T-399-14

           T-399-14             

Sentencia T-399/14    

ACCION DE   TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de   procedibilidad    

DEFECTO   SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA   CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia    

CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL    

Si bien es claro que los jueces   gozan de autonomía en sus decisiones, esta libertad se encuentra limitada por   principios y valores superiores, y por las reglas jurisprudenciales que hayan   fijado sus superiores jerárquicos en la ratio decidendi de sus sentencias. Aún   así, cuando una autoridad judicial encuentra razones válidas para apartarse del   precedente, deberá manifestarlo y argumentarlo en la propia providencia, toda   vez que al no hacerlo puede estar afectando el derecho al debido proceso y a la   igualdad de quienes se encuentran sometidos a su jurisdicción, haciendo   procedente la acción de tutela para para reestablecer el orden constitucional   alterado.     

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Alcance    

PROTECCION DE   LOS PARTICULARES COMO EJE CENTRAL DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO    

El artículo 90   de la Carta “constitucionalizó” una cláusula general de responsabilidad del   Estado, teniendo como eje central la protección de los particulares frente a los   daños que puedan ser causados por las acciones u omisiones de las autoridades.   Esta nueva concepción tiene sustento en valores y principios superiores como   que: (i) Colombia es un Estado social de derecho fundada en el respeto por la   vida y la dignidad humana de sus integrantes (preámbulo y art. 1); (ii) entre   los fines esenciales del Estado están los de proteger a las personas en su vida, bienes, derechos y   libertades (art. 2); (iii) la igualdad ante la cargas públicas (art. 13); (iv)   la garantía de la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo   a las leyes civiles (art. 58); y (v) la   confianza y buena fe en las actuaciones de las autoridades públicas (art. 83).   Con esta nueva visión se traslada el   estudio de la antijuridicidad de la actuación de la entidad al daño mismo,   comprendido este como aquel que las personas no están en el deber jurídico de   soportar. En esa medida, cualquier estudio de la responsabilidad estatal adopta   ahora un carácter eminentemente reparatorio, por lo que su finalidad deberá ser   la garantía de los derechos de los particulares más que la determinación de la   licitud de la actividad de los entes públicos. Bastará entonces con que en cada   caso se pruebe la ocurrencia del daño antijurídico y su imputabilidad al Estado,   para que surja la obligación de indemnizar.     

REGIMEN DE   RESPONSABILIDAD APLICABLE POR DAÑOS OCASONADOS EN OBRAS PUBLICAS-Jurisprudencia   del Consejo de Estado    

La   jurisprudencia del Consejo de Estado ha oscilado entre los regímenes subjetivo y   objetivo de responsabilidad cuando se trata de daños causados por obras   públicas. Así, dependiendo de las circunstancias, ha optado por señalar que en   algunos asuntos se configura una falla en el servicio por una falta de   diligencia en la prestación, mientras que en otros ha considerado que la   administración ha creado un riesgo excepcional que excede las cargas que deben   asumir los particulares.    

PRINCIPIO   IURA NOVIT CURIA-Concepto/PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA-Aplicación en   acción de reparación directa    

ACCION DE   TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Inexistencia de defecto por   desconocimiento del precedente jurisprudencial al haber aplicado régimen de   responsabilidad subjetivo por falla del servicio    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto sustantivo al no dar aplicación a   las definiciones legales aplicables a la materia a la hora de determinar el   riesgo que se creaba con obra pública en proceso de reparación directa    

Para   la Corte el Tribunal Administrativo incurrió en un defecto sustantivo al momento   de establecer la naturaleza del riesgo que se creaba con la excavación, derivado   de desconocer que el artículo 2º de la Ley 769 de 2002, “por la   cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras   disposiciones”, establece expresamente que en las vías públicas de una ciudad no   solo existe tránsito de vehículos, sino también de personas y animales, y que de   hecho la vía es además utilizada por los peatones para cruzar la calle de un   lado a otro en lugares como semáforos o cebras.    

REGIMEN DE   RESPONSABILIDAD APLICABLE POR DAÑOS OCASONADOS EN OBRAS PUBLICAS-Exigencias   de señalización contenidas en los artículos 101 y 110 de la ley 769/02    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto sustantivo al no tener en cuenta las   disposiciones normativas aplicables en materia de señalización en obras en vías   públicas en proceso de reparación directa    

Independientemente de si la   obra afecta el tránsito vehicular o peatonal, siempre que un trabajo se realice   en una vía pública deberán instalarse señales reglamentarias, preventivas e   informativas, que en todo caso deberán estar debidamente iluminadas en horas   nocturnas, en aras de garantizar la visibilidad y evitar accidentes, tanto de   carros como de transeúntes, animales o cosas.  Sumado a lo anterior, en   materia de señalización de obras públicas existen varias disposiciones   reglamentarias aplicables, en las cuales se hace especial énfasis en la garantía   de la integridad de los administrados, más que en distinciones acerca de si el   riesgo recae sobre vehículos o personas. Estas normas han servido de fundamento   a lo largo de la jurisprudencia del Consejo de Estado en la solución de casos   donde se han presentado accidentes por indebida señalización de obras en zonas   públicas. En este punto resulta de gran utilidad traer a colación los fallos en   los que se basó el Tribunal Administrativo para señalar que en el caso objeto de   estudio se cumplían las medidas de seguridad exigidas por la normativa   aplicable.    

Referencia: expediente T-4.201.200    

Acción de tutela   interpuesta por Hernando Misas Hurtado y otros contra el Tribunal Administrativo   de Risaralda.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Bogotá, D.C.,   veintiséis (26) de junio de dos mil catorce (2014)    

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los   Magistrados ANDRÉS MUTIS VANEGAS, JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB y JORGE IVÁN   PALACIO PALACIO, quien la preside, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y   241, numeral 9º, de la Constitución Política, y 33 y concordantes del Decreto   ley 2591 de 1991, profiere la siguiente:    

SENTENCIA    

Dentro del proceso de revisión del fallo   dictado por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado, que confirmó la sentencia de de primera instancia proferida   por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma   Corporación, en la acción de tutela de la referencia.      

I. Antecedentes    

A través de apoderado judicial el   señor Hernando Misas Hurtado junto con algunos de sus familiares, instauró   acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda por   considerar que esa entidad vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad,   debido proceso y acceso a la administración de justicia, al decidir la acción de   reparación directa instaurada por las mismas personas en contra de la Empresa de   Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P. (en adelante El Acueducto) y   el Municipio de Pereira (en adelante El Municipio), por la muerte de la señora   María Melva Flórez Cardona. Los accionantes y sus vínculos con la persona   fallecida se enlistan a continuación: Hernando Misas Hurtado (compañero   permanente), Juan Pablo Misas Flórez (hijo menor de edad), Magda Carolina Misas   Flórez (hija), Julián Andrés Misas Flórez (hijo), Gabriel Flórez Aguirre   (padre), Julio César Flórez Cardona (hermano), Alba Libia Flórez Cardona   (hermana), Uriel de Jesús Flórez Cardona (hermano), Luis Carlos Flórez Cardona   (hermano), Martha Lucía Flórez Cardona (hermana), Gloria Diva Flórez Cardona   (hermana), María Irma Flórez Cardona (hermana) y María Daniela Flórez Cardona   (hermana).      

1.      Hechos relevantes.    

1.1.          El 25 de enero del año 2003, en horas de la noche, la señora María Melva   Flórez Cardona se encontraba en un edificio ubicado en la calle 16 bis con   carrera 15 de la ciudad de Pereira, acompañada de su hija Carolina Misas Flórez   y su cuñada Aleyda Misas. Al descender por las escaleras de la edificación,   Aleyda tropezó con escombros que afirman se encontraban en el andén, lo cual   ocasionó que se precipitara contra María Melva, quien perdió el equilibro y cayó   en una brecha de 10 metros de largo, 4 de profundidad y 1 de ancho, que se   encontraba en la calle a una distancia cercana a 2 metros del andén. Las   lesiones sufridas le ocasionaron posteriormente la muerte.    

1.2.          La mencionada brecha correspondía a una obra de suministro de tubería de   alcantarillado contratada por El Acueducto, la cual se encontraba señalizada con   “colombinas reflectivas” que, según los accionantes, son “plásticas y   endebles”. Sobre este aspecto, aducen que “las cintas son simplemente   preventivas pero no son verdaderas medidas de seguridad, dada la magnitud de la   obra, toda vez que debió pensarse que la ejecución se llevaba a cabo en un lugar   poblado, debiendo adoptar medidas extremas de protección para niños y aún   adultos”.    

1.3.          El 10 de enero de 2004 los actores iniciaron acción de reparación directa   en contra de El Municipio y El Acueducto, con la pretensión de que se declararan   solidariamente responsables por la muerte de María Melva. Señalaron que el   mantenimiento y conservación de vías es una actividad peligrosa y que la   responsabilidad de las entidades se deriva de la omisión en la colocación de   verdaderas medidas de seguridad como la ubicación de barricadas. Afirman que de   haberse adoptado éstas, la señora María Melva no se habría precipitado al   referido hueco.    

1.4.          Mediante sentencia del 21 de julio de 2011, el Juzgado 1° Administrativo   de Pereira declaró responsable a El Acueducto y lo condenó al pago de perjuicios   morales a todos los actores, según la cercanía de la relación que tenían con   María Melva. Puntualmente señaló:    

“Así pues,   la señalización sobre el riesgo de la obra fue deficiente y al abrir el   consorcio contratista brechas de tanta profundidad (4 metros) y una anchura de   un metro para adecuar e instalar la nueva tubería, no bastaba las medidas   puramente preventivas y de aviso a la comunidad como las llamadas   ‘colombinas reflectivas’ que efectivamente si se pusieron en la obra como lo   resaltan los testimonios (…), pero como se advirtió no en la distancia adecuada   de la brecha, y adicionalmente tales brechas o zanjas debían ser cubiertas   cuando no se estaba trabajando para evitar accidentes como el tristemente   acaecido, que pudo ser evitado de haberse actuado con la debida diligencia y   cuidado, pues nada imposibilitaba recubrir estas brechas con material de   diversa índole que impida que personas, animales o bienes caigan al fondo y   sufran lesiones y daños de gravedad, e incluso aún de acontecer esta situación   anómala disponerse los elementos necesarios para sacar a quienes caigan cuya   prueba también se hecha de menos.(…)     

Las pruebas   testimoniales y documentales reflejan una mala práctica de señalización y   cubrimiento de las brechas con material que impidiera caer al vacío,   falta de personal que evitara el paso peligroso de transeúntes en horas de   la noche y cuando no se trabajaba, así como elementos para sacar a las   personas de la brecha, todo lo cual pone de presente la falla en el   servicio imputada, apareciendo claro igualmente que la muerte de la   mencionada señora ocurrió como consecuencia de tales lesiones y por ello procede   la decisión condenatoria contra el centro de imputación legitimado por pasiva.    

Por lo   tanto, las excepciones de culpa exclusiva de la víctima y hecho de un tercero no   puede prosperar; la primera porque no se demostró de qué forma la fallecida   fue la causa eficiente de su propio daño, y la mas importante, la de hecho   de un tercero, porque como lo vimos la conducta de la señora Aleyda Misas al   tropezar y empujar a la fallecida a la brecha abierta por la obra pública no   fue la causa exclusiva del daño al producirse el fenómeno de la co   causalidad que en modo alguno exonera de responsabilidad a la demandada. Así   mismo, aún de adaptarse la teoría de la causalidad adecuada, esta no alcanza   tampoco para exonerar a la demandada por cuanto de haber tenido la brecha las   debidas seguridades no se hubiera producido el hecho dañoso.”    (Negrilla fuera de texto)           

1.5.          La sentencia fue apelada por El Acueducto bajo el argumento de que el   fallecimiento de la señora María Melva había ocurrido por culpa exclusiva de un   tercero (el empujón por parte de Aleyda) y no por omisiones imputables a la   entidad. También los actores impugnaron la decisión, al considerar que el monto   de la indemnización debía ser superior al ordenado por el Juzgado.    

1.6.          La Procuraduría Judicial II en Asuntos Administrativos número 38 dirigió   escrito al Tribunal Administrativo de Risaralda en defensa de los intereses de   los demandantes. Señaló que el artículo 101 de la Ley 769 de 2002, “por   la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras   disposiciones”, ordena la “colocación de señales preventivas,   reglamentarias e informativas que han de iluminarse en horas nocturnas” y   que el artículo 3° de la Resolución 1937 de 1994 del Ministerio de Obras Públicas y   Transporte, “por la cual se establece la cantidad mínima de señales   temporales a utilizarse en calles y carreteras”, señala que “en el frente   de trabajo se utilizarán: i) barricadas; ii) canecas; iii) conos; y iv)   delineadores luminosos”.    

