T-367-19

         T-367-19             

Sentencia T-367/19    

DEBER DE PROTECCION DEL ESTADO CON RELACION A LA VIDA   Y A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDERES, LIDERESAS, AUTORIDADES Y REPRESENTANTES   INDIGENAS-Reiteración de jurisprudencia    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la   escala de riesgos y amenazas    

La amenaza se clasifica en ordinaria y extrema; la primera, implica la   existencia de un peligro: i) específico e   individualizable; ii) cierto; iii) importante, es decir, que debe amenazar   bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto; iv) excepcional   y, v) desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la   situación por la cual se genera el riesgo. La segunda, se presenta cuando además   de los señalados elementos, el derecho en peligro es la vida o la integridad   personal.    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Procedimiento administrativo para   acceder o continuar con medidas de protección    

OBLIGACIONES ESPECIFICAS DEL ESTADO FRENTE A LA   PROTECCION DE LOS DERECHOS A LA VIDA Y A LA SEGURIDAD PERSONAL    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN EL PROCEDIMIENTO   DE CALIFICACION DE RIESGO DE LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION-Reglas jurisprudenciales    

Referencia: Expedientes T-7.268.841 y T-7.285.064 (acumulados)    

Acciones de tutela instauradas por Iván Hernández Mateus contra la   Unidad Nacional de Protección y el Ministerio del Interior (T-7.268.841); y José   Vicente Cañas Cardona contra la Dirección General de la Policía Nacional y el   Ministerio de Defensa Nacional (T-7.285.064).    

Magistrado Sustanciador:    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Bogotá, D.C.,   catorce (14) agosto de dos mil diecinueve (2019)    

 La Sala Octava de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,   integrada por los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Alberto Rojas Ríos y José   Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, profiere la siguiente:    

SENTENCIA    

En   el proceso de revisión de fallos de tutela dictados dentro de los asuntos de la   referencia, los cuales fueron seleccionados para revisión y acumulados por medio   de Auto del 10 de abril de 2019, proferido por la Sala de Selección número   cuatro de esta Corte.    

I.                   ANTECEDENTES    

Expediente T-7.268.841    

Hechos    

1. El señor Iván Hernández Mateus, trabajador de la   Empresa Colombiana de Petróleos S.A. -Ecopetrol S.A.-, es dirigente   sindical de la Unión Sindical Obrera -USO- y funge como secretario de actas en   la subdirectiva Casabe.    

2. Mediante Resolución No. 2066 del 5 de abril de 2017, la   Unidad Nacional de Protección -UNP-, le otorgó a él y a otros siete miembros de   la subdirectiva Casabe un esquema de protección colectivo, en virtud de las   amenazas recibidas en contra de su vida e integridad personal.    

3. Indicó que la UNP a través de la Resolución No. 4812 del 20   de junio de 2018[1] dio   por finalizado el esquema de protección colectivo   aprobado para los dirigentes de la subdirectiva Casabe, con fundamento en   la recomendación realizada por el Comité de   Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM-.    

4. El dirigente sindical interpuso   acción de tutela al considerar que tales determinaciones vulneran sus derechos   fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso, en tal   medida, solicitó ordenar a la Unidad Nacional de Protección “brindar   protección integral y asignar los medios necesarios para el efecto a fin de   evitar un perjuicio irremediable maxime (sic) si se tiene en cuenta que   es un esquema colectivo”[2].    

5. A su juicio, ni el acto administrativo   mediante el cual retiraron el esquema colectivo de protección, ni la   recomendación en la cual se fundamentó tal decisión, se encuentran motivados[3], pues ninguno   presentó los resultados del estudio técnico que valoró la situación real de cada   persona perteneciente al esquema, que justificara de manera adecuada la   situación de riesgo de los miembros de la subdirectiva Casabe. Además, resaltó   que a la fecha de presentación de la solicitud de amparo, la UNP no le había   notificado los actos administrativos referentes a su caso particular, máxime   cuando se ve directamente afectado por ser parte del esquema colectivo que se   pretende desmantelar.    

6. Como medida provisional, requirió al juez de tutela ordenar a la   accionada reestablecer el esquema de protección y seguridad que comprende “un   (1) vehículo de protección, (2) escoltas, medios de comunicación y chaleco   antibalas”[4],   con el fin de poder ejercer su actividad sindical.    

Trámite procesal    

7. Mediante auto del 21 de noviembre de 2018[5], el Juzgado Treinta y Nueve Civil del   Circuito Judicial de Bogotá avocó conocimiento de la acción de tutela y dispuso   notificar a la parte accionada para que ejerciera su derecho de defensa y   contradicción. Asimismo, vinculó[6] al   Ministerio del Interior, a la USO, a Ecopetrol   S.A., a la Defensoría del Pueblo, al CERREM, y a los demás activistas sindicales   que hacían parte del esquema colectivo de protección como terceros con interés   dentro del proceso. Por otra parte, negó la medida provisional por no contar con los “suficientes   elementos de juicio para predicar la vulneración o amenaza de garantías   fundamentales”[7].    

Respuestas de las entidades accionadas    

8. El Ministerio del Interior[8] solicitó   su desvinculación del trámite de amparo por falta de legitimación en la causa   por pasiva. Argumentó que su labor se limita a recomendar las medidas de   protección en los casos presentados ante la UNP.    

9. La Unidad Nacional de Protección[9] contestó la acción de tutela y solicitó   declarar improcedente el amparo constitucional. Planteó que la solicitud de   amparo no supera el requisito de subsidiariedad, pues el actor debía agotar el   procedimiento ordinario en el que se evalúa el nivel de riesgo previsto en el   Decreto 1066 de 2015.    

Relató que en el año 2017, el sindicalista fue catalogado en   un nivel de riesgo “EXTRAORDINARIO”[10],   razón por la cual, el CERREM recomendó su vinculación al esquema de protección   colectivo aprobado para los miembros de la subdirectiva Casabe. Ante una nueva   valoración realizada en el año 2018, el nivel de riesgo fue descrito como “ORDINARIO”[11], lo que motivó la Resolución No. 4437   del 11 de junio de 2018, que ordenó retirar el esquema de protección al   accionante, decisión que fue cuestionada en recurso de reposición y resuelto en   la Resolución No. 6790 del 13 de agosto de 2018[12], que confirmó la decisión cuestionada.    

Precisó que, con ocasión de la   sentencia de tutela del 28 de septiembre de 2018, posteriormente anulada[13],   (i) tramitó la ejecución de un nuevo estudio de nivel del riesgo al actor, y   (ii) mantuvo el esquema de protección colectivo. Sin embargo, manifestó su   preocupación sobre la continuación de la medida, pues por su naturaleza   beneficia a todos los integrantes de la subdirectiva Casabe y no únicamente al   accionante.    

Sostuvo que los actos   administrativos que dieron por finalizado el esquema de protección sí estaban   motivados; sin embargo, los estudios de riesgo y los archivos de las personas   relacionadas con el programa de protección gozan de reserva legal de acuerdo a   lo establecido en los artículos 72 y 83 de la Ley 418 de 1997 y 2.4.1.2.2,   2.4.1.2.40 y 2.4.1.2.47 del Decreto 1066 de 2015.    

Finalmente, frente a la vinculación del Comité de Evaluación de Riesgo y   Recomendación de Medidas -CERREM- aclaró que, al igual que el Grupo de   Valoración Preliminar -GVP-, no posee personería jurídica por ser un órgano   interinstitucional conformado por delegados de diferentes entidades. Por lo   tanto, el CERREM y el GVP no dependen de la Unidad Nacional de Protección[14], no siendo procedente   su vinculación dentro del presente trámite de tutela.    

10. La Defensoría del Pueblo[15] afirmó que, pese a no tener   competencia para adelantar evaluaciones de riesgo ante la mención realizada por   el accionante sobre la existencia de nuevos hechos de amenaza contra su vida e   integridad personal[16],   considera conveniente mantener el esquema de protección y adelantar el estudio   de nivel de riesgo.    

11. La Empresa   Colombiana de Petróleos S.A. -Ecopetrol S.A.- [17] aseveró   que carece de legitimidad en la causa por pasiva en el trámite de tutela.   Solicitó que se declarara la improcedencia de la acción al estimar que “[e]n   tiempos de paz como lo ha denominado el Presidente de la República de Colombia   se han desmantelado esquemas de seguridad teniendo en cuenta que los mismos ya   no son necesarios. No se observa elemento alguno que permita inferir que al   demandante se le deba seguir prestando un esquema de seguridad por parte de la   UNP”[18].     

Sentencias objeto   de revisión    

12. El 4 de diciembre de   2018, el Juzgado Treinta y Nueve Civil del Circuito de Bogotá amparó los   derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal del accionante. En   consecuencia, dejó sin efectos el acto administrativo que dio por   finalizada la medida protección del actor y, en su lugar, ordenó a la UNP el   restablecimiento del esquema de seguridad.    

A su parecer, el acto administrativo que retiró la medida de   protección, “no ofrece certeza que lo que allí se expone se acompase con la   realidad que como líder sindical y social enfrenta (…)”[19], por cuanto:     

“(…) las explicaciones de la accionada resultan densas y   repetitivas, además de estar prendadas de ambigüedad, pues por una parte señalan   que el actor no está en condiciones de determinar si es o no necesario contar   con el esquema de protección ya que eso solo le compete a ella, pero por otra,   le impone la carga de adelantar un procedimiento al que debe arrimar elementos   de prueba que constaten su situación de riesgo (…) Esto mismo, en   criterio del Juzgado, deja dudas sobre la voluntad que tiene la entidad   demandada de proveer la protección tal como lo afirma que es su objetivo   misional”.    

Sumado a lo   anterior, el a quo estimó acertada la intervención de la Defensoría del   Pueblo sobre la existencia actual de una situación de riesgo para los líderes   sociales, teniendo en cuenta los hechos violentos que, de manera generalizada[20], se han presentado este último año   contra ese colectivo. En concordancia, consideró que la unidad abusó del   concepto de reserva legal para adoptar unilateralmente una medida que puede   llegar a vulnerar el ejercicio de los derechos fundamentales del accionante.    

Impugnación    

13. La Unidad Nacional de Protección impugnó el fallo de primera   instancia. Afirmó que el juez constitucional excedió su competencia al asumir la   posición de la autoridad técnica y ordenar el restablecimiento de una medida de   protección que el actor compartía con otras siete personas. Aseguró que los   actos administrativos sí estaban motivados y denotó del fallo el desconocimiento   del Decreto 1066 de 2015 en relación a la reserva legal que tienen los estudios   de nivel de riesgo[21].   Concluyó que, por tratarse de un esquema de protección que beneficia a otras   siete personas, la acción de tutela resulta improcedente al pretender la   protección de derechos colectivos.    

Segunda instancia    

14. El 28 de   enero de 2019[22],   la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá revocó la   decisión previamente adoptada y, en su lugar, “negó” la protección   invocada. Adujo que el accionante cuenta con otro mecanismo al cual puede acudir   de manera preferente, esto es, el procedimiento descrito en el Decreto 1066 de   2015 ante la Unidad Nacional de Protección.    

Indicó que, tal y como lo expuso la accionada, el actor no ha “puesto   en conocimiento circunstancias novedosas de amenazas posteriores, como tampoco   ha agotado nuevamente el referido rito ordinario, para que una vez analizados,   se pueda inferir su real estado de riesgo y de ser el caso, ante una decisión   desfavorable, ejercer los derechos de impugnación previstos en el ordenamiento   jurídico”[23].    

