T-385-19

         T-385-19             

Sentencia T-385/19    

DEBIDO PROCESO   POLICIVO-No   existe norma que establezca sanciones para un ciudadano que no porte cédula de   ciudadanía    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Exige a la administración pública   sumisión plena a la Constitución y a la ley en el ejercicio de sus funciones    

DERECHOS Y DEBERES CIUDADANOS EN MATERIA POLICIVA Y DE CONVIVENCIA-Fundamento   constitucional y legal    

PODER DE POLICIA-Concepto    

FUNCION DE POLICIA-Concepto    

ACTIVIDAD DE POLICIA-Principios   constitucionales    

Los principios constitucionales mínimos que guían la actividad de la policía   versan alrededor de (i) su sometimiento al principio de legalidad; (ii) la   necesidad de que su ejercicio tienda a asegurar el orden público; (iii) que su   actuación y las medidas a adoptar se encuentren limitadas a la conservación y   restablecimiento de dicho orden; (iv) que las medidas que tome deben ser   proporcionales y razonables,  sin que puedan entonces traducirse en la   supresión absoluta de las libertades o en su limitación   desproporcionada, (v) que no pueda imponerse discriminaciones injustificadas a   ciertos sectores, (vi) que la medida policiva debe recaer contra el perturbador   del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y   (vii) que se encuentra sometida a los correspondientes controles judiciales    

                                                                                                                       

CEDULA DE CIUDADANIA-Importancia y funciones que cumple    

(i)  Identificar a las personas, (ii) permitir el ejercicio de sus derechos civiles y   (iii) asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política que   propicia y estimula la democracia    

MEDIDAS DE POLICIA-Límites temporal y espacial    

TRASLADO DE PERSONAS PARA PROCEDIMIENTO POLICIVO-Excepcionalísimo    

PROCESO VERBAL INMEDIATO DE POLICIA-Subreglas aplicables ante la exigencia de   exhibición de cédula de ciudadanía    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración al imponer sanción a   ciudadano por no portar cédula de ciudadanía y no permitirle ejercer derecho de   defensa y contradicción    

Referencia: Expediente T-7.296.444    

Acción de tutela instaurada por Sebastián Correa Montoya contra los agentes del   CAI Candelaria de Medellín: Cristian Murillo Garay y Alberto Morales Tovar, y la   Inspección 10 D de Policía Urbana de Medellín.    

Temas: Garantías ciudadanas respecto de la actividad de policía. El debido   proceso administrativo.    

Magistrado Ponente:    

JOSÉ   FERNANDO REYES CUARTAS.    

La Sala Octava de   Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados   Carlos Bernal Pulido, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes Cuartas, quien la   preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere   la siguiente:    

SENTENCIA    

Dentro del proceso de revisión del fallo emitido por el   Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de   Medellín del 31 de diciembre de 2018, en la acción de tutela interpuesta por   Sebastián Correa Montoya contra los agentes del CAI Candelaria de Medellín, señores Cristian   Murillo Garay y Alberto Morales Tovar y la Inspección 10 D de Policía Urbana de   Medellín por   vulneración del debido proceso administrativo.    

I.   ANTECEDENTES    

Hechos    

1. Del expediente de tutela se   desprende que cuando el señor Sebastián Correa Montoya salía con la joven Karen   Johana Sepúlveda Berrío de la estación “Exposiciones” del Metro de   Medellín, el domingo 25 de noviembre de 2018, se le solicitó por un agente de   policía su documento de identidad, el cual no portaba en ese momento porque lo   había olvidado en su residencia. A pesar de indicarlo así al patrullero,   ofrecerle una imagen escaneada de la cédula de ciudadanía que tenía en el   celular y sostener que quien lo acompañaba podía ir por ella hasta su vivienda y   llevarla en un término de diez minutos, tales propuestas no fueron aceptadas por   el uniformado quien le exigió el documento físico, por lo que Karen Joana se   desplazó por él hasta la casa.    

En tales condiciones, el señor   Correa fue conducido en una patrulla policiva al CAI San Antonio, que al no   contar con el software de identificación, implicó el traslado hasta el CAI   Parque Bolívar, en el que a través del sistema Morforad y en compañía de otro   agente de la policía se logró su identificación, no obstante que este les   informara el número de documento, el nombre, la fecha de nacimiento y los datos   generales.    

En el CAI se formalizó la   imposición de un comparendo aplicando una multa general tipo 4 y la   participación en actividad pedagógica de convivencia por transgresión del   numeral 3º del artículo 35 del Código Nacional de Policía y Convivencia (en   adelante CNPC) por “impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse a   procedimiento de identificación o individualización, por parte de las   autoridades de policía”; el cual se negó a firmar, así como a estampar la   huella en el mismo, ya que en su opinión no se había consignado lo que realmente   había ocurrido.    

Al señalarle que podía apelar tal   determinación procedió de tal manera, aunque no se desplazó ese mismo día hasta   la inspección de policía El Bosque, como se lo indicó uno de los uniformados, ya   que al tratarse de un domingo ésta no se encontraría abierta al público, por lo   que solo acudió a tal sitio el miércoles 28 de noviembre de 2018 donde se le   recibió una versión libre.    

Para el viernes 30 de noviembre   de 2018 el señor Correa Montoya acudió nuevamente a la inspección de policía,   donde fue notificado de la resolución del 28 de noviembre por medio de la cual   se confirmó la aplicación de las sanciones administrativas.    

2. Con fundamento en tales hechos   el demandante presentó acción de tutela en contra del inspector de policía,   indicando, en primer lugar, que en ningún momento impidió, dificultó,   obstaculizó y mucho menos se resistió al proceso de individualización, ya que   incluso lo condujeron a un CAI para su identificación, por lo que en su sentir   no se le podía aplicar el numeral 3º del artículo 35 del nuevo estatuto, pues   solo carecía del documento físico y la norma no sanciona su no tenencia sino la   oposición a identificarse.    

En segundo lugar, señaló que no   pudo entrevistarse con el inspector para que éste pudiera escucharlo y recibirle   las pruebas que tenía sobre la realización del procedimiento, tales como los dos   videos que había efectuado. En su criterio, la forma en la que se tramitó el   proceso de policía, así como la diligencia de apelación, constituyen una   manifiesta violación del debido proceso (art.   29 de la Carta), de las disposiciones del CPACA y el CNPC, pues su   comportamiento no encaja en los verbos   establecidos en la norma y no se brindaron los momentos procesales para la   contradicción y defensa. Por tanto, solicitó la revocatoria   de la sanción o que se retrotraiga el procedimiento de apelación y la autoridad   lo atienda conforme a sus competencias.    

3. Anexó al escrito copia[1]:  i) del formato de registro de información técnica de cámara fotográfica,  ii) de comparecencia a la casa de justicia El Bosque el 28 de noviembre   de 2018, iii) de la resolución del 28 de noviembre que resolvió el   recurso de apelación (ver anexo), iv) de la versión libre   del 28 de noviembre de 2018 ante la Inspección de Policía y v) del   comparendo nro. 5-1 160418 del 25 de noviembre de 2018.    

De igual forma adjuntó disco   compacto (cd) con 2 fotografías y 2 videos[2]. Las dos fotografías   corresponden a las tomadas a la resolución del 28 de noviembre en la primera   hoja (donde consta esa fecha) y, en la última, donde aparece la notificación de   la decisión y la inconformidad del actor.    

Por la importancia para la   resolución del asunto, se describe a continuación lo que registran ambos videos   y se transliteran las conversaciones allí sostenidas, que anticipa la Sala, se   autorizan en este tipo de procedimientos a voces del artículo 21   del CNPC[3].    

Video 1: El   video es grabado al interior del CAI Parque Bolívar con una duración de un   minuto 48 segundos. El accionante (S) filmó a los policías Cristian   Murillo Garay (C) y Alberto Morales Tovar (A) mientras el primero   está diligenciando el formulario. La siguiente es la conversación sostenida:    

Alexander: Es   que ponga pues cuidado joven, ponga pues cuidado lo que le estoy diciendo a   usted, como está en la entrada y salidera, obviamente le estoy diciendo por   favor esté aquí pendiente de lo que usted está diciendo que nosotros estamos   haciendo    

Sebastián: ¿Le   parece que esa es la forma de tratar a un ciudadano?    

A: ¿Yo   lo estoy tratando mal señor?    

A: En   ningún momento señor, yo le estoy diciendo quédese acá para que usted le dicte   al compañero    

Cristian:  Présteme el documento físico que manifiesta tener ahí,   préstemelo, préstemelo    

S: Ya   lo tengo    

C: Por   eso, dónde lo tiene, dónde lo tiene    

S: Ya,   ya, mi novia está llegando ahí    

A:   Venga Murillo. Dicte por favor. Dicte ahí lo que está diciendo por favor    

S:  Cambie por favor eso que está diciendo ahí que eso no es justo    

A: Ya   le estoy diciendo que ponga ahí    

C: Qué   va a poner    

S:  Cambie eso que eso no es lo que yo estoy diciendo    

C: Qué   voy a cambiar, eso no se puede tachar    

S:   Vuelva y empiece otro, hojas es lo que tiene ahí caballero    

A:  Oigan a este señor    

S:   ¿Oigan cómo me está diciendo caballero?    

A:  Oigan a este señor dije yo    

S: Ah   bueno    

C: Va a   firmar y a poner la huella    

S:  Caballero, le estoy pidiendo el favor de que rectifique eso    

C: Va a   firmar y a poner la huella    

S: No,   le estoy pidiendo el favor de que rectifique eso    

C: Si   no quiere firmar yo aquí pongo eso    

S: Le   estoy pidiendo de que rectifique eso caballero, si usted no puede rectificar lo   que yo estoy diciendo yo no puedo firmar algo que no es así. Estoy en todo mi   derecho, yo no estoy diciendo eso    

S:  Caballero, corrija eso, me hace el favor y táchelo y haga otro, y ya, con lo que   yo estoy diciendo y estaría totalmente de acuerdo, de resto no, eso no es lo que   yo estoy diciendo    

C:  Entonces no va a firmar ni a poner la huella    

S:   Porque eso no es lo que yo estoy diciendo    

C:  Bueno, listo    

S:   Ponga lo que yo estoy diciendo y firmo y pongo la huella    

C: No   va a firmar ni a poner la huella    

S:   Caballero, le estoy pidiendo el favor de manera muy cortés que corrija eso.    

Video 2: El   video es grabado mientras el accionante se encuentra en la acera y un agente en   el interior de un vehículo oficial que participó en el traslado del actor al CAI   Parque Bolívar con una duración de un minuto y un segundo. El accionante (S)   graba al policía (P) mientras este se encuentra en el vehículo en calidad   de copiloto. Gran parte de la filmación se hace hacia el suelo o a la puerta del   automotor mas no al rostro del interlocutor del actor. La siguiente es la   conversación que se sostiene:    

Sebastián:  No, ya me pusieron esto, voy a ir a apelar    

Policía:  Apélelo de una vez en El Bosque    

S: Sí,   ya voy para allá    

P: Pero   hoy es domingo, hoy no le reciben esa apelación. Yo le voy a explicar. De   lunes a viernes reciben apelaciones. Si se pasa de los 5 días hábiles como dice   el CNPC entonces ya no le valen la apelación, ¿si me hago entender? y le valen,   le colocan la multa como tal. ¿Qué pasa cuando usted va dentro de esos 5 días   hábiles de lunes a viernes?, digamos, a usted le pueden dar un trabajo   comunitario o le pueden dar unas charlas sociales y le pueden dejar el   comparendo a mitad o no le hacen el comparendo como tal    

Sebastián:  Listo, y yo le vuelvo y le hago una pregunta, ¿por qué yo   le dije que para qué CAI iba y usted me dijo uno y me trajo a otro?    

P:  Cambiaron la orden    

S: ¿Y   por qué no me lo dijo?    

P: ¿Bajo   qué motivo?    

S:  Porque yo tengo el derecho de defenderme    

P: Por   eso, ya lo trajimos a un CAI, CAI Bolívar, le hicieron el respectivo ¿si o no?    

S: No,   porque yo mandé a mi defensa al otro CAI    

P: No   sabíamos que en el otro CAI no había Morforad[4]      

S:   Listo, muchas gracias caballero    

Actuación   procesal    

4. La acción de tutela fue   avocada en auto del 18 de diciembre de 2018 por el Juzgado Primero Penal   Municipal de Medellín en contra de la inspección de policía 10 D urbana de esa   ciudad, que ordenó la notificación respectiva[5].    

Respuesta de la   accionada    

Aclaró que no era cierto que el   accionante se hubiera acercado a esa inspección el 26 de noviembre de 2018 sino   que lo hizo el miércoles 28, se le atendió a las 3:00 de la tarde y se le   recibió versión libre sobre los hechos del 25 de noviembre que dieron origen al   comparendo, por lo que ese despacho procedió a emitir el mismo día (28 de   noviembre) la Orden de Policía nro. 012, por medio de la cual se resolvió el   recurso de apelación y se impuso la medida correctiva de multa general tipo 4,   al considerar que si bien se recibió versión libre, la sustentación del recurso   debió presentarse ante el funcionario que interpuso la medida correctiva, como   lo hizo el ciudadano según se aprecia en la hoja uno del comparendo, donde el   uniformado plasmó que el actor presentó el recurso de apelación bajo el   argumento de que tenía una foto del documento en el celular y que se podía   identificar con esa imagen.    

En lo relacionado con que el   viernes 30 de noviembre el inspector no pudo atenderlo y que tal situación era   contraproducente porque ese mismo día vencía el plazo para pagar la multa con el   descuento por pronto pago, no advirtió vulneración de derechos, máxime cuando en   el numeral 3º de la Orden de Policía nro. 012 se le informó al ciudadano que, si   pagaba la multa dentro de los 5 días siguientes a la imposición del comparendo,   podía acceder al descuento del 50% por cancelar anticipadamente.    

Pidió que fueran negadas las   aspiraciones del accionante ya que no fue vulnerado el debido proceso, pues como   obra en el comparendo y en la versión libre anexa al expediente, al mismo se le   permitió interponer y sustentar el recurso de apelación garantizando el derecho   de defensa.    

Solicitó igualmente que se   declarara la improcedencia de la acción, toda vez que si el actor no está de   acuerdo con la decisión adoptada no es la acción de tutela el mecanismo jurídico   idóneo para solicitar la nulidad del acto administrativo, configurándose la   casual de improcedencia del numeral 1º del artículo 6º del Decreto   Estatutario 2591 de 1991, máxime cuando no se configura un perjuicio   irremediable que lleve al demandante a acudir a la tutela como mecanismo   transitorio.    

Adjuntó copia[8]:  i) del oficio S-2018 260637 del 26 de noviembre de 2018 con el que se   remite el comparendo original a la inspección, ii) del comparendo nro.   5-1 160418, iii) del oficio S-2018 260288 del 25 de noviembre con el que   el agente Cristian Murillo Garay informa del traslado del accionante al CAI   Parque Bolívar para ser identificado por el sistema Apolo, iv) de la   versión libre rendida por el actor el 28 de noviembre en la inspección, y v)   de la Orden de Policía nro. 012 expedida por la inspección.    

Sentencia de   instancia    

6. En fallo del 31 de diciembre   de 2018 el Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías   de Medellín “negó por improcedente” (sic) la acción de tutela[9].   Indicó que el inciso 3º del artículo 86 de la   Constitución sometió la acción de tutela al presupuesto de subsidiariedad, no   obstante que puede proceder si el amparo se utiliza como mecanismo transitorio   para evitar un perjuicio irremediable, lo que concuerda con el   artículo 6º   del Decreto Estatutario 2591 de 1991; de ahí que la acción de tutela tenga un   carácter excepcional y residual, sin que sea el mecanismo para obtener el amparo   de derechos fundamentales cuando exista otra vía de defensa judicial, salvo que   se configure un perjuicio irremediable.    

A partir de la cita textual de   las sentencias T-115 de 2018 y T-030 de 2015 que desarrollan la subsidiariedad y   el perjuicio irremediable, concluyó que la acción de tutela no es el medio   idóneo para resolver el caso, pues lo que pretende el accionante es atacar un   acto expedido por entidades administrativas, ante lo cual procede la acción de   nulidad y restablecimiento del derecho, sin que sea posible suplantar dicho   mecanismo, además de que no se advierte un perjuicio irremediable.    

Notificado el fallo de manera   personal a las partes[10], este no fue impugnado.    

Trámite en sede   de Revisión    

7. Remitido a la Corte   Constitucional, el asunto se escogió para revisión el 30 de abril de 2019 por la   Sala de Selección de Tutelas número 4[11], y se asignó al despacho   del magistrado sustanciador el 15 de mayo de 2019[12],   que luego del estudio del expediente dispuso la vinculación de terceros, así   como la práctica de pruebas en auto del 28 de mayo siguiente.    

Vinculación en   calidad de accionados    

8. Examinado el expediente se   advirtió que la queja constitucional también comprometía el actuar de los   agentes de policía que intervinieron en el procedimiento que impuso el   comparendo al accionante, por lo que en auto del 28 de mayo de 2019[13] se   dispuso la vinculación de los patrulleros Cristian Murillo Garay y Alberto   Morales Tovar, pues los efectos del fallo podrían   extenderse a ellos.    

9. No obstante que a través de   comisionado[14] se les notificó tal   determinación para que se pronunciaran sobre los hechos objeto de la acción, no   lo hicieron dentro del término otorgado para ello[15].    

Solicitud y   práctica probatoria    

10. En el mismo auto del 28 de   mayo de 2019 el despacho sustanciador decretó la   práctica de pruebas relacionadas con la recepción de los testimonios del actor y   Karen Johana Sepúlveda Berrío, a efectos de que declararan acerca del   procedimiento policivo inicial, el traslado al Centro de Atención Inmediata   (CAI) del Parque Bolívar, el diligenciamiento del formulario, la firma del   comparendo y la actuación surtida en la inspección de policía tanto el 28 como   el 30 de noviembre de 2018. De igual manera, se solicitó al inspector que   remitiera copia de todo el procedimiento surtido con ocasión del comparendo   5-1 160418 del 25 de noviembre de 2018.    

11. A través de   comisionado[16] se   recibieron las declaraciones del accionante y de quien lo acompañaba. En el   testimonio cada uno de ellos narró lo siguiente:    

Karen Johana   Sepúlveda Berrío[17]    

Sostuvo que el 25 de noviembre de   2018 acompañaba a Sebastián cuando fue requerido por el patrullero por la cédula   de ciudadanía, refiriendo así el procedimiento:    

“El   agente le pidió el documento de identificación, a lo que Sebastián le   respondió que en su momento no lo tenía pero que tenía un scaner en su celular,   pero el agente le dijo que tenía que ser físico, yo les dije que si podía   ir a la casa a traerlo, que me demoraba si mucho 10 minutos, pero Sebastián   insistía que lo tenía en el celular, pero a los agentes no les pareció y se   lo llevaron al CAI del cual no me dijeron que para el CAI de San Antonio,   fui hasta allá y no estaba, luego fui a otros dos CAI diferentes y tampoco,   cuando finalmente llegue a donde él estaba, ya le habían hecho el respectivo   comparendo”.    

Sobre su comparecencia ante la   Inspección señaló:    

“Lo   acompañe una vez, tratando de ubicar al inspector de policía, pero nos atendió   la secretaria quien manifestó que no se encontraba el inspector, por lo que   Sebastián le comento a la secretaria su deseo de apelar, ella llamo al inspector   por el teléfono y luego puso a Sebastián a firmar unos documentos (…)  Sebastián sí se entrevistó con el inspector días siguientes, quien le dijo   que el documento que había firmado no le servía para apelar, que debían   hacer como otro proceso para hacer la audiencia, pero que ya no era posible, a   lo que Sebastián le respondió que no sabía de eso, por lo que la secretaria no   le informo que debía ser otro proceso que él debía seguir, lo que nos pareció   una falta de negligencia y falta de información”.    

Sebastián Correa Montoya[18]    

Al indagársele   sobre el procedimiento en el cual se le solicitó el documento de identificación,   narró con detalle lo siguiente:    

“Ese día me encontraba camino a la finca de mi abuelito   con mi novia y salía de la estación del metro de exposiciones y el señor   agente me abordo, me pidió el documento de identificación a lo cual no lo tenía   en el momento y yo me ofrecí a mostrarle un scaner que tenía yo en mi celular de   mi cédula, a lo cual él se negó, el agente dijo que me iba a hacer un   comparendo, yo le dije que me llevara a cualquier unidad donde me pudieran   identificar, yo no me estaba negando a que me identificara, incluso le dije a mi   novia que fuera por mi cédula, después me montaron al automóvil de la policía,   mi novia les pregunto para donde me llevaba, para ella llevar el documento, y le   dieron (sic) otro CAI diferente…”.    

En torno a la   imagen en el celular ratificó que la tenía escaneada y se la ofreció al agente   “pero no la tuvo en cuenta, argumentando que podía ser cualquier imagen, que yo   la podía haber alterado”. Sobre lo que pretendía que se escribiera en el   formato que llenaba el patrullero y que solicitó que se destruyera para   confeccionar uno nuevo expresó: “la verdad de cómo había sido el proceso,   porque ellos lo copiaban a su amaño, como si yo me estuviese negando a una   identificación, y no me estaba negando”.    

