T-399-13

           T-399-13             

Sentencia T-399/13    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad    

INCIDENTE DE DESACATO-Naturaleza y objetivo    

La acción de tutela, como mecanismo judicial sumario,   sencillo e informal, pretende asegurar la vigencia y el goce real y efectivo de   los derechos constitucionales fundamentales. Por ello, el artículo 86 de la   Constitución, en diferentes apartes, alude a que la protección de los derechos   fundamentales cuya tutela se impetra es “inmediata” y que el fallo que la   ordena, “será de inmediato cumplimiento”. En ese orden, el proceso de la acción   de tutela sólo culmina cuando se ha dado cumplimiento a las órdenes del juez de   tutela, pues éstas buscan restituir la integridad de los derechos fundamentales   vulnerados, y sin su efectivo cumplimiento, la acción de tutela incoada por el   actor resultaría inocua. Es así como, el fallo que concede la protección al   accionante, debe estar constituido por dos elementos: a) por la decisión de   amparar los derechos fundamentales vulnerados, y b) por la emisión de órdenes   que restituyan la integridad de los derechos dentro de un plazo razonable.    

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Pasos que debe dar el juez de tutela en caso de que la   orden no sea cumplida    

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias    

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Responsabilidad objetiva y subjetiva/TRAMITE DE   CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA Y SANCION EN INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias    

Al ser el desacato una manifestación del poder disciplinario del juez, la   responsabilidad de quien en él incurra es subjetiva, lo que indica que no puede   presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento sino que para   que haya lugar a imponer la sanción se requiere comprobar la negligencia de la   persona comprometida Lo anterior es independiente de la sanción penal que por   esa conducta le pueda ser atribuible al responsable y del delito de fraude a   resolución judicial, al tenor de lo dispuesto en el artículo 53 del Decreto 2591   de 1991. Ahora bien, en lo referente al trámite del incidente de desacato, es   decir el contemplado en el artículo 52 del Decreto 2591, la Corte Constitucional   ha señalado que el texto transcrito dispone, toda la estructura procesal de la   actuación que debe surtirse para la declaración de que una persona ha incurrido   en desacato y la imposición de la correspondiente sanción, al determinarse el   medio que debe utilizarse, esto es, el trámite de un  incidente, el juez   competente, y el mecanismo para revisar y controlar la decisión sancionatoria.   Adicionalmente, la Corporación ha afirmado que hay lugar a la sanción por   desacato, cuando lo ordenado por la autoridad no se ha ejecutado, o cuando ha   sido ejecutado de manera incompleta, o en aquellos casos en los que al ejecutar,   se ha cambiado o malentendido la decisión judicial. De tal forma, que “el   incidente de desacato, se trata de una medida judicial, de carácter   sancionatorio, que acontece a petición de parte y que se somete a la cuerda   procesal de los incidentes, dispuesta en el C. de Procedimiento Civil. El   desacato será declarado por el juez una vez escuchada y vencida la parte   renuente, evento en el que se sancionará.”    

INCIDENTE DE DESACATO-De naturaleza coercitiva y disciplinaria    

CONSULTA DEL DESACATO-Efectos    

DEBIDO PROCESO EN CONSULTA DE DESACATO    

La observancia del debido proceso es perentoria durante   el trámite incidental, lo cual presume que el juez, sin desconocer que debe   tramitarse al igual que la tutela de manera expedita, no puede descuidar la   garantía del derecho al debido proceso y el derecho de defensa. En ese orden, el   juez debe actuar con diligencia cumpliendo ciertas cargas: Debe (i) comunicar al   incumplido sobre la iniciación del mismo y darle la oportunidad para que informe   la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus   argumentos de defensa. Es preciso decir que el responsable podrá alegar   dificultad grave para cumplir la orden, pero sólo en el evento en que ella sea   absolutamente de imposible cumplimiento, lo cual debe demostrar por cualquier   medio probatorio. Así mismo, debe (ii) practicar las pruebas que se le soliciten   y las que considere conducentes son indispensables para adoptar la decisión;   (iii) notificar la decisión; y, en caso de que haya lugar a ello, (iv) remitir   el expediente en consulta ante el superior.    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE   RESUELVE INCIDENTE DE DESACATO-Procedencia   excepcional    

La tutela contra la decisión que da por terminado un trámite de incidente de   desacato, por tratarse también de una providencia judicial, es excepcionalmente   procedente y debe cumplir con los mismos presupuestos de procedibilidad   establecidos por la jurisprudencia constitucional en los casos en los que se   atacan sentencias. Sin embargo, por tratarse de una acción de tutela que busca   desvirtuar la decisión tomada dentro de una figura y un trámite que se deriva   del presunto incumplimiento de una orden del amparo de un derecho fundamental,   tiene además requisitos específicos que deben observarse con miras a evitar que   el juez competente en decidir si hay o no incumplimiento, se desvíe de su cauce   y se cometan actuaciones temerarias desconociendo la decisión inicial.    

PROTECCION DEL PATRIMONIO PUBLICO-Obligaciones del juez de   tutela    

El requisito de subsidiariedad, más que   ser un requisito formal del trámite de tutela, es una herramienta para los   jueces que sirve para indagar si el proceso judicial que se inicia para lograr   el alcance probatorio de una pretensión, es el más idóneo, o si por el   contrario, es necesario acudir a la vía ordinaria que ofrece la ley. Además,   tratándose de acreencias laborales que presuntamente debe el Estado, las cuales   dependen del erario, el requisito de subsidiariedad tiene el fin de garantizar,   que a través de un procedimiento, en defensa de ambas partes, se observen los   pasos necesarios para condenar al Estado si resulta así probado y evitar   condenas que no han cumplido el procedimiento judicial eficiente y conforme con   las necesidades legales.      

PROTECCION DEL PATRIMONIO PUBLICO-Deber de todas las autoridades estatales, judiciales y   ciudadanos en general    

La defensa del patrimonio público como derecho   colectivo, debe ser observado por todas las autoridades estatales, incluso por   parte de las autoridades judiciales, quienes emiten providencias que pueden   generar la intervención del erario público, y ésta debe estar plenamente   justificada en material probatorio suficiente y acorde con las circunstancias de   cada caso concreto. Para lograr lo anterior, b) hay que tener en cuenta que,   como se afirmó, las pretensiones ciudadanas tienen en la ley previstas   diferentes vías judiciales que contemplan estructuras procesales acordes con la   materia que se alega ante el juez con el fin de garantizar el debido proceso de   la partes y el acceso a la administración de justicia. Ahora bien, c) cuando una   persona acude a la administración de justicia en aras de buscar la protección de   sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el   ordenamiento jurídico para el caso específico, y por su parte, d) el juez   constitucional debe ser muy cuidadoso con el cumplimiento de los requisitos de   procedencia, concretamente la subsidiariedad, para evitar providencias por fuera   de su competencia, que generen perjuicios a derechos colectivos los cuales   debieron ser discutidos en el ámbito jurisdiccional correspondiente. Esto   porque la tutela no es un mecanismo alternativo que reemplace los procesos   judiciales o que permita adoptar decisiones paralelas a las del funcionario que   está conociendo de un determinado asunto radicado bajo su competencia.    

CORTE CONSTITUCIONAL-Fallo o exclusión de revisión de proceso de tutela   hacen tránsito a cosa juzgada constitucional    

COSA JUZGADA EN TUTELA-No selección para revisión tiene como efecto principal   la ejecutoria formal y material de la sentencia/EXPEDIENTE DE TUTELA-Consecuencias   procesales derivadas de la exclusión de revisión por parte de las salas de   revisión    

Las consecuencias de   naturaleza procesal que se derivan de la exclusión de revisión de un expediente   de tutela, son: (i) la ejecutoria formal y material de la sentencia de segunda   instancia, (ii) la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional   que hace la decisión inmutable e inmodificable, salvo la eventualidad de que la   sentencia sea anulable por parte de la misma Corte Constitucional de conformidad   con la ley y (iii) la improcedencia de tutela contra tutela.    

FRAUDE EN EL DERECHO-Cosa juzgada fraudulenta y fraude procesal    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No es absoluta cuando se comprueba actuación   fraudulenta/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No es absoluta cuando se   comprueba ilegalidad en la decisión proferida    

COSA JUZGADA EN TUTELA-Suspensión por presuntas irregularidades de providencia   que hizo tránsito a cosa juzgada, por cuanto concedió el pago de acreencias   laborales a 120 docentes sin cumplir con requisitos de procedencia    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE   RESUELVE INCIDENTE DE DESACATO-Caso en   que se solicita el cumplimiento de acción de tutela que concedió acreencias   laborales con sanción moratoria a 120 docentes, sin cumplir requisitos de   procedencia    

Referencia:   expedientes acumulados T-3.310.981 y T-3.434.957.    

Acciones de amparo interpuestas por la señora Josefa   María Rodríguez Suárez y los señores Carmen Susana Núñez Garcés y Oberth Antonio   Zurita Rodríguez contra el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, Córdoba.    

Derechos fundamentales invocados: Debido proceso,   acceso a la administración de justicia, igualdad y mínimo vital.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil trece (2013).    

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub -quien la preside-, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en   ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las   previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha   proferido la siguiente:    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión de la sentencia de única   instancia proferida el 11 de octubre de 2011, por el Juzgado Penal del Circuito   de Lorica que concedió el amparo de los derechos fundamentales, dentro de de la   acción de tutela promovida por la señora Josefa María Rodríguez Suárez contra el   Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, y la sentencia de segunda instancia   proferida el 15 de febrero de 2012, por la Sala Constitucional Ad-hoc del   Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, que confirmó la sentencia   de primera instancia proferida por el Juzgado Penal del Circuito de Lorica el 9   de diciembre de 2012, dentro de la acción de tutela promovida por los señores   Carmen Susana Núñez Garcés y Oberth Antonio Zurita Rodríguez contra el Juzgado   Promiscuo Municipal de San Antero.    

El expediente T-3.310.981 llegó a la Corte   Constitucional por remisión del Juzgado Penal del Circuito de Lorica, en virtud   de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección   No. 2 de la Corte, el 17 de febrero de 2012, eligió para efectos de su revisión   el asunto de la referencia.    

El expediente T-3.434.957 llegó a la Corte   Constitucional por remisión del Juzgado Penal del Circuito de Lorica, en virtud   de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección   No. 4 de la Corte, el 30 de abril de 2012, eligió para efectos de su revisión el   asunto de la referencia.    

1.                  ANTECEDENTES    

1.1.          SOLICITUD    

Los accionantes solicitan que se amparen sus derechos   fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la   igualdad y al mínimo vital, y en consecuencia, se anule la providencia emitida   por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero que se abstuvo de imponer   sanción por desacato al municipio de San Antero por el presunto incumplimiento   de las órdenes emitidas en sentencias que resuelven acciones de tutela que dan   cumplimiento al pago de acreencias laborales reconocidas desde la sentencia del   24 de octubre de 2008 proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de San   Antero.    

La solicitud se fundamenta en los siguientes   antecedentes:    

1.2.          ANTECEDENTES GENERALES    

1.2.1.  En octubre del año 2008 un grupo de docentes (120)   interpuso una acción de tutela ante el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero   en contra del municipio de San Antero en la que alegaban ser vinculados a   la entidad territorial como docentes y auxiliares administrativos, en el periodo   comprendido entre los años 2000, 2001, 2002 y 2003, lo que fundamentaban algunos   con constancias de órdenes de prestación de servicios.    

1.2.2.  Argumentaban la vulneración de su derecho fundamental a   la igualdad,  porque el municipio reconoció y pagó las acreencias laborales   mediante resoluciones No. 093 y 144 de 2004[1]  a otros docentes y personal administrativo, que presuntamente se encontraban en   idénticas condiciones que los actores, y aún así se omitió reconocer sus   prestaciones laborales. Adicionalmente solicitaban la protección de su derecho   fundamental al mínimo vital, por cuanto presuntamente dependían de las   acreencias dejadas de percibir.    

1.2.3.  El Municipio de San Antero se defendió aduciendo que la   contratación del personal docente se había realizado en desarrollo de un   convenio con la ONG FUNDECOSAN, cuyo objeto era el de la prestación de servicios   educativos en escuelas y colegios oficiales urbanos y rurales para la ampliación   de la cobertura educativa en el municipio. En ese sentido, el personal dependía   exclusivamente del contratista (ONG) y no con el ente territorial accionado[2].   Adicionalmente indicó que la tutela no cumplía con el requisito formal de   inmediatez.    

1.2.4.  Mediante sentencia del 24 de octubre de 2008, el   Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, Córdoba, tuteló los derechos   fundamentales invocados, y en consecuencia, ordenó al Municipio de San Antero   cancelar todas las acreencias laborales en igualdad de condiciones con los otros   docentes; prima de navidad, prima de servicios, subsidio de transporte, subsidio   de alimentos, cesantías, intereses de cesantías, bonificaciones, y todo lo   anterior, con la respectiva sanción moratoria.    

1.2.5.  Consideró que “No ha[bía] justificación valedera   para que el representante legal del Municipio reconociera y pagara por   resolución las prestaciones sociales de algunos docentes y administrativos, solo   llevado por aspectos subjetivos y hasta caprichosos o por amiguismo y procediera   a dejar a la gran mayoría por fuera de esas resoluciones”. Además aclaró que   “Si bien es cierto que por regla general es que la tutela no procede para   reclamos de acreencias laborales, sino en casos excepcionalísimos, no hay duda   que este es uno de estos casos excepcionales pues no se cumplió con la   obligación en su oportunidad no por carencia de presupuesto u otra circunstancia   que le imposibilitaran hacerlo, sino que no hizo por el prurito de no ser de sus   afectos, sin importarles su suerte, simplemente no quiso incluirlos en las   resoluciones”. Con esta decisión se reconocían las prestaciones sociales,   sanción moratoria e intereses para el periodo 2001 y 2002 a los docentes   accionantes.    

1.2.6.  Este fallo fue impugnado oportunamente por el Municipio   de San Antero, siendo confirmado el 7 de noviembre de 2008 por el Juzgado   Promiscuo de Familia de Lorica, por las mismas consideraciones expuestas.    

1.2.7.  En cumplimiento de estas decisiones el Municipio de San   Antero suscribió un acuerdo de pago con los docentes beneficiarios el 14 de   noviembre de 2008, en el que se dice que “A pesar de que la orden impartida   por el Juez Constitucional, fue la de cancelar en 48 horas contados (sic) a   partir de la fecha de la sentencia, luego de demostrado a la apoderada de los   accionantes, la imposibilidad de su cumplimiento en esos términos, y de   comparada la cuantía con los ingresos que recibe el municipio incluidos   inclusive los recursos provenientes de regalías, ha consentido en que la   cancelación de la obligación se realice mediante pagos parciales, en aras de   evitar su incumplimiento”. El municipio se comprometió a cancelar   mensualmente pagos a la apoderada de los accionantes a más tardar los treinta   días de cada mes, realizando el último pago en diciembre de 2010. Adicionalmente   las partes acordaron que los montos a pagar en cada mes podrían ser modificados   en la medida en que ingresaran mayores recursos al ente territorial por   cualquier rubro, en aras a acortar el lapso de tiempo pactado y cumplir con la   obligación.    

1.2.8.  De esa manera el municipio inició los pagos con la   Resolución  1786 del 1 de diciembre de 2008, la cual arrojó un valor total de tres   mil cincuenta y ocho millones trescientos sesenta y dos mil doscientos sesenta y   cinco pesos ($ 3.058.362.265). Debido a que el municipio de San Antero se   encontraba realizando un programa de saneamiento fiscal y financiero, el   Municipio abonó en principio, doscientos millones de pesos ($200.000.000). Luego   emitió otras resoluciones en las que reconocía cada cuota a pagar, entre las que   se encuentra la resolución No. 2615 de 10 de noviembre de 2009, como décimo   pago.    

1.2.9.  Según la información allegada por la Alcaldía del   municipio de San Antero al proceso en sede de revisión, el monto acordado en el   acuerdo de pago con la representante de los accionantes, “está totalmente   cancelado, desde el mes de agosto del año 2010. En total el municipio canceló la   suma de TRES MIL CINCUENTA Y OCHO MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y DOS MIL   DOSCIENTOS SESENTA Y CINCO PESOS ($ 3.058.362.265.oo)”[3].    

1.2.10. Posteriormente a la sentencia del 24 de octubre de 2008, varios de los   actores han presentado incidentes de desacato contra el municipio por considerar   el incumplimiento de los pagos reconocidos[4].    

1.2.11. Cabe aclarar que la acción de tutela proferida el 24 de octubre de 2008,   relatada anteriormente, fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual   revisión, y fue excluida mediante Auto del 17 de febrero de 2009 por la Sala de   Selección No. 2[5].    

1.3.            ANTECEDENTES DE LOS CASOS CONCRETOS    

1.3.1.  Expediente T-3.310.981    

1.3.1.1.                  La actora relata que laboró   para el municipio de San Antero como docente del Colegio de Nuestra Señora del   Rosario entre febrero de 2001 y diciembre de 2002, vinculada por una orden de   prestación de servicios a través de un acto administrativo emanado del   Secretario de Educación del Municipio.    

1.3.1.2.                  La   Administración municipal emitió la Resolución No. 1786 de diciembre de 2008 –en   cumplimiento de la sentencia proferida el 24 de octubre de 2008 por el Juzgado   Promiscuo Municipal de San Antero-, en la cual reconoció al personal docente y   administrativo prestaciones sociales y demás emolumentos, pero la docente no fue   incluida en esta resolución.    

1.3.1.3.                  La señora Josefa María   Rodríguez, interpuso acción de tutela ante el Juzgado Promiscuo Municipal de San   Antero, contra el Municipio de San Antero, Córdoba solicitando la protección de   sus derechos al trabajo, a la igualdad, al mínimo vital y a la salud. Alegaba   que era madre cabeza de familia y su único medio de subsistencia era el salario   que recibía como docente y la demora de su pago le causaba perjuicios   irremediables. Pretendía para ello la orden del pago de prestaciones sociales   del año 2001 con la sanción moratoria respectiva, al igual que los actores de la   sentencia del 24 de octubre de 2008, a quienes se les había reconocido por medio   de la Resolución No. 1786.    

1.3.1.4.                  Dicha acción de tutela fue   fallada el 12 de enero de 2011 donde se resolvió denegarla por improcedente,   debido a que el juez encontró que “(…) la accionante no ostentan (sic) y no   han ostentado ninguna dependencia laboral del Municipio de San Antero, dicho en   otras palabras, la subordinación laboral no se daba ni se da en la actualidad   (…) pues no existiendo la dependencia laboral de las demandantes, el accionado   mal podría pagarle acreencias reclamadas ya que las mismas, no tienen un soporte   jurídico para despacharlas favorablemente (…)”. Es decir, el juez de   instancia consideró que no existía el suficiente material probatorio para   conceder el amparo y además no se cumplía con los requisitos de procedencia de   inmediatez y subsidiariedad.  Esta providencia fue impugnada por la parte   actora.    

1.3.1.5.                  El 7 de febrero de 2011, el   Juzgado Civil del Circuito de Lorica, revocó parcialmente el fallo y ordenó al   municipio; “cance[lar] al igual que lo hizo a otros docentes en las   resoluciones No. 1786 de diciembre de 28 de 2008 y 2615 de noviembre de 2009,   las acreencias laborales de los años 2000 y 2002 que le corresponden a la señora   Josefa María Rodríguez por haber laborado al servicio de la entidad”.    

1.3.1.6.                  El 2 de marzo de 2011, el   Municipio de San Antero, a través de la Secretaría Jurídica, emitió la   Resolución 650 de 24 de febrero de 2011, ordenando reconocer y cancelar por   concepto de prestaciones sociales la suma de cuatro millones ochocientos   cincuenta mil cuatrocientos y nueve pesos ($ 4´850.409) a la señora Josefa María   Rodríguez.    

1.3.1.7.                  Manifiesta la accionante que   los valores de la resolución no correspondían al valor devengado ni reconocían   la sanción moratoria, y en esa medida no se estaba cumpliendo la orden emitida   por el juez de instancia. Agrega que ella se encontraba en iguales condiciones   que los docentes beneficiarios de las Resoluciones 1786 y 2615 y en ese orden,   el municipio debía reconocerle también la sanción moratoria. Por ello, interpuso   recurso de reposición contra la resolución 650, el cual fue negado debido a que   el municipio consideró que no había lugar a la sanción moratoria.    

1.3.1.8.                  Con base en lo anterior, el 15   de marzo de 2011 se presentó un incidente de desacato contra el Municipio de San   Antero ante el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, y simultáneamente, se   le comunicó al juez del circuito sobre el incidente y se le solicitó, por medio   del derecho de petición, la aclaración del fallo. Dicha aclaración fue declarada   improcedente.    

1.3.1.9.                  El 25 de mayo de 2011, el   Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, resolvió no imponer sanción por   desacato al Municipio, toda vez que consideró que las resoluciones 1786 de   diciembre de 2008 y 2815 de 2009 surgieron como cumplimiento de un fallo de   tutela emanado por el mismo juzgado el 24 de octubre de 2008 el cual fue   confirmado en segunda instancia. Dichas resoluciones comprendían la sanción   moratoria. No obstante, la orden del Juzgado Civil del Circuito fue el   reconocimiento de las “acreencias laborales de los años 2000 y 2001”, y   atendiendo a una interpretación sistemática y finalista del fallo, no se da un   reconocimiento a la sanción moratoria, sino exclusivamente a las acreencias   laborales.    

1.3.1.10.             Ante el conocimiento de esta   decisión, la actora interpuso acción de tutela por la vulneración de sus   derechos al debido proceso –por vía de hecho-, al trabajo y al mínimo vital,   contra el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, alegando que la decisión   del incidente presentaba defectos fácticos, porque “no decretó prueba alguna   (…) puesto que debió de oficio, y de acuerdo a los poderes y facultades de que   ellos gozan, decretar prueba pericial, con auxiliares expertos en la materia,   para determinar el salario de la accionante Josefa María Rodríguez”.    

1.3.1.11.             Mediante la acción de tutela,   pretende que se declare la nulidad de la providencia del 25 de mayo de 2011,   emitida por el Juzgado Promiscuo Municipal dentro del incidente de desacato, y   en consecuencia se ordene a esta autoridad judicial proferir una nueva decisión.   Se liquide la suma de setenta millones de pesos ($ 70´000.000) por la   liquidación de la sanción moratoria del municipio.    

1.3.1.1.12.     TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA    

Admisión y traslado    

Mediante auto del 27 de   septiembre de 2011 el Juzgado Penal del Circuito de Lorica admitió la acción de   tutela, dio traslado a las entidades demandadas y puso en conocimiento al   Alcalde del municipio de San Antero.    

El demandado guardó silencio.    

1.3.1.1.13.      DECISIONES JUDICIALES    

1.3.1.1.13.1.                      Sentencia de única instancia    

El Juzgado Penal del Circuito de Lorica,   mediante sentencia del 11 de octubre de 2011, concedió el amparo y señaló que el   municipio sí estaba obligado al pago de la sanción moratoria, y en consecuencia,   anuló la decisión del incidente de desacato del 25 de mayo de 2011, y ordenó al   Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, proferir un nuevo fallo de la   decisión del incidente de desacato teniendo en cuenta que para el cumplimiento   del fallo del Juzgado Civil del Circuito de Lorica, el ente municipal demandado   debió expedir la resolución que comprendiera la totalidad de los derechos   reconocidos a los otros docentes.    

Consideró que el despacho judicial que decidió denegar   el incidente de desacato, había incurrido en una de las causales especiales de   procedibilidad como lo es el defecto fáctico, toda vez que desconoció que “en   el expediente consta que efectivamente no es otra la intención del Juzgado Civil   del Circuito de Lorica, que la cancelación integral a la iniciante del pago de   las acreencias apuntadas, de igual manera que a las demás personas constantes en   las Resoluciones Nos. 1786 del 01 de diciembre de 2008 y, 2615 del 10 de   noviembre de 2009 (…) , es decir, incluida la pluricitada sanción moratoria”.    

1.3.2.1.                  Manifiesta el apoderado de los   accionantes, los señores Carmen Susana Núñez Garcés y Oberth Antonio Zurita   Rodríguez, que el municipio de San Antero reconoció y liquidó, a través de las   resoluciones 093 y 144 de 2004, las prestaciones sociales debidas a varios   docentes.    

1.3.2.2.                  Señala el apoderado que sus   poderdantes eran parte del grupo de docentes beneficiarios del pago de   acreencias laborales y sanciones moratorias, que ante el incumplimiento del   municipio, se vieron en la necesidad de acudir al amparo constitucional.    

1.3.2.3.                  De esa manera, indica que   instauraron acción de tutela contra el municipio de San Antero por el no pago de   las prestaciones laborales, la cual fue favorable a sus intereses mediante   sentencia del 24 de octubre de 2008 y confirmada en segunda instancia, el 7 de   noviembre del mismo año.    

1.3.2.4.                  Alega el apoderado, que el   municipio solo ha cancelado parcialmente las cesantías e intereses sobre las   mismas e igualmente lo ha hecho con respecto a la sanción moratoria. Añade, que   en la actualidad adeuda a los accionantes la diferencia existente entre lo   pagado y lo reconocido en las resoluciones antes mencionadas.    