Pruebas que   obran en el expediente    

15. Las pruebas que obran en el expediente son las que se relacionan a   continuación.    

(i)                 Certificación de la Unión Sindical Obrera que acredita al accionante como   dirigente en la subdirectiva Casabe[24].    

(ii)              Copia de la Resolución No. 4437 del 11 de   junio de 2018, mediante la cual se finaliza la medida de protección del actor de   acuerdo con la recomendación realizada por el CERREM[25].    

(iii)            Copia de la Resolución No. 6790 del 13 de   agosto de 2018, que resuelve recurso de reposición contra la Resolución No. 4437   del 11 de junio de 2018[26].    

(iv)            Copia de denuncia presentada por el accionante ante la Fiscalía General   de la Nación del 16 de marzo de 2011[27].    

(v)              Copia de solicitudes radicadas por la subdirectiva Casabe a Ecopetrol   S.A. del 25 de abril y el 25 de agosto de 2016[28].    

(vi)            Copia de la respuesta emitida por Ecopetrol S.A. a la subdirectiva Casabe   el 29 de agosto de 2016[29].    

(vii)         Copia de informe de la Subcomisión de Derechos Humanos de la USO,   Subcomisión Casabe del 28 de septiembre de 2016[30].    

(viii)       Copia de comunicado de fecha del 25 de julio de 2016, de las “Autodefensas   Gaitanistas de Colombia” en el que sitúan como objetivos a los dirigentes   sindicales de la subdirectiva Casabe[31].    

(ix)            Copia de noticia publicada por el diario de prensa Vanguardia Liberal sin   fecha[32].    

(x)              Copia de solicitud de garantías de seguridad y protección para dirigentes   sindicales de la subdirectiva Casabe dirigido a Ecopetrol S.A. del 16 de febrero   de 2018[33].    

Expediente T-7.285.064    

Hechos    

16. El señor José Vicente Cañas Cardona interpuso acción de tutela en   contra de la Dirección General de la Policía Nacional – Oficina de Protección de   Derechos Humanos del Comando General del Ministerio de Defensa, al considerar   vulnerado su derecho fundamental de petición. Estimó que la entidad accionada no   emitió una respuesta a los requerimientos expuestos en la solicitud que radicó   el 8 de enero de 2019.    

17. En dicha petición, el accionante   solicitó que le fuera asignado un chaleco antibalas, escoltas y un carro   blindado. Para fundamentar dicha pretensión, relató haber recibido amenazas de   muerte y persecución por funcionarios de la Rama Judicial al haber denunciado a  “fiscales, jueces, representantes investigadores ante la sala de casación   penal ante la corte de justicias (sic) y magistrados de altas cortes de   justicia”[34] por   el delito de prevaricato. Para soportar dicha afirmación anexó el registro de   procesos en los que aparece como denunciante.    

18. En la acción de tutela el accionante   narró:    

“por denunciar hechos reales del 05 de junio de 1985   en cubarral (Meta) a que fui lesionado con arma de fuego y también recibí   amenazas de muerte por personas desconocidas en dicha jurisdicción fui   desplazado pero me tocaba estar viajando para que se administrara justicia en el   juzgado promiscuo de cubarral (Meta) dentro de la investigación penal sumaria   1259 (DOCE CINCUENTA) contra el Señor LUIS CARLOS CARDONA BONILLA delito intento   de homicidio con arma de fuego a que fui lesionado en el hombro izquierdo del   omóplato. Aclaración ya que los jueces GUSTAVO ALIRIO LUPIA ROMERO faltaron al   conocimiento jurídico para aplicar la ley penal violando el debido proceso y   también al titular del juez CLARA BEATRIZ PARRA BRAVO y el Señor MIGUEL ESPITIA   por causa de los ex jueces se reformo en los despachos judiciales de la   administración de justicia más de 400 procesos contra jueces fiscales   magistrados procuradores abogado investigadores pidiendo justicia negaron   administrar justicia en los tramites de los debidos procesos penales y debidos   procesos disciplinarios de quejas contra funcionarios públicos y tutelas que se   presentaron contra la nación y el estado ante contencioso administrativo de   Cundinamarca estos hechos denunciado en los debidos procesos son reales”(sic).    

19. Mencionó que, en razón de la situación descrita, requiere protección, o   de ser conveniente, asilo político para él y su familia.    

Trámite procesal    

20. Mediante auto del 31 de enero de 2019[35], el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá   admitió la acción de tutela, vinculó al Ministerio de Justicia y del Derecho, a   la Fiscalía General de la Nación, a la Presidencia de la República y a la   Procuraduría General de la Nación, y les corrió el traslado correspondiente para   que se pronunciaran sobre los hechos expuestos en la solicitud de amparo.    

Respuestas de las entidades accionadas    

21. La Fiscalía General de la Nación[36] adujó   que, una vez revisado el sistema de información SIDPA del Programa de Protección   y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, no se encontró ningún registro   de protección en favor del accionante.    

Explicó que dicho programa está   dirigido a la protección de víctimas, jurados, testigos, y demás intervinientes   dentro de un proceso penal. En concordancia, a partir de la solicitud de   protección que indique el Fiscal en el curso del mismo, le corresponde a dicha   dependencia evaluar el nivel de riesgo a efectos de otorgarse la protección que   haya lugar. Afirmó que no tiene competencia legal para atender la petición del   actor y solicitó desvincularlo del presente proceso de tutela por falta de   legitimación en la causa por pasiva.    

22. La Procuraduría General de la Nación[37] refirió   haber puesto en conocimiento del presente asunto a la Procuraduría Delegada para   la Fuerza Pública y la Policía Judicial con el fin de que intervengan de manera   directa en el proceso de tutela. En tal medida, solicitó que se le desvinculara   del presente trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva.    

23. El Ministerio de Justicia y del Derecho[38] afirmó   carecer de legitimación en la causa por pasiva, ya que en la tutela no se hizo   mención de ninguna petición radicada por el accionante ante entidad ministerial.    

24. La Dirección de Protección y Servicios   Especiales de la Policía Nacional[39] indicó   haber remitido respuesta al accionante mediante comunicación del 31 de enero de   2019, en la cual se le informó acerca de la falta de competencia de dicha   dependencia para conceder la protección solicitada. Refirió que en virtud del   Decreto 1066 de 2015, no le corresponde llevar a cabo el procedimiento de   evaluar el riesgo ni asignar medidas de protección y que su competencia para   brindar esquemas de seguridad únicamente se activa en relación con población que   ya es objeto de protección, en concreto aquellas personas que requieren   protección en virtud de su cargo.    

Sentencia objeto   de revisión    

Primera instancia    

25. El 11 de febrero de   2019, el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá amparó el derecho   fundamental de petición del accionante y ordenó a la Dirección General de   la Policía Nacional – Oficina de Protección de Derechos Humanos del Comando   General del Ministerio de Defensa poner en “conocimiento del accionante la   respuesta a la petición formulada el 8 de enero de 2019 bajo radicado No.   S-2019-02354-DIPRO”[41].   Consideró que en el presente caso la accionada no certificó el recibido por   parte del actor, al no adjuntar el soporte del envió de la respuesta a la   solicitud presentada.    

Pruebas que obran en el expediente    

26. Las pruebas que obran en el expediente son las que se   relacionan a continuación.    

(i)                 Copia de oficio 09633 del 9 de marzo de 2018[42], de la Sala de Casación Penal de la   Corte Suprema de Justicia en el que dispone a solicitud del accionante, 18   registros en los cuales aparece en calidad de denunciante, relacionando el tipo   de proceso y estado.    

(ii)              Copia de oficio DRC No. 2714 del 31 de   julio de 2009[43], de la Procuraduría General de la Nación en el   que remite al actor, relación de todos los procesos disciplinarios y asuntos en   los que aparece como signatario.    

(iii)            Copia de oficio No. 1061 del 11 de febrero de 2014[44], de la   Fiscalía General de la Nación en el que se entrega al accionante el   listado de las investigaciones en las que figura como denunciante.    

Actuaciones en sede de revisión    

27.   A través de auto del 23 de mayo de 2019 el magistrado sustanciador decretó la   práctica de pruebas tendientes a contar con mayores elementos de juicio en el   caso sub examine[45].    

Expediente T-7.268.841    

28. La Unidad Nacional de Protección[46] describió el procedimiento para el   estudio de la asignación de esquemas de seguridad. Primero, mediante una orden   de trabajo asignado a un analista de riesgo, realiza una entrevista al   interesado e investiga la información suministrada sobre la ocurrencia de los   hechos relatados. Una vez concluido este estudio, se traslada al Grupo de   Valoración Preliminar -GVP- que efectúa un análisis del caso, el cual es   remitido al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM-,   para que valide y presente la recomendación que es finalmente adoptada por la   entidad.    

En relación con el esquema   colectivo de protección señaló que, a partir de un análisis de riesgo   individual, se examina si la persona hace parte o no de un grupo específico, si   se encuentra ubicado en una misma zona y si cuenta con similares condiciones de   seguridad, así “dependiendo del número de protegidos se asigna un esquema de   protección con determinado número de hombres y medios logísticos”[47].    

Finalmente, explicó que como el   estudio referido corrobora características específicas del solicitante[48], en virtud del parágrafo 2 del   artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, cualquier beneficiario de un   esquema colectivo puede solicitar un nuevo estudio del riesgo para que le sea   concedido un esquema individual.    

Respecto del caso concreto, confirmó que dio cumplimiento a la sentencia del   Juzgado Treinta y Nueve Civil del Circuito de Bogotá y realizó un nuevo estudio   por medio de orden de trabajo del 9 de octubre de 2018, que validó al actor en   un nivel de riesgo “ordinario” con una matriz del 40,55%. Así, mediante   Resolución No. 1185 del 31 de diciembre de 2018, la UNP con recomendación del   CERREM, volvió a dar por finalizada la medida de seguridad.     

Expediente T-7.285.064    

29. La Fiscalía General de la Nación[49] informó que revisados los sistemas   misionales SPOA y SIJUF, el señor José Vicente Cañas Cardona figura como   denunciante en 16 oportunidades entre los años 2005 y 2016, querellas   actualmente inactivas por “atipicidad de la conducta”. Igualmente, se   halló una denuncia presentada el 13 de septiembre de 2018 cuya diligencia le   correspondió a la Fiscalía 01 Delegada ante el Tribunal del Distrito Judicial de   Villavicencio – Seccional Meta.    

Esta Fiscalía observó que la acusación se dirigía contra los funcionarios que   adelantaron la investigación por “el delito de Homicidio tentado del que   fuera víctima el pasado 5 de junio de 1985 en el Municipio de Cubarral, siendo   su autor LUIS CARDONA BONILLA, bajo el radicado No. 1259 y adelantados por los   Jueces Promiscuos Municipales de dicha municipalidad”[50], conocido en su momento por la misma   Fiscalía 01 Delegada ante el Tribunal, bajo el Decreto 100 de 1980 y la   Ley 600 de 2000, y cuyas decisiones ya habían sido susceptibles de los recursos   de reposición y apelación, motivo por el cual, resolvió aplicar el principio de  non bis in ídem y ordenó su archivo el 17 de octubre de 2018.    