En relación con que quien lo   acompañaba fuera hasta su residencia por el documento y pudiera exhibirlo ante   los agentes afirmó: “cuando ella llego ya me habían hecho el comparendo,   porque le habían dado mal la ubicación del CAI; posteriormente me dirige   (sic)  al Bosque para interponer el recurso de apelación, inclusive allá tampoco era   donde se hacía efectivo el recurso y los policías me habían informado que era   allá”.    

Frente a la pregunta de si rindió   alguna versión en la inspección y si se le informó sobre la posibilidad de   aportar pruebas para controvertir el comparendo expresó: “no me informaron,   incluso cuando interpuse el recurso de apelación ante la Inspección de Policía,   nunca tuve una audiencia con el inspector, ya que él se encontraba en un curso,   y esperé hasta que cerraran la oficina, y cuando iba a salir, la secretaria o no   sé quién será, me solicito que diera una declaración sin explicarme las   consecuencias de las mismas y con esa declaración me juzgaron sin mirar los   videos”.    

Después de indicar que no ha   cancelado la multa impuesta que asciende a $800.000 y que tampoco había   participado en la actividad pedagógica de convivencia asignada “porque no me   la permitía el proceso”, al preguntársele si deseaba agregar algo a su   declaración, afirmó: “Sí, me parece totalmente irregular el proceso que tuve   ante la Inspección de Policía, y yo en ningún momento cumplí los verbos   rectores enmarcados en el artículo que me imputan en el Código Nacional de   Policía, ya que nunca me niego a la plena identificación”.    

12. El Inspector 10 D de Policía Urbana de Medellín remitió copia de la   actuación surtida a partir del comparendo impuesto a Sebastián Correa Montoya en   38 folios[19], que contiene: i) el   formato de comparendo, ii) el informe de traslado policivo, iii)   el oficio con el que se remite el comparendo a la inspección, iv) la   versión libre de Sebastián Correa Montoya ante la inspección de policía el 28 de   noviembre de 2018, v) la fotocopia de la cédula de ciudadanía del   accionante, vi) la Orden de Policía 012 del 28 de noviembre de 2018,   vii)  la solicitud de Sebastián Correa del acta firmada el 26 de noviembre en el que   se comprometía a asistir el viernes 28 de noviembre a la inspección, viii)  el documento de cobro a nombre del accionante por valor de $833.325, ix)  el oficio del Juzgado Primero Penal Municipal de Medellín con el que se notifica   el auto que avoca la acción de tutela con los respectivos anexos, x) la   petición del inspector de policía de ampliación de términos para dar respuesta a   la acción, xi) la respuesta del inspector de policía a la acción y   xii)  el oficio del Juzgado Primero Penal Municipal de Medellín con el que se notifica   el fallo de tutela.    

Pruebas   documentales    

13. Las siguientes son las   pruebas que obran en el expediente y que se citarán en el orden en que aparecen   dentro del mismo:    

i)   Formato de registro de información técnica de cámara fotográfica donde consta la   toma de fotografías a la resolución de la medida correctiva y a la firma del   acta de notificación[20].    

ii)   Constancia secretarial de comparecencia de Sebastián Correa Montoya a la Casa de   Justicia El Bosque el 28 de noviembre de 2018 a la 1:35 p.m[21].    

iii)   Orden de Policía 012 del 28 de noviembre de 2018 que resolvió el recurso de   apelación propuesto contra la medida correctiva aplicada[22].    

iv)   Comparendo nro. 5-1 160418 del 25 de noviembre de 2018, impuesto a las 3:27 de   la tarde en la carrera 51 con calle 37 de Medellín[23].    

v)   Versión libre de Sebastián Correa Montoya del 28 de noviembre de 2018 ante la   Inspección de Policía de Medellín rendida a las 3:00 p.m[24].    

vi) Disco   compacto (cd) con 2 fotografías y 2 videos[25]. Las fotografías   corresponden a la primera y a la última hoja de la resolución del 28 de   noviembre de 2018. El video 1 se refiere al momento de la imposición del   comparendo en el CAI Parque Bolívar y el video 2 a la información que se le   brinda al accionante sobre el procedimiento realizado y el trámite de la   apelación.    

vii)   Oficio S-2018 260637 del 26 de noviembre de 2018 emitido por el Subcomandante de   la Estación de Policía Candelaria, con el que se remite a la Inspección de   Policía del Centro Administrativo Alpujarra el comparendo, un formato anexo y un   informe policivo[26].    

viii)   Oficio S-2018 260288 del 25 de noviembre de 2018 suscrito por el patrullero   Cristian Murillo Garay, en el que se informa sobre el procedimiento adelantado   con el señor Sebastián Correa Montoya[27].    

ix)  Fotocopia de la cédula de ciudadanía del accionante[28].    

x)   Solicitud de copia de la “carta” que firmó el accionante ante la inspección de   policía de fecha 3 de diciembre de 2018[29].    

xi)   Documento de cobro de la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la alcaldía de   Medellín por valor de $833.325[30].    

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1. Esta Sala es   competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo   establecido en los arts. 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del   Decreto Estatutario 2591 de 1991.    

Planteamiento del   caso y determinación del problema jurídico    

2. En la tarde   del domingo 25 de noviembre de 2018 en la estación Exposiciones del Metro de   Medellín, un agente de policía le solicitó al señor Sebastián Correa Montoya la   cédula de ciudadanía y este no la tenía consigo por haberla dejado en su   residencia; sin embargo, se ofreció a presentar la imagen escaneada que de la   misma tenía en el celular o a que quien lo acompañaba, la recogiera en su   vivienda.    

El patrullero,   sin embargo, dispuso el traslado para la realización del procedimiento hasta   el CAI San Antonio y luego al CAI Parque Bolívar, en donde luego de   identificarlo a través del sistema Morforad, se le realizó un comparendo que le   aplicó una multa tipo 4 y la medida correctiva de participación en actividad   pedagógica con ocasión de la infracción al numeral 3º del artículo 35 del CNPC, con base en el   proceso verbal inmediato del artículo   222 ejusdem.    

El señor Correa   Montoya se negó a firmar y a colocar la huella en el formulario por no haberse   escrito lo realmente ocurrido. Al informarle que contra las medidas procedía el   recurso de apelación, lo interpuso con sustento en el hecho de contar con una   foto del documento y Karen Joana estar a punto de entregarlo. El miércoles 28 de   noviembre se desplazó a la inspección de policía, donde no pudo entrevistarse   con el inspector, el cual en esa misma fecha confirmó la imposición tanto de la   multa como de la actividad pedagógica, lo que a él se le notificó el viernes 30   de noviembre.    

Frente a dicho   procedimiento, a la semana siguiente el ciudadano interpuso la acción de tutela   por considerar que no estaba incurso en la infracción y que las medidas   correctivas se confirmaron sin haber tenido la oportunidad de exponer ante el   inspector de policía sus argumentos defensivos ni presentar las pruebas de lo   ocurrido, lo cual estimó que vulneró el debido proceso administrativo.    

Los elementos   probatorios allegados al trámite dieron cuenta del desacuerdo del accionante con   el comparendo al punto de no haberlo firmado ni estampado la huella, así como de   haber acudido ante la inspección de policía el 28 de noviembre de 2018 donde se   le recibió versión libre y espontánea, además de haberse confirmado la medida   correctiva ante la presunta falta de sustentación del disenso.    

El juez de tutela  “negó por improcedente” (sic) el amparo, al advertir que la acción de   tutela no es la herramienta adecuada para resolver el asunto objeto de   controversia, ya que el actor pretende atacar un acto expedido por las   autoridades administrativas, para el que, por regla general, procede la acción   de nulidad y restablecimiento del derecho, estando vedado al juez constitucional   invadir tales competencias, a no ser que evidencie un perjuicio irremediable que   en este caso no advirtió.    

En sede de   revisión se ordenó la vinculación de los uniformados que participaron en el   procedimiento y la práctica de pruebas tendientes a obtener mayores elementos de   juicio, y se recibió copia del expediente adelantado en la inspección de policía   en el que se registra la actuación surtida en esa instancia, con la recepción de   la versión libre del accionante y la emisión de la resolución que confirmó la   imposición de la sanción, sin que hubiera pronunciamiento de los patrulleros   vinculados.    

De igual manera,   se recibieron las declaraciones de Sebastián Correa Montoya y de la joven que lo   acompañaba (Karen Johana Sepúlveda Berrío)   el domingo 25 de noviembre, que ratificaron que el comparendo se realizó por no   presentar físicamente el documento de identidad, sin que se permitiera que en el   formulario se consignara la información relacionada con el procedimiento para   que se decidiera la impugnación con tales datos. En el mismo sentido, se   referenció la actuación adelantada en la inspección de policía, que se   circunscribió a la versión libre del actor y a la confirmación de la decisión de   la patrulla policiva, que no ha cancelado.    

3. Así, le   corresponde a la Sala de Revisión establecer, i) en primer lugar,   si la tutela procede en este evento para cuestionar una sanción administrativa   sancionatoria emitida en virtud de la actividad de policía y, después de ello,   ii)  en el caso de que se supere tal presupuesto, se entrará al fondo del asunto para   resolver el interrogante consistente en si la actuación desplegada por la   autoridad policiva vulneró el derecho al debido proceso administrativo del   accionante al imponerle una medida correctiva (multa y actividad pedagógica) por   la presunta comisión de un comportamiento contrario a la convivencia consistente   en “impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse a procedimiento de   identificación o individualización por parte de las autoridades de policía”;   aun cuando existían otras formas de identificarlo y el actor propuso hacerlo en   el momento en que se le realizó el requerimiento.      

En este último   evento se desarrollaría previamente un acápite dogmático sobre i) el   debido proceso policivo, ii) los derechos y deberes de los ciudadanos en   relación con las normas de policía y de convivencia y la responsabilidad de las   autoridades en dicha materia, y iii) el proceso verbal inmediato respecto   del asunto debatido. La metodología que empleará la Sala de Revisión se   contraerá en un primer momento al análisis de la procedencia formal del amparo,   para luego pasar al examen de fondo del caso.    

Procedencia   formal[31]    

4. En cuanto a   los requisitos de procedencia formal del amparo relacionados con la legitimación   y la inmediatez, de la revisión de lo planteado se advierte su cumplimiento.    

En cuanto a la   legitimación por activa, el señor Sebastián Correa Montoya agota dicha   exigencia, en tanto se encuentra facultado para solicitar la protección de sus   derechos fundamentales, partiendo de la base de que el   artículo  86 de la Constitución establece que cualquier persona, por sí misma puede   promover la acción[32].   Ésta, a su vez, se dirige en contra de las autoridades que presuntamente   vulneraron su derecho al debido proceso administrativo, en este caso los agentes   encargados del procedimiento policivo que conllevó a la imposición de la   sanción, pertenecientes al CAI Candelaria y el inspector de policía que confirmó   las medidas correctivas[33],   colmándose así el presupuesto de legitimación por pasiva[34].   Igualmente, la inmediatez[35]  se cumple en la medida en que la acción fue instaurada 8 días después de que el   señor Correa obtuvo copia de la actuación administrativa[36]  seguida en su contra, pues la incoó el 14 de diciembre de 2018 luego de que el 3   de diciembre se le entregaran en la inspección las copias que había requerido.    

5. En torno al   presupuesto de subsidiariedad la Sala de Revisión parte de la base de que   una de las principales características de la tutela es precisamente tal   carácter, pues la Constitución establece que su procedencia está condicionada a   que “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial” para la   protección de sus derechos fundamentales, salvo que se utilice como mecanismo   transitorio para evitar un perjuicio irremediable (art. 86). El alcance de tal   expresión se precisó en el artículo   6º del Decreto Estatutario 2591 de 1991[37],   cuando al regular la procedencia de la tutela consagró en su numeral 1º que ésta   no procederá “[c]uando existan otros recursos o medios de defensa   judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar   un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en   concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se   encuentra el solicitante”.    

De acuerdo con   dicha precisión, para que la acción se torne improcedente no basta la existencia   de otro medio de defensa judicial, ya que es necesario constatar su eficacia   para la protección de los derechos fundamentales, que en definitiva implica   realizar un estudio ponderado del mecanismo “ordinario” previsto por el   ordenamiento jurídico en cuanto a su idoneidad para conseguir el propósito   perseguido, esto es, hacer cesar la vulneración o amenaza de los derechos   constitucionales y, adicionalmente, examinar detenidamente la situación del   solicitante.    

Desde sus inicios   la Corte ha buscado precisar cuáles son los requisitos que ha de reunir el otro   medio de defensa judicial para que se le considere eficaz para la protección de   los derechos fundamentales.    

De esta manera,   en la sentencia T-003 de 1992 este Tribunal señaló que el otro medio de defensa   judicial “(…) tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca   el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que   existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad   del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el   cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra   ese derecho”.    

En idéntico   sentido se refirió en la sentencia T-006 de 1992, donde se expuso que era   necesario que el juez constitucional indagara si la “acción legal   alternativa, de existir, es capaz de garantizar la protección inmediata de los   derechos vulnerados o amenazados”, acudiendo para el efecto al artículo 25 de la Convención Americana   sobre Derechos Humanos[38]  con el objeto de precisar las características que debía reunir el otro medio de   defensa judicial para que se considerara que podía desplazar a la acción de   tutela y estableció que este debía ser sencillo, rápido y efectivo:    

“La   ‘sencillez’ del medio judicial se determina según la mayor o menor complejidad   del procedimiento y las limitaciones de orden práctico que ello suponga para que   el afectado pueda tener posibilidades reales de iniciar y mantener la   correspondiente acción, atendidas sus condiciones socio-económicas, culturales y   las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se encuentre (…).    

La   ‘rapidez’ del medio judicial está relacionada con la mayor o menor duración del   proceso y el efecto que el tiempo pueda tener  sobre la actualización de la   amenaza de violación del derecho o las consecuencias y perjuicios derivados de   su vulneración, para lo cual deberán examinarse las circunstancias del caso.    

La   ‘efectividad’ del medio judicial es una combinación de las dos notas anteriores,   pero se orienta más al resultado del proceso y por ello se relaciona con la   medida de protección ofrecida al afectado durante el proceso y a su culminación.   Aquí el juez debe analizar a la luz de los procedimientos alternativos, cuál   puede satisfacer  en mayor grado el interés concreto del afectado, lo cual   en modo alguno implica anticipar su resultado sino establecer frente a la   situación concreta, el tipo de violación del derecho o de amenaza, la   complejidad probatoria, las características del daño o perjuicio y las   condiciones del afectado, entre otros factores, lo adecuado o inadecuado que   puedan ser los medios judiciales ordinarios con miras a la eficaz protección de   los derechos lesionados”.    

Tales criterios   han sido reiterados por esta Corporación[39]  y han llevado a concluir que deben existir instrumentos realmente efectivos e   idóneos para la protección de los derechos; así, cuando ello ocurre la persona   debe acudir a la vía judicial ordinaria y no a la acción de tutela, pues su   carácter residual así lo exige[40];   pero puede resultar también que en virtud de circunstancias especiales el otro   medio de defensa no cuente con suficiente aptitud para salvaguardar los derechos   en juego, caso en el cual resulta desplazado por la acción de tutela[41].    

Por tanto, ha   definido la idoneidad como la aptitud material del mecanismo judicial   para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, lo que ocurre   cuando el medio de defensa se corresponde con el contenido del derecho, y la   eficacia como el hecho de que el mecanismo esté diseñado de forma tal que   brinde de manera oportuna e integral una protección al derecho amenazado o   vulnerado[42].    

En cuanto a la   acción de tutela adelantada contra actos administrativos, la sentencia T-051 de   2016 reiteró que si bien la posición sentada por este Tribunal ha consistido en   que, en principio, resulta improcedente, dado que el legislador determinó, por   medio de la regulación administrativa y contencioso administrativa, los   mecanismos judiciales pertinentes para que los ciudadanos puedan comparecer al   proceso respectivo y ejercer su derecho de defensa y contradicción, de todas   maneras se debe evaluar que el mecanismo ordinario ofrezca una protección   cierta, efectiva y concreta del derecho, al punto que sea la misma que podría   brindarse por medio de la acción de amparo.    

Por regla   general, la Corte ha entendido que quienes se vean afectados por determinaciones   de esta naturaleza pueden valerse de los medios de control disponibles en la   jurisdicción de lo contencioso administrativo como la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho (art. 138[43]  CPACA), ante quien también se puede solicitar la adopción de medidas cautelares[44] (art.   229[45]  ejusdem), con las que se busca proteger y garantizar, provisionalmente,   el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.    

Sin embargo, como   se advirtió, a voces del numeral 1º del   artículo  6º del Decreto 2591 de 1991, la Corporación ha reconocido que cuando se aborda   la procedencia formal del amparo, se debe tener en consideración si los   mecanismos creados por el Legislador para resolver asuntos de esta índole,   resultan idóneos y eficaces.    

En relación con   las medidas cautelares, el artículo  230 del CPACA establece que estas pueden ser preventivas, conservativas,   anticipativas o de suspensión, entre las que se encuentran el mantenimiento de   la situación o su restablecimiento, la suspensión de la actuación administrativa   y la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo,   entre otras, y que demandan para su decreto el cumplimiento de unas condiciones   especiales, como lo precisa el artículo  231 ejusdem, aparte de que requieren caución (art. 232 ibídem) y un   procedimiento para su adopción (art. 233 íb.).    

A partir de la   comparación entre la acción de tutela y las medidas cautelares referenciadas, la   Corte ha indicado que la solicitud de amparo activa un mecanismo judicial   generalmente definitivo y de garantía inmediata de los derechos fundamentales,   en virtud de la cual el juez de tutela despliega toda su competencia, decretando   y recolectando las pruebas que resulten necesarias para definir el caso puesto a   su conocimiento, mientras que la medida cautelar, por su naturaleza, es   transitoria, busca conjurar situaciones urgentes y su resolución impone un   estudio del asunto expuesto de manera preliminar, sin que implique un   prejuzgamiento y en consideración a los elementos fácticos y normativos a   disposición en esa etapa inicial[46].    

De este modo, en   la sentencia C-284 de 2014[47]  se expuso que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “contempla   unos términos para decretar medidas cautelares, que desbordan notoriamente los   límites constitucionales perentorios sobre el tiempo que pueden durar los   procesos de tutela antes de una decisión de fondo”, excediendo el término   fijado en el artículo 86 superior   para tomar una decisión definitiva y que incluso puede estar precedida de la   adopción de medidas provisionales, lo que dota de mayores garantías el trámite   de tutela enfrente de situaciones que trasgreden de manera flagrante los   derechos fundamentales.    

Pero, además, la   Sala de Revisión entiende que el requisito de subsidiariedad se subsana cuando   la exigencia de acreditarlo tiene como resultado la inmunidad de un acto   manifiestamente arbitrario frente a los derechos fundamentales.    

En este sentido,   si bien la jurisprudencia constitucional ha establecido que por regla general la   acción de tutela no es la herramienta adecuada para pronunciarse y debatir actos   de determinadas autoridades públicas, como quiera que para tal efecto en el   ordenamiento jurídico están previstos otros medios de defensa judiciales, ha   fijado la posibilidad de acudir al amparo constitucional cuando se presenten   casos en que se trate de un acto manifiestamente arbitrario[49], para   el que la acción de tutela se muestra como el mecanismo ideal para la defensa   del derecho conculcado.      

6. En armonía con   lo expuesto y para lo que interesa a la presente causa debe indicarse que no   obstante la jurisprudencia constitucional señalar, cuando se trata de actos   administrativos, que antes de acudir al mecanismo de protección constitucional   se deben agotar las vías ordinarias, salvo que el juez determine que tales   mecanismos no proporcionan una eficaz y pronta protección a los derechos que se   pretenden salvaguardar, la Sala de Revisión advierte que la conjunción de   diferentes elementos impiden una protección inmediata de los derechos objeto de   análisis.    

En tales   condiciones, en este evento refulge la acción de tutela como el mecanismo idóneo   para dar protección inmediata y definitiva de los derechos al debido proceso   administrativo en sus componentes de legalidad, defensa y contradicción de un   ciudadano al que se le aplicaron las medidas dispuestas en el CNPC por incurrir   en un supuesto comportamiento que afecta las relaciones entre las personas y las   autoridades.    

Las anteriores   consideraciones son plenamente aplicables en esta oportunidad pues las acciones   contencioso-administrativas, no resultan idóneas y eficaces para proteger los   derechos fundamentales del actor por no ser lo suficientemente rápidas y   efectivas respecto del trámite policivo en el que se impuso como sanción el pago   de una multa y la realización de una actividad pedagógica, debido precisamente a   la dificultad para acceder a las mismas.    

Así, el debate   advertido en este caso encuentra en la acción de tutela el escenario de   discusión idóneo y eficaz para su solución, al margen incluso de las   consecuencias que el transcurrir del tiempo y el no pago de las sanciones   (pecuniaria y medida pedagógica) puede generar en el accionante con ocasión de   las normas que consagran los efectos respecto de su incumplimiento[50].    

Adicionalmente,   de acuerdo con los hechos expuestos, la sanción impuesta en este evento por la   autoridad de policía configuró, en principio, un acto manifiestamente arbitrario   frente a los derechos del accionante, por lo que exigirle que acuda al medio de   control de nulidad y restablecimiento del derecho, que podría considerarse ya   caducó, y que requiere el pago de honorarios a un abogado, puede resultar más   oneroso para el actor que el valor propio de la multa, y de esta manera   desproporcionado, lo que se une al hecho de que de acuerdo con el escrito   inicial, el actor de buena fe confió en la acción de tutela como el medio idóneo   para la protección de sus derechos fundamentales.    