Agregó que “aún cuando se   aceptara en gracia de discusión que las señales preventivas eran suficientes,   ocurre que tratándose de daños irrogados a terceros en la ejecución de obra   pública, el Consejo de Estado ha dejado establecido que el régimen de   responsabilidad aplicable es el objetivo”. De esta forma, luego de citar   algunas sentencias de esa Corporación, concluyó:    

Pues bien,   en el presente caso se tiene que los elementos exigidos para la   responsabilidad estatal a título objetivo están dados, toda vez que tenemos   probado el daño y la imputación jurídica del mismo a la administración, toda vez   que se concretó el riesgo creado por esta -al abrir la brecha-, en la ejecución   de una obra pública, y en razón a ello considero que en este acápite la   sentencia debe ser confirmada.    

No existe   causalidad ni elemento eximente de responsabilidad, porque si bien es cierto la   caída devino como consecuencia del movimiento involuntario de una tercero,   también lo es que el daño producido tuvo como elemento determinante la   existencia de la brecha realizada por el contratista para la ejecución de la   obra pública, y es ese hecho, esa circunstancia, la que otorga   responsabilidad estatal por el deceso de la señora Flórez Cardona.    

Debe   recordarse que la ocurrencia de una causa extraña como eximente de   responsabilidad debe revestir las características de exclusiva y determinante,   cualidades que no avizora esta agencia del Ministerio Público en el caso   concreto respecto del empujón involuntario que hizo que la señora Flórez Cardona   se precipitara hacia la brecha, pues la gravedad de la caída, al punto de   costarle la vida, deviene como consecuencia de la profundidad de la brecha (4   metros), y no del impacto previo”. (Negrilla fuera de texto)       

1.7.          En fallo del 7 de junio de 2012, el Tribunal Administrativo de Risaralda   revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar exoneró de   responsabilidad a El Municipio y El Acueducto. En cuanto al régimen de   responsabilidad aplicable al caso señaló:      

 “Ahora   bien, se tiene que por los daños causados como consecuencia de la falta de   señalización o aviso de los obstáculos e imperfecciones que pongan en peligro la   integridad de los ciudadanos con ocasión de la ejecución de una obra,   corresponde al régimen ordinario de la falla en el servicio, de tal   suerte que le concierne a los demandantes acreditar, además del daño, la   existencia de la circunstancia que se constituyó en la causa del mismo, así como   la relación de causa a efecto entre uno y otro y su imputabilidad al ente   demandado.” (Negrilla fuera de texto)        

Como sustento jurídico para   determinar el régimen aplicable citó el fallo del Consejo de Estado de la   Sección Tercera, Subsección A, del 26 de enero de   2011, Radicación número: 73001-23-31-000-1997-06706-01 (18431).    

Teniendo en cuenta lo anterior,   inició el análisis verificando si en el caso concreto se cumplían los   presupuestos de dicho régimen. Indicó primero que solo eran aplicables las   disposiciones reglamentarias alusivas a tránsito vehicular y no al peatonal. Se   refirió puntualmente a las Resoluciones 8408 de 1985 “por la cual se   establece la cantidad mínima de señales temporales a utilizarse en calles y   carreteras”,  y 3968 de 1992, “por la cual se adopta como   reglamento oficial el Manual sobre dispositivos para el control del tránsito           en calles y carreteras”, ambas del   Ministerio de Obras Públicas y Transporte, y el artículo 101[1] de la ley 762 de 2002 “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito   Terrestre y se dictan otras disposiciones”. Como sustento   jurisprudencial de sus afirmaciones, trajo a colación las siguientes sentencias   del Consejo de Estado: (i) fallo del 4 de septiembre de 2003, expediente   11615; y (ii) fallo del 20 de septiembre de   2007, expediente 21322. A partir de lo anterior llegó a la siguiente conclusión   acerca del cumplimiento de la reglamentación de seguridad:    

“Es claro entonces, que la señalización dispuesta en el   lugar (calle 16 bis con carrera 15 de la ciudad de Pereira) durante las obras de   excavación, se encontraba adecuada tal como lo exigen las disposiciones de   reglamentación de tránsito vial ya referidas, pues dicho lugar dispuso la   obstrucción del paso vehicular, contaba con cintas reflectivas de señalización   (color amarillo con líneas  negras y letras rojas) apoyadas sobre mástiles   con cinta reflectiva (colores anaranjado y blanco), que se encontraban cercando   la concavidad, existiendo una distancia entre aquella y el andén de 2.50 metros   aproximadamente, observándose además, que dicha depresión se encontraba ubicada   junto al extremo opuesto al andén en el que se inició la causa   desencadenante del accidente, es decir, la pérdida del equilibrio de la señora   Aleyda Misas Hurtado, que ultimó con el impacto físico sobre el cuerpo de la   señora María Melva Flórez Cardona (occisa) originando su impulsión hasta la   oquedad, que como se dijo se encontraba ubicada a 2.50 metros de distancia   aproximadamente.    

Así las cosas, considera esta sala de Decisión que las   medidas de seguridad dispuestas, cumplían con las exigencias propias del   reglamento de señalización ante la existencia de la obra de excavación ejecutada   en la vía, dado que la misma generaba la afectación únicamente de la malla vial   o lo que es lo mismo de la vía de tránsito vehicular; encontrándose que los   elementos de señalación, prevención y alerta, eran adecuados para cumplir los   efectos propios de su cometido, puesto que ha quedado suficientemente   esclarecido, que cuando las obras públicas se desarrollan en vías o calles es   decir lugares distintos a los dispuestos para el tránsito peatonal, por razones   obvias, las exigencias de señalización de prevención tienen como objetivo,   orientar a los usuarios que conducen los vehículos, sobre la existencia de   “señales” o “indicadores” de peligro, alerta, información y demás que prevengan   al usuario y logren llamar su atención, (luces reflectivas, fuego, obstáculos)   para que desvíen su ruta, desaceleren su paso o se detengan ante la existencia   de alguna oquedad o depresión existente, sin que por modo alguno tal como lo   deprecó la parte actora y lo indicó el juez de instancia, sea dable exigir   medidas de otro tipo y menos aún que se dispongan para evitar accidentes   propiamente peatonales, puesto que resulta lógico, que las medidas de   prevención de accidentes por construcciones u obras públicas en zona peatonal,   deben y poseen exigencias de adecuación diferentes (puentes, rejas portátiles   peatonales, rampas) a las estipuladas para el tránsito vehicular.” (Negrilla fuera de texto)      

En cuanto a la existencia de   escombros en los escalones y de la verdadera causa de la muerte de María Melva   sostuvo:      

“Por lo   anterior, resulta forzoso concluir que la causa adecuada del fallecimiento de   la señora María Melva Flórez Cardona, fue la inesperada pérdida de equilibrio de   su cuñada Aleyda Misas Hurtado (hecho de un tercero), que con el peso de su   cuerpo impulsó a la primera al sitio objeto de excavación propio de la obra   pública, que se encontraba ubicada a 2.50 metros aproximadamente de distancia   del andén (punto de ubicación inicial de las dos mujeres), situación ésta que   aunque lamentable resulta exótica y de poca probabilidad de ocurrencia, no   siendo dable por ello incurrir en imputaciones por falla del servicio de la   demandada Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P., cuando   no existió omisión o irregularidad alguna según las prescripciones legales,   endilgables a la misma, motivo por el cual no se encuentra una causa   jurídica propiamente dicha, sino por el contrario la ocurrencia de un hecho   exclusivo de un tercero (impulsión de la señora Misas Hurtado sobre el cuerpo de   la señora Melva Flórez), ya que no es posible exigir que la cavidad   estuviera cubierta, al no constituir exigencia legal para la multi citada   demandada, por las precisas condiciones de transito vehicular y no peatonal   que caracterizaban el lugar de realización de la obra pública, es por lo   anterior que la concesión del fatal hecho, nunca pendió de que la empresa de   Acueducto y Alcantarillado ejecutara u omitiera acción alguna, sino que por el   contrario, lo que pudiese haber evitado la ocurrencia del daño, es decir el   fallecimiento de la señora María Melva Flórez Cardona, hubiese sido que el   inadvertido hecho de pérdida de equilibrio ocurrido a la señora Misas Hurtado   jamás se hubiera presentado.” (Negrilla fuera   de texto)               

A la anterior decisión se presentó   un salvamento de voto en el cual el magistrado disidente señaló que   independientemente de que la caída de María Melva se hubiera presentado por un   tropezón con escombros o por el empujón propiciado por su cuñada, la   construcción de obras públicas es una actividad peligrosa en donde quien crea el   riesgo adquiere la posición de garante, especialmente si ocurre en zonas   densamente pobladas de una ciudad. Consideró que de cualquier forma se   estructura la falla, toda vez que la entidad no cumplió con las medidas de   seguridad exigidas por los artículos 17[2],   20[3], 25[4], 51[5] y 60[6] de la   Resolución 2413 de 1979 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, “por la cual se dicta el Reglamento de Higiene y Seguridad para la   Industria de la Construcción”, ni por la   Resolución 5246 de 1985 del Ministerio de Obras Públicas y Transporte “por la   cual se adopta como reglamento oficial el Manual sobre Dispositivo para control   de Tránsito en calles y carreteras”, las cuales disponen que las   excavaciones que representen riesgos para las personas deben ser resguardadas   mediante vallas o celadores, con medios luminosos en la noche, sin escombros   amontonados en las proximidades, disponer de mecanismos de solución a los   accidentes a las personas que transitan por el sector, de barricadas de 3 metros   de largo y 1.50 de alto, de bandas horizontales negras y anaranjadas   reflectivas, y en caso de no ser viable, poner canecas negras y anaranjadas de   no menos de 80 cm de alto. Así, concluyó que la causa eficiente de la muerte de   María Melva fue la falla en el servicio consistente en que en la obra existían   escombros, solo fueron ubicadas colombinas reflectivas, estas no estaban a una   distancia adecuada de la brecha y la excavación no se encontraba cubierta cuando   no se estaba trabajando ni en momentos de poca visibilidad como al tiempo del   accidente.    

1.8.          El 7 de noviembre de 2012, los mismos demandantes de la acción de   reparación directa interpusieron acción de tutela contra la sentencia proferida   por el Tribunal Administrativo de Risaralda, con la pretensión de que se deje   sin efectos el fallo y se dicte uno de reemplazo, al considerar que dicha   entidad incurrió en las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra   providencias judiciales de defecto sustantivo y de desconocimiento del   precedente jurisprudencial.    

El defecto sustantivo, porque el   Tribunal Administrativo de Risaralda únicamente se refirió a las resoluciones   8408 de 1985 y 3968 de 1992, y la Ley 762 de 2002, alusivas a riesgos   estrictamente vehiculares, para verificar la ocurrencia de la falla del   servicio. Sobre este aspecto señalaron los actores que la entidad judicial debió   haber tenido en cuenta que, dadas las dimensiones de la obra y el lugar donde   estaba ubicada, esta también representaba un riesgo para las personas que   transitan la zona. Así, consideraron que el defecto se configuró al no haber   aplicado también la Resolución 2413 de 1979 del Ministerio de Trabajo y   Seguridad Social, “por la cual se dicta el Reglamento   de Higiene y Seguridad para la Industria de la Construcción”, la cual exigía mayores medidas de señalización, seguridad y   reacción cuando existe riesgo peatonal. Reseñaron que de haberse tenido en   cuenta la anterior disposición, se hubiera reconocido la obligación que tenía El   Acueducto como garante de la obra de ubicar vallas firmes o barricadas, disponer   de un celador, evitar la existencia de escombros y proteger andenes y aceras con   barandas adecuadas. Al no hacerlo, sostienen que se incurrió en un defecto   sustantivo que afecta los derechos fundamentales a la igualdad, al debido   proceso y al acceso a la administración de justicia de los actores.    

Respecto del desconocimiento del   precedente, reseñaron que al ser la construcción una actividad peligrosa, el   régimen aplicable era el de la responsabilidad objetiva y no el de la falla del   servicio. Para ello se refirió a una sentencia del Consejo de Estado de fecha 23   de mayo de 2012, sin que se hubiera identificado la referencia ni el número   interno. No obstante, el texto transcrito corresponde a la sentencia SU-1184 de   2001, en la cual la Corte unificó su posición respecto de la posición de la   responsabilidad del Estado en actividades militares.     

De esta forma, concluyen los   accionantes que está probado que la causa determinante de la muerte de María   Melva fue la existencia de la oquedad de 4 metros de profundidad, 1 de ancho y   10 de largo sin las respectivas medidas de prevención, y no el tropezón de   Aleyda, por lo que El Acueducto debía ser condenado por la posición de garante   de la obra que ostentaba.    

1.7. Fueron aportadas como pruebas   documentales las siguientes:    

–       Copia de la demanda de reparación directa.    

–       Copia de la sentencia de primera instancia de reparación directa.    

–       Copia de la sentencia de segunda instancia de reparación directa.    

–       Copia del escrito del procurador judicial para asuntos administrativos.     