1.3.2.5.                  Aduce que por el incumplimiento   del municipio, varios docentes que hacían parte del grupo de beneficiarios, han   iniciado incidentes de desacato contra la entidad territorial, resolviéndose en   su mayoría a favor de los actores.    

1.3.2.6.                  Expresa el apoderado, que el 15   de julio de 2011, actuando a nombre de 70 accionantes, inició incidente de   desacato ante el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, por el   incumplimiento de la tutela del 24 de octubre de 2008.    

1.3.2.7.                  Advierte que, a diferencia de   los demás casos, el 20 de septiembre del 2011, el despacho se abstuvo de imponer   sanción dentro del respectivo trámite incidental del caso concreto, incurriendo   en una vía de hecho por error inducido y falta de motivación y desconociendo con   ello principios y derechos constitucionales.    

1.3.2.8.                  Por todo lo anterior, el   apoderado de los accionantes solicita que se tutelen sus derechos fundamentales   al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y al acceso a la   administración de justicia, vulnerados por el Juzgado Promiscuo Municipal de San   Antero mediante la providencia del 20 de septiembre de 2011. Solicita al juez de   tutela, ordenar revocar la providencia que negó la sanción por desacato y se   disponga el cumplimiento de la sentencia de tutela del 24 de octubre de 2008.    

1.3.2.9.                  TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE   LA DEMANDA    

Admisión y traslado    

Mediante auto del 25 de noviembre   de 2011, el Juzgado Penal del Circuito de Lorica admitió la acción de tutela   interpuesta y dio traslado a la entidad demandada.    

1.3.2.9.1.           Contestación de la demanda    

El funcionario judicial   representante del Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero respondió a la   acción de tutela mediante escrito del 30 de noviembre de 2011, en el que   solicitó que se denegaran las pretensiones en razón de los siguientes   argumentos.    

En primer lugar, señaló que los   incidentes de desacato fallados a favor de otros docentes sobre los cuales   hacían referencia los actores, habían sido concedidos sin el material probatorio   completo toda vez que se encontraba archivado en distintos lugares del despacho   judicial. Al respecto adujo:    

“1. Que el día 2 de noviembre del   presente año, los cuadernos relativos a los incidentes de desacato propuestos   por EVERNIS GARCÉS; NELLY MORALES MORELO, ELISA ZUÑIGA TAPIA Y LILIBETH FUENTES   TAPIA, en el que actúa como apoderada la doctora DIANA MARCELA MARQUEZ BAUTISTA;   y, ALIRIO ALVAREZ GÓMEZ y ELISA ISABEL PEREZ FUENTES, en que actúa igualmente la   mencionada apoderada, fueron pasados al despacho por el escribiente REYNALDO   MARQUEZ LÓPEZ, quien en forma vehemente indicó a la suscrita que el Municipio   quería pagar solamente los incidentes de desacato propuestos por los apoderados   que fuesen de su preferencia, y burlar los intereses de los demás abogados y   accionantes (…) y que por tanto era necesario frenar los abusos del ente   territorial, dando trámite urgente a estos expedientes, que llevaban   aproximadamente un mes sin ninguna respuesta o trámite”    

“Ante la urgencia manifestada por   el empleado, la suscrita, que no había cumplido siquiera un mes al frente del   despacho, decidió revisar las foliaturas y encontrando que la Alcaldía no había   dado respuesta a los requerimientos del Despacho, y que había otros expedientes   (…) en los que el municipio reconoce la existencia de la obligación y accede al   pago demandado(…)”    

“(…) el 4 de noviembre, esta   funcionaria se da la tarea de revisar minuciosamente cada uno de los expedientes   mencionados y encuentra que las actoras ELIZA ZUÑIGA TAPIA y LILIBETH FUENTES   TAPIA, están dentro del grupo de accionantes que fuesen representadas por el   mencionado abogado en pretérita oportunidad, a quien, mediante proveído de 20 de   septiembre del presente año, se le negó el incidente de desacato, con fundamento   en que el ente territorial ya había cumplido el fallo. Es de anotar, que este   expediente se encontraba archivado”.    

Del resumen de los hechos que   realizó la parte demandada, anteriormente transcritos algunos, señaló que las   providencias que resolvían los incidentes de desacato a favor de algunos de los   docentes de la tutela del 24 de octubre de 2008 obedecían a un error judicial, y   en virtud de ello, no podía predicarse de un error el derecho a la igualdad de   los accionantes de la presente tutela. Así, advirtió, que a diferencia de los   otros casos, la providencia del 20 de septiembre de 2011 había sido proferida   con fundamento en las respuestas de la entidad territorial, las cuales indicaban   que se habían cancelado las acreencias debidas a los actores por intermedio de   apoderada y en acopio de un acuerdo de pago celebrado en el 2008.    

Finalmente alegó que debía   declararse improcedente la acción de tutela interpuesta por los accionantes,   toda vez que la decisión judicial se había sustentado en las pruebas allegadas   al proceso, sobre las cuales se acreditaba que “las prestaciones ordenadas en   el fallo de tutela de 24 de octubre de 2008, ya fueron canceladas a los docentes   a través de su apoderada judicial, los demás autos, que fueron proferido por   esta funcionaria, tuvieron razón de ser en el desconocimiento de esta respuesta,   pues, en ningún otro expediente rindieron un informe tan completo como éste”.    

1.3.2.9.2.           DECISIONES JUDICIALES    

1.3.2.9.2.1.   Sentencia de primera   instancia    

El Juzgado Penal del Circuito de Lorica, mediante   sentencia del 9 de diciembre de 2011, tuteló los derechos de los actores, y en   consecuencia, ordenó revocar y dejar sin efecto la providencia del 20 de   septiembre de 2011, y tramitar el incidente de desacato.    

Consideró que resultaba probado que el municipio de San   Antero no había cancelado la totalidad de las prestaciones alegadas por los   accionantes, y en esa medida, el titular del juzgado accionado “permitió que   incidiera en unas causales especiales de procedibilidad o vicios al proferir la   decisión atacada, como lo es el error inducido, que se presenta cuando el juez o   tribunal es víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a   la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales (…)”.    

Esta decisión fue impugnada por la representante del   Juzgado accionado.    

1.3.2.9.2.2.   Sentencia de segunda   instancia    

La Sala Constitucional Ad-hoc del Tribunal Superior del   Distrito Judicial de Montería, mediante fallo del 15 de febrero de 2012,   confirmó la decisión del a quo.    

Afirmó que el cumplimiento de las decisiones judiciales   es un elemento constitutivo del derecho al acceso a la administración de   justicia y que su materialización implica que el mismo sea resuelto y que, si   hay lugar a ello, se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador   jurídico. En consecuencia, señaló que resultaba probado que la entidad   territorial no había dado cumplimiento al fallo de tutela del 2008, pues esto   podía verse con el escrito allegado por el abogado de la entidad territorial del   24 de octubre de 2011, en el cual afirmaba que las prestaciones que se han   pagado han sido liquidadas incorrectamente. El ad quem  concluyó que   el derecho fundamental al debido proceso había sido vulnerado por la decisión   del Juzgado accionado, en razón de que se vislumbraba el incumplimiento de la   orden judicial por parte de la entidad territorial.    

1.4.          PRUEBAS    

Se encuentran en el expediente las siguientes   pruebas documentales relevantes:    

1.4.1.  Copia del incidente de desacato   promovido por la representante legal de la señora María Josefa Rodríguez Suárez   contra el municipio de San Antero, dirigido al Juzgado Primero Promiscuo   Municipal de San Antero.    

1.4.2.  Copia de la sentencia proferida   el 7 de febrero de 2011 por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, mediante la   cual se resuelve impugnación y se revoca el fallo de primera instancia y se   ordena al municipio de San Antero reconocer y pagar prestaciones sociales a la   señora María Josefa Rodríguez.    

1.4.3.            Copia de la resolución no. 1786   de 1 de diciembre de 2008, proferida por el municipio de San Antero, mediante la   cual se da cumplimiento parcial al pago parcial del fallo de tutela de fecha 24   de octubre de 2008.    

1.4.4.            Copia de la resolución no. 2615   de 10 de noviembre de 2009, proferida por el municipio de San Antero, mediante   la cual se da cumplimiento parcial con un décimo abono del pago de acreencias   laborales ordenado en el fallo de 24 de octubre de 2008.    

1.4.5.            Copia del acuerdo de pago   suscrito entre el municipio de San Antero y la abogada Amira Esther Martillano   Tobias, apoderada de los accionantes Yersilia Banda Suárez y otros, producto de   la condena impuesta por el Juzgado Promiscuo municipal de San Antero, mediante   sentencia de tutela de 24 de octubre de 2008 y confirmada por el Juzgado   Promiscuo del Circuito de Familia de Lorica.    

1.4.6.            Copia de la sentencia del 24 de   octubre de 2008 proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero,   mediante la cual se resuelve la acción de tutela interpuesta por 70 docentes con   el fin de lograr el reconocimiento y pago de acreencias laborales causadas entre   los años 2000 y 2003.    

1.4.7.            Copia de la resolución no. 478   del 7 de mayo de 2008, proferida por el municipio de San Antero mediante la cual   se da cumplimiento a lo ordenado en proceso ejecutivo laboral a favor de varios   docentes contra el municipio de San Antero.    

1.4.8.            Copia de la resolución no. 269   del 12 de mayo de 2004, proferida por el municipio de San Antero, mediante la   cual se reconoce y ordena la cancelación de prestaciones sociales a docentes   vinculados al convenio de ecuación entre el municipio nombrado y otras entidades   nacionales.    

1.4.9.            Copia del jefe de recursos   humanos del municipio de San Antero en el cual se presentan las prestaciones   sociales debidas a algunos docentes.    

1.4.11.       Copia de letra de cambio a   favor del señor Juan David Calao, por la suma de 6.000.000 millones de pesos.    

1.4.12.       Copia del oficio de la   secretaría jurídica y asuntos administrativos del municipio de San Antero en la   que afirma que el municipio ha dado cumplimiento al fallo de tutela de 24 de   octubre de 2008 y señala que la señora María Josefa no se ha presentado para su   notificación y reclamación de pagos.    

1.4.13.       Copia de la resolución no. 650   del 24 de febrero de 2011, proferida por la Alcaldía municipal de San Antero,   mediante la cual se da cumplimiento al fallo de tutela del Juzgado Civil del   Circuito de Lorica del 7 de febrero de 2011 a favor de la señora María Josefa   Rodríguez.    

1.4.14.       Copia de liquidación de   salarios y prestaciones sociales de los años 2002 y 2003 de la señora María   Josefa Rodríguez en la que el municipio reconoce el pago de $ 4.851.469 millones   de pesos.    

1.4.15.       Copia de solicitud de incidente   de desacato ante el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero contra el   municipio de San Antero de 15 de marzo de 2011.    

1.4.16.       Copia de solicitud de   aclaración de fallo ante el Juzgado Civil del Circuito.    

1.4.17.       Copia de la providencia emitida   por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, mediante la cual declara   extemporánea la solicitud de aclaración de la sentencia de 7 de febrero de 2011.    

1.4.18.       Copia del recurso de reposición   interpuesto por la apoderada de la accionante contra la resolución no. 650 del   24 de febrero de 2011.    

1.4.19.       Copia del escrito de defensa   del municipio de San Antero frente a las afirmaciones del incidente de desacato.    

1.4.20.       Copia del escrito de la   Procuradora Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública de la   Procuraduría General de la Nación, en la cual se informa al Alcalde Municipal de   San Antero el adelantamiento de labores preventivas sobre el patrimonio público   debido al gran número de acciones de tutela contra la entidad territorial.    

1.4.21.       Copia de la resolución no. 2849   de 7 de diciembre de 2009 proferida por la Alcaldía Municipal de San Antero,   mediante la cual se paga un décimos tercer abono del pago ordenado a favor de 70   docentes en sentencia de 24 de octubre de 2008.    

1.4.22.       Copia de la providencia emitida   por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero del 25 de mayo de 2011,   mediante la cual resuelve no imponer sanción al municipio por desacato en el   caso de la señora María Josefa Rodríguez Súarez.    

1.4.23.       Copia de la decisión del 20 de   septiembre de 2011 proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero,   mediante la cual se denegó el incidente de desacato de los actores Carmen Susana Núñez Garcés y Oberth Antonio Zurita   Rodríguez. (Exp. 3.434.957, C. 3)    

1.4.24.       Copia de la resolución No. 093   del 9 de febrero de 2004 emanada por la Alcaldía municipal de San Antero “Por   medio de la cual se reconocen unas prestaciones sociales a personal docente y   administrativo del Municipio de San Antero”. (Exp. 3.434.957, C. 3)    

1.4.25.       Copia de la resolución No. 144   del 3 de marzo de 2004 emanada por la Alcaldía municipal de San Antero, “Por   medio de la cual se reconocen unas prestaciones sociales a personal docente y   administrativo del Municipio de San Antero”. (Exp. 3.434.957, C. 3)    

1.4.26.       Copia del escrito presentado   por el abogado de los señores Carmen   Susana Núñez Garcés y Oberth Antonio Zurita Rodríguez, pronunciándose sobre los   emolumentos debidos. (Exp. 3.434.957, C. 3)    

1.4.27.       Copia del escrito del 24 de   octubre de 2011 del Dr. Roberto Luis Santos Vergara, abogado externo del   municipio de San Antero. (Exp. 3.434.957, C. 3 fls. 234-237).    

1.4.29.  Actuaciones y pruebas   solicitadas en sede de revisión    

1.4.29.1.  Medidas cautelares ordenadas    

En el trámite de sustanciación del proyecto de los   casos concretos, el Magistrado Ponente recibió denuncias sobre las presuntas   irregularidades de pagos cuantiosos contra el municipio de San Antero, por medio   de acciones de tutela que atacan las decisiones de incidentes de desacato de la   tutela proferida en el 2008, situación que hizo inminente la toma de medidas   urgentes para evitar un perjuicio irremediable a las finanzas del ente   territorial.    

Con base en ello, una vez fue seleccionado el caso del   expediente T-3.310.981, la Sala Séptima de Revisión emitió el 14 de marzo de   2012 un auto de medidas cautelares, en el cual se ordenó:    

“SUSPENDER la decisión del fallo de tutela del 11 de   octubre de 2011, proferido por el Juzgado Penal del Circuito de Lorica, el cual   ordenó al Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero (…) emitir una nueva   decisión de incidente de desacato contra el municipio de San Antero, para el   pago integral de acreencias laborales y sanción moratoria a favor de la señora   Josefa María Rodríguez Suárez. Lo anterior hasta tanto la Sala Séptima de   Revisión de la Corte Constitucional adopte una decisión de fondo”    

Además se ordenó suspender cualquier sanción   disciplinaria contra el funcionario judicial del Juzgado Promiscuo Municipal de   San Antero.    

Posteriormente, una vez fue seleccionado el expediente   T-3.434.957, para evitar un perjuicio grave a la situación financiera del   municipio de San Antero, hasta tanto los casos no fueren estudiados por la Corte   Constitucional, con amparo en al artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de   Revisión adoptó medidas cautelares el 6 de septiembre de 2012 encaminadas a: (i)   suspender el pago de la suma de dinero pretendida por los accionantes contra el   municipio y (ii) evitar toda sanción disciplinaria en contra de la autoridad   judicial que se ha negado a cumplir los fallos. Por lo anterior la Sala ordenó   como medida cautelar: “al representante legal del  municipio de San Antero, Córdoba, o quien haga sus veces, SUSPENDER los   pagos generados con fundamento en la sentencia de tutela del 24 de octubre de   2008, y que han sido ordenados posteriormente por jueces de tutela a través de   la apertura de trámites de incidentes de desacato contra el municipio y el   Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, Córdoba. Lo anterior, hasta tanto la   Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional adopte una decisión de   fondo”.    

1.4.29.2.             Pruebas solicitadas    

1.4.29.2.1.Mediante   auto del 6 de septiembre de 2012, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas puso en   conocimiento a la Alcaldía del municipio de San Antero y le ordenó oficiar   respuesta a los siguientes interrogantes:    

“Aclarar a este despacho los hechos concretos que   dieron origen a la acción de tutela que fue instaurada en el 2008 por 70   docentes contra el municipio y que originó el fallo del 24 de octubre del mismo   año ordenando el pago de acreencias laborales y sanción moratoria a favor de los   actores.    

–       Después de la sentencia antes   mencionada, señalar si el municipio ha tomado alguna decisión sobre las órdenes   dadas por el juez de tutela o se ha iniciado algún proceso penal o disciplinario   respecto a los hechos que dieron origen a la decisión del amparo.    

–       Aclarar si el municipio ha   denunciado o ha puesto en conocimiento de autoridades de control sobre conductas   irregulares en el reconocimiento y desembolsos de los pagos ordenados por el   juez de tutela de la providencia del 24 de octubre de 2008. Verificar lo   anterior, también en trámites de incidentes de desacato contra el municipio   fundamentados en dicha providencia.    

–       Allegar a este despacho una   relación pormenorizada de los pagos, los conceptos de pago realizados y lo   adeudado hasta el momento de cada uno de los beneficiarios de la providencia del   24 de octubre de 2008 proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de San   Antero.    

–       Informar sobre los incidentes de   desacato que se han iniciado en contra del municipio de San Antero con   fundamento en el incumplimiento de las órdenes dadas en la sentencia del 24 de   octubre de 2008, y allegar todo lo relacionado con los mismos.    

–       Informar si se tiene   conocimiento sobre algún proceso iniciado ante la jurisdicción contencioso   administrativa en aras de obtener el pago de acreencias laborales y sanción   moratoria debidas por el municipio de San Antero en cabeza de los docentes   beneficiarios en las resoluciones No. 093 del 9 de febrero y 144 del 3 de marzo   de 2004, y además quienes fueron beneficiarios luego con la providencia de   amparo del 24 de octubre de 2008.    

–       Aclarar a este despacho en   calidad de qué se encontraban los señores Josefa María Rodríguez Suárez, Carmen   Susana Núñez Garcés y Oberth Antonio Zurita Rodríguez, vinculados el municipio   de San Antero entre los años 2000 y 2003. Allegar toda la documentación   pertinente.    

–       Con base en la respuesta   anterior, señalar de qué prestaciones sociales eran beneficiarios en ejercicio   de las labores realizadas como docentes los señores antes mencionados.    

–       Explicar a este despacho los   antecedentes de las Resoluciones No. 093 del 9 de febrero y 144 del 3 de marzo   de 2004, mediante las cuales se reconoció y ordenó la cancelación por concepto   de prestaciones sociales a personal docente y administrativo del municipio de   San Antero, ¿Por qué razón ninguno de los señores accionantes fue incluido en   estas resoluciones?    

–       Informar el estado actual de los   pagos de acreencias laborales y sanción moratoria ordenados en la sentencia de   24 de octubre de 2008 por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero a favor   de los docentes. Concretamente con lo que correspondía a los señores Josefa   María Rodríguez Suárez, Carmen Susana Núñez Garcés y Oberth Antonio Zurita   Rodríguez.    

–       Aclarar a este despacho el   estado actual del cumplimiento del acuerdo de pago suscrito el 14 de noviembre   de 2008, entre el municipio de San Antero y la doctora Amira Esther Martiniano   Tobias apoderada de los accionantes Yersilia Banda Saenz y otros, originado por   las órdenes dadas por el juez de tutela en la providencia del 24 de octubre de   2008”.    

Adicionalmente, la Sala consideró pertinente oficiar a   las autoridades de control como a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de   la Judicatura, a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de   la Nación, para que informaran al despacho   del magistrado sustanciador, “i) si se han iniciado investigaciones penales,   fiscales o disciplinarias en razón del reconocimiento y pago de las acreencias   laborales a docentes del municipio de San Antero originadas por la providencia   del 24 de octubre de 2008 y posteriores incidentes de desacato, concretamente a   los hechos presentados en este auto, y ii) en qué estado se encuentran las   investigaciones al respecto”.    

1.4.29.2.2.Posteriormente,   y ante la necesidad de conocer el expediente de la tutela emitida en el año   2008, el Magistrado Sustanciador el 16 de noviembre de 2012, emitió un Auto   resolviendo,    

“ORDENAR al Juzgado Promiscuo   Municipal de San Antero, Córdoba, remitir en el término de tres (3) días   hábiles contados a partir del recibo de la comunicación del presente auto a esta   Corporación, los siguientes expedientes de tutela sobre los que tuvo   conocimiento en primera instancia: (i) el expediente con radicado No.   23-672-40-89-001-2008-00174-00 que contiene la acción de tutela interpuesta por  la señora Yersilia Banda Sáenz y otros contra el municipio de San Antero, y  (ii) el expediente con radicado No. 2010-00289-00 que contiene la acción   de tutela interpuesta por las señoras Josefa María Rodríguez Suárez y   Yenny Rhenals Julio contra el municipio de San Antero”.    

En respuesta, la Secretaría General de la Corte   Constitucional el 12 de febrero de 2013, remitió al despacho del Magistrado   Sustanciador, escrito de la Dra. María Teresa Vergara Gutiérrez, Jueza   representante del Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, en el que advierte   que los expedientes solicitados,    

“fueron remitidos a la Fiscalía 24 Delegada para   investigar Funcionarios Judiciales, a cargo del doctor Demostenes Camargo de   Ávila, y se encuentran en dicho Despacho Judicial. Dichos expedientes fueron   retirados mediante orden de trabajo exhibida por personal adscrito al Cuerpo   Técnico de la Fiscalía, y se remitieron sus originales debido a que, eran   demasiado extensos y en las condiciones de este Despacho judicial, era casi   imposible su reproducción fotostática”    

Debido a aquélla respuesta, se emitió un auto el 18 de   febrero de 2013, por medio del cual se ordenó a la Fiscalía 24 Delegada ante el   Tribunal Superior de Bogotá -Unidad Nacional para la Investigación de   Funcionarios de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación- remitir los   expedientes de tutela sobre los que tuvo conocimiento en primera instancia el   Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero y que fueron remitidos para su   investigación a aquella entidad.    

1.4.29.2.3.      Igualmente, mediante Auto del   30 de abril de 2013, el Magistrado Sustanciador, solicitó a las autoridades   disciplinarias y de control copia de los expedientes de investigación   adelantados por cada una y solicitó que se le informara el estado actual de   éstas. Entre las autoridades a las que se les solicitó tal información están:   Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Consejo   Seccional de la Judicatura de Córdoba, Procuraduría General de la Nación,   Fiscalía 24 Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá, Dirección Seccional de   Fiscalías de Montería, Alcaldía del municipio de San Antero, Córdoba y   Contraloría General del Departamento de Córdoba Montería.    

1.4.29.2.4.      Finalmente, mediante Auto del   30 de mayo de 2013, el Magistrado Sustanciador consideró necesario que todas las   personas que pudieran verse afectadas con la decisión sobre la revisión de los   expedientes en referencia y sus antecedentes directos, como lo es la sentencia   proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero en octubre de 2008,   se manifestaran  en lo que estimaran pertinente. Por esto, ordenó a la   Alcaldía del municipio de San Antero, Córdoba fijar un aviso, o a través del   medio que considere más idóneo, por un término de cinco (5) días hábiles, en las   instalaciones de la entidad comunicando a los interesados que actualmente se   encuentran en revisión en la Corte Constitucional las acciones de tutela   relacionadas con el cumplimiento de la sentencia emitida por el Juzgado   Promiscuo Municipal de San Antero el 24 de octubre de 2008, y pusiera a   disposición de los interesados copia íntegra del Auto.    

Sobre lo solicitado y las respuestas oportunamente   allegadas a la Secretaría General de la Corte Constitucional, se hará referencia   a lo largo de las consideraciones y el análisis del caso concreto.    

2.                  CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL    

2.1.          COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD    

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte   Constitucional, en desarrollo de las   facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución,   es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta   referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por   la sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el   reglamento de la Corporación.    

2.2.          PROBLEMA JURÍDICO    

En principio, la Sala debe determinar si   las acciones de tutela presentadas por los accionantes de ambos expedientes   cumplen con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela   contra providencias judiciales para cuestionar las providencias emitidas por   el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, a través de las cuales se   resolvió negativamente el incidente de desacato en contra del municipio de San   Antero. En el caso de la acción de tutela interpuesta por la señora Josefa   María Rodríguez Suarez, la providencia del 25 de mayo de 2011, y en el caso de   los señores Carmen Susana Núñez Garcés y Oberth Antonio Zurita Rodríguez, la   decisión del 20 de septiembre del mismo año.    

No obstante, la Sala avizora serias   irregularidades procesales y probatorias en la sentencia que dio origen a estos   incidentes de desacato, por ello, también analizará la procedencia de la   acción de tutela interpuesta y concedida mediante sentencia del 24 de   octubre de 2008 por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, en la cual se   ordenó a este municipio el pago de acreencias laborales a 120 docentes. Por este   motivo, la Sala deberá analizar cuál es el objetivo de los requisitos de   procedencia de la acción de tutela con relación a la vigilancia y protección de   un bien jurídico colectivo, como lo es el patrimonio público.    

Para resolver estos interrogantes, la Sala   desarrollará las siguientes temáticas: (i) la procedencia de la acción de   tutela contra providencias judiciales, (ii) la   naturaleza y alcance del incidente de desacato y la procedencia de la   acción de tutela contra la providencia que resuelve el incidente de desacato y   (iii)  el papel del juez de tutela frente a la protección del patrimonio público. Con   fundamento en esas consideraciones se realizará el análisis del caso concreto.    