De forma   concurrente, más allá de una controversia de contenido económico, la Corte   examina el caso de un ciudadano frente a la presunta arbitrariedad estatal por   parte de la autoridad de policía, que no puede dejar de estudiar so pretexto de   la existencia de otros medios de defensa.    

Concluye la Sala   de Revisión que en punto del presupuesto de subsidiariedad los elementos   expuestos en conjunto aseguran su cumplimiento. En efecto, de un lado, i)  se cuenta con el evidente atraso que aún soporta la Jurisdicción de lo   Contencioso Administrativo, que implicaría la emisión de un fallo tardío con   relación a una presunta afrenta a los derechos de un ciudadano que reclama   acciones inmediatas para su protección; de otra parte, ii) los requisitos   a que se contraen las medidas cautelares al interior de los asuntos que se   debaten ante esa jurisdicción, hacen dificultosa su adopción e implicarían un   esfuerzo adicional por parte del accionante; de igual manera, iii)  lo anterior conllevaría a que la contratación de un profesional del derecho para   el adelantamiento de la acción ante la justicia contenciosa hiciera más onerosa   la carga impuesta al actor, incluso por encima del valor de la multa aplicada; y   del mismo modo, iv) la arbitrariedad estatal que se pregona del   procedimiento acusado debe ser conjurada a través de remedios expeditos e   inmediatos.    

En este contexto,   la acción de tutela se erige en la única herramienta disponible para debatir con   prontitud y efectividad, los efectos que en perspectiva constitucional genera la   determinación impartida (sanción administrativa), máxime cuando se precisa que   contra el acto administrativo cuestionado no proceden recursos en vía   gubernativa, tal como se indicó en la resolución que confirmó las sanciones[51],   y, por consiguiente, la decisión adoptada se encuentra debidamente ejecutoriada.    

7. Por demás, el   asunto exhibe relevancia constitucional[52]  en tanto la jurisprudencia constitucional ha   expresado que dicha facultad sancionadora persigue: i) la realización de   los principios constitucionales que gobiernan la función pública, de conformidad   con el artículo 209 de la Carta (igualdad, moralidad,   eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad); ii)  se diferencia de la potestad sancionadora por la vía judicial; iii) se   encuentra sujeta al control judicial; y iv) debe cumplir con las   garantías mínimas del debido proceso[53]; de ahí   entonces que en casos de esta naturaleza se encuentren revestidas de esa   importancia, atendiendo al compromiso de derechos que comporta.    

En el evento al   que se contrae la Corte se plantea esencialmente: i) la discusión en   torno a la legalidad de un procedimiento adelantado por uniformados de la   Policía Nacional que presuntamente afectó los derechos de un ciudadano al   aplicarle una sanción dispuesta en el CNPC; ii) el debate en torno a una   norma de convivencia ciudadana presuntamente desconocida por no portar la cédula   de ciudadanía como medio idóneo para probar la identificación; iii)  un compromiso importante de derechos de raigambre fundamental como los de   defensa y contradicción, además del principio de legalidad; y iv) el   examen la obligación estatal de asegurar unas condiciones básicas de orden   público y de convivencia pacífica en el marco del respeto de los derechos   humanos.    

Finalmente, están   presentes situaciones concernientes a la exigibilidad del porte de la cédula de   ciudadanía, a la existencia de distintas modalidades de identificación, a la   capacidad de demostrar la identidad frente a las autoridades policivas, al   procedimiento adelantado por agentes de la policía en aplicación del CNPC en su   labor de protección de la comunidad y a la importancia del respeto de las normas   de convivencia ciudadana.    

Todo lo anterior   le permite afirmar a la Sala de Revisión la relevancia de un pronunciamiento de   fondo en sede de tutela.    

Procedencia   material    

El debido proceso   policivo    

8. De conformidad   con el artículo 29 de la Carta, el   debido proceso es un derecho fundamental aplicable a toda clase de   actuaciones judiciales y administrativas, que se contrae al conjunto de   garantías mínimas previstas en el ordenamiento jurídico orientadas a la   protección del individuo incurso en una conducta judicial o administrativamente   sancionable y cuyos elementos integradores son: a) el derecho a la jurisdicción   y el acceso a la justicia; b) el derecho al juez natural; c) el derecho a la   defensa; d) el derecho a un proceso público desarrollado dentro de un tiempo   razonable; e) el derecho a la independencia del juez y f) el derecho a la   imparcialidad del juez o funcionario[54].    

Para las   autoridades públicas el debido proceso administrativo implica una limitación al   ejercicio de sus funciones, puesto que, en toda actuación, desde el inicio hasta   el final, deben obedecer los parámetros determinados en el marco jurídico   vigente, con lo que se pretende eliminar todo criterio subjetivo que pueda   permear su desarrollo y, a su vez, evitar la conducta de omisión, negligencia o   descuido en que se pueda incurrir[55].    

9. En materia administrativa, la   jurisprudencia constitucional ha establecido que los principios generales que   informan el debido proceso se aplican igualmente a todas las actuaciones que   desarrolle la administración en el cumplimiento de sus funciones, de manera que   se garantice: i) el acceso a procesos justos y adecuados; ii) el   principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas;   iii)  los principios de contradicción e imparcialidad; y iv) los derechos   fundamentales de los asociados[56].    

También ha indicado que todas estas garantías se encuentran   encaminadas a garantizar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública   administrativa, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales o   reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, con el fin de evitar   actuaciones abusivas o arbitrarias de la administración a través de la   expedición de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o   contrarios a los principios del Estado de Derecho[57].     

No puede asegurarse, empero, que todas las garantías del debido   proceso deban aplicarse con la misma rigurosidad en las actuaciones judiciales o   administrativas, pues cada ámbito cuenta con particularidades que le son   propias, tal como se señaló en la sentencia C-316 de 2008, en la que se   consideró que   “los estándares aplicables a los procedimientos administrativos pueden ser menos   exigentes que los aplicables al proceso penal. Por esta razón, la Corte ha   encontrado ajustado a la Carta que algunas de las medidas administrativas – como   multas u otras medidas correctivas – impuestas por la autoridad administrativa   tengan lugar después de un procedimiento que es menos exigente que el proceso   penal”.    

Sin embargo, tratándose del derecho   administrativo sancionador y del derecho disciplinario, de la misma forma que en el derecho   penal, las normas que prescriben conductas sancionables deben respetar el   principio de legalidad y, por ende, el principio de tipicidad que le es propio,   por lo que la disposición sancionatoria debe establecer la conducta reprochable   junto a todos los elementos que la definen, pero sin la rigurosidad propia del   derecho penal por no referirse a conductas que supongan una trascendental   incursión en el núcleo duro de los derechos fundamentales, particularmente en el   derecho a la libertad[60].    

De acuerdo con   todo lo anterior, aun cuando la tipicidad integra el concepto del derecho al   debido proceso en las actuaciones administrativas o disciplinarias, no se le   exige una rigurosidad equiparable a la connatural de la materia punitiva[61]. Con   tal razón, como se explicó en la sentencia C-595 de 2010, cuando se trata del   principio de legalidad de las sanciones administrativas “sólo exige que   una norma con fuerza material de ley contemple una descripción genérica de las   conductas sancionables, las clases y cuantía de las sanciones, pero con   posibilidad de remitir a los actos administrativos la descripción pormenorizada   de las conductas reprochables, sin que pueda decirse en este caso que las normas   de carácter reglamentario complementan los enunciados legales, pues se trata de   una remisión normativa contemplada específicamente por la disposición legal de   carácter sancionador”[62].    

Respecto al   debido proceso en el derecho administrativo sancionatorio se ha referido por la   Corte que cuenta con unas características especiales. Así en la Sentencia C-412   de 1993 se sostuvo que,    

“Para   el ejercicio de la potestad sancionatoria a cargo de la administración se   requiere: (i) una ley previa que determine los supuestos que dan lugar a   la sanción, así como la definición de los destinatarios de la misma, -sin que   necesariamente estén desarrollados todos los elementos del tipo sancionatorio-,   ya que es válida la habilitación al ejecutivo con las limitaciones que la propia   ley impone; (ii) que exista proporcionalidad entre la conducta o hecho y   la sanción prevista, de tal forma que se asegure tanto al administrado como al   funcionario competente, un marco de referencia que permita la determinación de   la sanción en el caso concreto, y (iii) que el procedimiento   administrativo se desarrolle conforme a la normatividad existente, en procura de   garantizar el debido proceso.” Igualmente se dispuso que el debido proceso en   las actuaciones administrativas opera en tres momentos específicos “(…) (i)   en la formación de la decisión administrativa (acto administrativo), (ii)   en la notificación o publicación de esa decisión administrativa, y (iii)   en la impugnación de la decisión (recursos)”.    

En virtud del   principio de tipicidad, que tiene una aplicación más flexible en materia   administrativa, “el legislador debe establecer expresamente los elementos   fundamentales del tipo, lo que implica que se efectúe: (i) la descripción de la   conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii)   la determinación de la sanción, lo que implica la descripción de todos los   aspectos relativos a ella, esto es, el tipo de sanción a imponer, el término o   la cuantía de la misma, la autoridad competente para aplicarla y (iii) el   procedimiento que debe seguirse para proceder a su imposición”[63].    

10. Una de las   principales garantías del debido proceso es el derecho de defensa que posibilita   el de contradicción y que evita que se produzcan fórmulas de responsabilidad   objetiva. Así en la sentencia T-145 de 1993 se dijo que la notoriedad de la   infracción y la posible prueba objetiva de la misma no justifica una sanción que   prive de la garantía de defensa al inculpado, quedando esta reducida al mero   ejercicio posterior de los recursos administrativos. En consecuencia, “carece   de respaldo constitucional la imposición de sanciones administrativas de plano   con fundamento en la comprobación objetiva de una conducta ilegal, en razón del   desconocimiento que ello implica de los principios de contradicción y presunción   de inocencia, los cuales hacen parte del núcleo esencial del derecho al debido   proceso”.    

De esta forma,   los  derechos de defensa y contradicción han sido definidos como los que se   reconocen a toda persona “de ser oída, de hacer valer las propias razones y   argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de   solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como   ejercitar los recursos que le otorga”[64]  la ley. En este sentido, esta Corporación ha indicado que el derecho de defensa   se centra en la posibilidad de que el administrado conozca y pueda hacer parte   del procedimiento que lo involucra y, a partir de ahí, exponer su posición y   debatir la decisión con los recursos y medios de control dispuestos para el   efecto[65],   a la par que el de contradicción tiene énfasis en el debate probatorio e implica   la potestad de presentar pruebas, solicitarlas, “participar efectivamente en   [su] producción” y en “exponer los argumentos en torno a lo que   prueban los medios de prueba”[66].    

Una garantía como   la defensa consiste, primero, en la posibilidad de que el particular,   involucrado en un procedimiento adelantado por la administración, pueda ser   escuchado y debatir la posición de la entidad correspondiente; segundo,   presentar pruebas, solicitar la práctica de las que considere oportunas y, de   ser pertinente, participar en su producción; tercero, controvertir, por   medio de argumentos y pruebas, aquellas que contra él se alleguen; cuarto,   la posibilidad de interponer los recursos de ley; y, quinto, la potestad   de ejercer los medios de control previstos por el legislador[67].    

11. Se concluye   de esta manera que es indispensable que en procedimientos adelantados con   ocasión de los trámites policivos regulados en el CNPC, informado por los   principios de oralidad y celeridad, exista un respeto irrestricto a los derechos   del ciudadano a ser oído, a la defensa y a la contradicción, así como al   principio de legalidad, todos los cuales deben estar antecedidos de la   información precisa sobre el procedimiento a adelantar, los alcances del mismo y   la forma en que puede ejercerlos.    

Derechos y   deberes ciudadanos en materia policiva y de convivencia. Facultades y deberes de   las autoridades    

12. La   Constitución contiene un amplio catálogo de derechos de las personas, que   clasifica en el título II. Así se establecen los derechos fundamentales   (capítulo 1, de los arts. 11 al 41); sociales, económicos y culturales (capítulo   2, de los arts. 42 a 77); y colectivos y del medio ambiente (capítulo 3, de los   arts. 78 al 82); que de acuerdo con un método historiográfico han sido   clasificados como derechos de primera generación, que conforman las libertades   públicas, los de segunda generación que reciben el nombre de asistenciales y los   de tercera generación, que persiguen garantías para la humanidad considerada   globalmente[68].    

En los primeros   artículos del Texto Fundamental se señala que Colombia es un Estado social de   derecho, que además de ser democrático, participativo y pluralista, está fundado   en la dignidad humana, se encuentra al servicio de la comunidad y debe   garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en   la Constitución[69],   que se estima constituyen fórmulas constitucionales básicas que definen la   naturaleza de la organización institucional y delimitan las relaciones que   existen entre los ciudadanos y las autoridades.    

Inclusive, desde   el preámbulo se advierte el diseño institucional previsto por la Carta, que   tiene como fin “fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus   integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el   conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y   participativo que garantice un orden político, económico y social justo”, lo   cual condensa los principios esenciales que irradian todo el ordenamiento   constitucional, que se funda en la dignidad humana.    

Por tanto, desde   sus primeras decisiones[70],   la Corte ha destacado la importancia de esos primeros artículos, indicando que   “la Constitución está concebida de tal manera que la parte orgánica de la misma   solo adquiere sentido y razón de ser como aplicación y puesta en obra de los   principios y de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma. La   carta de derechos, la nacionalidad, la participación ciudadana, la estructura   del Estado, las funciones de los poderes, los mecanismos de control, las   elecciones, la organización territorial y los mecanismos de reforma, se   comprenden y justifican como transmisión instrumental de los principios y   valores constitucionales. No es posible, entonces, interpretar una institución o   un procedimiento previsto por la Constitución por fuera de los contenidos   materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales”.    

De esa forma, la   Constitución no sólo reconoce la dignidad humana y la primacía de los derechos   inalienables de la persona (arts.1º y 5º) sino que consagra una extensa carta de   derechos constitucionales, insistiendo en que la única forma como estos   pueden tener una eficacia normativa verdadera es reconociendo que ellos no   pueden “ser disueltos en un cálculo utilitario sobre el bienestar colectivo,   ni pueden estar sometidos al criterio de las mayorías, ya que esos derechos son   precisamente limitaciones al principio de mayoría y a las políticas destinadas a   satisfacer el bienestar colectivo”[71].    

De otra parte, la   Corte Interamericana como intérprete autorizado de la Convención Americana sobre   Derechos Humanos, cuya jurisprudencia, como lo ha reconocido la Corte[72], es   relevante para determinar el alcance de los derechos constitucionales (art. 93),   ha señalado de manera reiterada que los derechos humanos son “esferas   individuales que el Estado no puede vulnerar o en las que solo puede penetrar   limitadamente. Así, en la protección a los derechos humanos, está necesariamente   comprendida la noción de la restricción al ejercicio del poder estatal”[73].    

En igual sentido   es claro que conforme a los instrumentos internacionales de derechos humanos   ratificados por Colombia, como la Convención Americana o el Pacto Internacional   de Derechos Civiles y Políticos, que hacen parte del bloque de   constitucionalidad (art. 93), los Estados tienen el deber no sólo de respetar   sino también de garantizar los derechos humanos a todos los habitantes de sus   territorios[74], lo   que implica precisamente la obligación del Estado de asegurar unas condiciones   básicas de convivencia pacífica, sin olvidar su deber de respetar los derechos   humanos.    

Por su parte, el  artículo 9º del CNPC establece que las   autoridades “garantizarán a las personas que habitan o visitan el territorio   colombiano, el ejercicio legítimo de los derechos y las libertades   constitucionales, con fundamento en su autonomía personal, autorregulación   individual y social”.    

13. En cuanto a   los deberes constitucionales, el inciso primero del artículo 2º superior establece los fines   esenciales del Estado[75],   mientras que el inciso 2º determina que “[l]as autoridades de la   República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en   Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y   para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los   particulares”. De otra parte el inciso 2º del artículo 4º superior estipula que “[e]s deber de los   nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes,   y respetar y obedecer a las autoridades”, y el artículo 6º ibídem, determina que “[l]os particulares   sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las   leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o   extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.    

Adicionalmente, en el artículo 95 la Carta establece los deberes   constitucionales de las personas y los ciudadanos, entre ellos, “[e]l   ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica   responsabilidades”,  y con ello la carga de i) respetar los derechos   ajenos y no abusar de los propios; ii) respetar y apoyar a las   autoridades democráticas legítimamente constituidas; iii) defender y   difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica; iv)   propender al logro y mantenimiento de la paz; y v)  colaborar para el buen funcionamiento de la administración de la justicia.    

El artículo 26 del CNPC de su lado, establece   los deberes de convivencia de los ciudadanos de la siguiente forma:    

“Deberes   de convivencia. Es deber de todas las personas en el territorio nacional   comportarse de manera favorable a la convivencia. Para ello, además de evitar   comportamientos contrarios a la misma, deben regular sus comportamientos a fin   de respetar a las demás personas, en el ejercicio de sus derechos y deberes   ciudadanos, en su vida, honra y bienes, de conformidad con la Constitución   Política y las leyes, y especialmente con lo dispuesto en la presente ley”.    

14. Con respecto   a la imposición de deberes a los particulares, la Corte ha reconocido[76] que   esta debe ser compatible con el respeto de los derechos constitucionales, ya que   las personas no solo tienen una obligación general de respetar el ordenamiento   (art. 6°) sino que también tienen deberes constitucionales específicos en   distintos campos (arts. 49 y 95). Sin embargo, teniendo en cuenta que el Estado   se encuentra al servicio de la comunidad y reposa en la dignidad humana y en la   prevalencia de los derechos de la persona (arts. 1º, 2º y 5º), la ley solo puede   imponer deberes compatibles con el respeto de la dignidad humana y con la   naturaleza misma del Estado.    

En torno a los   deberes constitucionales, en la sentencia T-125 de 1994 se precisó que la regla   general prescribe que estos “son pautas normativas dirigidas al legislador,   quien es precisamente el órgano competente para actualizar en la normativa legal   las cargas que imponen los principios de solidaridad, igualdad y justicia. Tan   sólo de manera excepcional, los deberes consagrados en la Constitución son   exigibles de manera directa, cuando su incumplimiento por un particular amenaza   derechos fundamentales que es imperioso amparar por vía de acción de tutela”.    

Mientras que en   la sentencia C-511 de 1994 se señaló que existe una relación de   complementariedad entre los derechos fundamentales y los deberes   constitucionales que se orientan hermenéuticamente a la garantía de la libertad   personal, el principio de legalidad, el apoyo a las autoridades, el   reconocimiento de los derechos ajenos y el no abuso de los propios, la   solidaridad social y la convivencia pacífica; en la sentencia SU-259 de 1999, se   destacó que los deberes “únicamente pueden ser exigibles en su integridad   cuando el obligado a ellos está en capacidad efectiva de cumplirlos, pues, al   igual que los derechos, también tienen sus límites”.    

En torno a su   exigibilidad, desde la sentencia T-125 de 1994 se sostuvo que la Carta de 1991   carece de una teoría de los deberes como preceptos jurídicamente relevantes   salvo que su desarrollo legal consagre una sanción en caso de incumplimiento;   así, el valor normativo de la Constitución implica la sujeción de los   particulares a los preceptos superiores y la potestad legislativa de imponer   cargas a las personas fundadas en la solidaridad, la justicia o la igualdad, por   lo que excepcionalmente, los deberes constitucionales son exigibles   directamente, lo cual sucede, entre otros eventos, cuando su incumplimiento por   un  particular vulnera o amenaza derechos fundamentales de otra persona, lo   que exige la intervención oportuna de los jueces constitucionales para impedir   la consumación de un perjuicio irremediable.    

15. En cuanto a   los deberes de las autoridades policivas, el   artículo  218 superior establece que la Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de   naturaleza civil, a cargo de la Nación, “cuyo fin primordial es el   mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y   libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en   paz”, lo que motiva justamente a considerar que el ejercicio de tal   poder busca preservar el orden público, entendido según la Corte, como el   conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la   prosperidad general y el goce de los derechos humanos[77].    

Aparte de ello, el artículo 10º del CNPC se encargó de regular tales deberes.   Estableció:    

“Son   deberes generales de las autoridades de policía:    

1.   Respetar y hacer respetar los derechos y las libertades que establecen la   Constitución Política, las leyes, los tratados y convenios internacionales   suscritos y ratificados por el Estado colombiano.    

2.   Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, las normas contenidas en el   presente Código, las ordenanzas, los acuerdos, y en otras disposiciones que   dicten las autoridades competentes en materia de convivencia.    

3.   Prevenir situaciones y comportamientos que ponen en riesgo la convivencia.    

4. Dar   el mismo trato a todas las personas, sin perjuicio de las medidas especiales de   protección que deban ser brindadas por las autoridades de policía a aquellas que   se encuentran en situación de debilidad manifiesta o pertenecientes a grupos de   especial protección constitucional.    

5.   Promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos como vía de   solución de desacuerdos o conflictos entre particulares, y propiciar el diálogo   y los acuerdos en aras de la convivencia, cuando sea viable legalmente.    

