T-369-18

         T-369-18             

Sentencia T-369/18    

REVOCATORIA DEL MANDATO-Derecho político fundamental    

DERECHOS POLITICOS-Naturaleza fundamental    

La sentencia T-117 de   2016 señaló que “Colombia   como Estado Social de derecho, organizado como república democrática, participativa y pluralista, consagró   los derechos políticos como derechos fundamentales que permiten a toda la   ciudadanía participar en la conformación, ejercicio y control del poder   político. Tales principios se materializan mediante los diferentes mecanismos   previstos en la ley y en la Constitución.”.    

MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Plebiscito, referendo, consulta popular, cabildo   abierto, iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato     

ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER DERECHOS POLITICOS-Procedencia    

La Corte ha sostenido que los derechos   políticos de participación son derechos fundamentales, y por tanto, pueden   llegar a ser protegidos a través de la tutela, especialmente porque “los   derechos de participación en la dirección política de la sociedad constituyen   una esfera indispensable para la autodeterminación de la persona, el   aseguramiento de la convivencia pacífica y la consecución de un orden justo. Como ya lo ha expresado esta Corporación, los derechos políticos ostentan   el carácter de fundamentales, situación que ha sido reafirmada por la   jurisprudencia y los tratados internacionales suscritos por el Estado   Colombiano. Lo que conlleva a que los mismos puedan ser protegidos a través del   uso de la acción de tutela.    

REVOCATORIA DEL MANDATO-Concepto y finalidad    

REVOCATORIA DEL MANDATO-Regulación    

El proceso, en   general, puede dividirse en cuatro   etapas: la primera etapa, relativa a las gestiones ciudadanas para conseguir el   apoyo suficiente y presentar la petición de consulta popular de revocatoria a la   Registraduría General del Estado Civil. La segunda etapa, concerniente a la   verificación que hace la Registraduría del proceso ciudadano, y a la   planificación de los comicios, de reunirse los requisitos establecidos para   ello. La tercera etapa, que comprende la consulta popular para decidir si se   revoca el mandato del Alcalde o Gobernador. Finalmente, la cuarta etapa,   relativa a la elección de un reemplazo, en caso de que la ciudadanía vote para   revocar al Alcalde o Gobernador. En cada una de   las etapas, la ley les impone una serie de cargas a los ciudadanos   participantes, y una serie de deberes específicos a las autoridades públicas.   Para hacer efectivo el derecho a la revocatoria es necesario que los ciudadanos   cumplan con las cargas y requisitos establecidos en la ley, y que, una vez   verificado el cumplimiento de los requisitos por parte de los ciudadanos, las   autoridades cumplan con sus obligaciones disponiendo lo necesario para impulsar   el proceso a la siguiente etapa. De tal manera, el conjunto de obligaciones que   resulta exigible de las autoridades competentes depende de dos factores: i) en   primer lugar, de la etapa en la que se encuentre el procedimiento, y ii) de que   los ciudadanos interesados hayan cumplido las cargas que les impone la ley en la   etapa respectiva. Si los ciudadanos interesados en el procedimiento han cumplido   con las cargas respectivas, las entidades tienen el deber constitucional de   disponer lo necesario para avanzar a la siguiente etapa.    

FINANCIACION DE LA JORNADA ELECTORAL-No es obligación del Consejo Nacional Electoral   destinar los recursos necesarios para celebrar elecciones atípicas a nivel   nacional, departamental o municipal    

JORNADAS ELECTORALES ATIPICAS-Obligación del Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, previa solicitud de la Registraduría Nacional del Estado Civil,   destinar los recursos para su realización    

Puede colegir esta Corte   que cuando se trate de la celebración de jornadas   electorales no establecidas en el calendario electoral, es obligación del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previa solicitud de la Registraduría   Nacional del Estado Civil, destinar los recursos necesarios para que se lleven   a cabo este tipo de elecciones tanto a nivel departamental como municipal, con   la finalidad de garantizar el ejercicio de los derechos políticos fundamentales.    

DERECHOS POLITICOS Y FINANCIACION DE LA JORNADA ELECTORAL PARA   REVOCATORIA DE MANDATO DE ALCALDE-Orden al   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, asignar los recursos necesarios para   llevar a cabo el proceso de decisión electoral de revocatoria del mandato de   alcalde municipal    

Referencia: Expediente T-6.578.691    

Acción de tutela formulada por Yury   Marcela Cardona Gallego, Óscar Parra Daza y Joel Cardona Gutiérrez, contra el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Registraduría Nacional del Estado   Civil, el Consejo Nacional Electoral, el Departamento del Tolima y el Municipio   de Herveo–Tolima-.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil   dieciocho (2018).    

La Sala Novena de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y los   Magistrados Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en   ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las   previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, así   como en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo 02   de 2015 -Reglamento de la Corte Constitucional-, profieren la siguiente:    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión   del trámite de la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo   de Ibagué el 29 de noviembre de 2017, dentro del proceso de amparo formulado por   los ciudadanos Yury Marcela Cardona Gallego, Óscar Parra Daza y Joel Cardona   Gutiérrez contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Registraduría   Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral, el Departamento del   Tolima y el Municipio de Herveo –Tolima-.    

I.           ANTECEDENTES    

1.                            Hechos    

1.1.          El   señor Nondier Arias fue elegido como alcalde de Herveo-Tolima en octubre de   2015.    

1.2.            Transcurridos veinte meses de su mandato, un grupo significativo de ciudadanos   se organizó con la finalidad de promover la revocatoria del mandato del alcalde   municipal de Herveo-Tolima.    

1.3.          El   comité “DIGNIDAD POR HERVEO”, fue reconocido por la Registraduría Municipal   mediante Resolución 001 del 23 de marzo de 2017.    

1.4.          Una   vez obtenido el reconocimiento, el comité promotor presentó ante la   Registraduría Municipal los documentos necesarios para que se convocara a la   jornada electoral de revocatoria del mandato.    

1.5.          A   través de la Resolución 003[1]  del 18 de marzo de 2017[2]  la Registraduría Municipal de Herveo-Tolima certificó el cumplimiento de los   requisitos constitucionales y legales exigidos para proponer la utilización del   mecanismo de revocatoria del mandato.    

1.6.            Mediante Decreto 1017[3]  del 26 de septiembre de 2017[4],   la Gobernación del Tolima convocó a la ciudadanía de Herveo para que participara   en la revocatoria del mandato del alcalde de la citada municipalidad, jornada   que tendría lugar el 12 de noviembre de esa misma anualidad.    

1.7.          A   través de oficio del 3 de octubre de 2017[5], el Ministerio de Hacienda y Crédito   Público informó al Gerente Administrativo y Financiero de la Registraduría   Nacional del Estado Civil que los costos y las disposiciones presupuestales   deben ser asumidos por la entidad que emite el acto administrativo que convoca a   la jornada electoral, y afirmó que teniendo en cuenta que la misma fue   adelantada por la Gobernación del Tolima, es esta última entidad la encargada de   apropiar los recursos necesarios para darle cumplimiento a ésta.    

1.8.            Mediante oficio del  8 de noviembre de 2017[6]  dirigido al Gobernador del Tolima, el Registrador Delegado en lo Electoral   solicitó a la máxima autoridad departamental que “desde su despacho suspendan   mediante decreto la realización de las votaciones del MPC[7]  (sic)”[8].   Soportó su petición en el hecho de que a la fecha no había recibido los recursos   necesarios para adelantar la jornada electoral y que tanto el Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, como la Gobernación del Tolima afirmaron que no era   su competencia destinar los mismos.    

1.9.           En respuesta a la solicitud presentada por el   Delegado de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Gobernación del   Tolima expidió el Decreto 1193[9]  de 2017[10],   por el cual suspendió el Decreto 1017 de la misma anualidad, que convocaba a la   ciudadanía de Herveo, a la jornada electoral de revocatoria del mandato.    

2.                   Trámite impartido a la acción de tutela    

Como consecuencia de la suspensión de la   jornada electoral atípica convocada en el municipio de Herveo-Tolima, los ciudadanos Yury Marcela Cardona Gallego,  Joel Cardona Gutiérrez y Óscar Parra Daza formularon acción de tutela contra el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Registraduría Nacional del Estado   Civil, el Consejo Nacional Electoral, el Departamento del Tolima y el Municipio   de Herveo –Tolima-, para que les fueran amparados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la participación   política.    

Teniendo en cuenta que las acciones versaban   sobre los mismos hechos, partes y pretensiones, el Tribunal Administrativo de   Ibagué procedió a acumular los expedientes para tramitarlos bajo la misma cuerda   procesal.    

Los accionantes sustentaron su reclamo   constitucional en que el movimiento ciudadano “DIGNIDAD POR HERVEO” presentó   ante la Registraduría Municipal los documentos requeridos por la Ley para que se   convocara a la población para decidir si el alcalde de dicha localidad debería   ser revocado de su mandato.    

3.                 Traslado y   contestación de la Demanda    

El 28 de noviembre de 2017,   el Tribunal Administrativo de Ibagué admitió la acción de tutela   interpuesta por la ciudadana Yury Marcela Cardona Gallego contra el Ministerio de Hacienda y   Crédito Público, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional   Electoral, el Departamento del Tolima y el Municipio de Herveo –Tolima-.   Igualmente dispuso acumular el proceso impulsado por la señora Cardona Gallego,   con el expediente 73001-22-05-000-2017-00302-00 y ordenó correr traslado a las   partes intervinientes para que se pronunciaran sobre los hechos   expuestos por los accionantes.    

Al respecto dieron   respuesta los siguientes sujetos procesales e intervinientes:    

3.1.            Gobernación del Tolima    

La doctora Andrea Mayoral   Ortiz, en su calidad de apoderada de la Gobernación del Tolima dio contestación   a la acción de tutela; manifestó que las pretensiones de la accionante debían   ser negadas, teniendo en cuenta que la entidad territorial no vulneró ni amenazó   ningún derecho fundamental por acción u omisión, y afirmó que la accionante no   logró acreditar la trasgresión de derecho fundamental alguno.    

Del mismo modo señaló que   el Registrador Delegado en lo Electoral indicó que la obligación de destinar los   recursos necesarios para adelantar la jornada electoral se encuentra en cabeza   del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien se negó a destinar los   mismos.    

Concluyó que la Gobernación   del Tolima ha dado cumplimiento a todas las obligaciones que se encuentran a su   cargo y solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela,   comoquiera que la misma no es el mecanismo idóneo, toda vez que existen otros   recursos de defensa judicial.    

3.2.            Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

Mediante escrito del 23 de   noviembre de 2017[11],   Carolina Jiménez Bellicia, en su calidad de Asesora del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público,  respondió al requerimiento manifestando que “Los   Ministerios son entidades creadas por la ley, que hacen parte de la organización   y funcionamiento de la Administración Pública, y sus objetivos, funciones y   responsabilidades son las señaladas por la ley. Por ello, al Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, en nuestro caso, el Decreto 4712 del 15 de diciembre   de 2008 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público”, en el cual no se encuentra competencia o delegación específica   que lo haga responsable o encargado de tramitar, autorizar, financiar,   programar, convocar y/o garantizar la efectividad de los mecanismos democráticos   y los derechos Constitucionales, para realizar gestiones administrativas,   técnicas, presupuestales, financieras, contractuales y todas las necesarias, a   fin de financiar, reprogramar, convocar y/o garantizar  la efectividad del   Mecanismo de Participación Ciudadana de Revocatoria del Mandato denominado   “Dignidad por Herveo”, o bien el ente encargado de asegurar la financiación y   realización, de mecanismos de participación ciudadana o el que deba asumir el   costo del mecanismo hoy suspendido indefinidamente en el citado ente territorial”[12].    