2.      Trámite de la acción de tutela.       

2.1. Mediante auto del 26 de   noviembre de 2012, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,   Sección Cuarta, admitió la acción de tutela, notificando tanto a los magistrados   del Tribunal Administrativo de Risaralda como a El Municipio y El Acueducto en   su condición de terceros con interés en el proceso.    

2.2. Mediante escrito de fecha 18   de diciembre de 2012, los magistrados que adoptaron la decisión enviaron escrito   de contestación. Allí reiteraron los argumentos que en su momento fueron   expuestos en la sentencia de reparación directa, en el sentido de sostener que   la causa adecuada de la muerte de la señora María Melva fue exclusivamente el   empujón que sufriera por parte de la señora Aleyda Misas (hecho de un tercero) y   que de cualquier forma El Acueducto no había incurrido en una falla del   servicio, toda vez que la normativa aplicable no le exigía tomar mayores medidas   de seguridad que las existentes al momento de los hechos.      

2.3. El mismo día El Acueducto   presentó su respectivo informe, dividiendo su intervención en varios apartados.   En primer lugar se refirió a cada uno de los hechos narrados por la parte   actora. En cuanto a la señalización instalada por el consorcio constructor,   indicó que esta no hizo parte del hecho generador del daño y que cumplía con las   exigencias normativas. Puntualmente señaló:    

“El actor   entiende mal, lo referente a las medidas preventivas o de seguridad, puesto   que confía en que las mismas evitan la ocurrencia de hechos o contingencias como   las ocurridas en el presente debate, lo cual no es cierto y menos aún si se   está al frente de un eximente de responsabilidad como lo puede ser la culpa   exclusiva de la víctima, de manera pues que las medidas bien tomadas de   seguridad, como se hizo en el presente asunto, lo que procuran es encauzar la   conducta de los usuarios de la vía indicándoles la existencia de una situación   extraordinaria que implica la toma de acciones o actuaciones distintas a las   normales, siempre y cuando se cumplan dichos propósitos, la responsabilidad se   transfiere a la órbita del sujeto o persona directamente usuaria.    

Así las   cosas y pese al estar al frente de extraordinarias medidas, si quien usa el   servicio o el sitio no actúa con la mínima prudencia y observación de las   medidas de seguridad, su incuria o irresponsabilidad no puede afectar la   responsabilidad de quien adelanta la obra. Es decir, no puede operar el traslado   de responsabilidad por un hecho de descuido o de pretermisión por parte de la   víctima, quien lo fue de su propia conducta, no de una omisión de quien   ejecutaba la obra.”  (Negrilla fuera de texto)       

En cuanto al defecto sustantivo   alegado por los accionantes, señaló que la aplicación de la Resolución 2413 de   1979 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, “por la cual se dicta el Reglamento de Higiene y Seguridad para la   Industria de la Construcción”, no fue debatida en la vía contencioso administrativa, por lo   que no puede ahora traerse a colación en sede de tutela. Señala que en últimas,   de lo que se trata es de probar si con las medidas adoptadas se cumplía el deber   de protección y prevención, lo cual afirma que ocurrió en el caso concreto. En   cuanto a la causa del deceso, señaló que “por más que hubiese existido todas   mas [sic] razonables medidas de seguridad, el hecho de muerte no se hubiese   podido evitar, puesto que el mismo no tuvo origen ni en los escombros   supuestos existentes en el lugar, ni en la ausencia de señalizaciones; la   verdadera causa adecuada y eficiente fue el desmayo de la señora Melva Florez.”    (Negrilla fuera de texto)    

Teniendo en cuenta estos   argumentos, concluyó que la sentencia atacada no incurrió en ninguna causal de   procedibilidad que amerite dejarla sin efectos, sino que por el contrario se   ciñó a las pruebas obrante en el expediente y las normas aplicables a la   materia.    

Como otros aspectos, indicó que en   el caso no se cumple el requisito de inmediatez, toda vez que la tutela fue   presentada a los 6 meses de proferida la sentencia de reparación directa.    

      

2.4. En escrito de fecha 14 de   diciembre de 2012, El Municipio presentó informe de contestación, reiterando que   la obra cumplía con las medidas de seguridad necesarias y que la causa eficiente   de la muerte de María Melva fue el empujón que le propinó su cuñada al perder el   equilibrio, llevándola a caer en la brecha abierta por el Acueducto que se   encontraba “a un metro o más del anden”.    

Hizo también énfasis en que no es   dable que en sede de tutela los accionantes aleguen que no se aplicó la   Resolución 2413 de 1979, “ya que tuvo 7 años aproximadamente para hacerla   valer dentro del proceso en cuestión”.     

       

3.                 Sentencia de tutela de primera instancia.    

En sentencia del 28 de febrero de   2013, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección   Cuarta, decidió negar el amparo. Luego de considerar que en el presente caso se   cumplían los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela   contra providencias judiciales, señaló que no se pronunciaría sobre el alegado   defecto sustancial, toda vez que la aplicación de la Resolución 2413 de 1979 del   Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, “por la cual se dicta el Reglamento de Higiene y Seguridad para la   Industria de la Construcción”, solo fue alegada a partir del salvamento de voto realizado a   la sentencia de reparación directa de segunda instancia.    

En cuanto al desconocimiento del   precedente aplicable, procedió a transcribir el contenido de la providencia   judicial atacada y a señalar que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado,   el régimen de responsabilidad aplicable es el de la falla del servicio y no el   objetivo. Al respecto agregó que no existe un nexo causal entre el daño causado   y la falla del servicio alegada, por lo que la responsabilidad no puede ser   atribuible a El Acueducto.      

4.                 Apelación de los accionantes.    

Mediante escrito del 12 de junio   de 2013 la parte actora impugnó la decisión. Allí reiteró el argumento de que el   juez contencioso administrativo ignoró la Resolución 2413 de 1979, cuando esta   debió haber sido parte del debate toda vez que fue citada en el salvamento de   voto. También indicó que no se tuvo en cuenta la posición de garante que tenía   El Acueducto como creador del alto riesgo en una zona densamente poblada y la   relación de causalidad que existió entre la falta de medidas preventivas y la   muerte de la señora María Melva. De haber sido así, señala, la decisión hubiera   sido distinta.    

Respecto del desconocimiento del   precedente, señaló que dada la creación de un riesgo desproporcionado por El   Acueducto, el título de imputación no debió ser el de la falla del servicio,   sino de responsabilidad objetiva.    

5.                 Sentencia de tutela de segunda instancia.    

En providencia del 10 de octubre   de 2013, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección   Quinta, confirmó el fallo de primera instancia. Acerca del defecto sustantivo,   señaló que no había existido ningún incumplimiento de las medidas de seguridad,   toda vez que se trataba de una vía de tránsito vehicular más no peatonal y   además existió un eximente de responsabilidad como lo fue el hecho de un   tercero. Indicó que el hecho de que en el salvamento de voto se hubiera hecho   mención a la Resolución 2413 de 1979 no implica que la conclusión a la que llegó   el Tribunal Administrativo de Risaralda fuera incorrecta. Así, consideró que lo   que se quiere con este caso es reabrir el debate y desconocer  la autonomía   judicial.    

En cuanto al desconocimiento del   precedente jurisprudencial aplicable, indicó que la sentencia atacada expuso de   manera clara los presupuestos que configuraban el régimen de responsabilidad a   título de falla del servicio. Agregó que ese es el régimen que ha aplicado el   Consejo de Estado en este tipo de asuntos y que, de cualquier forma, del   material probatorio se puede extraer que no existió omisión alguna por parte de   El Acueducto y sí la eximente de responsabilidad del hecho de un tercero.    

6.      Actuaciones en sede de revisión ante la Corte Constitucional.    

Mediante escrito radicado ante   esta Corporación, el apoderado de los accionantes reiteró sus pretensiones de   dejar sin efectos la sentencia de reparación directa y ordenarle al Tribunal   Administrativo de Risaralda proferir una nueva que tenga en cuenta la Resolución   2413 de 1979 y los precedentes relativos a la responsabilidad objetiva en obras   públicas y la posición de garante de la entidad.            

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.    

1. Competencia.    

Esta Corte es competente para conocer del fallo   materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y   241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto ley 2591 de 1991.    

2.      Planteamiento de la acción y problema   jurídico.    

2.1.          En el presente caso se tiene que la señora María   Melva Flórez Cardona falleció como consecuencia de haber caído a una brecha de   10 metros de largo, 4 de profundidad y 1 de ancho, ubicada a 2.5 metros entre el   andén y la vía. La oquedad se encontraba en la calle 16 bis con carrera 15 de la   ciudad de Pereira, la cual es una zona densamente poblada. La caída se presentó   cuando María Melva descendía por las escaleras de un edificio ubicado en esa   dirección, en donde su cuñada sufrió un tropiezo que hizo que se precipitara   contra ella, generando que cayera en la cavidad, lo cual le ocasionó   posteriormente la muerte. La mencionada brecha correspondía a una obra de   suministro de tubería de alcantarillado contratada por El Acueducto, que se   encontraba señalizada con colombinas y cintas reflectivas.    

2.2.          Como consecuencia de lo anterior, un grupo de familiares de la señora   María Melva Flórez Cardona instauraron demanda de reparación directa en contra   de El Acueducto y El Municipio, con la pretensión de que se les declarara   solidariamente responsables por la muerte de su pariente. En primera instancia   el Juzgado 1° Administrativo de Pereira condenó a El Acueducto al pago de   perjuicios morales a los familiares demandantes, para lo cual tuvo en cuenta el   grado de consanguinidad que tenía cada uno la persona fallecida. Como argumento   para declarar la responsabilidad señaló que había existido una falla en el   servicio por parte de la entidad, consistente en las inadecuadas medidas de   señalización, seguridad y reacción en la obra.    

La sentencia fue apelada por El   Acueducto, quien alegó que la muerte ocurrió por el empujón de la cuñada (hecho   exclusivo de un tercero) y no por la falta de medidas de seguridad (falla en el   servicio). Los demandantes también impugnaron la decisión al considerar que la   indemnización debía ser mayor a la ordenada por el juez de primera instancia. En   esta etapa intervino la Procuraduría Judicial en Asuntos Administrativos, quien   señaló que, según la Resolución 1937 de   1994 del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, en este tipo de obras deben   utilizarse barricadas, canecas, conos y delineadores luminosos por estar en   riesgo la vida de los transeúntes de la zona. De igual forma, dijo que aun   cuando se aceptara que las medidas de seguridad eran las adecuadas, en este caso   correspondía la aplicación de un régimen de responsabilidad objetiva toda vez   que al contratar la obra El Acueducto creó un alto riesgo que lo convertía en   garante de la misma. Así, solo con probar la creación del riesgo, la ocurrencia   del daño y el nexo de causalidad entre uno y otro, se configuraba la   responsabilidad estatal de la entidad, no habiendo ningún eximente de   responsabilidad.    

En segunda instancia el Tribunal   Administrativo de Risaralda revocó la sentencia y exoneró de responsabilidad a   las entidades demandadas. Para sustentar su decisión partió de la base de que el   régimen de responsabilidad aplicable era el de la falla del servicio, para lo   cual citó varios fallos del Consejo de Estado.   En ese sentido, indicó que las medidas de seguridad adoptadas por El Acueducto   cumplían con lo exigido para vías de exclusivo tránsito vehicular y que las   cintas reflectivas, ubicadas a aproximadamente 2 metros entre el andén y el   hueco, correspondían a lo reglamentario. Concluyó entonces que no existió   ninguna falla en el servicio y que la verdadera causa de la muerte de la señora   María Melva Flórez Cardona fue el empujón propiciado por su cuñada. Uno de los   magistrados de la Sala salvó el voto al considerar que, dadas las   características de la obra y al ser una zona densamente poblada de la ciudad,   debieron adoptarse también medidas alusivas a riesgo peatonal. Además, dijo que   la oquedad debió contar con vallas o celadores, medios luminosos en la noche y   estar sin escombros amontonados en las proximidades, entre otras cosas. En ese   sentido, estimó que tales fallas fueron la causa eficiente del deceso de la   señora María Melva y por tal razón se apartó de la decisión adoptada por la   mayoría.    

2.3.          Los familiares de la señora María Melva interpusieron acción de tutela   contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, con   la pretensión de que se deje sin efectos y se dicte una de reemplazo, al   considerar que dicha entidad incurrió en los defectos sustancial, por la falta   de aplicación de la regulación peatonal, y de desconocimiento del precedente   jurisprudencial, por no haber aplicado un régimen objetivo de responsabilidad.    