6.   Recibir y atender de manera pronta, oportuna y eficiente, las quejas, peticiones   y reclamos de las personas.    

7.   Observar el procedimiento establecido en este Código, para la imposición de   medidas correctivas.    

8.   Colaborar con las autoridades judiciales para la debida prestación del servicio   de justicia.    

9.   Aplicar las normas de policía con transparencia, eficacia, economía, celeridad y   publicidad, y dando ejemplo de acatamiento de la ley y las normas de   convivencia.    

10.   Conocer, aplicar y capacitarse en mecanismos alternativos de solución de   conflictos y en rutas de acceso a la justicia.    

11.   Evitar al máximo el uso de la fuerza y de no ser esto posible, limitarla al   mínimo necesario.    

Parágrafo Transitorio. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en   vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional reglamentará y dispondrá lo   concerniente a los espacios físicos necesarios para que la policía nacional   reciba y atienda de manera pronta, oportuna y eficiente las quejas, peticiones y   reclamos de las personas”.    

El CNPC define   igualmente el poder, la función y la actividad de policía. En cuanto al poder   de policía establece que “es la facultad de expedir las normas en materia   de policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el   Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos   y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y   las medidas correctivas en caso de su incumplimiento”[78].    

La función de   policía, la define como “la facultad de hacer cumplir las disposiciones   dictadas en ejercicio del poder de policía, mediante la expedición de   reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia.   Esta función se cumple por medio de órdenes de policía”[79]. Y la  actividad de policía como “el ejercicio de materialización de los   medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales,   legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional,   para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y   la función de policía, a las cuales está subordinada. La actividad de policía es   una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de   preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren”[80].    

Dichos conceptos   han sido recogidos por la jurisprudencia en la sentencia C-082 de 2018, en la   que se indicó que el poder de policía es de carácter esencialmente   normativo, “ejercido por el Congreso de la República y consiste en la   facultad estatal de expedir normas jurídicas generales, obligatorias y   vinculantes”, dirigidas al cumplimiento de sus fines[81]; la   función de policía es de carácter esencialmente ejecutivo y se define como   “la concreción del poder de policía, a través del ejercicio de las competencias   y atribuciones legales y constitucionales para hacer cumplir la ley”, lo que   realiza a través de la expedición de reglamentos y actos administrativos, así   como acciones policivas; y la actividad de policía “remite a la   actividad a cargo de las autoridades administrativas de policía, quienes   ejecutan las órdenes legales, administrativas y judiciales”.    

En dicha   providencia la Corte insistió en que “los principios constitucionales mínimos   que guían la actividad de la policía versan alrededor de (i) su   sometimiento al principio de legalidad; (ii) la necesidad de que su   ejercicio tienda a asegurar el orden público; (iii) que su actuación y   las medidas a adoptar se encuentren limitadas a la conservación y   restablecimiento de dicho orden; (iv) que las medidas que tome deben ser   proporcionales y razonables,  sin que puedan entonces traducirse en la   supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada, (v)  que no pueda imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores,  (vi) que la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden   público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (vii) que se   encuentra sometida a los correspondientes controles judiciales”[82].    

Concluye la Corte   que, como se expuso en la sentencia C-128 de 2018, “la Policía Nacional tiene   como fin principal la prevención de aquellas conductas que constituyen amenazas   de afectación del orden público o impiden la convivencia entre las personas. Las   medidas para preservar el orden público y la convivencia provienen del poder de   Policía, la función de Policía y la actividad de Policía, cada uno ejercido por   distintas autoridades, las cuales encuentran límites definidos por la   Constitución y por la ley”.    

El procedimiento   verbal inmediato en materia policiva y de convivencia. Identificación e   individualización (la cédula de ciudadanía)    

16. Por medio de   la Ley 1801 de 2016 se expidió el CNPC, derogando de esta forma la anterior   normatividad (Decreto ley 1355 de 1970) y aquellas que la habían modificado. El   Estatuto,   integrado por 243 artículos, se compone de tres libros: el primero, referido al   objeto del código, ámbito de aplicación, bases de la convivencia y autonomía de   la Policía Nacional; el segundo, atañe a la libertad, los derechos y deberes de   las personas en materia de convivencia; y el tercer libro, se remite a los   medios de policía, medidas correctivas, autoridades de policía y competencias,   procedimientos y mecanismos alternativos de solución de desacuerdos o   conflictos.    

El objetivo y los   principios que orientan tal Estatuto revisten sus disposiciones de un carácter   preventivo[83]  y radican en cabeza de las autoridades la responsabilidad de respetar y hacer   respetar los derechos y las libertades establecidos en el ordenamiento vigente y   promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos como vía de   solución de desacuerdos o conflictos, propiciando el diálogo y los acuerdos en   aras de la convivencia[84].    

El CNPC   establece, aparte del proceso verbal inmediato, el proceso verbal abreviado, con   diferencias claras, reconocidas por la Corte: “La   lectura de los artículos 222 y 223 del Código deja ver la existencia de dos   procesos de naturaleza distinta, siendo el primero para asuntos que se   tramitarán con mayor celeridad y que culminarán con una medida correctiva a   través de una orden de policía de inmediato cumplimento, según lo estipulan el   numeral 4. y  el parágrafo 1º. del artículo 222, donde también quedó   previsto que la decisión será apelable en el efecto devolutivo, es decir, la   orden de policía se cumple mientras el superior resuelve”[85].    

El artículo 222 consagra el proceso verbal   inmediato, que por ser aquel seguido en contra del accionante, será sobre el que   se concentre la Sala. Dicho canon estipula:    

“Trámite   del proceso verbal inmediato. Se tramitarán por el proceso verbal inmediato   los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia del personal   uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación de   policía, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía, en las   etapas siguientes:    

1. Se   podrá iniciar de oficio o a petición de quien tenga interés directo o acuda en   defensa de las normas de convivencia.    

2. Una   vez identificado el presunto infractor, la autoridad de policía lo abordará en   el sitio donde ocurran los hechos, si ello fuera posible o, en aquel donde lo   encuentren, y le informará que su acción u omisión configura un comportamiento   contrario a la convivencia.    

3. El   presunto infractor deberá ser oído en descargos.    

4. La   autoridad de policía hará una primera ponderación de los hechos y procurará una   mediación policial entre las partes en conflicto. De no lograr la mediación,   impondrá la medida correctiva a través de la orden de policía.    

Parágrafo 1o. En contra de la orden de policía o la medida correctiva, procederá   el recurso de apelación, el cual se concederá en el efecto devolutivo y se   remitirá al inspector de policía dentro de las veinticuatro (24) horas   siguientes. El recurso de apelación se resolverá dentro de los tres (3) días   hábiles siguientes al recibo de la actuación y será notificado por medio más   eficaz y expedito.    

Parágrafo 2o. En caso de que no se cumpliere la orden de policía, o que el   infractor incurra en reincidencia, se impondrá una medida correctiva de multa,   mediante la aplicación del proceso verbal abreviado.    

Parágrafo 3o. Para la imposición de las medidas correctivas de suspensión   temporal de actividad, inutilización de bienes, destrucción de bien y disolución   de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas, se   deberá levantar acta en la que se documente el procedimiento señalado en el   presente artículo, la cual debe estar suscrita por quien impone la medida y el   infractor”.    

Dicho   procedimiento está regido por los principios de oralidad, gratuidad, inmediatez,   oportunidad, celeridad, eficacia, transparencia y buena fe[86] y   establece en la autoridad policiva un primer acercamiento a la ciudadanía, que   obliga a que después de iniciado, el ciudadano sea escuchado, la autoridad de   policía realice una primera ponderación de los hechos y decida   sobre la medida correctiva a imponer con fundamento en las normas que consagra   el CNPC, frente a la que se puede interponer el recurso de apelación, que es   resuelto en tres días por el inspector de policía respectivo.    

En cuanto a la   firma y huella que debe estamparse en el comparendo, quiere resaltar la Sala de   Revisión que a través de la   Resolución 00012 del 2 de enero de 2017, emanada de la Dirección General de la   Policía Nacional, se adoptó “el formato único de Orden de Comparendo o Medida   Correctiva, contemplado en el artículo 218 de la Ley 1801 de 2016”, que a su   vez se socializó en el país a través del Oficio S-2017-004406/DISEC-GERENCNP   38.10 del 6 de enero de 2017.    

Es decir, en el   evento de que la persona se niegue a firmar se permite que otra persona, en su   calidad de testigo, lo haga por ella con todos sus datos, que en todo caso deben   quedar consignados en el formulario.    

Ahora,   en la sentencia C-282 de 2017, la Corte destacó que “el  proceso verbal inmediato canaliza las acciones de policía que, con ocasión de   comportamientos contrarios a la convivencia, son objeto de conocimiento por el   personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o   subestación, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía”, que   puede iniciarse de oficio o a petición de quien tenga interés directo o acuda en   defensa de las normas de convivencia, cuyo objeto es asegurar “la interacción   pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes, y con el   ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico”[88].    

En esa   determinación se estableció, siguiendo el tenor legal, que una vez identificada   la persona que presuntamente pudo haber incurrido en el comportamiento contrario   a la convivencia, “la autoridad de policía lo abordará en el   sitio donde ocurran los hechos, si ello fuere posible, o en aquél donde lo   encuentre, y le informará que su acción u omisión configura un acto contrario a   la convivencia”.    

Indicó que   después de ello, “la autoridad de policía hará una primera ponderación de los   hechos”, buscando una mediación en los sucesos objeto de intervención,   después de lo que “será oído en descargos [y] se impondrá una medida   correctiva a través de una orden de policía. Esta última se define como ‘el   mandato claro, preciso y conciso dirigido en forma individual o de carácter   general, escrito o verbal, emanado de la autoridad de policía, para prevenir o   superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para   restablecerla’[89]”.       

A partir de tal   fundamento normativo expresó la Corte que dentro de una lectura sistemática del   Código, las medidas correctivas se definen como “las acciones impuestas por   las autoridades de policía a toda persona que incurra en comportamientos contrarios a la convivencia”[90], cuyo   objeto es “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger   o restablecer la convivencia”[91]  y para su imposición se aplica el trámite previamente expuesto o el proceso   verbal abreviado, con sujeción a los principios enunciados en el artículo 8º del CNPC, destacándose entre   ellos los de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad.    

Finalmente, la   Corporación destacó que las medidas correctivas “no tienen carácter   sancionatorio”   [92]  y que una vez impuestas se debe informar a la Policía Nacional “para que   proceda a su registro en una base de datos de orden nacional y acceso público”[93],   regulada de acuerdo con las garantías que se derivan del derecho al habeas data.    

El comportamiento   del numeral 3º del artículo 35 del CNPC    

17. Entre las distintas disposiciones que regulan los comportamientos   contrarios a la convivencia se encuentra el   artículo  35 del CNPC que consagra:    

“Comportamientos que afectan las relaciones entre las personas y las   autoridades. Los siguientes comportamientos afectan la relación entre las   personas y las autoridades y por lo tanto no deben realizarse. Su realización   dará lugar a medidas correctivas:    

(…)    

3.   Impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse a procedimiento de identificación   o individualización, por parte de las autoridades de Policía.    

(…)    

COMPORTAMIENTOS      MEDIDAS CORRECTIVAS A APLICAR    

(…)    

Numeral 3                    Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad   pedagógica de convivencia”.    

Para el caso que   interesa a la Sala de Revisión, el numeral 3º del artículo 35 establece que un   comportamiento contrario a las relaciones entre las personas y las autoridades   consiste en “Impedir, dificultar, obstaculizar o   resistirse a procedimiento de identificación o individualización, por parte de   las autoridades de Policía”. De la definición de cada uno de los   vocablos que contiene la conducta[94]  se desprende que se incurre en la medida correctiva cuando la persona   imposibilita, hace difícil, se opone o se niega a ser identificada o   individualizada por la autoridad policiva. Se trata de conductas evidentemente   torticeras, de quien se contrapone apenas sinrazones, para evitar el trabajo   policial de la identificación. La autoridad policiva puede, evidentemente,   injerir en la órbita de acción del ciudadano, demandando su identificación como   una forma de cumplir su labor de mantener la seguridad ciudadana.    

En torno a la significación de las palabras identificación e   individualización, este Tribunal se remite a la diferencia plasmada en la   decisión que declaró la   exequibilidad del artículo 356 del Código de Procedimiento Penal de entonces   (Decreto 2700 de 1991), en la que la Corporación asumió el concepto expuesto por   la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia así:    

“Individualizar o individuar significa el proceso más o menos complicado de   concretar a una persona, de distinguirla con sus características de todas las   demás. Es una tarea de índole originaria que supone la concreción de una persona   por la reunión de una serie de elementos que sobre ella poseemos, elementos que   provienen de ella misma y que se refieren a sus características, a lo que le es   propio como individualidad física o moral.    

“Identificar es algo que se haya íntimamente ligado a lo anterior, pero que es,   sin embargo, diferente en un sentido amplio, genérico, identificar implica una   yuxtaposición, el proceso más o menos complicado de ver si lo que se posee   respecto a la individualidad de alguien corresponde, se ajusta a la misma. La   identificación es el resultado final a que toda individualización debe concluir.   Identificar, pues, no es precisamente descubrir, sino confirmar, realizar un   reconocer, acreditar la exactitud de lo individualizado, de lo conocido”.   (Criminalística, en Enciclopedia OMEBA, Tomo V, pág.119).    

“Por   la primera operación, la de individualizar, se establece que se trata de una   persona determinada, de una integridad sicofísica aislada, de alguien que se   concreta en la afirmación “Este y no otro”. Por la segunda (identificación), se   agregan a esa individualización el nombre, apellido, edad, lugar de nacimiento,   residencia actual, estado, profesión, etc., tal como se ve en el artículo 386   (359 del actual C. de P.P.) que consigna reglas para la recepción de   indagatoria”[95].    

Por su parte, el artículo 128 de la Ley 906 de 2004[96],   modificado por el artículo 99 de la Ley 1453 de 2011, respecto a verificar la   identificación y la individualización de la persona procesada, bien cuando   presenta documento de identidad, cuando no lo porta o no cuenta con él, expresa:    

“La   Fiscalía General de la Nación estará obligada a verificar la correcta   identificación o individualización del imputado, a fin de prevenir errores   judiciales.    

En los   eventos en que el capturado no presente documento de identidad, la Policía   Judicial tomará el registro decadactilar y verificará la identidad con   documentos obtenidos en la Registraduría Nacional del Estado Civil y sus   delegadas, de manera directa, o a través de la consulta de los medios técnicos o   tecnológicos de los que se dispongan o tengan acceso.    

En   caso de no lograrse la verificación de la identidad, la policía judicial que   realizó la confrontación remitirá el registro decadactilar de manera inmediata a   la Registraduría Nacional del Estado Civil a efectos de que expida copia de la   fotocédula, en un tiempo no superior a 24 horas.    

En   caso de no aparecer la persona en los archivos de la Registraduría Nacional del   Estado Civil, esta autoridad lo registrará de manera excepcional y por única   vez, con el nombre que se identificó inicialmente y procederá a asignarle un   cupo numérico, sin tener que agotar los procedimientos regulados en el Decreto   1260 de 1970, o demás normas que lo modifiquen o complementen.    

Concluido el procedimiento la Registraduría Nacional del Estado Civil informará   los resultados a la autoridad solicitante”.    

En consecuencia,   tanto la Ley 1453 de 2011 como la Ley 1801 de 2016, ambas expedidas con el   objeto de garantizar la seguridad ciudadana y facilitar la convivencia, reclaman   de las autoridades un avance significativo en los métodos de actuación frente a   las situaciones que puedan afectar el orden público, las normas de convivencia o   las relaciones con las autoridades.    

18.  En torno al   instrumento que permite la identificación e individualización de las personas   como es la cédula de ciudadanía, la Corte ha señalado su importancia y   las funciones que cumple en reiterada jurisprudencia[97]. Por ejemplo en la sentencia T-522 de 2014 se hizo   referencia a tres funciones esenciales que cumple dicho documento: “(i)   identificar a las personas, (ii) permitir el ejercicio de sus derechos civiles y   (iii) asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política que   propicia y estimula la democracia”.    

Indicó, además, que   constituye un medio idóneo para acreditar la mayoría de edad (la ciudadanía),   entre otras, siendo un instrumento de gran importancia en el orden tanto   jurídico como social, por lo que la falta de expedición oportuna de tal   documento desconoce el derecho de cualquier persona al reconocimiento de su   personalidad jurídica y, por lo tanto, su derecho a estar plenamente   identificada y al ejercicio pleno de sus derechos civiles y políticos.    

De esta forma, la cédula de ciudadanía tiene el   alcance de prueba de la identificación personal, por cuanto con ella las   personas pueden acreditar que son titulares de los actos jurídicos o situaciones   donde se exija la prueba de tal calidad. Además, a través de la cédula se tiene   la facultad de participar en la actividad política del país, se garantiza la   democracia participativa habilitando a los ciudadanos para que puedan elegir y   ser elegidos, y se promueve la participación en la   conformación, ejercicio y control del poder político.    

En la sentencia C-511 de 1999 esta Corporación   afirmó que la cedula de ciudadanía representa en nuestra organización jurídica “un   instrumento de vastos alcances en el orden social, en la medida en la que se   considera idónea para identificar cabalmente a las personas, acreditar la   ciudadanía y viabilizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos. No   cabe duda que la cédula de ciudadanía constituye un documento al que se le   atribuyen alcances y virtualidades de diferente orden que trascienden, según la   Constitución y la ley, la vida personal de los individuos para incidir de modo   especial en el propio acontecer de la organización y funcionamiento de la   sociedad.”    

Bajo tales consideraciones, es claro que para el   cabal ejercicio del derecho a la personalidad jurídica la cédula de ciudadanía   se convierte en un documento relevante e imprescindible para acreditar la   identificación de las personas y, de esta forma, garantizar el ejercicio de sus   derechos constitucionales, sin que ello implique que sea un deber portarla o que   se pueda imponer una sanción administrativa por no llevarla consigo, ya que como   también lo ha reconocido la Corte, no es el único   documento de identificación y en ciertas circunstancias exigir su exhibición   para lograr el ejercicio de algunos derechos, puede resultar desproporcionado.    

Al respecto, en la sentencia   T-1000 de 2012 esta Corporación resaltó: “en respuesta a los avances   tecnológicos sobre la materia, han actualizado las consideraciones esgrimidas en   el año de 1999 impulsando la implementación de mecanismos de identificación más   sofisticados, seguros y eficientes (v.gr. mediante la valoración de parámetros   biométricos). En este sentido, las salas de revisión también han reprochado las   situaciones particulares en las que el ejercicio de un derecho fundamental ha   resultado sacrificado ante la verificación de un determinado documento o carné   de identificación personal”[98].    

Aunado a esto,   este Tribunal también ha admitido que “[e]n principio y como regla   general, la cédula de ciudadanía funge como el documento idóneo para acreditar   la identidad de su portador, pero en aquellas situaciones excepcionales cuando   está de por medio la amenaza o violación de derechos fundamentales (…) que   comprometen la existencia misma de un individuo, se vuelve impostergable el   trabajo armónico entre las entidades públicas y privadas para lograr, con ayuda   de los avances tecnológicos, la correcta individualización del titular del   derecho y evitar que los formalismos socaven el derecho sustancial”[99].    

Sin embargo, desde la sentencia T-561 de 2012 la Corte reconoció que pueden   existir medidas alternativas que tengan la misma eficacia que la presentación de   la cédula. Así, indicó que “la pluralidad de certificaciones aportadas   en el asunto que se revisa; la presentación de documentos que presenten   características de seguridad similares a las de la cédula de ciudadanía   junto con aquellos que acreditan que la cédula se encuentra en trámite;   el establecimiento de comunicación directa entre el Banco y la Registraduría   Nacional del Estado Civil; o sistemas de identificación por biometría,   deberían ser considerados…”.    

19. Con respecto   al deber de portar el documento de identidad por los habitantes del territorio   nacional, ninguna de las normas que podría referirse al tema consagra de manera   expresa tal obligación; de hecho, el nuevo CNPC no contiene una disposición en   este sentido, como tampoco la contemplaba el anterior estatuto (Decreto ley 1355   de 1970), ni ninguna de sus modificaciones, así como tampoco otras normas de   reenvío que abordan la necesidad de identificar e individualizar adecuadamente a   las personas vinculadas a una actuación penal.    

No obstante que,   como se indicó, el artículo 128 de la Ley 906 de 2004[100]  estableció la obligatoriedad de la Fiscalía General de la Nación de verificar la   correcta “identificación o individualización del imputado” a fin de   prevenir errores judiciales, solo a partir de la Ley 1142 de 2007, conocida como   la ley de seguridad ciudadana, se incluyó la necesidad de realizar tal tarea a   través del documento de identidad, determinando que cuando el capturado no lo   presente, la policía judicial debe tomar el registro decadactilar y verificar la   identidad con documentos obtenidos en la Registraduría Nacional del Estado Civil   o a través de la consulta de los medios técnicos o tecnológicos de los que se   dispongan.    

Tal medida abarca   también el hecho de que, si no se logra la verificación de la identidad, la   policía judicial que realizó la confrontación debe remitir el registro   decadactilar inmediatamente a la Registraduría a efectos de que expida copia de   la fotocédula, en un tiempo no superior a 24 horas, y en caso de no aparecer la   persona en los archivos de tal ente debe proceder a registrarla de manera   excepcional.    