Por lo anterior, aseguró   que el Ministerio no conculcó los derechos fundamentales de los accionantes toda   vez que no es su competencia legal ni constitucional, asumir las obligaciones de   los entes territoriales y/o de sus representantes.  Igualmente manifestó   que la Cartera no ha emitido ningún acto administrativo que haya ordenado la   suspensión del proceso de revocatoria del mandato.    

Aclaró que los artículos   31, 33 y 71 de la Ley 1757 de 2015 preceptúan las competencias del Ministerio de   Hacienda y Crédito Público y de las entidades en relación con el proceso de   revocatoria de mandato.    

Expresó que el artículo 33   de la citada Ley señala que “al expedir el Decreto de convocatoria para la   Consulta Popular, el Presidente, Gobernador o  Alcalde, no solo establece las   fechas de su celebración, sino las “demás disposiciones necesarias para su   ejecución”, dentro de ellas están por supuesto las disposiciones presupuestales   para materializar este procedimiento de participación democrática”[13].    

Concluye afirmando que se   debe declarar la improcedencia de la acción toda vez que en relación con el ente   ministerial se configura la falta de legitimación por pasiva, comoquiera que no   es obligación de la Cartera de Hacienda destinar los recursos necesarios para   que se adelante el proceso de revocatoria  de mandato en el municipio de   Herveo-Tolima.    

3.3.            Municipio de Herveo-Tolima    

En escrito del 23 de   noviembre de 2017[14],   el alcalde del Municipio de  Herveo-Tolima, Nondier Arias, manifestó que    no es la entidad territorial a la que él representa la encargada de destinar los   recursos para que se adelante la jornada de revocatoria, asimismo indicó haber   cumplido con todos los requerimientos legales, no asistiendo a los comités de   revocatoria y permitiendo que el grupo de ciudadanos adelantara las labores   relacionadas con la iniciativa popular y garantizando que la población ejerza   sus derechos políticos.    

3.4.            Registraduría Nacional del Estado Civil    

3.5.            Consejo Nacional Electoral    

Mediante escrito del 23 de   noviembre de 2017[15],   el Consejo Nacional Electoral expresó que en relación con las pretensiones de   los accionantes no es la entidad encargada de destinar los recursos necesarios   para que se lleve a cabo la jornada electoral de revocatoria del mandato en el   municipio de Herveo-Tolima, por lo que solicitó ser desvinculada del proceso que   se adelanta.    

4.                   Decisiones adoptadas por las autoridades judiciales    

Primera instancia    

4.1.            Mediante sentencia del 29 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de   Ibagué declaró improcedente la acción de tutela elevada por Yury Marcela Cardona Gallego, Joel Cardona Gutiérrez y Óscar Parra   Daza.    

Estimó que los accionantes   no agotaron las instancias judiciales ordinarias, toda vez que las actuaciones   adelantadas por las entidades públicas deben ser atacadas a través de la   jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre el particular expresó:    

“De acuerdo con el anterior marco   fáctico y jurídico, encuentra la Sala que es claro que los derechos políticos   esbozados por los demandantes tienen el carácter de fundamentales, acorde con la   jurisprudencia emitida por la Corte Constitucional sobre la materia, sin embargo   se considera que en el presente asunto la acción de tutela resulta ser   improcedente para la protección de tales derechos, toda vez que los demandantes   cuentan con un medio ordinario eficaz e idóneo para tales efectos, que no es   otro que la acción de nulidad”[16].    

5.                   Actuaciones en sede revisión    

Mediante auto del 16 de febrero de 2018, la   Sala de Selección de Tutelas Número Dos, integrada por los Magistrados Cristina   Pardo Schlesinger y Antonio José Lizarazo Ocampo, seleccionó el expediente de la   referencia y lo asignó, previo reparto, al Magistrado Alberto Rojas Ríos, para   proyectar la decisión de su revisión, de conformidad con lo dispuesto en el   numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política y en los artículos 33 a   36 del Decreto 2591 de 1991, indicando como criterio de selección objetivo:  asunto novedoso y exigencia de aclarar el contenido y alcance de un derecho   fundamental[17].    

6.                   Material probatorio relevante que obra en el expediente    

6.1.            Resolución 003 del 18 de septiembre de 2017, expedida por la Registraduría   Nacional del Estado Civil “Por la cual se certifica el número total de apoyos   consignados, válidos y nulos y el cumplimiento de los requisitos   constitucionales y legales exigidos para la propuesta de un mecanismo de   participación democrática de Revocatoria del Mandato de carácter Municipal”.  Cuaderno Nº1, folios 15-17.    

6.2.            Decreto 1017 del 26 de septiembre de 2017, expedido por la Gobernación del   Tolima “Por medio del cual se   convoca a los ciudadanos a participar en la consulta popular (sic) en el   municipio de Herveo-Tolima”. Cuaderno Nº1, folios 13-14.    

6.3.            Oficio del 3 de octubre de 2017, remitido por el Ministerio de Hacienda y   Crédito Público, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, por el cual   informa que esa entidad no cuenta con los recursos necesarios para que se   adelante la jornada electoral en el municipio de Herveo-Tolima, y que dicha   obligación económica se encuentra en cabeza de Gobernación del Tolima. Cuaderno   Nº 1, folios 6-8.    

6.4.            Oficio del 8 de noviembre de 2017, remitido por la Registraduría Nacional del   Estado Civil a la Gobernación del Tolima, mediante el cual solicita a la   autoridad departamental que suspenda la convocatoria de la jornada electoral   programada para el día 12 de ese mismo mes y año, debido a que a la fecha no   había recibido los recursos necesarios por parte del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público. Cuaderno Nº 1, folios 4-5.    

6.5.            Decreto 1197 del 10 de noviembre 2017, expedido por la Gobernación del Tolima   “Por medio del cual se   suspenden los efectos del Decreto 1017 de fecha 26 de septiembre de 2017, por el   cual se convocó a los ciudadanos a participar en la consulta popular (sic) en el   municipio de Herveo Tolima”. Cuaderno Nº1, folio 76.    

6.6.            Acción  de tutela elevada por la ciudadana Yury Marcela Cardona Gallego,   contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Registraduría Nacional   del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral, el Departamento del Tolima y el   Municipio de Herveo –Tolima-. Cuaderno Nº 1, folios 19-37.    

6.7.            Acción  de tutela elevada por el ciudadano Joel Cardona Gutiérrez, contra   el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Registraduría Nacional del   Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral, el Departamento del Tolima y el   Municipio de Herveo –Tolima-. Cuaderno Nº 2, folios 19-37.    

6.9.            Auto proferido por el Tribunal Administrativo de Ibagué, por el cual admite la   acción de tutela impulsada por la señora Yury Marcela Cardona Gallego, y ordena   acumular la misma con los expedientes en los que se relacionan las acciones de   tutela interpuestas por los ciudadanos Joel Cardona Gutiérrez y Óscar Parra   Daza. Cuaderno Nº 3, folios 173-174.    

6.10.    Respuesta a la acción de   tutela presentada por la Gobernación del Tolima. Cuaderno Nº1, folios 85-90.    

6.11.    Respuesta a la acción de   tutela presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cuaderno Nº1,   folios 91-99.    

6.12.    Respuesta a la acción de   tutela presentada por la Alcaldía Municipal de Herveo-Tolima. Cuaderno Nº1,   folios 142-149.    

6.13.    Respuesta a la acción de   tutela presentada por el Consejo Nacional Electoral. Cuaderno Nº1, folios   159-162.    

6.14.    Respuesta a la acción de   tutela presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil. Cuaderno Nº3,   folios 89-119.    

II. CONSIDERACIONES    

1.                 Competencia    

Es competente esta Sala de   Revisión de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de   la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los   artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política y en concordancia con   los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

2.                 Planteamiento del caso    

Los ciudadanos Yury Marcela Cardona   Gallego, Óscar Parra Daza y Joel Cardona Gutiérrez, impulsaron acciones de   tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Registraduría   Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral, el Departamento del   Tolima y el Municipio de Herveo –Tolima-, al considerar vulnerados sus   derechos fundamentales al debido proceso y a la participación política dentro del proceso de   revocatoria de mandato que se adelanta en el citado municipio y el cual fue   suspendido por parte de la Gobernación del Tolima, de acuerdo con la solicitud   elevada por el Registrador Delegado en lo Electoral quien informó que no contaba   con los recursos necesarios para llevar a cabo la jornada democrática.    

A juicio de los   accionantes,   el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Registraduría Nacional del   Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral, el Departamento del Tolima y el   Municipio de Herveo –Tolima-, vulneraron sus derechos a la participación   política, comoquiera que dichas entidades se encuentran en la obligación de   destinar los recursos necesarios para que la ciudadanía decida,   democráticamente, si el mandatario municipal debe continuar desempeñando las   funciones propias de su cargo, o si por el contrario el mismo debe ser removido   de su cargo.    

Igualmente afirman que es   obligación de las entidades accionadas destinar el presupuesto necesario para    llevar a cabo la jornada electoral atípica, y que en caso de no hacerlo   conllevaría a la trasgresión de los derechos mencionados.    

3.                 Problema jurídico    

Corresponde a la Sala   Novena de Revisión de la Corte Constitucional resolver el siguiente problema   jurídico:    

¿El Ministerio de Hacienda y   Crédito Público, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional   Electoral, el Departamento del Tolima y el Municipio de Herveo –Tolima- vulneran los derechos fundamentales al debido proceso y a la   participación política al no destinar los recursos necesarios para   celebrar la jornada electoral de revocatoria del mandato autorizada por la   Registraduría Municipal de Herveo-Tolima?    

Con el fin de resolver el problema   jurídico planteado, se estudiarán a continuación los siguientes temas: (i) la   revocatoria de mandato como derecho político fundamental; (ii) el proceso de   revocatoria de mandato. Reiteración de jurisprudencia; (iii) el financiamiento   de la jornada electoral; y (iv) la solución del caso concreto.    

3.1.          La revocatoria de mandato como derecho   político fundamental    

La   Declaración Universal de los Derechos Humanos suscrita el 10 de diciembre de   1948, incluye en su artículo 21 los derechos políticos, dando al pueblo el poder   de participar en el gobierno de su país, aclarando que la voluntad de éste se   puede expresar a través de elecciones auténticas[18].    

Con la   finalidad de proteger los derechos políticos y garantizar las libertades civiles   y políticas, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indicó en el   numeral 25:    

“Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de la distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin   restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:    

a) Participar en la dirección de los asuntos públicos,   directamente o por medio de representantes libremente elegidos;    

b) Votar y ser elegidos en   elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y   por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los   electores;    

c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las   funciones públicas de su país”.    

La inclusión de los derechos políticos   en la Convención Americana de Derechos Humanos evidenció la necesidad de darle   la categoría especial a este tipo de derechos, los cuales ostentan la calidad de   fundamentales. Por lo anterior señaló que “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los   siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los   asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente   elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas,   realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la   libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en   condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La   ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se   refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad,   residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez   competente, en proceso penal”[19]. (Énfasis propio)    

Finalmente, la Carta Democrática Interamericana,   suscrita por el Gobierno Nacional el 11 de septiembre de 2001 en Lima-Perú y   declarada exequible por esta Corporación mediante sentencia C-644 de 2004   estableció que “La participación de la   ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y   una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo   ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación   fortalece la democracia”[20].    