Adicionalmente, señaló no haber   realizado ninguna acción para garantizar la seguridad del señor José Vicente   Cañas Cardona en el Programa de Protección y Asistencia, dentro de los procesos   penales en curso y/o archivados en los que aparece como denunciante. Reseñó que   para ello tiene en cuenta la noticia criminal, los hechos y la solicitud de   protección que indique el fiscal de conocimiento, con el fin de adoptar las   correspondientes medidas, siempre que se esté en presencia “de una relación   material entre las causas de riesgo, amenazas o peligro y las declaraciones   rendidas por el beneficiario dentro de la investigación o proceso penal”[51]. Lo anterior, sin que a la   fecha ningún fiscal hubiese hecho el requerimiento para ello dentro de los   procesos penales en los que ha figurado como denunciante.    

30. El señor José Vicente Cañas Cardona[52] sin responder de manera concreta las   preguntas formuladas por la Corte sobre las circunstancias de tiempo, modo y   lugar de las amenazas que aduce haber recibido en su contra, o allegar prueba   siquiera sumaria de las mismas[53],   señaló haber presentado denuncias recientes así:     

“He sido víctima de los incidentes que presento riesgo en mi seguridad personal   he presentado denuncias penales sobre estos hechos. Anexo copia donde tomó   conocimiento JOSÉ ALEXANDER LEIVA GUERRERO, DESPACHO DIRECCION SECCIONAL DE   BOGOTÁ en la FISCALIA GENERAL DE LA NACION, sobre oficio 23-04-2019 y oficio No.   26-03-2019 firmado por el Dr. JOSE ALEXANDER LEIVA GUERRERO – DESPACHO DIRECCION   SECCIONAL BOGOTÁ, donde sobre el radicado 110016000012200803770, donde se   adelantó indagación la cual fue conocida por la FISCALIA 207 de la UNIDAD   PRIMERA DE DELITOS ante la ADMINISTRACIÓN PUBLICA Y DE JUSTICIA y también un   oficio de la fecha 20-03/2019, firmada por la Dra, MONÍCA MARÍA SUAREZ MOSCOSO-   DIRECTORA DE APOYO A LA INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS PARA LA SEGURIDAD CIUDADANA,   sobre el radicado 2019-00-2349- SUPRO APRO.110 con fecha 31 de Enero de 2019,   firmado por el Coronel DARÍO ENRIQUE LOPEZ MOSQUERA, SUBDIRECTOR POLICIA   NACIONAL.    

…Aclaro que los investigados como de la FISCALIA 207 dentro del proceso antes   mencionado se vulneró el debido proceso porque el FISCAL faltó al conocimiento   jurídico para investigarlos hechos denunciados por las amenazas de muerte, dicha   investigación quedó impune[54]”   (sic).    

Por último, anexó la respuesta de la Dirección General de la Policía Nacional-   Oficina de Protección y Servicios Especiales, que da cuenta que su solicitud   había sido remitida a la Unidad Nacional de Protección para que esta entidad   estudiara su caso.    

II.                CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia                             

1. Esta Sala de Revisión es   competente para revisar los fallos de tutela mencionados, de conformidad con lo   previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política y el Decreto   Estatutario 2591 de 1991.    

Planteamiento del problema   jurídico y metodología de la decisión    

2. En el año 2017 se asignó un esquema colectivo de protección   al sindicalista Iván Hernández Mateus. No obstante, esta medida le fue   finalizada al año siguiente, pues la reevaluación de su nivel de riesgo   dictaminó un grado ordinario.    

Por lo expuesto, estimó vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la   seguridad personal y al debido proceso, al considerar necesaria la protección   integral que le brindaba el esquema colectivo, y encontrar que los actos   administrativos que retiraron la protección no fueron debidamente motivados por   la UNP.    

Por otra parte, la accionada aseguró que los actos administrativos  se   encontraban debidamente fundamentados y motivados, no siendo posible divulgar   los estudios de riesgo y los archivos de las personas relacionadas con el   programa por gozar de reserva legal. (Expediente T-7.268.841).    

De conformidad con lo expuesto, corresponde a esta Sala de Revisión determinar   si, ¿la   Unidad Nacional de Protección vulnera los derechos fundamentales a la vida, la seguridad personal y el debido proceso de un ciudadano, al retirarle las medidas de seguridad asignadas con base en un concepto técnico que   cambia su nivel del riesgo, pese a desempeñarse   como sindicalista?    

3. El señor José Vicente Cañas Cardona presentó escrito ante la Dirección General de la Policía Nacional y el Ministerio de   Defensa Nacional en el cual solicitó un esquema de protección, debido a las   múltiples amenazas que aduce haber recibido en su contra. Ante la falta   de respuesta a su solicitud, instauró acción de tutela para proteger sus   derechos fundamentales de petición y a la seguridad personal. (Expediente T-7.285.064).    

De conformidad con lo expuesto,   corresponde a esta Sala de Revisión determinar si, ¿La accionada vulnera el   derecho de petición y, en consecuencia, las garantías constitucionales a la vida   y la seguridad personal cuando no emite una respuesta oportuna, clara y de   fondo, relativa a la solicitud de un esquema de protección?    

Para   resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala Octava de Revisión   estudiará los siguientes tópicos: i) el derecho a la seguridad personal y el   deber de protección del Estado; ii) la protección de los líderes y/o dirigentes   sindicales; iii) el procedimiento para otorgar protección a personas en   situación de riesgo extraordinario o extremo; iv) las reglas jurisprudenciales respecto del derecho al debido proceso   administrativo en el procedimiento de calificación de riesgo de la Unidad   Nacional de Protección; v) el derecho fundamental de petición; y vi) el   caso concreto.    

El derecho fundamental a la   seguridad personal y el deber de protección del Estado. Reiteración de   jurisprudencia    

4. La Constitución de 1991 contempla la vida como un valor y un   fin esencial del Estado. De esta forma, el artículo 2 establece como   principios fundamentales “asegurar la convivencia pacífica” y “proteger a todas las personas   residentes en Colombia, en su vida”. Por su parte, el artículo 11 dispone que el derecho a la vida es   “inviolable”, por lo tanto, es   responsabilidad del Estado salvaguardar la vida de las   personas que se encuentran bajo amenaza[55]. En ese sentido, si bien el derecho a la   seguridad personal no está previsto de manera expresa en la Constitución, es   exigible como fundamental en virtud de los riesgos particulares a los que pueden   llegar a estar expuestas las personas en razón de su contexto político[56], social[57] y/o cultural[58].    

5. En esta medida, Colombia ha ratificado diferentes tratados   internacionales de derechos humanos en los cuales la seguridad personal ha sido   considerada como un derecho de especial protección. Por ejemplo, el artículo 3° de la Declaración Universal de los   Derechos Humanos establece que “todo individuo tiene derecho a la vida, a la   libertad y a la seguridad de su persona”. También, el artículo 7° la   Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone que “[t]oda persona tiene   derecho a la libertad y a la seguridad personales”.  Por su parte, el   artículo 91 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos dispone “Todo   individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personal (…)”.    

6. Esta Corporación en   múltiples pronunciamientos ha referido que la seguridad personal presenta una   triple connotación en tanto constituye un valor constitucional, un derecho   colectivo y un derecho fundamental[59].    

Su manifestación   de valor constitucional está ligado a la conservación del orden público que   habilita las condiciones de convivencia pacífica dentro del territorio. Su   esfera de derecho colectivo se desprende de lo dispuesto en el artículo 88   superior, que enuncia su protección ante la puesta en riesgo de un bien jurídico   colectivo[60].    

7. En cuanto al derecho individual   a la seguridad personal, ha sostenido que “faculta a las personas para   recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén   expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar,   por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en   sociedad (…)”[61]. Sin embargo,   la posibilidad de invocar este derecho con el fin de recibir protección por el   Estado se encuentra enlazada a la presencia de situaciones reales que permitan   visualizar el inicio de la destrucción del mismo, es decir, suponer la   amenaza o el peligro cierto, entre otros, sobre los derechos a la vida o la   integridad de la persona[62].    

8. Así pues, la jurisprudencia   constitucional[63] ha sostenido que la   amenaza se clasifica en ordinaria y extrema; la primera, implica la existencia   de un peligro: i) específico e individualizable; ii) cierto;   iii)  importante, es decir, que debe amenazar bienes o intereses jurídicos   valiosos para el sujeto; iv) excepcional y, v) desproporcionado   frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se   genera el riesgo. La segunda, se presenta cuando además de los señalados   elementos, el derecho en peligro es la vida o la integridad personal.    

9. Igualmente se ha   indicado que cuando la persona acredite siquiera sumariamente que se encuentra   padeciendo una amenaza, las autoridades estatales tienen el deber de   identificarla y “definir de manera oportuna sobre las medidas y medios de   protección específicos adecuados y suficientes para evitar la consumación del   daño”; obligación que adquiere especial connotación cuando se trata de   sujetos que “por su actividad misma están expuest[os] a un nivel de   amenaza mayor, como sería el caso de los defensores y defensoras de derechos   humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes en zonas   de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados”[64].    

10. En suma, el derecho fundamental a la seguridad personal se debe estudiar en   cada caso, de acuerdo a los riesgos o amenazas a los que se pueden ver expuestas   las personas, ya sea por (i) su contexto social, económico y político, o por   (ii) la exposición al riesgo por las actividades cotidianas que realiza, como   sucede con las víctimas o sus representantes, los testigos de hechos de grave   criminalidad, miembros de algunos grupos sociales, líderes sociales, ciertos   funcionarios públicos y líderes políticos. En razón de ello, dependiendo del caso, el Estado está obligado a diseñar, adoptar e implementar las medidas   necesarias para proteger las personas, así como de precaver y mitigar los   riesgos a los que se vean expuestas y que no estén obligadas a soportar.    

La   protección de los líderes y/o dirigentes sindicales    

11. La labor que cumplen los líderes y/o dirigentes   sindicales repercute en el ejercicio de derechos fundamentales como el trabajo y   la asociación sindical[65],   en esa medida, la Corte le ha conferido a los sindicalistas el estatus de sujeto   de especial protección constitucional y ha resaltado la obligación de las   autoridades estatales de “otorgar y desplegar acciones positivas para   asegurar esta protección especial, más aún está obligado a evitar cualquier tipo   de actividad que pueda ampliar el grado de exposición a riesgos extraordinarios[66]”.    

De la   misma forma, la Corte Interamericana de Derechos Humanos -Corte IDH- ha   establecido que en el caso de ejecuciones de líderes sindicales, no solo se   restringe la libertad de asociación de una persona en su carácter individual,   sino también la libertad de un grupo determinado a asociarse. Así el Tribunal   señala que “un individuo no goza del pleno ejercicio del derecho a la   libertad de asociación, si en realidad esta potestad es inexistente o se reduce   de tal forma que no pueda ponerla en práctica. El Estado debe garantizar que las   personas puedan ejercer libremente su libertad sindical sin temor de que serán   sujetos a violencia alguna, de lo contrario, se podría disminuir la capacidad de   las agrupaciones de organizarse para la protección de sus intereses[67]”    

Por su parte, en un informe   reciente, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos –CIDH- advirtió que el Estado Colombiano “tiene el deber de proteger los   derechos de las personas defensoras frente a actos u omisiones de parte actores   no estatales cuando se cumplen los siguientes requisitos: i) cuando existe una   situación de riesgo real e inmediato; y ii) cuando el Estado conocía o debía   tener conocimiento de ese riesgo real e inmediato. De actualizarse estos dos   requisitos las autoridades que tuvieron dicho conocimiento deben adoptar las   medidas necesarias dentro del ámbito de sus atribuciones que, juzgadas   razonablemente, podían esperarse para prevenir o evitar ese riesgo (…).[68]” Además, se precisó  que de no cumplir con tal obligación el Estado sería responsable   internacionalmente por la violación al deber de protección.    