Si bien la   jurisprudencia constitucional ha indicado que la identificación constituye la   forma como se establece la individualidad de una persona con arreglo a las   previsiones normativas y la ley le otorga a la cédula el alcance de prueba de la   identificación personal (sentencia C-511 de 1999), juega papel importante en el   proceso de acreditación de la ciudadanía que se ejerce por los nacionales a   partir de los 18 años y que, en los términos del artículo 99 de la Constitución,   es la “…condición previa e indispensable para ejercer el derecho de   sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que llevan anexa   autoridad o jurisdicción”, no existe en el ordenamiento jurídico una norma   que contenga el deber expreso de su portabilidad.    

Aunque de las   normas existentes sobre los derechos políticos se deriva implícitamente, sin ser   sancionable, la obligatoriedad de contar con la cédula de ciudadanía para el   debido ejercicio de la ciudadanía[101],   se concluye que su portabilidad si bien se exige en algunos escenarios que   aseguran la participación del ciudadano en la actividad política del país y para   el ingreso a determinados sitios públicos o para la realización de determinadas   actividades, no llevarla consigo no puede implicar una sanción, pues violaría el   principio de legalidad.    

Si bien la cédula   de ciudadanía es el medio de identificación por excelencia, habrá ocasiones en   las que se posibilite la prueba de esa identidad a través de otros métodos que   autorice la ley o que, tratándose de la normatividad policiva, le permitan a la   autoridad llegar a la identificación plena, previa ponderación de los mismos.    

Bajo esta   consideración, la aplicación de la tecnología al servicio de la Policía   Nacional, en tiempos en los que la ciencia ha realizado avances notorios, debe   permitir un mejor despliegue de su actividad y una mayor garantía de derechos,   sin necesidad de sacrificar la dignidad humana, la libertad y el debido proceso   en sus diferentes componentes.    

El traslado de   personas para procedimientos policivos    

20. De otro lado,   por la incidencia que para la resolución del asunto tiene el traslado de las   personas para el procedimiento policivo establecido en el CNPC, la Sala de   Revisión se referirá enseguida a esta figura contenida en el artículo 157 de tal estatuto, que expresa:    

“Traslado para procedimiento policivo. Como regla general, las medidas   correctivas se aplicarán por la autoridad de policía en el sitio en el que se   sucede el motivo.    

Las   autoridades de policía solo podrán realizar un traslado inmediato y temporal de   la persona cuando sea necesario para realizar el proceso verbal inmediato, y no   sea posible realizarlo en el sitio por razones no atribuibles a la autoridad de   policía.    

El   procedimiento se realizará inmediatamente y en ningún caso el tiempo de traslado   o permanencia en el sitio al que es trasladada la persona podrá exceder de seis   (6) horas, de conformidad con las exigencias de las distancias.    

La   autoridad de policía permitirá a la persona que va a ser trasladada comunicarse   con un allegado o a quien pueda asistirlo para informarle el motivo y sitio de   traslado. Si la persona no tiene los medios para comunicarse, la autoridad se   los facilitará.    

Parágrafo. La autoridad de policía que ordena y ejecuta el traslado, deberá   informar a la persona trasladada y al superior jerárquico de la unidad policial   y elaborar un informe escrito donde consten los nombres e identificación de la   persona trasladada por cualquier medio, de quien da la orden y quien la ejecuta,   el motivo, el sitio al que se traslada, la justificación del tiempo empleado   para el traslado y el nombre del allegado o a quien la persona trasladada   informa para ser asistido, de ser ello posible. A la persona, sujeto de la   medida, se le deberá entregar copia de dicho informe”.    

A partir del texto legal, el traslado para procedimiento policivo es una   medida excepcional que adopta la autoridad de policía al momento de imponer una   medida   correctiva dispuesta en el CNPC, ya que la regla general obliga a su aplicación   en el lugar en que sucede el motivo, y que implica el “traslado inmediato y   temporal de la persona” cuando sea necesario para realizar el proceso verbal   inmediato “y no sea posible realizarlo en el sitio por razones no atribuibles   a la autoridad de policía”.    

La norma menciona   que “en ningún caso el tiempo de traslado o permanencia en el sitio al que es   trasladada la persona puede exceder de seis (6) horas, de conformidad con las   exigencias de las distancias”, y su realización conlleva: i)  que la persona se comunique con un allegado para indicarle el motivo y sitio del   traslado, ii) que la autoridad policiva informe de ello a la persona   trasladada y al superior jerárquico, iii) que la autoridad elabore un   informe escrito donde consten los nombres e identificación del ciudadano   trasladado, de quien da la orden y quien la ejecuta, el motivo, el sitio al que   se traslada, la justificación del tiempo empleado para el traslado y el nombre   de aquella a la que se le informó sobre el mismo, y iv) que se le   entregue una copia de dicho informe a la persona sujeta a la medida.    

Debido a la afectación que sobre   los derechos de la persona pueden causarse con una medida como el traslado para   procedimiento policivo hasta por seis horas y su incidencia en la restricción de   la movilidad por la autoridad policiva, la Sala de Revisión hará una breve   referencia al derecho a   la libertad, que no solo es la base de la construcción política y jurídica del   Estado, sino que además se constituye en norma rectora en el ordenamiento   jurídico procedimental penal[102],   y de cuya importancia se desprende el carácter excepcional de la posibilidad   de restringir la libertad individual, la cual solo puede ser limitada por la   autoridad competente y por motivos previamente definidos en la ley[103], y cuyo   alcance como derecho fundamental[104]  se encuentra armonizado con los tratados internacionales de derechos humanos   ratificados por Colombia[105].    

Con relación a la   autoridad competente para restringir la libertad de las personas, se ha   establecido que tal potestad corresponde principalmente al juez[106], lo   que, en principio, excluye a las autoridades administrativas, incluida la   Policía Nacional, partiendo incluso de la base de que este tipo de restricciones   se presentan en el ámbito penal, el cual, dentro el derecho sancionatorio   constituye la ultima ratio[107].    

Ratificando lo   que ya se había expuesto, la alta Corporación sintetizó: “los principios de   lesividad, subsidiariedad y ultima ratio conducen a una visión minimalista,   reacia al control indiscriminado de riesgos potenciales que únicamente   exacerbaría la función simbólica e ideológica del derecho penal”[108].    

Al referirse a la   facultad de privar de la libertad a una persona, la Corte en la sentencia C-176   de 2007[109]  precisó que fuera de las excepciones constitucionales, toda orden de captura   dictada por una autoridad administrativa era inconstitucional en virtud del   principio de reserva judicial, ya que la autorización legal a la Policía para   que prive de la libertad a una persona quedó erradicada desde la expedición de   la Constitución de 1991 y fue reiterada por el Constituyente mediante el Acto   Legislativo número 3 de 2002: “En consecuencia, la captura por orden   administrativa consagrada en el segundo inciso del artículo 62 del Código de   Policía es contraria a los artículos 28 y 250 de la Constitución, este último   tal y como fue modificado por el Acto Legislativo número 3 de 2002, esa   disposición será declarada inexequible”.    

Igualmente, en la   sentencia C-720 de 2007[110]  se sostuvo: “En definitiva, la retención   transitoria representa una afectación grave de la libertad personal y demás   derechos fundamentales comprometidos en su ejecución y, pese a que tiene algún   grado de eficacia, lo cierto es que no parece reportar equivalentes niveles de   satisfacción de los bienes jurídicos que con su implementación se busca   proteger”.    

En conclusión, la   jurisprudencia constitucional ha sido consistente en entender el principio de   reserva judicial como un mandato constitucional que confiere la competencia a   las autoridades judiciales para la aplicación de sanciones restrictivas de la   libertad y solo de manera excepcional, autoridades distintas pueden afectar el   derecho a la libertad personal, siendo una facultad reglada que usualmente tiene   control judicial posterior, lo cual a su vez se muestra en armonía con las   recomendaciones realizadas por el Grupo de Detenciones Arbitrarias de la   Organización de Naciones Unidas[111].    

Caso concreto    

21. Procede la   Corporación al análisis de fondo de un asunto en el que se alega la vulneración   de derechos sustanciales al interior de un trámite policivo en el marco del   procedimiento verbal inmediato regulado en el CNPC, que culminó con la   imposición de una multa y una actividad pedagógica para una persona que al   momento de ser abordada por un agente de la Policía Nacional no contaba con la   cédula de ciudadanía, a la cual se le impuso un comparendo, según lo   establecieron los agentes, por haber incurrido en la conducta descrita en el   numeral 3º del artículo 35 del CNPC, “impedir, dificultar, obstaculizar o   resistirse al procedimiento de identificación o individualización”.    

En ese sentido   encuentra la Sala de Revisión que para determinar si se presentaron tales   afectaciones y en vista de que se está frente a un trámite que contó con unas   etapas claramente diferenciadas, en el examen del asunto debe circunscribirse a   la forma como se desarrolló cada una, que responde a una secuencia temporal en   su ejecución, relacionada con: i) el inicial abordaje del agente de   policía al accionante requiriendo el documento de identificación y la respuesta   brindada por el actor; ii) la conducción de este en un vehículo oficial   al CAI San Antonio para su identificación, el posterior traslado para   procedimiento policivo al CAI Parque Bolívar, lo ocurrido al interior de este   último recinto con el diligenciamiento de la orden de comparendo, así como con   la consecuente imposición de la sanción correctiva; y iii) la   confirmación de la multa y la actividad pedagógica en la inspección de policía.    

22. El   abordaje al accionante por el agente de policía del CAI Candelaria de Medellín y   la respuesta brindada por aquél a la exigencia policial. De acuerdo con   el acervo probatorio, en la estación Exposiciones del Metro de Medellín, el   señor Sebastián Correa Montoya, quien se hallaba en compañía de Karen Joana   Sepúlveda Berrío, fue abordado por el patrullero Cristian Murillo Garay,   perteneciente al CAI Candelaria, quien le solicitó el documento de   identificación[112].    

El joven no   llevaba la cédula de ciudadanía consigo por haberla olvidado en su residencia,   pero le indicó al uniformado que tenía una imagen escaneada en el celular y que   quien lo acompañaba podía dirigirse por ella a su vivienda, en lo que se   tardaría 10 minutos; sin embargo, el agente consideró que el accionante podía   entregarle otro número de identificación y que la imagen que conservaba en el   teléfono podía estar adulterada, por lo que le informó que lo llevaría al CAI   San Antonio. Es verdad que el agente policial debe tener la mística propia de su   oficio, la que lo lleva de ordinario a valorar las respuestas que terceros le   ofrecen frente a sus preguntas e inquisiciones, pero también debe tener claro   que como servidor público, le corresponde el deber de presumir la buena fe de   los ciudadanos. Teniendo a la mano medios de comunicación suficientes y   eficaces, en este caso la confrontación de los datos que le señalaba el   ciudadano, le ofrecía razones prima facie, para evitar actuar con la   evidente desproporción usada en este procedimiento, como se verá más adelante.   Mientras tanto, Karen Joana fue en búsqueda del mencionado documento de   identificación.    

El trámite   descrito dio inicio al procedimiento verbal inmediato consagrado en el artículo 222 del CNPC ya reseñado, de   competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de   estación o subestación y los comandantes de CAI, que por imperativo normativo   se desarrolla en el lugar de los hechos. Dicho procedimiento, que está   regido por los principios de oralidad, inmediatez, oportunidad, celeridad,   eficacia, transparencia y buena fe, radica en cabeza de la autoridad policiva un   primer acercamiento a la ciudadanía, que para la Sala de Revisión constituye un   escenario de garantía de los derechos del ciudadano que se enfrenta a un trámite   administrativo.    

Sin embargo, en   el caso a estudio de la Corte, se estima que desde el inicio de la actuación se   desconoció el debido proceso administrativo que debe permear un trámite de esta   naturaleza, que compromete valiosas garantías como las de ser escuchado, tener   la oportunidad de defenderse y poder contradecir lo que se aduce en su contra.    

En efecto, afirma   la Corporación que en este evento las referidas garantías resultaron disminuidas   desde el primer momento en que se abordó al ciudadano, en tanto no solo se   advierte el abandono de un trámite que le permitiera expresarse en torno a la no   portabilidad de su documento físico de identificación, sino además la falta de   disposición de la autoridad policiva frente a las propuestas realizadas por   aquél, al igual que una ausencia de información acerca del procedimiento a   adelantar.    

A la Sala no deja   de preocuparle la crítica reiterada, pertinaz, y uniforme que como hecho notorio   releva de mayores discusiones, acerca del comportamiento que se evidencia con   bastante frecuencia, difundido por los medios de comunicación social, y en el   cual los uniformados abusan de su poder y   de la fuerza, pero además aupados en visiones equivocadas de la seguridad   ciudadana, incurriendo en actuaciones que lesionan los derechos ciudadanos, al   punto que estos terminan no viéndolos ya como los defensores de su vida, honra y   bienes, sino como todo lo contario. Por supuesto que ello no es una conducta   general sino aislada y excepcional, pero la difusión extendida de esas escenas   finiquita en tales erradas conclusiones.    

Las pruebas   obrantes en el expediente refrendan que, ante la ausencia física del documento,   el actor propuso exhibir la foto escaneada del documento que conservaba en el   celular y aún más, que Karen Joana, a escasos diez minutos de la vivienda donde   se hallaba la cédula, se desplazara por ella, lo que no fue aceptado por el   agente. Pero nada pudo contra el autoritarismo irrazonado de los actores del   procedimiento, pues, el haber escuchado al ciudadano hubiera sido más eficaz.    

En este sentido,   con fundamento en las facultades de una primera ponderación que se le   confiere a la autoridad policiva en el proceso verbal inmediato, debieron   agotarse aquellas opciones con las que se contaba al momento del abordaje al   accionante. De un lado, la verificación de la imagen escaneada que este   conservaba en el celular; en segundo término, ahondar en otros documentos que   pudiera conservar el actor -licencia de conducir, pasaporte, etc.-, cuestión que   tampoco se agotó; luego de ello, la posibilidad de que en un término razonable,   la acompañante del actor pudiera obtener la cédula de ciudadanía física, que   reclamaba el uniformado; y por último, que el patrullero hiciera uso de los   medios tecnológicos con que contaba para   obtener la identificación que reclamaba.    

También   desconoce, en principio, la presunción de inocencia, la buena fe y el derecho   del ciudadano a ser escuchado y a que se ponderen los hechos objeto de   controversia, como lo menciona la norma invocada para el asunto, referida al   procedimiento verbal inmediato, que indica que una vez abordada, la persona es   escuchada en descargos, frente a lo que el agente realiza una primera   ponderación de los sucesos buscando solucionar la situación que afecta la   convivencia.    

Empero, esa   labor, si se quiere pedagógica, pero principalmente de acercamiento entre la   ciudadanía y la autoridad policiva que implica el hecho de que la Policía   Nacional custodie las calles para la protección de la sociedad, en este evento   resultó ignorada, ya que de acuerdo con el relato expuesto en la acción de   tutela y confirmado en las declaraciones recibidas en sede de revisión, los   policías desconfiaron no solo del número que pudiera brindar el actor sino   también de la imagen escaneada en el celular, que se estimó podía haber sido   alterada o falsificada (presunción de inocencia y buena fe); sin que tampoco   utilizaran otros mecanismos para lograr su identificación o individualización    (otros documentos físicos que apoyaran la identificación), ya que si bien la   cédula de ciudadanía es el medio legal establecido para la identificación de las   personas, esta también puede apoyarse a través de otras alternativas que en todo   caso le permitan al uniformado, en una labor de ponderación, advertir que   aquella persona que se identifica por otro medio es la que es objeto de tal   exigencia.    

Además, de   acuerdo con el expediente y porque se utilizaron en el procedimiento adelantado,   se conoce que la Policía Nacional cuenta con sistemas como Morforad o Apolo[113], que a través del   número de la cédula de ciudadanía y las huellas dactilares, permite identificar   a los ciudadanos sin necesidad de traslado alguno, sistemas estos que deben   estar a disposición inmediata de los uniformados que ejecutan esa labor de   verificación y que efectivamente contribuyen al logro de tal objetivo.    

De su parte, el   mismo CNPC en el artículo 21[114],   autoriza a los ciudadanos a grabar, por cualquier medio, los procedimientos en   que se vean involucrados, lo que denota un mayor efecto proteccionista para la   persona, porque la provee de las herramientas necesarias para evitar el abuso de   la autoridad y para comprobar, en un procedimiento oral y célere, la manera en   la que cada una de las partes actuó. Y valga la pena como excurso señalar que   esa facultad de los ciudadanos de guardar las imágenes es un derecho, en tanto   que los policías pueden también hacer lo propio, si esas grabaciones se destinan   a ser evidencia judicial, esto es, a ser utilizadas en un procedimiento judicial   o administrativo, pero no, con destino a las redes sociales o medios de   información, lo cual puede constituir -cuando lo hacen los uniformados- un abuso   de autoridad por acto arbitrario o injusto.    

Un procedimiento   regido por los principios aludidos, cuya aplicación es obligatoria en las   actuaciones adelantadas por las autoridades de policía, en ejercicio de su   función y actividad, evidentemente no fue aplicado adecuadamente en el caso del   accionante, pues a falta de su documento de identificación físico, i) se   desconfió del número de cédula que pudiera brindar, ii) se estimó que la   imagen escaneada en su celular podría haber sido alterada, iii) no   obstante hallarse acompañado por una persona que lo conocía y prestarse a ir en   búsqueda del documento físico no lo encontró relevante y iv) no se   utilizaron otros elementos que hubieran llevado igualmente a su identificación,   tales como los que pudiera tener consigo el ciudadano requerido, u otros   sistemas con los que cuenta la Policía Nacional.    

El abordaje al   actor concluyó en que este no podía identificarse a través de un documento   físico, por lo que se señaló su conducción al CAI San Antonio. Ante la   información de que sería llevado a ese lugar, Karen Joana emprendió su regreso a   la residencia, partiendo de la base de que el joven sería ubicado en aquel sitio[115].    

Luego, en la   declaración vertida por ambos y en el relato expuesto por el accionante en el   escrito inicial, se advierte que frente al hecho de que la patrulla no llevó al   accionante al CAI San Antonio sino al CAI Parque Bolívar para su identificación,   Karen Joana no pudo encontrarlo para entregarle el documento[116]. Si   bien el actor contaba con teléfono celular para comunicar sobre el lugar donde   se hallaba, el traslado hacia el otro sitio donde se diligenció el comparendo,   le impidió llegar antes de que este fuera impuesto.    

Lo anterior   demuestra efectivamente que el agente de la policía, no obstante que tiene el   deber de escuchar a la persona y realizar una ponderación de los hechos a partir   de los primeros datos obtenidos, lejos de buscar un acercamiento con la   comunidad, dificultó los derechos de un ciudadano a proponer una situación   alterna de identificación a la cédula de ciudadanía (la exhibición de la imagen   escaneada en su celular) o de agotar la presentación física de tal documento en   un término razonable que no superaba los 10 minutos, al impedir que Karen Joana   pudiera proveerlo del mismo, pues al brindarse información que resultó errónea   (involuntaria) a quien acompañaba al accionante en ese momento y que se había   desplazado para asegurar la entrega física que reclamaba el agente, se generó un   efecto negativo en la consecución de la identificación que redundó en la   imposición de la sanción por la no presentación de la cédula de ciudadanía.    

Sin embargo, se   advierte que el agente de policía impuso el comparendo anotando lo siguiente   sobre el comportamiento contrario a la convivencia: “Hechos: manifiesta el   sujeto que el (sic) no tiene que darle la identificación a las unidades   policiales que esta (sic) en desacuerdo porque tiene el documento de   identidad”[117].   La anterior motivación la complementó en el Anexo 1 de la orden, en donde en la   casilla correspondiente registró: “manifiesta que no es su deber presentar el   documento de identidad físico a las unidades policiales y no tiene el documento   físico en el momento”[118].    

Tales   aseveraciones denotan que el accionante buscó la forma de identificarse frente   al patrullero a través de la imagen de la cédula de ciudadanía que tenía en el   celular y que incluso intentó otra forma de hacerlo a través de la consecución   del documento físico en un término prudente, pero este no lo permitió y decidió,   por tanto, disponer su traslado al CAI para culminar el procedimiento. Ello   expone el comparendo por sí mismo contradictorio, ya que, al pretenderse   identificar al ciudadano a través del sistema Morforad y Apolo luego de no   confiarse en lo que él expuso en el acto de requerimiento, no podría endilgarse   que buscaba impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse a la identificación o   individualización.    

El accionar de la   patrulla policiva no solo desconoce el propósito del CNPC que en su primer   artículo reviste a las disposiciones previstas en el código de carácter   preventivo, sino que desborda aquella responsabilidad de las autoridades de   respetar y hacer respetar los derechos y las libertades establecidos en el   ordenamiento vigente, y promover los mecanismos alternativos de resolución de   conflictos como vía de solución de desacuerdos, propiciando el diálogo y los   acuerdos en aras de la convivencia (art. 10, ejusdem) a los que se   refirió la Sala de Revisión previamente.    

23. Respecto del   caso en estudio y de cara a las pruebas recaudadas, advierte este Tribunal que   el procedimiento adelantado en contra del actor no exhibe el carácter preventivo   característico del trámite dispuesto por el legislador y, menos aún, que a   través de la aplicación de la sanción al accionante (multa y actividad   pedagógica) se buscara disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar,   proteger o restablecer la convivencia, sino el de imponer la medida correctiva a   toda costa.    