2.4.          Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos,   corresponde a la Corte, en primer lugar, determinar si en el presente asunto   se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales. En caso afirmativo, pasará la Sala a estudiar de fondo   si dichas autoridades incurrieron en alguna de las causales   específicas de procedibilidad. Concretamente se le dará solución al siguiente   problema jurídico:    

¿Configura una causal específica de procedencia de la   acción de tutela, el que una autoridad judicial resuelva una acción de   reparación directa relacionada con la muerte de un transeúnte que cayó en una   brecha de 10 metros de largo, 4 de profundidad y 1 de ancho, correspondiente a   una obra pública de instalación de alcantarillado ubicada en la vía de una zona   densamente poblada de una ciudad, (i) argumentando que únicamente existe   riesgo vehicular y no peatonal; y (ii) aplicando un régimen de   responsabilidad de falla del servicio sin tener en cuenta el de riesgo   excepcional?    

3.                 Acción de tutela contra providencias   judiciales. Reiteración de jurisprudencia.    

Los artículos 4[7]  y 86[8] de la   Carta hacen referencia al principio de supremacía de la Constitución y a la   procedencia de la acción de tutela como medio de protección inmediato de los   derechos fundamentales cuando estos se vean amenazados o vulnerados por la   acción u omisión de cualquier autoridad pública. Derivado de lo anterior, esta   Corporación ha fijado una posición reiterada y decantada en el sentido de   reconocer la calidad de autoridad pública que tienen las autoridades judiciales   para aceptar la procedibilidad de la tutela cuando quiera que sus actuaciones   atenten contra el orden constitucional[9].    

En desarrollo de esta tesis la Corte ha fijado diferentes reglas de   procedencia de la solicitud de amparo contra providencias judiciales[10], siendo   actualmente la posición dominante la que distingue entre causales genéricas y   específicas, desarrollada por la sentencia C-590 de 2005. En cuanto a las   genéricas dijo la Corte:     

23. En ese   marco, los casos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales   han sido desarrollados por la doctrina de esta Corporación tanto en fallos de   constitucionalidad, como en fallos de tutela.  Esta línea jurisprudencial,   que se reafirma por la Corte en esta oportunidad, ha sido objeto de detenidos   desarrollos.  En virtud de ellos, la Corporación   ha entendido que la tutela sólo puede proceder si se cumplen ciertos y rigurosos   requisitos de procedibilidad. Dentro de estos pueden distinguirse unos de   carácter general, que habilitan la interposición de la tutela, y otros de   carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez   interpuesto.     

24.  Los requisitos generales de procedencia de la acción de   tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:    

a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia   constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a   estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional   so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras   jurisdicciones[11].   En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma   expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de   relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.    

b. Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios y   extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada,   salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental   irremediable[12].    De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales   ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.    De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de   protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las   distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción   constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un   desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.    

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la   tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir   del hecho que originó la vulneración[13].    De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o   aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de   cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales   se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos   institucionales legítimos de resolución de conflictos.    

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro   que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se   impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[14].    No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la   irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como   ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes   de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente   de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación   del juicio.    

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los   hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere   alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido   posible[15].    Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a   rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas   por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al   fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que   la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al   momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.    

f. Que no se trate de sentencias de tutela[16].    Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no   pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias   proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta   Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para   revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”     

       

Superados los requisitos generales que justifican un pronunciamiento de   fondo, la misma providencia estableció los casos en los que se considera que la   providencia atacada mediante tutela incurrió en un defecto de tal magnitud que   deba ser corregido por el juez constitucional. Al respecto señaló:    

“25.  Ahora, además de los requisitos generales mencionados,   para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario   acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad,   las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha   señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere   que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se   explican.    

a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial   que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia   para ello.    

c.  Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo   probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la   decisión.    

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se   decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[17] o   que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la   decisión.    

e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue   víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de   una decisión que afecta derechos fundamentales.    

f.  Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de   los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos   de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la   legitimidad de su órbita funcional.    

g.  Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta,   por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho   fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho   alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la   eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho   fundamental vulnerado[18].    

h.  Violación directa de la Constitución.”    

Así las cosas, según la tesis imperante en la actualidad, “para que proceda la acción de tutela contra una providencia   judicial es necesario que: (i) se cumplan las causales genéricas de   procedibilidad; y (ii) se configure por lo menos uno de los defectos o   criterios específicos de procedibilidad.”[19]    

A continuación la Sala hará una reseña adicional de los defectos   sustancial y por desconocimiento del precedente, dado que aquellos fueron los   alegados por los accionantes.        

4.1.          Defecto sustantivo.      

En la aplicación del artículo 230   de la Carta Política[20],   esta Corporación ha señalado que la administración de justicia es una actividad   reglada y que por ende se encuentra “limitada por el orden jurídico   preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y   garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.”[21]  Teniendo en   cuenta lo anterior, los jueces en el ejercicio de sus funciones deben ceñirse a   lo consagrado en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias   que rigen los casos que son sometidos a su consideración, pues de lo contrario   su actividad estaría librada al capricho y la arbitrariedad. Es por ello que   esta Corte ha señalado que el referido defecto sustantivo se configura “cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de   rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su   absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su   interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales   con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma   sobre la que pesa la cosa juzgada”[22]. Los casos en los que el mencionado defecto puede presentarse fueron   sintetizados en la sentencia T-295 de 2005 así:    

“En otras palabras, una   providencia judicial adolece de un defecto sustantivo (i) cuando la norma   aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el   fallador[23],   (ii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le   reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es   inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente[24]  (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses   legítimos de una de las partes[25]  (irrazonable o desproporcionada), y finalmente (iii) cuando el fallador   desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción   constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos   precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa   juzgada respectiva.” (Negrilla fuera de texto)    

4.2.          Defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial.    

En virtud de   los artículos 228[26]  y 230 de la Constitución, los jueces son independientes y gozan de   autonomía e independencia para el ejercicio de sus funciones, estando sometidos   en sus decisiones solo al imperio de la ley. No obstante, en reiterada   jurisprudencia esta Corporación ha explicado que “existen   otros principios que exigen el respeto por el precedente judicial de sus   superiores jerárquicos, del órgano de cierre de su jurisdicción y de la Corte   Constitucional. Entre ellos se encuentran el derecho a la igualdad, el principio   de cosa juzgada, la seguridad jurídica, los principios de buena fe y confianza   legítima, y la racionalidad del sistema jurídico que exige un mínimo de   coherencia en su interior”.[27]    

En ese sentido,   “el respeto por las   decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, de   los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones (ordinaria, contencioso   administrativa y constitucional) no constituye una facultad discrecional del   funcionario judicial, sino que es un deber de obligatorio cumplimiento”[28].     

Ahora   bien, la Corte también ha precisado que no toda contradicción entre una   providencia judicial y el precedente fijado por los órganos de cierre configuran   el referido defecto. Es así como en sentencia T-446 de 2013 la Corte precisó:    

“Al   respecto, ha explicado qué elementos del precedente son los que vinculan   particularmente al juez, para lo cual ha precisado que usualmente, las   sentencias judiciales están compuestas por tres partes: la parte resolutiva o   decisum, que generalmente sólo obliga a las partes en litigio; la ratio   decidendi que puede definirse como ‘la formulación general, más allá de las   particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que   constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere,   el fundamento normativo directo de la parte resolutiva.’; y los obiter dicta   o dictum que son ‘toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su   fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o   menos incidentales en la argumentación del funcionario.’[29] En consecuencia, es la ratio decidendi que es la base jurídica   directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la   igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos   similares[30],   esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten   solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la   luz de los hechos que lo fundamentan.[31]   De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye   un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por   los jueces.[32]”  (Negrilla fuera de texto)    

No obstante, en la misma   providencia se explicó que la obligatoriedad del precedente no es absoluta y que   de presentarse razones válidas los jueces podrán apartarse de las subreglas   fijadas por sus superiores jerárquicos. Al respecto concluyó:    

“4.10 De   manera que para apartarse del precedente sentado por los superiores (precedente   vertical), se deben cumplir los requisitos que ha sentado la jurisprudencia constitucional: (i) que   se refiera al precedente del cual se aparta, (ii) resuma su esencia y razón de   ser y (iii) manifieste que se aparta en forma voluntaria y exponga las razones   que sirven de sustento a su decisión. Esas razones, a su turno, pueden consistir   en que 1) la sentencia anterior no se aplica al caso concreto porque existen   elementos nuevos que hacen necesaria la distinción; 2) el juez superior no   valoró, en su momento, elementos normativos relevantes que alteren la   admisibilidad del precedente para el nuevo caso; 3) por desarrollos dogmáticos   posteriores que justifiquen una posición distinta; 4) la Corte Constitucional o   la Corte Interamericana de Derechos Humanos se hayan pronunciado de manera   contraria a la interpretación del superior jerárquico; o que 5) sobrevengan   cambios normativos que hagan incompatible el precedente con el nuevo   ordenamiento jurídico.[33]”    

Como se desprende de lo anterior,   si bien es claro que los jueces gozan de autonomía en sus decisiones, esta   libertad se encuentra limitada por principios y valores superiores, y por las   reglas jurisprudenciales que hayan fijado sus superiores jerárquicos en la   ratio decidendi de sus sentencias. Aún así, cuando una autoridad judicial   encuentra razones válidas para apartarse del precedente, deberá manifestarlo y   argumentarlo en la propia providencia, toda vez que al no hacerlo puede estar   afectando el derecho al debido proceso y a la igualdad de quienes se encuentran   sometidos a su jurisdicción, haciendo procedente la acción de tutela para para   reestablecer el orden constitucional alterado.      

5.        La protección de los particulares como   eje central de la responsabilidad del Estado y el principio   iura novit curia en materia de acción de reparación directa.    

Antes de la   Constitución del 91 la responsabilidad del Estado en Colombia se basó   principalmente en la culpa. En tal sentido, el aspecto crucial a la hora de   verificar si una autoridad pública debía indemnizar un daño era si había sido   causado por una acción u omisión negligente por parte de esta (hecho   antijurídico). Con la expedición de la nueva Carta Política quedó consagrada, en   el artículo 90, una cláusula general de responsabilidad basada ahora en la   antijuridicidad del daño. En otros términos, lo importante sería determinar si   el daño es de aquellos que los particulares están en el deber legal de soportar   (daño antijurídico). Concretamente dice la norma:     

“Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los   daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción   o la omisión de las autoridades públicas.    

En el evento de ser condenado el Estado a la   reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la   conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir   contra éste.”    

Esta nueva   concepción responde a una visión humanista de la responsabilidad, en donde el   administrado es el eje central y fin último de la actividad de los entes   públicos. En tal sentido, ha dicho esta Corporación que la cláusula general de   responsabilidad consagrada en el artículo 90 debe ser interpretada a la luz de   otros principios y valores superiores. Es así como en sentencia C-333 de 1996 la   Corte señaló:    

“8- Desde el   punto de vista sistemático, la Corte considera que esta acepción del daño   antijurídico como fundamento del deber de reparación del Estado armoniza   plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho   (CP art. 1º), pues al propio Estado corresponde la salvaguarda de los   derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la   administración. Así, la  responsabilidad patrimonial del Estado se   presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente   al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños,   que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de   cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere   una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares.   Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación   jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios antijurídicos que   hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo   cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable   al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la   víctima por medio del deber de indemnización.”  (Negrilla fuera de texto)    

En desarrollo   de la misma línea en la sentencia C-644 de 2011 se dijo:       

“Es claro,   entonces, que la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema   jurídico encuentra fundamento en el principio de la garantía integral del   patrimonio de los ciudadanos, desarrollado in extenso por la jurisprudencia   y expresamente consagrado en el artículo 90 de la Constitución Política, el cual   a su vez debe interpretarse en concordancia con los artículos 2°,13, 58 y 83 del   mismo ordenamiento superior que, por un lado, le impone a las autoridades de la   República el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su vida,   honra y bienes (art. 2°) y, por el otro, la obligación de promover la   igualdad de los particulares ante las cargas públicas  (art. 13) y de   garantizar la confianza, la propiedad privada y los demás derechos  adquiridos con arreglo a las leyes civiles (arts. 58 y 83).[34]”[35]   (Negrilla fuera de texto)    

Bajo esta   concepción constitucional de la responsabilidad estatal, el Consejo de Estado en   su jurisprudencia ha reconocido que la relevancia en el análisis recae ahora   sobre la antijuridicidad del daño y no del accionar de las autoridades. Así,   resulta accidental si el daño fue causado a través de una actuación legítima o   ilegitima del Estado, debiéndose hacer una lectura inminentemente reparativa del   juicio de responsabilidad centrada principalmente en la protección de los   particulares. Al respecto ha señalado lo siguiente:      

“Con la   entrada en vigencia del artículo 90 Superior – y sobre ello ha sido afirmativa y   reiterada la jurisprudencia -, no hay duda de que el fundamento de la   responsabilidad del Estado se desplazó de la ilicitud de la conducta causante   del daño (falla del servicio o culpa del Estado) al daño mismo, siempre y   cuando este fuese antijurídico.    

