude que es posible asignarle $250.000.000   para el año 2013, $250.000.000 para el año 2014”  y buscarían una solución para garantizar el cumplimiento; y (iv) crean un comité   encargado de diseñar, presentar y gestionar los proyectos de la comunidad[63].    

5.4.6. El 14 de junio de 2013, la alcaldía   municipal presentó al resguardo una propuesta para la implementación de su plan   de vida, así: año 2013 aportes del municipio: 519.358.089, aportes del   departamento: 2.208.249.313,74; año 2014: aportes del municipio 250.000.000,   aportes del departamento: 522.537.976; año 2015: aportes del departamento:   522.537.976[64].    

5.4.7. El 16 de julio de 2013, donde la   comunidad indígena le manifestó a la administración no estar de acuerdo con la   forma de pago, al respecto manifestaron: “la propuesta hecha por usted no[s]   llevaría a esperar 48 años para que el municipio nos pueda pagar lo dejado de   invertir, desde el 2002 a diciembre 31 de 2011”[65].     

5.4.8. El 03 de agosto de 2013, la   administración municipal respondió al resguardo, que dicho presupuesto era el   disponible para la implementación del plan de vida del resguardo Páez Bache, que   la comunidad debería priorizar las metas de la comunidad, y que, el tema del   cumplimiento de la sentencia de 2008 se abordaría una vez culminado el proceso   de consulta.    

5.4.9. En el mes de mayo de 2014, la alcaldía municipal se   comprometió a modificar el Acuerdo No 15 de 2012, mediante el cual se aprobó el   plan de desarrollo municipal de Palermo, para incluir en el las prioridades del   plan de vida del Resguardo Indígena Páez Bache.    

5.5. Con   todo lo anterior, pese a que previo a la aprobación del plan no se permitió una   participación activa de la comunidad indígena, posteriormente, la administración   municipal ha desplegado una serie de gestiones para hacer efectivo el derecho   fundamental al participación de la comunidad indígena y con ello el derecho a la   libre autodeterminación, sin que con esto se haya configurado un hecho superado,   por cuanto, dichas gestiones no han sido plasmadas en acto formal emanado del   municipio, por lo que la Corte considera necesario dar una orden específica a la   alcaldía, para que, en aras de hacer real la inversión en dicho territorio y   ejecutar el presupuesto girado por la Gobernación y lo que corresponde al   municipio, se haga las modificaciones y/o adecuaciones necesarias para dar   inicio a dichas inversiones.    

Ello en virtud de la respuesta dada por la Gobernadora del   Resguardo indígena, donde indicó que: “Lo más grave, es que a la fecha no   está incorporado el plan de vida del resguardo al plan de desarrollo del   municipio de Palermo. Solo se concertó entre las partes, incluirlo en el Plan de   desarrollo, pero no se ha materializado en acta de protocolización entre el   cabildo y la alcaldía, tampoco por acuerdo del concejo municipal.”            

De todo   lo expuesto, la Corte Constitucional confirmará parcialmente el fallo del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva, del 31 de octubre de   2013, que revocó el numeral primero del fallo proferido por el Juzgado Primero   Promiscuo Municipal de Palermo, del 17 de septiembre de 2013, por considerar   improcedente la demanda de tutela para reclamar el cumplimiento del fallo   judicial, por las razones expuestas en esta providencia. Adicionalmente, se   concederá el amparo a la participación de la comunidad indígena, con el fin de   que se haga efectiva la implementación del plan de vida de la comunidad,   previamente concertado con la administración.    

III. Conclusión.    

1. Síntesis del caso.    

El Resguardo Indígena Páez Bache,   solicitó dar cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Contencioso   Administrativo del Huila, el 27 de mayo de 2008, en el cual se ordenó a la   alcaldía municipal de Palermo – Huila, invertir en la comunidad indígena   demandante, el porcentaje de regalías correspondiente a los años 2002 a 2007.    

Adicionalmente, pretendía la   realización de una consulta previa para incluir en el plan municipal de   desarrollo, el plan de vida de la comunidad.    

En cuanto lo primero, la Sala   consideró improcedente el amparo, acogiendo la tesis del juez de segunda   instancia, esto es, que existía un mecanismo judicial idóneo y eficaz, para   solicitar el cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal. En este   punto se hizo claridad sobre la diferencia de las dos protecciones, una es la   que se obtiene al ejercer la acción de cumplimiento y otra la que se otorga en   la acción de tutela.    

