T-399-18

         T-399-18             

Sentencia T-399/18    

LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Persona natural que   actúa a través de apoderado en defensa de sus propios intereses    

LEGITIMACION POR   PASIVA EN TUTELA-Autoridad pública    

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA   ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro   medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo    

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reiteración de   jurisprudencia sobre procedencia excepcional     

ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER EL   DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Procedencia    

PRINCIPIO DE INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD   DE LA ACCION DE TUTELA-Debe ponderarse bajo el criterio del plazo razonable y oportuno     

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Reiteración de   jurisprudencia    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL-Alcance y contenido    

SEGURIDAD   PERSONAL COMO DERECHO COLECTIVO/SEGURIDAD   PERSONAL COMO DERECHO INDIVIDUAL     

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Obligaciones   constitucionales básicas de las autoridades para preservarlo    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Diferencia entre   amenaza y riesgo    

El riesgo es siempre abstracto y no   produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de   señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder. En otras   palabras, la amenaza supone la existencia de signos objetivos que muestran la   inminencia de la agravación del daño. Por este motivo, cualquier amenaza   constituye un riesgo pero no cualquier riesgo es una amenaza.    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Riesgo como concepto clasificado como mínimo y   ordinario    

Existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la   vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos   categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se   ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se   refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos a   la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la   escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la   existencia humana y a la vida en sociedad. Cuando una   persona pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado medidas   de protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está siendo   afectado, en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en   el mejor de los casos, un riesgo de lesión.     

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Amenaza ordinaria y extrema    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Caracterización   de los riesgos frente a los cuales se protege    

Existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del   uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la integridad   o la libertad de la persona corren verdadero peligro. En efecto, la amenaza de   daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce pacífico de los   derechos fundamentales, debido al miedo razonable que produce visualizar el   inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso, a partir de este   nivel, el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este   nivel se divide en dos categorías:  a)  amenaza ordinaria: Para saber   cuándo se está en presencia de esta categoría, el funcionario debe hacer un   ejercicio de valoración de la situación concreta y determinar si ésta presenta   las siguientes características: i. existencia de un peligro específico e   individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades;   ii. existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que   permitan inferir que existe una probabilidad razonable de que el inicio de la   lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que   no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual.; iii. tiene que ser   importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos   para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad; iv. tiene que ser excepcional, pues no   debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y.   finalmente, v. deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la   persona de la situación por la cual se genera el riesgo. Cuando   concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su derecho   fundamental a la seguridad personal para recibir protección por parte del   Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho   fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que, además,   puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene derecho a que el   Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del goce pacífico   del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se vuelva   violación definitiva del derecho. b) amenaza extrema: una persona se   encuentra en este nivel cuando está sometida a una amenaza que cumple con todas   las características señaladas anteriormente y además, el derecho que está en   peligro es el de la vida o la integridad personal. De allí que, en este nivel,   el individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la   integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la   seguridad como título jurídico para exigir protección por parte de las   autoridades. Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a   la seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se presenta   la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la lesión consumada de   los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal. De allí que,   cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a que el Estado le brinde   protección especializada.    

DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS-Protección constitucional e internacional    

DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS-Sujetos de especial   protección constitucional    

SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION   CONSTITUCIONAL-Deber de protección del Estado con relación a la   vida y a la seguridad personal de líderes, lideresas, autoridades y   representantes indígenas    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y   PROCEDIMIENTO DE CALIFICACION DE RIESGO DE LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION    

DEBIDO PROCESO-Aplicación a toda   clase de actuaciones judiciales y administrativas    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Medidas de protección   deben corresponder a estudios técnicos individualizados y no pueden desconocerse   sin justificación suficiente     

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Motivación de medidas   de protección a partir de estudios técnicos se justifica en el derecho al debido   proceso y en los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación   del servicio de protección    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDER SINDICAL-No   vulneración por cuanto decisión de reducir esquema de protección se fundamentó   en un concepto técnico, razonable y creíble que evaluó condiciones particulares   y contextuales de accionante    

Referencia: Expediente T-6.769.013    

Acción de tutela instaurada por Héctor García Ramírez contra la Unidad Nacional   de Protección y otros.    

Procedencia: Sala Penal del Tribunal Superior de Pereira.    

Asunto: Derecho a la seguridad y los criterios para evaluar su amenaza; la   protección constitucional a defensores de derechos humanos; el debido proceso   administrativo y procedimiento de calificación de riesgo de la UNP.    

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil dieciocho   (2018).    

La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las   Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la   preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha   proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En el trámite de revisión del fallo de segunda   instancia proferido el 24 de enero de 2018 por la Sala Penal del   Tribunal Superior de Pereira, que confirmó la providencia emitida el 22 de   noviembre de 2017 por el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de   Seguridad de Pereira, a través de la cual se declaró improcedente el amparo   constitucional solicitado por el accionante.    

El asunto llegó a la Corte Constitucional   en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por   remisión que efectuó el Secretario de la Sala Penal del Tribunal Superior de   Pereira el 1° de marzo de 2018[1].   El 31 de mayo de 2018 la Sala de Selección de Tutelas número Cinco[2]  escogió el presente caso para su revisión.    

I.       ANTECEDENTES    

El señor Héctor García Ramírez interpuso acción de tutela contra la   Unidad Nacional de Protección porque presuntamente vulneró sus derechos   fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido proceso, a la integridad física   y a la seguridad personal, con la expedición de   la Resolución Nº 5343 de 2017, que ordenó la disminución de las   medidas de protección a su favor.    

A. Hechos y pretensiones    

1. El peticionario expreso que es un dirigente sindical que ocupa   los cargos de Secretario de Seguridad Industrial y Salud Ocupacional del   Sindicato de los Trabajadores y Empleados de los Servicios Públicos e Institutos   Autónomos Descentralizados de Colombia (en adelante SINTRAEMDES) y, al mismo   tiempo es Segundo Vicepresidente de la Central Unitaria de Trabajadores de   Risaralda (en adelante CUT)[3]. Así mismo, es miembro de distintos   comités y subcomisiones del Ministerio del Trabajo en ese departamento.    

2. El 3 de enero de 2010, el demandante fue víctima de actos   intimidatorios en su casa, debido a que personas indeterminadas dispararon dos   veces a las ventanas de su residencia[4]. Así mismo, recibió amenazas en las   que se afirmaba que él y otro sindicalista serían asesinados por su trabajo[5].   Por lo anterior, expresó que el 5 de enero del mismo año, la Fiscalía Segunda   con Funciones de Policía Judicial de Risaralda le solicitó a la Policía   Metropolitana de ese departamento que adoptara medidas para garantizar la   seguridad personal y familiar del demandante[6].    

3. El 13 de enero de 2010, el comando de Policía Metropolitana de   Risaralda emitió un oficio en el que adoptó medidas estratégicas de seguridad a   favor del accionante[7], entre las que se encontraban   patrullajes constantes al sitio de trabajo y de residencia de este, así como una   invitación a participar o liderar un frente de seguridad en su cuadra, entre   otras.    

4. El 28 de septiembre de 2015, el accionante volvió a recibir una   amenaza en la que se indicaba que sería asesinado si continuaba con su actividad   sindical[8]. Por lo anterior, realizó las   denuncias correspondientes ante la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría   del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y la Unidad Nacional de   Protección (en adelante UNP). El 23 de octubre de 2015, la UNP respondió la   denuncia del demandante y le informó que llevaría a cabo una evaluación personal   de riesgo.    

5. El 30 de diciembre de 2015, el Comité de Evaluación de Riesgo y   Recomendación de Medidas (en adelante CERREM) emitió un concepto sobre el nivel   de riesgo del peticionario. Este determinó que teniendo en cuenta sus   condiciones particulares había sido calificado con riesgo extraordinario, de   manera que recomendaron las siguientes medidas: “implementar un (1) medio de   comunicación y un (1) chaleco blindado, implementar apoyo de transporte en   cuantía de dos (2) SMMLV, el cual tendrá una vigencia de tres (3) meses, a   partir de la fecha de implementación.”[9]    

6. En enero de 2016, el accionante se comunicó telefónicamente con   la UNP para manifestarle su inconformidad con las medidas sugeridas por el   CERREM. Así mismo, el 15 de marzo de 2016 reiteró lo manifestado telefónicamente   a través de una carta.    

7. El 4 de abril de 2016, la UNP dio respuesta a la comunicación   enviada por el demandante. En esta le informó que el CERREM es un órgano   interinstitucional independiente, encargado de analizar el nivel de riesgo de   las personas que sean presentadas por el programa nacional de protección, con el   objetivo de recomendar al director de unidad las medidas de seguridad que   considere necesarias. En ese sentido, sostuvo que la entidad no tuvo ninguna   injerencia en las medidas sugeridas por el comité.    

8. El 16 de junio de 2016, el accionante afirmó haber sido   amenazado por una persona desconocida mientras caminaba por su barrio. En su   relato señaló que un sujeto armado se le acercó a la salida de su casa se   identificó como miembro de las “Águilas Negras” y le afirmó que lo   secuestraría. Sin embargo, aseveró que debido a la presencia de un guardia de   seguridad en la zona esta persona se retiró del lugar.    

9. El 20 de junio de 2017, el peticionario recibió un correo   electrónico atribuido a las “Autodefensas Unidas de Colombia” en el que   lo amenazaban de muerte y declaraban objetivo militar a todas las organizaciones   de Derechos Humanos y sindicales[10].   Por lo anterior, envió comunicación a la UNP en la que informó este hecho.    

10. El 22 de agosto de 2017, el CERREM emitió un nuevo concepto   sobre el nivel de riesgo del peticionario, en el cual determinó que según las   condiciones particulares del accionante, este fue calificado con un nivel de   riesgo ordinario, por lo que recomendó: “finalizar un (1) hombre de   protección, y ratificar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado   por un término de tres meses.”[11] En consecuencia, ese mismo   día la UNP expidió la Resolución Nº 5343 de 2017, a través de la cual acogió las   recomendaciones del mencionado comité y otorgó las medidas aconsejadas.    

11. El 18 de septiembre de 2017, el demandante interpuso recurso de   reposición contra la Resolución Nº 5343 de 2017 de la UNP, con fundamento en que   su nivel de riesgo exige la protección de un guardia personal. Así mismo, señaló   que un medio de comunicación y un chaleco blindado eran medidas ineficaces para   salvaguardar su seguridad y su vida.    

12. El 13 de octubre de 2017, la UNP expidió la Resolución Nº 6709   de 2017, a través de la cual confirmó su decisión anterior, con fundamento en   que la evaluación del nivel de riesgo del peticionario no mostraba elementos   objetivos que implicaran una situación de amenaza mayor en el ejercicio de sus   funciones.    

13. El 8 de noviembre de 2017, el demandante interpuso acción de   tutela contra la UNP ya que consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la   vida, a la igualdad, al debido proceso, a la integridad física y a la seguridad   personal. Lo anterior, debido a que sostuvo que las medidas de seguridad tomadas   por la Resolución Nº 5343 de 2017, confirmada por la Resolución Nº 6709 de 2017,   son ineficaces y ponen en riesgo su vida. Así mismo, para justificar el amparo   incluyó como elementos probatorios varios artículos noticiosos que se refieren a   muertes de líderes sociales cuyas medidas de protección eran un chaleco   antibalas y un celular. En consecuencia, solicitó al juez de tutela como medida   provisional que se ordene a la UNP suspender los efectos de la Resolución Nº   5343 de 2017, con el fin de que el peticionario continúe con el esquema de   seguridad con el que contaba previamente. Además, pidió que se tomaran las   medidas apropiadas para salvaguardar su vida.    

B. Actuaciones en sede de tutela    

Por   medio de auto del 9 de noviembre de 2017[12], el Juzgado Tercero de Ejecución de   Penas y Medidas de Seguridad admitió la acción de tutela y corrió traslado a la   UNP y al Ministerio del Interior como accionadas. Así mismo, negó la medida   provisional solicitada debido a que consideró que el CERREM hizo una valoración   adecuada de la situación de riesgo y no lo encontró dentro de un nivel   extraordinario.    

Ministerio del Interior    

A   través de oficio del 10 de noviembre de 2017[13], el Ministerio del Interior solicitó   ser desvinculado de la acción por falta de legitimación por pasiva. En efecto,   argumentó que su labor solo se refiere a recomendar las medidas de protección   que podrían ser tomadas respecto a los casos presentados ante la UNP, debido a   que esa entidad es la encargada de definir los esquemas de protección que deben   ser implementados.    

Unidad Nacional de Protección    

Mediante escrito del 14 de noviembre de 2017[14], la UNP informó que la evaluación de   riesgo del accionante se había llevado a cabo de conformidad con el Decreto 1066   de 2015, de manera que esa unidad se limitó a adoptar las recomendaciones dadas   por el CERREM, ya que este comité es el encargado de determinar el riesgo de los   evaluados.    

C.   Decisiones objeto de revisión    

Fallo   de primera instancia    

Mediante sentencia del 22 de noviembre de 2017[15], el Juzgado Tercero de   Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad declaró improcedente la acción de   tutela, tras considerar que no existía vulneración de los derechos fundamentales   del peticionario, pues el procedimiento realizado por la UNP se adecuó a los   requisitos establecidos por el Decreto 1066 de 2015.    

Impugnación    

El 29   de noviembre de 2017[16], el demandante argumentó que se   encuentra en una situación de urgencia, debido a que las amenazas en su contra   habían continuado y porque en el país se han presentado asesinatos sistemáticos   de líderes sociales. En ese sentido, solicitó al juez de tutela que amparara sus   derechos fundamentales.    

A   través de sentencia del 24 de enero de 2017[17], la Sala Penal del Tribunal Superior   de Pereira confirmó la providencia de primera instancia. A su juicio, la   solicitud de amparo no cumplió el requisito de subsidiariedad, debido a que la   UNP siguió los lineamientos del Decreto 1066 de 2015 a la hora de evaluar el riesgo del   peticionario.    

II.   ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN    

El 24 de julio de 2018, la Magistrada   sustanciadora expidió auto de pruebas con el fin de contar con mayores elementos   de juicio[18]. En este le ordenó al actor que le   informara cuál era su situación de seguridad en la actualidad y a la UNP que le   indicara cómo fue el proceso de calificación de riesgo del demandante. Así   mismo, vinculó a la   Fiscalía General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo   (Nivel Central y Regional Risaralda) para que informaran cuál es   el nivel de seguridad de la zona en donde el accionante vive y ejerce sus   funciones y adicionaran lo que estimen conveniente sobre el caso.    