A través de este mecanismo de participación se busca que los   ciudadanos puedan controlar el mandato dado a sus gobernantes en las elecciones.   En esa medida, en la revocatoria del mandato confluyen elementos propios de la   democracia representativa y de la democracia participativa, en tanto la   ciudadanía incide de forma directa, ya no para nombrar a sus gobernantes sino   para removerlos de sus cargos cuando consideran que no han ejercido debidamente   la representación que le han conferido previamente. Para Norberto Bobbio este   mecanismo acercaba a los sistemas democráticos a un sistema de democracia   directa[22]. Al respecto, dijo:    

“Un sistema democrático caracterizado por representantes revocables   es –en cuanto supone representantes- una forma de democracia representativa,   pero en cuanto estos representantes son revocables, se acerca a la democracia   directa”[23].    

No   obstante “existen   opiniones encontradas en el sentido del fortalecimiento de la democracia   participativa y una ciudadanía activa que sea el eje rector de una nueva   generación de la sociedad civil y política. Por ejemplo, Habermas sostiene una   postura discursiva y deliberativa respecto al proceso constituyente de todo país   democrático, mientras que Ferrajoli parece desconfiar de este procedimiento   discursivo y asambleario”[24].    

La sentencia T-045 de 1993[25], que en esa ocasión se ocupó del   derecho a la representación, precisó que los derechos políticos son   fundamentales, así:    

“Los derechos políticos de   participación, consagrados en el artículo 40 de la Carta, y dentro de los cuales   se encuentra el de “elegir y ser elegido”, hacen parte de los derechos   fundamentales de la persona humana. Los derechos de participación en la   dirección política de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la   autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y   la consecución de un orden justo.”.    

Por su   parte, el artículo 6 de la Ley 134 de 1994, define la revocatoria del mandato   como “un derecho político, por medio del cual los ciudadanos dan por   terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde”.   De esta manera, el legislador estableció cuáles autoridades elegidas   democráticamente pueden ser revocadas por la ciudadana, previo cumplimiento de   una serie de requisitos procedimentales, limitando la órbita de aplicabilidad de   este derecho a la revocatoria de alcaldes y gobernadores.    

La sentencia T-117 de 2016 señaló que “Colombia como Estado Social de derecho, organizado como   república democrática, participativa y pluralista, consagró los derechos   políticos como derechos fundamentales que permiten a toda la ciudadanía   participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Tales   principios se materializan mediante los diferentes mecanismos previstos en la   ley y en la Constitución.”.    

El concepto de derecho político se entendió en un   principio como la posibilidad de elegir y ser elegido en los diferentes cargos   de elección popular. No obstante, dicha concepción fue ampliada al incluir los   diferentes mecanismos de participación señalados en la Constitución Política y   en el bloque de constitucionalidad mediante los diferentes tratados   internacionales que lo componen. Es así que los   plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación,   como son constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas y revocar el   mandato de los funcionarios elegidos, también hacen parte de los derechos   políticos fundamentales[26].    

Esta Corte señaló que “La revocatoria es tal vez uno de los derechos políticos de mayor   repercusión  para hacer realidad la verdadera democracia participativa, que   postula el artículo 1o. de nuestra Carta Política, por cuanto otorga  a los   electores un importante poder de control sobre la conducta de sus   representantes, con lo que establece un nexo de responsabilidad entre estos y su   base electoral”[27].    

En el mismo sentido, la sentencia T-1337 de 2001, indicó:    

“La Corte ha sostenido que los derechos políticos de participación   son derechos fundamentales, y por tanto, pueden llegar a ser protegidos a través   de la tutela, especialmente porque “los derechos de participación en la   dirección política de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la   autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y   la consecución de un orden justo”    

Como ya lo ha expresado esta   Corporación, los derechos políticos ostentan el carácter de fundamentales,   situación que ha sido reafirmada por la jurisprudencia y los tratados   internacionales suscritos por el Estado Colombiano. Lo que conlleva a que los   mismos puedan ser protegidos a través del uso de la acción de tutela[28].    

3.2.          El proceso de revocatoria de mandato.    

En nuestro   país están programados diferentes eventos electorales de forma periódica; estas   jornadas electorales se conocen como elecciones típicas, dentro de las que se   encuentran las elecciones de presidente y vicepresidente[29],   autoridades legislativas[30] (senadores y representantes a la   cámara), y autoridades locales[31]. A su vez, la legislación prevé que   se pueden llevar a cabo otras jornadas no incluidas en el calendario electoral,   jornadas democráticas conocidas como elecciones atípicas, encontrándose dentro   de ellas los plebiscitos, referendos y revocatorias de mandatos, eventos que ostentan la calidad de futuros e inciertos,   es decir que las autoridades municipales, departamentales y nacionales no tienen   certeza si ocurrirán o no.    

Como soporte   de lo anterior, la Resolución 2201 del 4 de marzo de 2017, expedida por la   Registraduría Nacional del Estado Civil “Por la cual se establece el   calendario electoral para las elecciones de Congreso de la República que se   realizarán el 11 de marzo de 2018”.    

Como se   evidencia, desde los meses de marzo y mayo de 2017 se establecieron las fechas   en las que tendrían lugar las elecciones parlamentarias y presidenciales en el   año 2018.    

Sin embargo no se encuentran programadas ningún tipo de   jornadas electorales atípicas como consultas populares, revocatoria de mandato,   plebiscitos o referendos. Esto debido a la incertidumbre de que los mismos sean   convocados o no.    

En relación con la revocatoria del mandato, esta   Corporación lo definió como el “mecanismo   establecido para la verificación del cumplimiento del programa de gobierno   propuesto a  los electores por los candidatos a alcaldes y gobernadores que   resultan elegidos, es la forma de ejercicio de control político más directo que   prevé nuestra Constitución”[32].    

Sobre la   posibilidad de hacer efectivos los derechos políticos, la sentencia C-011 de   1994 señaló que “el voto programático   garantiza la posibilidad de la revocatoria del mandato de alcaldes y   gobernadores en particular si éstos incumplen con su programa”.    

                                                                                              

Esta   disposición otorga a los ciudadanos una participación activa dentro de la   democracia, otorgándole la posibilidad de adelantar acciones que conlleven a la   protección de sus derechos políticos durante el periodo para el cual eligió a su   representante, y no obligándole a esperar que se convoquen nuevas elecciones   para poder expresar su inconformidad.    

La sentencia   C-179 de 2002 concluyó que “no sólo quienes   eligieron al alcalde o al gobernador pueden participar en la revocatoria de su   mandato, sino que todos los ciudadanos tienen el derecho de hacerlo, realiza de   mejor forma la doctrina de la soberanía popular que adoptara la Constitución de   1991 como sustento de la forma de democracia participativa”.    

Este derecho político se encuentra regulado por las   leyes 134 de 1994, 741 de 2002 y 1757 de 2015. “El proceso, en general, puede dividirse en cuatro etapas: la primera etapa,   relativa a las gestiones ciudadanas para conseguir el apoyo suficiente y   presentar la petición de consulta popular de revocatoria a la Registraduría   General del Estado Civil. La segunda etapa, concerniente a la   verificación que hace la Registraduría del proceso ciudadano, y a la   planificación de los comicios, de reunirse los requisitos establecidos para   ello. La tercera etapa, que comprende la consulta popular para decidir si   se revoca el mandato del Alcalde o Gobernador. Finalmente, la cuarta etapa,   relativa a la elección de un reemplazo, en caso de que la ciudadanía vote para   revocar al Alcalde o Gobernador”[33].    

Durante la primera etapa, la persona o personas   interesadas (ciudadano o comité) en que se convoque a una jornada democrática de   revocatoria de mandato, debe presentar ante la Registraduría Municipal   correspondiente la solicitud para hacer uso de este mecanismo de participación   política. La Ley 1757 de 2015 establece que la revocatoria procede si se cumplen   dos requisitos: (i) que haya transcurrido al menos un año del mandato del   funcionario que se pretende revocar; y (ii) que la solicitud de revocatoria esté   apoyada por un número de ciudadanos que alcance, al menos, el 30% de los votos   que obtuvo el funcionario elegido.    

En la segunda etapa, la Registraduría debe verificar   que la solicitud cumpla con los requisitos exigidos por la ley, y en caso   afirmativo, debe iniciar la planeación de la votación para decidir en las urnas   si se revoca el mandato del respectivo alcalde o gobernador. De acuerdo con el   artículo 66 de la Ley 134 de 1994, corresponde a la Registraduría aprobar la   solicitud, certificarla, e informar al funcionario que se pretende revocar del   proceso que cursa en su contra. Luego, la entidad deberá convocar a la jornada   de votación en un plazo máximo de dos meses después de emitida la certificación   donde consta que la iniciativa ciudadana reunió los requisitos de ley (Artículo   67).    

En la tercera etapa se lleva a cabo la consulta popular   en el respectivo departamento o municipio, para definir si se revoca al   mandatario. Dispuesta toda la logística electoral, prospera la iniciativa si “En la Revocatoria del Mandato el pronunciamiento   popular por la mitad más uno de los votos ciudadanos que participen en la   respectiva convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al   cua­renta (40%) de la votación total válida registrada el día en que se eligió   al respectivo mandatario. Si como resultado de la votación no se revoca el   mandato del gobernador o del alcalde, no podrá volver a intentarse en lo que   resta de su período”[34].    

Si no se alcanzan los votos mínimos a favor de la   revocatoria, el servidor público continuará ejerciendo sus funciones, en caso   contrario, debe ser removido del cargo y el proceso pasa a la siguiente etapa.    

La cuarta etapa consiste entonces en la elección del   sucesor, para designar nuevo gobernante de la ciudad o del departamento. Para   ello, corresponde a la Registraduría convocar a elecciones dentro de los treinta   días siguientes a la certificación de la votación de la revocatoria. Entre la revocatoria y la elección del sucesor del funcionario revocado, le corresponde al Presidente de la República nombrar  a una persona en calidad de encargada de la respectiva alcaldía o gobernación.    

Esta definición y procedimiento fue ratificado por la   Corte en la sentencia T-066 de 2015, en la que manifestó “La revocatoria del mandato es   un derecho que se configura a través de un procedimiento complejo, en el cual se   pueden distinguir cuatro etapas. En cada una de las etapas, la ley les impone   una serie de cargas a los ciudadanos participantes, y una serie de deberes   específicos a las autoridades públicas. Para hacer efectivo el derecho a la   revocatoria es necesario que los ciudadanos cumplan con las cargas y requisitos   establecidos en la ley, y que, una vez verificado el cumplimiento de los   requisitos por parte de los ciudadanos, las autoridades cumplan con sus   obligaciones disponiendo lo necesario para impulsar el proceso a la siguiente   etapa”.    