Es así como, la   alcaldía municipal inició el trámite de participación con la comunidad, llegando   a un acuerdo respecto de los puntos que serían incluidos en el plan, superando   con ello la posible vulneración de la comunidad. Empero, dado que dicho acuerdo   no ha sido plasmado en la modificación al plan de desarrollo, la Corte ordenará   a la administración municipal que: (i) en el término de   un mes, a partir de la notificación de esta providencia, deberá entregar al Resguardo Indígena, un acta de protocolización   del acuerdo al que llegaron respecto de la inclusión del plan de vida de la   comunidad en el plan de desarrollo, allí debe constar las inversiones a   realizarse y los rubros correspondientes; (ii) a más tardar, en el próximo   periodo de sesiones del concejo municipal[66],   deberá presente a consideración del mismo, el acuerdo de modificación del plan   municipal de desarrollo, donde se incluyen las prioridades del plan de vida de   la comunidad indígena, previamente concertadas, esto con el fin de hacer   efectiva la inversión en el territorio indígena; y (iii) permitir la   participación del resguardo indígena en cuanto a la ejecución de los proyectos a   realizarse en su territorio.    

2. Razón de la decisión.    

2.1. La acción de tutela   es improcedente para solicitar el cumplimiento de un fallo judicial, cuando se   evidencia que existe un mecanismo judicial idóneo y eficaz para ello, y que no   se esta frente a un perjuicio irremediable.    

2.2. Respecto de la   elaboración de los planes de desarrollo, el derecho de las comunidades indígenas   se garantiza permitiendo su participación en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de   desarrollo nacional y regional. En los   territorios donde habiten comunidades indígenas beneficiarias de recursos   propios de las regalías, se debe garantizar la participación de dichas   comunidades en la elaboración del plan de desarrollo, con el fin de concertar   las prioridades que tiene la comunidad y con ello invertir los dineros   provenientes de regalías en sus necesidades.    

Lo anterior encuentra sustento   legal en el artículo 32 de la Ley 152 de 1994, que establece que si bien las entidades territoriales tienen autonomía   en materia de planeación del desarrollo económico, social y de la gestión   ambiental, dicha autonomía encuentra límites en el marco de las competencias,   recursos y responsabilidades que les han atribuido la Constitución y la Ley. Y   es que es la propia Ley 619 de 2000 y la Ley 756 de 2002, las que determinan   que, un porcentaje de las regalías, se debe invertir en los resguardos indígenas   que se encuentren ubicados a no más de 5 kilómetros de donde se exploten los   recursos naturales no renovables, previa concertación con las comunidades.    

2.3. Si bien en este caso, tanto   la decisión de los jueces de cumplimiento como los argumentos que constituye la  ratio de la acción de tutela, parecieran tener un mismo objeto: la   participación del resguardo y su consulta respecto de las inversiones a incluir   en el Plan de Desarrollo del Municipio, la Sala hace claridad respecto de que se   tratan de dos protecciones distintas, y aunque para el caso coadyuvan en lograr   la participación de la comunidad respecto de la inversión de regalías, la   primera tiene un alcance restringido, pues busca el cumplimiento de lo dispuesto   en las leyes 619 de 2000 y 756 de 2002, mientras que la acción de tutela protege   el derecho fundamental a la participación de las comunidades indígenas en la   elaboración del plan de desarrollo municipal y la inversión de beneficios   obtenidos con las regalías; lo anterior, permite diferenciar que las solicitudes   elevadas por la comunidad en la acción de cumplimiento no son amparables   mediante acción de tutela, por cuanto no buscan la protección de un derecho   fundamental sino el cumplimiento de un deber omitido por la administración.    

IV. DECISIÓN.    

En mérito de lo expuesto, la Sala   Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre   del pueblo y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE    

PRIMERO.- CONFIRMAR PARCIALMENTE el fallo   proferido por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva, el 31 de   octubre de 2013, que revocó el numeral primero del fallo proferido por el   Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Palermo, el 17 de septiembre de 2013, en   cuanto declaró la improcedencia de la acción de tutela para reclamar el   cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso   Administrativo del Huila, del 27 de mayo de 2008.    