Esa sola   circunstancia cambia, de modo fundamental, la naturaleza y la finalidad de la   institución que, de simplemente sancionatoria pasa a ser típicamente   reparatoria, tomando en cuenta para su operatividad no tanto al agente   del daño (merecedor de la sanción), sino a su víctima (merecedora de la   reparación).    

Una visión   de esa naturaleza ha permitido que la responsabilidad del Estado se comprometa   frente a los daños que origina tanto su acción injurídica (como ha sido la   tesis tradicional) como su conducta lícita que es donde se nota, con mayor   énfasis, el carácter netamente reparatorio que ha ido adquiriendo la   teoría.”[36]  (Negrilla fuera de texto)    

Como   consecuencia de este nuevo entendimiento, la jurisprudencia constitucional ha   señalado que el artículo 90 de la Carta “simplemente establece dos   requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya un daño   antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad   pública.”[37]    

En cuanto a la antijuridicidad del   daño, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de esta Corporación han   coincidido en que “si bien el mismo constituye un concepto constitucional   parcialmente indeterminado, en cuanto la Carta no lo define en forma expresa, la   jurisprudencia y la doctrina, dentro de una interpretación sistemática de las   normas constitucionales que lo consagran y apoyan, lo definen como el menoscabo   o perjuicio que sufre la víctima en su patrimonio o en sus derechos   personalísimos, sin tener el deber jurídico de soportarlo”[38].    

Entonces, el primer elemento de la   responsabilidad del Estado se tendría acreditado si quien demanda la reparación   logra demostrar que existe un daño cierto, presente o futuro, determinado o   determinable, anormal y que se trate de una situación jurídicamente protegida   que la víctima no está en el deber de soportar[39]. Ahora bien,   el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo también ha indicado que no   existe un criterio único para definir si el daño debe o no ser indemnizable; por   el contrario ha dicho que “en cada caso ha de corresponder al juez determinar   si el daño va más allá de lo que, normalmente y sin compensación alguna, debe   soportar una persona por el hecho de vivir en una comunidad jurídicamente   organizada y comportarse como un sujeto solidario.”[40]    

En cuanto a la imputabilidad del   daño a alguna autoridad pública, esta Corporación ha señalado que “no basta   que el daño sea antijurídico sino que éste debe ser además imputable al Estado,   es decir, debe existir un título que permita su atribución a una actuación u   omisión de una autoridad pública. Esta imputación está ligada pero no se   confunde con la causación material, por cuanto a veces, como lo ha establecido   la doctrina y la jurisprudencia, se produce una disociación entre tales   conceptos. Por ello, la Corte coincide con el Consejo de Estado en que para   imponer al Estado la obligación de reparar un daño ‘es menester, que además de   constatar la antijuricidad del mismo, el juzgador elabore un juicio de   imputablidad que le permita encontrar un ‘título jurídico’ distinto de la simple   causalidad material que legitime la decisión; vale decir, la ‘imputatio juris’   además de la ‘imputatio facti’.”.[41]    

En conclusión, el   artículo 90 de la Carta “constitucionalizó” una cláusula general de   responsabilidad del Estado, teniendo como eje central la protección de los   particulares frente a los daños que puedan ser causados por las acciones u   omisiones de las autoridades. Esta nueva concepción tiene sustento en valores y   principios superiores como que: (i) Colombia es un Estado social de derecho   fundada en el respeto por la vida y la dignidad humana de sus integrantes   (preámbulo y art. 1); (ii) entre los fines esenciales del Estado están los de proteger a las personas en su vida, bienes, derechos y   libertades (art. 2); (iii) la igualdad ante la cargas públicas (art. 13); (iv)   la garantía de la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo   a las leyes civiles (art. 58); y (v) la   confianza y buena fe en las actuaciones de las autoridades públicas (art. 83).   Con esta nueva visión se traslada el estudio de   la antijuridicidad de la actuación de la entidad al daño mismo, comprendido este   como aquel que las personas no están en el deber jurídico de soportar. En esa   medida, cualquier estudio de la responsabilidad estatal adopta ahora un carácter   eminentemente reparatorio, por lo que su finalidad deberá ser la garantía de los   derechos de los particulares más que la determinación de la licitud de la   actividad de los entes públicos. Bastará entonces con que en cada caso se pruebe   la ocurrencia del daño antijurídico y su imputabilidad al Estado, para que surja   la obligación de indemnizar.      

6.                 Jurisprudencia del Consejo de Estado   sobre el régimen de responsabilidad aplicable por daños ocasionados en obras   públicas.      

Por ejemplo, en un caso donde el   daño fue causado mediante maquinaria que estaba siendo utilizada en la   pavimentación de una vía, el Alto Tribunal Contencioso Administrativo determinó   que dada la peligrosidad de este tipo de actividades el régimen aplicable era el   de responsabilidad sin culpa. Al respecto señaló:        

“En cuanto tiene que ver con este extremo, la Sala ha   determinado que el régimen de responsabilidad tiene carácter objetivo, en   consideración al riesgo que entraña tanto para quienes realizan directamente la   obra pública como para los terceros. De ahí que se haya sostenido que    

« …la actividad que tiene por objeto la  construcción, remodelación, mantenimiento y mejora de las vías públicas es   una de las denominadas riesgosas o peligrosas en el entendimiento de que tal   calificación supone una potencialidad de daño para las personas o para   las cosas, a lo que se suma que, el uso de una vía pública a más de configurar a   cargo de las autoridades un típico servicio de naturaleza pública, también   comporta una buena dosis de peligrosidad o riesgo, pues la conducción de   vehículos automotores es una actividad de suyo riesgosa».[42]    

Ello se   traduce en que concierne al demandante la demostración del daño y de la relación   de causalidad existente entre éste y el hecho de la Administración, realizado   por medio del contratista, en desarrollo de una actividad riesgosa,  sin que le sirva de nada a la entidad pública demandada demostrar la ausencia   de culpa; deberá probar, para exonerarse, la existencia de una causa   extraña, esto es, fuerza mayor, hecho exclusivo de un tercero o de la víctima.” [43] (Negrilla fuera de texto)    

Situación distinta se presentó en   otro asunto donde una mujer falleció como consecuencia de una colisión vehicular   ocasionada por escombros de una obra pública de construcción de cámaras de   cableado. En esa oportunidad el Consejo de Estado encontró probada una   deficiente señalización del riesgo, teniendo así configurada la falla en el   servicio.  Puntualmente dijo:    

“Cuando se presentan estos   eventos, se genera una responsabilidad por parte del Estado aplicando para ello   la falta o falla en el servicio y como consecuencia de ello, la entidad   debe asumir la carga de responder por los perjuicios causados cuando ello se   desarrollan en virtud de las actividades de obra o de los trabajos   realizados por ella sea por sí misma o por intermedio de un contratista. [44]    

Ahora bien, también es claro que cuando la   entidad encargada y dueña de la obra ejecuta la misma, debe cumplir sus   obligaciones referidas a la adecuada señalización, para así evitar algún   riesgo para quienes transitan por el lugar, dando aplicación a la   responsabilidad por falla en el servicio.[45]”. [46]   (Negrilla fuera de texto)    

Adicional a los casos anteriores,   en algunas oportunidades el Consejo de Estado ha encontrado que la calificación   del régimen como subjetivo u objetivo depende de que en el asunto bajo estudio   la víctima sea un trabajador de la obra o un tercero ajeno a ella. Al respecto señaló:      

“Tratándose de la ejecución de obras públicas   la jurisprudencia ha manejado distintos regímenes de responsabilidad según sea   la calidad de la víctima que sufre el daño, el operador, es decir la persona   que ejecuta la obra, el usuario o el tercero, bajo el entendido que si se trata   del operador que ejecuta una obra pública en beneficio de la administración, el   régimen aplicable sería el de la responsabilidad subjetiva bajo el título de   imputación de la falla del servicio. En cambio, por regla general, un tratamiento   distinto operó si la víctima del daño era el usuario o el tercero, porque en   estos casos el régimen adecuado sería el de la responsabilidad objetiva, y en   este escenario, en algunas oportunidades privilegió el título de imputación del   riesgo creado y en otros casos habló del daño especial por el rompimiento del   principio de igualdad antes las cargas públicas.”[47]  (Negrilla fuera de texto)    

Teniendo en cuenta esta disparidad   en el uso de los títulos de imputación en casos de obra pública, en sentencia de   2012 la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su   posición en el sentido de reconocer que el artículo 90 no contempla un único   título de imputación, sino que es el juez quien debe verificar cuál de ellos se   adecúa a los hechos y particularidades de cada caso. Al respecto señaló:    

“En lo que refiere al derecho de daños, como se dijo   previamente, se observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en   la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino   que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la   construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como   jurídicas que den sustento a la decisión que habrá de adoptar. Por ello, la   jurisdicción contenciosa ha dado cabida a la adopción de diversos ‘títulos de   imputación’ como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución   de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y   legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato   constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a   determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de   imputación.    

En   consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en   consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada   evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los   principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad   extracontractual del Estado, tal y como se explicó previamente en esta   providencia.”[48]  (Negrilla fuera de texto)    

Esta posición   además encuentra una estrecha relación con el principio de que el juez   conoce el derecho (iura novit curia), defendido ampliamente por la   jurisprudencia de esta Corporación. Por ejemplo, en sentencia T-851 de 2010 se   definió este principio como “aquel por el cual, corresponde al juez la   aplicación del derecho con prescindencia del invocado por las partes,   constituyendo tal prerrogativa, un deber para el juzgador, a quien incumbe la   determinación correcta del derecho, debiendo discernir los conflictos litigiosos   y dirimirlos según el derecho vigente, calificando autónomamente, la realidad   del hecho y subsumiéndolo en las normas jurídicas que lo rigen”. En virtud   de lo anterior, los jueces tienen el deber de verificar el derecho aplicable a   cada caso concreto, sin estar atados a los errores cometidos por las partes en   sus pronunciamientos y sin que ello implique desconocer o crear los hechos   probados en el proceso.      

Especial relevancia ha adoptado   este principio en aquellos litigios en donde se reclama la indemnización de   daños causados por autoridades públicas, en razón a la desigualdad que existe   entre los administrados y el Estado. Puntualmente, en materia de reparación   directa, tanto la jurisprudencia de esta Corporación como la del Consejo de   Estado han coincidido en la importancia de su aplicación. Al respecto, acogiendo   la tesis del Consejo de Estado, en sentencia C-644 de 2011 la Corte   Constitucional sostuvo:     

“En el análisis jurídico de la acción de   reparación directa opera el principio iura novit curia, en la medida que a   la persona interesada no le corresponde presentar las razones jurídicas de sus   pretensiones, sino simplemente relatar los hechos, omisiones, operación u   ocupación, para que el juez administrativo se pronuncie con base en el derecho   aplicable al caso. Al respecto, la Sala Plena del   Consejo de Estado, en sentencia del 14 de febrero de 1995, exp: S-123, se   pronunció en los siguientes términos:    

‘La Sala reitera la tesis de que la justicia   administrativa es rogada y en ella no es aplicable el principio iura novit   curia, pero precisa con relación a dicha característica una excepción: en   aquellos procesos, en los cuales no se juzga la legalidad o ilegalidad de la   actuación u omisión de la administración, sino que directamente se reclama la   reparación del daño mediante el reconocimiento de una indemnización, el juez   puede interpretar, precisar el derecho aplicable y si es del caso modificar, de   acuerdo con los hechos expuestos en la demanda los fundamentos de derecho   invocados por el demandante.’    

La técnica   de la acción implica, por lo tanto, demostrar la ocurrencia y efectos de los   fenómenos indicados y los daños causados con ocasión de los mismos, para deducir   a partir de este juicio la indemnización de los perjuicios materiales (daño   emergente y lucro cesante), y morales que se hayan ocasionado, al igual que los   fisiológicos.”       

En síntesis, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de esta Corporación han   dejado claro que el artículo 90 no consagra un único título de imputación   previamente definido para situaciones determinadas, sino que es el juez quien   debe verificar cuál es el que mejor se ajusta a las particularidades de cada   caso. Así, en materia de obras públicas, el Alto Tribunal de lo Contencioso   Administrativo ha aplicado tanto regímenes subjetivos de la falla en el   servicio, como objetivos del riesgo excepcional. Esta consideración tiene   estrecha relación con el principio de que el juez   conoce el derecho (iura novit curia), el cual es plenamente aplicable en materia de reparación   directa.     

7.             Análisis del Caso Concreto.    

Como quedó dicho, en el presente asunto le corresponde a   la Sala determinar primero si con la solicitud de amparo se cumplen los   requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra   providencias judiciales. De superarse este punto, pasará la Sala a   estudiar de fondo si el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en algún   defecto que haga necesaria la intervención del juez constitucional.     