2.3.          PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE   TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES    

2.3.1.  Atendiendo los parámetros establecidos en los artículos   86 de la Constitución Política, 2° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y   Políticos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[6],   esta Corte ha decantado progresivamente pautas respecto a las condiciones   excepcionales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias   judiciales.    

2.3.2.  Según lo ha expresado esta Corporación, la tutela   contra decisiones judiciales es de alcance excepcional y restringido[7] y se predica   sólo de aquellos eventos en los que pueda considerarse que una actuación del   juzgador es manifiestamente contraria al orden jurídico o al precedente judicial   aplicable, y violatoria de derechos fundamentales como los derechos al debido   proceso y al acceso a la administración de justicia. Esta afirmación encuentra   un claro fundamento en la implementación por parte del Constituyente del 91 de   un nuevo sistema de justicia constitucional basado, concretamente, “(i)  en el carácter normativo y supremo de la Carta Política que vincula a todos los   poderes públicos; (ii) en el reconocimiento de la efectividad y primacía   de los derechos fundamentales; (iii) en la existencia de la Corte   Constitucional a quien se le atribuye la interpretación de la Constitución y la   protección de los derechos fundamentales; (iv) y en la posibilidad   reconocida a toda persona para promover acción de tutela contra cualquier   autoridad pública en defensa de sus derechos fundamentales.”[8]    

2.3.3.  La Sala Plena de la Corte en la sentencia C-590 de   2005[9]  expuso el precedente vigente sobre la materia; en ella se distingue entre   requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra   sentencias. Los primeros tienen que ver con condiciones fácticas y de   procedimiento, que buscan hacer compatible el amparo con la eficacia de valores   de estirpe constitucional y legal como la seguridad jurídica, los efectos de la   cosa juzgada, la independencia y autonomía del juez, al igual que la   distribución jerárquica de competencias al interior de la rama jurisdiccional.   Los segundos se refieren a los defectos en que puede incurrir una decisión   judicial y que la hacen incompatible con la Constitución.    

Los requisitos generales de procedencia de la acción de   tutela contra providencias judiciales, según lo expuso la sentencia C-590 de   2005[10],   son los siguientes:    

“Que la cuestión que se discuta resulte de evidente   relevancia constitucional. Para la Corte, el juez constitucional no puede   estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional   so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras   jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda   claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es   genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos   fundamentales de las partes.”    

“Que se hayan agotado todos los medios    -ordinarios y extraordinarios-,  de defensa judicial al alcance de la   persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio   iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos   los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la   defensa de sus derechos.  De no ser así, esto es, de asumirse la acción de   tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de   vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar   en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de   propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta   última.”    

“Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir,   que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a   partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, permitir   que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la   decisión, comportaría sacrificar los principios de cosa juzgada y seguridad   jurídica, ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta   incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de   resolución de conflictos.”    

“Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe   quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la   sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte   actora. No obstante, si la irregularidad comporta grave lesión de derechos   fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de   imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se   genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello   hay lugar a la anulación del juicio correspondiente.”    

“Que la parte actora identifique de manera razonable   tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que   hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere   sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela   llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no   previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en   cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión   judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo   ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.”    

“Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por   cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden   prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas   son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso   en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión   de la Sala respectiva, se tornan definitivas.”    

De otro lado, las causales específicas o defectos que   hacen procedente la acción de tutela contra providencias judiciales son los   siguientes:    

“Defecto procedimental absoluto, falencia que se   origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento   establecido. Igual que en el caso anterior, la concurrencia del defecto fáctico   tiene naturaleza cualificada, pues se exige que se esté ante un trámite judicial   que se haya surtido bajo la plena inobservancia de las reglas de procedimiento   que le eran aplicables, lo que ocasiona que la decisión adoptada responde   únicamente al capricho y la arbitrariedad del funcionario judicial y, en   consecuencia, desconoce el derecho fundamental al debido proceso.[11]     

Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio   que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.    Al respecto, debe recalcarse que este es uno de los supuestos más exigentes para   su comprobación como causal de procedencia de la acción de tutela contra   sentencias. Ello debido a que la valoración de las pruebas en el proceso es uno   de los campos en que se expresa, en mayor medida, el ejercicio de la autonomía e   independencia judicial. El ejercicio epistemológico que precede al fallo es una   tarea que involucra, no solo la consideración acerca de las consecuencias   jurídicas que, en materia probatoria, impone el ordenamiento jurídico positivo,   sino también la valoración que de los hechos del caso realice el funcionario   judicial, a partir de su propia experiencia y de su conocimiento sobre el área   del derecho correspondiente, tópicos que suelen reunirse bajo el concepto de   sana crítica.    

Defecto material o sustantivo, que se presenta cuando se decide con base en normas   inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto. Esta misma falencia concurre cuando se presenta una   evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. Así, el   defecto material o sustantivo apela a la necesidad de que la sentencia judicial   tenga un soporte racional argumentativo mínimo, esto es, que (i) se soporte en   las normas constitucionales y legales que resulten aplicables; (ii) acredite   consonancia entre la motivación, que da cuenta del reconocimiento de esos   preceptos de derecho positivo y su contraste con el material probatorio legal y   debidamente recaudado durante el trámite, y la decisión que adopta el juez del   conocimiento.[12]    

Error inducido, tradicionalmente denominado como “vía de hecho por   consecuencia”  que se presenta cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un   engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión   que afecta derechos fundamentales.[13]    

Sentencia sin motivación, que implica el incumplimiento   de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos   y jurídicos de sus decisiones, pues precisamente en esa motivación reposa la   legitimidad de su órbita funcional.  Este tipo de falencia se distingue del   defecto fáctico, en cuanto no se estructura a partir de la disconformidad entre   la motivación de la sentencia y su parte resolutiva, sino en la ausencia de   razonamientos que sustenten lo decidido.  Es evidente que una exigencia de   racionalidad mínima de toda actuación judicial es que exprese los argumentos que   hacen inferir la decisión correspondiente. Cuando este ineludible presupuesto no   puede verificarse, la sentencia contradice aspectos que hacen parte del núcleo   esencial del derecho fundamental al debido proceso.    

Desconocimiento del precedente, hipótesis que se   presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un   derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente   dicho alcance. En estos casos la   tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido   constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.”[14]    

El estudio jurisprudencial permite advertir que el   asunto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales “se   muestra complejo, puesto que la adecuada protección de los principios y valores   constitucionales implica un ejercicio de ponderación entre la eficacia de la   mencionada acción -presupuesto del Estado Social y Democrático de Derecho-, y la   vigencia de la autonomía e independencia judicial, el principio de cosa juzgada   y la seguridad jurídica”.[15]    

2.3.4.   En resumen, como ha sido   señalado en reciente jurisprudencia, la acción de tutela contra providencias   judiciales es un instrumento excepcional, dirigido a enfrentar aquellas   situaciones en que la decisión del juez incurre en graves falencias de   relevancia constitucional, las cuales tornan la decisión incompatible con la   Constitución. En este sentido, la acción de tutela contra decisión judicial es   concebida como un juicio de validez y no como un juicio de corrección[16]del   fallo cuestionado, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva   instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de   interpretación normativa, que dieron origen a la controversia.    

2.4.          NATURALEZA Y OBJETO DEL   INCIDENTE DE DESACATO. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA LA DECISIÓN QUE   DA POR TERMINADO EL INCIDENTE. Reiteración jurisprudencial.    

2.4.1.  La acción de tutela, como mecanismo judicial sumario,   sencillo e informal, pretende asegurar la vigencia y el goce real y efectivo de   los derechos constitucionales fundamentales. Por ello, el artículo 86 de la   Constitución, en diferentes apartes, alude a que la protección de los derechos   fundamentales cuya tutela se impetra es “inmediata” y que el fallo que la   ordena, “será de inmediato cumplimiento”. En ese orden, el proceso de la acción   de tutela sólo culmina cuando se ha dado cumplimiento a las órdenes del juez de   tutela, pues éstas buscan restituir la integridad de los derechos fundamentales   vulnerados, y sin su efectivo cumplimiento, la acción de tutela incoada por el   actor resultaría inocua.    

Es así como, el fallo que concede la protección al   accionante, debe estar constituido por dos elementos: a) por la decisión de   amparar los derechos fundamentales vulnerados, y b) por la emisión de órdenes   que restituyan la integridad de los derechos dentro de un plazo razonable.    

2.4.2.  Cuando el particular o autoridad responsable no da   cumplimiento a las órdenes y la situación del actor se mantiene incólume, se   puede acudir a los dos mecanismos de cumplimiento del fallo establecidos en el   Decreto 2591 de 1991; (a) El artículo 27 ordena que la autoridad   demandada debe cumplir lo ordenado por la sentencia, pues en caso de no hacerlo,   de oficio, o a petición de parte, pueden suceder los siguientes escenarios: (i)   Que el juez requiera al superior del responsable, para que se cumpla el fallo,   ordenándole abrir un proceso disciplinario al renuente, (ii) que el juez ordene   abrir proceso disciplinario al superior que no haya tomado todas las medidas   necesarias para el cumplimiento, caso en el cual el juez podrá sancionar por   desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia y (iii) que   el juez adopte directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del   fallo[17].   Termina el artículo señalando que el juez mantiene la competencia sobre el   asunto hasta que esté completamente restablecido el derecho amparado o   eliminadas las causas de la amenaza.    

(b) Por su   parte, del artículo 52 del Decreto 2591, se deriva otro mecanismo de naturaleza   sancionatoria el cual hace referencia al incidente de desacato:     

“Artículo 52. Desacato. La persona que incumpliere una   orden de un juez proferida con base en el presente Decreto, incurrirá en   desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte   (20) salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere   señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones   penales a que hubiere lugar”.    

“La sanción será impuesta por el mismo juez mediante   trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá   dentro de los tres siguientes si debe revocarse la sanción (…)”.    

Cabe advertir entonces, que el Decreto 2591 de 1991   contempla dos figuras distintas para el cumplimiento de la sentencia que se   emite en el trámite de una acción de tutela, aquella dispuesta en el artículo   27, sobre avisar al superior del responsable dentro de las cuarenta y ocho horas   siguientes de emitido el fallo, y la concebida en el artículo 52, sobre el   incidente de desacato como sanción por el incumplimiento. Teniendo en cuenta   estas dos figuras del decreto, es necesario aclarar que se trata de dos   mecanismos judiciales distintos, los cuales, a pesar de que comparten el mismo   objetivo, que es el de lograr el restablecimiento de los derechos fundamentales,   el primero –artículo 27- hace referencia concreta a los pasos que debe el juez   agotar, en caso de que, dentro del término señalado en el fallo, se incumpla la   orden dada, en cambio el segundo –artículo 52-, se trata de una opción que tiene   el juez para hacer cumplir, de manera coercitiva, las órdenes del fallo. Al   respecto, la Corte Constitucional ha establecido:    

 “La facultad para sancionar por desacato es una opción   que tiene el juez frente al incumplimiento pero no puede confundirse en manera   alguna con la potestad que tiene para hacer efectiva la orden de tutela. Es   decir, el juez puede adelantar el incidente de desacato y sancionar a o los   responsables y simultáneamente puede adelantar las diligencias tendentes a   obtener el cumplimiento de la orden. Un trámite no excluye al otro y de igual   manera la competencia para hacer efectivo el cumplimiento de la orden no es   requisito necesario ni previo para poder imponer la sanción”.[18]    

En el mismo sentido la Corte Constitucional en   sentencia T-459 de 2003[19],   estableció las diferencias concretas entre el cumplimiento del fallo y el   incidente de la siguiente manera:    

“Las diferencias entre el desacato y el cumplimiento   son las  siguientes:    

i.)   El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la   garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento   disciplinario de creación legal.    

ii.) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es   objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.    

iii.)          La competencia y las   circunstancias  para el cumplimiento de la sentencia se basan en los   artículos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en   los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo   normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.    

iv.)           El desacato es a petición de   parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por   el interesado o por el Ministerio Público.”    

Así pues, al ser el desacato una manifestación del   poder disciplinario del juez, la responsabilidad de quien en él incurra es   subjetiva, lo que indica que no puede presumirse la responsabilidad por el sólo   hecho del incumplimiento sino que para que haya lugar a imponer la sanción se   requiere comprobar la negligencia de la persona comprometida[20]. Lo anterior es   independiente de la sanción penal que por esa conducta le pueda ser atribuible   al responsable y del delito de fraude a resolución judicial, al tenor de lo   dispuesto en el artículo 53 del Decreto 2591 de 1991.    

2.4.3.  Ahora bien, en lo referente al trámite del incidente de   desacato, es decir el contemplado en el artículo 52 del Decreto 2591, la Corte   Constitucional ha señalado que el texto transcrito dispone, toda la estructura   procesal de la actuación que debe surtirse para la declaración de que una   persona ha incurrido en desacato y la imposición de la correspondiente sanción,   al determinarse el medio que debe utilizarse, esto es, el trámite de un    incidente, el juez competente, y el mecanismo para revisar y controlar la   decisión sancionatoria[21].   Adicionalmente, la Corporación ha afirmado[22]  que hay lugar a la sanción por desacato, cuando lo ordenado por la autoridad no   se ha ejecutado, o cuando ha sido ejecutado de manera incompleta, o en aquellos   casos en los que al ejecutar, se ha cambiado o malentendido la decisión   judicial. De tal forma, que “el incidente de desacato, se trata de una medida   judicial, de carácter sancionatorio, que acontece a petición de parte y que se   somete a la cuerda procesal de los incidentes, dispuesta en el C. de   Procedimiento Civil. El desacato será declarado por el juez una vez escuchada y   vencida la parte renuente, evento en el que se sancionará.”[23]    

Lo mencionado ha sido establecido por la Corte   Constitucional con las siguientes palabras:     

“El incidente de desacato es un mecanismo de creación   legal que procede a petición de la parte interesada, de oficio o por   intervención del Ministerio Público, el cual tiene como propósito que el juez   constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con   arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se   protejan derechos fundamentales. De acuerdo con su formulación jurídica, el   incidente de desacato ha sido entendido como un procedimiento: (i) que se   inscribe en el ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio; (ii) cuyo   trámite tiene carácter incidental. La Corte Constitucional ha manifestado que la   sanción que puede ser impuesta dentro del incidente de desacato tiene carácter   disciplinario, dentro de los rangos de multa y arresto, resaltando que, si bien   entre los objetivos del incidente de desacato está sancionar el incumplimiento   del fallo de tutela por parte de la autoridad responsable, ciertamente lo que se   busca lograr es el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser   ejecutada y, por ende, la protección de los derechos fundamentales con ella   protegidos”.[24]    

Asimismo, la Sala Séptima de Revisión de la Corte   Constitucional en la sentencia T-527 de 2012[25],   estableció que al igual que cualquier proceso judicial, deben acatarse las   reglas del debido proceso para ambas partes, y en esa medida, quien sea acusado   de incumplir una orden judicial, no puede acudir a la ocurrencia de hechos   nuevos como causal para sustraerse de las obligaciones impuestas, y quien   acusa no puede derivar el incumplimiento de acontecimientos que no fueron   estudiados u ordenados en el proceso correspondiente. Igualmente, en la   providencia citada, la Corte advirtió que la actividad del juez que conoce del   incidente, debe partir de lo decidido en la sentencia, y concretamente, de la   parte resolutiva del fallo cuyo cumplimiento se alega, a fin de determinar los   siguientes elementos básicos: “(i) a quién estaba dirigida la orden; (ii)   cuál fue el término otorgado para ejecutarla; y (iii) cuál es el alcance de la   misma”. Continúa la Sala aduciendo que:    

(i)  En primer lugar, dando por terminado el incidente por haberse encontrado que el   fallo cuyo incumplimiento se alega fue efectivamente acatado en debida forma y   de manera oportuna por el destinatario de la orden.    

(ii)  En segundo lugar, se continúa con el trámite del incidente de desacato de   comprobarse que en efecto subsiste el  incumplimiento, en cuyo caso el juez de tutela deberá “identificar las razones   por las cuales se produjo, con el fin de establecer las medidas necesarias para   proteger efectivamente el derecho, y si existió o no responsabilidad subjetiva   de la persona obligada.”[27]    

Ahora bien, cuando en el trámite del incidente de   desacato se confirma que la orden judicial no ha sido acatada por el obligado,   esta sola circunstancia genera varias situaciones judiciales distintas: (i)  la reiteración de la orden judicial incumplida por parte del juez de desacato,   en cuyo caso, podrá, solo de manera excepcional, contemplar algunos   cambios o ajustes a dicha orden, con la única finalidad de lograr el efectivo   cumplimiento de la misma. Así, no solo se procura dar cumplimiento a una orden   judicial, sino que además, se alcanza el fin primordial de la acción de tutela,   cual es lograr la garantía y protección efectiva de los derechos fundamentales   conculcados.    

Así mismo, otro de los efectos del desacato es (ii)  la imposición de las sanciones de arresto y/o multa que se contemplan en el   Decreto 2591 de 1991. A diferencia de las sanciones penales, las contempladas en   el incidente de desacato se encaminan en esencia a lograr la eficacia en el   cumplimiento de las órdenes impartidas por el juez de amparo[28].[29]    

Por ello, el apremio que supone la imposición de una   sanción por desacato puede llevar a que el accionado se persuada en cumplir la   orden de tutela a él impuesta. Frente a ese panorama, si el trámite de desacato   ya inició o el mismo se ha adelantado en gran medida, la imposición de alguna de   las sanciones contempladas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, podrá   evitarse, si en el transcurso de dicho trámite se verifica que el fallo se ha   cumplido”[30]. (Énfasis de   la Sala)    

Como parte del incidente de desacato, existe la   consulta, cuya finalidad es la de establecer específicamente la legalidad del   auto que impone la sanción por desacato, y por ende, ya en esta etapa del   trámite, no es posible analizar la legalidad de la providencia de tutela sobre   la cual se alega el incumplimiento.[31]  La consulta es “un grado de jurisdicción que procede sin necesidad de   solicitud de ninguna de las partes comprometidas en el proceso y, en ese   sentido, es un mecanismo automático que lleva al juez de nivel superior a   establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, generalmente   con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a la parte   más débil en la relación jurídica de que se trata”[32].En   suma, el incidente de desacato finaliza con un auto, el que, si impone la   sanción, es consultado ante el superior para que éste revise la actuación   surtida por el inferior, pero, si ocurre lo contrario, allí concluye la   actuación, toda vez que el legislador no previó la posibilidad de que dicho auto   pueda ser susceptible de apelación. Es claro que si se impone la medida   correccional, ésta no podrá hacerse efectiva hasta tanto el superior no confirme   el auto consultado[33].    

Cabe finalmente resaltar, que el incidente de desacato   es un instrumento judicial que ofrece la acción de tutela para asegurar el   cumplimiento de lo ordenado por el juez constitucional, sin embargo no puede   convertirse en un mecanismo de presión infructuosa al utilizarse para debatirse   nuevas pretensiones que no fueron estudiadas en las instancias judiciales   correspondientes. Además, debe tenerse en cuenta que su iniciación debe darse en   un tiempo razonable entre la orden emitida y su presunto incumplimiento, pues   iniciar incidentes luego de un tiempo considerablemente prolongado, contraría al   mismo tiempo la esencia misma del recurso de amparo que es la de evitar un   perjuicio irremediable.    

2.4.4.  En conclusión, puede afirmarse que la acción de tutela   tiene un objetivo concreto y es el de garantizar la integridad y la vigencia de   los derechos fundamentales, así, cuando un ciudadano acude a éste mecanismo   judicial, pretende, que al ser concedido el amparo, se cumplan las órdenes dadas   por el juez constitucional. Para ello, está contemplado el cumplimiento del   fallo y el incidente de desacato, como figuras independientes con las que cuenta   el juez para tomar todas las medidas para hacer efectivo lo ordenado por él. Por   su parte, el incidente de desacato es de naturaleza coercitiva y disciplinaria,   que demanda una responsabilidad de tipo subjetivo, consistente en que el mero   incumplimiento del fallo no genera la sanción, sino que es necesario que se   pruebe la negligencia de la persona o autoridad llamada a cumplir la sentencia   de tutela. Finalmente, al ser el incidente de desacato un trámite judicial,   deben garantizarse las reglas del debido proceso y la defensa para ambas partes.    

2.4.5.  Procedencia de la acción de tutela contra la decisión   que da por terminado el incidente.    

2.4.5.1.                  La observancia del debido   proceso es perentoria durante el trámite incidental, lo cual presume que el   juez, sin desconocer que debe tramitarse al igual que la tutela de manera   expedita, no puede descuidar la garantía del derecho al debido proceso y el   derecho de defensa. En ese orden, el juez debe actuar con diligencia cumpliendo   ciertas cargas: Debe (i) comunicar al incumplido sobre la iniciación del mismo y   darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado   cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa. Es preciso decir   que el responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir la orden, pero   sólo en el evento en que ella sea absolutamente de imposible cumplimiento, lo   cual debe demostrar por cualquier medio probatorio. Así mismo, debe (ii)   practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes son   indispensables para adoptar la decisión; (iii) notificar la decisión; y, en caso   de que haya lugar a ello, (iv) remitir el expediente en consulta ante el   superior.    

Al respecto en Sentencia T-014 de 2009[34], expuso lo siguiente:    

“De otra parte, esta corporación ha reconocido la   posibilidad de que, con ocasión de la aplicación de alguna de estas medidas que   buscan garantizar la prevalencia de los derechos fundamentales, se generen   situaciones que, a su turno, comprometan derechos de esa misma naturaleza,   particularmente el derecho al debido proceso de cualquiera de las dos partes que   como demandante y demandado participaron en el trámite de la ya resuelta acción   de tutela.    

Esta circunstancia puede afectar a quien inicialmente   solicitó la protección tutelar, si la renuencia de quien fue demandado continúa   impidiendo el efectivo disfrute del derecho fundamental cuya protección fue   judicialmente ordenada, y el juez que conoce del incidente se niega,   injustificadamente, a reconocer el desacato que se ha planteado. Del otro   lado, el demandado también puede ver lesionado su derecho al debido proceso,   especialmente si se le sanciona sin que se reúnan los presupuestos de hecho   necesarios para ello.    

Por todo lo anterior, en varias oportunidades ha   reconocido esta corporación  que, excepcionalmente, es posible cuestionar,   mediante el uso de la acción de tutela, la decisión del incidente de desacato   que hubiere sido promovido por el actor de otra acción de tutela previamente   tramitada, posibilidad que, según lo antes explicado, está abierta tanto a la   persona que hubiere resultado sancionada al término de dicho incidente, como al   demandante que solicitó la apertura de aquél (…).”    

En virtud de ello, y debido a que la decisión de   incidente de desacato es una providencia judicial, en el evento en que durante   el curso del incidente se advierta desconocimiento del derecho al debido proceso   y como consecuencia de ello se constituya una vía de hecho, es perfectamente   admisible que quien considere vulnerado su derecho acuda a la acción de tutela   en procura de obtener protección constitucional. Así, la jurisprudencia   constitucional vigente[35]  ha sido clara en señalar la procedencia excepcional de la acción de tutela   respecto de decisiones proferidas en el trámite de un incidente de desacato,   siempre que se cumpla con los siguientes presupuestos:    

a)   Que se demuestre la existencia de   una de las causales generales o específicas de procedibilidad de la acción de   tutela contra providencias judiciales (mencionadas por esta Sala en el primer   título de esta providencia);    

b)   que el trámite del incidente haya   finalizado con decisión debidamente ejecutoriada. Esta fue la conclusión   planteada por la Corte en la sentencia T-1113 de 2005[36] en la cual, al momento de   estudiar los requisitos de procedencia de la acción en ese evento particular,   sostuvo que “(…) cuando la decisión es desfavorable a la entidad accionada,   es decir, cuando se sanciona por desacato, opera automáticamente el grado   jurisdiccional de la consulta ante el superior jerárquico. Por el contrario, si   la decisión es favorable al obligado y el juez concluye que no hay lugar a   sanción porque la orden se cumplió, allí termina la actuación.|| 12. Una vez   queda en firme la decisión del incidente de desacato resulta procedente la   acción de tutela. Sin embargo, la acción será improcedente si se   interpone antes de finalizado el trámite, incluyendo en este, la etapa de   consulta.|| 13. Para que la acción de tutela prospere es necesario que se   compruebe que con la decisión de desacato el juez vulneró los derechos   fundamentales de alguna de las partes. En particular, la Corte ha considerado   procedente el amparo cuando el juez del desacato se extralimita en el   cumplimiento de sus funciones, cuando vulnera el derecho a la defensa de las   partes o cuando impone una sanción arbitraria.”[37]  (Énfasis de la Sala).    

c)    En relación con el demandante se ha   precisado que    

“(i) sus argumentos en el trámite del incidente de   desacato y en la acción de tutela contra éste deben ser coherentes y no deben   contradecirse;    

(ii) no le es dado presentar asuntos nuevos pues el   momento procesal para argumentarlos es en el mismo incidente de desacato; y    

(iii) no puede pedir o presentar pruebas que no fueron   originalmente solicitadas y que el juez no estaba obligado a practicar   oficiosamente”[38]    

De tal forma que, la tutela contra la decisión que da   por terminado un trámite de incidente de desacato, por tratarse también de una   providencia judicial, es excepcionalmente procedente y debe cumplir con los   mismos presupuestos de procedibilidad establecidos por la jurisprudencia   constitucional en los casos en los que se atacan sentencias. Sin embargo, por   tratarse de una acción de tutela que busca desvirtuar la decisión tomada dentro   de una figura y un trámite que se deriva del presunto incumplimiento de una   orden del amparo de un derecho fundamental, tiene además requisitos específicos   que deben observarse con miras a evitar que el juez competente en decidir si hay   o no incumplimiento, se desvíe de su cauce y se cometan actuaciones temerarias   desconociendo la decisión inicial. Así, la misma jurisprudencia ha señalado al   respecto que,    

“De esta forma, si se logra verificar que una vez   ejecutoriado un fallo de tutela que concede la protección de derechos   fundamentales, la autoridad pública o el particular obligado al cumplimiento del   mismo, no lo ha materializado en los términos expuestos en la parte resolutiva   del mismo, y el juez constitucional de primera instancia se niega a hacer   cumplir su propia sentencia una vez iniciado el desacato, el accionante al   cual se le protegieron sus derechos constitucionales, puede acudir nuevamente   ante otro juez de tutela con el fin de que se protejan sus derechos   fundamentales a la cosa juzgada, al debido proceso y al acceso real y efectivo a   la justicia. (…)    

En este caso, el nuevo juez constitucional podrá  (i) dejar sin efectos las providencias judiciales que denegaron dar   trámite al incidente de desacato (ii) que declararon cumplido el fallo de tutela   sin que se hubiera atendido a la parte resolutiva del mismo (iii) o que hubiere   decretado una sanción al obligado a cumplirlo sin el respeto por el debido   proceso”[39]. (Énfasis de la Sala)    

2.5.          EL PAPEL DEL JUEZ DE TUTELA   FRENTE A LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO PÚBLICO    

Con ocasión de las circunstancias que   dieron origen a los amparos revisados en la presente providencia, la Sala   considera importante realizar unas consideraciones acerca del rol que deben   tener los jueces constitucionales frente al patrimonio público,   independientemente de su papel y la debida diligencia frente a la protección de   los derechos fundamentales cuya protección se alega en cada caso.    