SEGUNDO.- CONCEDER el amparo constitucional a la participación del Resguardo   Indígena Páez Bache en la creación del plan municipal de desarrollo del   municipio accionado, y en consecuencia, ORDENAR a la alcaldía municipal de   Palermo – Huila que: (i) en el término de un mes, a partir de la notificación de   esta providencia, entregue al Resguardo   Indígena, un acta de protocolización del acuerdo al que llegaron respecto de la inclusión del plan de vida de   la comunidad en el plan de desarrollo municipal, allí deben constar las   inversiones a realizarse y los rubros correspondientes; (ii) a más tardar, en el   próximo periodo de sesiones del concejo municipal, presente a consideración del   mismo, el acuerdo de modificación del plan municipal de desarrollo, en el que se   incluirán las prioridades del plan de vida de la comunidad indígena, previamente   concertadas, esto con el fin de hacer efectiva la inversión en el territorio   indígena; y (iii) permitir la participación del resguardo indígena en cuanto a   la ejecución de los proyectos a realizarse en su territorio.    

TERCERO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36   del Decreto 2591 de 1991.    

MAURICIO   GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL   EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

MARTHA   VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria   General    

[1] Acción de tutela presentada el cuatro (04) de septiembre de 2013.   (Folios 1 a 168).    

[2] En los folios 25 al 27 reposa copia parcial de la Resolución No.   10 del 24 de mayo de 1996, proferida por el INCORA, “Por medio de la cual se   confiere el carácter legal de resguardo indígena a favor de la comunidad PAEZ DE   BACHE a dos predios que hacen parte de los bienes del Fondo Nacional Agraria,   localizados en jurisdicción del municipio de Palermo departamento del Huila.”     

En el folio 164 reposa una   constancia de la coordinadora del grupo de investigación y registro de la   dirección de asuntos indígenas, ROM y minorías del Ministerio del Interior,   donde certifica que el Resguardo Indígena Páez de Bache, esta legalmente   constituido por el INCORA (hoy INCODER), mediante resolución No. 010 del 24 de   mayo de 1996.    

[3] En los folios 30 al 52 reposa copia de la sentencia proferida por   el Tribunal mencionado, proferida dentro de la acción de cumplimiento   interpuesta por Anacely Salazar Salazar contra el municipio de Palermo (13 de   noviembre de 2007).     

[4] Ver folio 67.    

[5] Ver folios 77 y 78.    

[6] Ver folios 79 y 80.    

[7] Ver folios 82 y 83.    

[8] Ver folios 56 y 57.    

[9] Ver folio 58.    

[10] Ver folios 59 y 60.    

[11] Ver folios 89 y 90.    

[12] Ver folios 91 al 96.    

[13] Ver folios 104 al 153.    

[14] Ver folios 97 al 103.    

[15] Ver folios 62 al 66.    

[16] Ver folios 156 y 157.    

[17] Ver folios 172 al 179.    

[18]  Folios 191 al 229.    

[19] Folios 235 al 238.    

[20] Folios 6 a 32 del cuaderno 2.    

[22] Carrera 4 Calle 8 esquina, Neiva – Huila.    

[23] Calle 7 No 6-27 Piso10, Edf. Caja Agraria,   Neiva – Huila.    

[24] Carrera 4 No. 6 – 99, Palacio de Justicia   de Neiva – Neiva.    

[25] Carrera 4 No. 8 – 04, Fátima – Palermo. Celular 3133558752.    

[26] Carrera 8 # 6C- 38, Bogotá D.C.    

[27] Calle 26 No. 13 – 19, Edificio Fonade.     

[28] Sede Principal La Giralda – Carrera 8 No. 7 – 83, Bogotá D.C.    

[29] Mediante oficio de fecha 21 febrero de   2012, el resguardo a través del cabildo comenzó a solicitar al municipio la   consulta previa para que se incluyera el plan de vida en su integralidad al plan   de desarrollo municipal. El 17 abril de 2012, en oficio dirigido al consejo de   desarrollo territorial municipal de Palermo se solicitó que este se    pronunciara a favor del resguardo en el tema de consulta previa. Abril 20 de   2012 dirigido al señor alcalde municipal se reiteró la solicitud la necesidad de   la consulta previa para la inclusión del plan de vida al Plan de desarrollo   municipal. En septiembre 3 de 2012 nuevamente se solicitó la consulta previa   para el fin ya mencionado ante la alcaldía.     

[30] En Auto del treinta (30) de abril de 2014 la Sala de Selección de   tutela Número Cuatro de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la   providencia en cuestión y lo repartió a este despacho.     

[31] En los folios 164, 165 y 166 se encuentra documentos que acreditan   su condición de gobernadora, tales como, actas de posesión y certificado del   Ministerio del Interior.    

[32] Ver sentencias: T – 553 de 1995,  T –   262 de 1997, T – 599 de 2004,  T – 363 de 2005, T – 151 de 2007  T –   583 de 2011, entre otras.    

[33] (…) Es deber de los nacionales y de los   extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y   obedecer a las autoridades.    