7.1.     Causales generales de procedencia de la   acción de tutela contra providencia judicial.    

7.1.1. El presente asunto tiene relevancia constitucional porque con la sentencia de reparación directa se pueden estar   afectando los derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 superior) y a la   igualdad (art. 13 superior) de los accionantes, así como desconociendo otros   intereses superiores como:   concepción del Estado social de derecho, el respeto por la vida y la dignidad   humana (preámbulo y art. 1);  la protección de las   personas en su vida, bienes, derechos y libertades como finalidad del Estado   (art. 2); la igualdad ante la cargas públicas (art. 13); la garantía de la   propiedad privada de los demás derechos adquiridos (art. 58); la confianza y buena fe de las autoridades públicas   (art. 83); y la cláusula general de responsabilidad del Estado (art. 90).    

7.1.2. También fueron agotados todos los   medios de defensa judicial, toda vez que la acción de reparación directa ya fue   fallada en primera y segunda instancia, no habiendo más recursos disponibles en   el ordenamiento para hacer valer los derechos presuntamente vulnerados.    

7.1.3. Para el estudio del requisito de la   inmediatez debe tenerse en cuenta que la demanda de reparación directa fue   interpuesta en enero de 2004, esta fue fallada en primera instancia en julio de   2011, luego de apelada fue proferido fallo de segunda instancia en junio de   2012, e interpuesta la tutela en noviembre del mismo año. Así las cosas, el   tiempo de 5 meses transcurrido entre la sentencia de reparación directa y la   solicitud de amparo, no implica el transcurso de un periodo desproporcionado o   irrazonable, dadas las particularidades del caso.    

7.1.4. La irregularidad alegada podría   tener un efecto decisivo en la sentencia impugnada, toda vez   que: (i) la consideración del riesgo como estrictamente vehicular puede tener   incidencia sobre las medidas de seguridad que se consideren adecuadas y por ende   en la configuración de la falla en el servicio; y (ii) aplicar de manera   excluyente un régimen de responsabilidad subjetivo determina los elementos que   deben probar los demandantes dentro del proceso. Ambos son aspectos   determinantes en la decisión que se tome en un proceso de reparación directa.     

7.1.5. La parte actora   identificó claramente los hechos que generaron la vulneración, los derechos   afectados y las causales específicas de procedencia de la acción de tutela. En   particular narró la manera en la cual acaeció el accidente de la señora María   Melva Flórez Cardona, las providencias judiciales que se dieron en el proceso de   reparación directa, los derechos fundamentales que considera violados con las   anteriores y los defectos en que considera incurrió el Tribunal Administrativo   de Risaralda.     

Teniendo en cuenta que se cumplen todos los requisitos   generales, pasa ahora la Sala a estudiar las causales especificas en el caso   concreto.    

7.2.          Causales específicas de procedibilidad del   amparo contra providencias judiciales.    

          

Por razones de orden metodológico   la Sala abordara el estudio analizando primero si en el caso concreto se   configuró el defecto de desconocimiento del precedente del jurisprudencial, para   luego pasar al defecto sustantivo.      

7.2.1.  El Tribunal Administrativo de Risaralda no   incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial al   haber aplicado el régimen de responsabilidad subjetivo por falla en el servicio.    

Como   quedó explicado en esta providencia, a lo largo de su jurisprudencia el Consejo   de Estado ha venido aplicando distintos títulos de imputación de responsabilidad   dependiendo de las circunstancias que rodean cada caso. Ello se desprende de que   la Constitución de 1991 consagra una cláusula general de responsabilidad del   Estado que no contempla títulos de imputación previamente definidos que deban   ser aplicados siempre que se presenten ciertas condiciones. De esta forma, lo   que ha indicado el precedente en estos asuntos es que a la autoridad judicial le   corresponde hacer un análisis integral de los supuestos fácticos y jurídicos y,   a partir, de ello evaluar cuál de los títulos se ajusta mejor a las   especificidades del caso. Resultaría contrario no solo a la independencia y   autonomía judicial, sino también al artículo 90 de la Carta y a la garantía de   los derechos de los administrados, el que los jueces administrativos debieran   estar atados a un régimen único de responsabilidad cuando se esté ante obras   públicas, porque siempre habrá de analizar las especificidades de cada caso.       

Teniendo   en cuenta lo anterior, lo que la Corte observa en el presente asunto es que el   Tribunal Administrativo de Risaralda determinó que el régimen aplicable era el   de la falla en el servicio, al considerar que el debate se centraba en si las   medidas de seguridad adoptadas se habían tomado de forma diligente y conforme a   las disposiciones aplicables. En efecto, luego de hacer un recuento de la   situación fáctica del caso la entidad accionada expresó que “por los   daños causados como consecuencia de la falta de señalización o aviso de los   obstáculos e imperfecciones que pongan en peligro la integridad de los   ciudadanos con ocasión de la ejecución de una obra, corresponde al régimen   ordinario de la falla en el servicio (…)”    

Así,   independientemente de que se esté de acuerdo o no con la argumentación, lo   cierto es que la escogencia del título de imputación respondió a un ejercicio   hermenéutico que se dio dentro de la autonomía judicial, sin que pueda   entenderse que correspondió a un examen arbitrario o irracional. Ello además es   compatible con la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el sentido en el que   le atañe al juez en cada caso evaluar cuál título es el más adecuado.      

Así las   cosas, teniendo en cuenta que ni la Constitución ni la jurisprudencia establecen   un título único y excluyente de imputación de responsabilidad, mal haría el juez   constitucional en considerar que por el solo hecho de haber elegido uno u otro   la entidad accionada incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente   que vulnera los derechos fundamentales de los actores. Por lo anterior, no   proceden las alegaciones de los actores en el sentido de afirmar que la solución   del caso concreto debió haberse dado indefectiblemente bajo los supuestos de la   responsabilidad objetiva.         

7.2.2.   El Tribunal Administrativo   de Risaralda incurrió en un defecto sustantivo al no aplicar las definiciones   legales aplicables a la materia a la hora de determinar el riesgo que se creaba   con la obra.      

Como quedó dicho en esta   providencia, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que el defecto   sustantivo se presenta, entre otras cosas, cuando la norma aplicable al caso es   claramente inadvertida o no es tenida en cuenta por el fallador. Así, la   posibilidad de que el juez de tutela corrija esa situación se presenta como una   garantía para los administrados, en atención a que la actividad jurisdiccional   es reglada y por tanto los jueces en sus providencias están sometidos al imperio   de la ley.    

En cuanto a los hechos del caso, quedó probado que el   accidente que le ocasionó la muerte a la señora María Melva Flórez Cardona   ocurrió en una zona densamente poblada de la ciudad de Pereira, aspecto   que no fue discutido por ninguna de las partes tanto en el proceso de reparación   directa, como en el trámite de la acción de tutela. También se demostró que la   oquedad se encontraba en la vía a 2.5 metros de distancia del andén y que medía   10 metros de largo, 4 de profundidad y 1 de ancho.    

La argumentación del Tribunal   accionado para descartar la ocurrencia de la falla en el servicio partió de   considerar que la zona donde se encontraba ubicada la obra correspondía a una de   exclusivo tránsito vehicular. En ese sentido, llegó a la conclusión de que solo   era procedente cubrir los riesgos que se le pudieran generar a los automotores y   no a las personas. Puntualmente dijo que “las medidas de seguridad dispuestas, cumplían con las   exigencias propias del reglamento de señalización ante la existencia de la obra   de excavación ejecutada en la vía, dado que la misma generaba la afectación   únicamente de la malla vial o lo que es lo mismo de la vía de tránsito   vehicular; (…) sin que por modo alguno tal como lo deprecó la parte actora y lo   indicó el juez de instancia, sea dable exigir medidas de otro tipo y menos aún   que se dispongan para evitar accidentes propiamente peatonales”    

La Sala observa que el Tribunal   Administrativo de Risaralda, a la hora de determinar si la obra implicaba riesgo   solo para los carros o también para las personas, desconoció las definiciones de   los espacios públicos contenidas en la Ley   769 de 2002, “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito   Terrestre y se dictan otras disposiciones”. Al respecto dice el   artículo 2 de la norma:      

“Artículo 2°. Definiciones. Para la aplicación e   interpretación de este código, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:    

Acera o andén: Franja longitudinal de la vía urbana,   destinada exclusivamente a la circulación de peatones, ubicada a   los costados de ésta.    

Peatón: Persona que transita a pie o por una vía.    

Tráfico: Volumen de vehículos, peatones, o productos   que pasan por un punto específico durante un periodo determinado.    

Vía: Zona de uso público o privado, abierta al público,   destinada al tránsito de vehículos, personas y animales.    

Vehículo: Todo aparato montado sobre ruedas que permite el   transporte de personas, animales o cosas de un punto a otro por vía  terrestre pública o privada abierta al público.” (Negrilla fuera de texto)    

Según   las definiciones legales citadas, en una vía pública ubicada en una zona   densamente poblada de una ciudad no solo existe tráfico de vehículos sino   también de peatones y animales. De hecho, puede leerse que el único lugar que en   efecto tiene exclusividad en el tránsito es la acera, lo cual responde   precisamente a la vulnerabilidad que tienen los transeúntes frente a los   automotores. Esta situación se ve aún más clara si se tiene en cuenta que   las personas utilizan la vía para cruzar de un andén a otro, o que las áreas de   cruce como semáforos o cebras también hacen parte de la calle.     

Así las   cosas, para la Corte el Tribunal Administrativo incurrió en un defecto   sustantivo al momento de establecer la naturaleza del riesgo que se creaba con   la excavación, derivado de desconocer que el artículo 2º de la   Ley 769 de 2002, “por la cual   se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras   disposiciones”, establece expresamente que en las vías públicas de una   ciudad no solo existe tránsito de vehículos, sino también de personas y   animales, y que de hecho la vía es además utilizada por los peatones para cruzar   la calle de un lado a otro en lugares como semáforos o cebras. Esta   consideración resulta trascendental en la decisión adoptada por el juez   Contencioso Administrativo, toda vez que de haber tenido en cuenta dicha   normativa hubiera llegado a la conclusión de que debían ser adoptadas medidas   adicionales de seguridad en aras de evitar accidentes trágicos en la circulación   de personas, como el ocurrido en el caso de la señora María Melva Flórez   Cardona. Bajo tales premisas, la entidad accionada debió evaluar si en el caso   concreto se habían adoptado las medidas necesarias, o si por el contrario se   había configurado una falla en el servicio.       

7.2.3.  El Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en un   defecto sustantivo al no tener en cuenta las disposiciones normativas aplicables   en materia de medidas de seguridad en obras en vías públicas.    

Sumado a   lo anterior, el artículo 101 de la misma Ley   769 de 2002 dispone que “siempre   que deban efectuarse trabajos que alteren la circulación en las vías públicas,   el interesado en tal labor obtendrá en forma previa la autorización   correspondiente de la autoridad competente y señalizará el sitio de labor   mediante la colocación de señales preventivas, reglamentarias e informativas que   han de iluminarse en horas nocturnas” (Negrilla fuera de texto). A su   turno, el artículo 110 de la misma norma define el tipo de señales de la   siguiente forma:    

“Artículo 110. Clasificación y definiciones. Clasificación y   definición de las señales de tránsito:    

Señales reglamentarias: Tienen por objeto indicar a los   usuarios de las vías las limitaciones, prohibiciones o restricciones sobre su   uso y cuya violación constituye falta que se sancionará conforme a las normas   del presente código.    

Señales preventivas: Tienen por objeto advertir al usuario   de la vía la existencia de un peligro y la naturaleza de éste.    

Señales informativas: Tienen por objeto identificar las vías   y guiar al usuario, proporcionándole la información que pueda necesitar.    

       

De los textos de las normas   citadas se extrae que independientemente de si la obra afecta el tránsito   vehicular o peatonal, siempre que un trabajo se realice en una vía pública   deberán instalarse señales reglamentarias, preventivas e informativas, que en   todo caso deberán estar debidamente iluminadas en horas nocturnas, en aras de   garantizar la visibilidad y evitar accidentes, tanto de carros como de   transeúntes, animales o cosas.    