12. Ahora bien, aunque   las autoridades estatales tienen el deber de desplegar las acciones tendientes a   amparar los derechos de los líderes y representantes de los derechos de las   comunidades para evitar la concreción de la amenaza o peligro al que están   constantemente expuestos, la situación actual en Colombia demuestra que tal   obligación constitucional se encuentra lejos de ser cumplida integralmente.    

13. Así, de acuerdo a   estudios e informes recientes de diferentes organismos e instituciones[69] se vislumbra lo siguiente:    

·         El Estado colombiano se encuentra entre los 10   países más inseguros del mundo para ejercer el sindicalismo[70].    

·         El movimiento sindicalista históricamente ha sido   atacado por parte de los grupos organizados al margen de la ley y existe un   elevado número de actos de violencia sin resolver[71].    

·         En los últimos 45 años se han producido más de   3.129 homicidios de líderes sindicales en el país[72].    

·         Entre 2012 y 2017 se presentaron alrededor de   2.220 violaciones a los derechos a la vida, la libertad y la integridad de   sindicalistas y la tasa de impunidad en homicidios se mantiene por encima del   95%[73].    

·         Entre 2016 y 2018, se han reportado   aproximadamente 837 muertes violentas de activistas sociales[74].    

14. Por lo tanto, el Estado debe   facilitar los medios necesarios para que los individuos, grupos y/o   instituciones que se ocupan de la defensa de los derechos puedan realizar   libremente sus actividades, y en esa medida debe: i) otorgar medidas de   protección cuando son objeto de amenazas con el fin de evitar los ataques contra   su vida e integridad; ii) generar las condiciones para la erradicación de   violaciones por parte de agentes oficiales o particulares; iii) abstenerse de   imponer obstáculos que dificulten la realización de su labor, e iv) investigar   seria y eficazmente las violaciones cometidas en su contra, combatiendo la   impunidad[75].    

Procedimiento para otorgar   protección a personas en situación de riesgo extraordinario o extremo    

15. El Decreto Ley   4065 de 2011 creó la Unidad Nacional de Protección, una entidad especializada   que asumió las funciones de seguridad desempeñadas hasta dicho momento por los   Ministerios del Interior y de Justicia y, con anterioridad, por el Departamento   Administrativo de Seguridad -DAS-[76].   En concordancia, la UNP trabaja en la adecuación de medidas de prevención[77] y de protección.    

El   artículo 11 del Decreto 4912 de 2011 clasifica las medidas de protección   adoptadas por la UNP según el cargo o el nivel de riesgo. En materia de protección de personas que pueden llegar a estar en   situación de riesgo extraordinario y extremo se enumeran entre otras, los   dirigentes o activistas sindicales[78] y   las víctimas o testigos de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al   Derecho Internacional Humanitario, incluyendo dirigentes, líderes,   representantes de organizaciones de población desplazada o de reclamantes de   tierras en situación de riesgo extraordinario o extremo[79].    

16. Las   medidas de protección en virtud del riesgo se clasifican en: i) esquemas de   protección (que pueden ser individuales o colectivos), ii) los recursos físicos   de soporte a los esquemas de seguridad, iii) medio de movilización, iv) apoyo de   reubicación temporal, v) apoyo de trasteo, medios de comunicación, y vi)   blindaje e inmuebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad[80]. Para   determinar el nivel de riesgo, la necesidad y la idoneidad de las medidas, se   estableció un marco de responsabilidades y funciones, a partir del cual, la UNP   cuenta con las recomendaciones del Grupo de Valoración Preliminar -GVP- y del   Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM-.    

17. El esquema colectivo está pensado para   contrarrestar factores de riesgo, vulnerabilidad y amenaza, derivadas de las   actividades de grupos y comunidades que sean objeto de protección en razón del   riesgo[81].   Estas medidas  deben tener en cuenta el enfoque diferencial, territorial y   de género, así como el análisis del riesgo y las propuestas presentadas por los   grupos o comunidades que se encuentra en estado de riesgo. El procedimiento se   puede explicar de la siguiente manera:    

                                                                

Programa de protección para las solicitudes de medidas           colectiva    

    

Disposiciones generales para otorgar las medidas de protección   

Objeto                    

Medida encaminada a contrarrestar factores de riesgo, vulnerabilidad y           amenaza, derivadas de las actividades de los colectivos.   

Coordinación                    

La Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y la Unidad           Nacional de Protección.   

Sujetos de la protección                    

Grupos y comunidades que cuenten           con un reconocimiento jurídico o social.   

Acreditación de la condición de sujetos protegibles                    

Categorías                    

-Dirigentes o activistas de grupos políticos.    

-Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de           derechos humanos (víctimas, sociales, cívicas, campesinas).    

-Dirigentes o activistas sindicales u organizaciones gremiales.    

– Dirigentes, representantes o miembros de grupos étnicos.    

-Testigos de casos de violación de los DDHH y de infracción del DIH.    

– Periodistas y comunicadores sociales.    

– Víctimas de violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, incluyendo           dirigentes, líderes, representantes de organizaciones de población           desplazada o de reclamantes de tierras.    

– Servidores públicos que tengan o hayan tenido bajo su responsabilidad el           diseño, coordinación o ejecución de la política de DDHH o de Paz del           Gobierno Nacional.    

Dirigentes del Movimiento 19 de Abril M-19, la Corriente de Renovación           Socialista, CRS, el Ejército Popular de Liberación, EPL, el Partido           Revolucionario de los Trabajadores, PRT, el Movimiento Armado Quintín Lame,           MAQL, el Frente Francisco Garnica de la Coordinadora Guerrillera, el           Movimiento Independiente Revolucionario Comandos Armados, MIR, COAR y las           Milicias Populares del Pueblo y para el Pueblo, Milicias Independientes del           Valle de Aburrá y Milicias Metropolitanas de la ciudad de Medellín, que           suscribieron acuerdos de paz con el Gobierno Nacional en los años 1994 y           1998 y se reincorporaron a la vida civil.    

-Apoderados o profesionales           forenses que participen en procesos judiciales o disciplinarios por           violaciones de derechos humanos o infracciones al derecho internacional           humanitario.    

-Docentes de acuerdo a la           definición estipulada en la Resolución 1240 de 2010, sin perjuicio de las           responsabilidades de protección del Ministerio de Educación estipuladas en           la misma.    

-Servidores públicos, con           excepción de aquellos mencionados en el numeral 10 del presente artículo, y           los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía           General de la Nación quienes tienen su propio marco normativo para su           protección.   

Reconocimiento Jurídico                    

Se acredita con el certificado de existencia expedido por la entidad           competente.   

Reconocimiento social                    

Verificación por parte del Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendaciones           de Medidas Colectivas – CERREM Colectivo   

Medidas de emergencia                    

En caso de riesgo inminente y excepcional, la Unidad efectuará una           valoración inicial del riesgo, coordinará las acciones de respuesta           inmediata para la protección colectiva.                    

Se informará de dicho procedimiento al CERREM Colectivo.   

Medidas de protección colectiva                    

1. Acciones           de protección individual, cuando estas tengan impacto sobre el colectivo           objeto de protección.    

2. Apoyo a           la infraestructura física para la protección integral colectiva.    

3.           Fortalecimiento organizativo y comunitario.    

4.           Fortalecimiento de la presencia institucional.    

5.           Establecimiento de estrategias de comunicación, participación e interacción           con entidades del orden local, departamental y nacional que disminuyan el           grado de exposición a riesgos del colectivo.    

6.           Promoción de medidas jurídicas y administrativas que contrarresten los           factores de riesgo y amenaza.    

7. Apoyo a           la actividad de denuncia de los colectivos en los territorios.    

8.           Formulación e implementación de estrategias encaminadas a contrarrestar las           causas del riesgo y la amenaza, que se enmarcarán en la hoja de ruta           definida en el CERREM Colectivo.    

10.           Medidas materiales e inmateriales encaminadas a fortalecer la autoprotección           y contrarrestar la estigmatización   

Mecanismo de Seguimiento                    

La Dirección de Derechos Humanos           del Ministerio del Interior conformará un equipo de seguimiento y evaluación           que solicitará información a los entes territoriales y demás entidades con           competencia. El equipo de seguimiento y evaluación tendrá en cuenta los           informes que para el efecto presente la comunidad o grupo.   

Conformación del CERREM Colectivo                    

1. El Director de la Dirección           de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, quien lo presidirá o su           delegado.    

2. El Consejero Presidencial           para los Derechos Humanos, o quien haga sus veces, o su delegado.    

3. El Director de la Unidad           Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, o           su delegado.    

4. El Director de Protección y           Servicios Especiales de la Policía Nacional, o su delegado.    

5. El           Coordinador del Oficina de Derechos Humanos de la Inspección General de la           Policía Nacional, o su delegado.   

Procedimiento del programa de protección para las           solicitudes de medidas colectiva    

    

Encargado de realizar las evaluaciones del riesgo                    

Analista de riesgo del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de           Información – CTRAI.   

Etapas                    

Recepción del formulario de solicitud de protección colectiva                    

Unidad Nacional de Protección.   

Análisis y verificación inicial                    

Unidad Nacional de Protección.   

Traslado al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información                    

Unidad Nacional de Protección.   

Contextualización básica del caso                    

Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información – CTRAI.   

Recopilación y análisis de información en terreno                    

Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información – CTRAI.   

Apoyo técnico de otras entidades                    

Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información – CTRAI.   

Análisis y valoración del caso                    

CERREM Colectivo   

Notificación y traslado entidades competentes                    

Ministerio del Interior   

Adopción de medidas de protección                     

Unidad Nacional de Protección.   

Articulación de entidades                    

Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior.   

Notificar a la comunidad o grupo de la decisión adoptada                    

Unidad Nacional de Protección.   

Modificación de las medidas de protección                    

Ante variación de las           situaciones que generaron el nivel de riesgo, conforme los informes           presentados por la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior           con la participación de la comunidad o grupo.   

Desistimiento de las medidas de protección                    

Si uno o varios de los miembros de la comunidad o grupo, en cualquier           momento del proceso, desiste por escrito y de manera motivada de la           solicitud de protección colectiva, la decisión final de continuar o no con           el procedimiento de protección será tomada por el CERREM Colectivo.   

Temporalidad                    

Son temporales y se mantendrán en tanto persista el riesgo, de acuerdo al           informe de seguimiento, sin perjuicio de aquellas que por su naturaleza           tienen vocación de permanencia.    

18. Así las cosas, una vez la UNP cuente con el   consentimiento de la comunidad o grupo objeto de la evaluación, la solicitud   pasa a etapa de evaluación “en el mismo tiempo que se establece para la   evaluación de riesgo individual”. No obstante, tiene un procedimiento   diferente, pues requiere de un análisis adicional para la verificación sobre la   existencia del grupo, e involucra la articulación de otras entidades diferentes   a la UNP como el Ministerio del Interior. Una vez realizado el estudio de riesgo   se emite el concepto del CERREM Colectivo, para que se adopten las medidas de   protección. Finalmente, la Unidad emite el acto administrativo respectivo y   notifica la decisión adoptada a la comunidad o grupo, frente a la cual proceden   los recursos de ley correspondientes.    