[34] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T – 1686   de 2000.    

[35] Ver sentencias   T-403 de 1996, T-599 de 2004 y T-583 de 2011, entre otras.    

[36] Ver, entre otras, las Sentencias C-538 de 1995, C-094 de 1996,   C-454 de 1999 y C-524 de 2003.    

[37] Así lo dice de manera explícita el artículo 2 de la ley.    

[38] Artículo 3 de la ley.    

[39] La Corte se ha pronunciado con ocasión de los límites que pueden   fijarse al ejercicio del derecho de participación. Es el caso de la sentencia   C-507-01, en la cual señaló que “el de   participación como el conjunto de derechos fundamentales reconocidos en la   Constitución no es un derecho absoluto. Admite modulaciones cuya precisión   corresponde al legislador”.  En esa   sentencia la Corte declaró la exequibilidad del artículo 35 del Decreto-ley 196   de 1971, que admite la posibilidad de exigir la calidad de abogado para actuar   ante las autoridades administrativas y que había sido demandado, entre otros   argumentos, por vulnerar el principio de participación.    

[40] Ver, entre otras, la Sentencia SU-383 de 2003.    

[41] El discurso sobre el fundamento se remonta hasta la Sentencia   T-380 de 1993, que sería la fundadora de la línea jurisprudencial, y se ocupa de   manera detallada de revisar el contenido y el alcance del convenio.    

[42] Estos criterios se fijan a partir de la Sentencia T-129 de 2011, y   son los siguientes:    

“11. Criterios   generales de aplicación de la consulta: (i) el objetivo de la consulta es   alcanzar el consentimiento previo, libre e informado de las comunidades   indígenas sobre medidas que las afecten (esto es, normas, políticas, planes,   programas, etc.); (ii) el principio de buena fe debe guiar la actuación de las   partes, condición imprescindible para su entendimiento y confianza y, por lo   tanto para la eficacia de la consulta; (iii) por medio de las consultas se debe   asegurar una participación activa y efectiva de los pueblos interesados. Que la   participación sea activa significa que no equivale a la simple notificación a   los pueblos interesados o a la celebración de reuniones informativas, y que sea   efectiva, indica que su punto de vista debe tener incidencia en la decisión que   adopten las autoridades concernidas; (iv) la consulta constituye un proceso de   diálogo entre iguales; no constituye, por lo tanto, un derecho de veto de las   comunidades destinatarias del Convenio 169 de la OIT. Finalmente, (iv) la   consulta debe ser flexible, de manera que se adapte a las necesidades de cada   asunto, y a la diversidad de los pueblos indígenas y las comunidades   afrodescendientes”.    

[43] Con base en las Sentencias T-129 y T-693 de 2011 y T-129, que   reiteran y sistematizan la materia, se da cuenta de las siguientes subreglas:    

“12. Reglas o subreglas específicas   para el desarrollo o aplicación de la consulta: (i) la consulta debe ser previa   a la medida objeto de examen, pues de otra forma no tendrá incidencia en la   planeación e implementación de la medida; (ii) es obligatorio que los estados   definan junto con las comunidades el modo de realizarla (preconsulta o consulta   de la consulta); (ii) debe adelantarse con los representantes legítimos del   pueblo o comunidad concernida; y, (iv) en caso de no llegar a un acuerdo en el   proceso consultivo, las decisiones estatales deben estar desprovistas de   arbitrariedad, aspecto que debe evaluarse a la luz de los principios de   razonabilidad y proporcionalidad; (v) cuando resulte pertinente en virtud de la   naturaleza de la medida, es obligatorio realizar estudios sobre su impacto   ambiental y social”.    

[44] En cuanto a la procedencia se precisa: en los primeros casos   (Sentencias T-428 de 1992, T-380 de 1993 y SU-039 de 1997), ésta se centró en   proyectos de construcción de carreteras o de explotación forestal y petrolífera;   en casos posteriores (Sentencias T-652 de 1998, T-769 de 2009, T-547 de 2010,   T-129 y T-693 de 2011), ésta tuvo como eje grandes proyectos de infraestructura,   como construcción de represas y puertos, y concesiones mineras; lo anterior no   es óbice, según se dice de manera explícita en la Sentencia T-736 de 2012, para   que la consulta proceda en otros supuestos diferentes.    

[45] Para fijar el concepto de territorio, para efectos de la consulta   previa, la Corte se vale de la Sentencia T-188 de 1993 y de varias sentencias   proferidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que van desde la   proferida en el caso Mayagna (Sumo) Awnas Tingni v. Nicaragua (2001), que se   considera como la fundadora de línea, hasta el caso Saramaka v. Surinam (2007).    