2.5.1.  Procesos judiciales como mecanismos que garantizan la   protección del patrimonio público    

2.5.1.1.                  El patrimonio público se   encuentra en la Constitución mencionado como uno de los bienes sobre los cuales   el Ministerio Público debe intervenir en su defensa en los procesos y ante las   autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario (Artículo 277).   Asimismo, el artículo 334, al cual fue adicionado el principio de sostenibilidad   fiscal mediante el Acto Legislativo 3 de 2011[40], es también un criterio   de protección guía para las decisiones que involucran una intervención al   patrimonio público. No obstante, el artículo es claro al afirmar que bajo   ninguna circunstancia se puede invocar el principio de sostenibilidad fiscal   para menoscabar, restringir el alcance o negar la protección efectiva de los   derechos fundamentales.    

2.5.1.2.                  Por su parte, el Consejo de   Estado ha señalado que el concepto de patrimonio público “cobija la totalidad   de bienes, derechos y obligaciones, que son propiedad del Estado y que se   emplean para el cumplimiento de sus atribuciones de conformidad con el   ordenamiento normativo”[41].  En el mismo sentido ha afirmado que el derecho y deber de defender el patrimonio   público es de carácter colectivo:    

“(…) el derecho colectivo a la defensa del patrimonio   público implica que los recursos públicos sean administrados de manera   eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, con   lo cual se evita el detrimento patrimonial. A su vez, el Consejo de Estado ha   concluido en múltiples ocasiones “que la afectación de patrimonio público   implica de suyo la vulneración al derecho colectivo de la moralidad   administrativa” por cuanto generalmente supone “la falta de honestidad y   pulcritud en las actuaciones administrativas en el manejo de recursos públicos”   Por último, es preciso resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha   reconocido que el derecho a la defensa del patrimonio público ostenta doble   finalidad: “la primera, el mantenimiento de la integridad de su contenido, es   decir prevenir y combatir su detrimento; y la segunda, que sus elementos sean   eficiente y responsablemente administrados; todo ello, obviamente, conforme lo   dispone la normatividad respectiva”[42]. (Énfasis de la Sala).    

Adicionalmente ha señalado que implica, por   ser un derecho colectivo[43],   no sólo el buen manejo de los recursos públicos por parte de las autoridades   estatales, sino también alude a la utilización de los mismos de acuerdo con su   objetivo. En palabras del Tribunal Contencioso:    

“El derecho colectivo al patrimonio público alude no   solo a “la eficiencia y transparencia en el manejo y administración de los   recursos públicos sino también a la utilización de los mismos de acuerdo con su   objeto y, en especial, con la finalidad social del Estado”. En tal virtud,   si el funcionario público o el particular administraron indebidamente recursos   públicos, bien “porque lo hizo en forma negligente o ineficiente, o porque los   destinó a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas,   afectaron el patrimonio público”[44]. (Énfasis de la Sala)    

2.5.1.3.                  De igual forma, todas las   autoridades estatales, e incluso los ciudadanos, deben velar por la protección   del patrimonio público ya que resulta ser un bien colectivo que importa a todos.   En desarrollo de este deber, la Constitución y la Ley imponen a entidades   específicas deberes de vigilancia concretos frente al patrimonio público. Para   nombrar algunos ejemplos, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[45],   es la entidad encargada de coordinar, dirigir y regular la administración y   recaudación de impuestos, de darle seguimiento al Presupuesto General de la   Nación, de administrar el Tesoro Nacional, de efectuar el seguimiento de la   gestión financiera y a las inversiones de las entidades descentralizadas de   orden nacional, de asesorar y asistir a las entidades territoriales en materia   de administración Pública, especialmente en temas de eficiencia administrativa y   fiscal, entre otras funciones.    

También, se pueden nombrar los organismos   de control, como la Contraloría General de la República y el Ministerio Público.   La primera, por mandato constitucional (artículos 267 y 268), ejerce el control   fiscal, vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o   entidades que manejan fondos o bienes de la Nación, en casos que señale la ley,   podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial,   revisa y fenece las cuentas que deben llevar los responsables del erario y   determina el grado de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado,   conceptúa sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las   entidades y organismos del Estado, adelanta procesos de responsabilidad fiscal y   promueva ante las autoridades competentes aportando las pruebas respectivas,   investigaciones penales y disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio   a los intereses patrimoniales del Estado, entre otras funciones.    

Por su parte, la Procuraduría General de la   Nación (artículos 277 y 278 C.P), debe velar por el ejercicio diligente y   eficiente de las funciones administrativas, adelantar procesos disciplinarios   contra quienes desempeñen funciones públicas, intervenir en los procesos y ante   las autoridades judiciales y administrativas, cuando sea necesario en defensa   del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías   fundamentales, desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión   motivada, al funcionario público que incurra en un evidente e indebido provecho   patrimonial en el ejercicio de su cargo de sus funciones, entre otras.    

2.5.1.4.                  Pues bien, el ordenamiento   jurídico impone a unas entidades concretas deberes de inspección y vigilancia   sobre el erario público, sin embargo, se hace necesario resaltar que el derecho   a defender y proteger el patrimonio público, implica un deber de todas las   autoridades estatales, y no sólo de las entidades nombradas. De esa forma,   incluso los jueces, quienes deben emitir sus providencias dentro del marco legal   y conforme a lo que ha resultado suficientemente probado en los procesos que   involucran la responsabilidad patrimonial de entidades públicas, como las   entidades territoriales, deben velar por la protección y la buena destinación de   los dineros que corresponden a la Nación.    

No se quiere con lo anterior   desconocer lo que se incluyó con el Acto Legislativo 3 de 2011, en el cual se   dispuso que “Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia,   autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá   invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales,   restringir su alcance o negar su protección efectiva”, sino por el   contrario, resaltar que para cada pretensión existe en el ordenamiento jurídico   un proceso judicial dispuesto, con los objetivos, herramientas y materiales   procesales acordes con lo que se discute y  se exige. Por eso la existencia   de procesos contencioso administrativos, laborales, comerciales, civiles,   penales, en los que se discuten pretensiones de cada temática y su estructura   procesal se presta para garantizar el acceso a la administración de justicia    y el debido proceso de cada una de las partes.    

De manera que, tratándose de   la protección del patrimonio público, lo anterior no implica que no se pueda   condenar al Estado cuando se equivoca, sino que, de condenarse, debe agotarse un   procedimiento adecuado, y conforme a los requisitos que exige la ley, acompañado   de una adecuada valoración y sustento probatorio según el proceso ordinario que   se exige para este tipo de pretensiones. Y en este punto, es donde las   actuaciones de los jueces encuentran un valor trascendental en la garantía del   bien jurídico colectivo. Así los jueces, en cada uno de los procesos que se   adelante frente a ellos, deben ejercer un papel preponderante tratándose de   pretensiones que involucren al Tesoro Público.    

2.5.2.  La observancia del requisito de subsidiariedad de la   acción de tutela como mecanismo de protección del patrimonio público    

2.5.2.1.                  Dicho lo anterior, es preciso   advertir que cada uno de los procesos y recursos judiciales que ofrece el   ordenamiento jurídico exige unos requisitos de procedencia que debe observar el   ciudadano y el juez para verificar que sea ese y no otro el recurso idóneo para   lograr las pretensiones que se invocan.    

Así, por ejemplo, el recurso de amparo   cuenta con un proceso preferente, sumario e informal, y estas características   son precisamente porque el objetivo del recurso de amparo es garantizar la   protección de los derechos fundamentales que han sido vulnerados o se encuentran   en riesgo de serlo y se está ante la presencia de un perjuicio irremediable. Ese   marco procesal de la acción de tutela, exige de los jueces cumplir con los   términos legales y fallar, en principio, sólo con base en el material probatorio   aportado por las partes, y sólo ante circunstancia complejas decretar de oficio   pruebas adicionales (artículo 21 Decreto 2591 de 1991), pues hacer una etapa   probatoria muy amplia desnaturalizaría la calidad sumaria del proceso de tutela.   Lo anterior exige de parte de los jueces un estudio juicioso de las   circunstancias de la presunta vulneración que se alega, pues no puede invadir   competencias del juez natural.    

En efecto, para evitar lo anterior, la   acción de tutela exige requisitos de procedencia como lo son aquellos dispuestos   en el artículo 86 de la Constitución, los artículos 5, 6 y 42 del Decreto 2591   de 1991 y los desarrollados por vía jurisprudencial; la legitimación por activa   y pasiva, la inmediatez y la subsidiariedad. Estos deben ser observados por el   juez para no resolver conflictos que merecen el estudio procesal idóneo del juez   natural.    

2.5.2.2.                  Es en este punto donde, la Sala   quiere resaltar la importancia del requisito de subsidiariedad de la acción de   tutela, el cual pretende que el ciudadano acuda primero a los recursos   judiciales ordinarios, antes de acudir a una vía sumaria y preferente que no   cuenta con la estructura procesal compleja para probar las pretensiones que   invoca. También lo ha manifestado esta Corporación en su jurisprudencia:                           

 “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un   dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como   objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales,   en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el   artículo 2 Superior.  Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de   tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las   mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de   la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos   dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.”[46]    

2.5.2.3.                  Un ejemplo de lo anterior es   precisamente, lo que ha sostenido la Corte Constitucional en su jurisprudencia   sobre la subsidiariedad de la acción de tutela para exigir acreencias laborales.   Frente a esto ha establecido que la acción   de tutela por regla general, es improcedente para obtener el pago de   acreencias laborales, salvo que el actor   pruebe (i) que no existe otro medio de defensa judicial, o que existiendo no es   efectivo, por una parte, o por otra, (ii) que existe un perjuicio irremediable   al mínimo vital como consecuencia del no pago de lo debido.    

Particularmente, en la   sentencia T-011 de 1998[47],   esta Corporación estableció que la tutela es improcedente cuando se interpone   con la finalidad de “(…) lograr la cancelación de sumas adeudadas cuyo origen   radique en una relación laboral, pues si bien el derecho al trabajo es de   naturaleza fundamental, según lo consagra el artículo 25 de la Carta Política,   debe tenerse en cuenta que el sistema jurídico contempla las vías adecuadas para   hacer efectivo su pago.”    

Sin embargo, la tutela   procede excepcionalmente para ordenar el pago de tales acreencias, si de los   hechos se deriva la falta de idoneidad de la acción o la inminencia de un   perjuicio irremediable. Específicamente, en lo que tiene que ver con la   comprobación de la inminencia de un perjuicio irremediable que justifique la   procedencia de la acción de tutela con el fin de obtener el reconocimiento y   pago de prestaciones sociales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha   “(…) utilizado criterios como (i) la edad del actor(a) para ser considerado(a)   sujeto de especial protección por ser una persona de la tercera edad, (ii) el   estado de salud del (la) solicitante y su familia, y (iii) las condiciones   económicas del peticionario(a)[48].   Adicionalmente, la Corte ha exigido que se haya desplegado cierta actividad   procesal administrativa mínima por parte del interesado(a)[49].”[50]   En ese orden, se garantiza, que con base en las hipótesis transcritas, el juez   constitucional no invada la competencia del juez laboral, y se emitan   providencias por fuera de los cauces procesales previstos en la ley en materia   laboral.    

2.5.2.4.                  De manera que, puede afirmarse   que el requisito de subsidiariedad, más que ser un requisito formal del trámite   de tutela, es una herramienta para los jueces que sirve para indagar si el   proceso judicial que se inicia para lograr el alcance probatorio de una   pretensión, es el más idóneo, o si por el contrario, es necesario acudir a la   vía ordinaria que ofrece la ley. Además, tratándose de acreencias laborales que   presuntamente debe el Estado, las cuales dependen del erario, el requisito de   subsidiariedad tiene el fin de garantizar, que a través de un procedimiento, en   defensa de ambas partes, se observen los pasos necesarios para condenar al   Estado si resulta así probado y evitar condenas que no han cumplido el   procedimiento judicial eficiente y conforme con las necesidades legales.      

Como se verá a continuación, existen casos   en que, si existe una cosa juzgada constitucional que se fundamentó en el   desconocimiento evidente del requisito de subsidiariedad, esto puede generar un   fraude a la ley que conlleva a la necesidad de levantar su intangibilidad, con   miras a proteger bienes colectivos como el patrimonio público.    

2.5.3.  La cosa juzgada no es absoluta    

2.5.3.1.                  Ahora bien, para aclarar el   vínculo que existe entre el derecho colectivo a defender el patrimonio público y   el papel de los jueces de tutela frente a la observancia del requisito de   subsidiariedad, la Sala se remite a la sentencia T-218 de 2012,[51] la cual la Corte declaró   improcedente la acción de tutela por existir vías procesales alternativas, y   dejó sin efectos una sentencia de tutela anterior a la estudiada, que había   ordenado a una entidad pública el pago de prestaciones sociales no acreditadas   debidamente. Lo importante de este precedente es que la Corte dejó sin efectos   una sentencia que constituía cosa juzgada constitucional al haber sido excluida   de revisión, pero que, incluso ante este evento, analizó el proceso de amparo y   encontró un desconocimiento evidente del requisito de subsidiariedad y serias   deficiencias probatorias.    

En síntesis, en virtud de una acción de   tutela instaurada en el dos mil seis (2006), en la cual acreditaron ante el   Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué que se habían desempeñado como   docentes en el sector oficial por 20 años, que su vinculación al mismo se   produjo antes del 31 de diciembre de 1980, y que tenían una edad superior a los   50 años, les fueron concedidas – mediante sentencia proferida por dicha   autoridad judicial el once (11) de diciembre de dos mil seis (2006) – las   pretensiones encaminadas a que CAJANAL les reconociera y pagara la pensión   gracia. Dicho fallo fue excluido de revisión por parte de la Corte   Constitucional, mediante auto del diez (10) de abril de dos mil siete (2007),   razón por la cual – a su juicio – cobró ejecutoria formal y material.    

Por el incumplimiento de las órdenes de la providencia de tutela, los   accionantes interpusieron de nuevo otro amparo constitucional en el que alegaban   que CAJANAL había negado el reconocimiento y pago de la pensión gracia que les   fue concedida mediante decisión judicial que resolvió el trámite de una acción   de tutela instaurada para tal fin y, que de manera adicional continuó renuente a   cumplir el fallo, a pesar de haberse declarado que incurrió en desacato. Los   actores pretendían que vía acción constitucional se ordenara a la demandada dar   estricto cumplimiento a la sentencia de tutela, y que consecuentemente, se   ordenara su inclusión en nómina pensional. Algunos de los accionados alegaron   que los actores no tenían el derecho de ser acreedores de la pensión gracia dada   la existencia de normas legales que expresamente lo prohibían y porque había   sido concedida mediante fallo de tutela, cuando esta acción no era un mecanismo   llamado a proteger prestaciones económicas.    

La Sala reiteró la jurisprudencia constitucional   relacionada con la improcedencia de la acción de tutela para controvertir   sentencias de tutela previas, la inviabilidad procesal de dicha acción para   obtener el cumplimiento de órdenes impartidas en sentencias de tutela y el   incidente de cumplimiento. Adicionalmente, como se trataba de acciones de amparo   que tenían origen en otra anterior concedida y no seleccionada para revisión,   analizó la figura de la cosa juzgada constitucional y del principio   constitucional de “el fraude lo corrompe todo”. Advirtió, que la   transgresión de los derechos fundamentales no era la única razón por la cual la   cosa juzgada podía cuestionarse, pues otros valores podían entrar en pugna con   ella. De esa forma, adujo que la cosa juzgada podía cuestionarse cuando no se   observaban deberes como la lealtad procesal, la buena fe y la cláusula rebús   sic stantibus, y precisó que los dos primeros se relacionaban con el   principio de fraus omnia corrupti.    

Para llegar a la aplicación de este principio, la Corte   realizó un análisis de la cosa juzgada fraudulenta, sobre la cual estableció que   “se predica cuando el dolo se ha materializado en la sentencia judicial. Sin   embargo, esto no necesariamente conlleva consecuencias ilícitas, ni la aparición   de las mismas es necesaria para que el fraude pueda combatirse. En todo caso, el   objeto de este último supone lograr que una situación dolosa, a través de la   majestad que sustenta una sentencia, sea exigible coercitivamente. Por lo mismo,   el fraude puede ser cometido por una parte, por ambas o por el juez que conoce   el asunto. Cuando esto último sucede, la gravedad de la actuación es aún mayor,   por desconocer la autoridad judicial sus deberes como poder constituido”.    

En ese orden, la Corte Constitucional encontró que en   el caso concreto se hallaban probadas actuaciones fraudulentas por parte de las   autoridades penales y disciplinarias competentes, y por eso, a pesar de que se   estaba ante la presencia de una cosa juzgada constitucional, ésta no tenía   ninguna validez y no podía generar más efectos en el tiempo. En palabras de la   Corporación:    

“(…) un hecho relevante para controvertir dicha validez   – que también permite cuestionarla desde la cláusula rebus sic stantibus –, es   la Formulación de Pliego de Cargos por parte del Consejo Seccional de la   Judicatura de Bolívar, con fecha del cinco (5) de octubre de dos mil nueve   (2009), que se elevó contra el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué. Dos   son los elementos a destacar en la referida actuación. Por una parte, el hecho   de que las actuaciones de la mencionada autoridad judicial, dentro del trámite   de la tutela del dos mil seis (2006), se consideren “(…) como grave dolosas   (…)”, dado que en el fallo “(…) es evidente (…) que (…) desconoció la   procedibilidad de la acción de amparo (…) por cuanto existía otro mecanismo de   protección judicial, [y] no se daban los presupuestos para que operara como   mecanismo transitorio (…)”. Por la otra, que se exponga que carecía de   competencia, con fundamento en las siguientes razones: 1. Ninguno de los   accionantes contaba con cédula de ciudadanía de Magangué o Bolívar, 2.    Ninguno tenía su residencia en ese departamento, y prestaron sus labores en   Departamentos diferentes al mencionado, 3. El lugar donde se profirieron las   resoluciones que denegaban la prestación fue Bogotá, misma ciudad donde se   recibirían notificaciones la parte demandante. Por ello, los presupuestos de   la competencia en la acción de tutela no permitían que conociera del caso  (Cuad. 1B, Folios 75- 80).    

En este orden de ideas, y con posterioridad a la   formulación del pliego de cargos, una Sala del Consejo Seccional de la   Judicatura del Atlántico –Sala Jurisdiccional Disciplinaria Dual de   Descongestión- decidió tal asunto el diecisiete (17) de noviembre de dos mil   diez (2010) y expuso que la conducta cometida por el Juez de Magangué se   adecuaba “(…) a la modalidad de gravísima dolosa (…)” y daría lugar al tipo   penal de “(…) prevaricato por acción (…)”. Por ello, resolvió “Declarar   disciplinariamente responsable, al doctor Arnedys José Payares Pérez (…) de   incurrir en falta gravísima dolosa (…) [e] imponer sanción de destitución (…) e   inhabilidad para ejercer cargos públicos por espacio de diez (10) años”   (Cuad. 5, folio 191 y ss).    

4.5.2 Así las cosas, es claro que la providencia que   los demandantes pretendían materializar a través de una nueva acción de tutela   fue considerada espuria por las referidas autoridades disciplinarias.  A esa misma conclusión llegó la Corte Constitucional al analizar el material   probatorio de la presente causa, que no da lugar a dudar de la configuración de   un fraude para intentar que una situación dolosa sea exigible coactivamente.  Ahora bien, el siguiente análisis, realizado dentro de las circunstancias del   caso objeto de estudio, no pretende controvertir la cosa juzgada constitucional   del dos mil seis (2006), mas mostrar por qué tal providencia está maculada por   un fraude que corrompería la administración de justicia.    

(…)    

ante la constatación del fraude en una situación global   que incluye una sentencia de tutela específica como uno de sus elementos, mas no   como el único, es deber de la Corte Constitucional, conforme a sus competencias   establecidas en el artículo 241 de la Carta Política, guardar la integridad y   supremacía de la Constitución en ejercicio de la revisión que puede hacer de la   acción de tutela instaurada el veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve   (2009).    

Con base en el sustento fáctico anterior, la   providencia inicial que concedió el amparo del cual reclamaban su cumplimiento   los actores, la Sala coincidió con las autoridades disciplinarias que la   consideraron fraudulenta, y por eso, más que controvertir la cosa juzgada   constitucional, se buscó evitar que una orden fraudulenta se materializara a   través de los incidentes de cumplimiento que podrían iniciarse si la providencia   se mantenía en pie. De acuerdo a lo anterior se decidió dejar sin efectos la   sentencia referida y remitir copias a la Fiscalía General de la Nación y al   Consejo Superior de la Judicatura para que si lo consideran pertinente iniciaran   las actuaciones de su competencia.      

2.5.3.2.                  Para la Sala es de suma   relevancia el caso relatado, pues permite dilucidar la importancia del papel del   juez constitucional frente a la defensa del patrimonio público. Como se   acreditó, la tutela que fue concedida en un principio, no cumplía con los   requisitos de procedencia del amparo, y además, existían serías irregularidades   probatorias, lo que conllevó a que las autoridades disciplinarias y penales   intervinieran y sancionaran al juez de tutela por prevaricato, y por su parte,   la Corte como Tribunal Constitucional, llegó a la misma conclusión en sede de   revisión, y por eso optó por dejar sin efectos la cosa juzgada constitucional   por haberse incurrido en un fraude.    

Nótese la importancia del requisito de subsidiariedad   en este caso, el cual por no haber sido observado por el juez de tutela,   conllevó a conceder la pensión gracia sin las actuaciones probatorias necesarias   para las pretensiones invocadas, y por ende, sin la observancia de un debido   proceso en la defensa de la entidad estatal para garantizar el erario público en   una situación que ameritaba mayores y más cuidadosas actuaciones que las que   ofrece el trámite sumario y preferente del amparo.    

Igualmente, puede derivarse de este fallo, que incluso   ante una cosa juzgada constitucional, si se ha demostrado la existencia de un   fraude que se ha fundamentado en el desconocimiento evidente del requisito de   subsidiariedad, el cual conllevó al juez a incurrir en deficiencias probatorias,   ésta debe ceder ante la necesidad de proteger el patrimonio público que ha sido   afectado sin el razonamiento procesal exigido y acorde a la ley.    

Así pues, se acredita la importancia y el especial   cuidado que deben tener los jueces al verificar la procedencia de la acción de   tutela en cada caso, pues, los requisitos de procedencia, no son simples   herramientas formales, sino de verdaderos elementos que protegen la naturaleza   del amparo y la seguridad jurídica de las relaciones procesales.  Este caso   es una muestra de la importancia de evitar que a través de acciones de amparo se   ordenen pagos de acreencias laborales en el marco de las cuales no se cumplen   siquiera los requisitos de procedencia dispuestos en la ley y los criterios   jurisprudenciales.    