Reglas jurisprudenciales   respecto del derecho al debido proceso administrativo en el procedimiento de   calificación de riesgo de la Unidad Nacional de Protección    

19.  El   artículo 29 de la Constitución erige el derecho fundamental al debido proceso   como una obligación de las autoridades judiciales y administrativas de respetar   el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción. Está previsto con el   fin de proteger la autonomía y la libertad del ciudadano al limitar el ejercicio   del poder público, evita la arbitrariedad y asegura que todas las actuaciones se   sujeten al procedimiento previsto en la ley mediante decisiones razonadas y con   la observancia de los procedimientos dispuestos para tal fin.    

En el ámbito del   derecho administrativo, por tratarse de una garantía de aplicación inmediata[82]   permea todas las actuaciones que emanen de las autoridades, las cuales, deben   propender por el cumplimiento del principio de legalidad desde el inicio del   respectivo procedimiento hasta su terminación. Al respecto, en la Sentencia   C-980 de 2010 se precisó que el debido proceso administrativo debe percibirse   como “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la   administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por   parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o   indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera   constitucional y legal”.    

En cada etapa del procedimiento de evaluación del riesgo, la Unidad   Nacional de Protección debe cumplir con los principios de buena fe, causalidad,   complementariedad, concurrencia, consentimiento, coordinación, enfoque   diferencial, exclusividad, idoneidad, oportunidad y reserva legal. A partir de   la jurisprudencia constitucional, la entidad seguirá por lo menos, las   siguientes reglas:        

 (i) La   valoración que verifica la pertinencia de la petición colectiva debe ser   tramitada de manera ágil y expedita a la situación fáctica expuesta por el   grupo, fundamentada en la conexidad directa entre el riesgo y el ejercicio de   las actividades o funciones que realicen[83].    

(ii) La evaluación del CTRAI tendrá en   cuenta todos los factores de contexto del colectivo para analizar la   pertinencia, necesidad o urgencia de las medidas, y emitir una decisión en un   tiempo razonable, en las que identifique de manera coordinada, sistemática,   coherente, eficiente con otras autoridades del orden nacional, departamental y   municipal, las medidas de prevención y protección específicas y adecuadas para   evitar la materialización del riesgo o mitigar los efectos de su eventual   consumación, cuando a ello hubiere lugar[84].    

(iii) La motivación del acto   administrativo debe estar fundamentada en la valoración  y las pautas   establecidas para calificar a la persona, especialmente en los casos en los que   se le va a desmantelar un esquema de seguridad. De tal manera, quienes   hayan sido objeto de medidas de seguridad no pueden ser despojados de estas sin   que previamente se les den a conocer las razones por las cuales su nivel de   riesgo y amenaza ha disminuido, porque en tal caso se puede atentar su vida e   integridad personal[85].    

(iv) La notificación del contenido del   acto administrativo se realizará por escrito a la persona interesada en la   adopción o permanencia de una medida de seguridad, para que esta pueda tener la   oportunidad de controvertir los hechos, mediante los recursos correspondientes[86].    

(v) Las medidas de seguridad por regla general no   tienen vocación de permanencia, pues la situación de peligro siempre puede verse   alterada por diferentes factores del contexto. Por ello, la Unidad reevalúa de   manera constante el nivel del riesgo y constata la subsistencia de la amenaza   contra la persona y/o el grupo[87].    

El derecho fundamental de petición. Reiteración de   jurisprudencia.    

20.  El artículo 23 de la Constitución   consagra el derecho de petición como aquel que toda persona tendrá para   “presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés   general o particular y a obtener pronta resolución”, y que como derecho   fundamental, es de protección inmediata por acción de tutela[88]. La Ley Estatutaria 1755 de   2015 reglamenta su ejercicio, ya sea ante las autoridades o las organizaciones e   instituciones privadas.    

Esta   Corporación ha delimitado el derecho fundamental de petición como una garantía   determinante para la protección de otras prerrogativas constitucionales como el   de la información y participación en la esfera democrática. Específicamente, la   jurisprudencia constitucional, ha profundizado tanto en los elementos   estructurales que componen el derecho, como en su núcleo esencial.    

21. En su estructura, el derecho de petición se superpone como   la facultad de toda persona natural o jurídica, de presentar peticiones   respetuosas[89] ante   las autoridades por motivos de interés general o particular[90], las cuales podrán ser escritas o   verbales, último evento en el cual deberá quedar constancia, que será entregada   por el funcionario al peticionario siempre que este lo solicite[91].    

La petición   es informal, lo que significa que a) no se necesita la invocación expresa   del derecho o del artículo 23 de la Constitución; b) sirve para solicitar   el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario,   la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio,   información, documentos, consultas, quejas, denuncias y reclamos, e   interposición de recursos, entre otras actuaciones; y c) su ejercicio es,   por regla general, gratuito  sin necesidad de representación a través de   apoderado judicial, o de mayor de edad, según el caso[92].    

22. . Por su parte, el núcleo esencial del derecho enunciado en   las sentencias C-818 de 2011, C-951 de 2014 y C-077 de 2017, lo compone[93]:    

–          Resolución pronta y oportuna, que representa para las autoridades y los   particulares una obligación de responder las solicitudes presentadas por las   personas en el menor plazo posible, sin que se exceda el tiempo legal   establecido para el efecto[94], plazo que no se verá afectado el   derecho sino hasta su expiración, momento en el cual, será procedente la acción   de tutela[95].     

–          Respuesta de fondo, es decir que al emitir la contestación esta se debe   caracterizar por ser: a) clara, esto es, que la misma sea inteligible y que   contenga argumentos de fácil comprensión; b) precisa, atendiendo directamente a   lo solicitado o excluyendo toda información impertinente y que conlleve a   respuestas evasivas o elusivas; c) congruente, o en otros términos, conforme con   lo solicitado; y por último, d) consecuente en relación con el trámite   dentro del cual la solicitud es presentada, “de manera que, si la respuesta   se produce con motivo de un derecho de petición elevado dentro de un   procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la   información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una   petición aislada o ex novo, sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta   del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición   resulta o no procedente”[96].    

–          La notificación de la decisión, que se satisface poniendo en conocimiento   del ciudadano, la respuesta de la autoridad o del particular, pues de ello se   deriva la posibilidad de presentar la respectiva impugnación.    

23. Ahora bien, lo   anterior no atiende a que la satisfacción del derecho de petición esté   condicionada a una respuesta favorable a lo solicitado, comoquiera que, se   considera que hay contestación, incluso si la respuesta es en sentido negativo,   siempre que se resuelva de fondo. De tal forma, se ha diferenciado el derecho de   petición del derecho a lo pedido[97], ya que este último no   tiene la vocación de ser fuente de decisión para acceder necesariamente a las   pretensiones que se le realicen.    

24. En atención a lo expuesto, se colige que   el derecho fundamental de petición se caracteriza por tratarse de una   prerrogativa que permite reclamar el cumplimiento de otras facultades de   carácter constitucional, y de cuya respuesta se espera: i) la prontitud en la   contestación, ii) la resolución de fondo del asunto, que implica que sea clara,   precisa, y congruente o conforme a lo pedido de modo que lo atienda en su   totalidad, y iii) la debida notificación de la misma. Lo que no implica una   respuesta a favor de lo solicitado.    

Casos Concretos    

Verificación del cumplimiento   de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en los expedientes   acumulados T-7.268.841 y T-7.285.064.    

Legitimación   en la causa por activa    

25. El artículo 86 de la   Constitución prevé la acción de tutela como un mecanismo de defensa judicial al   que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus   derechos fundamentales. En consonancia, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991   que regula la legitimación para el ejercicio de la acción de tutela, establece   que esta puede ser presentada ya sea a nombre propio, por medio de apoderado   judicial, a través de representante legal, agencia oficiosa, o por el defensor   del pueblo y los personeros municipales.    

El ciudadano Iván Hernández Mateus (T-7.268.841) está legitimado en la   causa por activa, pues pretende la defensa de sus derechos fundamentales a la   vida, a la seguridad personal y al debido proceso, en virtud de la presunta   vulneración por parte de la Unidad Nacional de Protección, al retirarle el   esquema de protección asignado en el año 2017. En concreto, en relación con lo   resuelto por la entidad en las Resoluciones No. 4437 y No. 6790 de 2018,   en las cuales se determinó que el accionante se encontraba en un nivel de riesgo   ordinario.    

Por su parte, el   señor José Vicente Cañas Cardona (T-7.285.064) tiene legitimación por activa   para presentar la acción de tutela ya que, pretende la protección de sus   derechos de petición, a la vida y a la seguridad personal, que a su parecer   fueron vulnerados y/o amenazados por la Dirección General de la Policía Nacional   – Oficina de Protección de Derechos Humanos del Comando General del Ministerio   de Defensa.    

Legitimación   en la causa por pasiva    

26. De acuerdo con   los artículos 13 y 42 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede   presentarse contra autoridades públicas o particulares, cuando estas sean  efectivamente las   llamadas a responder por la amenaza o vulneración de un derecho fundamental, de   ahí que, el amparo no es procedente si quien desconoce o amenaza el derecho no   es el demandado, sino otra persona o autoridad.    

Entonces, la   Unidad Nacional de Protección (T-7.268.841), como organismo del orden Nacional que dio por terminado el   esquema de protección del señor Iván Hernández Mateus, es la llamada a responder   por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, a la   seguridad personal y al debido proceso.    

Por otra parte,   la Dirección de General de la Policía Nacional – Oficina   de Protección de Derechos Humanos del Comando General del Ministerio de Defensa   (T-7.285.064), es la autoridad encargada de emitir respuesta a la solicitud   planteada por el actor, radicada el 8 de enero de 2019.    

Inmediatez    

Sobre el requisito de inmediatez,   por regla general, es importante constatar que la acción de tutela se haya   promovido en un periodo de tiempo prudente cercano a la ocurrencia de los hechos   que motivaron la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales. Lo   anterior, en tanto la acción de tutela como mecanismo subsidiario y residual se   concibió para que el juez conceda la protección urgente de los derechos   fundamentales, se evite la producción de un daño manifiesto[98] y se garantice el principio de   seguridad jurídica[99].    

El actor Iván   Hernández Mateus (T-7.268.841) presentó la acción de tutela el día 14 de septiembre de 2018,   mientras que los actos administrativos censurados datan del 11 de junio y 13 de   agosto de 2018; lo anterior da cuenta de que el mecanismo de amparo fue   presentado apenas un mes después de la última actuación presuntamente   vulneradora, plazo que se considera razonable y proporcionado para acudir a la   tutela.    

Por su parte,   en el expediente (T-7.285.064) el escrito de petición   fue radicado el 8 de enero de 2018, y la solicitud de amparo fue interpuesta   unos días después de que se venciera el término de la accionada para contestar   la solicitud, el 30 de enero de 2019, tiempo razonable para su presentación.    

Subsidiariedad    

27. El artículo 86 de la   Constitución señala que la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no   disponga de otro medio de defensa judicial, salvo en los casos en que sea   interpuesta como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un   perjuicio irremediable.    

De igual forma,   se ha aceptado la procedencia definitiva del amparo de tutela en aquellas   situaciones en las que, existiendo recursos judiciales, los mismos no sean   idóneos o eficaces para evitar la vulneración del derecho constitucional   fundamental. Así, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 prescribe que dichos   mecanismos serán apreciados en concreto, considerando su eficacia y las   circunstancias del accionante.    