Sumado a lo anterior, en materia   de señalización de obras públicas existen varias disposiciones reglamentarias   aplicables, en las cuales se hace especial énfasis en la garantía de la   integridad de los administrados, más que en distinciones acerca de si el riesgo   recae sobre vehículos o personas. Estas normas han servido de fundamento a lo   largo de la jurisprudencia del Consejo de Estado en la solución de casos donde   se han presentado accidentes por indebida señalización de obras en zonas   públicas. En este punto resulta de gran utilidad traer a colación los fallos en   los que se basó el Tribunal Administrativo de Risaralda para señalar que en el   caso objeto de estudio se cumplían las medidas de seguridad exigidas por la   normativa aplicable. Al respecto la entidad accionada citó la sentencia del   Consejo de Estado, Sección Tercera, del 4 de septiembre de 2003,  expediente 11615, alusiva a un caso   en donde se presentó un accidente de tránsito a causa de una señalización   inapropiada de una obra de reparación de vía pública, en el cual murieron dos   personas y quedaron destruidos varios vehículos. Al respecto dice la   providencia:    

“Respecto de la señalización del sitio de trabajo la misma   resolución 8408 de 1985, establece en su artículo tercero que se debe hacer con  conos reflectivos o delineadores ‘con espaciamiento mínimo de dos metros’   y dos barricadas o canecas colocadas una a cada lado del sitio. (…)    

El mismo capítulo del manual determina las señales varias en   el sitio de la construcción, que comprenden barricadas, conos de guía,   canecas, mecheros y delineadores ‘que por su carácter temporal pueden   transportarse fácilmente y emplearse varias veces’. Las barricadas  tienen varias alternativas de diseño, pero deben estár formadas por varios   listones de no más de tres metros de largo por 30 cm. de ancho, colocados de   manera horizontal y de una altura mínima de 1.50   metros. Estos deben estar pintados en franjas, en ángulo de 45° vertical,   alternadas negras y anaranjadas reflectivas (figura 18), deben obstruir la   calzada o el eje de la vía donde no debe haber circulación. Si las barricadas   no son factibles, se podrán utilizar canecas, pintadas   alternativamente con franjas de negro y anaranjado reflectivas de 20 cm. de   ancho, su altura no debe ser inferior a 80 cm. (figura 19 a). Los conos de   delineación deben ser de color rojo o anaranjado, con un área de 15 x 20 cm.   y altura mínima de 30 cm. (figura 19 b). Se pueden utilizar delineadores   luminosos a una distancia de no más de diez metros o mecheros o   antorchas  distanciados no más de cinco metros, para el tránsito nocturno cuando se   presentan riesgos temporales (figura 19 c)”.  (Negrilla fuera de texto)    

La segunda providencia citada por la entidad accionada fue   la sentencia del 20 de septiembre de 2007,   expediente 21322, en donde se resolvió un caso en el que falleció un hombre como   consecuencia de chocar contra un montículo de piedra abandonado por un   contratista sin las debidas medidas de seguridad y señalización. En esta   providencia el Consejo de Estado reiteró los argumentos expuestos en el fallo   anterior, haciendo especial énfasis en que las disposiciones   reglamentarias aplicables “exigía[n] una cantidad mínima de siete (7) señales   de aproximación a frentes de trabajo en las etapas de construcción y   conservación de calles o carreteras”[49].    

Teniendo   en cuenta las exigencias de señalización contenidas en los artículos 101 y 110   de la Ley 769, y en los reglamentos utilizados por la Jurisdicción Contencioso   Administrativa en la solución de casos de accidentes por inadecuada señalización   de obras públicas, le corresponde ahora a la Corte verificar si el Tribunal   Administrativo de Risaralda efectivamente tuvo en cuenta las disposiciones   aplicables a la hora de analizar la responsabilidad del El Acueducto por la   muerte de la señora María Melva Flórez Cardona.    

Al   respecto se tiene que la propia entidad accionada al fallar la demanda tuvo como   probado que “en el lugar de la obra se   dispuso la obstrucción del paso vehicular, contaba con cintas reflectivas de   señalización (color amarillo con líneas negras y letras rojas) apoyadas sobre   mástiles con cinta reflectiva (colores anaranjado y blanco), que se encontraban   cercando la concavidad, existiendo una distancia entre aquella y el andén de   2.50 metros aproximadamente, observándose además, que dicha depresión se   encontraba ubicada junto al extremo opuesto al andén en el que se inició la   causa desencadenante del accidente (…).”    

Sin   necesidad de entrar a considerar si la vía tenía exclusivo tránsito vehicular o   también peatonal, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo pasó   completamente inadvertidas las disposiciones legales y reglamentarias aplicables   en materia de señalización de obras públicas. En efecto, al observar las medidas   efectivamente adoptadas por El Acueducto y reconocidas por el Tribunal, se   encuentra que aquellas distaron mucho de cumplir con las exigencias establecidas   en la Ley 769 de 2002 y en los reglamentos aplicables según la jurisprudencia   del Consejo de Estado.    

En este   punto debe insistirse en que la adopción de medidas de seguridad por parte de   quienes realizan obras en vías públicas debe obedecer a la garantía de la   integridad de los administrados en general y no al mero cumplimiento de   requisitos normativos. Así, los responsables de mitigar los riesgos no solo   tienen la obligación de prever las diferentes fuentes de peligrosidad y adoptar   las precauciones legales, sino que deben procurar adoptar cualquier acción que   evite la ocurrencia de accidentes que atenten contra la integridad de las   personas. Esto se ve reforzado si se considera que dentro de los   transeúntes de una zona altamente poblada no solo se encuentran vehículos y   personas con la totalidad de sus capacidades, sino que también puede haber   sujetos con discapacidad como invidentes o en sillas de ruedas, niños, animales   o incluso cosas, que podrían sufrir daños.     

De esta   forma, para la Corte resulta claro que al momento de estudiar si El Acueducto   había cumplido con las exigencias en materia de señalización, el Tribunal   accionado no solo no tuvo en cuenta las disposiciones legales y reglamentarias   que indicaban la forma en la que debía realizarse la señalización, sino que   desconoció que la finalidad última de dichas normas es garantizar la integridad   de los administrados en general, especialmente de quienes son sujetos de   especial protección. Con lo anterior es claro que el Tribunal de Risaralda   inobservó la normativa aplicable y sus finalidades, incurriendo así en un   defecto sustantivo que termina por desconocer que la actividad de los jueces es   reglada y debe someterse al imperio de la ley.      

7.3.          Decisión a adoptar.    

(i)                     Dadas las definiciones contenidas en el artículo 2 de la Ley 769 de 2002, “por   la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras   disposiciones”, en las vías públicas de una   ciudad no solo existe tránsito de vehículos,   sino también de personas y animales. Por ello, no es posible considerar que una   brecha de 10 metros de largo, 4 de profundidad y 1 de ancho, localizada a una   distancia de 2.5 metros del andén en una calle densamente poblada de Pereira,   solo implica riesgo para los vehículos y no para las personas.    

(ii)                  Según los artículos 101 y 110 de la misma   Ley 769 de 2002, y las disposiciones reglamentarias   aplicables, en particular las referidas por las sentencias de la Sección Tercera   del Consejo Estado del 4 de   septiembre de 2003 expediente 11615 y del 20 de   septiembre de 2007 expediente 21322, citadas por el Tribunal Administrativo de   Risaralda, para mitigar los riesgos de una obra como la del asunto bajo estudio   no es suficiente ubicar colombinas y cintas refractivas. Por el contrario, según   tales disposiciones las señales adoptadas deben incluir conos reflectivos o   delineadores, barricadas, canecas, conos de guía, mecheros y listones, las   cuales además deben estar iluminadas en horas nocturnas.    

Finalmente, en atención a que los accionantes en su momento apelaron la decisión   de primera instancia dentro del proceso de reparación directa por estar en   desacuerdo con la indemnización ordenada por el Juzgado 1° Administrativo   de Pereira, el Tribunal Administrativo de Risaralda también deberá   pronunciarse al respecto.       

III. DECISIÓN.    

En mérito de   lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución   Política,    

RESUELVE    

PRIMERO:  REVOCAR la sentencia de tutela del 10 de octubre de 2013   proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado, que confirmó el fallo de primera instancia dictado el 28 de   febrero de 2013 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, en el sentido de negar el amparo   solicitado por los familiares de la señora María Melva Flórez Cardona.    

SEGUNDO: En su lugar,   CONCEDER  la protección del derecho fundamental al debido proceso invocado por los   familiares de la señora María Melva Flórez Cardona y, por lo tanto, DEJAR SIN   EFECTOS la sentencia dictada el 7 de junio de 2012 por el Tribunal   Administrativo de Risaralda en la que se exoneró de responsabilidad a la Empresa   de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P. y el Municipio de Pereira.    

TERCERO: ORDENAR al   Tribunal Administrativo de Risaralda que profiera una nueva sentencia siguiendo   los parámetros establecidos en esta providencia.     

CUARTO: LÍBRESE por   Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591   de 1991.     

Cópiese,   notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Magistrado (E)    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Artículo 101. Normas para realizar trabajos en vía   pública. Siempre que deban efectuarse trabajos que alteren la circulación en las   vías públicas, el interesado en tal labor obtendrá en forma previa la   autorización correspondiente de la autoridad competente y señalizará el sitio de   labor mediante la colocación de señales preventivas, reglamentarias e   informativas que han de iluminarse en horas nocturnas. // Toda persona de derecho público o privado interesada en   realizar alguna intervención en la vía pública pondrá en conocimiento de la   autoridad de tránsito local la licencia que se le conceda para tal propósito, el   lugar de la intervención y su duración estimada con una antelación no inferior a   ocho (8) días, para que ésta le autorice y tome las medidas oportunas para   mitigar el impacto que en la circulación pueda producir la intervención,   pudiendo, si así lo amerita la índole de la labor, restringir o suspender el   tránsito por la vía, disponiendo su traslado a trayectos alternos, y   señalizándola de acuerdo con las restricciones que determine la autoridad   competente. Una vez terminada la intervención, es responsabilidad de la persona   de derecho público o privado, el retiro de todos los dispositivos de control de   tránsito utilizados, so pena de ser multado por la autoridad de tránsito   competente. // En los eventos previstos en los incisos anteriores el interesado   deberá presentar junto con su solicitud un plan de señalización y desvíos, que   debe ser aprobado por la autoridad competente.    

[2] “Artículo 17. Cuando las excavaciones presenten   riesgos de caídas de personas, sus bordes deberán ser suficientemente   resguardados por medio de vallas. Durante la noche el área de riesgos   potencial deberá quedar señalada por medios luminosos.” (Negrilla fuera de texto)     

[3] “Artículo 20. Los trabajadores encargados de   transporte de los escombros deberán disponer de pasajes seguros. Los escombros   no deberán amontonarse en las proximidades de las zanjas, sino que estarán   depositados lo suficientemente lejos de ellas, para no correr riesgos de que   vuelvan a caer en el interior.” (Negrilla fuera de   texto)     

[4] “Artículo 25. Todas las excavaciones y los equipos   de excavar deberán estar bien protegidos por vallas, de tal manera que el   público, y especialmente los niños no puedan lesionarse; si las vallas no   ofrecen protección, es necesario utilizar los servicios de un celador. No se   permitirá a los visitantes entrar a los sitios de trabajo, a no ser que vengan   acompañados por un guía o superintendente, y provistos de los elementos de   protección.    

[5] “Artículo 51. La edificación que se vaya a demoler   para su posterior construcción, o el terreno (superficie) que se vaya a   construir, se encerrará provisionalmente por medio de barreras (vallas de   tablas), a una altura adecuada, y se colocarán vallas en aquellos lugares en   donde puedan desprenderse bloques de ladrillo, cemento, materiales, etc., para   evitar que los escombros, etc., caigan a las vías públicas o andenes con peligro   para los transeúntes y los vehículos.”    

[6] “Artículo 60. Todas las aceras y vías públicas que   circundan o se encuentren cerca del sitio donde se está, construyendo, deberán   protegerse con barandas o cercas de madera adecuadas. En caso de construir   temporalmente pasadizos de madera más allá del encintado, éstos deberán   construirse adecuadamente y protegidos en ambos lados. Si se usan tablones para   construir aceras o para construir corredores sobre la acera que ofrezcan   protección a los peatones, éstos deberán colocarse paralelamente a lo largo del   sitio por donde se va a pasar; los tablones se asegurarán uno junto a otro para   evitar desprendimientos. Los tablones serán de tamaño uniforme, de madera bruta   y libres de astillas y quebraduras. En los extremos al descubierto se deberán   colocar listones chaflanados o biselados, para evitar tropezones. Parágrafo 1.   Los corredores sobre el nivel de la acera deberán estar provistos de escalones   de madera sobre riostras bien amarradas. En caso de usar rampas en lugar de   escalones de madera, éstas se asegurarán por medio de listones transversales, a   fin de garantizar la seguridad de los peatones.”    

[7] “Artículo 4.   La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad   entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las   disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros   en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las   autoridades.”    

[8] “Artículo 86. Toda persona tendrá   acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,   mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a   su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales   fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la   acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en   una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se   abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá   impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte   Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el   afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se   utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En   ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y   su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela   procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o   cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de   quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.”    