2.5.4.  En conclusión, a) la defensa del patrimonio   público como derecho colectivo, debe ser observado por todas las autoridades   estatales, incluso por parte de las autoridades judiciales, quienes emiten   providencias que pueden generar la intervención del erario público, y ésta debe   estar plenamente justificada en material probatorio suficiente y acorde con las   circunstancias de cada caso concreto. Para lograr lo anterior, b) hay que   tener en cuenta que, como se afirmó, las pretensiones ciudadanas tienen en la   ley previstas diferentes vías judiciales que contemplan estructuras procesales   acordes con la materia que se alega ante el juez con el fin de garantizar el   debido proceso de la partes y el acceso a la administración de justicia. Ahora   bien, c) cuando una persona acude a la administración de justicia en aras   de buscar la protección de sus derechos, no puede desconocer las acciones   judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico para el caso específico[54],   y por su parte, d) el juez constitucional debe ser muy cuidadoso con el   cumplimiento de los requisitos de procedencia, concretamente la subsidiariedad,   para evitar providencias por fuera de su competencia, que generen perjuicios a   derechos colectivos los cuales debieron ser discutidos en el ámbito   jurisdiccional correspondiente. Esto porque la tutela no es un mecanismo   alternativo que reemplace los procesos judiciales o que permita adoptar   decisiones paralelas a las del funcionario que está conociendo de un determinado   asunto radicado bajo su competencia.    

2.6.          CASO CONCRETO    

Previamente, en virtud de que los casos sub examine  surgen y son consecuencia de una acción de amparo anterior, es necesario hacer   referencia a ésta de manera detallada, de tal forma que se tenga una compresión   integral de los hechos de los expedientes bajo revisión.    

2.6.1.   Resumen de los hechos   probados y análisis del caso    

De acuerdo con el material probatorio que obra en el   expediente, la Sala observa que se encuentran probados los siguientes hechos:    

2.6.1.1.                  El municipio de San Antero   reconoció a 39 personas, entre profesores y personal administrativo,   prestaciones sociales por medio de las Resoluciones 093 del 9 de febrero de 2004   y 144 del 3 de marzo del mismo año[55]. Referente a los antecedentes de dichas resoluciones,   el Alcalde señaló que “eran profesores y personal administrativo, que   pertenecían a la planta de personal del municipio (ley 60 del año 1993), y la   anterior administración no los tenía vinculado (sic) a ningún fondo de   prestaciones sociales, en el año 2003 por mandato de la ley 715, estos docentes,   fueron trasladado (sic) a la nómina departamental, al no estar este municipio   certificado”[56]. De la   lectura de cada una de las Resoluciones se observa que: a) en la   Resolución No. 093, la administración  reconoció cesantías e intereses a   las cesantías a 23 docentes, obteniendo un resultado a pagar de doscientos   cincuenta y nueve millones sesenta y dos pesos ($ 259.030.062), y que b)  en la Resolución 144, debido a que existía otro grupo de docentes que estaban   vinculados por prestación de servicios al municipio, pero que se acreditaba la   existencia de características del contrato de trabajo y la primacía de la   realidad sobre las formas en las relaciones laborales, la administración   municipal reconoció a 6 administrativos y a 10 docentes, prestaciones sociales   como prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios, subsidio de   transporte, subsidio de alimentos, dotaciones, cesantías e intereses de las   cesantías, que sumadas alcanzaba un valor de ciento setenta y dos millones   trescientos treinta y un mil trescientos doce pesos ($ 172.331.312).    

El 14 de octubre de 2008, ciento veinte (120) personas,   a través de apoderada judicial[57],   interpusieron acción de tutela contra el municipio de San Antero ante el Juzgado   Promiscuo Municipal del mismo lugar. En el escrito los actores alegaban que   fueron vinculados como docentes y auxiliares administrativos por parte de la   administración municipal de San Antero, Córdoba, en distintas instituciones   educativas de la misma entidad territorial, en el periodo comprendido entre los   años 2000, 2001, 2002 y 2003. Manifestaban, que al igual que los beneficiarios   de las Resoluciones No. 093 y 144 de 2004, ellos tenían derecho al pago de los   mismos factores salariales, pues no existía razón alguna para diferenciar las   relaciones laborales de los beneficiarios de aquellas y los accionantes de la   presente tutela. Aducían la vulneración de sus derechos fundamentales a la   igualdad, toda vez que la exclusión de los demandantes del pago emitido en las   Resoluciones no tenía ninguna justificación razonable y objetiva; y al mínimo   vital, en razón a que la omisión del reconocimiento de sus salarios   oportunamente por parte del municipio, les había generado perjuicios   irremediables a sus familias, pues no tenían ingresos para pagar la seguridad   social y las demás necesidades básicas diarias.    

En cuanto a la procedencia de la acción de tutela, los   actores afirmaban que la acción era procedente de conformidad con los artículos   del decreto 2591 de 1991, “ya que se pretende es que se garanticen los   derechos fundamentales a la igualdad y al mínimo vital, toda vez que, la   petición consiste en una orden para que al respecto de quien se solicita la   tutela actué (sic) o se abstenga de hacerlo (…) siendo únicamente aceptable como   otros medios de defensa judicial, para los fines de exclusión de la acción de   tutela, aquellos que resulten aptos para hacer efectivo el derecho, es decir,   que no tienen tal carácter los mecanismos que carezcan de conducencia y eficacia   jurídica”. Luego citaban jurisprudencia constitucional sobre la procedencia   de la acción de tutela, pero no explicaban la razón por la cual no acudieron a   la jurisdicción laboral para exigir el pago de sus acreencias luego de cuatro   años de reconocidas a otros docentes y luego de casi ocho años de haber ejercido   los cargos respectivos con el municipio. Con base en lo anterior, solicitaban   que el representante legal del municipio pagara en iguales condiciones que a los   beneficiarios de las Resoluciones antes mencionadas sus factores salariales.    

Cabe advertir, que de los documentos anexados al   escrito de la acción de tutela se encuentran los siguientes:    

–           Contrato de prestación de servicios   suscrito el 15 de febrero de 2001, entre Swadys Esther Saker y la ONG FUNDECOSAN   con el objeto de ser docente del Colegio Julio C. Miranda en el grado 7º.    

–           Certificación emitida por el   Secretario de Educación Municipal, Adalberto Antonio Mora Pérez, la cual informa   al Director del Colegio Julio C. Miranda, que el señor Soler Lugo González,    se encuentra vinculado desde el 15 de abril de 2002 como instructor de gimnasia   rítmica, taekwondo y otros deportes, para desarrollar programa de actividades en   el tiempo libre a los estudiantes, mediante orden de prestación de servicios.   Desempeñó el cargo por los meses de septiembre, octubre y noviembre del 2002.    

–           Cuadro de nómina de órdenes de   prestación de servicios pagados por el municipio de San Antero de docentes y   administrativos, presuntamente emitida por la Alcaldía Municipal.    

–           Certificación emitida por el   Secretario de Educación Municipal, Adalberto Antonio Mora Pérez, en la cual se   deja constancia que la señora Cenovia María Ramos López laboró como docente en   la Escuela Rural Mixta de Tijereta desde el 15 de febrero hasta el 15 de   diciembre de 2001 mediante orden de prestación de servicios a través de una ONG   en el servicio del municipio de San Antero.     

–           Certificación emitida por el   Secretario de Educación Municipal, Adalberto Antonio Mora Pérez, en la cual se   deja constancia que la señora Yadira López Ballestas laboró como docente en el   Colegio Sagrado Corazón  desde el 4 de marzo de 2002 y posteriormente al   Colegio Julio C. Miranda desde el 3 al 28 de febrero de 2003, mediante orden de   prestación de servicios a través de una ONG en el servicio del municipio de San   Antero.     

El juez de instancia admitió la acción de tutela y   solicitó al tesorero del municipio de San Antero “expedir certificación con   destino a este Juzgado, a fin de constatar si a los [accionantes] se les   cancelaron sus prestaciones sociales como docentes y administrativos en las   distintas instituciones educativas del Municipio de San Antero, durante los años   2000, 2001, 2002 y 2003”. Mediante escrito del 21 de octubre de 2008, el   tesorero del municipio dio respuesta en la que se limitó a afirmar que no les   había sido cancelado las prestaciones sociales al personal referenciado, sin   probar las vinculaciones con el ente territorial.      

Sin embargo, al momento de presentar el escrito de   defensa a la acción de tutela, el municipio de San Antero alegó que, por una   parte, las prestaciones sociales exigidas por los accionantes se encontraban   claramente prescritas, y por otra, que no existía la prueba de un perjuicio   irremediable para acudir a la acción constitucional, pues habían pasado casi 6   años en los que podían acudir a la jurisdicción ordinaria. Adicionalmente   advirtió que la contratación del personal   docente se había realizado en desarrollo de un convenio con la ONG FUNDECOSAN,   cuyo objeto era el de la prestación de servicios educativos en escuelas y   colegios oficiales urbanos y rurales para la ampliación de la cobertura   educativa en el municipio. En ese sentido, el personal dependía exclusivamente   del contratista (ONG) y no con el ente territorial accionado[58].    

Mediante sentencia del 24 de octubre de   2008, el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, Córdoba, tuteló los derecho   fundamentales invocados, y en consecuencia, ordenó al Municipio de San Antero   cancelar todas las acreencias laborales en igualdad de condiciones con los otros   docentes; prima de navidad, prima de servicios, subsidio de transporte, subsidio   de alimentos, cesantías, intereses de cesantías, bonificaciones por zona de   difícil acceso, y todo lo anterior, con la respectiva sanción moratoria.    

Consideró que “No ha[bía] justificación   valedera para que el representante legal del Municipio reconociera y pagara por   resolución las prestaciones sociales de algunos docentes y administrativos, solo   llevado por aspectos subjetivos y hasta caprichosos o por amiguismo y procediera   a dejar a la gran mayoría por fuera de esas resoluciones”. Además aclaró que   “Si bien es cierto que por regla general es que la tutela no procede para   reclamos de acreencias laborales, sino en casos excepcionalísimos, no hay duda   que este es uno de estos casos excepcionales pues no se cumplió con la   obligación en su oportunidad no por carencia de presupuesto u otra circunstancia   que le imposibilitaran hacerlo, sino que no hizo por el prurito de no ser de sus   afectos, sin importarles su suerte, simplemente no quiso incluirlos en las   resoluciones”. Con esta decisión se reconocieron las prestaciones sociales,   sanción moratoria e intereses para el periodo 2001 y 2002 a los docentes   accionantes.    

Este fallo fue impugnado   oportunamente por el Municipio de San Antero, siendo confirmado el 7 de   noviembre de 2008 por el Juzgado Promiscuo de Familia de Lorica, por las mismas   consideraciones expuestas. En el mismo orden, el juez de segunda instancia,   advirtió que los docentes actores de la acción de tutela estaban vinculados a la   administración del municipio de San Antero por órdenes de prestación de   servicios al igual que los docentes a quienes se les habían reconocido   prestaciones sociales a través de las Resoluciones No. 093 y 144 de 2004, por   ello resultaba claro que estaban en la misma situación y se les dio un “trato   desigual, peyorativo y discriminatorio a los señores Yersilia Banda Saenz,   Osmani del Carmen Vargas Doria y otros”.    

En cumplimiento de estas   decisiones el Municipio de San Antero suscribió un acuerdo de pago con la   representante legal de los docentes beneficiarios, el 14 de noviembre de 2008,   en el que se dice que “A pesar de que la orden impartida por el Juez   Constitucional, fue la de cancelar en 48 horas contados (sic) a partir de la   fecha de la sentencia, luego de demostrado a la apoderada de los accionantes, la   imposibilidad de su cumplimiento en esos términos, y de comparada la cuantía con   los ingresos que recibe el municipio incluidos inclusive los recursos   provenientes de regalías, ha consentido en que la cancelación de la obligación   se realice mediante pagos parciales, en aras de evitar su incumplimiento”.   El municipio se comprometió a cancelar mensualmente pagos a la apoderada de los   accionantes a más tardar los treinta días de cada mes, realizando el último pago   en diciembre de 2010. Adicionalmente las partes acordaron que los montos a pagar   en cada mes podrían ser modificados en la medida en que ingresaran mayores   recursos al ente territorial por cualquier rubro, en aras a acortar el lapso de   tiempo pactado y cumplir con la obligación. Por último, dejaron manifiesto que   la parte accionante renunciaba a los intereses que se causaran con posterioridad   a la fecha del acuerdo.    

De esa manera el municipio   inició los pagos con la Resolución 1786 del 1 de diciembre de 2008,   la cual arrojó un valor total de tres mil cincuenta y ocho millones trescientos   sesenta y dos mil doscientos sesenta y cinco pesos ($ 3.058.362.265). Debido a   que el municipio de San Antero se encontraba realizando un programa de   saneamiento fiscal y financiero, el Municipio abonó en principio, doscientos   millones de pesos ($200.000.000). Luego emitió otras resoluciones en las que   reconocía cada cuota a pagar, entre las que se encuentran s resoluciones No.   2615 de 10 de noviembre de 2009, como décimo pago.    

Al respecto, según la   información allegada por la Alcaldía del municipio de San Antero al proceso en   sede de revisión ante esta Corporación, el monto acordado en el acuerdo de pago   con la representante de los accionantes, “está totalmente cancelado, desde el   mes de agosto del año 2010. En total el municipio canceló la suma de TRES MIL   CINCUENTA Y OCHO MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y DOS MIL DOSCIENTOS SESENTA Y   CINCO PESOS ($ 3.058.362.265.oo)”[59].   Para sustentarlo hizo referencia a 20 resoluciones a través de las cuales se   realizó el pago mes a mes dando cumplimiento al acuerdo pactado con la   representante legal de los actores, sin allegar copia de los actos   administrativos ni comprobantes de egreso[60].   No obstante, estos documentos se encuentran en el expediente de la tutela del   2008, en los cuales puede evidenciarse que cada uno de los desembolsos del   municipio fue comunicado a la representante de los tutelantes, pues es quien   firma cada uno de los documentos[61].    

En ese sentido, luego de emitido el fallo de tutela del 24 de octubre de   2008, el Municipio procedió a dar cumplimiento a través de un acuerdo de pago,   el cual ya fue cumplido conforme lo pactado. Sin embargo, los accionantes   iniciaron posteriormente incidentes de desacato solicitando la reliquidación de   los factores salariales ordenados y la sanción moratoria respectiva. De ahí uno   de los expedientes bajo revisión, el T-3.434.957. Observa la Sala que existen en   el expediente 28 procesos de incidentes de desacato iniciados por los distintos   actores beneficiarios de la sentencia del 24 de octubre de 2008, por considerar   el incumplimiento de los pagos reconocidos[62]. La Sala encuentra que   cada uno de los expedientes de desacato fue promovido por distintos abogados que   ninguno tiene que ver con la representante legal inicial. Igualmente, los   incidentes de desacato se sustentan en que el municipio no pagó totalmente cada   uno de los factores salariales ordenados en el fallo de la sentencia del 24 de   octubre de 2008, por eso, solicitan la liquidación conforme a sus vinculaciones,   tiempo trabajado y sanción moratoria. Llama la atención de la Sala, que en los   expedientes de cada uno de los incidentes de desacato aparecen como anexos   constancias de órdenes de prestaciones de servicios con instituciones educativas   municipales, pero que, al momento de fallarse la tutela no estaban siquiera y no   fueron objeto de estudio por el juez que reconoció las acreencias laborales.    

2.6.1.2.                  Pues bien, concretamente sobre   los expedientes de tutela bajo revisión, tanto las pretensiones de las acciones   de tutela interpuestas, como los fallos que conceden los amparos se   fundamentan en lo concedido a través de la providencia de 2008, como se   explica a continuación.    

En lo referente al   expediente T-3.434.957, cabe primero aclarar que se trata de una acción de   tutela contra la decisión de uno de los incidentes de desacato iniciados por los   beneficiarios de la acción de tutela de octubre de 2008.    

Previo a la interposición de   esta acción, el 15 de julio de 2011, actuando a nombre de 70 accionantes, el   abogado Henry Villaroya Garcés, inició incidente de desacato ante el Juzgado   Promiscuo Municipal de San Antero, por el incumplimiento de la tutela del 24 de   octubre de 2008[63].    

El 20 de septiembre del 2011, el despacho se abstuvo de   imponer sanción dentro del respectivo trámite incidental, puesto que encontró   probado que el municipio de San Antero había cumplido con lo ordenado por el   juez constitucional. El Juez observó que “si bien es cierto que efectivamente   la sentencia aludida por el poderado judicial sí tuteló los derechos   fundamentales no solo de los aquí incidentidtas sino que otras personas también   se les salvaguardaron sus derechos a la igualdad y al mínimo vital y que se les   ordenó lo antes indicado y transcrito (folios 107 al 116), no es menos cierto   que a folios 118 y 119 del incidente, existe un documento que a la letra reza en   su encabezado Acuerdo de pago suscrito entre El Municipio de San Antero   Córdoba y La Doctora Amira Esther Martiliano Tobias apoderada de los accionantes   Yersilia Banda Saénz y Otros, producto de la condena impuestapor el Juzgado   Promiscuo Municipal de San Antero, mediante sentencia de tutela del 24 de   octubre de 2008 y confirmada por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Familia de   Lorica” (Énfasis del texto original).    

En igual sentido, advirtió que existían además, como   respaldo al cumplimiento del acuerdo de pago, resoluciones de cada uno de los   valores pagados cada mes con los respectivos comprobantes de egreso. Con base en   ello, consideró que la queja del apoderado judicial, sobre que se había   realizado una liquidación unilateral “errónea”, “extraprocesal” y en “forma   indirecta”, no tenía validez alguna, toda vez que los accionantes habían   otorgado poder a la profesional en derecho para formalizar el acuerdo de pago.    

Posterior a esta decisión, los señores Carmen Susana   Núñez Garcés y Oberth Antonio Zurita Rodríguez, interpusieron a través de la   representación del mismo abogado, una tutela contra la decisión, que es una de   las que actualmente estudia la Corte Constitucional.  Alegan, que el   despacho que resolvió a través de providencia del 20 de septiembre del 2011,   denegar el desacato incurrió en una vía de hecho por error inducido y falta de   motivación, desconociendo con ello su derecho fundamental al debido proceso. Por   todo lo anterior, el apoderado de los accionantes solicita que se tutelen sus   derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y al   acceso a la administración de justicia, vulnerados por el Juzgado Promiscuo   Municipal de San Antero mediante la providencia del 20 de septiembre de 2011.   Solicita al juez de tutela, ordenar revocar la providencia que negó la sanción   por desacato y se disponga el cumplimiento de la sentencia de tutela del 24 de   octubre de 2008.    

Por su parte, el caso del expediente T-3.310.981,   la señora Luz Marina Gómez Arboleda (quien fue una de los accionantes   beneficiarios de la providencia del 24 de octubre de 2008)[64] actuando en   representación legal  de Josefa María Rodríguez, interpuso acción de tutela   para que, al igual que los docentes que resultaron beneficiarios en aquella   providencia, se le reconocieran también a la señora Rodríguez sus acreencias   laborales. En primera instancia se declaró improcedente la pretensión, puesto   que no existía prueba sobre la vinculación entre la señora Rodríguez y el   municipio, y tampoco se avizoraba un perjuicio irremediable para acudir al   amparo. No obstante, en segunda instancia, el Juzgado Civil del Circuito de   Lorica revocó y concedió el amparo, en virtud de que afirmó que “las personas   a las que se les reconoció mediante actos administrativos diversos conceptos de   acreencias laborales, tenían las mismas calidades, es decir,  se   encontraban en las mismas condiciones en que se encuentra la accionante en   mención” y ordenó al municipio; “cance[lar] al igual que lo hizo a otros   docentes en las resoluciones No. 1786 de diciembre de 28 de 2008 y 2615 de   noviembre de 2009, las acreencias laborales de los años 2000 y 2002 que le   corresponden a la señora Josefa María Rodríguez por haber laborado al servicio   de la entidad”.    

Llama la atención de la Sala, que el juez que concedió   el amparo, no tuvo en cuenta el hecho de que las resoluciones emitidas por el   municipio habían tenido origen, no sólo en la acción de tutela del 2008 ya   mencionada, sino además que hacían parte de un acuerdo de pago entre la   representante legal de los actores de aquella y el municipio, sobre el cual no   tenía ninguna participación la señora Rodríguez. Igualmente, el juez de   instancia se limitó a sustentar su decisión en el principio de igualdad pero no   analizó con rigurosidad la procedencia de la acción de tutela sobre acreencias   laborales exigidas luego de 7 años de la desvinculación de la actora y tampoco   se tenía claridad sobre la existencia de la relación laboral con el municipio de   San Antero.    

Sin embargo, el municipio dio cumplimiento a lo   ordenado realizando la liquidación de los salarios y prestaciones sociales de un   año (2001-2002) a través de la Resolución No. 650 del 24 de febrero de 2011 (por   un valor de $4.851.469). Debido a que la entidad territorial no reconoció la   sanción moratoria, la accionante inició un incidente de desacato contra el   municipio exigiendo el reconocimiento de tal factor con base en los valores de   las demás acreencias, y este valor de liquidación propuesto ascendía a $   70.018.634 millones de pesos.    

El 25 de mayo de 2011, el Juzgado Promiscuo Municipal   de San Antero[65],   resolvió no imponer sanción por desacato al Municipio, toda vez que consideró   que las resoluciones 1786 de diciembre de 2008 y 2815 de 2009 surgieron como   cumplimiento de un fallo de tutela emanado por el mismo juzgado el 24 de octubre   de 2008 el cual fue confirmado en segunda instancia. Dichas resoluciones   comprendían la sanción moratoria. No obstante, la orden del Juzgado Civil del   Circuito fue el reconocimiento de las “acreencias laborales de los años 2000   y 2001”, y atendiendo a una interpretación sistemática y finalista del   fallo, no se da un reconocimiento a la sanción moratoria, sino exclusivamente a   las acreencias laborales.    

2.6.1.3.                  En suma, la Sala encuentra que:   a) el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero profirió el 24 de octubre de   2008 una sentencia que concedió, y en consecuencia, ordenó pagar al municipio   todas las acreencias laborales de 120 docentes, entre las cuales; prima de   navidad, prima de servicios, subsidio de transporte, subsidio de alimentos,   cesantías, intereses a las cesantías, bonificaciones por zona de difícil acceso   y todo lo anterior con el reconocimiento de la respectiva sanción moratoria,    b) esta sentencia fue confirmada y enviada a la Corte Constitucional para su   eventual revisión, y fue excluida mediante Auto del 17 de febrero de 2009 por la   Sala de Selección No. 2[66], figurándose una cosa   juzgada constitucional c) para su cumplimiento se realizó un acuerdo de   pago extrajudicial entre la representante legal de los actores y el municipio,   acuerdo que, según las pruebas allegadas en sede de revisión, está hoy cumplido   en su integralidad, d) no obstante, los beneficiarios de tal sentencia,   iniciaron incidentes de desacato por incumplimiento, solicitando una nueva   liquidación de sus acreencias y/o sanción moratoria, e) además, por una   parte, contra las decisiones que negaron el desacato del municipio, se   interpusieron nuevas acciones de tutela, como es el caso del expediente   T-3.434.957 y f) por otra, surgieron acciones de tutela nuevas   solicitando la misma protección pero sin suficiente material probatorio, como es   el caso del expediente T-3.310.981.     

Con base en estas premisas,   la Sala concluye que los casos bajo revisión tienen un sustento fáctico y   sustantivo sobre una providencia que hoy es cosa juzgada constitucional,   pero que, sin embargo, sigue produciendo efectos jurídicos de gran trascendencia   para el patrimonio público del municipio en cuestión, toda vez que a raíz de tal   providencia se interpusieron numerosos incidentes de desacato[67] y contra   éstos otros recursos de amparo, y además, tal providencia ha servido de sustento   para que se interpongan nuevas acciones de tutela y se concedan con base en lo   ordenado en ella.    

Es necesario que la Sala   aclare en este punto, que en diciembre de 2011 la funcionaria judicial que tomó   posesión del Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero en aquél tiempo, allegó   un escrito a esta Corporación solicitando la revisión de estos casos, por cuanto   aducía que existían irregularidades en los incidentes de desacato concedidos   contra el municipio y señalaba que la tutela que había concedido no había   cumplido con los requisitos mínimos de procedencia, lo que continuaba generando   un perjuicio contra el erario público del ente territorial[68].    

2.6.1.4.                  Vigencia de la sentencia del   24 de octubre de 2008 emitida por el Juzgado Promiscuo Municipal – excepciones a   la cosa juzgada constitucional    

El relato de cada uno de los casos antes mencionados, y concretamente   los que están bajo revisión de parte de la Corte Constitucional, deben ser   analizados de manera integral conforme a los hechos que sustentaron su   procedencia y origen, es decir, desde la providencia que aún genera efectos, la   sentencia emitida por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero[69] el 24 de   octubre de 2008 y que fue confirmada por el Juzgado Promiscuo de Familia de   Lorica[70],   a pesar de que haya sido excluida de revisión por esta Corporación y que se   configure una cosa juzgada constitucional.    

Observa la Sala que la sentencia de 2008, amparada bajo el manto de la   cosa juzgada, continúa produciendo efectos adversos al patrimonio público, a   pesar de su manifiesta improcedencia. De esa manera, es necesario referirse   primero sucintamente, sobre esta figura –la cosa juzgada constitucional- cuando   un expediente de tutela ha sido excluido de la revisión por parte de la Corte   Constitucional, para luego señalar las razones por las cuales los efectos del   fallo proferido el 24 de octubre de 2008 por parte del Juzgado Promiscuo   Municipal de San Antero, siendo cosa juzgada constitucional, deben suspenderse   hasta tanto las autoridades competentes se pronuncien, teniendo en cuenta los   indicios graves sobre los que fue fallado, entre ellas, la evidente   improcedencia.    