Ello se deriva de   las aserciones del actor y su acompañante, de lo anotado en el comparendo y de   lo que exhibe el video realizado en el CAI Parque Bolívar, que demuestra la   inicial exigencia del agente Murillo en que se le presente “el documento   físico”[119],   que el actor indica que lo llevaría desde su casa quien lo acompañaba, para   luego simplemente exigir en varias ocasiones la firma y la huella del   formulario.    

Estima la Corporación que el comportamiento que afecta la relación entre las   personas y las autoridades descrito en el numeral 3º del artículo 35 del CNPC consiste en que enfrente del abordaje   que realice la autoridad de policía, la persona i) impida, ii)  dificulte, iii) obstaculice o iv) se resista al procedimiento de   identificación o de individualización, pero en ningún momento que no tenga   consigo el documento de identidad físico, ya que, como se ha insistido, si bien   la cédula de ciudadanía es el medio que por excelencia permite la identificación   de los ciudadanos, en situaciones como la debatida y con fundamento en el   carácter preventivo de las normas, la ponderación que realice la autoridad de   policía debe permitir que este pueda, como criterio auxiliar, identificarse a   través de otros medios con los que cuente y que le permitan a la autoridad   advertir que se trata de la misma persona a la que requirió.    

Con fundamento en   lo expuesto en la parte dogmática de esta determinación se reitera que, en   principio, no existe en el ordenamiento jurídico una norma que expresamente   obligue a la persona a portar consigo su documento de identificación, por lo que   si no existe una disposición que previamente lo imponga no es posible que el no   llevarlo consigo, genere una sanción, pues, como se indicó, la Constitución   carece de una teoría de los deberes como preceptos jurídicamente relevantes   salvo que su desarrollo legal consagre una sanción en caso de incumplimiento; de   ahí que se haya indicado que excepcionalmente los deberes constitucionales son   exigibles directamente.    

En este sentido,   la imposición de la sanción al actor de tutela, por no llevar consigo el   documento de identificación físico, se estima violatoria del principio de   tipicidad, pues evidentemente el NO portar la cédula de ciudadanía, no   puede ser imputado al tipo sancionador, en tanto ninguno de los verbos rectores   puede verse como la conducta concreta señalada de ajustarse a tales   descripciones comportamentales. Ello no es óbice, sin embargo, para señalar la   importancia de portar siempre la cédula de ciudadanía.    

Es factible   derivar la necesariedad implícita de su portabilidad de la norma que en esta   ocasión ocupa la atención de la Corte (art. 35-3), que establece como   comportamiento contrario a la convivencia, “impedir, dificultar, obstaculizar   o resistirse al proceso de identificación o individualización”, lo cual   significa que la conducta que puede llegar a ser sancionable se presenta cuando   la persona imposibilita, hace difícil, se opone o se niega a ser identificada o   individualizada, mas no cuando no lleva el documento de identificación consigo.    

Lo anterior, toda   vez que del contenido de la norma se puede desprender que al establecerse que un   comportamiento que afecta las relaciones entre las personas y las autoridades lo   constituye el acaecimiento de alguno de los verbos rectores descritos, la   portabilidad del documento de identificación o de otro que se preste para tales   efectos, se muestra consecuente con dicha exigencia, sin que ello implique, como   se anotó, un deber constitucionalmente exigible y sancionable, pues para que   ello sea así debe existir una norma legal que así lo exprese.    

Con todo, se hace   necesario que, a futuro, la Policía Nacional avance significativamente en nuevas   tecnologías de la información que permitan de una forma expedita, la   identificación de los ciudadanos a través de distintos métodos, que no solo   cuenten con la posibilidad de ingresar el número de la cédula de ciudadanía y   las huellas dactilares para lograr tal propósito, como sucede con los sistemas   Morforad y Apolo (utilizados en el trámite surtido en el CAI), sino que además   puedan usarse en el futuro seguramente, variables distintas como el   reconocimiento de la voz, patrones de la retina, el rostro u otros. Más   tecnología significa menor injerencia en las libertades y más eficiencia y   efectividad en el cumplimiento de los deberes misionales de tan importante   institución.    

24. La   conducción del ciudadano al CAI San Antonio y el posterior “traslado para   procedimiento policivo” al CAI Parque Bolívar. No obstante que al actor   se le llevó inicialmente al CAI San Antonio para su identificación, el trámite   procesal demuestra que posteriormente se utilizó el mismo vehículo de conducción   inicial “para trasladarlo al CAI Bolívar para ser identificado por el sistema   apolo y realizarle el procedimiento donde se le realiza una orden de comparendo,   donde aproximadamente se demora 35 minutos en el CAI”[120].    

En torno al   traslado de lugar, la Sala de Revisión encuentra que la conversación sostenida   entre los agentes Murillo Garay y Morales Tovar con el accionante deja entrever   que esa conducción no fue debidamente registrada conforme lo manda el artículo 157 del CNPC y tampoco se le dio a   conocer la manera en que sería adelantado el procedimiento[121], pues   de acuerdo con la mentada disposición, no   obstante que por regla general las medidas correctivas se deben aplicar   en el sitio en el que se sucede el motivo, se puede “realizar un traslado   inmediato y temporal de la persona cuando sea necesario para realizar el proceso   verbal inmediato, y no sea posible realizarlo en el sitio por razones no   atribuibles a la autoridad de policía”, cuyo traslado o permanencia en el   sitio al que es trasladada, no puede exceder de seis horas.    

La norma de carácter excepcionalísimo ordena que la persona se   comunique con un allegado para indicar el motivo y sitio de traslado, lo que la   autoridad deber informar a la persona y al superior, elaborando un informe donde   consten los nombres e identificación del ciudadano, de quien da la orden y quien   la ejecuta, el motivo, el sitio al que se le lleva, la justificación del tiempo   empleado y el nombre del allegado, debiendo entregársele copia del informe, como   lo establece el parágrafo de la mentada disposición.    

No obstante, tales premisas no   fueron cumplidas, según se desprende del trámite administrativo en la medida en   que no se le informó al actor sobre tal procedimiento, ni se le permitió   comunicar tal situación a quien él señalara. Tampoco existe un informe policivo   que sustente el traslado y el actor no pudo tener acceso al mismo. Estas   omisiones son relevantes, de cara al cumplimiento de deberes, pues, no son solo   el aval del respeto a la libertad del ciudadano y la justificación de su   restricción, sino además la justa explicación a posibles imputaciones por   conductas de abuso de autoridad, privación injusta de la libertad, prevaricato   por omisión, entre muchas otras.    

De un lado, para la Corte dicho   trámite no se encuentra comprendido en el oficio S-2018 260288 ESCAN-CASAN-29.25   del 25 de noviembre de 2018 suscrito por el agente Murillo Garay, ya que   no se advierte una justificación sobre tal proceder, que se debe derivar de   “una razón no atribuible a la autoridad” (art. 157 del CNPC), pues como se   desprende del caudal probatorio fue por indicaciones del agente que se hizo el   traslado al CAI Parque Bolívar, donde finalmente se identificó al accionante a   través del sistema con que allí se contaba.    

Además, la Policía Nacional a efectos de ejercer adecuadamente   su labor, según se ha  explicado, debe estar dotada de los elementos que   permitan la identificación de las personas a nivel nacional (entre los que se   encuentran los sistemas de lectura de huellas digitales como Morforad y Apolo),   sin que para hacerlo deban efectuar procedimientos de esta índole, esto es,   traslados a unidades policiales que sin ser necesarios, conllevan la restricción   de la movilidad y, por ende, la afectación de la libertad. La Corte es   enfática en señalar que tales traslados no pueden constituirse en la regla   general por ser de carácter exceptivo.    

Estima la Corporación que por parte de los uniformados se   ejecutó un procedimiento que excedió los cánones que guían la actividad de   policía enmarcada en el CNPC y los estándares que sobre la función que cumple   dentro de la sociedad ha establecido la Corte, pues no se le informó al   ciudadano sobre la naturaleza del asunto, el lugar al que sería llevado y las   razones de ello, así como tampoco se dio cumplimiento a la regulación que   enmarca la figura del traslado de personas para el procedimiento policivo, que,   se reitera, ha de ser excepcional.    

Lo anterior porque con las herramientas de las que disponía la   autoridad policiva (sistemas Morforad y Apolo), era posible y suficiente la   identificación reclamada.    

Por ello las unidades policiales deben contar con dispositivos   tecnológicos que permitan identificar a las personas sin necesidad de traslado   alguno, a través de mecanismos digitales en el mismo lugar del abordaje, es   decir, por sistemas de dotación institucional que puedan llevar consigo, dada la   naturaleza excepcional del traslado. Adicionalmente, deben permitir, en   aplicación de deberes como la transparencia, la eficacia, la inmediación y la   celeridad y en consonancia con la necesaria evolución social[122] que   propició, entre otros, la expedición de un nuevo CNPC, que las personas puedan   identificarse a través de distintos métodos, ya que la teleología de la norma   establecida en el numeral 3º del artículo 35 se relaciona con el hecho de impedir, dificultar,   obstaculizar o resistirse al procedimiento de identificación, lo que entra en   consonancia con lo expuesto sobre la necesidad de que la Policía Nacional, a   futuro, avance significativamente en tecnologías de la información que permitan   de una forma expedita, la identificación de los ciudadanos a través de distintos   métodos.    

Tampoco se evidencia el cumplimiento del adecuado   procedimiento policial reglamentario cuando no se le permitió “comunicarse con un allegado o a quien   pueda asistirlo para informarle el motivo y sitio de traslado”, lo que en todo caso hubiera   facilitado la entrega de la cédula física en un menor tiempo, ya que Karen   Johana, su acompañante, narró que una vez recuperó el documento lo llevó al CAI   San Antonio y se desplazó a dos CAI más, sin que pudiera hallar al accionante,   al que finalmente encontró en el CAI Parque Bolívar cuando ya contaba con la   sanción, lo que indica que el documento hubiera podido ser entregado en caso de   que el uniformado hubiera escuchado la propuesta inicial del accionante.    

Tal situación a su vez es consecuente con el registro fílmico   que dejó el actor en el video 2 anexo al trámite de tutela, en el que se escucha   que el agente de policía le informa que lo llevaron a otro CAI “porque   cambiaron la orden”[123],   sin que a él le hubieran explicado el motivo, lo que desconoce el contenido del   parágrafo del artículo  157 que indica que la autoridad que ordena y ejecuta el traslado, al constituir   una medida excepcional, debe informar de ello a la persona trasladada y al   superior jerárquico de la unidad policial, elaborando un informe motivado con lo   indicado en la norma, sin que además se le entregara copia del informe como lo   consagra la ley ya que el actor solo tuvo en su poder el comparendo.    

En lo que atañe a la firma y   huella que debió estamparse en el formulario, encuentra la Sala de Revisión que   en este caso, en la casilla 11 del comparendo se registró: “se niega a firmar   y poner la huella”, motivo para que en la resolución que resolvió el recurso   de apelación se confirmara la imposición de la multa y la medida correctiva   utilizando tal argumento en contra del ciudadano, como efectivamente se concluyó   en tal acto cuando se dijo que tal proceder reafirmaba “el comportamiento que   afecta las relaciones entre las personas y las autoridades estipulado en el   artículo 35 # 3 de la Ley 1801”[124].    

Sobre lo acaecido con la firma y   huella del actor se escenifica con claridad en el video 1 que entregó como   prueba el accionante al momento de incoar la acción. A pesar de que en éste el   agente Murillo Garay exige al actor en varias oportunidades que firme el   comparendo y coloque su huella, este se niega a ello hasta que no se escriba lo   por él indicado. Tampoco se evidencia la advertencia del agente Murillo o del   patrullero Alberto Morales Tovar que lo acompaña en la diligencia de que se va a   estampar una firma a ruego, de ahí que la orden finalmente sea signada por los   dos uniformados, el primero, en la casilla de “firma del policía” y, el   segundo, en la casilla “firma del entrevistado”, cuestiones que no le   fueron aclaradas al actor.    

De esta manera,   estima la Corporación que el procedimiento adelantado en contra del accionante   adoleció de varios defectos que tuvieron incidencia directa en las resultas de   la actuación, pues tanto la multa como la actividad pedagógica fueron   confirmadas a través de la resolución con fundamento en la falta de   argumentación del accionante y en la renuencia a firmar y a estampar la huella   en el formulario, cuestiones que representan una afectación de su derecho al   debido proceso administrativo, con repercusiones en su esfera patrimonial, así   como en el desarrollo normal de su vida dada la posible inclusión de su nombre   en el boletín de responsables de la Contraloría General de la República y las   consecuencias establecidas en el artículo 183 del CNPC.    

Así resolvió la   impugnación la inspección de policía en la resolución emitida el 28 de noviembre   de 2018:    

“Considerando que en el procedimiento que realizó el personal uniformado de la   Policía Nacional, Estación Candelaria, con el propósito de conjurar un   comportamiento contrario a la convivencia, se aplicaron los principios del   procedimiento establecidos en el artículo 219 de la ley 1801 de 2016, para la   imposición del comparendo conforme a ello, se procedió a imponer como medida   correctiva la ‘participación programa comunitario o actividad pedagógica de   convivencia’ y se verifica en el comparendo que el ciudadano SEBASTIAN CORREA   MONTOYA, interpone el recurso de apelación, pero ante su inasistencia ante este   superior y falta de argumentación para desatar el presente RECURSO DE APELACIÓN,   no queda otro camino que Confirmar la medida correctiva apelada, además de que,   se verifica en el campo de observaciones del comparendo que dicho ciudadano   se niega a firmar y a colocar la huella, reafirmando con dicho actuar el   comportamiento que afecta las relaciones entre las personas y las autoridades,   estipulado en el artículo 35 # 3 de la Ley 1801 de 2016 o Código Nacional de   policía y Convivencia.    

En   virtud de lo anterior y aunado a ello, teniendo en cuenta la falta de interés   por parte del presunto infractor, son razones más que suficientes para que este   despacho confirme la medida correctiva impuesta al ciudadano SEBASTIAN CORREA   MONTOYA, en proceso de imposición del mencionado comparendo” (el   subrayado y el resaltado se encuentran en el texto original).    

Encuentra la Sala   de Revisión, luego del traslado para procedimiento policivo efectuado al actor,   que la actuación surtida al interior del CAI Parque Bolívar por los dos agentes   que participaron en el trámite de la imposición del comparendo, vulneró el   derecho al debido proceso administrativo en sus distintos componentes,   desconociéndose el principio de legalidad, y los derechos de ser oído, de   defensa y de contradicción.    

25. La   confirmación de la sanción en la inspección de policía. Un tercer   escenario que de conformidad con el desarrollo de los sucesos igualmente   constituye un espacio para la protección de los derechos del ciudadano, se halla   en la inspección de policía, en tanto es allí donde se valora la actuación   policiva y se avala o infirma, pues ante ese despacho se remite la actuación de   quien conoce inicialmente del asunto luego de que se apela la medida correctiva   impuesta, para que en tres días decida lo correspondiente, como lo consagra el   parágrafo 1º del artículo  222 del CNPC.    

No obstante que   el accionante, partiendo de la base de lo que le fue informado en el CAI Parque   Bolívar reclama en sede constitucional la oportunidad que no se le brindó de   entrevistarse con el inspector, que lo escuchara y que le recibiera las pruebas   con que contaba, el procedimiento verbal inmediato contenido en el artículo 222 del CNPC no habilita tales   espacios de discusión, ya que luego de surtida la actuación por la autoridad   policiva, éste debe remitirla en el término de 24 horas para que en tres días   decida lo que en derecho corresponda.    

Sin embargo,   estima este Tribunal que, en el caso sometido a estudio, debido a la deficiente   información que se le brindó al accionante por la autoridad policiva, se le   cercenó la oportunidad de que pudiera sustentar en debida forma su inconformidad   con la medida aplicada y aducir los elementos probatorios que pretendía hacer   valer. Así, dicho funcionario contó solamente con la información remitida por la   autoridad policiva, entre la que se encontraba la sustentación del recurso por   parte del actor basada en la tenencia de la imagen de la cédula de ciudadanía en   el celular y el que le llevarían tal documento, al igual que el formulario sin   la firma y la huella del accionante, motivos que encontró el inspector para   advertir una sustentación deficiente.    

La Sala de   Revisión evidencia que la resolución confirmatoria se sustentó en la errada   información que se le brindó al actor sobre el trámite que se surtiría en sede   de la inspección de policía, pues de acuerdo con lo que quedó registrado en el   video 2, el uniformado señaló al actor que en la inspección de policía recibían   las apelaciones de lunes a viernes y si se sobrepasaba de los “cinco días” estas   no tenían validez, por lo que se le invitó a que se desplazara a tal lugar, en   el que podía sustentar el recurso y a lo mejor obtener la reducción de la   sanción.    

Es decir, lo que   se le dio a entender al actor en medio del procedimiento policivo efectuado   consistió en que ante el inspector de policía podía presentar los argumentos   tendientes a rebatir la decisión de primera instancia y presentar allí los   elementos de prueba que pretendía aducir a efectos de que la sanción aplicada le   fuera revocada o se le rebajara con ocasión de lo que adujera, cuando la verdad   es que todo ese procedimiento, esto es, la impugnación, la sustentación del   recurso y la presentación de medios probatorios, se da en el momento en que se   determina la comisión de la conducta, es decir, ordinariamente en el lugar de   los hechos, o como ocurrió en este evento y de modo excepcional, en el CAI   Parque Bolívar al que fue trasladado.    

En esa medida se   le cercenó al accionante la posibilidad de sustentar en debida forma el recurso   interpuesto ante el uniformado y debatir la sanción impuesta con los elementos   de prueba con que contaba, pues no fue informado, como era el deber del agente,   sobre la naturaleza y las etapas del proceso que se surtía.    

La Corte no busca   referir que el actor no estaba en la capacidad de discernir por sí mismo el   contenido de la norma y actuar conforme a éste, pero sí deja en claro que su   comprensión sobre su aplicación se dio en el preciso momento en que se   presentaron los sucesos, es decir, el abordaje del patrullero, el traslado al   CAI Parque Bolívar, el diligenciamiento del comparendo y su actuación posterior,   pues fue en el instante mismo del procedimiento en que se vio precisado a actuar   conforme se le indicaba. En esas condiciones cobra validez el desplazamiento que   hiciera el miércoles siguiente ante la inspección de policía para presentar las   pruebas con que contaba, y su intención de ser escuchado por el inspector.    

Sin embargo,   según lo indicado, la regulación del procedimiento verbal inmediato señala que   es en el mismo escenario en que se plantea la posible comisión de la infracción,   en que se ha de establecer el alegato de defensa y adjuntar los medios   probatorios que deberán ser valorados para que ese conjunto probatorio con el   que haya recopilado el agente de policía, sea enviado en 24 horas ante la   inspección correspondiente para que decida lo correspondiente.    

De modo que era   necesario que en el acto de aplicación de la sanción, aparte de que el actor   interpusiera el recurso, lo sustentara adecuadamente y aportara aquella   grabación que realizó sobre la imposición del comparendo o las pruebas que   pretendía hacer valer, pues el artículo   222 del CNPC refiere en este sentido una actuación que se desarrolla de manera   expedita y que reserva en el agente de policía una primera ponderación de los   hechos, que entonces demanda de tal autoridad una conducta acorde con dicha   función, que en este caso no se presentó y que vulneró de manera flagrante el   debido proceso administrativo del accionante.    

Lo anterior   permite aseverar que la escasa o deficiente información que se le brindó al   actor acerca del procedimiento verbal inmediato, del traslado para el   procedimiento policivo, de la posibilidad de firmar el comparendo sin que   asumiera la responsabilidad de lo expuesto, de la oportunidad que tenía de   realizar anotaciones al margen de que no firmara y estampara su huella, de la   necesidad de sustentar el recurso de apelación en debida forma y de colocar a   disposición los medios probatorios que había recopilado, para que todo ello   fuera valorado por el inspector de policía que conocería del asunto, disminuyó   de manera considerable sus derechos de defensa y contradicción.    

El deber de la   autoridad policiva, que se entiende que fue formada en el CNPC antes de su   puesta en marcha y que continúa en ella a efectos de facilitar el entendimiento   de sus normas y su aplicación en los casos sometidos a su conocimiento (art. 236   del CNPC[125]),   conllevaba también el informar adecuadamente al ciudadano sobre el procedimiento   a realizar, cuestión de la que adolece el trámite surtido y que lleva a   considerar el incumplimiento del parágrafo 2º del artículo 219[126]   ejusdem, que obliga a la autoridad al momento de imponer una medida   correctiva, a brindar toda la información relacionada con el procedimiento, los   recursos y los términos de su interposición.    

26.  La secuencia   temporal de los acontecimientos que se ha seguido permite afirmar que en este   evento no se agotó el contenido dispuesto en el numeral 3º del artículo 35 del   CNPC, ya que el accionante no impidió, dificultó, obstaculizó o se resistió al   procedimiento de identificación o individualización, sino que la sanción   finalmente se le impuso por no haber presentado el documento de identificación   físico, lo que indica que los agentes de la Policía Nacional que adelantaron el   trámite trasgredieron su derecho al debido proceso administrativo en varios de   sus componentes.    

En primer lugar,   se violó el principio de tipicidad (legalidad) cuando del acervo probatorio se   desprende, que la medida correctiva impuesta al accionante consistente en la   multa general tipo 4 y la actividad pedagógica se aplicó, no por “impedir,   dificultar, obstaculizar o resistirse al procedimiento policivo de   identificación o individualización” sino por la no portabilidad de la cédula   de ciudadanía, lo cual, si bien es un deber ciudadano, el no llevarla consigo no   se encuentra consagrado como conducta constitutiva de sanción.    