Del anterior recuento normativo se evidencia que la revocatoria del   mandato es un derecho que se configura a través de un procedimiento complejo, en   el cual se pueden distinguir cuatro etapas. En cada una de las etapas, la ley   les impone una serie de cargas a los ciudadanos participantes, y una serie de   deberes específicos a las autoridades públicas. Para hacer efectivo el derecho a   la revocatoria es necesario que los ciudadanos cumplan con las cargas y   requisitos establecidos en la ley, y que, una vez verificado el cumplimiento de   los requisitos por parte de los ciudadanos, las autoridades cumplan con sus   obligaciones disponiendo lo necesario para impulsar el proceso a la siguiente   etapa. De tal manera, el conjunto de obligaciones que resulta exigible a las   autoridades competentes depende de dos factores: i) en primer lugar, de la etapa   en la que se encuentre el procedimiento, y ii) de que los ciudadanos interesados   hayan cumplido las cargas que les impone la ley en la etapa respectiva. Si los   ciudadanos interesados en el procedimiento han cumplido con las cargas   respectivas, las entidades tienen el deber constitucional de disponer lo   necesario para avanzar a la siguiente etapa.    

3.3.          El financiamiento de la jornada electoral    

La   Resolución 6053 de 2000[35]  señala las funciones que debe cumplir la Registraduría Nacional del Estado del   Estado Civil. Dichas labores se pueden dividir en dos grandes grupos. El primero   de ellos relacionado con la identificación y registro de los ciudadanos   colombianos y el segundo relacionado con la organización de las jornadas   electorales que tengan lugar en todo el territorio nacional.    

En lo   atinente a la celebración de las elecciones, el numeral 13 del artículo 5° de la   citada Resolución señala que es labor de la Registraduría “Asesorar y prestar el apoyo pertinente en   los procesos de elecciones de diversa índole en que las disposiciones legales   así lo determinen”.    

A su   vez, radica en cabeza de dicha Entidad “Organizar las elecciones en aspectos   como, ubicación de los puestos de votación y los cambios que se puedan presentar   y sitios de escrutinios. b) Tomar todas las medidas necesarias para que las   votaciones se realicen de conformidad con las disposiciones legales y las   instrucciones que impartan el Registrador Nacional y la Registraduría Delegada   en lo Electoral”[36].    

Sin   embargo, no hay una directriz que ponga en cabeza de la Registraduría Nacional   del Estado Civil la obligación de destinar recursos adicionales a los que les   fueron asignados por parte del Ministerio de Hacienda para la celebración de las   elecciones atípicas.    

Por   ello, colige esta Corporación que no es función de la Registraduría destinar los   recursos para celebrar jornadas de elecciones atípicas, toda vez que las labores   de esta entidad están encaminadas a desarrollar las actividades de logística de   las elecciones que se celebren, una vez le sea asignado el rubro necesario para   coordinar dichos eventos democráticos.    

Por su parte, el artículo 264 superior establece que el   Consejo Nacional Electoral se compone de nueve miembros, elegidos por el   Congreso de la República en pleno, por un periodo de cuatro años.    

El artículo subsiguiente señala las   funciones de la máxima autoridad electoral del país, y señala “El Consejo Nacional   Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad   electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos   de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos,   garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos   corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa”. Del mismo modo, le   otorga una serie de atribuciones especiales[37]. Aunado a las funciones   constitucionales asignadas al Consejo Nacional Electoral, esa Entidad estableció   sus funciones mediante la Resolución 3619 de 2013[38].    

Del análisis de las disposiciones constitucionales y de   la Resolución 3619 de 2013 se concluye que no es obligación del Consejo Nacional   Electoral destinar los recursos necesarios para celebrar elecciones atípicas a   nivel nacional, departamental o municipal.    

Dentro de las   funciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, está la presentación de   los proyectos de ley, incluyendo la Ley anual de presupuesto[39].    

Igualmente,   el Decreto 4730 de 2005[40]  establece que “El Departamento Nacional de   Planeación, a más tardar un mes después de haberse emitido el Decreto de   Liquidación, enviará a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional un   informe donde se presente la distribución indicativa del presupuesto de   inversión por departamentos”. En igual   sentido, el artículo 22 del Decreto 2844 de 2010[41]  señala “Para cumplir con la distribución indicativa del presupuesto de   inversión por departamentos, según lo dispuesto por el artículo 8° del Estatuto   Orgánico del Presupuesto y el artículo 15 del Decreto 4730 de 2005, las   entidades a las cuales aplica el presente decreto deberán identificar en sus   proyectos de inversión desde la fase de formulación, el monto de la inversión a   realizar en los departamentos. Durante las fases previas a la elaboración del   POAI, deberán realizar los ajustes a la información sobre regionalización que se   requieran”.    

Del mismo modo, la Ley 134   de 1994 señala que “Con el propósito de   garantizar los recursos necesarios para la realización de los procesos de   participación ciudadana en la iniciativa popular, los referendos, las consultas populares, los   plebiscitos y los cabildos abiertos, se incluirán las apropiaciones   presupuestales correspondientes en la ley anual de presupuesto, de acuerdo con   las disponibilidades fiscales existentes”[42]. (Énfasis propio)    

La Ley 1757   de 2015[43]  define, en su artículo 94, el gasto de participación ciudadana como “el financiamiento de actividades y proyectos para la   promoción, protección y garantía al ejercicio del dere­cho de participación.   Dichas actividades y proyectos propenderán por la puesta en marcha y la   operación de mecanismos efectivos de participación para que las personas y las   organizaciones civiles puedan incidir en la elaboración, ejecución y seguimiento   a las decisiones relacionadas con el manejo de los asuntos públicos que las   afecten o sean de su interés”.    

El artículo   95 y siguientes de la Ley 1757 de 2013 señala la “Financiación de la   participación ciudadana”, y establece que las fuentes de dichas actividades   pueden provenir de:    

“a). Fondo para la Participación Ciudadana   y el Fortalecimiento de la Democracia;    

b). Recursos de las entidades territoriales que desarrollen   programas relacionados con el ejercicio de la participación ciudadana;    

c). Recursos de la cooperación internacional que tengan   destinación específica para el desarrollo de programas y proyectos que impulsen   la intervención de la ciudadanía en la gestión pública;    

d). Recursos del sector privado, de las Fundaciones, de las organizacio­nes no   gubernamentales y de otras entidades, orientados a la promoción de la   participación ciudadana;    

e). Recursos de las entidades públicas del orden nacional   que tengan dentro de sus programas y planes la función de incentivar y fortalecer   la participación ciudadana”.    

En relación   con el Fondo para la Participación Ciudadana y el Fortalecimiento de la   Democracia, el artículo 96 indica que esta subcuenta del Ministerio del Interior   no contará con personería y sus recursos se destinarán a la financiación o   cofinanciación de planes, programas y proyectos de participación ciudadana.    

Este mismo   artículo aclara que las labores del Fondo de Participación Ciudadana y   Fortalecimiento de la Democracia no eximen a las autoridades del orden    nacional, departamental, municipal y distrital, de cumplir con sus obligaciones   constitucionales y legales en la promoción y garantía del derecho a la   participación ciudadana en sus respectivas jurisdicciones.    

Dicha   regulación no indica que los recursos de la señalada subcuenta se puedan   destinar para la organización de jornadas electorales.    

El artículo   97 indica que los recursos con los que contará el Fondo se constituirán de la   siguiente manera:    

“a). Los recursos que se le asignen en el   Presupuesto General de la Nación;    

b). Las donaciones de dinero que ingresen directamente al   Fondo previa incorporación al Presupuesto General de la Nación y las donaciones   en especie legalmente aceptadas;    

c). Los aportes provenientes de la cooperación   internacional, previa incorporación al Presupuesto   General de la Nación;    

d). Créditos contratados nacional o internacionalmente;    

e). Los demás bienes, derechos y recursos adjudicados,   adquiridos o que adquieran a cualquier título, de acuerdo con la ley”.    

La citada Ley   fue analizada en sede de constitucionalidad por esta Corporación en la sentencia   C-150 de 2015. En dicho fallo la Corte indicó que “la efectividad de las normas previstas en el proyecto   de ley depende, en buena medida, de la realización de esfuerzos institucionales   encaminados asegurar la existencia de recursos públicos para financiar las   actividades participativas”.    

Asimismo   concluye que “La puesta en marcha de esa   financiación demandará, naturalmente, la actuación coordinada de las autoridades   competentes en la materia y, en particular, la intervención del Departamento   Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda, según lo establece el   parágrafo del artículo 94 del proyecto de ley. También los organismos de control   y las superintendencias según lo exige el proyecto deberán prever las partidas   presupuestales, en lo de su competencia, para promover la participación de la   ciudadanía a través de los mecanismos de control”[44].   (Énfasis propio)    

En relación   con el artículo 98 de la Ley 1757 de 2015, la Corte manifestó que dicho   articulado “determina aquellas inversiones prioritarias en   materia de participación ciudadana; en esa dirección establece que tales   recursos deben destinarse, entre otras cosas, al fortalecimiento de la capacidad   institucional para promover la participación ciudadana, al apoyo de iniciativas   para la adopción de presupuestos participativos, a la promoción de iniciativas   de control social y de desarrollo de organizaciones sociales y a la publicidad   de las diferentes instancias de participación”.    

La regulación   del Fondo para la Participación y el Fortalecimiento de la Democracia tuvo lugar   a través del Decreto 695 de 2003[45], mediante   el cual se señalaron las funciones del mismo, las cuales se encuentran en el   artículo 2.    

“1. Impulsar y financiar la elaboración y ejecución de   programas y campañas que divulguen los mecanismos o hagan efectiva la   participación ciudadana en todos sus ámbitos.    

2. Adelantar análisis y evaluaciones de los resultados   obtenidos con la ejecución de los programas que se financien con recursos del   Fondo y poner esta información a disposición de la ciudadanía.    

3. Realizar estudios e investigaciones sobre la evolución de las instituciones y mecanismos de   participación ciudadana y difundir los resultados obtenidos.    

4. Fomentar la coordinación interinstitucional, con las   organizaciones no gubernamentales u otras formas asociativas y con la comunidad   en general, para definir, adelantar, financiar y   ejecutar programas relacionados con las materias objeto de este fondo, en   cumplimiento de las normas legales vigentes.    

5. Adelantar y coordinar las acciones destinadas a la   obtención de recursos de cooperación nacional o   internacional, dirigidas a financiar actividades del Fondo.    

6. Dirigir proyectos tendientes a la formación de la   comunidad en los procesos de cogestión administrativa y al fortalecimiento del   tejido social.    

7. Las demás que le asignen la ley y los reglamentos”.    

Finalmente,   dentro del Decreto 2236 de 2017 “Por el cual se liquida el Presupuesto   General de la Nación para la vigencia fiscal de 2018, se detallan las   apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”, expedido por el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se incluyó un rubro destinado para “gastos   imprevistos”, los cuales se definen como:    

“Erogaciones   excepcionales de carácter eventual o fortuito de inaplazable e imprescindible   realización para el funcionamiento de los órganos.    

No podrán   imputarse a este rubro gastos suntuarios o correspondientes a conceptos de   adquisición de bienes y/o servicios ya definidos, erogaciones periódicas o   permanentes, ni utilizarse para completar partidas insuficientes.    

La   afectación de este rubro requiere resolución motivada, suscrita por el jefe del   respectivo órgano, previa aprobación y registro de la división de presupuesto o   la dependencia que haga sus veces.”. (Énfasis propio)    

“Las   afectaciones al presupuesto se harán teniendo en cuenta la prestación principal   originada en los compromisos que se adquieran y con cargo a este rubro se   cubrirán los demás costos inherentes o accesorios.    