2.6.1.4.1. Es pertinente recordar que sobre la cosa juzgada constitucional   referente a las acciones de tutela, la jurisdicción constitucional prevé como   mecanismo idóneo para atacar las decisiones tomadas por los jueces, en primera   instancia, la impugnación del fallo. Luego, cuando ha sido proferida la decisión   en segunda instancia, bien sea confirmada o revocada la providencia del a quo,   conforme los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, el   expediente se envía a la Corte Constitucional para su eventual revisión[71].   El mecanismo constitucional diseñado para controlar las sentencias de tutela de   los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones de tutela,   por decisión del propio Constituyente, es el de la revisión por parte de la   Corte Constitucional. Esta regulación, no sólo busca unificar la interpretación   constitucional en materia de derechos fundamentales sino erigir a la Corte   Constitucional como máximo tribunal de derechos constitucionales y como órgano   de cierre de las controversias sobre el alcance de los mismos. Una vez en esta   sede, la Corte puede decidir, de manera discrecional, estudiar el caso o   excluirlo, lo primero implica un análisis del caso y cierra la discusión sobre   el objeto de estudio del amparo, y lo segundo conlleva a dejar en firme la   decisión del juez de instancia, configurándose entonces, en ambos casos, la cosa   juzgada constitucional.    

En efecto, en la sentencia SU-1219 de 2001[72], la Sala Plena de la   Corte Constitucional analizó el valor de la revisión de los fallos de tutela por   la Corte Constitucional y las diferencias entre la cosa juzgada constitucional y   la cosa juzgada ordinaria. Vale la pena, para efectos del asunto en debate   recordar in extenso las siguientes consideraciones al respecto;    

“5.1 Admitir que los fallos de tutela definitivamente decididos o excluidos para   revisión sean luego objeto de una nueva acción de tutela, sería como instituir   un recurso adicional ante la Corte Constitucional para la insistencia en la   revisión de un proceso de tutela ya concluido, lo cual es contrario a la   Constitución (art. 86 C.P.), a la ley (art. 33 del Decreto 2591 de 1991) y a las   normas reglamentarias en la materia (arts. 49 a 52 del Reglamento Interno de la   Corte Constitucional). Las Salas de Selección de la Corte Constitucional, salvo   sus facultades legales y reglamentarias, no tienen la facultad de seleccionar lo   que ya ha sido excluido de selección para revisión ni una acción de tutela   contra uno de sus fallos de tutela. Esto por una poderosa razón. Decidido un   caso por la Corte Constitucional o terminado el proceso de selección para   revisión y precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un   proceso de tutela para revisión (art. 33 del Decreto 2591 de 1991 y art. 49 a 52   del Reglamento Interno de la Corte Constitucional), opera el fenómeno de la   cosa juzgada constitucional  (art. 243 numeral 1 C.P.). Una vez ha quedado definitivamente en firme una   sentencia de tutela por decisión judicial de la Corte Constitucional, no hay   lugar a reabrir el debate sobre lo decidido.    

5.2. A este respecto, es importante distinguir entre el fenómeno de la cosa   juzgada en materia ordinaria y el mismo fenómeno en materia constitucional.   Mientras que en el primer caso es generalmente admitida la procedencia de la   acción de tutela por vías de hecho, en el segundo caso, tratándose de un proceso   judicial constitucional, donde se persigue en forma explícita y específica la   protección de los derechos fundamentales y la observancia plena del orden   constitucional, la oportunidad para alegar la existencia de vías de hecho en los   fallos de tutela es hasta la finalización del término de insistencia de los   magistrados y del Defensor del Pueblo respecto de las sentencias no   seleccionadas. Una vez terminados definitivamente los procedimientos de   selección y revisión, la sentencia hace tránsito a cosa juzgada constitucional   (art. 243 numeral 1 C.P.), y se torna, entonces, inmutable y definitivamente   vinculante”.    

A pesar de lo anterior, la Corte en esta oportunidad se   pronunció sobre las falencias que pueden presentarse en el proceso de selección   de las acciones de tutelas que llegan a la Corporación, y advirtió que    

“Este tratamiento diferencial según el tipo de   sentencia judicial – los fallos de tutela y las demás providencias – se   justifica por la especificidad del mecanismo judicial para la protección de los   derechos fundamentales. Los eventuales errores de los jueces de tutela   constitutivos de vías de hecho pueden ser corregidos en el trámite de revisión   que se surte por parte de la Corte Constitucional como órgano de cierre del   ordenamiento jurídico y garante de la seguridad jurídica. No escapa a la   Corte que el trámite de selección de las sentencias de tutela para revisión   puede incurrirse en una equivocación al excluir un fallo de tutela que   constituye una verdadera vía de hecho y con ello en una afectación de derechos o   bienes jurídicamente protegidos. Pero esta posibilidad es ocasional y   excepcional. En cambio, de admitirse que contra toda sentencia de tutela   puede presentarse una nueva tutela por vías de hecho, la afectación de los   derechos fundamentales así como del mecanismo judicial efectivo para su   protección sería en la práctica permanente y general, y, por lo tanto,   desproporcionadamente mayor. En todo caso el sistema de selección para revisión   puede ser susceptible de mejoras tendientes a minimizar la ocurrencia de errores   en el estudio de la totalidad de las decisiones de tutela remitidas a la Corte   Constitucional. Es por ello que ponderados todos estos factores la Corte arriba   a la conclusión que la respuesta que más se ajusta a la Constitución es que no   procede la tutela contra sentencias de tutela” (Énfasis fuera de texto original)    

Sin perjuicio de las consideraciones previas, la Sala considera que es necesario   resaltar que la cosa juzgada no es absoluta, toda vez que existen   situaciones que permiten a las partes someter de nuevo a revisión una decisión   que ya ha sido ejecutoriada. Un ejemplo de estas situaciones, en el caso de la   cosa juzgada ordinaria, es el recurso extraordinario de casación según el cual   en la sentencia C-252 de 2001[74],   esta Corporación indicó que en materia penal tiene por objeto reparar las   violaciones cometidas dentro del proceso. Por lo mismo, en tal providencia se   expuso que “(…) Una sentencia que no ha sido dictada conforme a la ley sino   contrariándola, jamás podrá tenerse como válidamente expedida y, mucho menos,   puede ejecutarse. Si el objeto de la casación es corregir errores judiciales,   plasmados en la sentencia de última instancia, lo que resulta ajustado a la   Carta es que esa corrección se haga antes de que la decisión viciada se cumpla”.   En el mismo sentido se contempla el recurso extraordinario de revisión. De esa   forma, la idea de someter de nuevo a revisión las decisiones que han hecho   tránsito a cosa juzgada, es evitar que se mantengan en el tiempo errores   judiciales. De igual forma, es que también se permite la posibilidad de que la   acción de tutela, bajo la verificación previa de requisitos de procedibilidad   estrictos, pueda ser dirigida a atacar una decisión que ya ha hecho tránsito a   cosa juzgada, con el objeto de proteger y garantizar de forma real los derechos   fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso.    

Igualmente, esta Corporación ha admitido que de forma excepcional la cosa   juzgada debe ceder cuando se encuentra plenamente probada la ilegalidad de una   decisión por parte de las autoridades disciplinarias competentes, como el fraude   a la ley o un fraude procesal.    

En este punto, es pertinente citar la   sentencia T-218 de 2012[75],   referenciada de manera detallada en la parte considerativa de este fallo, en la   cual la Sala Tercera de Revisión de esta Corporación precisó:    

“(…) en un Estado Social de Derecho como   el colombiano, fundado en valores como el respeto a la dignidad humana y la   prevalencia del interés general, donde el establecimiento de un orden social   justo está contemplado como un fin esencial del Estado, la cosa juzgada no   puede ser comprendida como un bien de valor absoluto, que doblegue a cualquier   otro con que entre en tensión sin importar las circunstancias.    

Por lo mismo, la jurisprudencia de esta Corporación ha   enfatizado que en excepcionales circunstancias la acción de tutela procede para   cuestionar decisiones judiciales. En efecto, cuando quiera que se vulneren los   derechos fundamentales de una persona y se cumplan las causales generales de   procedencia de la acción de tutela, así como los defectos que la jurisprudencia   ha denominado causales específicas de prosperidad, es viable el amparo por vía   de esta acción constitucional[76]. Sin embargo, una de las excepciones a la   procedibilidad de la referida acción contra providencias judiciales, impone que   no se ejerza, precisamente, contra sentencias de tutela[77]. Esto se debe, como se verá más adelante, al hecho de   que la sentencia de un juez de tutela está revestida de la calidad de cosa   juzgada constitucional.    

Sin embargo, la transgresión de los derechos   fundamentales no es la única razón por los cuales la cosa juzgada puede   cuestionarse. Lo que conlleva,   precisamente, a comprender que si bien resulta esencial la seguridad y   estabilidad de la resolución de un conflicto para la convivencia en sociedad,   tal institución no debe ser protegida de manera absoluta. En efecto, otros   valores pueden entrar en pugna con ella, para lo cual el legislador ha   contemplado reglas que solucionan la posible tensión o, en su defecto, la   jurisprudencia ha encontrado cómo solventar la cuestión.    

En este orden de ideas, otros principios que   cuestionan la cosa juzgada – sin pretender abarcarlos todos en esta providencia   – son la lealtad procesal, la buena fe y la cláusula rebus sic stantibus.   Los dos primeros se relacionan con un tema central para resolver el asunto   objeto de estudio: el principio de fraus omnia corrumpit. Como se verá más   adelante, el legislador previó términos para que pudieran ser ejercidos recursos   como el de revisión que permite cuestionar la cosa juzgada ante la aparición de   nuevos hechos, medios probatorios, delitos, o la constatación de un cohecho u   otra maniobra fraudulenta conforme al artículo 379 y siguientes del CPC”. (Énfasis de la Sala).    

Esta sentencia es especialmente relevante para el caso   concreto, puesto que se analizaron la cosa juzgada fraudulenta y el fraude   procesal como especies dentro del fraude en el derecho. La Corte dejó sin   efectos una sentencia de tutela que concedía las pensiones de gracia de varios   docentes sin el suficiente material probatorio y sin que se cumplieran los   requisitos de procedencia del recurso constitucional, a pesar de que había sido   excluida de revisión por esta Corporación. Tal decisión se sustentó en dos   elementos; a) la existencia de un fallo del Consejo Seccional de la Judicatura   de Atlántico que imputaba responsabilidad disciplinaria a título de “falta   gravísima” al juez de tutela que ordenó el pago de las pensiones de gracia y b)   el análisis integral que realizó la Corte sobre la acción de tutela posterior   que llamó la atención respecto el amparo constitucional no seleccionado en un   primer momento, el cual no cumplía en absoluto con los requisitos de procedencia   y no tenía sustento probatorio suficiente. En palabras de la Corte en esa   ocasión:    

“4.5.2 Así las cosas, es claro que la providencia que   los demandantes pretendían materializar a través de una nueva acción de tutela   fue considerada espuria por las referidas autoridades disciplinarias. A esa   misma conclusión llegó la Corte Constitucional al analizar el material   probatorio de la presente causa, que no da lugar a dudar de la configuración de   un fraude para intentar que una situación dolosa sea exigible coactivamente.  Ahora bien, el siguiente análisis, realizado dentro de las circunstancias del   caso objeto de estudio, no pretende controvertir la cosa juzgada constitucional   del dos mil seis (2006), mas mostrar por qué tal providencia está maculada por   un fraude que corrompería la administración de justicia    

(…)    

En este sentido, se trata de evitar que una orden   fraudulenta se materialice a través de los incidentes de cumplimiento que   podrían iniciarse mientras la sentencia del once (11) de diciembre de dos mil   seis (2006) se mantiene en pie. Sin embargo, la Corte no puede revocar esa   providencia, lo que implicaría hacer un análisis de fondo de la misma y   transgredir las consecuencias que emanan una vez finiquitado el trámite de   revisión en esta Corporación. Con todo y tal como lo ha hecho antes – por   ejemplo en la sentencia T-104 de 2007[78] – puede hacer que esa decisión, por consecuencia,   quede sin ningún valor jurídico, respetando la prohibición del non bis in idem,   fundamentando su actuación en el precepto fraus omnia corrumpit, reconocido en   la legislación nacional así como en los principios del derecho.    

(…)    

Por lo mismo, a juicio de esta Sala, no existe   fundamento para considerar que esta medida, que protege al erario y a la   dignidad de justicia de un evidente fraude, sea excesiva frente a la cosa   juzgada. Finalmente, la Sala no se está refiriendo a si les asiste o no derecho   a recibir la pensión gracia a los demandantes, solo se pronuncia sobre una causa   específica en la cual se evidencia la necesidad de aplicar el precepto que   establece que el fraude lo corrompe todo”.     

De manera que, como los accionantes pretendían a través   de otra acción de tutela valer lo ordenado en una anterior que no tenía validez,   la Corte consideró necesario analizar la legitimidad de ese título dentro del   conjunto de la causa que giraba en torno al cumplimiento de una decisión   judicial y al acceso a la administración de justicia, realizando una ponderación   entre el precepto de fraus omnia corrumpit y la cosa juzgada   constitucional. La Sala observa que, se deriva de esta decisión que a pesar de   estar ante la presencia de una cosa juzgada constitucional, ésta debe ceder ante   la presencia de un fraude a la ley y de los principios del derecho. En esa   medida, debe tenerse en cuenta que una providencia judicial proferida por una   vía de hecho, es decir, en los casos en los que se compruebe que hubo fraude por   la autoridad competente, no puede alcanzar la categoría de cosa juzgada   constitucional, por el simple hecho de que no fue seleccionada por esta   Corporación en su momento, pues se estarían otorgando cualidades de   inmutabilidad e intangibilidad a decisiones contrarias a la Constitución y la   Ley.    

2.6.1.4.2.  Descendiendo al análisis del   caso concreto, la Sala advierte que la   decisión de la acción de tutela proferida el 24 de octubre de 2008 y confirmada   el 7 de noviembre por el Juzgado Promiscuo de Familia de Lorica, está amparada   bajo el principio de cosa juzgada constitucional al haber sido excluida de   revisión por esta Corporación. En relación con la existencia de la cosa juzgada,   cabe señalar que a diferencia de lo ocurrido en la sentencia T-218 de 2012,   en esta oportunidad no se ha producido una decisión disciplinaria o penal que   permita a esta Sala desconocer el amparo de la cosa juzgada y proceder a la   revocatoria de esta decisión. En este punto cabe aclarar, que en el evento   en que se produzcan estas decisiones, y sea confirmada la existencia de un   fraude u otra conducta ilegal, ya no existirá protección constitucional al   principio de la cosa juzgada.    

No obstante, la Sala considera que la sentencia de 2008   continua generando efectos, toda vez que ha sido el “título” a través del cual   se ha continuado exigiendo el pago de acreencias laborales vencidas contra el   municipio de San Antero, y dadas las condiciones en las que fue proferida y su   evidente falta de sustento probatorio, para la Sala es absolutamente ineludible   analizar si estos efectos son admisibles. En ese sentido, las razones que se   presentan a continuación permiten dilucidar la manifiesta improcedencia de la   sentencia de 2008 la cual exige hacer un análisis de sus efectos y tomar las   medidas necesarias para evitar que se siga produciendo una afectación al   patrimonio público municipal.    

En primer lugar,   la acción de tutela era abiertamente improcedente por no cumplir con los   requisitos de a) inmediatez y b) subsidiariedad, y los jueces de instancia   fallaron omitiendo el análisis del cumplimiento de tales requisitos exigidos por   la Constitución y la ley.    

En cuanto al primero, la jurisprudencia ha señalado que   precisamente ante la gravedad e inminencia de la amenaza o la vulneración de los   derechos fundamentales de las personas, se ofrece el recurso de amparo cuya   potencialidad es notoriamente superior a la de otros medios de defensa judicial,   mecanismo que la preceptiva superior ha estatuido de manera sencilla y clara   como eficaz amparo, que implica emplearlo pronto. Así, si entre la ocurrencia de   la alegada conculcación o amenaza contra derechos cardinales y la presentación   de la acción de tutela transcurre un lapso inexplicablemente extenso, es   entendible que se infiera una menor gravedad o, aún más, irrealidad de la   violación acusada, por lo cual no es razonable brindar la protección que   caracteriza este medio de amparo, que ya no sería inmediato sino inoportuno[79].    

Puede evidenciarse que las acreencias laborales que   alegan se generaron en el periodo comprendido entre los años 2000 y 2003, es   decir, al menos 5 años después de la interposición de la acción de tutela, y no   explican si quiera por qué no acudieron a los recursos ordinarios para solicitar   sus prestaciones en todo este tiempo[80].    La representante legal de los 120 actores ni siquiera explicó la demora en la   interposición del amparo, e incluso, de las sentencias que lo concedieron,   tampoco existe un análisis sobre el requisito de procedencia.    

En lo referente a la subsidiariedad, es necesario   recordar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ante la exigencia de   acreencias laborales a través de la acción de tutela ha establecido que por   regla general es improcedente por cuanto, por su naturaleza subsidiaria y   residual, los interesados tienen a su disposición los mecanismos ordinarios   establecidos en nuestro ordenamiento jurídico creados para tramitar estos   asuntos[81].   No obstante, esta regla tiene excepciones de procedencia, en ciertos casos el   recurso de amparo puede surgir como el mecanismo idóneo para reclamar acreencias   laborales cuando exista la afectación de derechos fundamentales tales como la   vida, el mínimo vital y la dignidad humanas. Por ejemplo, sería procedente   cuando se comprueba que los peticionarios se encuentran en circunstancias de   debilidad manifiesta, dependen económicamente de la prestación reclamada y   carecen de la capacidad económica para garantizarse su propia subsistencia[82].    

Las hipótesis para que excepcionalmente pueda proceder   la acción de tutela deben ser evaluadas en cada caso por el juez de tutela, no   obstante, llama la atención de la Sala, que en el caso en cuestión ninguna de   ellas fue analizada por el juez, y en cambio, únicamente hizo alusión al “pago   oportuno” de los salarios, sin explicar siquiera alguna de las situaciones   individuales de los actores que conllevara a un perjuicio irremediable[83].    

En segundo lugar, no hay claridad sobre las relaciones laborales, y por ende tampoco de   las prestaciones sociales exigidas contra el municipio. Como se relató   anteriormente, sólo aparecen en el expediente 5 constancias (los señores Elisa   Pérez Fuentes, Swadys Esther Saker, Soler Lugo González, Cenovia María Ramos   López y Yadira López Ballestas) de los 120 actores, sobre vinculación a través   de órdenes de prestación de servicios con el municipio. Sorprende además a esta   Sala que las demás constancias de vinculación de prestación de servicios   empiezan a aparecer en los incidentes de desacato, pero no en la instancia   ordinaria del amparo. Igualmente, si se trataba de órdenes de prestaciones de   servicios, no había lugar al reconocimiento de tal cantidad de factores   salariales ordenadas por el juez de tutela (prima de navidad, prima de   servicios, subsidio de transporte, subsidio de alimentos, cesantías, intereses a   las cesantías, bonificaciones por zona de difícil acceso, todo con su respectiva   sanción moratoria), pues no hay certificaciones de sendas relaciones laborales.    

Además, si sirvieron de sustento al juez de tutela las   resoluciones emitidas por el municipio de San Antero del año 2004, con las que   reconoció a un grupo de docentes y personal administrativo relaciones laborales,   es necesario resaltar que no le incumbe al juez de tutela declarar una relación   laboral, sino al juez ordinario laboral, menos aún, sin existir pruebas   suficientes sobre los elementos de la relación y la naturaleza de la   vinculación.    

Al mismo tiempo, existe en el expediente un cuadro de   nómina aparentemente emitido por el municipio de San Antero en el que se hacen   los cálculos de liquidación de cada uno de los factores ordenados por el juez de   tutela, por lo que para la Sala es claro que este cuadro de nómina fue producto   de la providencia y no se puede derivar de él prueba sobre la calidad de la   relación entre los docentes y el municipio, ni tampoco un reconocimiento sobre   la titularidad de los derechos alegados. Finalmente es necesario advertir, que   las prestaciones sociales ordenadas por los jueces de tutela estaban prescritas   conforme a lo dispuesto en la ley laboral, es decir, 3 años desde que la   respectiva obligación se haya hecho exigible. En suma, de los documentos   aportados se colige que no existían los  requisitos que permitieran la   procedencia excepcional de la acción de tutela para reclamar prestaciones   sociales y que exigían del trámite de un proceso ordinario.    

En cuarto lugar,   son tales los indicios sobre la mencionada providencia que existen   investigaciones penales y disciplinarias sobre las presuntas irregularidades en   el reconocimiento y órdenes de pago de acreencias laborales y demás factores   salariales a los docentes de la acción de tutela de 2008. Ello también justifica   que esta Corporación pueda tomar una decisión sobre los efectos de la sentencia   proferida mientras las autoridades competentes adoptan una decisión sobre la   responsabilidad penal, disciplinaria o fiscal, dado el caso. Es importante   mencionar los informes que fueron allegados en sede de revisión a la Corte   Constitucional de distintas autoridades:    

a)     El Consejo Seccional de la   Judicatura de Córdoba, por medio de oficio No. S.J.LGO-41674, allegó escrito   señalando que “contra el Juez Promiscuo Municipal de San Antero, cursa   investigación disciplinaria distinguida con el radicado 2012 00004 grupo 1 de   conocimiento del Dr. Miguel Mercado Vergara (…) se abrió indagación preliminar   con auto de enero27/12 y con auto de junio 22 de 2012, se dispuso abrir   investigación disciplinaria contra los doctores OSCAR PÁEZ CASTRO, MARÍA TERESA   VERGARA Y ALEXANDER RAMOS MENDOZA, en su condición de jueces promiscuos   municipales de San Antero”[85].    

Igualmente sobre uno de los expedientes de revisión, el   T-3.310.981 se ordenó apertura de investigación disciplinaria el 30 de agosto de   2012, contra los jueces de primera y segunda instancia (Isabel Loreley Montes   Oyola, Juez Civil del Circuito de Lorica y el señor Juan Lozano García, Juez   Penal del Circuito de Lorica, respectivamente), quienes concedieron a la señora   Josefa María Rodríguez el pago de acreencias laborales más la sanción moratoria   en iguales condiciones a los docentes beneficiarios de la sentencia del año   2008. En escrito allegado el 30 de mayo de 2013, el Consejo Seccional de la   Judicatura de Córdoba declaró cerrada la investigación conforme el artículo 53   de la Ley 1474 de 2011, para proceder a la etapa de la evaluación de la   investigación disciplinaria y eventualmente formular el pliego de cargos   respectivo.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               

b)    Por parte de la Fiscalía General de la Nación, a través   del Oficio No. 0032 DSF/JCS, allegado a la Corte Constitucional el 18 de febrero   de 2013, la Dirección Seccional de Fiscalías de Montería[86], informó a   este Despacho que los registros de la entidad arrojan las siguientes   investigaciones:    

(i) Investigación Spoa No. 230016001015201206914, por   el delito de peculado por uso, la cual se adelanta en la Fiscalía Segunda   Delegada ante el Tribunal Superior de Montería, adelantada por el fallo de   tutela que ordenaba al Municipio de San Antero a realizar el pago por un monto   de $ 80.000.000 por concepto de acreencias laborales y sanción moratoria a la   docente Josefa Marina Gómez Arboleda.    

(ii) Investigación radicada Spoa No.   230016001015201109905, por el delito de prevaricato por acción, denunciante el   doctor Henry Villarroya Garcés, imputado doctor Alexander Darío Mendoza y otros,   en calidad de juez Promiscuo Municipal de San Antero, cuyos hechos se refieren   al reconocimiento y pago de acreencias laborales a favor de docentes del   Municipio de San Antero, sobre primas de servicios, primas de vacaciones, primas   de navidad, auxilios de transporte, subsidio de alimentación, dotación, entre   otras, las cuales fueron reconocidas de acuerdo al fallo de tutela del 24 de   octubre de 2008, proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero   dentro del radicado No. 23-672-40-89-001-2008-00174-00, el cual fue ratificado   mediante fallo 7 de noviembre del mismo año por el Juzgado Promiscuo de Familia   del Circuito de Lorica.    

(iii) Investigación radicada  Spoa No.   230016001015201202303, denunciante el doctor Henry Villarroya, indiciada doctora   María Teresa Vergara Gutiérrez, Juez Promiscuo Municipal de San Antero.    

(iv) Investigación radicada Spoa No.   230016001015201005040; Fiscalía Segunda Delegada de Montería, por el Delito de   Prevaricato por Acción, Denunciante la Contraloría departamental de Córdoba;   indiciado doctor Oscar Páez Castro, Juez Promiscuo Municipal de San Antero.    

(v) Investigación radicada Spoa No.   230016001015201005041, por el delito de prevaricato por acción, hechos remitidos   con oficio 2264 dsf/ de fecha de 3 de septiembre que contiene escrito signado   por el doctor Manuel Fidencio Torres Galeano, Presidente de la Sala Penal del   Tribunal Superior de Montería, donde remite oficio 003743 de la Contraloría   Departamental de Córdoba, hallazgo relación de pagos a fallos de tutela donde se   reconocieron prestaciones sociales, sanciones moratorias por parte de la doctora   Blanca Rosa Ramos Correa.    