De igual manera   se vulneró el derecho del accionante a ser oído, a la defensa y a la   contradicción, pues el procedimiento no le brindó la oportunidad de ser   escuchado ni presentar argumentos que pudieran ser atendidos por los agentes de   policía, que finalmente no le dieron referencias precisas sobre el procedimiento   que se estaba adelantando, la indicación de que firmar el formulario no   implicaba la aceptación de su responsabilidad ni menos aún sobre la manera en   que se surtiría el recurso de apelación.    

En suma, el   trámite del procedimiento verbal inmediato adelantado en este caso constituyó   una afectación a los derechos del accionante. No solo se vulneró el derecho a la   legalidad en tanto se le sancionó por un comportamiento absolutamente atípico   que no se encuentra estipulado en el CNPC como contrario a la convivencia,   infringiendo la tipicidad, sino que se conculcaron los derechos de defensa y   contradicción, en la medida en que no se ponderaron las alternativas que propuso   para su identificación, no se le brindó información precisa y veraz sobre la   naturaleza y etapas del trámite que se adelantaba y se le impidió que pudiera   rebatir en debida forma la sanción impuesta.       

La tipicidad   orienta en el ámbito sancionador, el principio de legalidad. El derecho a la   legalidad, como derecho fundamental[127],   lo consagra la Constitución en el artículo 29 y si entendemos que el hecho que   dio lugar a la sanción, es atípico, deviene claro que se ha infringido el debido   proceso y, en tales condiciones, debe revocarse la sentencia de única instancia   para proteger los derechos del actor, dejando sin efectos jurídicos el acto   mediante el cual se impuso la sanción y aquel mediante el cual se confirmó la   misma, así como las medidas derivadas de ella, en caso de que se hubieren   efectuado, lo que se realizará por el fallador.    

Teniendo en   consideración que existieron omisiones relevantes del cumplimiento de deberes a   cargo de los miembros de la policía, que resultaron en una afectación evidente   del derecho al debido proceso administrativo del accionante en cada una de las   etapas del proceso, se muestra necesario ordenar a la Policía Nacional del Valle   de Aburrá, que se inicie el proceso disciplinario a que haya lugar y, en todo   caso, deberán compulsarse copias a la Procuraduría General de la Nación y a la   Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia.     

27. Con todo, del   análisis efectuado por la Corte, pueden extraerse las siguientes subreglas de   decisión cuando se está frente al procedimiento verbal inmediato del artículo   222 del CNPC aplicable para el comportamiento que afecta las relaciones entre   las personas y las autoridades contenido en el numeral 3º del artículo 35 ejusdem:    

i) Es   deber de las personas portar la cédula de ciudadanía, ya que este es el   principal medio de identificación; sin embargo, no hacerlo no puede ser   objeto de sanción, toda vez que no existe en el ordenamiento jurídico una   norma que así lo consagre.    

ii) Ante   la exigencia de la exhibición de la cédula de ciudadanía que realiza la   autoridad policiva para efectos de identificación o individualización la   persona que no la porte puede acudir, como criterio auxiliar, a los   distintos medios de prueba que tenga a su alcance, que en todo caso le   permitan a la autoridad, en un término razonable, verificar que se trata de la   misma a la que requiere.    

iii)   Cuando  la autoridad policiva que exija el documento de identificación se   encuentre frente a una persona que no lo posee y en vista de la idoneidad de tal   medio para identificar, como criterio auxiliar debe emplear todos los métodos   de que disponga para lograrlo, acudiendo incluso a los tecnológicos con los   que cuenta la Policía Nacional para alcanzar tal cometido.    

iv) El   procedimiento verbal inmediato a aplicar ante comportamientos contrarios a   la convivencia, empero los principios de oralidad y celeridad por los que está   informado, debe garantizar a los ciudadanos la efectividad de sus derechos  a ser oídos, a la defensa y a la contradicción. A la persona se le debe   comunicar el procedimiento a adelantar, los alcances del mismo y la forma en que   puede ejercer sus derechos.    

v) La   medida excepcional de traslado para procedimiento policivo contenido en   el CNPC solo debe utilizarse en caso de que se presente la hipótesis que lo   autoriza, es decir, cuando no sea posible realizar el procedimiento en el sitio   de los hechos por razones no atribuibles a la autoridad de policía, debiendo   seguirse la regla general de que las medidas correctivas se aplican en el sitio   en el que se sucede el comportamiento contrario a la convivencia. En caso de   requerir el “traslado para procedimiento policivo”, la autoridad deberá ceñirse   a la técnica estipulada al efecto en el   artículo  157 del CNPC.    

vi)   Cuando la persona sujeta a la medida correctiva en el procedimiento verbal   inmediato interponga el recurso de apelación contra lo resuelto,   la autoridad policiva deberá informarle que la oportunidad de interposición   del mismo implica que éste debe ser sustentado ante ella y allí mismo   presentar los elementos de prueba que pretenda hacer valer para que con ello   se resuelva la impugnación por el inspector de policía.    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE:    

Primero.- Revocar  la sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de   Control de Garantías de Medellín del 31 de diciembre de 2018 que negó la tutela   invocada. En su lugar, conceder la protección del derecho fundamental al   debido proceso administrativo del señor Sebastián Correa Montoya y, por tanto,   dejar sin efectos jurídicos el acto mediante el cual se impuso la sanción y   aquel mediante el cual se confirmó la misma, así como las medidas derivadas de   ella, en caso de que se hubieren efectuado.    

Segundo.- Ordenar    a la Policía Nacional del Valle de Aburrá, que inicie el proceso disciplinario a   que haya lugar. En igual sentido, compulsar copias de esta decisión y del   expediente de tutela a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía   General de la Nación para lo de su competencia.     

Tercero.- Librar por   la Secretaría General las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto   Estatutario 2591 de 1991.    

Cópiese,   notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.    

JOSÉ FERNANDO   REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS   RÍOS    

Magistrado    

CARLOS BERNAL   PULIDO    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria   General    

      

ANEXO A LA   SENTENCIA T-385/19    

EXPEDIENTE   T-7.296.444    

El anexo corresponde a la resolución   emitida por la Inspección 10 D de Policía de Medellín, a través de la cual se   confirmó la sanción impuesta al señor Sebastián Correa Montoya de multa y   actividad pedagógica, de fecha 28 de noviembre de 2018.    

“SECRETARIA DE   SEGURIDAD Y CONVIVENCIA    

SUBSECRETARIA DE   GOBIERNO LOCAL Y CONVIVENCIA    

INSPECCION 10 “D”   DE POLICIA URBANA DE PRIMERA CATEGORÍA    

ODEN DE POLICIA   No. 012    

Medellín,   Noviembre 28 de 2018    

POR LA CUAL SE   RESUELVE UN RECURSO DE APELACIÓN    

        

Número de           comparendo                    

5-1-160418   

Infractor                    

Sebastián           Correa Montoya   

Carrera 51 x           calle 37 vía pública   

Descripción de           la conducta                    

artículo 35           numeral 3 “Impedir, dificultar obstaculizar o resistirse a procedimiento           de identificación o individualización, por parte de las autoridades de           policía”      

El suscrito   Inspector 10 “d” de Policía Urbana, en uso de sus atribuciones legales y en   especial las conferidas por la Ley 1801 de 2016 “Código Nacional de Policía y   Convivencia”, la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de   lo Contencioso Administrativo”, la ley 1564 de 2012 – Código General del Proceso   y demás disposiciones legales que regulen la materia y considerando:    

HECHOS    

PRIMERO: Que   mediante orden de comparendo 5-1-160418, de fecha 25 de noviembre de 2018, la   Policía Nacional realizó proceso verbal inmediato, teniendo como infractor el   señor SEBASTIAN CORREA MONTOYA, identificado con cédula de ciudadanía N°   1.152.205.137, según procedimiento practicado por el patrullero CRISTIAN MURILLO   GARAY –integrante patrulla cuadrante 39- quien informa que en hechos ocurridos   el 25/11/2018 en la CARRERA 51 CON calle 37 vía pública, siendo las 15:27 horas   el ciudadano antes mencionado no porta el documento de identificación y se niega   a identificarse, comportamiento contrario a la convivencia, descrito en el   artículo 35 # 3 de la Ley 1801 de 2016, el cual que fue allegado a este despacho   el día 25/11/2018, mediante oficio No. S-2018 260288-DISP3-ESCAN 29.25, junto   con un escrito aclaratorio donde manifiesta el patrullero que elaboro el   comparendo: ‘Es necesario trasladar al sujeto antes mencionado, no porta el   documento de identificación y se niega a identificarse, por lo que es trasladado   al CAI Bolívar para ser identificado plenamente por el sistema Apolo. Aduce el   comparendo que el sujeto manifiesta que él no tiene que darle la identificación   a las unidades policiales, que está en desacuerdo, porque tiene el documento de   identidad. Interponiendo recurso de apelación’; comportamiento que contempla   como medida correctiva multa general tipo 4 conforme a la ley y dentro de los   cánones del proceso único de policía.    

SEGUNDO: En el   referenciado proceso, la Policía Nacional impuso como medida correctiva   ‘Participación Programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia’   señalando al señor SEBASTIAN CORREA MONTOYA, identificado con cédula de   ciudadanía N° 1.152.205.137, como responsable de los comportamientos   establecidos en el numeral 3 del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016, que   establece: Comportamientos que afectan las relaciones entre las personas y las   autoridades. ‘Impedir, dificultar obstaculizar o resistirse a procedimiento de   identificación o individualización, por parte de los autoridades de policía’.    

TERCERO: Que el   día de hoy 28 noviembre de 2018 y estando el despacho dentro de los términos   para resolver el recurso de Apelación del comparendo # 5-1-160418, compareció el   presunto infractor, señor SEBASTIAN CARDONA MONTOYA, quien en versión libre y   espontánea adujo: ‘Me presento a este despacho para solicitar apelación sobre el   comparendo interpuesto el día 25 de noviembre de 2018, realizado en   exposiciones’, ante tal situación esta agencia administrativa, le advierte que   la apelación ante la medida impuesta por la PONAL consistente en la   Participación Programa Comunitario o Actividad Pedagógica de Convivencia, ya se   interpuso ante el funcionario que adoptó la medida y es ante este mismo que   debió de sustentarlo, presentando los argumentos de inconformidad, para que el   Ad-Quem desate el recurso y lo resuelva, tal y como se está procediendo en este   momento procesal.    

CUARTO: Que en   aras de garantizar el debido proceso y demás garantías constitucionales en la   determinación del comportamiento contrario a la convivencia y a la medida   correctiva impuesta, este despacho procede a resolver el RECURSO DE APELACIÓN   que fue señalado en el Comparendo # 5-1-160418.    

CONSIDERACIONES    

Que el Código   Nacional de Policía y Convivencia establece los comportamientos favorables y   contrarios a la convivencia, brindando claridad a los ciudadanos sobre la   necesaria regulación de sus conductas en materia de convivencia y las   autoridades de policía, sobre los comportamientos objeto de medida correctiva.    

La actividad de   policía es el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas   de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias   conferidas a los uniformados de policía nacional, para concretar y hacer cumplir   las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de policía, a las   cuales está subordinada. La actividad de policía es una labor estrictamente   material y no jurídica y su finalidad es la de preservar la convivencia y   restablecer todos los comportamientos que la alteren.    

El derecho de   policía fue creado para proteger el orden público a nivel nacional,   departamental y municipal todo en pro de una convivencia ciudadana entre las   personas que integran la sociedad y tiene que estar permeado por los principios   establecidos por la Constitución Política tales como el principio de legalidad y   el debido proceso.    

Considerando que   en el procedimiento que realizó el personal uniformado de la Policía Nacional,   estación Candelaria, con el propósito de conjurar un comportamiento contrario a   la convivencia, se aplicaron los principios del procedimiento establecidos en el   artículo 219 de la Ley 1801 de 2016, para la imposición del comparendo conforme   a ello, se procedió a imponer como medida correctiva la ‘participación programa   comunitario o actividad pedagógica de convivencia’ y se verifica en el   comparendo que el ciudadano SEBASTIAN CORREA MONTOYA, interpone el recurso de   apelación, pero ante su inasistencia ante este superior y falta de argumentación   para desatar el presente RECURSO DE APELACIÓN, no queda otro camino que   confirmar la medida correctiva apelada, además de que, se verifica en el campo   de observaciones del comparendo que dicho ciudadano se niega a firmar y a   colocar la huella, reafirmando con dicho actuar el comportamiento que   afecta las relaciones entre las personas y las autoridades, estipulado en el   artículo 35 # 3 de la Ley 1801 de 2016 o Código Nacional de policía y   Convivencia.    

En virtud de lo   anterior y aunado a ello, teniendo en cuenta la falta de interés por parte del   presunto infractor, son razones más que suficientes para que este despacho   confirme la medida correctiva impuesta al ciudadano SEBASTIAN CORREA MONTOYA, en   proceso de imposición del mencionado comparendo.    

Sin más   consideraciones y atendiendo los principios del debido proceso y conforme a la   motivación que antecede, LA INSPECCIÓN DIEZ “D” DE POLICIA URBANA DE PRIMERA   CATEGORÍA, en ejercicio de la función de Policía, por autoridad de la Ley y por   medio de la ORDEN DE POLICÍA N° 012.    

RESUELVE    

PRIMERO: ORDENAR   la Imposición de la MULTA GENERAL TIPO 4 al ciudadano (a) SEBASTIAN CORREA   MONTOYA identificado (a) con cédula de ciudadanía No. 1.152.205.137, por la   comisión del comportamiento contario a la convivencia establecido en el # 3 del   Artículo 35 de la Ley 1801 de 2016 que señala: ‘Impedir, dificultar obstaculizar   o resistirse a procedimiento de identificación o individualización, por parte de   los autoridades de policía’.    

SEGUNDO: IMPONER   al señor(a) SEBASTIAN CORREA MONTOYA identificado(a) con la cédula de ciudadanía   N°1.152.205.137, COMO MEDIDA CORRECTIVA LA MULTA GENERAL TIPO 4 en cuantía de 32   salarios mínimos diarios legales vigentes (SMDLV), equivalentes a OCHOCIENTOS   TREINTA Y TRES MIL TRESCIENTOS VEINTICINCO PESOS MIL… ($833.325.00), que   deberá sufragar a favor del Municipio de Medellín dentro del primer mes contado   a partir de la ejecutoria de la decisión, so pena de las demás consecuencias   jurídicas que se generan por su no pago, conforme a lo consagrado en los   Artículos 182, 183 y 184 de la Ley 1801 de 2016.    

TERCERO: ADVERTIR   que conforme a lo consagrado en el inciso 3 del parágrafo del artículo 180 de la   Ley 1801 de 2016 ‘Código Nacional de Policía y Convivencia’; la persona que   pague, la multa durante los cinco (05) días hábiles siguientes a la expedición   del comparendo, se le disminuirá el valor de la multa en un cincuenta (50%) por   ciento, lo cual constituye un descuento por pronto pago; también se advierte que   el parágrafo transitorio del mismo artículo indica que durante el primer año de   vigencia de la presente ley, las personas a las que se les imponga una Multa   General tipo 3 o 4, podrán obtener un descuento adicional al previsto por el   pronto pago de la multa, en un porcentaje del veinticinco por ciento (25%) de su   valor total, siempre y cuando soliciten a la autoridad de Policía competente que   se les permita participar en programa o actividad pedagógica de convivencia,   dentro de los cinco (05) días siguientes a la expedición del comparendo.    

CUARTO: CONFIRMAR   la actuación del agente de policía, al aplicar la medida correctiva señalada en   el comparendo 5-1-160418 que fue impuesta al ciudadano SEBASTIAN CORREA MONTOYA,   identificado (a) con cédula de ciudadanía No. 1.152.205.137,en proceso de   imposición del mencionado comparendo por las razones expuestas en la parte   motiva de este proveído, consistente en PARTICIPACIÓN EN ACTIVIDAD PEDAGÓGICA DE   CONVIVENCIA, descrita en el Art 175 de la Ley 1801 de 2016, que se realizará en   fecha, hora y lugar programado por el Instituto Tecnológico Metropolitano ITM en   su sede de Prado centro de la ciudad de Medellín. Se le ordena la asistencia sin   falta. Deberá presentarse inmediatamente en las instalaciones del ITM para   programar el curso.    

QUINTO. ADVERTIR   a la citada persona que el incumplimiento a la orden policiva impartida le   acarreará las sanciones previstas por la Ley 1801 de 2016 en el artículo 212, y   entre otras, puede incurrir presuntamente en el delito de fraude a resolución   judicial o administrativa de policía, consagrado en el artículo 454 del Código   Penal.    

SEXTO: Una vez el   ciudadano cumpla con lo establecido en los artículos segundo y cuarto de la   presente orden, se procederá a la DESANOTACIÓN del señor SEBASTIAN CORREA   MONTOYA identificado(a) como se dijo anteriormente, del Registro Nacional de   Medidas Correctivas de la Policía Nacional.    

SEPTIMO: Contra   la presente decisión no procede recurso alguno y será notificada por el medio   más eficaz y expedito”.    

[1] Las   copias obran de folios 13 a 17 del cuaderno 1.    

[2] Fl.   20.    

[3]   “Carácter público de las actividades de policía. Todo procedimiento policivo   podrá ser grabado mediante cualquier medio de las tecnologías de información y   comunicación, por lo que le está prohibido a cualquier persona, salvo las   restricciones expresas de ley, impedir que sean realizadas dichas grabaciones.   // La autoridad de policía que impida la grabación de que trata este artículo   sin la justificación legal correspondiente incurrirá en causal de mala   conducta”.    

[4]   Morforad  es, junto con Apolo, uno de los sistemas de identificación de la Policía   Nacional que mediante el ingreso del número de la cédula de ciudadanía y la   lectura de la huella dactilar, se establece si existen órdenes judiciales   vigentes expedidas por las autoridades colombianas. Consultado en   https://www.policia.gov.co/noticia/despliegue-de-planes-masivos-de-control    

[5] Fl.   21.    

[6] Fls.   24 a 25.    

[7] El artículo 180   del CNPC establece que la multa “es la imposición del pago de una suma de   dinero en moneda colombiana, cuya graduación depende del comportamiento   realizado, según la cual varía el monto de la multa (…) Las multas se clasifican   en generales y especiales. Las multas generales se clasifican de la siguiente   manera: (…) Multa Tipo 4: Treinta y dos (32) salarios mínimos diarios legales   vigentes (smdv)”.    

[8] Documentos   obrantes de folios 25 a 32.    

[9] Fls. 35 a 38.    

[10] A   Sebastián Correa Montoya se le notificó personalmente el 3 de enero de 2019 y se   le entregó copia de la sentencia (fl. 39). El Inspector de Policía recibió el 2   de enero de 2019 la copia de la sentencia enviada con el oficio 3367 (fl. 41).    

[11]  Cuaderno original 2, fls. 1 a 23.    

[12]  Cuaderno original 2, fl. 24.    

[13]  Cuaderno original 2, fls. 27 a 32.    

[14] Por   la Secretaría General de la Corte se extendió el Despacho Comisorio 003 del 30   de mayo de 2019 ante el Juzgado Penal del Circuito de Medellín (fl. 36).    

[15]  Cuaderno original 2, fls. 86 a 87.    

[16] La   comisión fue cumplida por el Juzgado Quinto Penal Municipal con Funciones de   Coordinación del Centro de Servicios Judiciales de Medellín.    

[17] Declaración   recibida por comisionado el 10 de junio de 2019 (fl. 88).    

[18] Declaración   recibida por comisionado el 10 de junio de 2019 (fl. 89).    

[19]  Cuaderno original 2, fls. 39 a 78.    

[20]  Cuaderno original 1, fl. 13.    

[21]  Cuaderno original 1, fl. 14.    

[22]  Cuaderno original 1, fls. 15 a 16.    

[23]  Cuaderno original 1, fls. 17 a 18.    

[24]  Cuaderno original 1, fl. 19.    

[25]  Cuaderno original 1, fl. 20.    

[26]  Cuaderno original 1, fl. 26.    

[27] En dicho oficio se especifica sobre   el traslado del ciudadano lo siguiente: “Una vez   diligenciada la orden de comparendo arriba relacionaba; Se  (sic) aclara que es necesario trasladar al sujeto antes mencionado por el   motivo que no porta el documento de identificación y se niega a identificarse,   por tal motivo se le informa al suboficial de la vigilancia X3 y se le solicita   un vehículo para trasladarlo al CAI Bolívar para ser identificado plenamente por   el sistema apolo y realizarle el procedimiento donde se le realiza una orden de   comparendo, donde aproximadamente se demora 35 minutos en el CAI”  (fl. 29 cuaderno 1).    

[28]  Cuaderno original 2, fl. 46.    

[29]  Cuaderno original 2, fl. 49.    

[30]  Cuaderno original 2, fl. 50.    

[31] Se   guía la Sala de Revisión para el desarrollo de este acápite en las sentencias   T-245 y T-030 de 2018.    

[32]  Sentencia SU-439 de 2017.    