Con cargo   a las apropiaciones de cada rubro presupuestal, que sean afectadas con los   compromisos, se atenderán las obligaciones derivadas de estos compromisos, tales   como los costos imprevistos, ajustes y revisión de valores e intereses   moratorias, gravámenes a movimientos financieros y gastos de nacionalización”.    

La negativa por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito de Público de   girar los recursos necesarios para que se lleven a cabo las jornadas electorales   en las que los ciudadanos de determinado municipio o departamento decidan sobre   el futuro de sus mandatarios se ha presentado en diferentes ocasiones, en el   presente caso afirman que de acuerdo con los artículos 31, 33 y 71 de la Ley   1757 de 2015, es obligación de la Gobernación del Tolima destinar los recursos   necesarios para celebrar la jornada electoral de revocatoria del mandato.   Asegura que de acuerdo con el artículo 33 en el cual se señala que “el   Presidente de la República, el Gobernador o el Alcalde, según corresponda,   fijará fecha en la que se llevará a cabo la jornada de votación del mecanismo de   participación ciudadana correspondiente y adoptará las demás disposiciones   necesarias para su ejecución”, lleva a concluir que la obligación financiera   se encuentra en cabeza de la entidad que convoca a la revocatoria, al afirmar   que adoptará las disposiciones necesarias para su ejecución.    

A pesar de la manifestación hecha por la cartera de Hacienda y Crédito   Público, no existe una disposición legal que ordene de manera clara y excluyente   a ninguna entidad territorial o del orden nacional a disponer de los recursos   necesarios para celebrar jornadas electorales atípicas.    

En el año 2014, durante el proceso de revocatoria del mandato del alcalde   de Bogotá, la Registraduría Distrital del Estado Civil manifestó que una vez   verificados todos los trámites exigidos por la Ley y resueltos todos los   recursos interpuestos, se fijó el 2 de mayo de 2014 como la fecha en la que los   ciudadanos de la capital del país acudirían a las urnas para decidir si el   primer mandatario de la capital debía continuar desempeñando su cargo o si por   el contrario su mandato debería ser revocado. En dicha oportunidad la   Registraduría expresó que “si bien la consulta popular con fines de   revocatoria estuvo fijada para el 2 de marzo de 2014, ésta fue aplazada para   abril del mismo año porque el Ministerio de Hacienda no hizo la destinación   oportuna de recursos para organizar lo pertinente en la primera fecha   programada. Por lo tanto, aplazó los comicios para el 9 de abril de ese mismo   año”[46].    

Sin embargo,   en dicha oportunidad el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante la   Resolución 465 de 2014[47]  destinó los recursos necesarios para la celebración de las elecciones atípicas   en la ciudad de Bogotá.    

De lo   anterior, puede colegir esta Corte que cuando se trate de la celebración de   jornadas electorales no establecidas en el calendario electoral, es obligación   del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previa solicitud de la   Registraduría Nacional del Estado Civil, destinar los recursos necesarios para   que se lleven a cabo este tipo de elecciones tanto a nivel departamental como   municipal, con la finalidad de garantizar el ejercicio de los derechos políticos   fundamentales.    

3.4.          Caso en concreto    

3.4.1. El movimiento significativo de ciudadanos denominado   “DIGNIDAD POR HERVEO”, presentó ante la Registraduría Municipal de Herveo-Tolima   los requisitos establecidos por la Ley para que se convocara a la ciudadanía a   una jornada electoral atípica, en la cual decidieran si la primera autoridad   administrativa de esa municipalidad debería continuar desempeñando las funciones   para las cuales fue elegido, o si por el contrario debería ser apartado de su   cargo.    

Verificados los documentos   allegados, la Registraduría Municipal certificó el cumplimiento de los   requisitos legales por medio de la Resolución 003 de 2017.    

En cumplimiento de lo   establecido en la Ley 1757 de 2015, la Gobernación del Tolima expidió el Decreto   1017 del 26 de septiembre de 2017, por el cual convocó a los habitantes de   Herveo a la jornada de revocatoria del mandato que se celebraría el 12 de   noviembre de esa misma anualidad.    

Como consecuencia de la negativa expresada por el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público para destinar los recursos necesarios   para llevar a cabo la jornada democrática, el Registrador Delegado en lo   Electoral solicitó a la máxima autoridad departamental “que desde su despacho   suspendan mediante decreto la realización de las votaciones del MPC”[48]. Situación   que tuvo lugar   con la expedición  del Decreto 1193 de 2017,   por el cual suspendió el Decreto 1017 de la misma anualidad.    

Ante la suspensión de la jornada   electoral, Yury Marcela Cardona   Gallego, Joel Cardona Gutiérrez y Óscar   Parra Daza  formularon acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,   la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral, el   Departamento del Tolima y el Municipio de Herveo –Tolima-, para que le fueran   amparados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la participación política    

Dentro   del trámite de tutela conocido por el Tribunal Administrativo de Ibagué, éste   manifestó que la acción no era procedente toda vez que los accionantes no habían   agotado los recursos que la jurisdicción ordinaria tiene establecidos y que en   el presente caso, la decisión de suspender las elecciones por parte de la   Gobernación del Tolima, debería ser atacada a través de la jurisdicción de lo   contencioso administrativo.    

El Tribunal Administrativo   de Ibagué, mediante sentencia del 29 de noviembre de 2017, declaró improcedente   de la acción de tutela elevada por Yury Marcela Cardona Gallego, Joel Cardona Gutiérrez y Óscar Parra   Daza.    

Estimó que la accionante no   agotó las instancias judiciales ordinarias, toda vez que las actuaciones   adelantadas por las entidades públicas deben ser atacadas a través de la   jurisdicción de lo contencioso administrativo.    

“De acuerdo con el anterior marco fáctico y jurídico, encuentra la Sala   que es claro que los derechos políticos esbozados por los demandantes tienen el   carácter de fundamentales, acorde con la jurisprudencia emitida por la Corte   Constitucional sobre la materia, sin embargo se considera que en el presente   asunto la acción de tutela resulta ser improcedente para la protección de tales   derechos, toda vez que los demandantes cuentan con un medio ordinario eficaz e   idóneo para tales efectos, que no es otro que la acción de nulidad” [49].    

3.4.2. Examen sobre el cumplimiento de los requisitos de   procedibilidad formal en el asunto   sub examine    

3.4.2.1.      Legitimación en la causa -por activa y pasiva-    

Los ciudadanos Yury Marcela Cardona Gallego, Óscar   Parra Daza y Joel Cardona Gutiérrez, actuando en   ejercicio de las facultades que le concede el artículo 86 constitucional,   formularon acciones de tutela a nombre propio, al considerar que se vulneraron   sus garantías fundamentales al debido proceso y a la participación política. En consecuencia, la Sala   encuentra que el accionante se encuentra legitimado por activa en el presente   asunto. Teniendo en cuenta que   la Ley 134 de 1994 establece en el artículo 67 que “Los   ciudadanos de la respectiva entidad territorial serán convocados a la votación   para la revocatoria, por la Registraduría del Estado Civil correspondiente   dentro de un término no superior a dos meses, contados a partir de la   certificación expedida por la misma entidad”, y que los   accionantes son residentes del municipio de Herveo-Tolima, ostentan el derecho   político de acudir a las urnas y manifestar si es su voluntad revocar a la   primera autoridad administrativa de la municipalidad. Comoquiera que la jornada   democrática fue suspendida debido a que la Registraduría Municipal no contaba   con los recursos necesarios para tal fin, los accionantes se encuentran en la   posibilidad de acudir a la acción de tutela para que le sean protegidos sus   derechos conculcados.    

La sentencia C-179 de   2002 define qué personas pueden revocar el mandato de los alcaldes y   gobernadores; sobre el particular señala que; “La revocatoria del mandato de   alcaldes y gobernadores que permite la Carta, es por excelencia el mecanismo más   idóneo para el ejercicio de este control, y no existe en la Constitución ninguna   norma que lo supedite al ejercicio previo del sufragio. El mencionado artículo   259 no es una norma específica que se refiera a esta forma de control político,   es decir a la revocatoria del mandato, sino que tiene por objeto definir en qué   consiste el voto programático y los deberes que impone al elegido, sin que de su   texto disponga la restricción antes introducida por la jurisprudencia”.    

De lo anterior se   concluye que la revocatoria del mandato es un derecho fundamental que no está   limitado para las personas que otorgaron el mandato y que por el contrario se   encuentra en cabeza de todas las personas gobernadas por el mandatario elegido;   situación que legitima, en el presente caso, a los ciudadanos del municipio de   Herveo a participar en el proceso de revocatoria del mandato y a exigir la   protección de sus derechos políticos en la eventualidad que estos sean   conculcados.    

Por su parte, la   legitimación procesal de las entidades accionadas requiere un análisis más   detallado. En relación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se   destaca que   dicha Cartera argumentó en su contestación que el Ministerio debía ser   desvinculado del proceso, toda vez que dentro de las funciones encomendadas a   esa entidad por el Decreto 4712 del 15 de diciembre de 2008 no se encuentra “competencia   o delegación específica que lo haga responsable o encargado de tramitar,   autorizar, financiar, programar, convocar y/o garantizar la efectividad de los   mecanismos democráticos y los derechos Constitucionales, para realizar gestiones   administrativas, técnicas, presupuestales, financieras, contractuales y todas   las necesarias, a fin de financiar, reprogramar, convocar y/o garantizar    la efectividad del Mecanismo de Participación Ciudadana de Revocatoria del   Mandato denominado “Dignidad por Herveo”, o bien el ente encargado de asegurar   la financiación y realización, de mecanismos de participación ciudadana o el que   deba asumir el costo del mecanismo hoy suspendido indefinidamente en el citado   ente territorial”[50].    

Pese a lo   anterior, la Corte constata que, de conformidad con lo establecido en el Decreto   2236  de 2017[51], define los gastos imprevistos como las “Erogaciones excepcionales de carácter   eventual o fortuito de inaplazable e imprescindible realización para el   funcionamiento de los órganos”. Situación que evidencia la   obligación que tiene el Ministerio de Hacienda y Crédito Público de destinar los   recursos necesarios para que se puedan llevar a cabo los eventos democráticos no   establecidos de forma previa en el calendario electoral, como lo es la   revocatoria del mandato.    

Respecto a la   legitimación por pasiva de la Gobernación del Tolima, la Sala de Revisión destaca que fue dicha entidad la que, a través del   Decreto 1017 de 2017, convocó a la población de Herveo a que participara de la   jornada de revocatoria de mandato del alcalde de la citada municipalidad y fue esa misma   Gobernación la que mediante el Decreto 1193 de esa   misma anualidad suspendió el evento electoral convocado para el 12 de noviembre   de 2017. No obstante lo   anterior, evidencia esta Sala de Revisión que no es obligación del organismo   departamental apropiar los recursos para que se celebre   la jornada de revocatoria de mandato. Tal como se estableció, la Registraduría   Nacional del Estado Civil solicitó exclusivamente a la cartera de Hacienda que   girara el dinero para poder desarrollar la jornada convocada por la Gobernación   del Tolima.    