Por otra parte advirtió que “Es de anotar que la   Fiscalía Segunda delegada, igualmente adelanta (2) investigaciones penales   acerca de fallos de tutela donde se reconocieron prestaciones sociales,   sanciones moratorias e intereses moratorios y subsidio familiar por valor de $   4.880.827.865.28, los cuales fueron detectados en auditoria gubernamental   realizada por la contraloría Departamental, sobre la legalidad, gestión y   resultados de las demandas en contra del Municipio de San Antero con vigencia   Fiscal 2008 y 2009”.    

De las investigaciones informadas, la Dirección   Seccional afirmó que hasta el momento se ha elaborado programa metodológico con   órdenes a la policía judicial y se estaba a la espera de los resultados de la   auditoria de la Contraloría Departamental y de la revisión de los expedientes de   tutela analizados por los Juzgados investigados.    

c)     De la misma forma, es necesario también hacer alusión a   las constancias allegadas sobre las presuntas irregularidades que encontró la   jueza que tomó posesión en el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero a   finales del año 2011, época en la que se empezaron a tramitar los incidentes de   desacato contra el municipio por el presunto incumplimiento de las órdenes de la   sentencia del 2008. La Jueza dejó actas y constancias al momento de su llegada   al despacho judicial[87]  en las que manifestó lo siguiente: “Ante los múltiple requerimientos por los   incidentes de desacato al fallo de tutela de 24 de octubre de 2008, empecé a   revisarlos y advierto que se trata de un fallo de tutela que dispuso pagar una   gruesa suma de dinero a unos docentes por prestaciones sociales, pero de la   lectura del cuerpo de esa providencia, se puede establecer que no es un fallo   ajustado a derecho (…) Al revisar el expediente de la solicitud del doctor   HARLYN CHARRASQUIEL, encontré que el ente territorial había presentado un   memorial en el que indicaba que las certificaciones salariales aportadas por los   actores para obtener el pago ordenado en el fallo de tutela, eran falsas,  situación que me inquietó (…)”, luego expresó que ante la cantidad de   documentos encontrados en cajones del despacho con poderes en blanco y   diferentes certificaciones laborales y resoluciones,  “Con todos estos   hechos, el 18 de noviembre de 2011, se dispuso la apertura de indagación   preliminar disciplinaria contra el señor REYNALDO MARQUEZ LÓPEZ, actuación   dentro de la cual también se han presentado irregularidades (…) El día 22 de   noviembre, se profiere un auto decretando la nulidad del proveido de 2 de   noviembre, y se dispone la compulsa de copias penales y disciplinarias del   incidente de desacato al fallo de 24 de octubre de 2008, pues, dentro del   expediente archivado, el municipio contestó el requerimiento del Juzgado   argumentando que ya había pagado lo ordenado en el fallo en cuantía $3.407.629,   por virtud de un acuerdo al que se llegó con la apoderada de entonces y   aportaron los comprobantes de pago, es de anotar, que en ningún otro expediente   el ente territorial rindió una respuesta como esta”[88].                      

                                                                                                                                                                                       

d)    También cabe señalar, que en la medida en que la   representante actual del Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero interpuso   acción de tutela contra la Sala Penal del Tribunal Superior de Montería y el   Juzgado Penal del Circuito de Lorica, con el objeto de evitar una sanción   disciplinaria por negarse a conceder desacatos contra el Municipio por la   presunta falta de pago de las consecuencias generadas por la tutela del año   2008, es de suma importancia advertir lo que observó la Corte Suprema de   Justicia para fallar a favor de los derechos fundamentales de la jueza y anular   las sanciones disciplinarias que contra ella se adelantaban. Al respecto, la   jueza hizo valer las mismas actas y constancias sobre el manejo de los   incidentes y las supuestas irregularidades que encontró en lo concerniente a la   sentencia de 24 de octubre de 2008, documentos que fueron valorados por las Sala   Penal y Civil de la Corte Suprema de Justicia –primera y segunda instancia,   respectivamente, de la acción de tutela interpuesta-. La Sala de Casación Civil,   manifestó lo siguiente en la sentencia de segunda instancia:    

“2. Vistos esos precedentes y atendidas   las normas que gobiernan esta herramienta constitucional, cabe concluir que en   el presente asunto procede la protección constitucional, porque los funcionarios   accionados sí transgredieron el debido proceso de la juez accionada, pues   ignoraron por completo el contexto fáctico en que se encontraba inmersa la   funcionaria para el momento en que debía cumplir con el aparte de la sentencia   de tutela que le había ordenado tramitar “el incidente objeto de la presente   acción de tutela con el fin de darle cumplimiento al fallo del 24 de octubre de   2008 (…)” como pasa a explicarse (…) En la muy particular situación sub examine,   se considera atendible para juzgar la responsabilidad subjetiva de la señora   Juez Promiscuo Municipal de San Antero, que la misma se hubiere negado a   sancionar a la autoridad municipal de la misma localidad, cuando de las   indagaciones que había previamente efectuado, pudo establecer que el acuerdo de   pago había cumplido y que los accionantes en la tutela inicial, fallada el día   24 de octubre de 2008, recibieron lo acordado a través de la apoderada que   habían designado”    

e)     Los informes de órganos de control que hacen referencia   al desconocimiento de los requisitos de procedencia del amparo, también deben   resaltarse. En efecto, en escrito allegado el 4 de junio de 2013 a la Corte   Constitucional, el Contralor General del Departamento de Córdoba de la   Contraloría General de la Nación, presentó informe en el que señaló que   realizada la “Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Modalidad Especial a   la oficina jurídica del Municipio de San Antero”, correspondiente a las   vigencias fiscales 2008 y 2009, con el fin analizar la situación jurídica de los   títulos depositados, se revisaron y evaluaron las acciones judiciales   instauradas en contra de la entidad territorial, y se encontró;    

“(…) hallazgos administrativos a cargo   de la Administración Municipal de San Antero, y hallazgos con presunta   incidencia penal y disciplinaria ocasionados por agentes ajenos a la   Administración Municipal de San Antero – Córdoba, como son para este caso   concreto el Juez Promiscuo Municipal de San Antero –Córdoba, Oscar Páez Castro y   la Juez de Familia del Circuito de Lorica, Blanca Rosa Ramos Correa, quienes por   sus presuntas violaciones a la jurisdicción y competencia de los jueces de   otorgar los diferentes derechos a que pueda tener un ciudadano que accione la   justicia, procedieron a reconocer pagos por concepto de prestaciones sociales,   sanciones e intereses moratorios y subsidio familia, resueltos u ordenados a   través de Acción de Tutela”.    

Expresó que con base en   tales hallazgos se corrió traslado la Sala Penal del Tribunal Superior de   Córdoba y al Consejo Superior de la Judicatura seccional de Córdoba, en los   cuales actualmente reposan abiertas las investigaciones contra los jueces   mencionados. Al mismo tiempo, anexó la relación de pagos emitidos por el   municipio en cumplimiento de la acción de tutela del 2008 que arroja un valor de   cuatro mil ochocientos ochenta millones ochocientos veintisiete ochocientos   sesenta y cinco veintiocho pesos M/CTE ($ 4.880.827.865,28 millones de pesos).   Se observa de tal cuadro que varias de las resoluciones nombradas fueron de   aquellas que se emitieron conforme el acuerdo de pago realizado entre el   municipio y la representante legal de los accionantes. Cabe transcribir lo   manifestado por la Contraloría General en los documentos que hizo efectivos al   momento de realizar el traslado a las autoridades[89]:    

“Pues bien una vez vista de manera   rápida, lo que significa la jurisdicción y competencia, se puede, también   inferir, que varios derechos reclamados ante el juez Promiscuo Municipal de San   Antero – Córdoba, el doctor OSCAR PÁEZ CASTRO identificado con cédula de   ciudadanía número 19.137.897, los cuales estos fallos fueron impugnados por la   administración municipal, trasladándose o atribuyéndosele por competencia, al   Juez De Familia del Circuito de Lorica, la doctora BLANCA ROSA RAMOS, de donde   se tiene absoluta aprobación o confirmación del fallo decidido por el juez de   San Antero. Manteniéndose de esta manera, a este municipio sin que se pueda   defender y la confianza para los accionantes, que todo reclamo de estos derechos   que tienen sus instancias para ser probadas por la calidad del asunto litigiosos   (sic), esto son resueltos a favor del solicitante en menos de 10 días, de donde   un derecho de prestaciones sociales por contrato de prestación de servicios u   otra clase de vinculación laboral, verbigracia, deben ser probado varios   elementos para que así se pueda reconocer la relación laboral, entre otros   aspectos a considerar. Lo que por los derechos solicitados en las diferentes o   un número grande de tutelas falladas por este Juez del municipio de San Antero y   posteriormente confirmada por el Juez Del Municipio de Lorica, desconocieron   la vía ordinaria administrativa o laboral según se hubiese dado o presentado el   caso como la apropiada para debatir el derecho litigiosos, como si se tratara de   un derecho cierto e indiscutible, cuando, en la mayoría de los casos aquí   fallados, los demandantes, a lo sumo solo se enfrentaban a una simple   expectativa que requería de todo un recorrido probatorio para así poder   esclarecerse si se tenía o no el derecho reclamado.    

Según los casos de tutelas revisadas al   momento de la auditoría, se pudo verificar, que de acuerdo al artículo 8º del   Decreto 2591 de 1991, ésta no se utilizó como mecanismo transitorio para evitar   un perjuicio irremediable, es decir, se utilizó la acción constitucional para   solicitar derechos discutibles por otra vía judicial o jurisdicción.  Además no sobra recordar que la acción de tutela está prevista en el artículo 86   de la carta Magna para proteger derechos fundamentales., (sic) y cuando los   mismos tengan contenido económico solo podrán ser objeto de amparo, en tanto que   tengan conexidad con un derecho fundamental.    

Con todo lo anterior, la Contraloría   general del departamento de Córdoba en atención a la competencia dada por el   artículo 272 de la Constitución Política, la Ley 42 de 1993, los fundamentos   aquí expuestos y demás normas concordantes pone en conocimiento a esa entidad,   el hecho de que además de no ser la vía procesal para ese tipo de reclamaciones   y por ende fallos condenatorios en contra de los entes territoriales, también   se debe condenar el hecho de tomar decisiones con la ausencia absoluta de   elementos probatorios en los fallos proferidos en los casos arriba relacionados.   Que para estos casos de violación constitucional y legal o la configuración del   delito de prevaricato (Por acción o por omisión) tipificado por los artículos   413 y 414 del código penal colombiano, por parte de los Jueces de la República,   la Corte Suprema de Justicia ha precisado que los funcionarios públicos de todos   los niveles están obligados a cumplir, acatar e interpretar la ley y no abusar   de ella de manera dolosa”    

Las anteriores anotaciones   demuestran que los organismos de control han estado al tanto de las presuntas   irregularidades pues, en efecto, la Contraloría en el informe allegado a esta   Corporación, expresó con claridad los defectos en los que incurrieron los jueces   de tutela para conceder las acreencias laborales, entre los que resaltó, la   falta de cumplimiento de los requisitos de procedencia del amparo y la   insuficiencia del material probatorio, y mostró de manera latente el daño al   erario de la entidad territorial por el valor de los desembolsos realizados.    

Como puede verse,   actualmente todos estos hechos y declaraciones están siendo materia de   investigación por parte de las autoridades competentes, por lo que la Sala sólo   se limita a dar una muestra de lo que está reseñado en el expediente en relación   con la sentencia amparada por la cosa juzgada. Dado que la Corte Constitucional   no tiene competencia para fijar responsabilidades penales ni disciplinarias,   sino de revisar que los fallos de tutela se hagan conforme a los requisitos   legales y jurisprudenciales, las responsabilidades individuales deben ser   determinadas por las autoridades competentes con base en las pruebas que se   alleguen al proceso, conforme a las reglas del debido proceso de cada uno de los   implicados.    

2.6.1.4.3.           En síntesis, la Sala concluye,   que debido a que; a) la acción de tutela era manifiestamente improcedente   al no cumplirse con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez,  b) no había claridad sobre las relaciones laborales y sobre las   prestaciones sociales debidas por el municipio, c) la orden de pagar la   sanción moratoria sobre cada una de las prestaciones ordenadas no era acorde con   la normativa vigente y d) las actuaciones posteriores para dar   cumplimiento a lo ordenado en la providencia del 2008, son objeto de   investigaciones penales, disciplinarias y fiscales, los efectos de la   providencia emitida por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero el 24 de   octubre de 2008 y confirmada posteriormente por el Juzgado Promiscuo de Familia   de Lorica, deben ser suspendidos de manera inmediata, pues esperar a que se   produzcan decisiones definitivas puede seguir poniendo en riesgo el patrimonio   público. Por ello, procede la suspensión de los efectos de la providencia   mencionada.    

2.6.1.4.4.           Pues bien, cabe recapitular que   la sentencia de 2008 está amparada bajo la figura de la cosa juzgada   constitucional al haber sido excluida de revisión por la Corte, sin embargo, la   cosa juzgada no es absoluta, y ante eventos excepcionales, por ejemplo cuando   resulte probada la ilegalidad de la decisión como se presentó en la sentencia   T-218 de 2012, la cosa juzgada debe ceder. A diferencia de aquél, en el caso   sub judice no existe una ilegalidad o un fraude probado con decisión   judicial en firme que así la declare, por lo tanto debe respetarse la cosa   juzgada constitucional y no puede ser revocada la sentencia de 2008 por esta   Corporación.    

No obstante lo anterior, son   tan graves los indicios antes referidos, que mientras se emiten las decisiones   disciplinarias y penales correspondientes, es importante suspender los efectos   para evitar que se continúe utilizando la referida decisión en otras actuaciones   y se agrave la afectación al patrimonio público. De manera que la Sala, y   concretamente la Corte Constitucional, no puede dejar pasar desapercibidos los   efectos de la providencia cuestionada, en virtud de que con la selección de los   casos bajo revisión se pusieron en evidencia las presuntas irregularidades   cometidas por las autoridades judiciales y las consecuencias que se han generado   con esto, las cuales han implicado una gran erogación del presupuesto municipal   de San Antero sin sustento razonable.    

Por ello, para la Sala   Séptima de Revisión, los efectos de la sentencia proferida en el 2008 que   concedió el pago de acreencias laborales a 120 docentes, deben suspenderse, y en   consecuencia, todo lo derivado y sustentado sobre las órdenes de tal providencia   –como los incidentes de desacato, resoluciones de la administración dando   cumplimiento al fallo y las demás acciones de tutela que se sustenten en tal   decisión-, hasta tanto las autoridades competentes profieran una decisión en   firme.    

Con todo, la Sala concluye, en primer lugar, que este caso es una muestra de la importancia de evitar que   a través de acciones de amparo se ordenen pagos de acreencias laborales en el   marco de las cuales no se cumplen siquiera los requisitos de procedencia   dispuestos en la ley y los criterios jurisprudenciales.    

Los jueces de tutela deben tomar las decisiones   obedeciendo a los criterios de procedencia del amparo constitucional y conforme   al material probatorio que les es expuesto por las partes y aquél que consideren   necesario solicitar, con miras a proteger los derechos fundamentales. Por eso   debe tenerse en cuenta que, el ordenamiento jurídico ofrece al ciudadano   diferentes recursos judiciales según la materia, naturaleza y complejidad de la   pretensión, y específicamente la acción de tutela, exige requisitos de   procedencia que deben ser obedecidos debido a la naturaleza sumaria e informal   del proceso constitucional. Así, tratándose de pretensiones contra el patrimonio   público, los jueces deben tener especial cuidado al verificar la procedencia de la acción de tutela en   cada caso, pues no se trata de simples herramientas formales, sino de verdaderos   elementos que protegen la naturaleza del amparo y la seguridad jurídica de las   relaciones procesales. De tal forma que el requisito de subsidiariedad es un   mecanismo para evitar, en demandas contra entidades estatales, que a través de   un recurso sumario y preferente se ordenen pagos cuantiosos que no cumplieron   con los procedimientos idóneos y necesario ordinarios que establece la ley para   aquellos efectos, produciéndose un perjuicio al patrimonio público[90].    

En segundo lugar, en cuanto a la figura de la cosa   juzgada, conforme la jurisprudencia de este Tribunal -sentencia SU-1219 de 2001[91]- cuando una   tutela no ha sido seleccionada para revisión por parte de la Corte, adquiere el   valor de cosa juzgada constitucional. Sin perjuicio de ello, el proceso de   selección puede presentar falencias, y en esa medida, la Corte ha determinado   que cuando exista probada la ilegalidad en la decisión proferida, esta   Corporación puede levantar el velo de la cosa juzgada constitucional y evaluar   una acción de tutela que no fue seleccionada para revisión en un primer momento.    

En efecto, esta situación excepcional se presentó en la   sentencia T-218 de 2012[92],   en la que un fallo de tutela que fue seleccionado para revisión obligó a   estudiar de forma integral sus antecedentes, y por ende, la providencia que fue   excluida de revisión previamente, y se evidenció, en ese proceso de   racionamiento, de manera incuestionable un fraude a la ley declarado por una   decisión en firme de autoridad disciplinaria competente, y además, se advirtió   que fue fallada sin el material probatorio suficiente o al margen de la   competencia judicial o sin el cumplimiento de requisitos legales. Todos estos   elementos, debido a que la cosa juzgada es una figura de tal trascendencia para   el mantenimiento de la seguridad jurídica, deben ser tan notorios y abiertamente   ilegítimos, y por eso es que se hace necesario desconocer su valor de   inmutabilidad y proteger los bienes jurídicos del ordenamiento.          

A diferencia del precedente citado, en este caso no   existe una decisión penal o disciplinaria que permita levantar la cosa juzgada   constitucional, y en ese orden la decisión no puede ser revocada, en virtud de   la seguridad jurídica. Sin embargo, tal como fue explicado en esta sentencia, sí   se puede evidenciar la gravedad de los hechos, y por ello, esta Sala deberá   ordenar la suspensión de los efectos de la sentencia proferida por el Juzgado   Promiscuo Municipal de San Antero en el 2008, hasta tanto no se produzca un   decisión sobre las investigaciones penales y disciplinarias que se adelantan.    

De esa manera, dentro de la competencia de la Corte   Constitucional sobre la revisión de fallos de tutela, en el presente caso, la   Sala advierte que hubo un desconocimiento de los requisitos de procedencia de la   acción de amparo. Los requisitos de inmediatez y de subsidariedad desarrollados   por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para que proceda la acción de   tutela, fueron abiertamente desconocidos por el Juzgado Promiscuo Municipal de   San Antero, y en cambio, concedió, sin suficiente material probatorio, la   protección de derechos fundamentales, ordenando a una entidad municipal pagar   una suma exorbitante, sin siquiera analizar cada caso concreto de cada uno de   los 120 actores para verificar a qué clase de acreencias laborales tenían   derecho, qué cargo ejercían o la razón de su retardo en solicitar el   reconocimiento de estas acreencias 6 años después, etc. El pago que debió   realizar la entidad territorial para dar cumplimiento al fallo, se ha extendido   a lo largo del tiempo debido a que, varios de los actores han iniciado   incidentes de desacato, y contra éstos acciones de tutela, y en ese orden, el   debate jurídico de sus derechos se mantiene vigente, y ha producido perjuicios   inminentes al erario público.    

De manera que, finalmente, la Sala debe adoptar dos   decisiones distintas, a saber: a) la suspensión de los efectos de las sentencias   que ya hicieron tránsito a cosa juzgada, es decir, la emitida por el Juzgado   Promiscuo Municipal de San Antero de 2008 la cual fue confirmada en segunda   instancia, y la sentencia emitida dentro de la acción de tutela interpuesta   dentro del expediente T-3.310.981, que en un primer momento concedió al igual   que la primera todas las acreencias a la señora Josefa María Rodríguez, y que   luego es objeto de cuestionamiento su cumplimiento a través de la nueva acción   de tutela que hoy se revisa, y b) por otra parte, la Sala revocará las   decisiones de tutela que se revisan directamente, las cuales se dirigen a   decisiones que negaron el desacato del municipio de San Antero, para declararlas   improcedentes por las razones expuestas en esta providencia.    

La sentencia de tutela de 2008 la cual concedió,   reconoció y ordenó el pago de acreencias laborales con su sanción moratoria,   sirvió de fundamento para conceder las acciones de tutela que hoy se revisan, y   debido a que tal sentencia se profirió desconociendo las condiciones de   procedencia de la acción de tutela, advertidas por esta Corporación y por las   entidades de control competentes, deben suspenderse sus efectos, hasta tanto las   autoridades disciplinarias y penales competentes emitan una decisión en firme.    

La suspensión declarada por esta Corporación en el caso   bajo estudio implica que, (i) el municipio de San Antero puede iniciar   las actuaciones y las gestiones   administrativas y/o acciones judiciales necesarias para lograr la devolución de   los dineros que fueron desembolsados del presupuesto municipal dando   cumplimiento a la sentencia del 2008 y conforme las razones emitidas en la   presente providencia. Lo anterior, advierte la Sala, que debe hacerse observando   estrictamente el principio de la buena fe y el debido proceso de cada una de las   personas involucradas y conforme a las decisiones que tomen las autoridades de   control, disciplinarias y penales competentes al respecto, y (ii)  no pueden producirse más decisiones judiciales o administrativas que se apoyen   en la sentencia del 24 de octubre de 2008 invocándose el derecho a la igualdad   -bien sean nuevas acciones de amparo o incidentes de desacato-, hasta tanto se   produzca una decisión en firme de la autoridades que ya están conociendo de este   asunto.    

En el caso del expediente T-3.310.981, sin ser   siquiera beneficiaria de la tutela inicial, la actora a través de una acción de   tutela posterior logró el reconocimiento de acreencias laborales en iguales   condiciones que las de la providencia de 2008, incluso los jueces en su decisión   ordenan al municipio pagar conforme a dos resoluciones que fueron emitidas en   cumplimiento del acuerdo realizado con la representante legal de los accionantes   de la del 2008. Nótese que posteriormente la actora consideró que no se había   dado cumplimiento por faltar la sanción moratoria, y por esa razón interpuso de   nuevo otra acción de tutela contra la decisión que denegó el desacato –esta es   el objeto de revisión-. En este punto es importante aclarar que, tanto la acción   de tutela que concedió las acreencias laborales inicialmente como la que es   objeto de revisión, al suspenderse la sentencia de 2008, título a través del   cual sirvió de sustento para concederse en el caso del expediente señalado,   también se suspenden los efectos de estas dos. Así, en la medida en que, la   primera fue excluida de revisión y también cobró el valor de cosa juzgada, la   Sala suspenderá sus efectos hasta tanto las autoridades competentes determinen   una decisión sobre las presuntas irregularidades ya señaladas.    

Respecto al expediente T-3.434.957, al tratarse   de una acción de tutela que ataca la decisión que denegó el desacato contra el   municipio por el presunto incumplimiento directamente de la sentencia de 2008, y   busca por ende, el cumplimiento de tal providencia, es más clara la suspensión   de sus efectos.                                                                                                                             

Por lo demás, la Sala remitirá copias de esta   providencia a la Fiscalía General de la Nación y al Consejo Superior Judicatura,   para que, continúen el adelantamiento de las investigaciones contra Oscar Páez   Castro – como Juez del Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero –, contra   Blanca Rosa Ramos Correa – como Juez del Juzgado Promiscuo de Familia de Lorica   -, Isabel Loreley Montes Oyola –como Juez del Juzgado Civil del Circuito de   Lorica-, Juan Ernesto Lozano García –como Juez del Juzgado Penal del Circuito de   Lorica- y contra los Abogados  Amira Esther Martiliano Tobias, Henry   Villaroya Garcés, sin perjuicio de que esas autoridades públicas, dentro del   ámbito de sus competencias, consideren que sea necesario investigar a alguna   otra persona vinculada a este asunto. En el caso en el que se produzca una   decisión definitiva, las autoridades podrán tomar las decisiones que consideren   pertinentes sin que pueda alegarse la existencia de una cosa juzgada.    

Ahora, si alguno de los actores pretende hacer valer   tales acreencias laborales deberá acudir a la jurisdicción ordinaria conforme a   la ley y a la relación laboral o de prestación de servicios que ostentaba en   aquella época para valer sus derechos, con esto, la Sala quiere aclarar que   en ningún momento se ha afirmado que los actores no tuvieran derecho a exigir el   pago de sus prestaciones, sino que la acción de tutela no era la vía judicial   idónea para hacerlo y tampoco fue fallada conforme a derecho. Para lo   anterior, se ordenará a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría   General de la Nación dar acompañamiento al cumplimiento de la presente   providencia.    

Finalmente, la Sala no puede ignorar que día a día se   siguen produciendo fallos de tutela en los que se condena a entidades públicas   que involucran importantes sumas del patrimonio, y muchos de estos fallos pueden   conllevar a situaciones como las que dieron origen a la presente providencia.   Con base en esto, y con miras a prevenir casos futuros similares, la Sala   considera absolutamente necesario que los órganos de control y la Agencia   Nacional de Defensa Jurídica del Estado[93],   dentro de sus competencias, estén al tanto de los procesos judiciales en los que   resulta condenada una autoridad pública y exista una afectación al patrimonio   público, para que realicen un llamado a la autoridad competente para la revisión   de los casos de manera oportuna, como en el caso de la revisión de acciones de   tutela ante la Corte Constitucional.    