28. Ahora bien,   respecto de la acción de tutela presentada por el señor Iván Hernández Mateus   (T-7.268.841), en la que se solicita la motivación del acto administrativo que   le retiró el esquema de seguridad y la reasignación del mismo. Dichas decisiones   fueron adoptadas mediante las Resoluciones No. 4437 y No. 6790 de 2018.    

Las resoluciones que brindan las medidas concretas de   protección y, en particular, las que asignan el esquema de seguridad son   susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso   administrativo a través de la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho. Dicho proceso administrativo, contempla la   procedencia de medidas cautelares[100],   que permiten solicitar al juez la suspensión provisional del acto que se ataca   con la acción procesal recurso destacado la jurisprudencia constitucional[101]. En virtud de lo   anterior podría suponerse, prima facie, que la acción de tutela en el caso objeto   de estudio es improcedente.    

Empero, en el caso materia de estudio lo que se discute, tiene una   afectación directa a la vida y la integridad personal del actor. Así, tal y como   esta Corporación lo ha determinado en situaciones similares[102], la Sala considera   que en razón de las condiciones particulares de las personas que solicitan   protección especial de parte del Estado, la acción de nulidad y restablecimiento   del derecho no es un mecanismo eficaz, ya que el proceso puede prolongarse de   forma tal que resulte interfiriendo de manera grave en los derechos de seguridad   personal y vida de quien acudió por medio de tutela[103].      

Adicionalmente, podría argumentarse que la Unidad   Nacional de Protección cuenta con un procedimiento administrativo, en virtud de   lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de   2015, conforme al cual “[e]l nivel de   riesgo de las personas que hacen parte del Programa de Protección será revaluado   una vez al año, o antes si existen nuevos hechos que puedan generar una   variación del riesgo”. Sin embargo, tal   circunstancia no es suficiente dado que, de una parte, el accionante le solicitó   a dicha Unidad reevaluar su esquema de protección en el recurso de reposición   presentado a la Resolución No. No. 4437 de 2018 y que fue negado en la   Resolución No. 6790 de 2018, y de otra, el examen de subsidiariedad,   requerido para la procedencia del amparo, lo que supone es, en principio,   constatar la existencia de medios judiciales, tal como lo exige el mismo   artículo 86 de la Constitución y el literal 1º del artículo 6 del Decreto 2591   de 1991.    

29. Sobre la solicitud de amparo   presentada por el señor José Vicente Cañas Cardona   (T-7.285.064) no existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz diferente   a la acción de tutela para la protección del derecho fundamental de petición. De   igual forma, al momento de la interposición de la solicitud  de amparo no   existía acto administrativo alguno que se pudiere recurrir por vías   administrativas ni jurisdiccionales, de manera que es claro que en este caso la   acción de tutela es el único medio de defensa para la protección invocada   respecto del derecho a la vida y a la seguridad personal del accionante.    

Análisis de   fondo de los expedientes acumulados T-7.268.841  y T-7.285.064.    

Expediente   T-7.268.841    

30. El señor Iván Hernández Mateus   presentó una solicitud de amparo en contra de la Unidad Nacional de Protección,   al considerar vulnerados sus derechos a la vida, a la seguridad personal y al   debido proceso. Manifestó que, por ser miembro de la subdirectiva Casabe de la   unión sindical obrera de Ecopetrol, la accionada mediante acto administrativo,   le otorgó a él y otros siete compañeros del sindicato, un esquema colectivo de   protección. No obstante, realizado un nuevo estudio del nivel de riesgo,   se determinó que el actor  se encontraba en un estado ordinario, por lo cual, la   UNP dio por terminado el esquema de seguridad, sin que a su parecer, la decisión   fuese motivada en debida forma. Por consiguiente,   solicitó el amparo de sus derechos para que, en consecuencia, se ordenara a la   UNP reestablecer el esquema de protección.    

El juez de   primera instancia amparó la protección solicitada al encontrar que, el   acto administrativo que le retiró la medida al accionante, no presentó razones   suficientes que dieran cuenta de un estado de riesgo ordinario.   Agregó que por el contrario, en la actualidad los líderes sociales están en una   situación de riesgo que los expone a ser víctimas de hechos violentos. En   segunda instancia, se revocó la decisión adoptada y se   “negó” la acción de tutela. El juez adujo que el actor contaba con otro   mecanismo al cual podía acudir de manera preferente, y en todo caso, estimó que   por el momento, por no ser objeto de nuevas amenazas, no requeriría del esquema desmantelado.    

31. Ahora bien de los hechos del caso concreto, el procedimiento y la forma en que se sustentó la decisión acusada por el   señor Iván Hernández Mateus, la Sala expone lo siguiente.    

32. En el proceso de reevaluación de la medida colectiva, se estudió de   manera individual el nivel del riesgo de cada beneficiario. Así, en entrevista   realizada por el analista de riesgo, el 26 de marzo de 2018[104], el actor hizo referencia a su   actividad sindical y los desplazamientos constantes que debe realizar a zonas en   las que se encuentran grupos al margen de la ley. Reseñó que no había presentado   denuncias ni había sufrido amenazas recientes en su contra, pero que “más o   menos un año”, en enero o febrero de 2017, pusieron una bandera del ELN en   Yondo-Antioquia, territorio donde los trabajadores de Ecopetrol pasan   continuamente.    

En la misma línea, en entrevistas   realizadas el 7 de mayo de 2018[105] por   el analista del riesgo a integrantes del esquema de protección, se señaló que si   bien no existían  amenazas, ni la ocurrencia de incidentes en contra del actor,   el contexto en el que se desenvuelve el dirigente sindical podría llegar a   afectar su situación de riesgo por la presencia del ELN en el municipio de   Yondo, Antioquia.    

De la misma forma, la Defensoría   del Pueblo, la Policía Nacional, la Seccional de Protección Magdalena Medio, la   Procuraduría Provincial de Barrancabermeja, la Personería de Barrancabermeja y   la Fiscalía General de la Nación presentaron información sobre la seguridad en   la región y la relación de denuncias presentadas por el dirigente sindical[106]. Allí se precisó que los municipios   de Yondo y Barrancabermeja[107] cuentan   con una alerta temprana de inminencia para todos sus habitantes.    

33. Con el análisis de dicha información, el GVP en documento del 28 de   mayo de 2018 concluyó que, si bien el solicitante realiza actividades de campo   abierto para  Ecopetrol, el sindicato al que pertenece, no ha recibido   ninguna amenaza directa por parte del ELN. Igualmente, estimó que la presencia   del ELN y el Grupo Armado Organizado (GAO) “clan del golfo”, que se   disputan el control del narcotráfico “no afectan intereses a la empresa   Ecopetrol y mucho menos al sindicato de la U.S.P Casabe (…) se puede concluir   que no se reúnen los aspectos que permitan convalidar la realidad o una   materialización probable, no existentes investigaciones recientes en la Fiscalía   General de la Nación por el delito de amenaza, ninguna autoridad o fuente   confirmó  el interés por parte de ninguna estructura de atentar contra la   vida del evaluado, no existe ninguna circunstancia específica que le impida   desarrollar su labor (…) como dirigente sindical”[108].    

En esa misma fecha[109], el CERREM revisó su condición de   dirigente sindical, la información suministrada en la entrevista, los informes   realizados por las autoridades, los testimonios de terceros, la situación de   seguridad de su contexto y el análisis de las amenazas emitiendo un nuevo   concepto sobre la situación del peticionario que calificó el nivel de riesgo   como ordinario[110] y   recomendó dar por finalizado las medidas de seguridad asignadas.    

34. De ese modo, se puede observar que tanto el Cuerpo Técnico   de Recopilación y Análisis de Información CTRAI, el Grupo de Valoración   Preliminar -GVP- y el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas   Colectivas -CERREM-, realizaron los estudios técnicos que determinan el grado o   nivel de riesgo, para luego allegar esa recopilación a la Unidad Nacional de   Protección quien decidió acoger sus recomendaciones, teniendo en cuenta que el   riesgo varía según el contexto la persona sujeto de protección.    

35. Con el objeto determinar cuándo un sujeto se encuentra en una situación   de amenaza; debe avizorarse que se halle ante un peligro individualizable,   cierto, importante, excepcional, y desproporcionado.    

En el caso del accionante, la   valoración que determinó un nivel de riesgo extraordinario en el año 2017 tuvo   como factor determinante la amenaza directa contra los miembros de la   subdirectiva Casabe emitida por el grupo “Autodefensas Gaitanistas de   Colombia”. No obstante, desde entonces el accionante no ha recibido o   denunciado amenaza alguna por ese u otro grupo al margen de la ley.   Adicionalmente, del estudio de su contexto laboral y personal, a pesar de   encontrarse en lugares con presencia de otros grupos ilegales como el ELN o el   Grupo Armado Organizado (GAO) “clan del golfo”, no existe información que   indique que estas organizaciones hayan amenazado o tengan como objetivo a los   miembros del sindicato del que hace parte y, por consiguiente, su nivel de   exposición ciertamente puede haber disminuido.    

36. Precisamente, como se expuso en la parte motiva de esta providencia, no   es suficiente que la persona, en razón del ejercicio de sus actividades solicite   protección ante el Estado, pues este requerimiento debe estar acompañado de   algún tipo de prueba, al menos sumaria, de hechos que denoten que se encuentra   expuesto a una amenaza.    

Es de destacar que no existe en el   expediente material probatorio del cual pueda deducirse un riesgo inminente que   haya sido desconocido por la Unidad Nacional de Protección.  Especialmente   teniendo en cuenta que, en las entrevistas realizadas al actor en los dos   estudios del nivel de riesgo recientes, este no manifestó recibir ningún tipo de   amenaza, así como tampoco se pronunció ante esta Corporación sobre nuevas   situaciones de peligro a las que se haya visto expuesto, después de que se le   solicitara remitir información sobre su estado actual de seguridad.    

Tan es así que el estudio del   nivel de riesgo realizado por la UNP en cumplimiento de la sentencia proferida   por el juez de primera instancia en el presente trámite de tutela, volvió a   ponderar el nivel del riesgo como ordinario, esta vez con una matriz del 40,55%,   en tal medida, con recomendación del CERREM, en Resolución No. 1185 de 2018   finalizó las medidas de protección de las que hacia parte el actor[111]. Por lo tanto, la entidad efectuó en   un tiempo no mayor de seis meses dos estudios del riesgo.    

37. De tal manera se puede concluir que en el caso del actor,   la amenaza que aduce para recibir la medida de seguridad: i) no es cierta, pues   no existen elementos que evidencien la probabilidad del daño; ii) no es   importante, ya que no se advierte un daño contra el bien jurídico de la vida del   dirigente sindical, iii) no es excepcional, en la medida en que todas las   personas que habitan en las zona se encuentran expuestas a riesgos comunes con   la presencia como el ELN o el Grupo Armado Organizado (GAO) “clan del golfo”,   y por último, iv) tampoco es desproporcionada frente a los beneficios que puede   derivar de la actividad sindical que desempeña, pues dichos grupos no se han   pronunciado contra su labor sindical.    

38. Por otra parte, la Sala   encuentra que la Unidad tampoco incurrió en una violación al derecho al debido   proceso administrativo en relación con la motivación ni por falta de   notificación de las Resoluciones No. 4437 y No. 6790 de 2018, que dieron por   finalizada la medida de seguridad a favor del actor.     