Una vez vencido el término legal   otorgado, la Secretaría de esta Corporación informó que se obtuvieron las   siguientes respuestas:    

Héctor García Ramírez    

El 2   de agosto de 2018, el accionante radicó su respuesta en la Secretaría de esta   Corporación[19]. En primer lugar, señaló que desde la   presentación de la acción de tutela su situación de seguridad ha sido crítica.   En ese sentido, afirmó que debido a su actividad sindical y por la falta de   medidas efectivas, personas desconocidas lo han seguido en la calle y le han   tomado fotografías.    

En   segundo lugar, relató que los avances institucionales en relación con su   protección han sido nulos, ya que las denuncias presentadas ante la Fiscalía con   motivo de las amenazas de las que ha sido víctima fueron archivadas porque no es   posible determinar el autor de la conducta. Por último, denunció que el 12 de   julio de 2018 encontró una amenaza bajo su puerta.[20]    

Unidad Nacional de Protección    

La   UNP allegó su respuesta mediante correo electrónico el 2 de agosto de 2018[21].   En primer lugar, afirmó que el numeral 3º del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto   1066 de 2015 prevé de manera diferencial y especial los mecanismos de protección   para dirigentes sindicales. De este modo, informó que para evaluar el riesgo de   este grupo poblacional se convoca a un CERREM especial, ya que se invita a la   Comisión de Derechos Humanos del Ministerio del Interior (la cual está   conformada por representantes de las directivas sindicales de las centrales   obreras del país, entre otros) para garantizar el debido proceso en la   evaluación de los sindicalistas.    

En   segundo lugar, la UNP indicó que en la actualidad el accionante no es   beneficiario de medidas de protección, debido a que su riesgo fue ponderado como   ordinario en el año 2017. Así mismo, afirmó que el actor no ha enviado ninguna   solicitud de protección a lo largo del año ni ha realizado el trámite especial   de emergencia para medidas transitorias.    

En   tercer lugar, señaló que Pereira (Risaralda) es una zona de bajo riesgo según la   evaluación de nivel de amenaza registrado por el Grupo de Análisis Estratégico   Poblacional – GAEP. Además, resaltó que según la unidad enlace de la Policía   Nacional, las estructuras que ejercen presión sobre los sindicatos en Risaralda   se encuentran en los municipios de Mistrató y Pueblo Rico, de manera que no hay   peligro significativo en los lugares en donde el accionante desempeña su labor   sindical.     

En   cuarto lugar, resaltó que según las estadísticas del GAEP, en el 2017 y en lo   que va del 2018 han sido asesinados 10 líderes sociales, los cuales están   distribuidos de la siguiente manera[22]:    

        

Pereira, Risaralda   

Ponderación                    

Categoría                    

Año                    

Total general   

2017                    

2018   

Extraordinario                    

2.9 Dirigente y/o representante Organizaciones Comunales.                    

2                    

1                    

3   

9.4 Dirigente, representante y líder de población desplazada                    

2                    

1                    

3   

Ordinario                    

9.4 Dirigente, representante y líder de población desplazada                    

4                    

0                    

4   

Total general                    

8                    

2                    

10      

Por   último, hizo un recuento del proceso de evaluación del demandante. Informó que   en el 2012 realizó el primer estudio de nivel de riesgo del peticionario, y que   mediante la Resolución Nº 052 del 15 de agosto de ese año, validó la   recomendación del CERREM de ponderar el riesgo como ordinario, ya que tenía una   matriz de 46.66%. De este modo, narró que en esa ocasión no tomó ninguna medida   de protección a su favor.    

Relató que en el 2015, el demandante volvió a ser evaluado, por lo que mediante   la Resolución Nº 0330 del 28 de diciembre ordenó “implementar un (1) medio de   comunicación y un (1) chaleco blindado, implementar apoyo de transporte en   cuantía de dos (2) SMMLV, el cual tendrá una vigencia de tres (3) meses, a   partir de la fecha de implementación.”[23]    

Además, señaló que el actor nunca fue beneficiario directo de una medida de   protección consistente en un (1) vehículo y tres (3) hombres de protección como   consecuencia de una evaluación de riesgo, sino que esa protección se derivó de   lo ordenado por un juez de tutela, a través de una acción anterior, con   fundamento en lo siguiente:    

“Es   importante que el Honorable Despacho tenga en cuenta que, el esquema de   protección colectivo conformado por un vehículo convencional y tres hombres de   protección asignado a […] (Secretario Derechos Humanos Pereira), […] (Integrante   de la junta Directiva Nacional del Sindicato) […] (Secretario General Pereira),   continuó siendo utilizado inadecuadamente por personas que no eran beneficiarios   el esquema de protección (SIC), para el caso el señor HÉCTOR GARCÍA RAMÍREZ.    

Por   lo que frente a la irregularidad presentada la Unidad Nacional de Protección,   finalizó el esquema de protección toda vez que se evidenció que las personas a   las cuales se les había asignado en su momento las medidas de protección   colectivas ya no eran beneficiarias de las mismas.    

Así   las cosas, ante la inconformidad, por la finalización de las medidas de   protección de las cuales el señor HÉCTOR GARCÍA RAMÍREZ nunca fue beneficiario y   del señor JUAN CARLOS VALENCIA, quien ya no era parte del esquema colectivo por   tener riesgo ordinario, interpusieron acción de tutela considerando que la   Unidad Nacional de Protección vulneró sus derechos a la vida e integridad   personal.    

Por   lo que la acción de tutela por reparto le correspondió dirimir al Juzgado   Primero Penal del Circuito para Adolescentes con Función de Conocimiento de   Pereira- Risaralda.    

El   precitado juez constitucional, mediante sentencia de fecha 21 de abril de 2016   […] dispuso implementar un (1) vehículo convencional y tres (3) hombres de   protección, medidas de protección que se sujetaron hasta que se adelantara un   estudio del nivel de riesgo a favor del accionante es decir del señor HÉCTOR   GARCÍA RAMÍREZ.”[24]    

El 22 de agosto de 2017, el CERREM emitió un nuevo concepto sobre   el nivel de riesgo del peticionario, debido a que dichas medidas son temporales   de acuerdo al artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015. En este calificó al   accionante con un nivel de riesgo ordinario, por lo que recomendó: “finalizar   un (1) hombre de protección, y ratificar un (1) medio de comunicación y un (1)   chaleco blindado por un término de tres meses.”[26]  En consecuencia, ese mismo día la UNP expidió la Resolución Nº 5343 de 2017,   a través de la cual acogió las recomendaciones del mencionado comité y otorgó   las medidas.    

Sobre este estudio, la UNP precisó que después de llevar a cabo el   procedimiento establecido en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015,   el resultado de la matriz de riesgo fue de 40.00%. Los soportes técnicos de   esta evaluación de riesgo fueron adjuntados a esta Sala de Revisión en un   cuaderno aparte, el cual tiene reserva legal según el artículo 24 de la Ley 1766   de 2015. En esa medida, estos documentos serán evaluados por la Sala de Revisión   y tendrán incidencia en la decisión, pero su resumen o contenido no hará parte   del cuerpo de esta sentencia, por la ya referida reserva legal.    

Defensoría del Pueblo-Nivel Central    

La   Defensoría del Pueblo radicó su respuesta el 2 de agosto de 2018. En primer   lugar, señaló que de acuerdo con la información entregada por la Defensoría   Regional de Risaralda, en el mencionado departamento persiste “un escenario   de riesgo para quienes realizan labores de liderazgo y defensa de derechos   humanos.”[27] Más precisamente, relató que   en Pereira las “Autodefensas Gaitanistas de Colombia”, en coordinación   con el Grupo Armado Ilegal “La Cordillera”, se caracterizan por ser la   estructura armada ilegal predominante en esa zona. Estos realizan “amenazas y   ataques contra población civil en el marco de la autodenominada “limpieza   social” que recae sobre poblaciones vulnerables (trabajadoras sexuales,   consumidores de estupefacientes, habitantes de calle, entre otros).”[28]    

Así   mismo, señaló que efectivamente el señor Héctor García Ramírez interpuso dos   quejas por amenazas en su contra. La primera en el año 2015 y la segunda en el   2017. La Defensoría manifestó que dio trámite a estas de manera oportuna, por lo   que requirió a la UNP, a la Dirección de Derechos Humanos de la Policía Nacional   y la Fiscalía General de la Nación para que implementaran las medidas idóneas de   protección.    

En   segundo lugar, señaló que durante el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2015 y el 31 de julio de 2018, la violencia contra   líderes sociales se distribuyó de la siguiente manera en el departamento:    

        

Grupo                    

Conductas vulneratorias                    

Nº Violaciones   

Defensores de derechos humanos                    

Amenazas de muerte                    

9   

Líderes sociales                    

Amenazas de muerte                    

13   

Sindicalistas                    

Amenazas de muerte                    

6   

Total                    

28      

Además, relató que la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda informó que   “ha sistematizado treinta y seis (36) casos de líderes y lideresas que han sido   víctimas de homicidio en persona protegida y dos (2) casos de víctimas de   amenazas, hostigamientos y otros métodos para generar terror en la población   civil.”[29] Sin embargo, no especificó   las fechas de estos hechos.    

Fiscalía General de la Nación    

El 16 de agosto de 2018, la Fiscalía General de la Nación radicó su   respuesta a la solicitud de la magistrada sustanciadora en la Secretaría de esta   Corporación[30]. En primer lugar, precisó que el   departamento de Risaralda no es una zona de alto riesgo para el ejercicio de las   funciones de líderes sindicales.    

En segundo lugar, señaló que según su base de datos en el 2016,   2017 y hasta el 31 de julio de 2018, se han presentado 190 asesinatos de líderes   sociales y de derechos humanos. Específicamente, indicó que en ese periodo en el   departamento de Risaralda se han presentado 10 homicidios y 83 amenazas en   contra de esta población.    

Por último, relató que los casos estadísticos de la Fiscalía   General de la Nación son los reportados por la Oficina para los Derechos Humanos   de la ONU en Colombia.    

Fiscalía General de la Nación-Dirección Seccional de Risaralda    

El   Director Seccional de la Fiscalía General de la Nación en Risaralda radicó su   respuesta el 27 de agosto de 2017. En esta afirmó que no era la entidad   competente para emitir un concepto sobre el nivel de riesgo de un sector. Así   mismo, afirmó que desde enero de 2016 el accionante ha presentado 2 denuncias   por amenazas. No obstante, solo una de ellas está activa, ya que la otra fue   archivada por la imposibilidad de determinar al presunto sujeto activo del   delito.    

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL    

1.   Corresponde a esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional   analizar las sentencias proferidas dentro de la acción de tutela de la   referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a   36 del Decreto 2591 de 1991.    

Examen de procedencia   de la acción de tutela    

2. La Sala considera que   antes de la formulación del problema jurídico de fondo debe determinar si la   acción de tutela es procedente. En tal sentido, verificará si cumple los   requisitos de procedibilidad establecidos en la Constitución: i) legitimación en   la causa por activa; ii) legitimación en la causa por pasiva; iii)   subsidiariedad; e, iv) inmediatez.    

Legitimación en la causa por activa    

3. El artículo 86 de la Constitución establece que cualquier   persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la   protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando estos resulten   vulnerados o amenazados por la labor u omisión de cualquier autoridad pública o   particular.    

El artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 regula la legitimación   para el ejercicio de la acción de tutela, de manera que puede ser presentada: i)   a nombre propio; ii) a través de representante legal; iii) por medio de   apoderado judicial; iv) mediante agente oficioso   cuando el interesado esté imposibilitado para promover su defensa; o v) por el   Defensor del Pueblo y los personeros municipales.    

4. En el presente caso el señor Héctor García Ramírez está   legitimado en la causa por activa, debido a que es una persona mayor de edad que   actúa a través de apoderado judicial con el objetivo de que se protejan sus   derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido proceso, a la   integridad física y a la seguridad personal.    

Legitimación en la causa por pasiva    

5. La legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de   amparo hace referencia a la capacidad legal de quien es el destinatario de la   acción de tutela para ser demandado, ya que está llamado a responder por la   vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado una vez se acredite la   misma en el proceso[31]. Los artículos 86 de la Constitución y   5º del Decreto 2591 de 1991 establecen que esta procede contra toda acción u omisión de una autoridad que haya violado, viole o   amenace un derecho fundamental.     

6. En este caso se encuentra   acreditado el requisito de legitimación en la causa por pasiva, debido a que la Unidad Nacional de Protección es   una autoridad pública a la que se le atribuye la   vulneración de derechos fundamentales.    

Subsidiariedad[32]    

7. El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución establece el   principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela   así:    

“[E]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de   otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo   transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. (Negrilla fuera del texto original).    

De la norma transcrita se evidencia que   si existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces   para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o   vulnerados, se debe recurrir a ellos de manera prevalente. Sobre el particular,   la jurisprudencia constitucional ha señalado que cuando las personas acuden a la   acción de tutela no pueden desconocer las vías judiciales previstas en el   ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez constitucional emita decisiones   paralelas a las del funcionario que debe conocer el asunto en el marco de las   competencias ordinarias.[33]    

No obstante lo anterior, en virtud de lo   dispuesto en los artículos 86 Superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, aunque   exista un mecanismo ordinario que permita la protección de los derechos que se   consideran vulnerados, la tutela es procedente si se acredita que: i) no es   idóneo ni eficaz, o ii) a pesar de su aptitud general, resulta inminente la   configuración de un perjuicio irremediable.[34]    

8. La aptitud del medio de defensa   ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, con base en sus   características procesales y el derecho fundamental involucrado. Por lo tanto,   la existencia de un mecanismo judicial que salvaguarde de manera eficaz las   prerrogativas superiores invocadas torna improcedente la tutela.[35]    

9. En relación con las acciones   judiciales para controvertir actos administrativos (como las Resoluciones   de la UNP), esta Corporación ha determinado que el medio de control de   nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo idóneo de protección de   los derechos fundamentales vulnerados por actos administrativos, pero que en   ciertas circunstancias es necesaria la intervención urgente del juez   constitucional. En ese sentido, es imperativo que en cada caso concreto se   valore el objeto del instrumento procesal, la naturaleza del debate que permite   plantear, específicamente si es posible un análisis ius fundamental y el   resultado previsible.    

En esa medida, si el juez considera que   en el caso concreto el ese medio trae como resultado el restablecimiento pleno y   oportuno de los derechos fundamentales vulnerados, la tutela es improcedente. En   contraste, será procedente si advierte que el mecanismo de defensa judicial   aparentemente prevalente no permite la protección eficaz reclamada.    

Además del objeto del medio ordinario y   el tipo de análisis que se realiza en el mismo, la tutela puede desplazar a la   acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por la incidencia del tiempo   sobre los derechos fundamentales, pues mientras que el juez administrativo se   pronuncia sobre la validez de los actos supuestamente transgresores de las   garantías fundamentales del accionante, la falta de protección efectiva y   oportuna podría conllevar la afectación de los derechos. La incidencia del   tiempo en la idoneidad del mecanismo se manifiesta por alguna de las siguientes   circunstancias:    

“a) Porque la prolongación del   procedimiento contencioso afectaría desproporcionadamente el ejercicio efectivo   de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o,    

b) Porque para el momento en que el juez   contencioso adopte una decisión, el ejercicio pleno del derecho fundamental   vulnerado no puede restablecerse, y esta situación sólo puede ser resarcida   económicamente.”[36]    

10. En el   caso concreto se estableció que el accionante es: i) un dirigente sindical que   ocupa los cargos de Secretario de Seguridad Industrial y   Salud Ocupacional del Sindicato SINTRAEMDES[37], y de Segundo Vicepresidente de CUT   en Risaralda[38]; y ii) ha sufrido actos   intimidatorios y amenazas verbales y escritas por parte de personas que afirman   pertenecer a grupos al margen de la ley como las “Autodefensas Unidas de   Colombia” desde el año 2010 hasta la actualidad.    

En efecto,   como lo ha señalado esta Corporación en su jurisprudencia, los líderes   sindicales son personas que por su labor están expuestos a un nivel de amenaza   mayor que el resto de los ciudadanos. Lo que obliga a las autoridades   competentes a  “identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona y definir de   manera oportuna las medidas y medios de protección específicos, adecuados y   suficientes para evitar la consumación de un daño.”[39]    

Así, se advierte que exigirle al peticionario que acuda a la jurisdicción contenciosa administrativa para controvertir la   actuación de la UNP podría resultar desproporcionado, en tanto la ausencia de   protección de sus derechos fundamentales eventualmente lo podría llevar a una   situación más gravosa. Además, las amenazas contra su vida exigen una   intervención urgente del juez constitucional como garante de sus derechos, por   lo que en este caso particular la acción de tutela resulta   procedente como mecanismo definitivo.    

Inmediatez[40]    

11. Esta  Corporación ha reiterado que uno de los principios que rigen la procedencia de   la acción de tutela es la inmediatez. De este modo, si bien la solicitud de   amparo puede formularse en cualquier tiempo, es decir, no tiene término de   caducidad[41], su interposición   debe hacerse dentro un plazo razonable, oportuno y justo[42], bajo el entendido de que su razón de ser   es la protección inmediata y urgente de los derechos fundamentales vulnerados.    

En atención a lo expuesto, la Sala advierte que el presupuesto de   inmediatez está acreditado en este caso, ya que transcurrió aproximadamente un mes desde el   momento en que la UNP resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la   Resolución Nº 5343 de 2017 (13 de octubre de 2017)[43], y la presentación de la acción de tutela de la   referencia ocurrida el 8 de noviembre del mismo año. Este espacio de tiempo se muestra razonable y   proporcionado en el caso particular.    

12. Por lo anterior, la Sala encontró acreditados en el presente   asunto todos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y,   en consecuencia, pasará a formular el problema jurídico de fondo que subyace a   la situación alegada por el accionante.    

Asunto objeto de revisión y problema jurídico    

13. El señor Héctor García Ramírez interpuso acción de tutela   contra la UNP porque presuntamente le vulneró sus derechos fundamentales a la   vida, a la seguridad personal, a la igualdad y al debido proceso. Lo anterior,   debido a que el 13 de octubre de 2017, esa entidad emitió la Resolución Nº 6709,   a través de la cual confirmó la Resolución Nº 5343 del 22 de agosto de 2017, que   tomó las siguientes medidas de seguridad sobre el peticionario: “finalizar un   (1) hombre de protección, y ratificar un (1) medio de comunicación y un (1)   chaleco blindado por un término de tres meses.”[44]    

14.  Con fundamento en lo   anterior, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional deberá resolver el   siguiente problema jurídico:    

¿La Unidad   Nacional de Protección vulneró los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal, a la igualdad y al debido   proceso del accionante al reevaluar, con base en un   concepto del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas, el nivel   de riesgo del mismo como ordinario, y en consecuencia, retirar un hombre de   protección personal para el señor   Héctor García Ramírez?    

Para resolver la cuestión planteada es necesario   examinar los siguientes temas: i) el derecho a la seguridad de las personas   cuando se encuentra en riesgo la vida y los criterios para evaluar su amenaza o   vulneración; ii) el deber de protección del Estado en relación con la vida y con la seguridad   personal de los defensores de derechos humanos, líderes sociales y líderes   sindicales; iii) el debido proceso administrativo y el procedimiento de   calificación de riesgo de la UNP; y iv) el   análisis del caso concreto.    

El derecho a la seguridad personal y los criterios para   evaluar su amenaza o vulneración    

De esta manera, el derecho a la seguridad personal está íntimamente   ligado con el derecho a la vida establecido en el artículo 11 de la Carta, ya   que este es de carácter fundamental e “inviolable”. Así, salvaguardar la   vida de las personas que se encuentran bajo amenaza es una responsabilidad   inalienable del Estado.    

16. Colombia ha ratificado diferentes tratados internacionales de   derechos humanos que buscan proteger la seguridad personal y la vida. Por   ejemplo, el artículo 3° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos establece que “todo   individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”.   Así mismo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone en su artículo   7° que “[t]oda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad   personales”.    

Así las cosas, se ve que la existencia de compromisos internacionales para el Estado en   materia del derecho a la seguridad personal se desprende de la Constitución y   del orden internacional de los derechos humanos. Además, cobra especial importancia en el   caso de ciertos sujetos que dada su condición o contexto, son acreedores de   atención especial en virtud de la Constitución y el derecho internacional   vinculante.    

17. Esta Corporación ha señalado   en múltiples ocasiones que la seguridad es un principio rector de la Carta   Política, de manera que ha desarrollado una línea jurisprudencial   relacionada con sus conceptos. De esta forma, en la sentencia T-981 de 2001[45], la Sala Tercera de   Revisión conoció el caso de una auxiliar de enfermería a la que se le negó un   traslado laboral, a pesar de que el motivo de este consistía en que era víctima   de amenazas. En esa ocasión este Tribunal señaló que el Estado debe   responder “a las   demandas de atención de manera cierta y efectiva” cuando tenga   conocimiento de amenazas “sobre la [vida] y tranquilidad de individuos o grupos que habitan   zonas de confrontación o que desarrollan actividades de riesgo en los términos   del conflicto”. Señaló además que es inexcusable que el Estado   pretenda cumplir con sus deberes limitándose a señalar su imposibilidad para   prestar la ayuda requerida.    

18. Así mismo, en la sentencia T-719 de 2003[46], la Sala Tercera de Revisión decidió   el caso de una mujer desplazada por la violencia cuyo compañero permanente fue   asesinado debido a que no se le prestaron oportunamente las medidas de   protección que había solicitado. Esta Corporación observó que la seguridad tiene   tres dimensiones en la Constitución. La primera como valor, pues es un fin del   Estado que permea la totalidad del texto constitucional, la segunda como un   derecho colectivo, y la tercera como un derecho individual derivado de las   garantías previstas en la Carta contra los riesgos extraordinarios a los que se   ven enfrentadas las personas.    

Respecto a la seguridad como derecho individual, esta providencia   determinó que esta dimensión permite que las personas reciban una protección   adecuada por las autoridades cuando están expuestas a riesgos excepcionales que   no tienen el deber jurídico de soportar. Así mismo, señaló que para determinar cuáles son los riesgos que pueden   calificarse dentro de dichos niveles, debe confluir un análisis de las   características de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la   protección, puesto que hay grupos que históricamente han sufrido amenazas a su   seguridad personal, tales como los defensores de derechos humanos, los   desplazados y los sindicalistas, entre otros.    

Esta sentencia también estableció  que el Estado debe cumplir con las siguientes obligaciones para garantizar el   derecho a la seguridad personal:    

“La obligación de identificar el riesgo extraordinario que se   cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como la de   advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados. Por eso, no   siempre es necesario que la protección sea solicitada por el interesado.    

La obligación de valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada   situación individual, la existencia, las características (especificidad,   carácter individualizable, concreción, etc.) y el origen o fuente del riesgo que   se ha identificado.    

La obligación de definir oportunamente las medidas y medios de   protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo   extraordinario identificado se materialice.    

La obligación de asignar tales medios y adoptar dichas medidas,   también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada   caso, en forma tal que la protección sea eficaz.    

La obligación de dar una respuesta efectiva ante signos de   concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones   específicas para mitigarlo o paliar sus efectos.    

La prohibición de que la Administración adopte decisiones que creen   un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias, con   el consecuente deber de amparo a los afectados.”    

De este modo, el Estado tiene la obligación de identificar, valorar   y definir la situación de seguridad de las personas que se encuentren sometidas   a riesgos o amenazas. Además, debe adoptar las medidas idóneas para mitigarlas y   evaluar su eficacia y necesidad de manera periódica. En ese sentido, si las   autoridades no cumplen con alguna de estas obligaciones el derecho a la seguridad personal se ve   vulnerado.    

19. Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha determinado   diferentes escalas de riesgos con el fin de identificar objetivamente cuándo una   persona puede solicitar protección especial por parte del Estado. En ese   sentido, en la sentencia T-339 de 2010[47],   la Sala Tercera de Revisión analizó el caso de un beneficiario del Programa de Protección del entonces   Ministerio del Interior y de Justicia al cual no se le habían prestado las   medidas reconocidas por esa entidad. Allí se precisó la diferencia entre las nociones de “riesgo” y   “amenaza”  con el fin de determinar el ámbito en que la administración puede otorgar   medidas de protección especial:    

“El riesgo es siempre abstracto y no   produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de   señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder. En otras   palabras, la amenaza supone la existencia de signos objetivos que muestran la   inminencia de la agravación del daño. Por este motivo, cualquier amenaza   constituye un riesgo pero no cualquier riesgo es una amenaza”.    

Así, esta   providencia determinó que la escala de riesgos y amenazas que debe aplicarse en   situaciones en las que se solicita protección especial es la siguiente (por su   pertinencia se cita in extenso):    

“ 1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la   vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos   categorías: a) riesgo   mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se ve   amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario:   se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos   a la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la   escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la   existencia humana y a la vida en sociedad.    

Cuando una persona   pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado medidas de   protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está siendo   afectado, en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en   el mejor de los casos, un riesgo de lesión.     

2)    Nivel de amenaza: existen hechos reales que,   de por sí, implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad   y que hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona corren   verdadero peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la   alteración y la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales, debido al   miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva   del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza.   Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos categorías:    

a)     amenaza ordinaria:   Para saber cuando se está en presencia de esta categoría, el funcionario debe   hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y determinar si ésta   presenta las siguientes características:    

i.      existencia de un   peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin   vaguedades;    

ii.      existencia de un   peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que existe   una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se   convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de   un peligro remoto o eventual.;       

iii.      tiene   que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos   valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad;    

iv.      tiene   que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la   generalidad de las personas y. finalmente,    

v.      deber ser   desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación   por la cual se genera el riesgo.    

Cuando concurran todas   estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la   seguridad personal para recibir protección por parte del Estado, pues en este   nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta   medida, se presenta un perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por   estos motivos, la persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer   cesar las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos,   para evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del   derecho.    

b)    amenaza extrema: una   persona se encuentra en este nivel cuando está sometida a una amenaza que cumple   con todas las características señaladas anteriormente y además, el derecho que   está en peligro es el de la vida o la integridad personal. De allí que, en este   nivel, el individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida   y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho   a la seguridad como título jurídico para exigir protección por parte de las   autoridades.    

Por lo tanto, en el   nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la seguridad personal está siendo   violado sino que, además, también se presenta la amenaza cierta que muestra la   inminencia del inicio de la lesión consumada de los derechos fundamentales a la   vida y a la integridad personal. De allí que, cuando la persona esté en este   nivel, tiene el derecho a que el Estado le brinde protección especializada.”     

20. Conforme a lo expuesto, cuando un individuo se encuentra   sometido a un nivel de riesgo normal u ordinario, en los términos definidos, no   tiene derecho a solicitar medidas de protección por parte del Estado ya que los   mismos son los derivados de la vida en sociedad. Por el contrario, cuando está   sometido a amenazas extraordinarias o extremas existe el deber del Estado de   brindar protección especial para evitar la vulneración concreta del derecho a la   seguridad personal. En estos casos el Estado tiene la obligación de determinar   el tipo de amenaza que recae sobre una persona, y además debe definir de manera   oportuna los medios de protección específicos, adecuados y suficientes para   evitar la consumación del daño.    

21. En suma, la seguridad e integridad personal es un derecho   fundamental que debe ser garantizado y preservado por el Estado, de manera que   cuando una persona se encuentra ante una amenaza extraordinaria o extrema, debe   adoptar las medidas de protección necesarias para salvaguardar sus derechos   fundamentales. Así mismo, las autoridades tienen una serie de obligaciones   relativas a la debida diligencia respecto a la valoración y determinación de las   amenazas, ya que su incumplimiento también conduce a la vulneración   de este derecho.    

La protección constitucional a los defensores de derechos humanos    

22. Los   artículos 2°, 11 y 22 de la Carta Política expresan la voluntad de defender y   difundir los derechos humanos como el fundamento de la convivencia pacífica en   Colombia. En esa medida, estas disposiciones imponen la obligación de respetar y   proteger la vida de sus defensores y de tomar acciones directas para la   consecución de la paz y la convivencia pacífica.    

En el ámbito internacional los   artículos 1° y 2° de la Convención Americana de Derechos Humanos, establecen que los Estados deben respetar y garantizar el ejercicio y disfrute de   los derechos a todas las personas, por lo que obviamente incluye defensores de   derechos humanos.    

23. En desarrollo de estos artículos, la Comisión Interamericana de   Derechos Humanos (en adelante CIDH) publicó recientemente el informe “Hacia   una política integral de protección de personas defensoras de Derechos Humanos”[48],   mediante el cual precisó los cuatro componentes que en virtud de la Convención   deben ser tenidos en cuenta para proteger a estos defensores.    

En primer lugar, el informe determina que los Estados tienen   la obligación de respetar los derechos   de los defensores de derechos humanos de manera en que “sus agentes se abstengan de incurrir o tolerar   violaciones a sus derechos.”[49] En ese sentido, la Convención no   permite que las autoridades estatales manipulen los órganos acusatorios y de   justicia con el fin de perseguir a los defensores. Además, este componente   señala que el uso excesivo de la fuerza en manifestaciones públicas pacíficas   debe ser prevenido, del mismo modo en que tampoco se debe “incurrir en   injerencias arbitrarias en la esfera de sus derechos, incluyendo el derecho a la   libertad de expresión y asociación.”[50]    

En segundo lugar, señala que   los Estados deben promover y reconocer el trabajo de las personas defensoras   como una manera de prevenir la vulneración de sus derechos. En ese sentido,   corresponde a estos adoptar un marco legal que permita que estas personas   desarrollen su trabajo de manera libre, así como promover un ambiente   seguro en el cual puedan adelantar su trabajo sin represalias. Así mismo, señala   que los Estados deben mantener estadísticas veraces relacionadas con la   violencia contra defensores de derechos humanos, además de llevar a cabo   jornadas de educación y sensibilización que busquen prevenir la violencia contra   estos por parte de agentes gubernamentales.    

En tercer lugar, la CIDH establece que los Estados tienen la obligación de   proteger y garantizar los derechos a la vida e integridad personal de personas   defensoras de derechos humanos cuando se encuentran en situación de riesgo. Esta   obligación implica la adopción de mecanismos especializados, legislación,   políticas y medidas urgentes. Sobre estas medidas precisó que:    

“deben tener en consideración las   causas que estas defensoras y defensores protegen, el contexto en el cual   trabajan y su ubicación geográfica. También deben ser considerados su sexo,   género, raza y grupo étnico al que pertenecen, ya que estos factores pueden   incrementar el riesgo de sufrir violaciones de derechos humanos.”[51]    

Por último resaltó que los   Estados tienen la obligación de investigar, juzgar y   sancionar de manera diligente las violaciones a los derechos humanos de los   defensores combatiendo la impunidad. Lo anterior “incluye el establecimiento   como primera hipótesis de la investigación que el delito pueda estar vinculado   con las labores de defensa de los derechos humanos, así como garantizar   investigaciones y procesos independientes e imparciales.”[52]       

24. La jurisprudencia constitucional también ha determinado que los   defensores de derechos humanos juegan un papel fundamental en la democracia   colombiana. En la sentencia T-059 de 2012[53], la Sala Octava de Revisión conoció   una acción de tutela promovida por dos líderes de grupos de población desplazada   afrodescendiente que alegaban que sus derechos fundamentales a la vida, a la   integridad física y a la seguridad personal habían sido vulnerados por el   Ministerio del Interior y de Justicia. El motivo de su reclamo era fueron   desvinculados de los programas especiales de protección de los que eran   beneficiarios, ya que habían sido calificados con riesgo ordinario.    

Siendo así, la Corte concluyó que a pesar de que las autoridades   públicas tengan un cierto grado de discrecionalidad en la adopción de medidas de   protección, estas “deberán hacer cuanto esté a su alcance, con especial   diligencia, para proveer la seguridad requerida por estos sujetos de especial   protección, como manifestación de sus deberes constitucionales más básicos”.    

25. Así mismo, en la sentencia T-224 de 2014[54], la Sala Quinta de Revisión determinó que la UNP vulneró el derecho   a la seguridad personal de un juez de la República, ya que revaloró su nivel de   riesgo como “ordinario” sin exponer los argumentos que la habían llevado   a esa conclusión, pese a que había evidencias de que había sido víctima de   amenazas contra su vida. En ese sentido, la mencionada Sala profundizó en la protección especial que deben tener   los grupos sociales que por sus características históricas, culturales, o de   otra naturaleza, enfrentan ordinariamente riesgos extraordinarios y, por lo   tanto, son acreedores del derecho a atención diferencial:    

“Este tribunal ha protegido colectivos que se encuentran en   especiales circunstancias de riesgo, tales como: (i) los miembros de partidos   políticos que por su orientación han sido objeto de acciones violentas; (ii) los   testigos de casos de homicidios relacionados con alteraciones al orden público;   (iii) los defensores de los derechos humanos; (iv) los reinsertados de grupos al   margen de la ley; (v) las Comunidades de Paz; (vi) desplazados por la violencia;   y (vii) los funcionarios públicos, como el caso de los jueces de la República,   entre otros.”     

26. En esa misma línea, en la sentencia T-924 de 2014[55], la Sala Sexta de Revisión conoció el caso de un líder indígena de la Guajira que había   solicitado a la UNP que reformara las medidas de seguridad que le había   impuesto, ya que estas no cumplían con las necesidades de protección que   requería para que se le protegiera eficientemente sus derechos a la vida y a la   seguridad personal.    

De este modo, esta providencia subrayó el deber que tiene el Estado   de proteger la vida y la seguridad personal de quienes por sus actividades o   funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, se exponen a un nivel de   riesgo o amenaza mayor. Por lo anterior, señaló que las autoridades encargadas del estudio y de implementar   las medidas de seguridad deben tener en cuenta las condiciones específicas del   afectado y adoptar medidas de enfoque diferencial cuando se trate de:    

“i) líderes sindicales; ii) líderes campesinos y   comunitarios; ii) líderes indígenas y afrodescendientes; iv) operadoras y   operadores de justicia; v) mujeres defensoras de derechos humanos; vi) las   defensoras y los defensores del derecho al medio ambiente sano; y vii) las y los   defensores de las personas LGTBI (Lesbianas, Gays, Trans, Bisexuales e   Intersexuales). Ello, por la calidad de sujetos de especial protección   constitucional que tienen.”     

Como consecuencia de lo anterior, la providencia explicó que estas   personas gozan de una presunción de riesgo que debe ser inmediatamente   activada por la autoridad pública competente para adoptar medidas. Además,   consideró que los mecanismos deben ser elementos de protección eficaces,   oportunos e idóneos para amparar la vida, la integridad y la seguridad de estas   personas, los cuales solo podrán desvirtuarse luego de adelantar las   correspondientes valoraciones técnicas de seguridad.    

27. En la sentencia T-124 de 2015[56], la Sala Tercera de Revisión conoció   los casos de una mujer afrodescendiente cabeza de familia y de un activista   comunitario que se dedicaban a defender los derechos de las personas desplazadas   por la violencia. Estos acusaron a la UNP de vulnerar sus derechos a la vida y a   la seguridad personal, ya que no autorizó la implementación de medidas   de protección oportunas, eficaces, idóneas y con enfoque diferencial para   prevenir la materialización de distintas situaciones de riesgo.    

De esta manera, en este caso la Sala resaltó que las evaluaciones de seguridad deben “ser   examinadas en relación con los principios de eficacia, pertinencia, idoneidad,   oportunidad y enfoque diferencial”.   Sobre este último, señaló que consiste en observar las   “especificidades y vulnerabilidades por pertenencia étnica, perfil etario,   género, discapacidad, orientación sexual y procedencia urbana   o rural de quienes son objeto del programa de protección”, debido a que estos aspectos profundizan el riesgo de   sufrir actos de violencia relacionados con el conflicto armado interno.    

28. Por último, en la sentencia T-750 de 2011[57],  la Sala Novena de Revisión examinó el caso de un líder sindical   víctima de amenazas y hostigamientos. Este solicitó en múltiples ocasiones a la   Policía Nacional que le prestara servicios de seguridad, sin embargo, sus   peticiones fueron omitidas. En esa ocasión la Sala precisó lo siguiente:    

“para determinar   cuáles son [los niveles de riesgo de una persona], debe confluir un análisis de   las características de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la   protección, puesto que hay grupos que históricamente han sufrido amenazas a su   seguridad personal, tales como los defensores de derechos humanos, los   desplazados y los sindicalistas.”    

Siendo así, más   adelante determinó que las personas que ejercen la función sindical están   sometidas a un riesgo constante en virtud de su oficio, de manera que cuando   existan amenazas sobre su vida, estás deben ser analizadas de manera preferente   por las entidades correspondientes.    

29. En conclusión, la jurisprudencia de esta Corte ha determinado   que ostentar la calidad de líder o lideresa defensor de derechos humanos, social   o sindical constituye una actividad riesgosa en virtud de la función que cumplen   estas personas. En esa medida, ellos gozan de una presunción de riesgo que   obliga a las autoridades competentes a ejecutar los medios idóneos para su   protección, los cuales estarán vigentes hasta que se lleve a cabo el estudio de   seguridad correspondiente. Este último debe realizarse según los principios de eficacia,   pertinencia, idoneidad, oportunidad y enfoque diferencial, en el entendido de   que este último es el que garantiza el compromiso del Estado de proteger los   diversos modos de vida que habitan dentro de él, al proveer especial protección   constitucional a los más vulnerables.    

El debido proceso administrativo y el procedimiento de calificación   de riesgo de la UNP    

30. El artículo 29 de la Constitución establece que el debido   proceso es un derecho fundamental que debe aplicarse a todas las actuaciones   judiciales y administrativas. En ese sentido, constituye una garantía para todas   las personas, ya que le impone al Estado la obligación de   resolver las situaciones jurídicas mediante decisiones razonadas y con la   observancia de los procedimientos dispuestos para tal fin, por lo que se   convierte en un medio para combatir las posibles arbitrariedades o abusos de   autoridad en las que pueda incurrir la entidad que profiere las actuaciones.    

31. Ahora bien, el artículo 81 de la Ley 418 de 1997[58] dispuso la   creación de un programa de protección para personas que se encuentran en   situación de riesgo inminente contra su vida, integridad, seguridad o libertad   por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el   conflicto armado interno, y que pertenezcan a alguna de las siguientes   categorías:  dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de   grupos de oposición; de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales,   sindicales, campesinas y de grupos étnicos; de las organizaciones de derechos   humanos y miembros de la Misión Médica, entre otros.    

Conforme a   esta disposición, el Capítulo 2° del Título I de la Parte 4° del Libro 2° del   Decreto 1066 de 2015[59] regula este programa   de protección, ya que no solo reglamenta el proceso ordinario para que las   personas accedan a este, sino que también distribuye facultades y   responsabilidades a distintas autoridades gubernamentales y administrativas   dentro del proceso.    

32. Ahora   bien, el artículo 2.4.1.2.2 el Decreto 1066 de 2015 establece los principios que rigen los   programas de prevención y protección, además de los constitucionales y   legales que orientan la función administrativa.    

Entre estos   principios se encuentra el de causalidad, el cual señala que “[l]a vinculación al Programa de Prevención y Protección,   estará fundamentada en la conexidad directa entre el riesgo y el ejercicio de   las actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias.” De esta manera, la posibilidad de que una persona pueda   ser beneficiaria del programa de protección siempre debe estar justificada en el   nivel de riesgo o del cargo que ocupa. Siendo así, este impone la necesidad de   que se realice un estudio técnico previo que determine la causalidad de los   hechos.    

Así mismo,   otro principio que rige este tipo de actuaciones es el de idoneidad al   señalar que “[l]as medidas de prevención y protección serán adecuadas a la   situación de riesgo y procurarán adaptarse a las condiciones particulares de los   protegidos”. Así, la valoración y definición de las medidas de seguridad deben   corresponder directamente a la situación de riesgo de la persona interesada en   el servicio de protección o en su cargo, por lo que los fundamentos de las   decisiones siempre deben tener como soporte algún estudio técnico previo.           

De esta manera, los procedimientos de valoración tanto para   ingresar al programa de protección en virtud del riesgo como para fijar las   medidas de seguridad correspondientes, deben fundamentarse en estudios técnicos   especializados que justifiquen la necesidad de las medidas. En ese sentido, este   procedimiento busca garantizar el debido proceso de las personas cobijadas por   estas medidas, ya que la administración tiene el   deber de argumentar sus determinaciones con conceptos técnicos especializados   que motiven la decisión de otorgar, modificar o finalizar medidas de seguridad.    

33. Ahora   bien, la jurisprudencia de esta Corporación también ha establecido que para cumplir las obligaciones   derivadas del derecho a la seguridad personal, las actuaciones administrativas   que lleven a cabo las autoridades competentes deben estar justificadas en   estudios técnicos individualizados y específicos del nivel de riesgo de la   persona interesada. Por ejemplo, en la mencionada sentencia T-224 de 2014[60], la Sala Quinta de Revisión   estableció lo siguiente:    

“En el presente caso existe que la comunicación de validación del   estudio adelantado por el Grupo de Valoración Preliminar allegada por la   accionada (el 15 de junio de 2013), en el que el CERREM calificó el riesgo del   demandante como “ordinario” y por tanto no merecedor de las medidas de   protección especial en su favor, ni a favor de su grupo familiar.    

A pesar de lo expuesto por la demandada, el contenido de la   comunicación escrita de esa valoración no ofrece argumentos que fundamenten la   decisión, ni estos le fueron informados o dados a conocer por otra vía al   peticionario. La comunicación se limita a afirmar que obedeció a un estudio   serio y ponderado de la situación del accionante, en el que se descartó que el   riesgo de seguridad fuera “actual, inminente, serio, individualizable, concreto,   presente, importante, claro, discernible, excepcional y desproporcionado”, por   lo que no era procedente asignarle el esquema de seguridad pretendido.   Afirmaciones que no describen circunstancias de tiempo, lugar y modo específicas   y propias del actor para descartarlo como sujeto protegido, limitándose este   documento a mencionar las características propias del riesgo plasmadas en la   jurisprudencia constitucional, sin que exista evidencia de su análisis y   valoración”.    

En ese sentido, cuando la valoración   del nivel de riesgo o de las medidas de protección no está fundada en un   estudio previo e individualizado de la situación de la persona interesada,   existe una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y a la   seguridad personal.    

34. Del mismo modo, en la sentencia T-707 de 2015[61],   la Sala Primera de Revisión conoció el caso de un líder de una “colectividad   de izquierda democrática y en oposición”, el cual señaló que la UNP vulneró   sus derechos fundamentales a la vida, la seguridad personal, el debido proceso y   la participación política, al reducirle notoriamente su esquema de seguridad en   contra de un concepto especializado de uno de sus grupos de valoración sin   exponer los argumentos técnicos que justificaban la actuación. En ese sentido,   consideró que:    

“la definición y asignación de medidas de   seguridad deben estar justificadas razonablemente, con base en estudios técnicos   individualizados del nivel de riesgo de la persona que solicita la protección,   los cuales solo pueden desconocerse con base en argumentos suficientes que   también estén sustentados en conceptos especializados. Esto, para efectos de   garantizar el derecho fundamental al debido proceso y desarrollar los principios   de causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección   personal.”    

En tal virtud, las decisiones que asignen medidas de seguridad   deben estar debidamente justificadas por estudios técnicos que se encarguen de   analizar la situación particular del sujeto que requiere la protección.    

35. En   conclusión, para garantizar el derecho fundamental al debido proceso y   desarrollar los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación   del servicio de protección personal, las actuaciones administrativas que lleven a cabo estudios de valoración y de medidas deben estar justificadas en estudios   técnicos individualizados y específicos que los   fundamenten de manera suficiente y razonable.    

Caso concreto    

36.   El peticionario interpuso acción de tutela contra la UNP porque consideró   vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido   proceso, a la integridad física y a la seguridad personal, en tanto que   consideró que las medidas de seguridad tomadas por la Resolución Nº 5343 de   2017, confirmadas por la Resolución Nº 6709 de 2017, consistentes en   “finalizar un (1) hombre de protección, y ratificar un (1) medio de comunicación   y un (1) chaleco blindado por un término de tres meses”[62]  son ineficaces y ponen en riesgo su vida. En ese sentido, solicitó al juez   constitucional que reactive el esquema de seguridad con el que contaba   anteriormente, de manera que le sea reconocido un medio de transporte blindado y   un escolta personal de tres agentes.    

37. Según los argumentos presentados por el accionante y la UNP,   las medidas de seguridad tomadas en la Resolución Nº 5343 de 2017, fueron   consecuencia de la última valoración de riesgo del peticionario. Esta fue   presentada el 8 de agosto de 2017[63], por el Cuerpo Técnico de   Recopilación y Análisis de Información de la entidad (en adelante CTRAI) y   arrojó como resultado una matriz de riesgo de 40,00%, de manera que el   riesgo del demandante fue ponderado como ordinario. En ese sentido, el   mencionado informe de riesgo llevó al Grupo Interinstitucional de Valoración   Preliminar (en adelante GVP) a que recomendara las medidas de protección que más   adelante serían confirmadas por el Comité de Evaluación de Riesgo y   Recomendación de Medidas (en adelante CERREM) y que son cuestionadas en esta   acción de tutela.    

Siendo así, para esta Sala de Revisión es imperioso advertir que su   análisis recaerá sobre el proceso de evaluación llevado a cabo por la UNP y los   demás comités correspondientes, ya que esta entidad es las que, de conformidad   con la ley y la regulación, tiene la pericia y el conocimiento técnico para   determinar cuáles son las medidas de seguridad apropiadas para el accionante. Es   evidente que la Corte no puede hacer la revisión constitucional sobre los   referidos conocimientos técnicos, sino respecto del procedimiento y de la forma   en que se sustentó la decisión acusada de vulnerar los derechos fundamentales.         

i) El procedimiento ordinario llevado a cabo por la UNP    

38. El artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066   de 2015 establece que el procedimiento ordinario del programa de protección es   el siguiente:    

“1. Recepción de la solicitud   de protección y diligenciamiento del formato de caracterización inicial del   solicitante, por parte de la Unidad Nacional de Protección.    

2. Análisis y verificación de la   pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y   existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que este desarrolla.    

3. Traslado al Cuerpo Técnico de   Recopilación y Análisis de Información – Ctrai.    

4. Presentación del trabajo de campo del   Ctrai al Grupo de Valoración Preliminar.    

5. Análisis de caso en   el Grupo de Valoración Preliminar.    

6. Valoración del caso   por parte del Cerrem.    

7. Adopción de medidas de prevención y   protección por parte del Director de la Unidad Nacional de Protección mediante   acto administrativo.    

8. El contenido o parte del contenido del   acto administrativo de que trata el numeral anterior será dado a conocer al   protegido mediante comunicación escrita de las medidas de protección aprobadas.   En los casos en que el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de   Medidas – CERREM no recomiende medidas en razón a que el riesgo del peticionario   fue ponderado como ordinario, se dará a conocer tal situación a través de   comunicación escrita.    

9. Implementación de las medidas de   protección, para lo cual se suscribirá un acta en donde conste la entregada de   estas al protegido.    

10. Seguimiento a la   implementación.    

11. Reevaluación.”    

Ahora bien, en sede de revisión la UNP precisó de mejor manera y   paso a paso cómo es el proceso de evaluación de riesgo. Estos ítems fueron   evaluados por la Sala de Revisión, sin embargo, como se indicó ut supra   los mismos no serán determinados en el cuerpo de esta sentencia, ya que al ser   documentos relacionados con protocolos de seguridad tienen reserva legal, según   el artículo 24 de la Ley 1766 de 2015.    

De esta manera, esta Sala de Revisión verificará que los distintos   órganos administrativos hayan llevado a cabo las etapas señaladas anteriormente   de conformidad con el debido proceso y los demás principios que rigen este tipo   de actuaciones.    

ii) El proceso de evaluación de riesgo del señor Héctor García   Ramírez    

39.   En primer lugar, debe señalarse que el proceso inició en el marco de una   reevaluación del riesgo por temporalidad. Es decir, una vez vencida la vigencia   de las medidas de seguridad de las que gozaba el accionante, la UNP cumplió con   las obligaciones legales de reevaluarlas. Las últimas medidas adoptadas en el   caso del accionante fueron las del 16 de agosto de 2016, cuando la valoración   técnica arrojó como resultado una matriz del 51.11%, por lo que la UNP   decidió “ajustar las medidas de protección de la siguiente manera: finalizar   dos (2) hombres de protección y un (1) vehículo convencional aprobados por   jurídica. (Los cuales fueron implementados por orden judicial, conforme a lo   anteriormente manifestado), Ratificar un (1) medio de comunicación y un (1)   chaleco blindado y un (1) hombre de protección.”[64]    

Ahora bien, como se indicó, la UNP el 25 de mayo de 2017 inició   este proceso de reevaluación de las medidas[65]. En esta etapa, comprobó que el señor   Héctor García Ramírez es un líder sindical que ha sido víctima de distintas   amenazas y ataques contra su vida. Así mismo, comprobó que los mencionados   hostigamientos fueron llevados a cabo en virtud de su oficio, por lo que   evidenció un nexo de causalidad entre el riesgo y la actividad que desarrolla.    

Por lo anterior, y de conformidad con los protocolos contactó al   accionante mediante una llamada telefónica[66] para citarlo a una entrevista con un   analista de riesgo adscrito al CTRAI [67]. El informe señala que el accionante   hizo referencia a seis amenazas, de las cuales cuatro ya habían sido valoradas   en estudios anteriores, debido a que correspondían a los años 2015 y 2016.    

Así   mismo, en esa fecha el analista de riesgo adscrito al CTRAI realizó otra   entrevista a la persona que fue designada para la protección del evaluado en el   estudio de riesgo del 2016. El informe realizado indica que “al momento de   consultarle si tenía conocimiento sobre presuntas amenazas contra el protegido,   indicó que desconoce amenazas contra el evaluado.”[68]    

40.   El 14 de junio de 2017[69], el CTRAI solicitó a la Personería   Municipal de Pereira, la Defensoría del Pueblo, la Policía Nacional, la Fiscalía   General de la Nación y la DIJIN, información sobre las denuncias del   peticionario y de la seguridad de la región. Así mismo, solicitó a la Dirección   de Derechos Humanos y Solidaridad de la CUT que hiciera llegar toda la   información del caso que estimara conveniente. De igual manera, pidió a la   Subdirección de Evaluación del Riesgo de la UNP que analizara las amenazas   recibidas por el accionante.    

Las   respuestas que recibió fueron las siguientes:    

a)      La Subdirección de Evaluación del Riesgo de la UNP emitió un   concepto el 17 de junio de 2017, en el que manifestó que las amenazas sufridas   por el demandante no tienen las características empleadas por el grupo ilegal   “Autodefensas Gaitanistas de Colombia”. De este modo, argumentó que a pesar   de que estas no provenían de ese grupo armado, estas podrían obedecer a   intereses de diversos sectores con intenciones delincuenciales, desinformativos   y/o intimidatorias.    

b)     El 27 de junio de 2017, la Fiscalía Seccional de Risaralda informó   que el peticionario había interpuesto tres denuncias distintas por el delito de   amenaza. No obstante, señaló que estas ya habían sido   tenidas en cuenta en los estudios de riesgo anteriores.    

c)      El 6 de julio de 2017, la Policía metropolitana de Pereira comunicó   lo siguiente:    

d)    El 14   de julio de 2017, la Personería Delegada en lo Penal y Vigilancia Judicial   resaltó que “NO se encontraron evidencias del Sr. Héctor García Ramírez […]   relacionadas con denuncias por amenazas de muerte y situaciones en las que se   infiera la probable vulneración a la seguridad, libertad e integridad personal.”[71]    

e)      Por último, el 24 de julio de 2017 la Dirección de Derechos Humanos   y Solidaridad de la CUT, informó que “NO tiene conocimiento de acciones de   denuncia por parte del compañero, quien se desempeña como Segundo vicepresidente   de la Subdirectiva CUT Risaralda.”[72]    

41.   Una vez recibida la información, el CTRAI verificó en las plataformas del grupo   de análisis poblacional de la UNP el nivel de riesgo territorial en el que se   encuentra el demandante. Siendo así, evidenció que no existen antecedentes   recientes en los que se registren “amenazas y/o agresiones contra dirigentes   sindicales en la ciudad de Pereira. Así mismo no se encontraron estadísticas que   hagan referencia a la población que ostenta el evaluado.”[73]    

42.   Después de analizar toda la información recopilada, el 8 de agosto de 2017 el   CTRAI presentó ante el GVP el siguiente informe de conclusiones:    

“Teniendo en cuenta la información recopilada en trabajo de campo, […] no se   logró encontrar información y/o evidencias que indicaran que para la fecha   existan amenazas en contra del señor Héctor García Ramírez, que pudieran ver   afectados sus derechos fundamentales a la vida y conexos; así las cosas y con   base en lo establecido en la Sentencia T-719 de 2003, se encontró que el citado   ciudadano se está (sic) inmerso en un riesgo Ordinario, el cual es jurídicamente   soportable por estar implícito en la vida cotidiana dentro de cualquier   sociedad.    

Resultado de la Matriz 40.00”[74]    

El   GVP acogió el informe de seguridad presentado por el CTRAI, de manera que el 10   de agosto de 2017 este presentó el caso al CERREM.    

43.   El 22 de agosto de 2017, el CERREM validó los resultados del nivel de riesgo del   señor Héctor García Ramírez conforme a la ponderación hecha por el GVP. En ese   sentido, después de valorar su condición de dirigente sindical, la información   suministrada en la entrevista, los informes realizados por las autoridades, los   testimonios de terceros, la situación de seguridad de su contexto y el análisis   de las amenazas, emitió un nuevo concepto sobre la situación del peticionario y   calificó el nivel de riesgo como ordinario. Por lo anterior, recomendó   “finalizar un (1) hombre de protección, y ratificar un (1) medio de comunicación   y un (1) chaleco blindado por un término de tres meses.”[75]    

En   consecuencia, ese mismo día la UNP expidió la Resolución Nº 5343 de 2017, a   través de la cual acogió las recomendaciones del mencionado comité y otorgó las   medidas sugeridas por esa entidad.    

44.   En suma, la Sala de Revisión tiene que en mayo de 2017 la UNP inició la reevaluación del nivel de   riesgo del señor Héctor García Ramírez para determinar si mantenía o ajustaba su esquema de seguridad. En   ese sentido, inició el procedimiento establecido en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, de manera que el CTRAI   realizó las entrevistas, solicitudes de información y testimonios para   posteriormente analizar el conjunto de datos. Siendo así, después de este análisis técnico   ese cuerpo de recopilación de información, redactó un informe en el que tuvo en   cuenta todas las variables presentadas y concluyó que el riesgo del demandante   era ordinario ya que tenía una matriz del 40,00%.    

Este concepto posteriormente fue   avalado tanto por la GVP y el CERREM, de manera que el 22 de agosto de 2017, el   Director General de la UNP acogió las recomendaciones con la expedición de la   Resolución Nº 5343 de 2017.    

45. Después de analizar y recapitular las actuaciones realizadas   por el CTRAI, esta Sala de Revisión concluye que se llevó a cabo de   conformidad con los principios y normas aplicables al caso. En ese sentido, se   tiene que en la entrevista el peticionario tuvo la oportunidad de narrar los hechos que   vulneraban su derecho a la seguridad personal y de presentar las pruebas   correspondientes para sustentar sus afirmaciones.    

Así mismo que con fundamento en lo anterior, el Comité técnico   señaló que la mayoría de estos hechos ya habían sido evaluados de manera previa,   por lo cual, si bien no se desconocían las amenazas, las mismas ya habían sido   tenidas en cuenta.    

Además se pudo determinar por los expertos en el análisis de este   tipo de amenazas que muy probablemente los hechos nuevos no habían sido   realizados por el grupo al margen de la ley al que se les atribuía (según se   estableció a través del informe presentado por la UNP que tienen carácter   reservado), sino que podrían corresponder a otro tipo de intereses   intimidatorios o de delincuencia común. Lo que no significa que el   riesgo haya desaparecido, sino que, según el informe presentado por la Subdirección de   Evaluación del Riesgo de la UNP, el nivel de la amenaza disminuye   sustancialmente si obedece a este tipo de actuaciones, por lo que el peligro que   representan tiene una extensión menor que corresponde a la categoría de riesgo   ordinario.    

Así mismo, el CTRAI solicitó la información   pertinente a las autoridades correspondientes y a los terceros que podrían tener   datos relevantes sobre el caso, para mejor proveer la investigación sobre el   origen de la amenaza. De esta información se pudo concluir que las autoridades   no tenían conocimiento de hechos nuevos de los que se pudiera deducir un nivel   de riesgo mayor al determinado en la matriz definida (40.00%). Aunado a ello, se   tiene que el accionante no aportó a la tutela ningún hecho que no hubiera sido   valorado previamente por los órganos técnicos de la UNP, ni tampoco desvirtuó lo   consignado en el acto administrativo de manera que se demostrara que con su   expedición se vulneraron sus derechos fundamentales. Por lo tanto, es claro que   en esta oportunidad la UNP valoró todos los hechos denunciados por el   accionante, a partir de lo cual determinó un nivel ordinario de riesgo que   sustentó debidamente el acto administrativo acusado.         

En esa misma línea, tanto de la entrevista llevada a cabo con la   persona que se encargaba de la escolta personal del actor, como del informe   allegado por la Dirección de Derechos Humanos y Solidaridad de la CUT, no se deduce   la necesidad de elevar la calificación del riesgo del actor de ordinaria a   extraordinaria.    

Además, los estudios de seguridad del territorio comprobaron que el   nivel de riesgo para las personas que ejercen la función sindical en Pereira es   bajo, como lo muestran los datos estadísticos presentados por las autoridades.   En efecto, este punto se ve reforzado por las pruebas recibidas en Sede de   Revisión, ya que la Defensoría Regional de Risaralda informó que los casos   recientes de violencia contra este grupo poblacional han sido registrados en dos   municipios alejados del lugar en el que accionante desempeña sus funciones.    

46. Debido a lo recapitulado, la Sala encuentra que se evaluaron   todos los factores pertinentes en el caso del accionante, se presentaron los   estudios técnicos individualizados y específicos de los niveles de riesgo del   actor y los hechos fueron analizados en congruencia con los principios de   causalidad e idoneidad exigidos tanto por la Ley como por la jurisprudencia. De   manera tal, que no puede llegar la Corte a la conclusión que pretende el actor,   pues contrario a lo afirmado por él mismo, la UNP ha evaluado periódicamente sus   niveles de riesgo por la actividad sindical que ejerce y otorga las medidas   correspondientes a las referidas evaluaciones técnicas.    

No desconoce la Sala la importancia de la labor sindical, ni la   presunción de riesgo respecto de los líderes defensores de derechos humanos,   pero sí evidencia que en el caso particular la actuación de la UNP respetó los   protocolos, las normas y los principios aplicables y procedió de conformidad con   su obligación de proteger al señor Héctor García Ramírez, lo cual debe   continuar. Así mismo, es evidente que debido a las dinámicas sociales   nacionales, las medidas de protección del accionante pueden reforzarse o   disminuirse en el futuro, pero lo anterior depende de la labor técnica de   verificación de la seguridad de los protegidos.        

En ese sentido, se tiene que las medidas sugeridas por el Comité   fueron tomadas de conformidad a los criterios técnicos establecidos en la ley.   Igualmente, estas se ajustan a los principios de causalidad e idoneidad que   rigen este tipo de actuaciones. Lo anterior, debido a que corresponden   directamente a la situación de riesgo que evaluó la entidad, ya que se   fundamentan en una serie de estudios técnicos que examinaron tanto su contexto   como su situación particular, de manera que en este caso no es posible afirmar   que las medidas sugeridas obedecieron a una actuación arbitraria o   contradictoria de la entidad. Por lo tanto, esta Sala de Revisión encuentra que   en este caso no se desvirtuó la seriedad y credibilidad de los estudios técnicos   que evaluaron el riego del accionante y, en ese sentido, a pesar de la   presunción de riesgo que este tiene a su favor, la Sala debe dar credibilidad a   lo consignado por las autoridades en dichos estudios.       

47. Conforme a lo expuesto, para esta Sala de Revisión no se probó   una situación que implique una violación al derecho a la seguridad personal y al   debido proceso del actor, ya que el procedimiento se adelantó de conformidad con   las reglas constitucionales y legales. En ese sentido, la UNP sustentó   debidamente su decisión y cumplió con los principios que orientan el servicio de   protección a personas, ya que la Resolución que decidió las medidas de seguridad   fue proferida con base en un estudio técnico especializado que respetó las   garantías del debido proceso y otorgó las medidas correspondientes al nivel de   riesgo acreditado.    

Conclusiones    

48. La Sala encontró acreditada la procedencia general de la acción de   tutela contra la UNP, la cual se fundamentó en la presunta vulneración a los   derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido proceso y a la   seguridad personal del accionante.    

49. Para analizar la afectación denunciada, la Sala reiteró que el   derecho a la seguridad es una garantía fundamental del Estado Social de Derecho.   Por lo tanto, consideró que cuando una persona se encuentra ante una amenaza extraordinaria o extrema este   debe adoptar las medidas de protección necesarias para salvaguardar sus derechos   fundamentales.    

En segundo lugar, indicó que los defensores de derechos humanos son   sujetos de especial protección constitucional. En ese sentido, manifestó que gozan de una presunción   de riesgo que obliga a las autoridades competentes a ejecutar los medios idóneos   para su protección, los cuales estarán vigentes hasta que se haya adelantado el   estudio de seguridad correspondiente.    

Por último, resaltó que la   definición y asignación de medidas de seguridad deben estar fundamentadas en   estudios técnicos individualizados del nivel de riesgo de la persona que   solicita la protección, los cuales solo pueden desconocerse con base en   argumentos suficientes que también estén sustentados en conceptos   especializados. De esta manera, resaltó que estos estudios deben realizarse de conformidad con el   debido proceso y los demás principios legales que   orientan la prestación del servicio de protección personal.    

50. En el análisis del caso   concreto, la Sala estableció que la UNP no vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, al debido   proceso y a la seguridad personal del peticionario, porque la decisión de   reducir su esquema de protección se fundamentó en un concepto técnico, razonable   y creíble que evaluó sus condiciones particulares y contextuales. En ese   sentido, la entidad cumplió con la obligación constitucional de tomar sus decisiones a   partir de estudios técnicos calificados y especializados, en aras de respetar   los derechos a la seguridad personal y el debido proceso del solicitante en   desarrollo de los principios de causalidad e idoneidad que orientan la   prestación del servicio de protección.    

En   mérito de lo expuesto, esta Sala de Revisión revocará la providencia de segunda   instancia de la tutela de la referencia y, en consecuencia, negará el amparo de   los derechos fundamentales a   la seguridad personal y debido proceso del accionante, en los términos expuestos   en la parte motiva de esta sentencia.    

IV. DECISIÓN    

Con fundamento en lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la   Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato   de la Constitución Política,    

RESUELVE    

Primero.- REVOCAR la sentencia del   24 de enero de 2018, proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de   Pereira, mediante la cual confirmó la providencia del 22 de noviembre de 2017   emitida por el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de la misma ciudad, en la   que se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.    

Segundo.- En su lugar, NEGAR  el amparo de tutela solicitado por el señor Héctor García Ramírez, debido a   que no se encontró vulneración de los derechos fundamentales.    

Comuníquese, notifíquese y cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JOSÉ   FERNANDO REYES CUARTAS    

A LA   SENTENCIA T-399 DE 2018    

Con el respeto acostumbrado por las   decisiones de la Corte me permito expresar las razones que me llevan a apartarme   de la posición adoptada por la mayoría en la sentencia T-399 de 26 de septiembre   de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).    

1. En esa providencia la Corte estudió la   acción de tutela interpuesta por el señor Héctor García Rodríguez (dirigente   sindical), con el objeto de proteger sus derechos fundamentales a la vida, a la   igualdad, al debido proceso, a la integridad física y a la seguridad personal,   presuntamente vulnerados por la Unidad Nacional de Protección como consecuencia   de haber disminuido las medidas de seguridad que tenía a su favor.    

Sostuvo el accionante que es un dirigente   sindical[76]  y que desde el año 2010 ha sido víctima de amenazas de muerte y actos   intimidatorios. Explicó que en el año 2015, la Unidad Nacional de Protección   –UNP-, en concordancia con su nivel de riesgo extraordinario, adoptó una medida   de protección a su favor consistente en la entrega de un medio de comunicación,   un chaleco blindado y apoyo de transporte en cuantía de 2 smmlv;[77]    sin embargo, debido a su inconformidad con la misma, en el mes de abril de 2016   interpuso una acción de tutela en contra de la UNP;[78]  el juez constitucional a quien correspondió dicha petición accedió a las   pretensiones del actor, disponiendo implementar la medida de un vehículo   convencional y tres hombres de protección, con efectos hasta que la UNP   adelantara una nueva valoración del riesgo.    

Refirió que el 16 de junio de 2016 fue   objeto de nuevos actos intimidatorios;[79] en razón de   ello, se evaluó su nivel de riesgo y nuevamente se determinó que era   extraordinario. La UNP evidenció la necesidad de continuar con medidas de   protección; no obstante, empezó a desmontar progresivamente aquella implementada   por la orden de tutela, así: finalizar dos hombres de protección y el vehículo   convencional; ratificar un hombre de protección y otorgar un medio de   comunicación y un chaleco blindado.    

Indicó que en el mes de agosto de 2017 y   tras una nueva evaluación se calificó su nivel de riesgo como ordinario por lo   que la UNP a través de la Resolución nº. 5343 de 22 de agosto de 2017,   [80]  prosiguió con el desmonte paulatino de la medida ordenada por el juez de tutela,   finalizando el último hombre de protección y ratificando por el término de 3   meses el chaleco blindado y el medio de comunicación.    

Finalmente, el 3 de noviembre de 2017 el   señor García Ramírez acudió de nuevo al amparo constitucional por considerar   ineficaces e insuficientes las medidas de protección otorgadas por la UNP;    así pues, solicitó ordenar a la accionada adoptar los mecanismos apropiados para   salvaguardar su vida, es decir, continuar con el esquema de seguridad ordenado   mediante la anterior tutela.[81]    

2. Con ocasión del decreto de pruebas   que realizó la Magistrada Sustanciadora, quedó establecido dentro del trámite de   revisión que el señor García Rodríguez recibió una nueva   amenaza contra su vida, concretamente 12 de julio de 2018.[82]    

Así mismo, en comunicación del 18 de   agosto de 2018 la UNP informó que el accionante no contaba con ninguna medida de   protección, pues tras la última evaluación realizada en el año 2017 se ponderó   su nivel de riesgo como ordinario.    

3. Mediante la providencia T-399 de 2018,   la Sala de Revisión revocó las sentencias de instancia[83]  y, en su lugar, denegó la protección iusfundamental invocada por el   gestor del amparo.    

De manera preliminar, en la sentencia de   la cual me aparto, se realizó un análisis constitucional del derecho a la   seguridad personal y los criterios para evaluar su amenaza o vulneración,   determinándose que si un individuo se encuentra sometido a un nivel de riesgo   normal u ordinario, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, no   tiene derecho a solicitar medidas de protección del Estado, ya que los mismos   son los derivados de la vida en sociedad. Por el contrario, cuando está sometido   a amenazas extraordinarias o extremas existe el deber del Estado de brindar   protección especial para evitar la vulneración concreta del derecho a la   seguridad personal. En estos casos, el Estado tiene la obligación de determinar   el nivel de amenaza y de definir de manera oportuna los medios de protección   adecuados y suficientes para evitar la consumación del daño.    

En cuanto a la protección constitucional   de los defensores de derechos humanos, concluyó que ostentar la calidad de líder   o lideresa o defensor de derechos humanos social o sindical constituye una   actividad riesgosa. En esa medida, dichas personas gozan de una presunción de   riesgo que obliga a las autoridades competentes a ejecutar los medios idóneos   para su protección, los cuales estarán vigentes hasta que se lleve a cabo el   estudio de seguridad correspondiente, regido por los principios de eficacia,   pertinencia, idoneidad, oportunidad y enfoque diferencial.    

Consideró que la Ley 418 de 1997[84]  dispuso la creación de un programa de protección para personas que se encuentren   en situación de riesgo inminente en contra de su vida, integridad personal,   seguridad y libertad. Así mismo, reseñó que el Decreto 1066 de 2015,[85]  estableció el procedimiento ordinario para que las personas accedan a éste y   distribuyó las responsabilidades y facultades a distintas entidades   gubernamentales y administrativas dentro del proceso. En virtud de lo anterior,   apreció que para garantizar el derecho al debido proceso, las actuaciones   administrativas que lleven a cabo estudios de valoración y de medidas deben   estar justificadas en análisis técnicos individualizados que los sustenten de   manera suficiente y razonable.    

Con fundamento en los señalados   argumentos coligió que la UNP no vulneró los derechos fundamentales invocados   por el actor, porque la determinación de reducir su esquema de protección se   fundamentó en un concepto técnico, razonable y creíble que evaluó las   condiciones particulares y contextuales del actor. En ese sentido, determinó que   la entidad accionada al disponer a través de la Resolución nº. 5343 de 2017   reducir las medidas de seguridad a favor del actor, cumplió con la obligación de   tomar sus decisiones a partir de estudios técnicos calificados y especializados.    

4. Quiero expresar mi desacuerdo con la   sentencia T-399 de 2018, toda vez que considero que la misma omitió   principalmente valorar los nuevos elementos de juicio introducidos en sede de   revisión, esto es, la nueva amenaza de que ha sido objeto el accionante y la   circunstancia de que en la actualidad no cuenta con medida de protección alguna.[86]    

En efecto, esta Corporación en múltiples   pronunciamientos ha referido que la seguridad personal presenta una triple   connotación en tanto constituye un valor constitucional, un derecho colectivo y   un derecho fundamental.[87]    

5. En cuanto al derecho individual a la   seguridad personal, ha sostenido que “faculta a las personas para recibir   protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén   expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar,   por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en   sociedad (…)”.[88]  Sin embargo, la posibilidad de invocar este derecho con el fin de recibir   protección por el Estado se encuentra enlazada a la presencia de situaciones   reales que permitan visualizar el inicio de la destrucción del mismo, es decir,   suponer la amenaza o el peligro cierto, entre otros, sobre los derechos a   la vida o la integridad de la persona.[89]    

6. Así pues, la jurisprudencia   constitucional[90]  ha sostenido que la amenaza se clasifica en ordinaria y extrema; la primera,   implica la existencia de un peligro: i) específico e individualizable;   ii)  cierto; iii) importante, es decir, que debe amenazar bienes o   intereses jurídicos valiosos para el sujeto; iv) excepcional y, v)  desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación   por la cual se genera el riesgo. La segunda, se presenta cuando además de los   señalados elementos, el derecho en peligro es la vida o la integridad personal.    

7. Igualmente se ha indicado que cuando   la persona acredite siquiera sumariamente que se encuentra padeciendo una   amenaza, las autoridades estatales tienen el deber de identificarla y   “definir de manera oportuna sobre las medidas y medios de protección específicos   adecuados y suficientes para evitar la consumación del daño”; deber que   adquiere especial connotación cuando se trata de sujetos que “por su   actividad misma están expuest[os] a un nivel de amenaza mayor, como sería el   caso de los defensores y defensoras de derechos humanos, altos funcionarios,   periodistas, líderes sindicales, docentes en zonas de conflicto, minorías   políticas o sociales, reinsertados”.[91]    

8. Concretamente en el caso de los   defensores de derechos humanos, la Corte les ha conferido el estatus de sujetos   de especial protección constitucional y ha resaltado la obligación de las   autoridades estatales de “otorgar y desplegar acciones positivas para   asegurar esta protección especial, más aún está obligado a evitar cualquier tipo   de actividad que pueda ampliar el grado de exposición a riesgos   extraordinarios”.[92]    

9. De manera análoga, la Corte   Interamericana de Derechos Humanos ha destacado la labor realizada por los   defensores de derechos humanos y la ha considerado “fundamental para el   fortalecimiento de la democracia y el Estado de Derecho”; adicionalmente, ha   reconocido que los Estados deben facilitar los medios necesarios para que los   individuos, grupos y/o las instituciones que se ocupan de la defensa de los   derechos puedan realizar libremente sus actividades para los cual se deberá: i)   otorgar medidas de protección cuando son objeto de amenazas con el fin de evitar   los ataques contra su vida e integridad; ii) generar las condiciones para la   erradicación de violaciones por parte de agentes oficiales o particulares; iii)   abstenerse de imponer obstáculos que dificulten la realización de su labor, e   iv) investigar seria y eficazmente las violaciones cometidas en su contra,   combatiendo la impunidad.[93]    

Bajo los anteriores razonamientos, en   sentencia emitida el 10 de octubre de 2013, la Corte IDH estableció que el   Estado de Honduras había incumplido con la obligación de garantizar el derecho a   la vida del defensor ambientalista Carlos Antonio Luna López, pues, a pesar de   que había conocido las  amenazas de muerte en su contra no realizó una   investigación seria y exhaustiva del asunto, ni tampoco demostró haber adoptado   las medidas efectivas de protección tendientes a evitar la materialización de su   muerte. Así, destacó la relevancia de que las   medidas a adoptarse por los Estados para proteger a una persona defensora sean   adecuadas y efectivas, entendiendo por adecuadas su idoneidad para enfrentar la   situación de riesgo y por efectivas su capacidad de producir el resultado para   el que han sido concebidas.    

10. Por lo expuesto, considero que en   esta oportunidad la Corte Constitucional debió proteger los derechos   fundamentales del señor García Rodríguez a la seguridad personal, la vida y la   integridad, si se tiene en cuenta que pudo acreditarse, al menos sumariamente,   una nueva situación que permitía deducir que se encuentra hoy en un estado de   amenaza de sus derechos fundamentales.    

11. Como se advirtió, en sede de revisión   el peticionario manifestó a esta Corporación que en el mes de julio de 2018   recibió un panfleto en su lugar de residencia (del cual aportó copia al   plenario), a través del cual se le advertía de la inminencia de un ataque en   contra de su vida como consecuencia de su labor sindical; de otro lado, también   se conoció que la UNP procedió a retirar las medidas de protección que se habían   concedido a su favor, debido a que en la última evaluación del riesgo efectuada   en el año 2017 el nivel de peligro se había ponderado como ordinario.    

No obstante, de una lectura desprevenida   del panfleto, es posible apreciar en el presente asunto la concurrencia de los   elementos que la jurisprudencia constitucional ha fijado[94]  con el objeto determinar cuándo un sujeto se encuentra en una situación de   amenaza; pues puede avizorarse: i) un peligro individualizable en la medida que   el panfleto que recibió en su residencia hace expresa mención al actor; ii)   cierto, ya que existen elementos que evidencian la probabilidad del daño; iii)   importante, pues advierte un daño contra el bien jurídico de la vida, iv)   excepcional, al ser un riesgo que no debe ser tolerado por el actor y, por   último, v) desproporcionado frente a los beneficios que puede derivar de la   actividad sindical que desempeña.    

12. De esta forma, al apreciarse en   principio la existencia de una amenaza individualizable, cierta, importante,   excepcional y desproporcionada, en el presente asunto se tornaba imperioso   decretar al menos una medida de protección provisional o de emergencia a favor   del accionante,[95]  hasta que la UNP realizara una nueva valoración del riesgo, en la cual se   tuvieren en cuenta los nuevos elementos de juicio.     

13. Con todo, la Sala de Revisión   simplemente decidió no realizar ningún pronunciamiento al respecto, lo que, en   mi criterio, genera una grave condición de desprotección del accionante y, de   paso, abandona el deber especial de las autoridades estatales de garantizar los   derechos a la seguridad, a la vida y a la integridad de las personas expuestas a   una situación pronunciada de vulnerabilidad. Deber que adquiere mayor énfasis   cuando, como ocurre en el presente asunto, se trata de individuos vulnerables en   razón a su pertenencia a grupos defensores de derechos humanos.    

No se olvida que las referidas   circunstancias no eran conocidas por el actor ni por la entidad accionada al   momento de interponer la acción; sin embargo, este Tribunal ha señalado que el   juez de tutela goza de unas facultades extra y ultra petita, además de   las oficiosas, las cuales posibilitan que su labor no se circunscriba   únicamente a las pretensiones de la demanda, sino también en la garantía   de “la vigencia y efectividad de los preceptos constitucionales relativos al   amparo inmediato y necesario de los derechos fundamentales”,[96]  máxime cuando se trata de la amenaza o vulneración de los derechos de un   líder sindical, sujeto de especial protección constitucional, que merece que el   Estado, a través de sus autoridades, despliegue todas las acciones positivas   tendientes a asegurar la protección especial de sus prerrogativas.    

14. Estimo que la sentencia de la cual me   aparto adicionalmente omitió analizar que i) la falta de efectividad de las   medidas otorgadas por el Estado y ii) encontrarse el país en tránsito hacia la   paz, hacen necesario por parte de las autoridades públicas la protección   reforzada de los defensores de derechos humanos y líderes sociales.    

Esta situación fue reconocida en la   sentencia C-555 de 2017 al destacar tanto el papel fundamental que tienen   organizaciones defensoras de derechos humanos en la construcción de los Estados   democráticos, en particular, en aquellos aquejados por un conflicto armado   interno, como el deber de las autoridades de reconocer los riesgos que   sobrevienen por ejercer dicha actividad, “más aún si se tiene en cuenta [que]   el contexto del conflicto armado que ha padecido el país, […] los hace sujetos   de vulnerabilidad, razón por la cual se incrementa el deber de protección   iusfundamental que recae sobre el Estado”.[97]    

15. En tal sentido, se reiteró que existe   un compromiso de las autoridades públicas encaminado a i)  garantizar la labor de las personas que defienden y difunden los derechos   humanos y a ii) promover los espacios de interlocución “en atención a la situación de conflicto en el país y al papel que   juegan (…) en la formación de la opinión pública y en la promoción y denuncia de   las violaciones a los mismos, y dada la incidencia de su labor como componente   básico de la vida política de Colombia”;[98]  compromiso que a su vez requiere la adopción de medidas positivas y   negativas: las primeras,[99]  en cuanto a que las autoridades actúen con diligencia para prevenir, investigar   y sancionar todo tipo de violación, mientras que las segundas propenderán por   evitar que el mismo Estado incurra en violaciones de derechos humanos.     

16. Ahora bien, pese a que es claro que   las autoridades estatales tienen el deber de desplegar las acciones tendientes a   amparar los derechos de los líderes, lideresas y representantes de los derechos   de las comunidades y de evitar la concreción de la amenaza o peligro que se   cierne sobre sus vidas; es diáfano que en nuestro país dicha obligación   constitucional aún se encuentra lejos de ser cumplida integralmente. Muestra de   ello son las aproximadamente 343 muertes violentas de activistas sociales que se   han presentado desde enero del año 2016 a la fecha;[100]  solo en lo corrido de este año 123 tuvieron ocurrencia.[101]    

17. Cabe destacar que en el último   informe de la CIDH sobre la situación de las personas defensoras de derechos   humanos en las Américas,[102]  se enfatizó que la defensa de derechos ha sido y continúa siendo una actividad   extremadamente peligrosa, pues se ha incrementado la violencia, amenazas e   intimidación en contra de los defensores, así como la inefectividad de las   medidas de protección.[103]      

Para el caso de Colombia, la Comisión   observó que a pesar la celebración del Acuerdo de Paz y de los esfuerzos   encaminados a adoptar las recomendaciones realizadas por el organismo en el año   2013,[104]  era necesario reiterar su preocupación ante las amenazas y actos de intimidación   y violencia sufridos por jueces, fiscales, líderes indígenas, líderes   sindicales, defensoras y defensores de derechos, personas desplazadas y aquellos   que reclaman por sus tierras y, ante los altos niveles de impunidad en los   crímenes cometidos en contra de estos. En ese orden de ideas, se resaltó la   obligación de proteger la vida y la integridad personal de quienes defienden   derechos humanos cuando se encuentran en una situación de riesgo, incluso cuando   el mismo deriva de la acción de un agente no estatal.    

En igual sentido, la Comisión refirió   que, de conformidad con el derecho internacional, “el Estado tiene el deber   de proteger los derechos de las personas defensoras frente a actos u omisiones   de parte actores no estatales cuando se cumplen los siguientes requisitos: i)   cuando existe una situación de riesgo real e inmediato; y ii) cuando el Estado   conocía o debía tener conocimiento de ese riesgo real e inmediato. De   actualizarse estos dos requisitos las autoridades que tuvieron dicho   conocimiento deben adoptar las medidas necesarias dentro del ámbito de sus   atribuciones que, juzgadas razonablemente, podían esperarse para prevenir o   evitar ese riesgo (…).” Además, se precisó que de no cumplir con tal   obligación el Estado  sería responsable   internacionalmente por la violación al deber de protección.    

Finalmente, se llamó la atención sobre la   necesidad de continuar la lucha en contra de la impunidad, así como de diseñar e   implementar políticas públicas de protección comprensivas y efectivas, para lo   cual se recomendó proveer los recursos presupuestarios y logísticos que permitan   asegurar que las estrategias de resguardo de los defensores sean eficaces y   surtan efectos mientras subsista el riesgo.    

18. En informes pasados,[105]  la CIDH había destacado que los Estados debían otorgar especial protección a   ciertos grupos de defensores de derechos, como es el caso de los líderes   sindicales, toda vez que su vida e integridad se encuentran más expuestas al   menoscabo. De hecho, es necesario destacar que como consecuencia del alto número   de ataques en contra de los activistas sindicales, así como la altísima tasa de   impunidad, Colombia se encuentra entre los 10 países del mundo más inseguros   para ejercer el sindicalismo.[106]    

19. De igual forma, la Organización   Internacional del Trabajo ha reconocido la compleja situación de dichos   dirigentes en América Latina, de manera especial en nuestro país, donde el   movimiento sindicalista históricamente ha sido atacado por parte de los grupos   organizados al margen de la ley y existe un elevado número de actos de violencia   sin resolver.[107]  Para dar un panorama general de la realidad nacional, existen fuentes que   informan que en los últimos 45 años se han producido más de 3.129 homicidios de   líderes sindicales en nuestro territorio.[108] Así mismo,   según un estudio realizado por la Confederación Sindical Internacional –CSI-, 19   sindicalistas fueron asesinados en lo que va corrido del año 2018.[109]    

Atendiendo la gravedad de la situación,   en el año 2012 la Fiscalía General de la Nación creó la Subunidad para casos OIT   adscrita a la Dirección Especializada contra las violaciones a los DDHH y DIH,   ello con el fin de fortalecer la investigación y judicialización de los casos de   violencia ejercida en contra de los dirigentes sindicales. Así también,   recientemente, se creó un Grupo Élite de Impulso y Seguimiento a las   Investigaciones Penales por Violaciones a los Derechos de los Sindicalistas y la   judicatura incorporó un juez exclusivo para conocer de estos delitos.[110]  Con todo, la violencia antisindical y la impunidad continúan presentado altos   índices; según un estudio realizado por la Escuela Nacional Sindical, en el   periodo de tiempo comprendido 2012-2017 se presentaron alrededor de 2.220   violaciones a los derechos a la vida, la libertad y la integridad de   sindicalistas en Colombia y la tasa de impunidad en homicidios se mantiene por   encima del 95%.[111]    

20. Es claro entonces que dada la actual   condición de vulnerabilidad del señor García Ramírez, profundizada por el   contexto de violencia en contra de defensores y líderes comunitarios que aqueja   al país, la Corte como juez constitucional y garante de la supremacía y vigencia   de la Constitución, tiene la obligación de adoptar medidas que impidan   concreción de la amenaza o violación sobre sus derechos a la vida o a la   integridad personal.    

21. Como se afirmó, existe un compromiso   del Estado, a través de sus autoridades públicas, de garantizar la labor que   cumplen las personas defensoras de derechos humanos, para lo cual se deberán   implementar los mecanismos que tiendan tanto a la prevención, investigación y   sanción de los actos violatorios de sus prerrogativas, como a evitar que los   mismos agentes estatales incurran en vulneraciones.    

Empero, la situación de los líderes   sociales en Colombia es muestra de que las medidas adoptadas por el Estado para   prevenir los ataques a su libertad, vida e integridad no son oportunas ni   efectivas, pues para ello se requiere no solo de la voluntad política o de una   multiplicidad normativa, sino también de una buena gobernanza, coordinación   interinstitucional, entidades que actúen con oportunidad y eficacia y del   presupuesto indispensable. Como lo ha señalado la CIDH, en los países en los   cuales las agresiones a los grupos de defensores de derechos humanos son más   sistemáticas, es imperativo que los Gobiernos pongan a disposición la   institucionalidad y los recursos necesarios y adecuados para evitar la   consumación del daño.    

22. Precisamente, el que la amenaza o   vulneración de los derechos de los líderes comunitarios y de los defensores de   DDHH se haya incrementado paulatinamente en nuestro territorio, expone al Estado   como un país revictimizante, de no adoptar con inmediatez y eficacia las medidas   para hacer frente a la situación de los líderes sociales.    

23. Se reitera que en el presente asunto   concurren los elementos objetivos para advertir la amenaza de los derechos del   accionante a la seguridad personal, la vida y la integridad física, toda vez que   los actos intimidatorios ejercidos en su contra no obedecen a un hecho aislado   sino a una conducta que ha permanecido en el tiempo.[112]  En tal sentido, atendiendo la ausencia de políticas públicas claras, coherentes   y serias de protección de los líderes sociales; la infectividad de las medias de   prevención y protección de sus derechos desplegadas por el Estado; el incremento   progresivo de la violencia en contra de los mismos; y el mayor ámbito de   protección que requieren en el marco del proceso de tránsito a la paz, considero   que en el caso bajo estudio existe para el Estado un deber perenne y acentuado   de protección de los defensores de derechos humanos y líderes sociales.    

Obligación que se refuerza aún más   tratándose de un Tribunal que tiene a cargo la protección efectiva de derechos   fundamentales como la Corte Constitucional (artículo 241 Superior); así pues,   era indefectible que se adoptara al menos la protección transitoria del   peticionario con el fin de evitar un perjuicio irremediable.       

En estos términos, dejo consignado mi   salvamento de voto.    

Fecha ut supra,    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

[1]  Fol. 172, cuaderno 1.    

[2]  Esta Sala fue integrada por los magistrados Diana   Fajardo Rivera y Alberto Rojas Ríos.    

[3]  Fol. 44, cuaderno 1.    

[4]  Fol. 8, cuaderno 1.    

[5] Fol. 12, cuaderno 1. La amenaza decía textualmente lo siguiente: “SEÑORES   HÉCTOR GARCÍA Y JUAN CARLOS CARDONA PERROS HPS, SE LES AVISO GERRILLEROS (SIC)   HIJUEPUTAS QUE DEJARAN DE MARIQUEAR Y DE DENUNCIAR PERROS HPS, COMO NO NOS   CREYERON Y PENSARON QUE ESTABAMOS JUGANDO CON USTEDES, ESTO ES Y SERÁ UNA   LECCIÓN PARA LOS OTROS GERRILLEROS HPS QUE ENTREN A REEMPLAZARLOS A MARIQUEAR A   ESE SINDICATO DE MIERDA, USTEDES YA ESTÁN MUERTOS Y NO LO SOBEN, (SIC) NUESTRA   ORGANIZACIÓN NO NOS TOLERA MÁS TETRAHIJUEPUTAS TANTO A USTEDES COMO A OTROS QUE   ENTREN A GUEVONIAR CON NOSOSTROS Y A DENUENCIAR COSAS QUE A USTEDES NO LES   IMPORTA SAPOS HPS. SERÁN DESAPARECIDOS. YA ES UN HECHO QUE SUS MUERTES SERÁN UN   ESCARMIENTO PARA LOS OTROS HPS QUE LES GUSTE METERSEN CON NOSOTROS   TETRAHIJUEPUTAS GERRILLEROS. (SIC)”    

[6]  Fol. 8, cuaderno 1.    

[7]  Fol. 11-12, cuaderno 1.    

[8] Fol. 13,   cuaderno 1. En esta ocasión la amenaza decía lo siguiente: “PERROS HPS,   USTEDES SON LOS PERROS GONORREAS QUE SE METIERON CON LO QUE NO DEBIERON METERCEN   (SIC) GONORREAS HP, DEJEN LA MARICADA Y SALGANSEN DE ESTA MKDA PERROS   HPS, USTEDS YA SON NUESTRO OBJETIVO GONORREAS HPS LE DAMOS UN PLAZO PARA QUE SE   LARGUEN HPS ASÍ TENGAN GUARDAESPALDAS LE BAMOS (SIC)A DAR EN LA CABESA GONORREAS USTEDES NO SABEN CON QUIENES   SE METIERON. LE DAMOS UN PLAZO DE UN MES HPS MALPARIDOS SI NO TRANQUILOS QUE UNA   9 LES VAN A QUEDAR PEQUEÑAS HPS GONORREAS MÁS A USTED JUAN CARLOS Y TAMPOCO SE   SALVA DON GARCÍA Y SIGA ASI HP QUE ES MÁS FACÍL PEGARLE A UN BEBE GONORREAS.   MUERTE, MUERTE GONORREAS.”    

[9]  Fol. 23, cuaderno 1.    

[10]  Fol. 45-46, cuaderno 1.    

[11]  Fol. 53-54, cuaderno 1.    

[12]  Fol. 90, cuaderno 1.    

[13]  Fol. 107-108, cuaderno 1.    

[14]  Fol. 110-117, cuaderno 1.    

[15]  Fol. 145, cuaderno 1.    

[16]  Fol. 149, cuaderno 1.    

[17]  Fol. 162-166, cuaderno 1.    

[18] Fol. 13-17, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[19] Fol. 28-65,   cuaderno de la Corte Constitucional.    

[20] La amenaza   decía lo siguiente: “SAPO INTRAENDES, ESTE COMUNICADO ES PARA QUE SEPAN QUE   USTEDES YA ESTÁN MUERTOS, Y MÁS USTED HP PERRO GARCÍA, SE NOS SALVO QUE DÍAS   GONORREA LES DIJO QUE DEJARA LAS MARICADAS QUIETAS, Y ESTO YA NO ES SOLO   ALBERTENCIAS (sic) SINO HECHOS, GONORREA SINDICALISTAS HPS DE MIERDA, TODO DONDE   NO DEBÍA TOCAR GONORREA, Y VAMOS ACABAR CON CADA UNO DE USTEDES.” (Fol. 30,   cuaderno de la Corte Constitucional).    

[22]  Folio 93, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[23]  Fol. 94, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[24]  Fol. 95, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[25]  Fol. 95, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[26]  Fol. 53-54, cuaderno 1.    

[27]  Fol. 161, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[28]  Ibídem.    

[29]  Fol. 162, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[30]  Fol. 179, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[31] Ver   sentencias T-1015 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-780 de 2011, M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub; T-373 de 2015 y T-098 de 2016 ambas con ponencia de la   magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.    

[32]Este acápite fue retomado parcialmente de la   sentencia T-236 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado.    

[33] En   sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, se estableció: “En   efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de   competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el   ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el   cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.   Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el   requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias   y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que   regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de   cada una de las jurisdicciones.”    

[34] Sentencia   T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[35] Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José   Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[36]  T-236 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[37]  Fol. 44, cuaderno 1.    

[38] Ibídem.    

[39] Sentencia T-078 de 2013, M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[40] Sentencias   T-106 y T-471 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[41] Sentencia T-805 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio, entre otras.    

[42]  Sentencia T-834 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas   Hernández, T-887 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[43]  El recurso de reposición fue resuelto el 13 de octubre de 2017, mediante la   Resolución No.6709 de 2017. Fol. 59-77, cuaderno 1.    

[44]  Fol. 53-54, cuaderno 1.    

[45]  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[46]M.P.  Manuel José Cepeda Espinosa.    

[47]  M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[48] Disponible en línea en:   http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Proteccion-Personas-Defensoras.pdf Publicado el 29 de diciembre de 2017. Consultado por última vez el   14 de agosto de 2018.    

[49] Comisión   Interamericana de Derechos Humanos. “Hacia una política   integral de protección de personas defensoras de Derechos Humanos”. Disponible en línea en:   http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Proteccion-Personas-Defensoras.pdf Publicado el 29 de diciembre de 2017. Consultado por última vez el   14 de agosto de 2018. Pág. 15.    

[50]  Ibídem. Pág. 15.    

[51]  Ibídem. Pág. 16.    

[53]  M.P. Humberto Sierra Porto.    

[54]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[55]  M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[56]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[57]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[58] “por la cual se consagran unos   instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se   dictan otras disposiciones”    

[59]  “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector   Administrativo del Interior”    

[60]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio    

[61]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[62]  Fol. 53-54, cuaderno 1.    

[63]  Folio 95, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[64]  Fol. 95, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[65]  Fol. 96, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[66]  Fol. 96, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[67] El artículo   2.4.1.2.33 del Decreto 1066 establece que el Cuerpo Técnico de Recopilación y   Análisis de Información – CTRAI es el encargado de la recopilación y análisis de   información in situ. Podrá estar conformado por personal de la Unidad Nacional   de Protección y de la Policía Nacional. El Director de la Unidad Nacional de   Protección determinará la conformación del CTRAI, para lo cual coordinará   previamente con la Policía Nacional su participación dentro del mismo.    

[68]  Fol. 97, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[69]  Ibídem.    

[70]  Ibídem.    

[71]  Ibídem.    

[72]  Ibídem.    

[73]  Fol. 98, cuaderno de la Corte Constitucional.    

[74]  Ibídem.    

[75]  Fol. 53-54, cuaderno 1.    

[76]  Miembro de la Junta Directiva del Sindicato de los Trabajadores y Empleados de   Servicios Públicos e Institutos Autónomos Descentralizados de Colombia   (SINTRAEMDES) y Segundo Vicepresidente de la Central Unitaria de Trabajadores de   Risaralda (CUT).    

[77]  Implementada por el término de 3 meses.    

[78]  Por la presunta vulneración de los derechos a la vida y a la integridad   personal.    

[79]  Expresó que mientras caminaba en su barrio (sin los hombres de protección), un   sujeto armado miembro de las Águilas Negras manifestó que lo secuestraría; no   obstante, el plagio no se llevó a cabo debido a la presencia de un guardia de   seguridad en la zona.    

[80]  Decisión confirmada mediante la Resolución nº. 6709 del 13 de octubre de 2017.    

[81]  Es decir, 3 hombres de protección y un vehículo convencional.    

[82]  Se transcribe para efectos de evidenciar la intensidad de la amenaza: “sapo intraendes (sic) este comunicado   es para que sepa que ustedes ya están (sic) muertos, y más usted […][82] García, se nos salvo (sic) que dias (sic) […], se le dijo que   dejara las […] quietas, y esto ya no es solo albertencias (sic) sino hechos, […]   sindicalistas […] de […], toco (sic) donde no debía tocar […], y vamos (sic)   acabar con cada uno de ustedes y cmo (sic) no lo cree espere que va a empezar a   sepultar a su familia se nos salvo (sic) pero se muere poque (sic) se muere […]   con guardaespaldas y todo. Usted ya esta (sic) muerto, pero deje las […] quietas   y su familia se salva guerrillo (sic) […]”.    

[83]  A través de las cuales se había declarado la improcedencia de la solicitud de   amparo.    

[84]  Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia,   la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones.    

[85]  Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector   Administrativo del Interior.    

[86]  Debe anotarse que solamente lo concerniente a la expedición de la Resolución n°.   5343 de 2017 por la UNP no se aprecia que hubiere desconocido el derecho al   debido proceso, pues esta únicamente se limitó a acoger las recomendaciones del   CERREM basadas a su vez en el estudio de riesgo realizado antes de la   presentación de la acción de tutela. No obstante,    

[87]  Sentencia T-591 de 2013.    

[88]  Sentencia T-719 de 2003.    

[89]  Sentencia T-339 de 2010.    

[90]  Ibídem.    

[91]  Sentencia T-124 de 2015.    

[92]  Sentencia T-1191 de 2004, reiterada en la sentencia T-124 de 2015.    

[93]  Corte IDH. Caso defensores de derechos humanos vs. Guatemala, sentencia de 28 de   agosto de 2014.    

[94]  Reseñados en el fundamento jurídico n°.6 del presente salvamento.    

[95]  En casos análogos al presente, la Corte ha adoptado medidas provisionales de   protección, mientras se adelanta un nuevo estudio de calificación del nivel de   riesgo y se implementan los mecanismos de seguridad definitivos. Al respecto, se   pueden consultar las sentencias T-224 de 2014 y T-124 de 2015, entre otras.    

[97]  Sentencia C-555 de 2017.    

[98]  Citando la sentencia T-1191 de 2004.    

[99]  En la sentencia C-257 de 2017 se reconoció que en el contexto del posconflicto   el éxito de la implementación de los Acuerdos de Paz dependía en gran medida en   la elaboración e implementación de una política criminal orientada a hacer   frente a los fenómenos delictivos que amenacen o atenten contra los sujetos que   participan en su implementación, como es el caso los activistas sociales y   políticos.    

[100]  Dicha cifra fue reportada por la Defensoría del Pueblo en agosto de 2018. Sin   embargo, se debe precisar que no existe un índice unificado de asesinatos de   activistas sociales en Colombia.    

[101]  Cfr:   https://www.eltiempo.com/colombia/otras-ciudades/asesinatos-de-lideres-sociales-en-colombia-en-lo-que-va-del-2018-239834.    

[102]  30 de diciembre de 2017.    

[103]  Pg. 37, Informe “Hacia una política integral de protección a personas   defensoras de derechos humanos”, publicado por la Comisión Interamericana de   Derechos Humanos el 30 de diciembre de 2017.    

[104]  Tales como “el establecimiento de una Comisión de Verdad a cargo de aclarar   las violaciones contra quienes trabajaban defendiendo los derechos humanos   durante el conflicto y que debe estar integrada por representantes de las   organizaciones de derechos humanos; la creación de una unidad de investigación,   para la búsqueda de personas desaparecidas; y la constitución de una unidad a   cargo de la investigación de organizaciones criminales que usan la violencia   contra quienes defienden los derechos humanos.”    

[105]  Informe sobre la situación de las Defensoras y Defensores de los Derechos   Humanos en Las Américas, 7 de marzo de 2006 (http://www.cidh.org/countryrep/Defensores/defensoresindice.htm)   y II Informe sobre la situación de las Defensoras y Defensores de los Derechos   Humanos en Las Américas, 31 de diciembre de 2011. (http://www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/defensores2011.pdf).    

[106]  Cfr.   https://www.bbc.com/mundo/noticias/2013/05/130430_colombia_sindicalismo_peligros_aw.   El artículo indica que América Latina siempre ha sido la región del mundo más   antisindical; así mismo, asevera que en América Latina, Colombia sigue siendo el   país más peligroso para ejercer esta actividad. Cfr. también   http://www.industriall-union.org/es/lideres-sindicales-de-colombia-sufren-amenazas-y-violencia.    

[107]  Cfr. https://www.ilo.org/global/about-the-ilo.    

[108]  Cfr.   https://www.rcnradio.com/recomendado-del-editor/denuncian-asesinato-de-mas-de-3100-sindicalistas-en-los-ultimos-45-anos.    

[109]  Cfr.   http://www.industriall-union.org/es/lideres-sindicales-de-colombia-sufren-amenazas-y-violencia.     

[110]  Cfr. https://www.fiscalia.gov.co/colombia/noticias.    

[111]  Cfr.   http://ail.ens.org.co/wp-content/uploads/sites/3/2018/02/Violencia-antisindical-impunidad-y-protecci%C3%B3n-a-sindicalistas-en-Colombia-1.pdf.    

[112]  Las amenazas datan del 2010 y han sido de presentación sucesiva, por tanto, la   recientemente presentada debía ser observada no como un hecho aislado, sino   examinada en el contexto integral.