3.       DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- LEVANTAR la suspensión del término para decidir el asunto de la   referencia.    

Segundo.- SUSPENDER los efectos de la   sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero el   veinticuatro (24) de octubre de 2008, que fue confirmada por el Juzgado   Promiscuo de Familia de Lorica el siete (7) de noviembre de 2008, en la causa   iniciada por Yersilia Banda Sáenz y otros contra el municipio de San Antero,   Córdoba, de conformidad con lo establecido en esta providencia.    

Tercero.- SUSPENDER los efectos de la   sentencia proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica el siete (7) de   febrero de 2011 en segunda instancia, que revocó la sentencia proferida por el   Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero el doce (12) de enero de 2011, y   concedió parcialmente el amparo de los derechos fundamentales, en la causa   iniciada por la señora Josefa María Rodríguez Suárez contra el municipio de San   Antero, Córdoba, de conformidad con lo establecido en esta providencia.    

Cuarto.- REVOCAR la sentencia del once (11) de octubre de 2011   proferida por el Juzgado Penal del Circuito de Lorica, y en su lugar,   DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por Josefa María Rodríguez Suarez   contra el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antero, por las razones expuestas   en la parte motiva de esta providencia.    

Quinto.- REVOCAR la sentencia del quince (15) de febrero de 2012   proferida por la Sala Constitucional Ad-hoc del Tribunal Superior del Distrito   Judicial de Montería, que confirmó la sentencia proferida el nueve (9) de   diciembre de 2011 por el Juzgado Penal del Circuito de Lorica, el cual concedió   el amparo de los derechos fundamentales invocados por los señores Carmen Susana   Núñez Garcés y Oberth Antonio Zurita Rodríguez, y en su lugar, DECLARAR   IMPROCEDENTE el amparo deprecado, por las razones expuestas en la parte   motiva de esta providencia.    

Sexto.- En consecuencia, ORDENAR a la Procuraduría   General de la Nación y a la Contraloría General de la Nación,   realizar acompañamiento y seguimiento a las autoridades municipales para dar   cumplimiento a la orden emitida en el numeral anterior, conforme a sus   competencias legales y constitucionales.    

Séptimo.- REMITIR copias de esta   providencia y de los expedientes T- 3.310.981 y T-3.434.957, con todos sus   anexos que sirvieron para emitir esta providencia, a la Fiscalía General de   la Nación  y al Consejo Superior Judicatura, para que, si lo consideran pertinente,   inicien las actuaciones a que haya lugar, y en la medida en que ya se han   iniciado investigaciones, se adelanten con la mayor celeridad.    

Octavo.-  En consecuencia, EXHORTAR a los   Órganos de Control, como a la Contraloría General de la República y a la   Procuraduría General de la Nación, así como a la Agencia Nacional de Defensa   Jurídica del Estado[94],   para que dentro del marco de sus competencias, a) atiendan los requerimientos de   los procesos de tutela en los que resulte una afectación al patrimonio público,   y ejerzan sus funciones constitucionales y legales de control y seguimiento, y   b) cuando en el proceso de tutela se produzcan decisiones que afecten el erario   público, si así lo consideran, adviertan oportunamente a la Corte Constitucional   para que se revise la decisión respectiva, conforme lo ordenado por los   artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.    

Noveno.- LÍBRESE por Secretaría la   comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los   efectos allí contemplados.    

Notifíquese, comuníquese,   publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

Con aclaración de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO    

Secretaria General    

[1] Adujo el Alcalde de San Antero que estas resoluciones fueron a favor de   profesores o personal administrativo que pertenecía a la planta del personal del   municipio conforme a la Ley 60 de 1993.    

[2] Entre las actividades a desarrollar por la ONG, en su contrato estaba   la de provisionar a docentes conforme a las necesidades y disponibilidades   presupuestales que dentro de sus cláusulas además establecía “el contratista   teniendo en cuenta la naturaleza del contrato se obliga a proveer el personal   docente calificado y con la experiencia requerida para la ejecución del objeto   contractual. El personal dependerá exclusivamente de El Contratista, quien será   su patrono directo y responderá por sus salarios, prestaciones sociales e   indemnizaciones y demás gasto a que esté obligado” (cláusula sexta del   Contrato No. 010 de 2002 “Contrato de consultoría para la prestación de   servicios educativos en escuelas y colegios oficiales urbanos y rurales para la   ampliación de coberturas educativas en el municipio de San Antero” Allegado a la   Corporación el 3 de octubre de 2012 por la Alcaldía municipal de San Antero).    

[3] Tomado del escrito allegado a esta Corporación el 3 de octubre de 2012   por el Alcalde municipal de San Antero. Se emitieron 20 resoluciones a través de   las cuales se dio cumplimiento al acuerdo de pago.    

[4] Según el escrito allegado por la Alcaldía de San Antero se han iniciado   10 incidentes de desacato en fundamento de la providencia mencionada. No   obstante, del expediente de la acción de tutela de octubre de 2008 se pueden ver   26 expedientes de incidentes de desacato.    

[5] Sala de Selección compuesta por los Magistrados Jaime Araujo Rentería y   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[6] “Artículo 25. Protección   Judicial:     

2. Los Estados partes se comprometen:    

a. a garantizar que la autoridad competente prevista   por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que   interponga tal recurso;    

b. a desarrollar las posibilidades de recurso judicial,   y    

c. a garantizar el cumplimiento, por las autoridades   competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.”    

[7] Sentencia T-233 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra: alcance   excepcional y restringido “que se justifica en razón a los principios   constitucionales de los que se desprende el respeto por la cosa juzgada, la   necesidad de preservar la seguridad jurídica, la garantía de la independencia y   autonomía de los jueces y el sometimientos general de los conflictos a las   competencias ordinarias de éstos”.    

[8] Sentencia T-078 de 2010, M.P. Luis Ernesto   Vargas.    

[9] M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[10] M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[11] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-324 de 1996 M.P. Eduardo   Cifuentes Muñoz: “… sólo en aquellos casos en los cuales el acto que adscribe   la competencia resulte ostensiblemente contrario a derecho, – bien por la   notoria y evidente falta de idoneidad del funcionario que lo expidió, ora porque   su contenido sea abiertamente antijurídico -, el juez constitucional puede   trasladar el vicio del acto habilitante al acto que se produce en ejercicio de   la atribución ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones descritas puede el   juez constitucional afirmar que la facultad para proferir la decisión judicial   cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del funcionario que la   profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por defecto orgánico.    

[12] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-159 de 2002 M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa: “… opera cuando la decisión que toma el juez desborda   el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una   norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.)   porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento   jurídico, (ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se   abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su   aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada   inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar   vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual   se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos   distintos a los expresamente señalados por el legislador    

[13] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-014 de 2001 M.P. Martha   Victoria Sáchica Méndez: “Es posible distinguir la sentencia violatoria de   derechos fundamentales por defectos propios del aparato judicial – presupuesto   de la vía de hecho -, de aquellas providencias judiciales que aunque no   desconocen de manera directa la Constitución, comportan un perjuicio   iusfundamental como consecuencia del incumplimiento por parte de distintos   órganos estatales de la orden constitucional de colaborar armónicamente con la   administración de justicia con el objeto de garantizar la plena eficacia de los   derechos constitucionales.  Se trata de una suerte de vía de hecho por   consecuencia, en la que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su   alcance para ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal,   cuando en realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos   constitucionales, al inducirlo en error.  En tales casos – vía de hecho por   consecuencia – se presenta una violación del debido proceso, no atribuible al   funcionario judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como   consecuencia de la actuación inconstitucional de otros órganos estatales.”    

[14] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006 M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa.”    

[15] Cfr. Sentencia  T-310 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas.    

[16] Sentencia T-555 del 19 de agosto de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas.    

[17] Véase la sentencia SU-1158 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[18] Cfr. Sentencia T-459 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[19] M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[20] “(i) el cumplimiento es de carácter   principal pues tiene su origen en la Constitución y hace parte de la esencia   misma de la acción de tutela, bastando una responsabilidad objetiva para su   configuración. (ii)  El desacato es una figura accesoria de origen legal   que demanda una responsabilidad de tipo subjetivo, consistente en que el solo   incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es   necesario que se pruebe la negligencia de la persona que debe cumplir la   sentencia de tutela”. Cfr. Sentencia T-527 de 2012 M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub.    

[21] Ver sentencias T-554 y 572 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[22] Véase sentencia T-555 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[23] Ver Quinche Ramírez, Manuel Fernando. “Vías de Hecho. Acción de   tutela contra providencias judiciales”. Ed. Ibáñez  (2012).    

[24] Cfr. Sentencia T-459 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Criterio   reiterado recientemente en las sentencias T-171 de 2009, M. P. Humberto Antonio   Sierra Porto, T-512 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-527 de 2012 M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[25] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Como   antecedentes del asunto citado, se tiene que la accionante, en calidad de   titular de una pensión por sustitución interpuso previamente una acción de   tutela para reclamar la indexación de la primera mesada pensional. La pretensión   fue resuelta favorablemente y en tal sentido se ordenó al ISS indexar la primera   mesada en los términos dispuestos por la Corte Constitucional en la sentencia   T-098/05. Tras el incumplimiento del ISS, la actora inició un incidente de   desacato cuyo trámite correspondió adelantar a la Sala Disciplinaria del Consejo   Seccional de la Judicatura de Antioquia. En el trámite del desacato, el   magistrado ponente y ahora accionado, aceptó practicar un dictamen pericial con   el fin de aclarar el punto acerca de la liquidación de la indexación realizada y   luego de correr traslado del mismo a las partes, resolvió dar por terminado el   referido incidente de desacato, por considerar que el accionado ya había   cumplido la orden judicial impartida. A juicio de la actora, la actuación del   operador judicial demandado vulneró sus derechos fundamentales, ya que no podía   dar por cumplida la sentencia porque la resolución con la que supuestamente se   acató el fallo, no contenía cálculo matemático alguno que permitiera soportar   los valores pensionales allí consignados, toda vez que las cifras eran   incorrectas y no presentaban justificación alguna sobre su origen y método   empleado en su obtención. La Sala concedió el amparo solicitado, y dejó sin   efectos la actuación demandada, ordenando proferir una nueva decisión que   resolviera el incidente de desacato promovido por la actora en contra del ISS.    

[26]  Sentencia T-553 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[27] Sentencia T-1113 de 2005, M. P. Jaime Córdoba   Triviño.    

[28] Sentencias C-243 de 1996 y C-092 de 1997, M.   P. Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Díaz, respectivamente.    

[29] Sentencia T-652 de 2010, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[30] Cfr. Sentencia T-527 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[31]  Ver Sentencia T-421 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[32] Cfr. Sentencia T-652 de 2010, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[33] Sobre este punto se pronunció la Sala Plena en la Sentencia   C-243 del 30 de mayo de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, al resolver una   demanda instaurada contra el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, y declaró   inexequible la expresión “la consulta se hará en el efecto devolutivo”.    

[34] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[35] Ver entre otras sentencias T-572 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell , T-763 de   1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-635 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa, T-086 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-465 de 2005 M.P.   Jaime Córdoba Triviño, T-896 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-583   de 2009 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-123 de 2010 M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva, T-343 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y T-218 de 2012   M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[36] M.P. Jaime Córdoba Triviño. El problema jurídico analizado en esta   decisión versaba sobre una la acción de tutela presentada contra la decisión que   resolvió desfavorablemente un incidente de desacato, en criterio de la actora,   la empresa demandada no había dado cumplimiento al fallo de tutela que ordenaba   su reintegro en un plazo determinado.     

[37] Cfr. Sentencia T-1113 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Criterio   reiterado posteriormente en sentencias T-1006 de 2008 M.P. Mauricio González   Cuervo,  T-171 de 2009 M.P Humberto Antonio Sierra  Porto, T-652 de   2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-512 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio.    

[38] Ver entre otras las sentencias T-1113 de 2005,   T-631 de 2008 y T-171 de 2009.    

[39] Cfr. Sentencia T-010 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,    

[40] Declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia   C-332 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.                

[41] Adicionalmente, el Consejo de Estado ha reconocido que el concepto de   patrimonio público también se integra por “bienes que no son susceptibles de   apreciación pecuniaria y que, adicionalmente, no involucran la relación de   dominio que se extrae del derecho de propiedad, sino que implica una relación   especial que se ve más clara en su interconexión con la comunidad en general que   con el Estado como ente administrativo, legislador o judicial, como por ejemplo,   cuando se trata del mar territorial, del espacio aéreo, del espectro   electromagnético etc., en donde el papel del Estado es de regulador, controlador   y proteccionista, pero que indudablemente está en cabeza de toda la población”. Fallo 1330 de 2011   Consejo de Estado.    

[42] Fallo 1330 de 2011 Consejo de Estado.  Sobre el derecho al patrimonio público, Consejo de Estado, Sección Tercera,   sentencias de 13 de febrero de 2006. Rad. AP-15P94, 6 de septiembre de 2001,   Rad. 163, M.P. Jesús María Carrillo, 31 de mayo de 2002, Rad. 13601, MP. Ligia   López Díaz, 21 de febrero de 2007, Rad. 2004-0413, M.P. Mauricio Fajardo Gómez,   21 de mayo de 2008, Rad. 01423, M.P. Ramiro Saavedra Becerra y 12 de octubre de   2006, Rad, 857, MP, Ruth Stella Correa Palacio.    

[43] El artículo 4°   de la ley 472 de 1998, dice que son derechos e intereses colectivos entre otros:   “ e) la defensa del patrimonio público….Igualmente son derechos e intereses   colectivos  los definidos como tales en la Constitución, las leyes   ordinarias…..”.    

[44] Ibidem.    

[45] Ver el Decreto 4712 del 15 de diciembre de 2008.    

[46] Cfr. sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[47] M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Criterio reiterada hasta la más   reciente jurisprudencia, ver por ejemplo la sentencia T-183 de 2013 M.P. Nilson   Pinilla Pinilla.    

[48] Ver sentencias T-762-08, T-376-07, T-607-07, T-652-07, T-529-07,   T-935-06 y T-229-06, entre otras.     

[49] Ibídem.    

[50] Cfr. sentencia T-881 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio    

[52] Ver pie de página 7, donde se hace un recuento   detallado de los hechos que dieron lugar a esa providencia.    

[53] Cfr. Sentencia T-218 de 2012 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[54] En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció:   “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de   competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el   ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el   cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.    Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el   requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias   y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que   regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de   cada una de las jurisdicciones.”    

[55] En la Resolución No. 093 del 9 de   febrero de 2004, aparecen identificados las siguientes personas: Brenda   Arias Diz, Beatriz Bravo Correa, Liliana Bravo López, Leonor Bravo López, Ana   María Correa Erazo, Wilmer Correa López, Wilandia Correa Velasco, Ana Gabriela   Dean Blanco, Luis Carlos Dean Blanco, Evadis Garcés Diz, Carmen Maritza Genes   Genes, Nicanor Hernández Morelo, Erly Inmaculada Martelo Morales, Constanza   Martínez Bravo, Milton Morales Mendoza, María Morelo González, Mara Murillo   Pérez, Gustavo Ospino Campos, Luis Rafael Padilla López, Pedro Pablo Padilla   Villadiego, Cecilia Patrón Caicedo, Norelis Ramos Morales y Luz Marina Santa   María. Por su parte, la  Resolución No. 144 del 3 de marzo de   2004, reconoce prestaciones a las siguientes personas: Susana Márquez   Burgos, Sandiego Burgos Banqueth, Edilberto Ramos Blanquiceth, María de Jesús   López Ricardo, María Claudia Barroso Ballesteros, Nohora de Jesús González   Morelo, Ángel María López Noble, Arnobis Posso Morelo, Genova Ladeuth Álvarez,   Francisco Calao Morales, Tania Margarita Mora Rodríguez (Incluida en la   liquidación de la sentencia), Gregorio Posso Correa, Deira Torres Payares,   Maribel Pineda Arrieta, Cira Esther Díaz Pérez y Antonio Barroso López.    

[56] En efecto ambas resoluciones ratifican lo señalado por el representante   legal de la entidad territorial en los considerandos primero al quinto.    

[57] La doctora Amira Esther Martiliano Tobias.    

[58] Entre las actividades a desarrollar por la ONG, en su contrato estaba   la de provisionar a docentes conforme a las necesidades y disponibilidades   presupuestales que dentro de sus cláusulas además establecía “el contratista   teniendo en cuenta la naturaleza del contrato se obliga a proveer el personal   docente calificado y con la experiencia requerida para la ejecución del objeto   contractual. El personal dependerá exclusivamente de El Contratista, quien será   su patrono directo y responderá por sus salarios, prestaciones sociales e   indemnizaciones y demás gasto a que esté obligado” (cláusula sexta del   Contrato No. 010 de 2002 “Contrato de consultoría para la prestación de   servicios educativos en escuelas y colegios oficiales urbanos y rurales para la   ampliación de coberturas educativas en el municipio de San Antero” Allegado a la   Corporación el 3 de octubre de 2012 por la Alcaldía municipal de San Antero).    

[59] Tomado del escrito allegado a esta Corporación el 3 de octubre de 2012   por el Alcalde municipal de San Antero.    

[60] Ibid., Cuaderno de revisión del expediente T-3310981, folios 145-155.    

[61] Expediente de acción de tutela interpuesta por Yersilia Banda Saenz y   otros contra el municipio de San Antero, Rad. T-2157988 del 19 de enero de 2009,   Cuaderno 2, folios 119-245.     

[62] Según el escrito allegado por la Alcaldía de San Antero informó que   eran sólo 10 incidentes de desacato iniciados en fundamento de la providencia   mencionada.    

[63] Solicitaba al despacho judicial que ordenara al municipio de San   Antero, que conforme a lo dispuesto en el fallo de la tutela concedido en el   2008, “realizara las cuentas correspondientes de las siguientes obligaciones   que le adeuda el municipio a mis poderdantes, como son: PRIMA DE NAVIDAD, PRIMA   DE VACACIONES, PRIMA DE SERVICIOS, SUBSIDIO DE TRASNSPORTE SEGÚN DISPOSICIÓN   LEGAL, SUBSIDIO DE ALIMENTO LIQUIDADO COMO LAS PRIMAS DE NAVIDAD, INDEMNIZACIÓN   ECONÓMICA POR EL SUMINISTRO DE DOTACIÓN más la DIFERENCIA DE LAS   CORRESPONDIENTES LIQUIDACIONES LEGALES de las CESANTÍAS DEFINITIVAS los   INTERESES SOBRE LAS CESANTÍAS y la respectiva SANCIÓN MORATORIA, y   adicionalmente la ACTUALIZACIÓN MORETARORIA (SIC) O INDEXACIÓN y los INTERESES   MORATORIOS sobre las sumas anteriores (…)”.      

[64] Este hecho se pude verificar en la sentencia mencionada en donde   aparece como una de las accionantes y beneficiarias de las órdenes de pago.    

[65] Juez Dr. Alexander Darío Ramos Mendoza.    

[66] Sala de Selección compuesta por los Magistrados Jaime Araujo Rentería y   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[67] La funcionaria judicial que solicitó a la Corte en diciembre de 2011   revisar los casos para evitar  un perjuicio al erario público, allegó a   esta Corporación un cuadro en el que referenció cada uno de los incidentes de   desacato y acciones de tutela que se habían presentado con base en la   providencia del 24 de octubre de 2008, véase la insistencia presentada por el   Magistrado Ponente Dr. Jorge Ignacio Pretelt, en la que se adjunta la mencionada   información. (Folios 3-7 y 82)    

[68] Véase el libro de revisión del expediente T-3.310.981, folios 17,   19-22, 77-81.    

[69] Despacho que en aquella época estaba a cargo del Juez Dr. Oscar Páez   Castro.    

[70] Jueza Dra. Blanca Rosa Ramos Correa.    

[71] Además el Reglamento Interno de la Corte   Constitucional, Artículo 49. Sala de Selección de Tutelas. (…) Según   el artículo 33 del decreto 2591 de 1991, es facultad de la Sala de Selección   escoger de forma discrecional las sentencias de tutela que serán objeto de   revisión. En tal virtud, las peticiones que se reciban de personas interesadas   en que se revise un fallo de tutela, serán respondidas por el secretario general   de la Corporación, de conformidad con lo ordenado por la Sala de Selección   (Acuerdo 01 de 1997).    

De la misma manera, se procederá en caso de petición de insistencia de   los particulares en la revisión de un fallo excluido de revisión, la cual es   facultativa del Defensor del Pueblo o de un magistrado de la Corte   Constitucional, en los términos del citado artículo 33 del decreto 2591 de 1991   (Acuerdo 01 de 1997).    

[72] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta oportunidad la Corte dejó   establecida la  improcedencia de la acción de tutela contra una sentencia   de tutela cuando ésta se basa en el argumento de que al concederla se incurrió   en una vía de hecho porque la tutela era desde el principio resultaba   improcedente.    

[73] Ver sentencia T-754 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[74] En esa providencia, la Corte estudió varias demandas formuladas contra   la Ley 553 de 2000, disposición que reformó el antiguo Código de Procedimiento   Penal, modificando reglas que regulaban la institución de la casación penal.   Esta corporación extendió el asunto a normas comprendidas en al Ley 600, pues   “(…) esas mismas disposiciones se encuentran reproducidas en el nuevo Código de   Procedimiento Penal, en los artículos 205 y 210 de la ley 600 de 2000 (…)”.   Uno de los asuntos que se discutió fue la variación de la naturaleza de la   casación, pues antes de la reforma el recurso hacía parte del proceso y   funcionaba contra sentencias no ejecutoriadas, teniendo efecto suspensivo. La   Corte encontró que se imponía un nuevo régimen de casación, donde el recurso   extraordinario era independiente del proceso penal y procedía contra sentencias   ejecutoriadas. Igualmente, se aumentó el tiempo de la condena para que operara.   En este orden de ideas y en cumplimiento del principio de justicia material,   argumentó que atentaba contra la libertad permitir que una sentencia ilegal   privara de este bien a una persona. Por lo mismo, se declaró inexequible la   expresión “ejecutoriadas”.    

[75] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[76] “Sobre la procedencia y prosperidad de la acción de tutela contra   providencias judiciales pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-709 de   2009 y C-590 de 2005”.    

[78] Ver pie de página 7, donde se hace un recuento   detallado de los hechos que dieron lugar a esa providencia.    

[79] Ver sentencia T-183 de 2013 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[80] Cabe advertir que en escrito allegado a esta Corporación por la   Alcaldía de San Antero, ésta expresó que no tenía conocimiento sobre algún   proceso ordinario laboral o ante la jurisdicción contenciosa para exigir el pago   de acreencias laborales.     

[81] Ver sentencias T-593 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-257 de   2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-050 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas   Hernández, T-691 de 2009 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre muchas otras.    

[82] Ver entre otras, sentencias T-691 de 2009 M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio, T-438 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-214 de 2011   M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-705 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub.    

[83] se ha dicho que la idoneidad del medio procesal común debe ser   verificada por el juez atendiendo las circunstancias del caso y evaluando los   siguientes elementos de juicio: “(a) el tipo de acreencia laboral; (b) la   edad del demandante – a fin de establecer si la persona puede esperar a que las   vías judiciales ordinarias funcionen, su estado de salud –enfermedad grave o   ausencia de ella –;(c) la existencia de personas a su cargo; (d) la existencia   de otros medios de subsistencia. (e) La situación económica del demandante; (f)   el monto de la acreencia reclamada; (g) la carga de la argumentación o  de   la prueba que sustenta la presunta afectación del derecho fundamental; (h) en   particular del derecho al mínimo vital, a la vida o la dignidad humana, entre   otras razones.”. Explicados en la sentencia T-1033 de 2010, M. P. Jorge Iván   Palacio Palacio y reiterado en la sentencia T-183 de 2013 M.P. Nilson Pinilla.    

[84] Subrogada por la Ley 1071 de 2006, la cual reitera en su artículo 5º lo   dispuesto sobre la mora en el pago en el pago de las cesantías una vez   reconocidas por la entidad pública.    

[85] Cuaderno de revisión, folio 130.    

[86] Cuaderno de revisión, folios 193 al 197.    

[87] Veáse el cuaderno de revisión principal del expediente T-3.310.981,   folios 19-30.    

[88] Ibidem.    

[89] Traslados que se realizaron desde agosto de 2010.    

[90] En ese orden, las   acciones judiciales, todas, tienen propósitos concretos fijados por la ley según   la materia, competencia y jurisdicción, de tal forma que, acomodar lo pretendido   en la ley para otros fines y fallar conforme a estos omitiendo los deberes   impuestos, podría conllevar a defraudar el espíritu de la ley.    

[91] M.P.  Manuel José Cepeda Espinosa    

[92] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[93] Conforme el artículo 610 del Código general del Proceso: “INTERVENCIÓN DE LA AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA   JURÍDICA DEL ESTADO. En los procesos que se tramiten ante cualquier jurisdicción, la Agencia   Nacional de Defensa Jurídica del Estado, podrá actuar en cualquier estado del   proceso, en los siguientes eventos: 1. Como interviniente, en los asuntos donde   sea parte una entidad pública o donde se considere necesario defender los   intereses patrimoniales del Estado.”    

[94] Ibidem. Artículo 610 del Código General del Proceso.