[33] Debe   destacarse que las accionadas son autoridades públicas. Los uniformados   Cristian Murillo Garay y Alberto Morales Tovar pertenecen al cuerpo de la   Policía Nacional, entidad pública adscrita al Ministerio de Defensa   Nacional, creada mediante la Ley 1000 de 1891, artículo 218 de la Constitución y   la Ley 62 de 1993. Respecto a la naturaleza del cargo de Inspector de Policía,   se parte de la base del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, “por la cual se   expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa,   gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, que se complementa con el   Decreto 785 del 17 de marzo de 2005, “por el cual se establece el sistema de   nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los   empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de   la Ley 909 de 2004”, que a su vez establece: “artículo 18. Nivel   profesional. El Nivel Profesional está integrado por la siguiente nomenclatura y   clasificación especifica de empleos: (…) 233: Inspector de Policía Urbano   Categoría Especial y 1ª Categoría”.    

[34] En   cuanto a la legitimación por pasiva, esta Corporación ha expuesto que ella   “hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la   acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la afectación del   derecho fundamental” (sentencia T-683 de 2017).    

[35] De   conformidad con este presupuesto, esta Corporación ha indicado que la acción de   tutela debe ser utilizada en un término prudencial, “razonable y   proporcionado” (sentencia T-219 de 2012, reiterada, entre otras, en las   sentencias T-695, T-070 de 2017 y T-277 de 2015)[35], el cual   debe examinarse a partir del hecho que conculca el derecho fundamental   (sentencia SU-439 de 2017), toda vez que el remedio constitucional pierde su   sentido y razón de ser como mecanismo excepcional y expedito de protección,   cuando el paso del tiempo desvirtúa su inminencia (sentencia T-275 de 2012).    

[36] Cuaderno original   2, fl. 49.    

[37] “Por el cual se   reglamenta la acción de tutela”.    

[39]  Sentencias   SU-339 de 2011; T-179 de 2003; T-620 de 2002; T-999, T-968 y T-875 de 2001; y   T-037 de 1997.    

[40] En   este sentido las Sentencias T-179 de 2003; T-500 y T-135 de 2002; T-1062 y T-482   de 2001; SU-1052, T-815, T-418 y T-156 de 2000; T-716 y SU-086 de 1999; T-554 de   1998; y T-287 de 1995.    

[41]   Sentencias T-127 de 2001, T-384 de 1998 y T-672 de 1998.    

[42] Sentencia T-332   de 2018.    

[43]   “Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en   un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare   la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le   restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La   nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del   artículo anterior. // Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto   administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente   violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a   dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en   tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si   existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el   término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.    

[44] Arts. 229 a 241   del CPCA.    

[45]   “Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se   adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de   la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente   sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia   motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y   garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la   sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. // La decisión   sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. // Parágrafo. Las medidas   cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de   los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento   de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto   en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.    

[46]  Sentencia T-376 de 2016.    

[47]  Estudió la constitucionalidad del parágrafo del   artículo 229 del CPACA.    

[48] Ver,   entre otras, las sentencias T-295 de 2018, T-421 de 2017 y T-338 de   2015.    

[49] En   estos eventos la Corporación se ha referido a las actuaciones de los servidores   públicos (sentencias   T-164 de 2018 y SU-159 de 2002), y de los entes departamentales   (sentencia   T-200 de 2013).    

[50] La   revisión del CNPC de cara a la fecha de los sucesos acusados de violar las   garantías básicas del ciudadano permite advertir que como consecuencia de la   sanción impuesta el accionante no solo pudo haberse constituido en mora en el   pago de la obligación con los efectos que ello conlleva (art. 182 CNPC), sino   que además al no cancelarla se le pueden aplicar las prohibiciones que estable   el CNPC (art. 183).    

[51]  Numeral séptimo de la parte resolutiva de orden de policía nro. 012: “Contra   la presente decisión no procede recurso alguno y será notificada por el   medio más eficaz y expedito”.    

[52]  Sentencia C-491 de 2016. Cfr. Sentencia C-506 de 2002.    

[53]  Sentencia C-506 de 2002.    

[54] Sentencia C-412   de 2015.    

[55] Sentencia T-051   de 2016.    

[56]  Sentencia C-491 de 2016.    

[57] Cfr.   Sentencias C-1189 y T-746 de 2005; T-772 de 2003; y T-165 de 2001.    

[58]  Sentencia C-980 de 2010.    

[59] La Corte en la sentencia C-851   de 2013 señaló: “De este modo, el principio de   legalidad tiene importantes funciones reconocidas por la jurisprudencia: (1) de   un lado, protege la libertad al garantizar su ejercicio restringiendo   intervenciones que la limiten cuando no existe una norma que así lo autorice;   (2) de otro lado protege la democracia, porque la ley a la que se somete el   ejercicio de la función pública ha sido aprobada por órganos suficientemente   representativos, por lo cual se asegura el carácter democrático del Estado; (3)   además, garantiza el control y la atribución de responsabilidades al orientar   las actividades de los organismos a los que les han sido asignadas funciones de   control respecto del comportamiento de las autoridades públicas”.    

[60] En torno a ello, la   sentencia C-242 de 2010, estimó: “En el ámbito del derecho administrativo   sancionador el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en   materia penal, por las particularidades propias de la normatividad sancionadora,   por las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los fines que   persiguen y de los efectos que producen sobre las personas. Desde esta   perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas con un   grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un   quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que   permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto   particular. Así, el derecho administrativo sancionador es compatible con la   Carta Política si las normas que lo integran –así sean generales y denoten   cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de   la administración en la imposición de las sanciones o las penas. Bajo esta   perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho   administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos básicos de   la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones normativas   precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los   cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la sanción que   será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad.”.    

[61] Sentencia C-530   de 2003.    

[62]  Sentencia SU-1010 de 2008.    

[63]  Sentencia C-595 de 2010.    

[64]  Sentencia T-544 de 2015.    

[65] Sentencia T-051   de 2016.    

[66]  Sentencia T-461 de 2003.    

[67]  Sentencia C-034 de 2014 (Cfr. sentencia T-051 de 2016).    

[68] Sentencia T-008   de 1992.    

[69] Arts   1º, 2º, 3º, 5º, 7º y 8º.    

[70] Sentencia T-406   de 1992.    

[71] Sentencia C-309   de 1997.    

[72] Cfr.   Sentencias C-010 de 2000 y T-1319 de 2001.    

[73]  Corte Interamericana. Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A   No. 6, párr.21, criterio reiterado en el caso Velásquez Rodríguez. Sentencia del   29 de julio de 1988, Serie C No. 4, párr. 165. Igualmente en el caso Godínez   Cruz. Sentencia del 20 de enero de 1989, Serie C No. 5, párr. 174.    

[74] Ver   los artículos 1º de la Convención Interamericana y 2° del Pacto internacional de   Derechos Civiles y Políticos.    

[75]   “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad   general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes   consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las   decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y   cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la   integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un   orden justo”.    

[76]  Sobre los deberes constitucionales en general, ver, entre otras, las sentencias   SU-747 de 1998, SU-200 de 1997 y T- 125 de 1994. Sobre los deberes específicos   en relación con el orden público y la administración de justicia, ver, entre   otras, las sentencias C-037 de 1996; C-511, C-406, C-179 y C-058 de 1994; y   C-035 de 1993. Y para el deber de colaboración con la justicia, ver las   sentencias SU-747 de 1998 y SU-200 de 1997.     

[77] Sentencia C-024   de 1994.    

[78] Art. 11 del CNPC.    

[79] Art.   16 del CNPC.    

[80] Art.   20 del CNPC.    

[81]  También se reconoce un poder de policía subsidiario en las asambleas   departamentales y el concejo del Distrito Capital de Bogotá, y un poder   residual de policía a los demás concejos distritales y a los concejos   municipales.    

[82]  Sentencias C-082 de 2018, C-813 de 2014 y C-241 de 2010.    

[83]   Artículo 1º. “Objeto. Las disposiciones previstas en este Código son de   carácter preventivo”. Artículo 8°. “Principios. (…) 13. Necesidad.   Las autoridades de policía solo podrán adoptar los medios y medidas   rigurosamente necesarias e idóneas para la preservación y restablecimiento del   orden público cuando la aplicación de otros mecanismos de protección,   restauración, educación o de prevención resulte ineficaz para alcanzar el fin   propuesto”. Artículo 172. “Objeto de las medidas correctivas.   Las medidas correctivas, son acciones impuestas por las autoridades de policía a   toda persona que incurra en comportamientos contrarios a la convivencia o el   incumplimiento de los deberes específicos de convivencia. Las medidas   correctivas tienen por objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar,   educar, proteger o restablecer la convivencia. // Parágrafo 1º. Las   medidas correctivas no tienen carácter sancionatorio. Por tal razón, deberán   aplicarse al comportamiento contrario a la convivencia las medidas correctivas   establecidas en este código y demás normas que regulen la materia”.    

[84]   Artículo 10º. “Son deberes generales de las autoridades de   policía: 1.  Respetar y hacer respetar los derechos y las libertades (…). 2.   Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, las normas contenidas en el   presente Código, las ordenanzas, los acuerdos, y en otras disposiciones que   dicten las autoridades competentes en materia de convivencia. 3.   Prevenir situaciones y comportamientos que ponen en riesgo la convivencia.   (…) 5.  Promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos como vía   de solución de desacuerdos o conflictos entre particulares, y propiciar el   diálogo y los acuerdos en aras de la convivencia, cuando sea viable   legalmente. (…) 9. Aplicar las normas de policía con transparencia,   eficacia, economía, celeridad y publicidad, y dando ejemplo de acatamiento   de la ley y las normas de convivencia. 10. Conocer, aplicar y   capacitarse en mecanismos alternativos de solución de conflictos y en rutas de   acceso a la justicia (…)”.    

[85] Sentencia C-391   de 2017.    

[86] El   artículo 213 del CNPC señala los principios del procedimiento de policía:   “Son principios del procedimiento único de policía: la oralidad, la gratuidad,   la inmediatez, la oportunidad, la celeridad, la eficacia, la transparencia y la   buena fe”.    

[88] Art.   5 del CNPC.    

[89] Art.   150 del CNPC.    

[90] Art.   172 del CNPC.    

[91]  Ibídem.    

[92]  Parágrafo 1º del art. 172 del CNPC.    

[93]  Parágrafo 2º del art. 172 del CNPC.    

[94] De   acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, cada una de tales   acepciones tiene el siguiente significado: i) Impedir: 1. Tr. Estorbar o   imposibilitar la ejecución de algo. 2. Tr. Poét. Suspender, embargar. ii)   Dificultar: 1. Tr. Poner dificultades a las pretensiones de alguien,   exponiendo los estorbos que a su logro se oponen. 2. Tr. Hacer difícil algo,   introduciendo obstáculos o inconvenientes que antes no tenía. 3. Tr. Tener o   estimar algo por difícil. iii) Obstaculizar: Tr. Impedir o dificultar la   consecución de un principio. iv) Resistir: 1. Tr. Tolerar, aguantar o   sufrir. 2. Tr. Combatir las pasiones, deseos, etc. 3. Intr. Dicho de un cuerpo o   de una fuerza: oponerse a la acción o violencia de otra. 4. Intr. Dicho de una   persona o de un animal: pervivir. 5. Intr. Dicho de una cosa: durar (continuar   sirviendo). Este coche todavía resiste. 6. Intr. Repugnar, contrariar, rechazar,   contradecir. 7. Prnl. Dicho de una persona: oponerse con fuerza a algo. Se   resistió a ser detenido. 8. Prnl. Dicho de una cosa: oponer dificultades para su   comprensión, manejo, conocimiento, realización, etc. Este problema se me   resiste.    

[95]   Sentencia C-488 de 1996.    

[96] “Por la cual se   expide el Código de Procedimiento Penal”.    

[97]  Sentencia T-023 de 2016.    

[98] Sentencia T-1000   de 2012.    

[99] Ibídem.    

[100] Actual Código de   Procedimiento Penal.    

[101] Tal   como sucede con la facultad de los nacionales para elegir y ser elegidos, tomar   parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares, cabildos   abiertos, revocatorias de mandatos, constituir partidos, movimientos y   agrupaciones políticas, promover acciones de inconstitucionalidad y desempeñar   cargos públicos, entre otros (arts. 40, 99, 103, 107, 241 de la Carta).    

[102] El artículo 2º de la Ley 906 de 2004 consagra: “Libertad. Toda   persona tiene derecho a que se respete su libertad. Nadie podrá ser molestado en   su persona ni privado de su libertad sino en virtud de mandamiento escrito de   autoridad judicial competente, emitido con las formalidades legales y por   motivos previamente definidos en la ley (…)”.    

[103] Sentencia C-163   de 2008.    

[104] El   artículo 28 superior estipula que: “Toda persona es libre. Nadie puede ser   molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido,   ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad   judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente   definido en la ley (…)”.    

[105] Al   respecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación al   derecho a la libertad personal, prescribe: “Artículo 7. Derecho a la Libertad   Personal. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personal.   2. Nadie puede ser privado de su libertad física, salvo por las causas y en las   condiciones fijadas de antemano por las Constituciones Políticas de los Estados   partes o por las leyes dictadas conforme a ellas. 3. Nadie puede ser sometido a   detención o encarcelamiento arbitrarios. 4. Toda persona detenida o retenida   debe ser informada de las razones de su detención y notificada, sin demora, del   cargo o cargos formulados contra ella (…). De igual manera, el Pacto   Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en cuanto al derecho de   libertad personal establece: “Artículo 9. 1. Todo individuo tiene derecho a   la libertad y a la seguridad personal. Nadie podrá ser sometido a detención o   prisión arbitrarias. Nadie podrá ser privado de su libertad, salvo por las   causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en ésta. 2.   Toda persona detenida será informada, en el momento de su detención, de las   razones de la misma, y notificada, sin demora, de la acusación formulada contra   ella (…)”.    

[106] Sentencia C-176   de 2007.    

[107] La   Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia recordó recientemente   (CSJ, SP4710-2018, 31 de octubre de 2018, rad. 48907), que el “principio de   derecho penal mínimo”, o de mínima intervención del aparato represor   estatal, explica que la utilización del derecho penal como medio de control no   resulta válido frente a todas las situaciones que en el conglomerado social se   presenten, sino como herramienta extrema -ultima ratio- cuando no hay, o   han fracasado otros mecanismos de contención, y solo para proteger los bienes   jurídicos más importantes para la vida en comunidad respecto de agresiones   verdaderamente graves e intolerables.    

[108] CSJ,   SP15490-2017, 27 de septiembre de 2017, rad. 47862.    

[109] Lo   hizo la Corte al estudiar la constitucionalidad de los artículos 56, 58, 62 y 83   del anterior Código de Policía (Decreto 1355 de 1970).    

[110] La   Corte estudió la constitucionalidad de la facultad de retención transitoria   establecida en el artículo 192 del Decreto 1355 de 1970 (anterior Código de   Policía) y declaró inexequible su aplicación.    

[111]  Asamblea General de las Naciones Unidas, Consejo de Derechos Humanos, 16 de   febrero de 2009, fundamentos 50 a 53. Informe del Grupo de Trabajo sobre la   Detención Arbitraria, misión a Colombia del 1º al 10 de octubre de 2008: “(…)   La facultad de detención preventiva administrativa de los agentes de la Policía   Nacional no se ha determinado con la precisión y el rigor que exige la libertad   individual. Aunque el Código Procesal Penal establece que los agentes de policía   sólo podrán detener a una persona con una orden de captura emitida por un juez   competente o cuando se trate de casos de flagrancia, algunos agentes policiales   interpretan que están facultados a detener personas por otros motivos que   resultan amplios e imprecisos sin estar sujetos a control judicial. Es el caso   de las detenciones motivadas por alto grado de excitación; molestar a   transeúntes; ebriedad o de personas que representan un riesgo para sí mismos o   para los pobladores. Esto ha provocado que los agentes de policía conduzcan a   las estaciones de policía a ciudadanos, por lo general socialmente vulnerables,   sin justificación legal y, lo que es más grave, sin mantener un registro de   dichas capturas ni del período de su detención. (…). Sería conveniente que una   nueva norma legal precisase con claridad las facultades de detención de la   Policía Nacional en estos casos, ratificando la vigencia del principio de   reserva judicial y que no procede detener a personas con simples fines de   comprobación de identidad, para examinar si tienen deudas pendientes con la   Justicia o por simples razones de protección del detenido. La jurisprudencia   de la Corte Constitucional, en su sentencia C-024 de 1994 ya mencionada, ha   permitido la aplicación del artículo 77 del Código Nacional de Policía y el   abuso de la detención preventiva administrativa, la que además se aplica sin los   resguardos necesarios. Aunque la Corte consideró que esta medida debía ser   aplicada excepcionalmente y sólo cuando existiesen motivos fundados, objetivos y   ciertos, la Policía Nacional sigue deteniendo en función de simples sospechas;   con fines distintos a los de constatación de hechos objetivos o de verificación   y sin que exista situación de urgencia o inminente peligro. Esta práctica es   contraria a los principios de legalidad, igualdad, no discriminación, necesidad   y proporcionalidad.”. Texto completo en el link,   https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2010/8051.pdf?file=fileadmin/Documentos/BDL/2010/8051.    

[112]  Folio 89 del cuaderno 2.    

[113] Se   refiere la Sala a los sistemas Morforad y Apolo, concebidos como   sistemas   de identificación de la Policía Nacional que mediante el ingreso del número de   la cédula de ciudadanía y la lectura de la huella dactilar, se establece si   existen órdenes judiciales vigentes expedidas por las autoridades colombianas.   Consultado en   https://www.policia.gov.co/noticia/despliegue-de-planes-masivos-de-control    

[114]   “Carácter público de las actividades de policía. Todo procedimiento policivo   podrá ser grabado mediante cualquier medio de las tecnologías de información y   comunicación, por lo que le está prohibido a cualquier persona, salvo las   restricciones expresas de ley, impedir que sean realizadas dichas grabaciones.   // La autoridad de policía que impida la grabación de que trata este artículo   sin la justificación legal correspondiente incurrirá en causal de mala   conducta”.    

[115] La declaración   del accionante indicó que se dirigía con Karen Joana a la finca de su abuelo   (fl. 89 del cuaderno 2).    

[116]  Karen Joana narró que lo buscó en el CAI San Antonio y en dos CAI más sin   encontrarlo. Dijo que cuando lo halló, se le había impuesto el comparendo (fl.   88 del cuaderno 2).    

[117] Casilla 5 de la   orden de comparendo.    

[118] Casilla 2 del   Anexo a la orden de comparendo o medida correctiva.    

[119] La conversación se sostiene de la siguiente forma:   Agente Cristian: Présteme el documento físico que manifiesta tener ahí,   préstemelo, préstemelo. Sebastián: Ya lo tengo. Agente Cristian:   Por eso, dónde lo tiene, dónde lo tiene. Sebastián: Ya, ya, mi novia está   llegando ahí.    

[120] Oficio S-2018   260288 ESCAN-CASAN 29.25 del 25 de noviembre de 2018 (fl. 27 cuaderno 1).    

[121] En este caso, en la casilla 4 del comparendo se   registró en un primer momento la “orden de policía” establecida en el artículo   150 del CNPC, que implica el mandato emanado del agente de policía hacia   el actor tendiente a superar el comportamiento que presuntamente afecta las   relaciones entre las personas y la autoridad, y en segundo término, el traslado para procedimiento policivo que fue   utilizado con el actor y que reclamaba unas medidas especiales, según el   artículo 157 ejusdem.    

[122] En la   exposición de motivos del Gobierno para la expedición de la Ley 1801 de 2016 se   sostuvo: “El proceso de revisión, actualización y adecuación del Código   Nacional de Policía es una necesidad inaplazable, ante las notables limitaciones   del Código vigente, por razón del tiempo transcurrido, del contexto social y   jurídico para el cual fue creado, al igual que las sentencias de inexequibilidad   de algunos de sus apartes. La Policía Nacional por mandato constitucional, está   encargada de garantizar el ejercicio pleno de las libertades públicas, para lo   cual requiere, además del compromiso de sus integrantes, contar con herramientas   legales adecuadas que establezcan los límites para el ejercicio de las   actividades que se dan dentro del desarrollo de la convivencia ciudadana. La   norma vigente en la actualidad, no responde a la realidad que vive el país   después de promulgada la Carta Política de 1991, y por obvias razones, en   algunos de sus apartes contradice la norma superior y por ende no es aplicable   de manera legal”.    

[123] Cfr. Video 2 del   cd que se encuentra a folio 20 del cuaderno original 1.    

[124] Parte   considerativa de la resolución del 28 de noviembre de 2018 emitida por el   inspector (cuaderno original 1, fl. 14).    

[125] El   artículo 236 del CNPC establece: “Programa de educación y promoción del   Código. El Gobierno Nacional, a través de las autoridades competentes,   deberá diseñar programas, actividades y campañas de promoción en todo el   territorio nacional, de las disposiciones más relevantes contenidas en el   presente Código, especialmente de los comportamientos contrarios a la   convivencia y las consecuencias que se derivan de su realización, con el fin de   que la ciudadanía conozca y se actualice I en torno a los aspectos   trascendentales de esta ley. // Así mismo deberá adelantar jornadas de   capacitación y formación del nuevo Código de policía y convivencia a las   autoridades de policía, a partir de su promulgación (…)”.    

[126]   “Procedimiento para la imposición de comparendo (…) Parágrafo 2°. Las   autoridades de Policía al imponer una medida correctiva, deberán de oficio   suministrar toda la información al infractor, acerca de los recursos que le   corresponde y los términos que tiene para interponerlos”.