Por su parte, el municipio de Herveo, en el cual se llevará   a cabo el certamen electoral, no ha recibido ningún   requerimiento por parte de ninguna entidad  para que destine recursos para celebrar la jornada electoral. Asimismo, no es dado concluir que una entidad territorial, del orden municipal destine recursos   para un evento del cual no se tiene certeza si tendrá lugar o no.    

Concluye esta   Sala que no es posible que las entidades territoriales –departamentos y   municipios- soliciten al Ministerio de Hacienda y   Crédito Público recursos para eventos de los cuales no se tiene certeza si van a   llevarse a cabo o no y que en caso de presentarse, no pueden destinar dinero que   fue solicitado para fines diferentes. Por lo anterior no hay lugar a predicar   que exista legitimación en la causa por pasiva frente a la Gobernación del Tolima y al municipio de Herveo en relación con la obligación de destinar los recursos   necesarios para que se lleve a cabo la jornada electoral atípica objeto de   estudio en el presente caso, sin que ello   implique que puedan ser requeridos para darle   cumplimiento a las decisiones que esta Sala adopte con la finalidad de proteger   los derechos fundamentales vulnerados.    

En relación con   la Organización Electoral-Registraduría   Nacional del Estado Civil-Consejo Nacional Electoral-, evidencia esta Corporación que al   ser esta Entidad la encargada de desarrollar las elecciones en el territorio nacional,   se encuentra demostrada la legitimidad por pasiva, toda vez que fue la   Registraduría Nacional del Estado Civil quien solicitó   a la Gobernación del Tolima que suspendiera la jornada de revocatoria de mandato   por no contar con los recursos necesarios para que los ciudadanos de Herveo   decidieran si el primer mandatario debería continuar desempeñando las funciones para las cuales fue elegido. Igualmente es la Registraduría Nacional del Estado Civil la   encargada de desarrollar las elecciones en todo el territorio nacional.    

Por lo anterior,   el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Registraduría Nacional del Estado Civil son las entidades legitimadas  para actuar en la causa por pasiva.    

3.4.2.2.      Inmediatez    

Los demandantes   formularon la acción de tutela el mismo mes en que se profirió el auto por el   cual se suspendió la jornada de revocatoria de mandato en el municipio de Herveo-Tolima. En consecuencia, se observa el   acatamiento de este requisito, en tanto el amparo fue presentado de manera   oportuna y casi inmediata respecto al hecho presuntamente vulneratorio de los   derechos fundamentales invocados por los accionantes.    

3.4.2.3.      Subsidiariedad    

3.4.2.3.1.           La tutela como   mecanismo idóneo para proteger los derechos políticos    

En primera medida es necesario señalar que el artículo 86 superior   establece que toda persona puede reclamar por vía de tutela “la   protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando   quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de   cualquier autoridad pública”.    

No obstante lo anterior, el   inciso tercero del mismo articulado indica que la acción de tutela solo procede   cuando la persona que vea trasgredido sus derechos fundamentales no cuente con   otro medio de defensa judicial, salvo que este se utilice como mecanismo   transitorio para evitar un perjuicio irremediable.    

Como ya se indicó, los derechos   políticos han sido elevados al estatus de fundamentales, ampliando el concepto   de los mismos a la posibilidad de acceder a los diferentes mecanismos de   participación ciudadana y no solo a la posibilidad de elegir y ser elegido. Es   decir que cuando los mismos sean vulnerados por la acción u omisión de una   entidad, es procedente hacer uso de la acción de tutela para que los mismos sean   garantizados.    

La Corte ha sido especialmente enfática en relación con   la eficacia de los medios que se presentan como principales para proteger los   derechos políticos. El carácter dinámico de las democracias, en las que los   ciudadanos periódicamente eligen a sus gobernantes, hace que el elemento   temporal de los derechos políticos resulte especialmente relevante. La   importancia de este elemento temporal ha llevado a que esta Corporación   considere justificada la intervención urgente del juez de tutela en casos que   involucran derechos políticos. En consecuencia, esta Corte ha conocido de fondo   controversias presentadas en sede de tutela que involucran derechos tales como   la representación[52].    

Sobre el particular,   la sentencia SU-712 de 2013[53], esta Corporación   señalo que “La Corte encontró procesalmente válido acudir a la acción de tutela   por estar involucrado el ejercicio de derechos políticos para momentos definidos   en la propia Constitución, que por lo mismo no pueden ser sustituidos o   postergados. Por ello, aun cuando estaba en trámite el recurso de apelación,   consideró que la tutela era procedente como mecanismo transitorio para evitar un   perjuicio irremediable”.    

No es   de recibo por parte de esta Corte la decisión adoptada por el Tribunal   Administrativo de Ibagué, comoquiera que la señalada decisión desconoce la   jurisprudencia emitida por esta Corporación en relación con la procedencia de la   acción de tutela para proteger los derechos políticos de los ciudadanos.    

Por lo anterior, reitera la Corte que cuando se   presenta la vulneración de los derechos políticos de los ciudadanos por parte   las entidades públicas, es dado hacer uso de la acción de tutela, toda vez que a   pesar de existir mecanismos idóneos para atacar las decisiones adoptadas por las   entidades públicas, acudiendo a la jurisdicción de lo contencioso   administrativo, se debe tener en cuenta que la resolución de este tipo de   litigios toma un lapso considerable. Dicha situación generaría que la eficacia   de este tipo de mecanismos conlleve a una vulneración y a un hecho consumado al   momento de proferirse la decisión.    

En el presente caso, no es dado exigirle a los   accionantes que agoten la jurisdicción de lo contencioso administrativo,   teniendo en cuenta que el periodo del alcalde municipal que podría ser revocado   culmina en diciembre de 2019, lo cual llevaría a que de tramitarse la solicitud   por la jurisdicción citada, se pueda producir un fallo inane debido a que el   funcionario, para la posible fecha de la resolución del litigio ya habría   culminado su administración al frente del municipio.    

Igualmente, los procesos de revocatoria del   mandato, tienen unos términos establecidos que no pueden ser desconocidos por   las autoridades. Es así, que la solicitud solo se puede presentar ante la   Registraduría, un año después de la posesión del funcionario que se pretende   revocar, restando menos de tres años para que termine su mandato. De igual   forma, si la revocatoria prospera faltando menos de dieciocho meses para la   terminación del periodo del alcalde o gobernador que se pretende revocar, no se   convocará a elecciones, y será el presidente de la República, o el gobernador   quien designará a un mandatario para que termine el periodo respectivo.    

Se demuestra entonces que los ciudadanos cuentan   con menos de dos años para ser convocados a la urnas y ejercer sus derechos   políticos, situación que es inviable si acuden a la jurisdicción de lo   contencioso administrativo, por lo anterior ante la vulneración o puesta en   peligro de estos derechos se puede afirmar que los mismos pueden ser protegidos   a través de la acción de tutela, ya que dadas las circunstancias el proceso ante   la Jurisdicción Contencioso Administrativa no es el medio idóneo para proteger   derechos fundamentales.    

Teniendo en cuenta los hechos que dieron   lugar a la acción de tutela, es claro para esta Corte que los derechos políticos   de los accionantes fueron conculcados, toda vez que no se les permitió   manifestarse en las urnas para decidir si el alcalde de Herveo-Tolima debería   continuar o no ejerciendo las funciones para las cuales fue elegido, a pesar de   haber cumplido con los requisitos legales para que esta jornada electoral se   llevara a cabo.    

Dentro del plan de presupuesto de las   gobernaciones y municipios se indican los gastos de operatividad y labores   propias que deben desarrollar anualmente, es así que las entidades territoriales   dan a conocer el plan anual de presupuesto y con base en dicha información el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público dispone los recursos para que los   departamentos y municipios ejecuten los proyectos e inversiones programados con   antelación. Por lo anterior, no es dado que las entidades territoriales   soliciten dinero para ejecutar eventos futuros e inciertos, característica   propia de las elecciones atípicas, las cuales no se encuentran incluidas dentro   del calendario electoral y dependen de la iniciativa ciudadana, situación que no   puede ser prevista por los mandatarios locales.    

Asimismo, los ingresos endógenos, tal como   lo expresó la sentencia C-219 de 1997, están dirigidos a sufragar gastos propios   de la entidad territorial. “En efecto, el   criterio material, permite afirmar que, en principio, una fuente tributaria   constituye una fuente endógena de financiación cuando el producto recaudado   dentro de la jurisdicción de la respectiva entidad entra integralmente al   presupuesto de la misma -y no al presupuesto general de la Nación-, y se utiliza   para sufragar gastos propios de la entidad territorial, sin que pueda   verificarse ningún factor sustantivo”.    

En conclusión, el Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, deberá destinar los recursos necesarios para garantizar los derechos   políticos de los ciudadanos de Herveo-Tolima, teniendo en cuenta los dispuesto   en el artículo 14 del Decreto 2236 de 2017.    

4.                 Síntesis de la   decisión    

En el presente caso la Sala Novena de Revisión resolvió las   acciones de tutela formuladas por   Yury Marcela Cardona Gallego, Óscar Parra Daza y Joel Cardona Gutiérrez   contra  el Ministerio de Hacienda y   Crédito Público, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional   Electoral, el Departamento del Tolima y el Municipio de Herveo –Tolima-.    

Los accionantes invocaron la vulneración al derecho fundamental a   la participación política y al debido proceso, toda vez que las entidades   accionadas se rehusaron a llevar a cabo la jornada electoral de revocatoria de   mandato en el municipio Herveo-Tolima a pesar de que el movimiento significativo   de ciudadanos cumplió con todos los requisitos de ley para que ser convocados a   las urnas.    

Por lo anterior, solicitaron que se ordenara a la entidad   responsable que apropiara los recursos necesarios para garantizar los derechos   conculcados, teniendo en cuenta que tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, como la Gobernación del Tolima, el municipio de Herveo, la   Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral   manifestaron no ser las entidades obligadas a destinar los mismos.    

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional debió abordar   el problema jurídico para resolver el asunto objeto de revisión, respecto a si   ¿El Ministerio de Hacienda y Crédito Público,   la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral, el   Departamento del Tolima y el Municipio de Herveo –Tolima- vulneran los derechos fundamentales al debido proceso y a la participación   política de   los ciudadanos Yury Marcela   Cardona Gallego, Oscar Parra Daza y Joel Cardona Gutiérrez, dentro del proceso revocatoria del mandato del   alcalde del municipio de Herveo-Tolima, al no destinar los recursos necesarios   para celebrar la jornada electoral autorizada por la Registraduría Municipal de   Herveo-Tolima?    

Para responder el interrogante anterior, la Sala se pronunció sobre   los siguientes ejes temáticos: (i) la   revocatoria de mandato como derecho político fundamental; (ii) el proceso de   revocatoria de mandato; (iii) el financiamiento de la jornada electoral; y, (iv)   la solución del caso concreto.     

En el análisis adelantado por la Sala de Revisión se evidencia que   en el caso concreto se le está vulnerando el derecho a la participación política   de los accionantes, derecho fundamental de acuerdo con lo establecido en el   artículo 40 superior y reiterado por la jurisprudencia de esta Corte[54], toda   vez que, el Ministerio de Hacienda no destinó los recursos necesarios a la   Registraduría Nacional del Estado Civil para poder llevar a cabo la jornada de   revocatoria de mandato en el municipio de Herveo-Tolima, tal como lo establece   el artículo 105 de la Ley 134 de 1994.    