[9]  Ver sentencias: T-001 de 1992, T-079 de 1993, T-231 de 1994, C-037 de 1996, T-329 de 1996, T-483 de 1997,   T-008 de 1998, T-567 de 1998, T-458 de 1998, SU-047 de 1999, T-1031 de 2001,   SU-014 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-1185 de 2001, SU-1299 de 2001, SU-159 de   2002, SU-058 de 2003, T-108 de 2003,  T-088 de 2003, T-116 de 2003,    T-201 de 2003, T-382 de 2003, T-441 de 2003, T-598 de 2003, T-420 de 2003, T-441   de 2003, T-462 de 2003, T-677 de 2003, T-678 de 2003, T-949   de 2003, T-200 de 2004, T-606 de 2004, T-774 de 2004, T-453 de 2005,   T-091 de 2006, SU-540 de 2007, T-737 de 2007, T-793 de 2007, SU-813 de 2007,   T-1033 de 2007, C-713 de 2008, T-018 de 2008, T-1049 de   2008, T-1112 de 2008, T-1150 de 2008, SU-038 de 2008, T-1240 de 2008, T-202 de   2009, T-555 de 2009, T-310 de 2009, T-459 de 2009, T-156 de 2009 y T-064 de   2010.    

[10]  Un recuento de la evolución jurisprudencial de la acción de tutela contra   decisiones judiciales puede verse en la sentencia T-649 de 2012.    

[11]  Sentencia 173 de 1993.    

[12] Sentencia T-504 de 2000.    

[13] Ver entre otras la   reciente Sentencia T-315 de 2005    

[14] Sentencias T-008 de 98 y SU-159 de 2000.    

[15]   Sentencia T-658 de 1998.    

[16]   Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001.    

[17] Sentencia   T-522 de 2001    

[18] Sentencias T-462 de 2003; SU-1184 de 2001; T-1625 de   2000 y  T-1031 de 2001.    

[19]  Sentencia T-512 de 2011    

[20]   “Artículo 230. Los   jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La   equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina   son criterios auxiliares de la actividad judicial.”    

[21] Sentencia T-757 de 2009. En el mismo   sentido la sentencia T-284 de 2006 manifestó: “La jurisprudencia   constitucional también ha sido enfática en sostener que, en todo caso, la   competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las   normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial,   no es en ningún caso absoluta. Por tratarse de una atribución reglada, emanada   de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada   por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores,   principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de   Derecho. Así entonces, pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas   jurídicas pertinentes al caso en concreto, para determinar su forma de   aplicación, y para establecer la manera de interpretar e integrar el   ordenamiento jurídico, en esta labor no les es dable apartarse de las   disposiciones de la constitución o la ley. Recuérdese que la justicia se   administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios   constitucionales de forzosa aplicación, tales como, de prevalencia del derecho   sustancial sobre las formas, de favorabilidad, pro homine, entre otros   (artículos 6°, 29, 228 y 230 de la Constitución Política).”    

[22]  Sentencia T-773A de 2012.    

[23] Cfr. Sentencia T-573 de   1997.    

[25] Cfr. Sentencia T-001 de   1999.    

[26] “Artículo   228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones   son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las   excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.   Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será   sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.”    

[27] Sentencia SU-047de 1999.    

[28]  Sentencia T-443 de 2010    

[29] Sentencia SU-047 de 1999.    

[30] Sobre el particular, en la sentencia T-766 de 2008 se   sostuvo: “el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas   consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver   el asunto fáctico sometido a consideración del juez. Así, el precedente está   ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la   que, al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso   (sentencia T-049 de 2007).”    

[31] En relación con el   contenido de la ratio decidendi en la sentencia T-117 de 2007 la Corte   señaló que “i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto,   ii) se determina a través del problema jurídico que analiza la Corte en relación   con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en   todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella”.   Igualmente consultar la sentencia T-569 de 2001.    

[32]  Sentencia T-918 de 2010.    

[33]  Sentencias T-698 de 2004 y T-934 de 2009.    

[34]  Cfr. Sentencia C-832 de 2001.    

[35]  En el mismo sentido pueden verse las sentencias, C-892 de 2001,   C-254 de 2003 y C-038 de 2006    

[36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Tercera, fallo del 27 de enero de 2000, Radicación   número: 10867. En el mismo sentido pueden verse: Consejo de Estado, Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de mayo de 2006,   Radicación número: 68001-23-15-000-1995-00935-01(14400); y las sentencias C-043   de 2004 y C-038 de 2006. En la primera de ellas la Corte señaló: “En reiterada jurisprudencia la Corte se ha referido a la naturaleza   objetiva de la responsabilidad del Estado por el daño antijurídico que irrogue a   los particulares. En un conjunto amplio de pronunciamientos ha dicho que el   artículo 90 de la Constitución de 1991 modificó el panorama de la   responsabilidad estatal, en primer lugar porque la reguló expresamente, cosa que   hasta entonces no se había hecho en normas de este rango, y además porque dicho   artículo 90 amplió el ámbito de tal responsabilidad, circunscrita hasta entonces   a la noción de falla en el servicio, que encontró ahora su fundamento en la   noción de daño antijurídico. Lo esencial del cambio introducido por el artículo   90 de la Constitución radica  entonces en que ahora el fundamento de la   responsabilidad no es la calificación de la conducta de la   Administración, sino la calificación del daño que ella causa. No se trata   de saber si hubo o no una falla en el servicio, es decir una conducta   jurídicamente irregular aunque no necesariamente culposa o dolosa, sino de   establecer si cualquier actuar público produce o no un “daño antijurídico”, es   decir un perjuicio en quien lo padece, que no estaba llamado a soportar. // El   daño antijurídico no es, entonces, aquel que proviene exclusivamente de una   actividad ilícita del Estado, y así ha sido entendido reiteradamente por el   Consejo de Estado que ha definido el concepto como ‘la lesión de un interés   legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la   obligación de soportar’, por lo cual ‘se ha desplazado la antijuricidad de la   causa del daño al daño mismo’;  de donde concluye esa Corporación que ‘el   daño antijurídico puede ser el efecto de una causa ilícita, pero también de una   causa lícita. Esta doble causa corresponde, en principio, a los regímenes de   responsabilidad subjetiva y objetiva.”    

[37]  Sentencia C-333 de 1996.    

[38]  Sentencia C-892 de 2001.    

[39] Sobre   las características del daño ver, entre otras, las siguientes sentencias:   Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,   sentencia del 7 de mayo de 1998, Radiación número: 10397; Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14   septiembre de 2000, Radicación número: 12126; Consejo de Estado, Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 14 de septiembre de   2000, Radicación número: 12166; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 19   de mayo de 2005. Rad. 2001-01541 AG; y Consejo de Estado, Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 2 de junio de 2005,   Radicación número: 1999-02382 AG.    

[40]  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,   sentencia del 4 de diciembre de 2006, Expediente 13168.    

[41]  Sentencia C-333 de 1996.    

[42] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Tercera; sentencia de 8 de junio de 1999, Radicación   número: 13540.    

[43] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Tercera, fallo del 7 de junio de 2007, Radicación número:   76001-23-31-000-1995-02796-01(16089). En el mismo sentido ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,   Sección Tercera, sentencia del 28 de noviembre   de 2002, Radicación número: 17001-23-31-000-1993-9051-01 (14397).      

[44] Sentencia del 20 de   septiembre de 2007, expediente: 21322.    

[45] Sentencia del 17 de junio   de 2004, expediente: 14452.    

[46] Consejo de Estado, Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Tercera, fallo del 9 de mayo de 2011, Radicación número: 76001-23-31-000-1994-00826-01   (19240).    

[47]  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa,   Sección tercera, fallo del 29 de enero de 2009, Radicación número: 66001-23-31-000-1997-03728-01(16689).   Posición reiterada en: Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección tercera, fallo del   6 de 2012, Radicación: 52001233100019990111301 (24592); y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa,   Sección tercera, fallo del 24 de julio de 2013,   Radicación número: 44001-23-31-000-2001-00706-01(25640).    

[48] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Tercera, fallo 19 de   abril de 2012, Radicación número: 190012331000199900815-01 (21515).   Posición reiterada, entre otras en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Tercera, fallo del   31 de julio de 2013, Radicación número: 25000232600020010072101 (31959);   Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, fallo   del 30 de enero 2013, Radicación número:   19001-23-31-000-2000-02728-01(27040); y Consejo de Estado, Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Tercera, fallo del 29 de enero de 2014, Radicación número: 08001-23-31-000-1998-00081-01   (28.980).    

[49] En similar sentido puede verse las sentencia: (i)   Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, fallo   del  1º de noviembre de 2001, Radicación número:   23001-23-31-000-1996-7353-01(13340); y (ii) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso   administrativo, Sección tercera, fallo del 27 de junio de 2012, Radicación número   66001-23-31-000-1999-00126-01 (22683), en el cual puntualmente se señala: “En efecto, las señales preventivas tienen por objeto   advertir sobre la existencia de calles y carreteras en construcción o sometidas   a proceso de conservación, para prevenir riesgos tanto a usuarios como a   personas que trabajan en la vía. Por lo anterior, mediante Resolución 8408   del 2 de octubre de 1985, se reguló ‘la cantidad mínima de señales temporales a   utilizarse’ y mediante Resolución 5246,   del 2 de julio de 1985, se acogió el Manual sobre dispositivos para el control   del tránsito en calles y carreteras, adicionado y modificado mediante   Resoluciones 1212 del 29 de febrero de 1988, 11886 del 10 de octubre de 1989 y   8171 del 9 de septiembre de 1987, todas éstas expedidas por el entonces   Ministerio de Obras Públicas y Transporte. // Así, de acuerdo con lo dispuesto   en el artículo primero de la Resolución 8408 de 1985, siete (7) es el número   mínimo de señales de aproximación que deben instalarse en un lugar de   construcción o conservación de carreteras. Éstas deben ser colocadas en un   orden preestablecido: la señal de vía en construcción a 500 metros; reducción de   velocidad a 50 k.p.h., en los siguientes 100 metros; la de vía en construcción,   a 300 metros; la de prohibido adelantar, en los 80 metros siguientes; hombres   trabajando en la vía, en los otros 80 metros; reducción de velocidad a 30   k.p.h., en los 60 metros siguientes y señal de desvío 20 metros antes de la   obra. En todo caso, estas distancias pueden variar según las condiciones de la   vía, así como el tipo de señales, pero siempre sujetándose a lo establecido en   el capítulo III del manual de dispositivos para el control de tránsito y   carreteras. // Asimismo, está regulado que para señalizar un sitio donde se   están realizando trabajos se deben colocar conos reflectivos o   delineadores ‘con espaciamiento   mínimo de dos metros’ y  dos barricadas o canecas colocadas una a cada lado del sitio. Ésta misma   señalización debe utilizarse también para ‘obstáculos   sobre la berma, como gravas, arenas cables, materiales, etc’. // En el mismo   capítulo III del manual de dispositivos para el control de tránsito y   carreteras, se establece que la señalización de etapas de construcción,   reconstrucción o conservación de carreteras es de carácter temporal y debe   instalarse antes de que se inicie la obra y permanecer durante todo su   desarrollo, es decir que sólo puede ser levantada cuando se estabilice la   circulación de la vía. También se establece que las señales deben ser   reflectivas o debidamente iluminadas, para garantizar su visibilidad en horas de   la noche y deben permanecer limpias y legibles. // Las señales se clasifican en   preventivas, reglamentarias, informativas y varias. Las preventivas son las   de vía en construcción a 500 y 300 metros; se deben poner en forma de rombo,   pero por su carácter de seguridad deben tener un mayor tamaño que las usuales   (60 a 75 cm. de lado) y ser de color anaranjado, con las letras y las orlas   negras (SP-101 y SP-102). Las reglamentarias, entre las cuales se encuentra la   señal de desvío, deben ser redondas, en fondo blanco, orla roja y letras negras   y con una flecha que oriente el sentido del mismo (SR-102). Las señales   informativas suministran los datos básicos de la obra. // El aludido capítulo   del manual relaciona otra clase de señales como son las barricadas, conos de   guía, canecas, mecheros y delineadores ‘que   por su carácter temporal pueden transportarse fácilmente y emplearse varias   veces’. Las barricadas tienen varias   alternativas de diseño, pero deben estar formadas por varios listones de no   más de tres metros de largo por 30 cm., de ancho, dispuestos de manera   horizontal y de una altura mínima de 1.50 metros. Estos deben estar pintados   en franjas, en ángulo de 45° vertical, alternadas negras y anaranjadas   reflectivas, deben obstruir la calzada o el eje de la vía donde no debe haber   circulación. Si las barricadas no son factibles se podrán utilizar canecas,   pintadas alternativamente con franjas negras y anaranjadas reflectivas de 20   cm., de ancho; su altura no debe ser inferior a 80 cm. Los conos de   delineación deben ser de color rojo o anaranjado, con un área de 15 x 20   cm., y altura mínima de 30 cm. Se pueden utilizar delineadores luminosos   a una distancia de no más de diez metros o mecheros o antorchas   distanciados no más de cinco metros, para el tránsito nocturno cuando se   presentan riesgos temporales.  Las tres últimas señales se emplean ‘para   delinear canales temporales de circulación, especialmente en los períodos de   conservación de las marcas viales en el pavimento, y en la formación de canales   que entran a zonas de reglamentación especial o en general cuando el flujo de   tránsito ha de ser desviado temporalmente de su ruta”. (Negrilla fuera de texto)