Así, la Resolución No.   4437 del 11 de junio de 2018 sustentó que en la reevaluación anual del estudio   de nivel del riesgo, el GVP lo ponderó como ordinario, afirmación desarrollada   en la Resolución No. 6790 de 2018 que resolvió el recurso de reposición, en la   que se explicó de manera precisa y suficiente cómo a partir del estudio técnico,   era dable concluir que el dirigente sindical actualmente no se encuentra   expuesto a un riesgo extraordinario.    

                                                                                                            

Allí se presentaron diferentes   razones para calificar el riesgo del señor Iván Hernández Mateus en un nivel   ordinario. De tal manera, se expuso que el actor “negó ser víctima de   amenazas directas y concretas en su contra”, que de las entrevistas y la   información recopilada por diferentes autoridades consultadas como la Fiscalía   General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría Provincial, la   Personería Municipal, entre otras, “no se reúnen los aspectos que permitan   convalidar la realidad o una alteración probable, no existen investigaciones   recientes…que le impida desarrollar su labor o actividades dentro de su   condición como dirigente sindical”, y finalmente, que de su contexto, no se   evidenciaron elementos que mostraran objetivamente la existencia de un riesgo   real y directo como consecuencia del ejercicio de sus funciones.    

Precisamente, la UNP señaló   que las medidas de protección asignadas a los ciudadanos que demuestran estar   sometidos a algún tipo de amenaza, varían según el contexto en que ellas se   soliciten. Explicó que en el caso del actor, podría afirmarse que un factor que   revestía importante atención para el año 2016, era el panfleto emitido por “las   Autodefensas Gaitanistas de Colombia”, que habida cuenta constituía una   amenaza real dada su condición de dirigente sindical, sin embargo, desde dicha   fecha hasta la reevaluación, no recibió ninguna otra amenaza ni estuvo presente   en alguna situación que pusiese en peligro su vida, por consiguiente, su nivel   de exposición disminuyó, no siendo posible establecer una necesidad cierta para   mantener la medida otorgada. Afirmaciones que describen circunstancias de   tiempo, lugar y modo específicos y propios del accionante para descartarlo como   sujeto protegido.    

Adicionalmente, refirió que   tiene la posibilidad de volver a solicitar el estudio de riesgo cuando así lo   considere. De tal manera, sin perjuicio de la reciente calificación efectuada   por la Unidad, el señor Iván Hernández Mateus en cualquier momento puede   requerir a la entidad para ello con base en pruebas recientes que indiquen la   necesidad de implementar una nueva medida de protección[112].    

39. De igual forma, del expediente se denota que las Resoluciones No.   4437 de 2018 y No.   6790 de 2018, fueron notificadas al accionante, en concreto para el acto   administrativo que resolvió el recurso de apelación, se le remitió correo   electrónico para citación de notificación personal el 20 de septiembre de 2018[113].    

40. Ahora bien, sobre la negación de la entidad ante la solicitud del   estudio técnico efectuado, la accionada indicó de forma precisa las   disposiciones legales que impiden la entrega de información o documentos al   citar el artículo 2.4.1.1.3 del Decreto 1066 de 2015[114] según   el cual, “[t]oda actuación e información relativa a la protección de personas   beneficiarias de este programa, en cualquiera de sus etapas, tendrá carácter   reservado. Las personas que integran la población objeto del mismo también están   obligadas a guardar dicha reserva”.    

En esa medida, el artículo 26   de la Ley Estatutaria 1755 de 2015 ha creado un proceso destinado exclusivamente   a que un funcionario judicial decida, de manera imparcial, si los documentos que   una determinada autoridad pública ha clasificado como “reservados” deben o no   ser entregados al solicitante, empero, no se tiene evidencia de que el   accionante haya hecho uso del recurso de insistencia contenido en la Ley   Estatutaria mencionada.    

La Sala aclara que las   resoluciones que emite la UNP deben estar motivadas en la valoración y las   pautas establecidas para calificar a la persona, dándose a conocer las razones   por las cuales se emite un nivel de riesgo, sin perjuicio de la entrega o no del   estudio técnico realizado en el proceso por las organizaciones institucionales   encargadas. Ello en razón a que, al ponderar las afirmaciones presentadas en los   actos administrativos, lo que aparece evidente es que el actor sí ha tenido   pleno conocimiento de los factores que tuvo en cuenta la Unidad para valorar su   situación de riesgo, pues estas resoluciones presentaron los motivos sobre los   cuales fue calificado en comparación con el año inmediatamente anterior, y que   provocaron en esta oportunidad su desvinculación del esquema colectivo de   seguridad.      

41. Por todo lo expuesto, esta Sala de Revisión confirmará la   decisión proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial   de Bogotá que negó el amparo solicitado por el señor Iván Hernández Mateus.    

Expediente T-7.285.064    

42. El señor José Vicente Cañas Cardona interpuso acción de   tutela en contra de la Dirección General de la Policía Nacional – Oficina de   Protección de Derechos Humanos del Comando General del Ministerio de Defensa, al   considerar vulnerado su derecho fundamental de petición. Estimó que la autoridad   accionada no emitió una respuesta a los requerimientos expuestos en una   solicitud radicada en enero del año en curso.  En primera instancia se amparó el derecho fundamental   de petición del accionante y se ordenó a la accionada notificar en debida   forma la respuesta formulada. El juez de tutela consideró que en el presente   caso no se certificó el recibido por parte del actor, pues no se adjuntó el   soporte del envió de la respuesta a la solicitud y en esa medida se habían   vulnerado los derechos fundamentales del actor.    

43. En el escrito ciudadano presentado por el accionante para la selección   del presente expediente este refirió que, “(…) aclaro que me dieron   protección de seguridad pero las instituciones encargadas tenían a derecho a   oficiar si no tenían la facultad de lo que solicitaba internamente el propósito   de esta demanda (…)[115]”   (Sic).    

La afirmación no es clara pues,   por un lado, asevera que le dieron “protección de seguridad”, y por otro,   expresa que no se solicitó “internamente” el propósito de la demanda a   las instituciones encargadas. Sin perjuicio de ello, se estudiará la presunta   vulneración del derecho fundamental de petición por parte de la Dirección   General de la Policía Nacional.    

44. El señor José Vicente Cañas Cardona  presentó la acción de tutela   habida cuenta que no había recibido respuesta a su solicitud transcurrido el   término previsto en la Ley Estatutaria 1755 de 2015. La accionada refirió haber   enviado respuesta al actor el 31 de enero de 2019, informando acerca de la falta   de competencia de dicha dependencia para conceder la protección solicitada y   señalando, de acuerdo a la normatividad vigente su función en relación con las   medidas de protección. Resaltó haber remitido oficio a la Dirección Nacional de   Seccionales y Seguridad Ciudadana de la Fiscalía General de la Nación mediante   escrito No. S-2019-002349 DIPRO del 31 de enero de 2019[116].    

De ello, se puede concluir que la   respuesta fue clara, precisa, congruente y consecuente, ya que explicó por qué   la autoridad a la que iba dirigida no era la competente para atender a las   medidas pretendidas por el actor y, en relación con el trámite pretendido,   remitió de manera oficiosa la petición a la autoridad que consideró era la   competente para evaluar el caso planteado.    

Ahora bien, el actor en sede de revisión allegó la respuesta referida en la   acción de tutela, esto es el oficio No. S-2019-02354-DIPRO del 31 de enero de   2019, junto a documentación adicional, en la que se encuentra escrito del Área   de Derechos Humanos de la Dirección General de la Policía   Nacional No. S-2019-000995-INSGE de fecha 3 de febrero   de 2019[117], que informa la   remisión de la solicitud a la Unidad Nacional de Protección para que dicha   entidad estudie su caso. En ese orden, se deduce que en el marco del   cumplimiento del fallo de instancia, la accionada acató la orden impartida   poniendo en conocimiento al accionante sobre la respuesta a su solicitud.    

45. Sin perjuicio de lo anterior, al haberse enviado la petición a la   Unidad Nacional de Protección en escrito No. S-2019-000995-INSGE de fecha 3 de   febrero de 2019, y teniendo en cuenta que esta autoridad no hizo parte del   trámite de tutela, de manera preventiva se le informará sobre la misma, y se le   instará para que, de no haberlo hecho, responda la solicitud remitida por la   Dirección General de la Policía al señor José Vicente Cañas.    

IV. DECISIÓN    

En mérito de   lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del 28 de enero de 2019 proferida   por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial   de Bogotá que revocó la decisión del 4 de diciembre de 2018 del Juzgado Treinta   y Nueve Civil del Circuito de Bogotá que amparó los derechos fundamentales a la   vida y a la seguridad personal del accionante, y que en su lugar negó la   protección invocada dentro de la acción de tutela, conforme la parte   motiva de esta providencia. (Expediente   T-7.268.841)    

SEGUNDO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 11 de febrero de 2019, por   el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá que amparó el derecho   fundamental de petición del accionante y que ordenó a la Dirección General de la   Policía Nacional – Oficina de Protección de Derechos Humanos del Comando General   del Ministerio de Defensa ponerlo en conocimiento de la respuesta a la petición   formulada el 8 de enero de 2019, conforme la parte motiva de esta providencia.   (Expediente T- T-7.285.064)    

TERCERO.- INFORMAR a la Unidad Nacional de   Protección sobre lo resuelto en la presente acción de tutela e INSTAR   para que, si no lo ha hecho, de respuesta a la petición realizada por el señor   José Vicente Cañas Cardona, remitida por la Dirección General de la Policía   Nacional – Oficina de Protección de Derechos Humanos del Comando General del   Ministerio de Defensa. (Expediente   T- T-7.285.064)    

QUINTO.- LÍBRENSE por Secretaría General de la Corte las   comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese,   comuníquese y cúmplase.    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Decisión confirmada en Resolución No. 6686   del 09 de agosto de 2018, que estudió la situación particular del compañero del   actor, el señor Edgar Correa González.    

[2] Primer cuaderno, folio 45.    

[3] Los actos administrativos que   referencia son los correspondientes al caso de su compañero Edgar Correa   González.    

[4] Primer cuaderno, folio 41.    

[5] Primer cuaderno, folio 150.    

[6] En un primer momento, el 17 de   septiembre de 2018 dicha autoridad judicial avocó conocimiento de la presente   acción de tutela, surtiéndose el trámite procesal correspondiente y dictándose   la sentencia del 28 de septiembre de 2018, en la cual se concedió el amparo   solicitado, dejó sin efectos los actos administrativos que dieron por finalizada   la medida de protección al accionante, y ordenó a la UNP su restablecimiento. No   obstante, en auto del 31 de octubre de 2018, la Sala Civil del Tribunal Superior   del Distrito Judicial de Bogotá declaró la nulidad del trámite de tutela y   ordenó rehacer la actuación al estimar que no se vinculó como terceros con   interés a varias entidades y personas naturales dentro del proceso.    

[7] Ibídem.    

[8] Nayid Abu Fager Saenz, director de   Derechos Humanos del Ministerio del Interior presentó el documento del 26 de   noviembre de 2018. Primer cuaderno, folios 171 a 180.    

[9] Andrés Felipe Vargas Torres Jefe de la   Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección, el 27 de noviembre   de 2018. Segundo cuaderno, folios 186 a 255.    

[10] Con   una matriz del 50,55%.    