[46] Entre otras, las Sentencias C-175 T-de 2009, T-129 de 2011 y T-244   de 2012.    

[47] “La determinación de cuáles son los   proyectos o programas incluidos dentro de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo   que deben agotar el requisito de consulta previa a los pueblos indígenas, es una   responsabilidad del Gobierno Nacional, por ser el respectivo proyecto de ley de   su iniciativa. Sin embargo, en relación con los proyectos concretos respecto de   los cuales se considere que no han cumplido con dicha condición –al estar de por   medio la protección de derechos fundamentales colectivos de los pueblos   indígenas y de sus miembros individualmente considerados-, se encuentra abierta   en cada caso la vía de la acción de tutela, en el evento en que las comunidades   indígenas, después de haber solicitado la realización de la consulta previa,   invocando la presente sentencia, reciban una respuesta negativa. Si un proyecto   específico ya fue sometido a una consulta previa que haya respetado las pautas   trazadas en las normas aplicables y en la jurisprudencia constitucional, no será   necesario realizar una nueva consulta. No obstante, si la consulta no respetó   tales pautas, debe efectuarse una nueva cumpliendo el Convenio 169 de la OIT así   como las exigencias jurisprudenciales encaminadas a asegurar que la consulta sea   efectiva”.    

[48] Artículo 1.    

[49] Artículo 2.    

[50] Artículo 10.    

[51] Artículo 11.    

[52] Supra 4.7.3. y 4.7.4.3.    

[53] En los folios 25 al 27 reposa copia parcial de la Resolución No.   10 del 24 de mayo de 1996, proferida por el INCORA, “Por medio de la cual se   confiere el carácter legal de resguardo indígena a favor de la comunidad PAEZ DE   BACHE a dos predios que hacen parte de los bienes del Fondo Nacional Agraria,   localizados en jurisdicción del municipio de Palermo departamento del Huila.”     

En el folio 164 reposa una   constancia de la coordinadora del grupo de investigación y registro de la   dirección de asuntos indígenas, ROM y minorías del Ministerio del Interior,   donde certifica que el Resguardo Indígena Páez de Bache, esta legalmente   constituido por el INCORA (hoy INCODER), mediante resolución No. 010 del 24 de   mayo de 1996.    

[54] Supra 4.7.3. y 4.7.4.3.    

[55] El 17 de febrero de 2012, el secretario de planeación e   infraestructura del municipio de Palermo, le hizo entrega al resguardo indígena   del cronograma de la socialización de Plan de Desarrollo 2012 – 2015,   invitándolos a participar y realizar los aportes necesarios para la realización   de dicho plan, ver folio 67.    

[56] Mediante oficio de fecha 21 febrero de 2012, el resguardo a través   del cabildo comenzó a solicitar al municipio la consulta previa para que se   incluyera el plan de vida en su integralidad al plan de desarrollo municipal. El   17 abril de 2012, en oficio dirigido al consejo de desarrollo territorial   municipal de Palermo se solicitó que este se  pronunciara a favor del   resguardo en el tema de consulta previa. Abril 20 de 2012 dirigido al señor   alcalde municipal se reiteró la solicitud la necesidad de la consulta previa   para la inclusión del plan de vida al Plan de desarrollo municipal. En   septiembre 3 de 2012 nuevamente se solicitó la consulta previa para el fin ya   mencionado ante la alcaldía.     

[57] Ver folios 56 y 57.    

[58] Ver folio 58.    

[59] Ver folios 59 y 60.    

[60] Ver folios 89 y 90.    

[61] Ver folios 91 al 96.    

[62] Ver folios 104 al 153.    

[63] Ver folios 97 al 103.    

[64] Los aportes del departamento ya habían sido objeto de conciliación   entre la gobernación y el resguardo, y llevados a la Resolución No. 333 de 2010.   Ver folios 62 al 66.    

[65] Ver folios 156 y 157.    

[66] El artículo 23 de la Ley 136 de 1994, establece: “Los concejos de los municipios   clasificados en las demás categorías [3 a 6], sesionarán ordinariamente en la   cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por   derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero,   mayo, agosto y noviembre.”  El municipio de Palermo esta   en la sexta categoría, por tener ingresos anuales no superiores a cinco mil (5.000)   salarios mínimos legales mensuales, por lo tanto el   Consejo Municipal tiene cuatro periodos de sesiones ordinarias, así: febrero,   mayo, agosto y noviembre