Asimismo, no es dado que la administración, o los particulares,   impongan excesos rituales, cargas desproporcionadas, u obstáculos que impidan el   ejercicio eficaz de los derechos políticos a los ciudadanos. “Máxime cuando   en un sistema democrático caracterizado por elecciones periódicas, estos   formalismos, cargas u obstáculos, hacen que los procedimientos para el ejercicio   de los derechos políticos resulten excesivamente lentos, y por lo tanto, inanes.   El papel del juez constitucional no se contrae, entonces, únicamente a   garantizar que se cumpla el procedimiento establecido en la ley. Su papel   consiste en garantizar que el procedimiento sea eficaz, es decir, que permita el   logro del resultado perseguido por el constituyente al establecer este mecanismo   de participación política”[55].    

Igualmente, la cartera de Hacienda desconoce su obligación legal de   destinar los recursos necesarios para garantizar la realización de los procesos   de participación ciudadana como lo indica la Ley 1757 de 2015 y la sentencia   C-150 del mismo año.    

El asegurar los recursos necesarios para garantizar los eventos   electorales mediante los cuales los ciudadanos ejerzan el control político está   ligado a la protección de los derechos fundamentales a la participación   democrática. Sobre el particular la Corte indicó que “las autoridades del Estado deben asegurar la existencia de   recursos humanos y presupuestales suficientes para hacer realidad los mecanismos   de participación. En consecuencia, las autoridades competentes serán   responsables por omitir la inclusión de las correspondientes asignaciones   presupuestales en el proceso de preparación y elaboración del presupuesto   general y de los presupuestos de las entidades y dependencias obligadas; y las   leyes y demás actos de aprobación presupuestal, podrán ser revisados   judicialmente por omisión normativa de este mandato estatutario. Igualmente,   para la realización efectiva de este mandato, el concepto de “Gasto Público en   Participación” deberá ser objeto de precisa reglamentación por parte de la   autoridad ejecutiva”[56].    

Teniendo en cuenta los hechos que dieron   lugar a la acción de tutela, es claro para esta Corte que los derechos políticos   de los accionantes fueron conculcados, toda vez que no se les permitió   manifestarse en las urnas para decidir si el alcalde de Herveo-Tolima debería   continuar o no ejerciendo las funciones para las cuales fue elegido, a pesar de   haber cumplido con los requisitos legales para que esta jornada electoral se   llevara a cabo, situación que legitima a los accionantes a impulsar la presente   acción de tutela.    

En relación con la posibilidad de que las entidades territoriales   dispongan los recursos para celebrar elecciones atípicas, el artículo 3º de la   Ley 617 de 2000 señala que “Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales   deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal   manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes,   provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos   parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas”. Aclara igualmente la citada Ley que   son ingresos corrientes de libre destinación[57].    

No es   posible que los departamentos y municipios hagan uso de los recursos de libre   destinación para actividades que no se relacionen con los gastos de   funcionamiento, excluyendo así las jornadas electorales, como la de revocatoria   de mandato.    

Es improbable que las entidades territoriales cuenten con recursos   adicionales para celebrar elecciones atípicas, o que el Ministerio de Hacienda   asigne fondos para hechos que ostentan la calidad de futuros e inciertos. Por   ello, no es posible que el departamento del Tolima o el municipio de Herveo,   destinen el dinero requerido por la Registraduría para que los electores   expresen si es su deseo que el primer mandatario municipal continúe o no   ejerciendo sus funciones.    

Igualmente, y como ya se mencionó en la presente providencia, la   Ley 134 de 1994 señala que los procesos de participación ciudadana deberán ser   financiados con las apropiaciones presupuestales correspondientes con la Ley   Anual de Presupuesto, y que sobre el particular, la Ley 1757 de 2015 establece   que el gasto de participación ciudadana como “el financiamiento de actividades y   proyectos para la promoción, protección y garantía al ejercicio del dere­cho de   participación”, obligación que se encuentra en cabeza del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público.    

Ahora bien, teniendo en cuenta que la Ley   1873 de 2017[58]  y el Decreto 2236 de la misma anualidad[59] dispusieron que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público cuenta con un rubro para   gastos imprevistos, situación que no tiene lugar dentro del plan de presupuesto   de las gobernaciones y municipios, debe ser la Cartera de Hacienda la entidad   encargada de destinar los recursos necesarios para garantizar los derechos   fundamentales de los ciudadanos cuando se convoque a elecciones atípicas. Por   ello, no es de recibo por parte de esta Corte la afirmación hecha por el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la que manifiesta que no hace parte   de sus funciones destinar los recursos necesarios para que se lleve a cabo la   jornada electoral de revocatoria del mandato de Herveo-Tolima, y que la misma se   encuentre en cabeza del Departamento.    

Teniendo en cuenta que la única entidad que cuenta con la   posibilidad de destinar recursos para hechos no previstos con anterioridad como   lo son las jornadas electorales atípicas es la cartera de Hacienda y que la Ley   le impone la carga de garantizar la financiación de los eventos democráticos   para garantizar el derecho fundamental a la participación política, es menester   establecer que es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público la entidad   encargada de destinar los recursos necesarios para adelantar cualquier jornada   electoral atípica, tanto a nivel departamental como municipal.    

En conclusión, el Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, deberá destinar los recursos necesarios para garantizar los derechos   políticos de los ciudadanos de Herveo-Tolima, teniendo en cuenta lo dispuesto en   el artículo 14 del Decreto 2236 de 2017.    

III.   DECISIÓN.    

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de   Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo   y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del 29 de   noviembre de 2017, emitida por  el Tribunal Administrativo de   Ibagué, que declaró   improcedente la acción de tutela promovida por los ciudadanos Yury Marcela Cardona Gallego, Óscar Parra   Daza y Joel Cardona Gutiérrez  contra el Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, Registraduría Nacional del Estado Civil, Consejo   Nacional Electoral, Departamento del Tolima y Municipio de Herveo.   En su lugar, TUTELAR el derecho a la participación política y el   debido proceso de los ciudadanos Yury Marcela Cardona Gallego, Óscar Parra Daza y Joel Cardona Gutiérrez.    

SEGUNDO.- ORDENAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que en un término no   superior a un mes, asigne a la Registraduría Nacional del Estado Civil   –Registraduría Delegada en lo Electoral-, los recursos necesarios para llevar a   cabo el proceso de decisión electoral de revocatoria del mandato en el municipio   de Herveo-Tolima.    

TERCERO.- ORDENAR a la   Gobernación del Tolima que, dentro de los ocho días siguientes a la apropiación   de los recursos por parte del  Ministerio de Hacienda y Crédito Público,   convoque a la jornada electoral de revocatoria del mandato del alcalde de   Herveo-Tolima.    

CUARTO.- LIBRAR Por Secretaría General las comunicaciones   previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese y   cúmplase.    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

CARLOS BERNAL PULIDO    

JORNADAS ELECTORALES ATIPICAS-Norma que define rubro de gastos imprevistos   dentro del Presupuesto General de la Nación no constituye una razón suficiente   para afirmar que Ministerio de Hacienda y Crédito Público esté encargado de   financiamiento (Salvamento de voto)    

Expediente: T-6.578.691    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

En atención a la decisión adoptada por la Sala Novena   de Revisión de Tutelas en la sentencia dictada dentro del expediente de la   referencia, presento Salvamento de Voto   con fundamento en las siguientes consideraciones:    

1. En el presente asunto los tutelantes   solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la   participación política, habida cuenta de que el proceso de revocatoria de   mandato del alcalde del municipio de Herveo fue suspendido por parte de la   Gobernación del Tolima, por cuanto no se contaba con los recursos necesarios   para llevar a cabo esta jornada democrática.    

2. Estoy en desacuerdo con tutelar los   derechos fundamentales a la participación política y al debido proceso de los   tutelantes, al ordenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que efectúe   la asignación de los recursos necesarios a la Registraduría Nacional del Estado   Civil -Registraduría Delegada en lo Electoral- para llevar a cabo el   proceso de revocatoria de mandato del alcalde del municipio de Herveo, Tolima.    

3. Efectivamente, en la providencia de la   cual me aparto, se indicó que la Ley 1873 de 2017[60]  y el Decreto 2236[61] del mismo año dispusieron que el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público contara con un rubro para gastos   imprevistos y, en esa medida, como la jornada democrática aludida tiene el   carácter de atípica, le corresponde a la referida cartera ministerial destinar   los recursos necesarios para garantizar los derechos políticos de los ciudadanos   del mencionado ente territorial.    

4. Al respecto, considero que la norma que   define el rubro de gastos imprevistos dentro del Presupuesto General de la   Nación no constituye una razón suficiente para afirmar que la mencionada jornada   electoral debe ser financiada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,   habida consideración de que de la lectura de ese precepto no se desprende   prima facie una obligación en tal sentido a cargo del Ministerio de Hacienda   y Crédito Público. Lo cierto es que no le corresponde a esta Corporación entrar   a determinar si la referida jornada reúne las características contempladas en el   artículo 38 del Decreto 2236 de 2017[62],   a fin de adoptar las medidas presupuestales referidas.    

5. Adicionalmente, dentro del presente asunto   no existe certeza alguna acerca del estado actual del rubro aludido para la   vigencia fiscal del año 2018, por lo tanto, estoy en desacuerdo con que esta   Corporación adopte esta decisión sin contar con los elementos de prueba   necesarios, a fin de informarse sobre la ejecución de este rubro por parte de   las autoridades municipales, y determinar así la disponibilidad de recursos.    

6.   Así las cosas, no comparto que en este oportunidad la Corte Constitucional le   ordene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la financiación de una   jornada de revocatoria de mandato del alcalde del municipio de Herveo, Tolima,   por cuanto, no resulta posible atribuirle esta obligación a dicha institución,   con fundamento en unas disposiciones normativas que solo definen el concepto de   gasto imprevisto.    

Fecha ut supra.    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE   VOTO DE LA MAGISTRADA    

DIANA   FAJARDO RIVERA    

A LA   SENTENCIA T-369/18    

DERECHOS   POLITICOS Y FINANCIACION DE LA JORNADA ELECTORAL PARA REVOCATORIA DE MANDATO DE   ALCALDE-No existe fuente normativa que establezca que le corresponde al   Ministerio de Hacienda y Crédito Publico destinar recursos para jornada   electoral de revocatoria directa (aclaración de voto)    

Expediente   T-6.578.691    

Acción de tutela formulada por Yury Marcela Cardona Gallego   y otros contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Registraduría   Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral, el Departamento del   Tolima y el Municipio de Herveo -Tolima    

Magistrado   Ponente:    

ALBERTO ROJAS   RÍOS    

                                                                          

1. Con el respeto   acostumbrado por las decisiones adoptadas por esta Corporación, me permito   presentar las razones por las cuales decidí aclarar el voto en este asunto.   Coincido con la decisión de la Sala Novena de Revisión de acceder a la   protección del derecho a la participación ciudadana de   los accionantes, ciudadanos del Municipio de Herveo, como consecuencia de la   cancelación de la jornada electoral de revocatoria directa del mandato del   alcalde del mismo ente territorial, aduciendo falta de presupuesto.    

3. Desde mi punto   de vista, el fundamento jurídico citado en la Sentencia[64] no   conduce a dicha conclusión. Así, la Ley 1757 de 2015, “por la   cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”,   regula a partir del artículo 94 lo relacionado con la “financiación   de la participación ciudadana”, evidenciándose   en algunos apartados normativos la necesaria intervención de los entes   territoriales en esta materia.    