[12] Sobre el particular, insistió que notificó   al actor del acto administrativo que resolvió el recurso de reposición contra la   Resolución No. 4437 de junio de 2018, mediante correo electrónico. Por otro   lado, recalcó que los estudios de nivel de riesgo se realizan de manera   individual a cada uno de los solicitantes de protección, que goza de reserva   legal al abarcar información de otras entidades y organismos de seguridad del   Estado y entrevistas a terceros.    

[13] Sentencia del 28 de septiembre de   2018, primer cuaderno, folios 101 a 108,    

[14] Lo anterior lo justifica sin más,   citando los artículos 2.4.1.2.36, 2.4.1.2.37, 2.4.1.2.38, y 2.4.1.2.34 del   Decreto 1066 de 2015, alusivas a la conformación  y las funciones del   CERREM y el GVP.    

[15] Diana Carolina Santa Guerra,   Profesional Especializado Grado 19, adscrita a la Oficina Jurídica de la   Defensoría del Pueblo, en escrito de fecha del 27 de noviembre de 2018. Primer   cuaderno, folios 264 y 265.    

[16] No obstante, no hace mención concreta   sobre cuales hechos.    

[17] José Gustavo Medina Riveros, en   documento allegado el 30 de noviembre de 2018. Primer cuaderno, folios 266 a   269.    

[18] Primer cuaderno, folio 267.    

[19] Para estudiar el presente caso tomó   como precedente lo estimado en la sentencia T-707 de 2015.    

[20] No especifica cuáles.    

[21] Primer cuaderno, folios 306 a 328.    

[22] Tercer cuaderno, folios 7 a 11.    

[23] Tercer cuaderno, folio 10.    

[24] Primer cuaderno, folio 1.    

[25] Primer cuaderno, folios 83 a 85.    

[26] Primer cuaderno, folios 86 a 96.    

[27] Primer cuaderno, folio 38.    

[28] Primer cuaderno, folio 29 a 31.    

[29] Primer cuaderno, folio 32.    

[30] Primer cuaderno, folios 24 a 28.    

[31] Primer cuaderno, folios 22 y 23.    

[32] Primer cuaderno, folios 34 y 35.    

[33] Primer cuaderno, folios 36 y 37.    

[34] Primer cuaderno, folio 6.    

[35] Primer cuaderno, folio 79.    

[36] Jaime Enrique Pinillos Ramírez,   Director del Programa de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la   Nación, en oficio del 04 de febrero de 2019. Primer cuaderno, folio 82 a 86.    

[37] Edna Julieta Riveros González Jefe de   la Oficina Jurídica (E) de la Procuraduría General de la Nación, en documento del 04 de febrero de 2019.   Primer cuaderno, folios 87 a 90.    

[38] Evelyn Julio Estrada,  Directora   Jurídica del Ministerio de Justicia y el Derecho, en escrito del 04 de febrero de 2019. Primer   cuaderno, folios 91 a 97.    

[39] Coronel Darío Enrique López Mosquera,   Director de Protección y Servicios Especiales (E), en oficio del 04 de febrero de 2019. Primer   cuaderno, folio 136 a 144.    

[40] Primer cuaderno, folio 143.    

[41] Primer cuaderno, folio 148    

[42] Primer cuaderno, folios 36 a 51.    

[43] Primer cuaderno, folios 57 a 62.    

[44] Primer cuaderno, folios 63 a 74.    

[45] Se precisa conocer la situación actual   de cada accionante, y si recientemente han recibido alguna amenaza o se han   visto envueltos en algún suceso que ponga en peligro su vida o integridad   personal. En particular, definir si la UNP ya tiene el resultado del estudio   sobre el nivel de amenaza o riesgo del señor Iván Hernández Mateus, ordenado por   el juez de primera instancia en el proceso de tutela, y si como resultado del   mismo, se ha restablecido o no el esquema de protección. También se requiere   copia del informe de “evaluación y/o revaluación” de nivel de riesgo   validada en el escenario del Comité de Riesgo y Recomendaciones de Medidas   -CERREM-, en virtud del cual la UNP decidió realizar el desmonte de la medida de   seguridad, así como el acta de la sesión del CERREM mencionada en la Resolución   No. 4437 del 11 de junio de 2018. En relación con los hechos presentados por el   señor José Vicente Cañas Cardona, se le ordenó a la Fiscalía General de la   Nación informar si a la fecha ha adelantado alguna acción tendiente a garantizar   su seguridad dentro de los procesos penales en los que aparece como denunciante.   Igualmente, se le solicitará un listado de todas las denuncias penales   presentadas por el actor a la fecha, detallando el estado actual de cada   proceso.    

[46] Luz Angélica Vizcaino Solano Jefe de   la Oficina Asesora Jurídica (E) de la Unidad Nacional de Protección, en   documento del 11 de junio de 2019.    

[47] Cuaderno principal, folio 46.    

[48] Que son la entrevista individual, la   zona donde reside y ejerce sus labores, el cargo que desempeña dentro de la   organización, y  la verificación de las amenazas que ha recibido el   peticionario.    

[49] Feliz Quiroz Moreno, Técnico II de la   Fiscalía General de la Nación, en escritos del 6, 7 y 11 de junio de 2019 y   Oscar Mauricio Amaya Vargas Fiscal 47 Especializado, en documento del 30 de mayo   de 2019. Cuaderno principal, folios 70 a 120.    

[50] Cuaderno principal, folio 86.    

[51] Cuaderno principal, folio 87.    

[52] En escrito del 30 de mayo de 2019.   Cuaderno principal, folio 28 a 69.    

[53] En auto de pruebas del 23 de mayo de   2019, se le solicitó al actor responder lo siguiente: “¿Ha sido víctima de   algún incidente que pudiera representar un riesgo a su seguridad personal? ¿Ha   presentado denuncias sobre estos incidentes recientes? Relacione y señale de   manera específica los hechos con fechas exactas. “Subrayado fuera de texto”    

[55] Sentencia T-473 de 2018, a partir de   la sentencia T-102 de 1993.     

[56] Constitución Política, artículos 34 y   73.    

[57] Ibídem, artículos 28, 38, 44 y 46.    

[58] Ibídem, artículos 7, 16, 18 y 19.    

[59] Sentencia T-591 de 2013.    

[60] Sentencia T-793 de 2003.    

[61] Sentencia T-719 de 2003.    

[62] Sentencia T-339 de 2010.    

[63] Ibídem.    

[64] Sentencia T-124 de 2015.    

[65] Artículo 20 y 23. Declaración   Universal de Derechos Humanos.    

[66] Sentencia T-1191 de 2004, reiterada en   la sentencia T-124 de 2015.    

[67] Corte IDH. Caso Huilca Tcse vs. Perú,   sentencia de 3 de marzo de 2005.    

[68] Informe  “Hacia una política integral de protección a personas defensoras de derechos   humanos”, publicado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 30   de diciembre de 2017.    

[69] Tales como la Organización   Internacional del Trabajo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la   Confederación Sindical Internacional –CSI-, entre otras.    

[70] Cfr.    https://www.bbc.com/mundo/noticias/2013/05/130430_colombia_sindicalismo_peligros_aw. El artículo indica que América Latina siempre ha sido   la región del mundo más antisindical; así mismo, asevera que en América Latina,   Colombia sigue siendo el país más peligroso para ejercer esta actividad. Cfr.   también   http://www.industriall-union.org/es/lideres-sindicales-de-colombia-sufren-amenazas-y-violencia.    

[71] Cfr.   https://www.ilo.org/global/about-the-ilo.    

[72] Cfr.   https://www.rcnradio.com/recomendado-del-editor/denuncian-asesinato-de-mas-de-3100-sindicalistas-en-los-ultimos-45-anos.    

[73]Cfr.http://ail.ens.org.co/wp-content/uploads/sites/3/2018/02/Violencia-antisindical-impunidad-y   protecci%C3%B3n-a-sindicalistas-en-Colombia-1.pdf.    

[74] Dicha cifra fue reportada por la   Defensoría del Pueblo en agosto de 2018. Sin embargo, se debe precisar que no   existe un índice unificado de asesinatos de activistas sociales en Colombia.    

[75] Corte IDH. Caso defensores de derechos   humanos vs. Guatemala, sentencia de 28 de agosto de 2014.    

[76] En   principio la Ley 418 de 1997 creó un programa de protección para personas que se   encuentren en situación de riesgo inminente en contra de su vida, integridad   personal, seguridad y libertad.    

[77] Artículo 10, Decreto 4912 de 2011.   Contempla como medidas de prevención los planes de contingencia, curso de   autoprotección, patrullaje y la publicación de la revista policial.    

[79] Artículo 3 numeral 20 y 22, y artículo   6 numeral 9, ibídem.    

[80] Artículo 11, ibídem.    

[81] Decreto 1066 de 2015, artículo   2.4.1.2.6. “Protección de personas en situación de riesgo extraordinario o   extremo. Son objeto de protección en razón del riesgo: …3. Dirigentes o   activistas sindicales”    

[82] Artículo 85, Constitución Política de   Colombia.    

[83] Sentencia   T-199 de 2019.    

[84] Sentencia T-224 de 2014.    

[85] La   sentencia T-224 de 2014, determinó que la Unidad debe dar “a conocer las   razones por las cuales su nivel de riesgo y amenaza ha disminuido, porque en tal   caso se puede atentar su vida e integridad personal”.    

[86] Sentencia   T-224 de 2014.    

[87] Sentencia   T-123 de 2019.    

[88] Sentencia T-279 de 1994.    

[89] La sentencia C-951 de 2014 aclaró que   el rechazo de las peticiones irrespetuosas es excepcional y de interpretación   restringida, ya que la administración no puede “tachar toda solicitud de   irreverente o descortés con el fin de sustraerse de la obligación de responder   las peticiones”.    

[90] Sentencia T-415 de 1999.    

[91] Artículo 15, Ley 1755 de 2015.    

[92] Ibídem.    

[93] Sentencia T-154 de 2018.    

[94] Sentencia T-814 de 2005 y T-101 de   2014.    

[95] Sentencias T-481 de   1992, T-997 de 1999, T- 377 de 2000, T-1160A de 2001, T-220 de 1994, T-628 de   2002, T-669 de 2003.    

[96] Sentencia T-610 de 2008. Reiterada en   la sentencia C-077 de 2017.    

[97] Sentencia T-058 de 2018.    

[98] Sentencia T-323 de 2016.    

[99] Sentencia T-183 de 2013.    

[100] Artículo   229, Ley 1437 de 2011.    

[101] Sentencia   T-376 de 2016.    

[102] Sentencias T-123 de 2019, T-473 de   2018, T-411 de 2018, T-707 de 2015, T-124 de 2015 y T-224 de 2014.    

[103] Sentencia T-707 de 2015.    

[104]    Cuaderno principal, folios 84 a 86.    

[105] Cuaderno   principal, folios 88 y 89.    

[106] La única denuncia presentada por el   actor data del 15 de marzo de 2011.    

[107] Por la presencia del Grupo Armado   Organizado (GAO) “clan del golfo” en el municipio de Barrancabermeja    

[109] Primer   cuaderno, folio 69.    

[110] Con una matriz del 45,00%.    

[111] Cuaderno   principal, folios 142 a 176.    

[112] Artículo   2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015.    

[113] Primer   cuaderno, folios 97 y 98.    

[114] El   artículo 24 la Ley 1437 de 2011 establece que sólo tendrán carácter reservado   las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la   Constitución o la ley.    

[115] Cuaderno   principal, folio 2.    

[116] Primer   cuaderno, 139 y 141.    

[117] Cuaderno   principal, folio 60