Precisamente, en   este sentido es que debe entenderse lo sostenido por la Corte Constitucional en   la Sentencia C-150 de 2015[65] al   realizar el control previo de constitucionalidad de la que se convertiría,   posteriormente, en la Ley 1757, al afirmar sobre la   exequibilidad del artículo 99, que regula los “fondos   departamentales, municipales y distritales para la participación ciudadana”, lo   siguiente:      

“6.48.2.3. La   Corte destaca y advierte que las autoridades del Estado deben   asegurar la existencia de recursos humanos y presupuestales suficientes para   hacer realidad los mecanismos de participación. En consecuencia, las autoridades   competentes serán responsables por omitir la inclusión de las correspondientes   asignaciones presupuestales en el proceso de preparación y elaboración del   presupuesto general y de los presupuestos de las entidades y dependencias   obligadas; y las leyes y demás actos de aprobación presupuestal, podrán ser   revisados judicialmente por omisión normativa de este mandato estatutario.   Igualmente, para la realización efectiva de este mandato, el concepto de “Gasto   Público en Participación” deberá ser objeto de precisa reglamentación por parte   de la autoridad ejecutiva.”    

4. Esto es, a partir de la regulación prevista en la Ley 1757 de   2015 y de lo considerado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-150 de   2015, lo que queda claro es que la garantía del derecho a la participación   democrática, a través de los diferentes mecanismos   configurados por el Constituyente de 1991, es un asunto en el que concurren   competencias del orden nacional y territorial. También es dable afirmar, con   sustento en lo considerado en la providencia citada, la necesidad de que se   adelanten algunas actuaciones de configuración para   dar una forma jurídica y de gestión a la intervención de los entes e   instituciones involucradas, forma jurídica que tampoco corresponde determinar al   Juez Constitucional sino a las autoridades que la misma Ley 1757 previó, con sujeción a la Constitución Política.    

Este marco, sin   embargo, no se ha desarrollado y, por lo tanto, en esas precisas y particulares   circunstancias apoyé la decisión adoptada por la Sala de ordenar al Ministerio   de Hacienda y Crédito Público intervenir de manera   decisiva para que, ante la violación de un derecho fundamental, dispusiera de   los recursos necesarios para adelantar el proceso de revocación del mandato. La   urgencia de proteger el derecho y la consideración de quién estaba en mejor   posición de hacerlo, sin obviar por supuesto que dicha   Cartera sí tiene asignadas competencias en esta materia, motivó mi voto   favorable a la decisión contenida en la Sentencia T-369 de 2018.    

5. Por último,   debo precisar que de conformidad con la Sentencia T-066 de 2015, referente a la revocatoria del mandato del ex alcalde de Bogotá,   Gustavo Petro Urrego, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no es   responsable de financiar integramente estos comicios atípicos. Lo anterior, en   razón a que en dicha providencia no se discutió como   asunto relevante para la resolución del caso un problema sobre la financiación   de la revocatoria.    

6. En síntesis,   considero que en la actualidad no existe una fuente normativa en la que se   establezca con claridad que le corresponde, en todos   los casos e integralmente, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público destinar   los recursos para la realización de una jornada electoral de revocatoria   directa; y, que mi apoyo a lo resuelto en la Sentencia T-369 de 2018 obedeció a   las circunstancias particulares del caso, que   evidenciaban la violación del derecho fundamental a la participación.    

En estos   términos, dejo consignados los motivos por los cuales aclaré el voto.    

Fecha ut supra,    

DIANA   FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

[1] “Por la cual se certifica el número total de apoyos consignados,   válidos y nulos y el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales   exigidos para la propuesta de un mecanismo de participación democrática de   Revocatoria del Mandato de carácter Municipal”.    

[2] Folio 15, cuaderno principal.    

[3] “Por medio del cual se convoca a los ciudadanos a participar en   la consulta popular en el municipio de Herveo-Tolima”.    

[4] Folio 13, cuaderno principal.    

[5] Folios 6-8, cuaderno principal.    

[6] Folios 4-5, cuaderno principal.    

[7] Mecanismos de Participación Ciudadana.    

[8] Ibídem, folio 5.    

[9] “Por medio del cual se suspenden los efectos del Decreto 1017 de   fecha 26 de septiembre de 2017, por el cual se convocó a los ciudadanos a   participar en la consulta popular en el municipio de Herveo Tolima”.    

[10] Folio 76, cuaderno principal.    

[11] Cuaderno 1, folios 91-99.    

[12] Ibídem, folio 92.    

[13] Ibídem, folio 93.    

[14] Ibídem, folios 142-149.    

[15] Cuaderno principal, folios 159-162.    

[16] Cuaderno 2, folio 192.    

[17] Cuaderno Corte Constitucional. Folio 12.    

[18] “Artículo 21    

1. Toda persona tiene derecho a participar en el   gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente   escogidos.    

2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en   condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país.    

3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad   del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que   habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto   secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto”.    

[19] Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 23.    

[20] Carta Democrática Interamericana, artículo 6.    

[21] “ARTICULO 40. Todo ciudadano   tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder   político. Para hacer efectivo este derecho puede:    

(…)    

4. Revocar el mandato de los elegidos en los   casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley”.    

[22] Ver sentencia T-066 de 2015.    

[23] Bobbio, Norberto. 1984. El   futuro de la democracia. Fondo de Cultura Económica.    

[24]   https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2977/4.pdf.   Consultada el 21 de mayo de 2018.    

[25] Esta sentencia revisó la acción de tutela formulada por el señor   Jesús María Quevedo Rivas, contra el Consejo Nacional Electoral, solicitando la protección de sus derechos   constitucionales fundamentales a la participación política.    

[26] Sentencia C-179 de 2002. Mediante la cual se adelantó el control de   constitucionalidad al proyecto de Ley 58/00   Senado y 219/01 Cámara, “Por la cual se reforman las leyes 131 y 134 de 1994,   reglamentarias del voto programático”.    

[27] Sentencia C-180 de 1994. Mediante la cual se adelantó el proceso de    Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 92/1992 Senado –   282/1993 Cámara, “por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación   ciudadana.”    

[28] Ver Sentencia T-066 de 2015. Mediante la cual se revisó la   suspensión de la jornada de revocatoria del mandato del alcalde de Bogotá   Gustavo Francisco Petro Urrego.    

[29] Constitución Política, artículo 190.    

[30] Ibídem, artículo 132.    

[32] Ver sentencia C-179 de 2002.    

[33] Ver sentencia T-066 de 2015.    

[34] Artículo 41 de la Ley 1757 de 2015.    

[35] “Por la cual se establecen el Manual de Funciones y los   Requisitos Específicos para los empleos de la planta de personal de la   Registraduría Nacional del Estado Civil”.    

[36] Ibídem.    

[37] Artículo 265, Constitución Política.    

“1. Ejercer la suprema inspección, vigilancia   y control de la organización electoral.    

2. Dar posesión de su cargo al Registrador   Nacional del Estado Civil.    

3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios   generales y en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las   credenciales correspondientes.    

4.   Además, de oficio, o por solicitud, revisar escrutinios y los documentos   electorales concernientes a cualquiera de las etapas   del proceso administrativo de elección con el objeto de que se garantice la   verdad de los resultados.    

5. Servir de cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su competencia,   presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y   recomendar proyectos de decreto.    

6.   Velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos y Movimientos Políticos y   de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los   derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas   garantías.    

7.   Distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y   para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca   la ley.    

8.   Efectuar el escrutinio general de toda votación   nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que   haya lugar.    

9. Reconocer y revocar la Personería Jurídica de los partidos y movimientos   políticos.    

10.   Reglamentar la participación de los Partidos y   Movimientos Políticos en los medios de comunicación social del Estado.    

11.   Colaborar para la realización de consultas de los partidos y movimientos para la   toma de decisiones y la escogencia de sus candidatos.    

12.   Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos   a Corporaciones Públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena   prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la   Constitución y la ley. En ningún caso podrá declarar la elección de dichos  candidatos.    

13.   Darse su propio reglamento.    

14. Las demás que le confiera la   ley”.    

[38] “Por la cual se establece el Manual de Funciones de las   diferentes áreas del Consejo Nacional Electoral”.    

[39] Decreto 4712 de 2008, artículo 3, numeral 3. “Por el cual se   modifica la estructura del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.    

[40] “Por el   cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto”.    

[41] “Por el cual se reglamentan normas orgánicas de Presupuesto y del   Plan Nacional de Desarrollo”.    

[42] Ley 134 de 1994, artículo 105.    

[43] “Por la cual se dictan   disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la   participación democrática”.    

[44] Sentencia C-150 de 2015. Por el cual se adelantó la Revisión   constitucional: Proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011 CÁMARA   (Acumulado 133 de 2011 CÁMARA) – 227 de 2012 SENADO “Por la cual se   dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la   participación democrática”.    

[45] “Por el cual se determinan los objetivos y funciones del   Fondo para la Participación y el Fortalecimiento de la Democracia, y se dictan   otras disposiciones”.    

[46] Ver sentencia T-066 de 2011.    

[47] “Por la cual se efectúa una distribución en el presupuesto de   gastos y funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la   vigencia fiscal de 2014”.    

[48] Ibídem, folio 5.    

[49] Cuaderno 2, folio 192.    

[50] Ibídem, folio 92.    

[51] “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para   la vigencia fiscal de 2018, se detallan las apropiaciones y se clasifican y   definen los gastos”.    

[52] Ver sentencia T-066 de 2015.    

[53] Acción de tutela impulsada por Piedad Esneda Córdoba contra a Procuraduría General de la Nación, con ocasión de la   sanción disciplinaria impuesta a esta última.    

[54] Ver sentencias T-469 de 1992, T-045 de 1993, C-180 de 1994, T-1337   de 2001, C-329 de 2003, C-644 de 2004 y T-066 de 2015.    

[55] Ver sentencia T-066 de 2015.    

[56] Ver sentencia C-150 de 2015.    

[57] Ver sentencia C-579 de 2001, en la cual se estudió la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000.    

[58] “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de   capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 10. de enero al 31 de   diciembre de 2018”.    

[59] “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para   la vigencia fiscal de 2018, se detallan las apropiaciones y se clasifican y   definen los gastos”.    

[60] Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de   Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de   diciembre de 2018.    

[61] Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la   vigencia fiscal de 2018, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen   los gastos.    

[62] CAPITULO VI: DEFINICIÓN DE LOS GASTOS. ARTÍCULO 38. “Las   apropiaciones incluidas en el presupuesto para la vigencia fiscal de 2018 se   definen de la siguiente forma: (…). 2. GASTOS IMPREVISTOS: Erogaciones   excepcionales de carácter eventual o fortuito de inaplazable e imprescindible   realización para el funcionamiento de los órganos”.    

[63] En similar sentido se afirmó más adelante,   en la síntesis de la decisión, que: “que es el Ministerio de Hacienda y   Crédito Público la entidad encargada de destinar los recursos necesarios para   adelantar cualquier jornada electoral atípica, tanto a nivel departamental como   municipal.”    

[64] Esto es el artículo 105 de la Ley 134 de 1994, la Ley 1757 de 2015,   la Ley 1873 de 2017, el artículo 14 del Decreto 2236 de 2017 y la Sentencia   C-150 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo.