T-415-16

           T-415-16             

Sentencia T-415/16    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES-Requisitos   generales y especiales de procedibilidad    

CARACTERIZACION DEL DEFECTO MATERIAL O   SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración   de jurisprudencia    

DEFECTO SUSTANTIVO POR INTERPRETACION   ERRONEA O IRRAZONABLE DE LA NORMA-Hipótesis en las cuales puede incurrir la autoridad judicial    

La Corte Constitucional ha reconocido que la   interpretación irrazonable es una de las hipótesis más restrictivas en la que se   puede configurar un defecto sustantivo. Desde iniciales pronunciamientos    esta Corporación ha señalado, que en principio el juez de tutela no puede   intervenir en las competencias del juez ordinario para modificar la forma como   interpretó y aplicó una norma en la solución del caso concreto sometido a su   estudio.    

PENSION DE SOBREVIVIENTES PARA FUERZAS   MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Finalidad/PENSION   DE SOBREVIVIENTES PARA FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Régimen   aplicable    

La pensión de sobrevivientes constituye una prestación   pensional establecida por el legislador para proteger a los beneficiarios del   trabajador frente a la contingencia de su muerte y evitar que su deceso ocasione   un cambio repentino de las condiciones económicas necesarias para garantizar la   subsistencia del respectivo núcleo familiar. Cuando el trabajador que fallece es   un miembro de la Policía Nacional el régimen aplicable  al reconocimiento   de la pensión de sobrevivientes corresponde al establecido en la Ley 923 del 30   de diciembre 2004 que en el artículo 3º estableció los requisitos mínimos que   deben observase para tal efecto.    

ASIGNACION DE RETIRO PARA LA FUERZA PUBLICA-Naturaleza jurídica    

La asignación de retiro es una prestación que se   asimila a la pensión de vejez otorgada a los trabajadores que se rigen bajo la normatividad de la Ley 100   de 1993, que permite a los miembros de la fuerza pública, continuar percibiendo un   ingreso económico en el evento de que se produzca su desvinculación laboral por   alguna de las siguientes causas: el llamamiento a calificar servicios, la   voluntad de la Dirección General, la disminución de la capacidad psicofísica,   por solicitud propia o en caso de que sean destituidos.    

PENSION DE SOBREVIVIENTES EN REGIMEN DE LA   POLICIA NACIONAL-Normatividad   por muerte en simple actividad y de la asignación de retiro respecto de los   miembros del Nivel Ejecutivo    

Para resolver una solicitud de   reconocimiento de pensión de sobreviviente a los beneficiarios de un miembro del   Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, la entidad que tiene a cargo el   reconocimiento de dicha prestación, debe determinar en primer lugar, si el   causante cumplía los requisitos para acceder a la asignación de retiro y en caso   que así sea, liquidarla bajo los mismos parámetros. En caso contrario, el monto   de la pensión corresponderá al 40% del monto de las partidas computables.    

                      

ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER GENERAL-Definición    

Los actos administrativos constituyen la   expresión unilateral de la voluntad de la Administración, dirigida a crear,   modificar o extinguir situaciones jurídicas generales de carácter abstracto e   impersonal y, de carácter particular y concreto respecto de una o varias   personas determinadas o determinables. A estos actos se les ha otorgado los   siguientes atributos: la presunción de legalidad, la ejecución oficiosa que   incluye la ejecutividad y la ejecutoriedad, la revocabilidad y la estabilidad.   En efecto, los actos administrativos integran el ordenamiento jurídico sin   necesidad de que exista un pronunciamiento judicial o administrativo que   determine si el mismo se encuentra o no ajustado a derecho  (presunción de   legalidad). Sin embargo, cuando se configuran las causales de anulación   previstas en el código administrativo para el efecto, es posible acudir a la   jurisdicción administrativa a través de los medios de control previstos en los   artículos 137 y 138 del CPACA para pedir que se declare la nulidad o la nulidad   y el restablecimiento del derecho del respectivo acto administrativo.    

DECLARATORIA DE NULIDAD DE ACTO   ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO GENERAL-Efectos en el tiempo    

DECLARATORIA DE NULIDAD DE ACTO   ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO GENERAL-Busca el restablecimiento del orden jurídico vulnerado   con la vigencia del acto declarado nulo    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES-Procedencia por   defecto sustantivo en reconocimiento y liquidación de pensión de sobrevivientes    

Referencia: expediente T-5509644    

Acción de tutela instaurada por María   Paulina Soto Martínez y Paula Lorena Chaparro Soto contra la Sección Segunda,   Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Policía Nacional.    

Magistrado Ponente:    

LUIS   ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá, DC., ocho (8) de agosto de dos mil dieciséis   (2016)    

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,   integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa y por los Magistrados   Luis Guillermo Guerrero Pérez y Luis Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus   competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,    

SENTENCIA    

Dentro del trámite de revisión de las sentencias proferidas en el asunto de   la referencia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el dieciocho (18) de   septiembre de dos mil quince (2015) y por la Sección Quinta de la misma   Corporación el diecisiete (17) de marzo de dos mil dieciséis (2016).    

I.   ANTECEDENTES    

1. Hechos    

1.1. Mediante Resolución No 004 del 22 de enero de 2007 la Policía Nacional   reconoció en favor de María Paulina Soto Martínez y de sus hijos Karen Andrea,   Edward Javier y Paulina Lorena Chaparro Soto, pensión de sobrevivientes por   causa de la muerte del señor Mario Chaparro Chaparro.    

1.2. El monto de esta prestación correspondió al 40% del sueldo básico, del subsidio de alimentación y de las   doceavas partes de las primas de servicios, de vacaciones y de navidad. Lo anterior, en consideración a que   conforme a lo establecido en el artículo 29 del Decreto 4433 de 2004 la pensión   de sobrevivientes deberá liquidarse bajo los mismos parámetros establecidos para   la asignación de retiro y en caso de no cumplirse tales requisitos, la suma de   la mesada pensional será del 40% de las partidas computables. En efecto, la   Policía Nacional constató que el causante, al momento de su fallecimiento, no   cumplía los requisitos para acceder a la asignación de retiro establecidos en el   parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004 (20 años de servicio),   pues se acreditaron 16 años y tres meses de servicio.    

1.3. Al cumplir la mayoría de edad Karen Andrea y Edward Javier Chaparro   Soto el monto de la pensión de sobrevivientes se acrecentó en favor del cónyuge   sobreviviente, la señora María Paulina Soto y de la hija del causante, la joven   Paulina Lorena Chaparro.    

1.4. Mediante sentencia del 12 de abril de 2012 (expediente 0290-06) la Sección   Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad del parágrafo 2° del artículo   25 del Decreto 4433 de 2004[1],   que establecía el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros   del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, bajo el argumento de   que dicho precepto desconoció los parámetros fijados por la Ley 923 de 2004 que   debió servirle de marco, al aumentar el tiempo de servicio que deben acreditar   los subintendentes y los agentes que se vincularon voluntariamente al Nivel   Ejecutivo de la Policía Nacional.    

1.5. En consecuencia, el Ministerio de Defensa   expidió el Decreto 1858 de 2012[2]. En el artículo primero de esta   norma, se estableció un régimen de transición para el personal homologado al   Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional antes del 1 de enero de 2005, en el   sentido que se les reconocerá la asignación de retiro cuando “sean retirados de la Institución después de   quince (15) años de servicio por llamamiento a calificar servicios, por voluntad   de la Dirección General o por disminución de la capacidad psicofísica y los que se retiren a solicitud propia   o sean retirados o separados en forma absoluta o destituidos después de los   veinte (20) años de servicio, a partir de la fecha en que terminen los tres (3)   meses de alta, por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les   pague una asignación mensual de retiro equivalente a un cincuenta por ciento   (50%) del monto de las partidas de que trata el articulo 3 del presente decreto,   por los quince (15) primeros años de servicio, un cuatro por ciento (4%) más por   cada año que exceda de los quince (15) hasta cumplir los diecinueve (19) años y   un nueve por ciento (9%) al cumplir los veinte (20) años de servicio. Así mismo   se incrementará en un dos por ciento (2%) por cada año que exceda de los veinte   (20), sin que en ningún caso sobrepase el cien por ciento (100%) de tales   partidas”.    

1.6. El 12 de diciembre de 2012 las accionantes solicitaron a la Policía   Nacional un reajuste de la pensión de sobrevivientes reconocida mediante   resolución No 004 de 2007. Requirieron, que se elevara el monto de la pensión al   58% de las partidas computables en razón de las siguientes circunstancias:    

(i)   La pensión de sobrevivientes se reconoció en una suma equivalente al 40% de las   partidas computables. Este monto se determinó bajo el supuesto de que el   causante al momento de su muerte no cumplía los presupuestos para acceder a la   asignación de retiro establecidos en un precepto que fue declarado nulo por el   Consejo de Estado esto es: el parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de   2004 que exigía 20 años o más de servicio.    

(ii) Como consecuencia de la nulidad de dicho precepto, el Gobierno Nacional, a   través del Decreto 1858 de 2012 estableció un régimen de transición para el   personal que ingresó al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional antes del 1 de   enero de 2005, permitiéndoles acceder al reconocimiento de la asignación de   retiro al cumplir 15 años de servicio en un monto equivalente al 50% de las   partidas computables y a un 4% adicional por cada año que excedan esos 15, las   accionantes consideraron tener derecho a que se les liquidara la pensión de   sobrevivientes en un porcentaje equivalente al 58% ya que el señor Chaparro   Chaparro, al momento de su muerte, cumplía 16 años y tres meses de servicio.    

1.7. El 21 de enero de 2013, a través del oficio No 2012-015-088 el jefe de   grupo de pensionados de la Policía Nacional negó la solicitud de las accionantes   bajo el argumento de que cuando se produjo el reconocimiento de la pensión de   sobrevivientes en favor de las accionantes, estaba vigente el parágrafo 2º del   artículo 25 del Decreto 4433 de 2004. De acuerdo con ello, considerando que el   causante al momento de su muerte no cumplía los requisitos para acceder al   reconocimiento de la asignación de retiro establecidos en aquella disposición,   se aplicó lo dispuesto en el artículo 29 del mencionado decreto, que establece   que en los casos de “muerte en simple actividad” del miembro del Nivel   Ejecutivo de la Policía Nacional, “sin tener el tiempo requerido para la   asignación de retiro, la pensión será liquidada en un porcentaje equivalente al   cuarenta por ciento (40%) de las partidas computables”.    

Tramite de la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho contra el oficio No S-2012-015088 expedida por la   Policía Nacional.    

1.8. A través de apoderado judicial, la señora María Paulina Soto Martínez y la   joven Paula Lorena Chaparro Soto, formularon acción de nulidad y   restablecimiento del derecho contra la Policía Nacional y el Ministerio de   Defensa-Nación con el objeto de que se declarara la nulidad del oficio No S-2012-015088 a través del cual se negó   el reajuste pensional solicitado por las accionantes el 12 de diciembre de 2012   y que en consecuencia, se   ordenara a la institución accionada reajustar el monto de la pensión de   sobrevivientes reconocida mediante resolución No 004 de 2007.    

1.9. A juicio de las demandantes, en el análisis de la solicitud de reajuste   pensional, la Policía Nacional aplicó una norma que fue declarada nula por la   Sala Plena del Consejo de Estado a través de la sentencia del 12 de abril de   2012 esto es, el parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004. De la   misma manera inaplicó lo dispuesto en el Decreto 1858 de 2012 que estableció un   régimen de transición para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía   Nacional que permite acceder al reconocimiento de la asignación de retiro   después de 15 años de servicio, a quienes ingresaron al mismo antes del 1 de   enero de 2005. En esa medida, consideraron que con la negativa del reajuste   pensional la entidad demandada desconoció el derecho a la igualdad, el respeto   de los derechos adquiridos y el principio de favorabilidad.    

1.10. La demanda correspondió al Juzgado Veintiocho Administrativo Oral de   Bogotá. Mediante sentencia del 20 de enero de 2015, declaró la nulidad del   oficio No S-2012-015088/ ARPRE GRUPE.22 expedido el 21 de enero de 2012 por el   jefe del Grupo de Pensionados de la Policía Nacional y a título de   restablecimiento del derecho, dispuso el reajuste de la pensión de   sobrevivientes reconocida a las accionantes mediante la resolución No 004 de   2007, en un monto equivalente al 54% de las partidas computables previstas en el   Decreto 1213 de 1990 en consideración de los siguientes argumentos:    

(i)   La nulidad del parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004 declarada   por el Consejo de Estado mediante sentencia del 12 de abril de 2012 produce   efectos “ex tunc”, es decir desde el momento en que se profirió el acto   anulado y por lo tanto, las cosas deben retrotraerse al estado en que se   encontraban antes de su expedición. En esa medida, la norma aplicable al estudio   de la solicitud de reliquidación pensional es el artículo 104 del Decreto 1213   de 1990[3], norma vigente antes de   la expedición del Decreto 4433 de 2004.    

Entonces, de acuerdo con lo anterior consideró que el monto de la pensión de   sobrevivientes que perciben las accionantes y que fue liquidado inicialmente en   una suma equivalente al 40% de las partidas computables debía elevarse al 54%.   Ello, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:    

(a)   El artículo 29 del Decreto 4433 de 2004 establece que el reconocimiento de la   pensión de sobrevivientes se reconoce de la misma manera como se reconoce la   asignación de retiro. Al momento del fallecimiento del causante, los   presupuestos para acceder al reconocimiento de dicha prestación se encontraban   establecidos en el parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004 que   señalaba, que tenía derecho a la asignación de retiro el personal del nivel   ejecutivo cuando cumpliera 20 años de servicio. Sin embargo, estos requisitos no   los cumplía el causante dado que al morir llevaba 16 años y 3 meses de servicio.    

No   obstante, como este precepto fue declarado nulo por la Sala Plena del Consejo de   Estado mediante la sentencia del 12 de abril de 2012, la solicitud de reajuste   pensional no puede analizarse de acuerdo con lo que establecía este precepto   sino conforme a lo señalado en la norma anterior vigente, es decir el Decreto   1213 de 1990.    

(b)   Así las cosas, el artículo 104 del Decreto 1213 de 1990 establece que “los Agentes de la Policía Nacional que sean retirados   del servicio activo después de quince (15) años, por disposición de la Dirección   General, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente a su categoría, o por   mala conducta comprobada, o por disminución de la capacidad sicofísica, o por   inasistencia al servicio y los que se retiren a solicitud propia después de los   veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que   terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de   la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a   un cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el artículo   100 de este Estatuto, por los quince (15) primeros años de servicio y un cuatro   por ciento (4%) más por cada año que exceda de los quince (15) sin que el total   sobrepase del ochenta y cinco por ciento (85%) de los haberes de actividad”.    

En esa medida,   teniendo en cuenta que el causante al morir cumplió 16 años y tres meses de   servicio y que por lo tanto se acreditaban los requisitos para acceder a la   asignación de retiro, la pensión de sobrevivientes debe liquidarse de la misma   manera como se reconoce esta prestación, esto es en un monto equivalente al 50%   por los primeros 15 años y un 4% por el año adicional.    

(ii) De otra parte, consideró el Juzgado que el Decreto 1258 del 2012 en el que   se establece un régimen de transición para acceder al reconocimiento de la   asignación de retiro respecto de quienes ingresaron al Nivel Ejecutivo de la   Policía Nacional antes del 1 de enero de 2005, no es aplicable en el análisis de   la solicitud de reajuste pensional por cuanto el retiro del servicio “por muerte   en simple actividad” del uniformado se produjo el 1 de marzo de 2006 y este   Decreto entró a regir el 6 de septiembre de 2012.    

Al   respecto, consideró que esta norma no determinó la aplicación respecto de   situaciones consolidadas con anterioridad a su vigencia y en consecuencia,   produce efectos hacía el futuro.    

1.11. Inconforme con la decisión adoptada por el Juzgado Veintiocho   Administrativo Oral de Bogotá, la Policía Nacional la apeló. Adujo[4], que el parágrafo 2º del   artículo 25 del Decreto 4433 de 2004 era la norma vigente para la época del   fallecimiento del causante y por lo tanto, resultan inaplicables los Decretos   1212 y 1213 de 1990.    

1.12. A través de la sentencia del 9 de julio de 2015 la Sección Segunda,   Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión   adoptada en primera instancia por el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral de   Bogotá bajo los siguientes argumentos:    

(i)   A su juicio, la sentencia recurrida fundó de manera errada la decisión de   acceder al reajuste de la pensión de sobrevivientes solicitado en la demanda, al   aplicar los efectos de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 12 de   abril de 2012 que declaró la nulidad del parágrafo 2º del artículo 25 del   Decreto 4433 de 2004. Ello, porque la pensión de sobrevivientes que fue   reconocida a las accionantes, mediante resolución No 004 de 2007 se encuentra   regulada por lo establecido en el artículo 29 de este Decreto que se encuentra   vigente y no ha sido expulsado del ordenamiento jurídico.    

(ii)  Consideró que, teniendo en cuenta que el causante al momento de su   muerte cumplía 16 años y tres meses de servicio en la Policía Nacional y por lo   tanto, no cumplía los presupuestos establecidos en el ordenamiento jurídico para   acceder al reconocimiento de la asignación de retiro, el monto de la pensión de   sobrevivientes corresponde a la suma equivalente al 40% de las partidas   computables, conforme a lo establecido en el inciso segundo del artículo 29 del   Decreto 4433 de 2004.    

Trámite de la acción de tutela    

1.13. El 16 de septiembre de 2015, la señora María Paulina Soto Martínez y su   hija Paula Lorena Chaparro Soto formularon acción de tutela contra la Sección   Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por considerar   que la sentencia proferida el 9 de julio de 2015 que revocó la decisión adoptada   en primera instancia por el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito   de Bogotá que había declarado la nulidad del oficio No S-2012-015088 del 21 de   enero de 2013 expedido por la Policía Nacional para negar el reajuste de la   pensión de sobrevivientes a las señoras Soto Martínez y Chaparro Soto, adolece   de un defecto sustantivo porque a su juicio, se desconoció una norma aplicable   al estudio de la solicitud de reajuste de la pensión de sobrevivientes.    

Ello, porque teniendo en cuenta que mediante sentencia del 12 de abril de 2012   el Consejo de Estado declaró la nulidad del parágrafo 2º del artículo 25 del   Decreto 4433 de 2004 (que establecía los presupuestos para acceder a la   asignación de retiro), la norma aplicable al estudio de la solicitud de reajuste   de la pensión de sobrevivientes corresponde a lo dispuesto en el artículo 104   del Decreto 1213 de 1990 (norma vigente antes de la expedición del Decreto 4433   de 2004).    

1.14. La acción de tutela fue tramitada en primera instancia por la Sección   Cuarta del Consejo de Estado. Mediante auto del 18 de septiembre de 2015 dispuso   la admisión de la misma y la vinculación de la Policía Nacional, del Ministerio   de Defensa, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros   interesados en el resultado de este trámite.    

Intervención de las entidades accionadas y vinculadas    

Policía Nacional    

1.15. El 29 de septiembre de 2013, el señor Coronel Ciro Carvajal, secretario   general de la Policía Nacional, solicitó que se declarara improcedente la acción   de tutela formulada por la señora Soto Martínez y su hija Paulina Lorena, por   considerar que no se cumplieron los presupuestos de procedibilidad material de   la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que la sentencia   atacada no adolece de algún defecto que haya causado el desconocimiento de los   derechos fundamentales de las accionantes.    

Sección Segunda Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca    

1.16. Pese a que mediante oficio No 5724 del 25 de septiembre de 2015 la   Secretaría General del Consejo de Estado comunicó a la Sección Segunda,   Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la   admisión de la acción de tutela, este órgano judicial guardó silencio.    

Ministerio de Defensa    

1.17. Mediante oficio No 5725 del 25 de septiembre de 2015 la Secretaría General   del Consejo de Estado comunicó al Ministerio de Defensa la admisión de la acción   de tutela, sin embargo esta entidad guardó silencio.    

Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado    

1.18. Aunque mediante oficio No 5726 del 25 de septiembre de 2015 la Secretaría   General del Consejo de Estado comunicó al Ministerio de Defensa la admisión de   la acción de tutela, la misma guardó silencio.    

Las sentencias de tutela    

1.19. Mediante sentencia del 21 de enero de 2016, la Sección Cuarta del Consejo   de Estado amparó el derecho fundamental al debido proceso de la señora María   Paulina Soto Martínez y de su hija Paula Lorena Chaparro Soto. En consecuencia,   dispuso dejar sin efecto la sentencia proferida por la Sección Segunda,   Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 9 de julio de 2015,   dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por las   accionantes en contra de la Policía Nacional. De acuerdo con ello, ordenó al   órgano judicial accionado que dentro del término de treinta (30) días siguientes   a la notificación de la respectiva sentencia de tutela profiriera un nuevo fallo   teniendo en cuenta las directrices señaladas en la misma.    

Los   fundamentos de esta decisión son los siguientes:    

(i)   El artículo 3º  de la Ley 923 de 2004 estableció los elementos mínimos que   regulan el acceso al reconocimiento de la asignación de retiro, de la pensión de   invalidez y sus sustituciones y de la pensión de sobrevivientes y el reajuste de   la misma. De acuerdo con ello, el numeral 3.6 de este artículo señaló que “en   el caso de muerte simplemente en actividad el monto de la pensión no podrá ser   inferior al cincuenta por ciento (50%) cuando el miembro de la Fuerza Pública   tenga quince (15) o más años de servicio al momento de la muerte, ni al cuarenta   por ciento (40%) cuando el tiempo de servicio sea inferior”.    

Esta ley fue reglamentada por el Decreto 4433 de 2004, que en su artículo 29   dispuso que, a la muerte en simple actividad de un miembro de la Policía   Nacional sus beneficiarios tienen derecho a que se les reconozca una pensión   mensual que será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de   retiro teniendo en cuenta el grado y tiempo de servicio del causante. De la   misma manera, el inciso segundo de este precepto estableció que en caso de que   el causante no hubiese cumplido los requisitos para acceder a la asignación de   retiro el monto de la pensión de sobrevivientes corresponderá al 40% de las   partidas computables.    

Sin   embargo, la nulidad de este precepto impide su aplicación en el estudio de la   solicitud del reajuste de la pensión de sobrevivientes formulada por las   accionantes. Ello, porque, a su juicio, dicha nulidad restablece la vigencia de   la normatividad anterior, esto es: el artículo 104 del Decreto 1213 de 1990[5] que prescribe que los   agentes de la Policía Nacional pueden acceder al reconocimiento de la asignación   de retiro después de 15 años de servicio, según esta norma, dicha prestación se   liquida conforme al 50% de las partidas computables y se incrementa un 4% por   cada año adicional.    

De   acuerdo con el anterior análisis, sostuvo el juez de instancia, que en el caso   bajo estudio el monto de la la pensión de sobrevivientes debe elevarse a una   suma equivalente al 54% de las partidas computables, toda vez que el causante al   momento de su muerte tenía 16 años y 3 meses de servicio y de esa manera,   cumplía los presupuestos para acceder a la asignación de retiro establecidos en   el artículo 104 del Decreto 1213 de 1990. En consecuencia consideró que la   pensión de sobrevivientes debe liquidarse  de acuerdo con el inciso primero   del artículo 29 del Decreto 4433 de 2004, es decir, bajo los mismos parámetros   previstos para la asignación de retiro (50% por los primero 15 años que se   incrementan un 4% por cada año adicional).    

(iii) Bajo lo expuesto, concluyó que la sentencia proferida por la Sección   Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 9 de julio   de 2015 que fue objeto de la acción de tutela promovida por la señora María   Paulina Soto Martínez y su hija Paula Lorena Chaparro Soto, adolece de defecto   sustantivo  “al fundarse en una norma inaplicable al caso concreto” toda vez artículo 25   del Decreto 4433 de 2004 fue declarado nulo por la Sala Plena del Consejo de   Estado en sentencia del 12 de abril de 2012.    

1.20. Esta sentencia fue impugnada por la entidad accionada.  Consideró que los   efectos de la sentencia del Consejo de Estado, que declaró la nulidad del   parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, aplican únicamente al   personal que siendo suboficiales y agentes homologados del nivel ejecutivo a la   fecha de expedición de aquella providencia se encontraban en servicio activo   cuando se profirió ese fallo.    

De   la misma manera, consideró que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes   está regulado por el artículo 29 del Decreto 4433 de 2004 el cual está vigente.   En ese orden de ideas, estimó que el parágrafo 2º del artículo 25 de esta misma   norma que fue expulsado del ordenamiento jurídico a través de la sentencia   expedida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 12 de abril de 2012 no   influyó en el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes otorgada a las   accionantes mediante resolución No 004 de 2007.    

1.21. En segunda instancia, la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante   providencia del 17 de marzo de 2016 revocó la sentencia proferida por la Sección   Cuarta de esta misma Corporación y que había concedido la tutela del derecho al   debido proceso de las accionantes y dispuesto dejar sin valor y efecto la   sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca.    

Los   fundamentos de esta decisión son los siguientes:    

(i) Las sentencias que declaran la nulidad   de un acto administrativo tiene efectos ex tunc es decir retroactivos.   Sin embargo, la jurisdicción contenciosa administrativa  ha restringido   los beneficios de la retroactividad a aquellas situaciones jurídicas no   consolidadas.    

De acuerdo con ello, consideró la Sección   Quinta del Consejo de Estado, que en el caso bajo estudio resulta improcedente   la aplicación de los efectos de la sentencia expedida por el Consejo de Estado   el 12 de abril de 2012 que declaró nulo el parágrafo 2º del artículo 25 del   Decreto 4433 de 2004, toda vez que la pensión de sobrevivientes ya había sido   reconocida a las accionantes cuando se expidió dicha providencia.    

Pruebas que obran en el expediente    

1.22. Copia de la sentencia proferida por el   Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá el 20 de enero de   2015.    

1.23. Copia de la sentencia expedida por la   Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 9   de julio de 2015.    

II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN    

1. Competencia.    

Esta Sala de Revisión de la Corte   Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la acción de   tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241   numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36   del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto del 13 de mayo de 2016,   expedido por la Sala Número Cinco de Selección de esta Corporación.    

2. Problema jurídico    

2.1.   Corresponde a la Corte Constitucional definir si en el presente caso, la acción   de tutela cumple con los requisitos formales de procedibilidad cuando se   promueve contra una providencia judicial. Una vez acreditado el cumplimiento de   aquellos presupuestos, la Corte deberá establecer si la Sección Segunda,   Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró el derecho   fundamental al debido proceso de las accionantes al revocar la decisión adoptada   en primera instancia por el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral de Bogotá que   había declarado la nulidad del oficio No S.2012-015088 del 21 de enero de 2013 y   a título de restablecimiento del derecho, había dispuesto el reajuste de la   pensión de sobrevivientes solicitado por la señora María Paulina Soto Martínez y   la joven Paula Lorena Chaparro Soto en un porcentaje equivalente al 54% de las   partidas computables.    

Observa   la Sala, que en el escrito de tutela las accionantes no expresaron con claridad   el defecto del que, a su juicio, adolece la sentencia atacada, sin embargo en   consideración a que esta Corporación ha manifestado que el juez de tutela tiene   amplias facultades para interpretar la demanda y proteger derechos fundamentales   no invocados[6],   la Sala definirá el problema jurídico a partir de los argumentos fácticos y   jurídicos expresados en el escrito de tutela.    

En   efecto, para la Sala las accionantes hacen referencia a la estructuración de un   defecto sustantivo por interpretación irrazonable, en la medida que en su   criterio, el órgano judicial accionado realizó una interpretación de los efectos   de la declaratoria de la nulidad del parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto   4433 de 2004 la cual produce efectos desproporcionados sobre la integridad del   ordenamiento jurídico y sus destinatarios.    

2.2. Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte   desarrollará los siguientes aspectos: (i) la procedencia excepcional de la   acción de tutela contra decisiones judiciales con énfasis en el defecto sustantivo por interpretación irrazonable,  (ii) normatividad que regula el acceso al reconocimiento de la pensión de   sobrevivientes por muerte en simple actividad y de la asignación de retiro   respecto de los miembros del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, (iii) los   efectos en el tiempo de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de   contenido general y abstracto.    

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela   contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia.    

3.1. Esta Corporación[7]  ha sostenido que de manera excepcional, procede la acción de tutela contra   sentencias y providencias proferidas por los jueces de la República, en virtud   de lo establecido en el artículo 86 Superior que consagró expresamente que se   puede acceder a este mecanismo para obtener la protección inmediata de los   derechos fundamentales “cuando quiera que éstos resulten vulnerados o   amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.    

3.2. En armonía con lo anterior, para salvaguardar los   principios de autonomía judicial y seguridad jurídica que podrían verse   afectados por la revisión en sede de tutela de los fallos judiciales, esta   Corporación ha previsto que este mecanismo de protección constitucional, solo   procede cuando se reúnen estrictos requisitos que han sido consolidados por la   jurisprudencia de la Corte, en especial en la sentencia C-590 de 2005[8] que estableció las   causales de orden general y especial que debe examinar el juez constitucional   para determinar si la acción de tutela procede como mecanismo de protección   frente a la decisión adoptada por otro juez.    

3.3. Así, conforme a lo establecido en la mencionada   sentencia C-590 de 2005, al estudiar la procedencia de la acción, el juez   constitucional debe constatar, el cumplimiento de los siguientes requisitos   formales: (i) que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga   relevancia constitucional; (ii) que el actor haya agotado los recursos   judiciales ordinarios y extraordinarios, antes de acudir al juez de tutela;   (iii) que la petición cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con   criterios de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) en caso de tratarse de una   irregularidad procesal, que ésta tenga incidencia directa en la decisión que   resulta vulneratoria de los derechos fundamentales; (v) que el actor   identifique, de forma razonable, los hechos que generan la violación y que ésta   haya sido alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido   posible; (vi) que el fallo impugnado no sea de tutela[9].    

3.4. Una vez establecido el cumplimiento de los   anteriores presupuestos, puede el juez constitucional entrar a analizar si en dicha decisión judicial se configura al   menos uno de los siguientes requisitos especiales de procedibilidad: (i) defecto   orgánico[10].   (ii) Defecto procedimental absoluto[11].   (iii) Defecto fáctico[12].   (iv) Defecto material o sustantivo[13].   (v) Error inducido[14].   (vi) Decisión sin motivación[15].   (vii) Desconocimiento del precedente[16].  (viii) Violación directa de la Constitución.    

3.5. De acuerdo con lo expuesto, la procedencia   excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales depende de la   verificación de la configuración de todos los requisitos generales y, al menos,   de una causal específica de procedibilidad.    

3.6. En esta oportunidad, de acuerdo con la materia del   caso que se examina, la Sala abordará el estudio del defecto sustantivo por   interpretación irrazonable.    

Caracterización del defecto sustantivo como causal de procedibilidad de   la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de   jurisprudencia    

3.7. El defecto sustantivo se origina cuando la providencia cuestionada se fundamenta en una   disposición inaplicable para el caso concreto, bien porque perdió vigencia,   porque es inconstitucional, o porque no guarda conexidad material con los   supuestos de hecho que originaron la controversia.    

De acuerdo con ello, cuando los jueces   ignoran las normas especiales aplicables a los casos concretos, sus decisiones   son susceptibles de ser excepcionalmente atacadas en sede de tutela, pues   constituyen una violación al debido proceso.    

3.8. La independencia y la autonomía de los jueces para   aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido a su   estudio, no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse dentro   del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes   consagrados en la Constitución, que pueden afectarse con la indebida   interpretación de una norma o con su inaplicación. Es decir, que dicha actividad   debe ceñirse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4º C.P.), la   obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º C.P.), de   la primacía de los derechos humanos (artículo 5º C.P.), el principio de   legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29   C.P.), y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228   C.P.)[17].    

3.9. Al respecto, la Corte Constitucional en la   sentencia T-156 de 2009[18]  sostuvo lo siguiente: “la construcción   dogmática del defecto sustantivo como causal de procedibilidad de la acción de   tutela, parte del reconocimiento que   la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar   las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia   judicial, no es en ningún caso absoluta. Por tratarse de una atribución reglada,   emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra   limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los   valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado   Social de Derecho”.    

3.10. La jurisprudencia de esta Corporación[19] ha establecido una   serie de situaciones en las que una providencia judicial presenta un defecto   sustantivo. Tales eventos fueron consolidados en la sentencia SU-817 de 2010[20] en los siguientes   términos:    

“Por último, el defecto sustantivo se presenta, entre   otras hipótesis, (i) cuando la decisión cuestionada se funda en una norma   indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, (ii) cuando la decisión se   fundamenta en normas   inexistentes o inconstitucionales, (iii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le   reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se   hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes   que han definido su alcance, es contraevidente (interpretación contra legem) o   claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes   (irrazonable o desproporcionada)[21], (iv) cuando la   interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones   aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación   sistemática, (v) cuando la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por   ende inaplicada o (v) cuando a pesar de que la norma en cuestión está vigente y   es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó[22].    

Defecto sustantivo por interpretación irrazonable[23].   Reiteración de jurisprudencia    

3.11. La interpretación de la ley que es efectuada por   los operadores judiciales al resolver un caso sometido a su estudio, constituye   la expresión de independencia y de autonomía judicial. Estos postulados,   garantizan que los jueces adopten decisiones judiciales sin que influyan   aspectos que lo lleven a apartarse del ordenamiento jurídico al cual se   encuentran sometidas sus decisiones (artículo 230 Superior).    

En términos de la sentencia T-1031 de 2001[24]: “La actividad de   dictar justicia, tarea encomendada a la administración de justicia, no supone la   mecánica e irreflexiva aplicación de la norma al caso concreto. Por el   contrario, exige del juez una labor hermenéutica que de sentido a la norma y, a   partir de ello, considere la situación fáctica.  Para la realización de   este ejercicio hermenéutico, el juez ha de estar rodeado de algunas garantías,   que corresponden a su independencia (pretensión de neutralidad y ausencia de   inherencias horizontales –frente a las otras ramas del poder-) y autonomía   (ausencia de inherencias verticales –libertad frente al superior), que han   tenido consagración constitucional apropiada”.    

3.12. En armonía con lo anterior, esta Corporación en   la sentencia T-1031 de 2001[25]  concluyó que, en primera medida, la razonabilidad de la interpretación efectuada   por un juez se determina a partir del respeto por la Constitución. En este   sentido, expresó lo siguiente: “Debe   advertirse que esta corporación ha señalado que toda actuación estatal, máxime   cuando existen amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna manera se   puede asimilar la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo razonable.   Lo razonable está condicionado, en primera medida, por el respeto a la   Constitución”.    

3.13. La Corte Constitucional ha reconocido que la   interpretación irrazonable es una de las hipótesis más restrictivas en la que se   puede configurar un defecto sustantivo. Desde iniciales pronunciamientos[26] esta Corporación ha   señalado, que en principio el juez de tutela no puede intervenir en las   competencias del juez ordinario para modificar la forma como interpretó y aplicó   una norma en la solución del caso concreto sometido a su estudio. Al respecto en   la sentencia T-001 de 1999 expresó lo siguiente:    

“La vía de hecho -excepcional, como   se ha dicho- no puede configurarse sino a partir de una ruptura flagrante,   ostensible y grave de la normatividad constitucional o legal que rige en la   materia a la que se refiere el fallo. Por tanto, mientras se apliquen las   disposiciones pertinentes, independientemente de si otros jueces comparten o no   la interpretación acogida por el fallador, no existe la vía de hecho,   sino una vía de Derecho distinta, en sí misma respetable si no carece de   razonabilidad. Esta, así como el contenido y alcances de la sentencia proferida   con ese apoyo, deben ser escrutados por la misma jurisdicción y por los   procedimientos ordinarios, a través de los recursos que la ley establece y no,   por regla general, a través de la acción de tutela”.    

3.14. Frente a ello, la Corte Constitucional en la   Sentencia T- 1031 de 2001[27]  estableció que la autonomía e independencia judicial, que se materializa a   través de la libertad de interpretación y aplicación de una norma efectuada por   un juez ordinario para resolver un caso concreto, “están condicionados, al   igual que todo el conjunto de las acciones del Estado, por el principio de   razonabilidad. Una interpretación legal que de manera manifiesta vaya en contra   del ordenamiento jurídico, en detrimento de los derechos fundamentales de las   personas no constituye un ejercicio de la autonomía, sino, una decisión ultra o   extra vires, es decir, desviación de su juridicidad”.     

3.15. De la misma manera, esta Corporación en la   sentencia C-1026 de 2001[28]  precisó la existencia de “algunos mandatos de índole hermenéutico para los   funcionarios judiciales”, que ineludiblemente guían y limitan la actividad   interpretativa de los jueces de la República. En este sentido señaló:    

“7- En primer lugar, tal y como se ha reiterado en   varias oportunidades, está el principio de interpretación conforme, según el   cual todos los mandatos del ordenamiento jurídico se deben interpretar de forma   tal que su sentido guarde coherencia con las disposiciones constitucionales.   Ello implica varias cosas: primero, que toda interpretación que no sea conforme   a la Constitución, debe ser descartada; segundo, que ante dos interpretaciones   posibles de una norma, el juez se debe inclinar por aquella que, en forma   manifiesta, resulte más adecuada a los mandatos superiores; tercero, que en caso   de dos o más interpretaciones que sean, en principio, igualmente   constitucionales, el juez, en ejercicio de su autonomía funcional, deberá   escoger en forma razonada aquella que considere mejor satisface los dictados del   constituyente en el caso concreto.    

8- También esta Corte ha señalado que la autonomía que   la Carta “reconoce a la interpretación legal o judicial tiene como límite la   arbitrariedad y la irrazonabilidad de sus respectivos resultados” (sentencia   C-301/93); esto es, los frutos del ejercicio hermenéutico deben ser razonables.   En este sentido, expresó la Corporación que “cuando el efecto de la   interpretación literal de una norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a   la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar   de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben   ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido   razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento   jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalista”.    

3.16. Bajo los anteriores presupuestos, la Sala Novena   de Revisión en la sentencia T-1093 de 2012[29]  concluyó dos hipótesis en las cuales se configura el defecto sustantivo por   interpretación irrazonable: “(i) cuando le   otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que ésta no tiene   (contraevidente), es decir, deriva interpretativamente una norma jurídica que no   se desprende del marco normativo que ofrece la disposición aplicable al caso,   vulnerando de esta manera el principio de legalidad. En otras palabras, se trata   de una hipótesis en la cual se arriba a una norma jurídica cuya adscripción a la   disposición de la que se pretende su derivación no es posible por   contrariar los principios básicos de la lógica y las reglas de la experiencia o,   (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una   interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las   varias opciones que ofrece, pero que en realidad (ii.1) contraviene postulados   de rango constitucional o (ii.2) conduce a resultados desproporcionados”.    

3.17. Frente al primer escenario, la Corte   ha dicho que   para que sea factible concluir que a la ley se le ha otorgado un sentido   contraevidente, las fallas en la interpretación de la ley aplicable al caso, han   de ser protuberantes[30].   “Es decir, no se trata de una simple discrepancia dogmática respecto   de la opción interpretativa acogida por la autoridad judicial, sino que la misma   ha de ser manifiestamente irrazonable, sin sentido, consecuencia de una   desviación protuberante del derecho[31]”    

3.18. El segundo escenario, está caracterizado por una   mayor incidencia del desconocimiento de la Constitución, dado que la   interpretación de la ley se traduce en defecto sustantivo cuando en el proceso   interpretativo se dejan de tomar en cuenta contenidos superiores, que a la luz   del caso concreto han debido guiar ese proceso y condicionar su resultado.    

Al respecto, la   sentencia T-773 de 2011[32],   a partir del análisis efectuado a la jurisprudencia de la Corte Constitucional,   en particular a las sentencias C-1026   de 2001 y T-191 de 2009 manifestó que esta segunda hipótesis se encuentra ligada   con el “criterio hermenéutico de interpretación conforme”. En concreto,   señaló:    

“Como puede   apreciarse, esta causal se encuentra íntimamente ligada con el criterio   hermenéutico de interpretación conforme, según el cual, “la interpretación de la   totalidad de los preceptos jurídicos debe hacerse de tal manera que se encuentre   en armonía con las disposiciones constitucionales[33]”.   En esa dirección, la Sala Tercera de Revisión en sentencia T-191 de 2009   manifestó lo siguiente: “Así pues, el principio de interpretación conforme   encuentra su fundamento en la supremacía y jerarquía normativa máxima de la   Constitución Nacional, a partir de cuya premisa se deriva que toda   interpretación jurídica debe arrojar un resultado que no sólo no debe ser   contrario, ni solamente permitido, sino más allá debe estar ajustado a la   Constitución Nacional”.    

3.19. De otra parte, la jurisprudencia   constitucional ha desarrollado medidas que debe adoptar el juez constitucional   cuando se configura el defecto sustantivo por causa de una interpretación   irrazonable en cualquiera de las dos hipótesis desarrolladas. En este sentido,   la citada sentencia T-1045 de 2008 expresó:    

“Cuando la   tutela procede en razón del defecto sustantivo que, derivándose de la   interpretación de la ley aplicable al caso, tiene su origen en cualquiera de los   motivos genéricos hasta aquí reseñados, la reparación que se ordena para   restablecer los derechos conculcados varía de acuerdo con el motivo que se haya   configurado.    

En efecto,   cuando el defecto sustantivo tiene su origen en una lectura errónea de la ley   que de ningún modo es susceptible de adscripción a su contenido normativo, se   impone la corrección del yerro protuberante a fin de restablecer los derechos   violados por la aplicación de un sentido carente de plausibilidad y, en cambio,   cuando desde la perspectiva estrictamente legal la lectura es posible, pero ha   fallado la conexión con los contenidos constitucionales, lo que se impone es   adecuar el proceso interpretativo y establecer el vínculo con los contenidos   superiores pertinentes para que se produzcan las consecuencias favorables a la   vigencia de los derechos conculcados por la ausencia de la indispensable   interpretación sistemática de la ley y de la Constitución”.    

4. Normatividad que regula el acceso al   reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por muerte en simple actividad y   de la asignación de retiro respecto de los miembros del Nivel Ejecutivo de la   Policía Nacional.    

4.1. La pensión de sobrevivientes constituye   una prestación pensional establecida por el legislador para proteger a los   beneficiarios del trabajador frente a la contingencia de su muerte y evitar que   su deceso ocasione un cambio repentino de las condiciones económicas necesarias   para garantizar la subsistencia del respectivo núcleo familiar.    

4.2. Cuando el trabajador que fallece es un   miembro de la Policía Nacional el régimen aplicable[34] al reconocimiento de la   pensión de sobrevivientes corresponde al establecido en la Ley 923 del 30 de   diciembre 2004 que en el artículo 3º estableció los requisitos mínimos que deben   observase para tal efecto. El texto de este precepto es el siguiente:    

“Artículo 3. El régimen de asignación de   retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de   sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la   Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como   mínimo los siguientes elementos:    

(…) 3.6. El derecho para acceder a la   pensión de sobrevivientes, así como    

su monto, será fijado teniendo en cuenta   criterios diferenciales de acuerdo    

con las circunstancias en que se origine la   muerte del miembro de la  Fuerza Pública y el monto de la pensión en ningún caso   podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables   para la asignación de retiro en el evento de la muerte en combate, en actos   meritorios del servicio o en misión del servicio. En el caso de muerte   simplemente en actividad el monto de la pensión no podrá ser inferior al   cincuenta por ciento (50%) cuando el miembro de la Fuerza Pública tenga quince   (15) o más años de servicio al momento de la muerte, ni al cuarenta por ciento   (40%) cuando el tiempo de servicio sea inferior. Solo en el caso de muerte   simplemente en actividad se podrá exigir como requisito para acceder al derecho,   un tiempo de servicio que no sea superior a un (1) año a partir de la fecha en   que se  termine el respectivo curso de formación y sea dado de alta en la   respectiva carrera como miembro de la Fuerza Pública….” (negrilla fuera del   texto original)    

“Artículo 29. Muerte en simple actividad. A   la muerte en simple actividad de un Oficial, Suboficial, Agente o del personal   que ingrese al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional a partir de la entrada en   vigencia del presente decreto, con un (1) año o más de haber ingresado al   escalafón, por causas diferentes a las enumeradas en los artículos anteriores,   sus beneficiarios en el orden y proporción establecidos en el artículo 11 del   presente decreto tendrán derecho a partir de la fecha del fallecimiento, a que   por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual, reconocida por la   Dirección General de la Policía Nacional, la cual será liquidada y cubierta   en la misma forma de la asignación de retiro de acuerdo con el grado y tiempo de   servicio del causante.    

Cuando el Oficial, Suboficial, Agente o   miembro del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, falleciere sin tener el   tiempo requerido para la asignación de retiro, la pensión será liquidada en un   porcentaje equivalente al cuarenta por ciento (40%) de las partidas computables.    

Parágrafo 1°. A la muerte de un miembro del   Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo a la fecha de entrada   en vigencia del presente decreto, con un (1) año o más de haber ingresado al   escalafón, por causas diferentes a las enumeradas en los artículos anteriores,   sus beneficiarios en el orden y proporción establecida en el artículo 11 del   presente decreto, tendrán derecho a partir de la fecha del fallecimiento, a que   por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual, reconocida por la   Dirección General de la Policía Nacional, la cual será liquidada y cubierta en   la misma forma de la asignación de retiro de acuerdo con el grado y tiempo de   servicio del causante.    

Cuando el miembro del Nivel Ejecutivo de la   Policía Nacional, falleciere sin tener derecho a asignación de retiro la pensión   será liquidada en un porcentaje equivalente al cuarenta por ciento (40%) de las   partidas computables.    

Parágrafo 2°. La Dirección General de la   Policía Nacional reconocerá de conformidad con lo dispuesto en este artículo,   las pensiones establecidas en el artículo 6° de la Ley 923 del 30 de diciembre   de 2004.    

4.4. Conforme a la normatividad señalada   anteriormente, la pensión de sobrevivientes se reconoce y liquida bajo los   mismos parámetros establecidos para el reconocimiento de la asignación de   retiro. Es decir, que el artículo 29 del Decreto 4433 de 2004 hace una remisión   a la normatividad que regula el acceso a la asignación de retiro. Por lo tanto,   resulta necesario analizar los presupuestos que deben cumplirse para acceder    esta prestación.    

4.5. La asignación de retiro es una prestación que se   asimila a la pensión de vejez otorgada a los trabajadores que se rigen bajo la normatividad de la Ley 100   de 1993, que permite a los miembros de la fuerza pública, continuar percibiendo un   ingreso económico en el evento de que se produzca su desvinculación laboral por   alguna de las siguientes causas: el llamamiento a calificar servicios, la   voluntad de la Dirección General, la disminución de la capacidad psicofísica,   por solicitud propia o en caso de que sean destituidos[35].    

4.6. Los requisitos para acceder a esta prestación han   sido establecidos en el ordenamiento jurídico a través de distintas normas que   regulan el sistema de seguridad social de las instituciones que conforman la   fuerza pública: Fuerzas Militares y Policía Nacional. De acuerdo con la materia   del caso que se examina, la Sala abordará únicamente el desarrollo normativo en   torno al reconocimiento de esta prestación para quienes pertenecen al Nivel   Ejecutivo de la Policía Nacional.    

Es importante precisar, que el nivel ejecutivo fue   creado mediante la Ley 180 de 1995 y desde entonces se establecieron las   condiciones para el reconocimiento de las prestaciones sociales a las que pueden   acceder los miembros de dicha categoría.  Sin embargo, antes de la instauración   de la carrera del Nivel Ejecutivo, la Policía contaba con tres carreras de   personal uniformado: oficiales, suboficiales y agentes. El Nivel Ejecutivo,   suprimió las carreras de suboficiales y agentes y las consolidó en una sola.    

4.7. De acuerdo con lo anterior, a continuación la Sala   desarrollará las normas que han regulado el acceso al reconocimiento de la   asignación de retiro respecto de quienes conformaron las carreras de   suboficiales y agentes de la Policía Nacional, así como del Nivel Ejecutivo.    

4.7.1. El artículo 2º de Ley 75 de 1945 estableció la   posibilidad de que los oficiales, suboficiales y agentes que se retiraran   voluntariamente o fueran retirados después de haber cumplido 15 años de   servicio, tendrían derecho a una asignación mensual de retiro equivalente al 50%   del último salario devengado. Este monto, aumentaría un 3% por cada año   adicional, sin exceder de 75% del último sueldo.      

4.7.2. El artículo 101 del Decreto 501 de 1955 dispuso,   que podrían acceder a la asignación de retiro “Los   Suboficiales de las Fuerzas Militares y marinería de la Armada Nacional que sean   retirados del servicio activo después de diez (10) años de servicio por voluntad   del Gobierno, por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado o por   incapacidad profesional o después de quince (15) años de servicio por voluntad   propia” “equivalente al cincuenta por ciento (50%) del sueldo correspondiente a   su grado por los primeros diez (10) años de servicio, liquidados en la forma   prescrita en este Estatuto, la cual se aumentará en un cuatro por ciento (4%)   por cada año de servicio que exceda de los diez (10) sin que el total pueda   sobrepasar del ochenta y cinco por ciento (85%) de la asignación de actividad”.    

4.7.3. Decreto 1212 de 1990 reguló esta   prestación para los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional  en el   artículo 144 de la siguiente manera: “los oficiales y suboficiales de la   Policía Nacional que sean retirados del servicio activo después de quince (15)   años, por llamamiento a calificar servicios, o por mala conducta, por no asistir   al servicio por más de cinco (5) días sin causa justificada, o por voluntad del   Gobierno o de la Dirección General de la Policía Nacional, o por sobrepasar la   edad máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad   sicofísica, o por incapacidad profesional, o por conducta deficiente y los que   se retiren o sean separados con más de veinte (20) años de servicio, tendrán   derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que   por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les pague una   asignación mensual de retiro equivalente al cincuenta por ciento (50%) del monto   de los primeros años de servicio y un cuatro por ciento (4%) más por cada año   que exceda a los quince (15), sin que el total sobrepase del ochenta y cinco por   ciento (85%) de los haberes de actividad.    

4.7.4. Por su parte, el artículo 104 del   Decreto 1213 de 1990 estableció los requisitos para los agentes de la Policía   Nacional “retirados del servicio activo después de quince (15) años, por   disposición de la Dirección General, o por sobrepasar la edad máxima   correspondiente a su categoría, o por mala conducta comprobada, o por   disminución de la capacidad sicofísica, o por inasistencia al servicio y los que   se retiren a solicitud propia después de los veinte (20) años de servicio,   tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta,   a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les pague una   asignación mensual de retiro equivalente a un cincuenta por ciento (50%) del   monto de las partidas de que trata el artículo 100 de este Estatuto, por los   quince (15) primeros años de servicio y un cuatro por ciento (4%) más por cada   año que exceda de los quince (15) sin que el total sobrepase del ochenta y cinco   por ciento (85%) de los haberes de actividad.”.    

4.7.5. Posteriormente, cuando se creó el   nivel ejecutivo, el Presidente de la República profirió el Decreto 1091 de 1995   “mediante el cual se expidió el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para   el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional”. En torno al   reconocimiento de la asignación de retiro, este precepto estableció como   requisito acreditar 20 años de servicio y determinó que el monto de esta   prestación equivaldría al 75% del monto de las partidas de que trata el artículo   49 del mismo decreto. De la misma manera, determinó que ese valor aumentaría un   2% por cada año de servicio adicional, sin que en ningún caso pudiera sobrepasar   el 100% de las partidas computables.    

No obstante, este decreto fue declarado nulo   por el Consejo de Estado, Sección Segunda, mediante la sentencia del 14 de   febrero de 2007.    

4.7.6. En consecuencia, el Gobierno Nacional   expidió el Decreto 2070 de 2003 que regulaba, entre otros aspectos, la   asignación de retiro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. Sin embargo, la   Corte constitucional declaró inexequible este decreto mediante la sentencia   C-432 de 2004 al considerar que la materia regulada en el mismo era competencia   exclusiva del Congreso mediante la expedición de una ley marco.    

4.7.7. Bajo ese escenario, el Congreso de la   República expidió la Ley 923 de 2004 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y   criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen   pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de   conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la   Constitución Política”.    

En esta   ley, se facultó al Gobierno Nacional para fijar el régimen de la asignación de   retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de   sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la   Fuerza Pública de acuerdo con los “objetivos y criterios” determinados en   el artículo 3º dentro de los cuales interesa a la Sala destacar los siguientes:    

(i) “El   tiempo de servicio para acceder al derecho de asignación de retiro será mínimo   de 18 años de servicio y en ningún caso se exigirá como requisito para reconocer   el derecho un tiempo superior a 25 años”.    

(ii) “A   los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo a la fecha de entrada en   vigencia de la presente Ley, no se les exigirá como requisito para el   reconocimiento del derecho un tiempo de servicio superior al regido por las   disposiciones vigentes al momento de la expedición de esta Ley cuando el retiro   se produzca por solicitud propia, ni inferior a 15 años cuando el retiro se   produzca por cualquier otra causal”.    

4.7.8.   Así, el Presidente de la República expidió el Decreto 4433 de 2004  “por   medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los   miembros de la Fuerza Pública”. Para efectos del reconocimiento de la   asignación de retiro, en el artículo 25 estableció los siguientes requisitos   para los oficiales y el Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional:    

(i) Respecto de quienes ingresen al escalafón a partir   de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto y que sean retirados del   servicio activo después de 20 años, por llamamiento a calificar servicios, por   disminución de la capacidad psicofísica, o por voluntad del Gobierno, y los que   se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta   después de 25 años de servicio, se reconocerá la asignación de retiro en un   monto equivalente al 70% de las partidas computables. Este porcentaje aumentará   un 4% por cada año que exceda entre los 20 hasta los 24 años, sin que supere el   85%. De la misma manera, se estableció que este 85% aumentará un 2% por cada   año, sin que el total sobrepase 95%.    

(ii) Estos presupuestos aplican también a los uniformados que hayan cumplido 55   años de edad si son hombres y 50 años de edad si son mujeres o cuando el retiro   se produzca por solicitud propia, al cumplir 20 años de servicio.    

“El personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo que a   la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, sea retirado con veinte   (20) años o más de servicio por llamamiento a calificar servicios, o por   voluntad del Ministro de Defensa Nacional o del Director General de la Policía   por delegación, o por disminución de la capacidad psicofísica, y los que se   retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta   después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la   fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos   de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro   equivalente a un setenta y cinco por ciento (75%) del monto de las partidas de   que trata el artículo 23 de este decreto, por los primeros veinte (20) años de   servicio y un dos por ciento (2%) más, por cada año que exceda de los veinte   (20), sin que en ningún caso sobrepase el ciento por ciento (100%) de tales   partidas”.    

4.7.9. El parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004 fue declarado   nulo por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 12   de abril de 2012, dentro del trámite de la acción de simple nulidad. En esta   oportunidad se consideró que este precepto desconocía los límites fijados por el   Congreso de la República en la Ley 923 de 2004 al fijar un régimen    prestacional más gravoso para los suboficiales y agentes de la Policía Nacional   que se trasladaron al Nivel Ejecutivo pues aumentó de 15 a 20 años el requisito   para acceder al reconocimiento de esta prestación,  de esta manera, expresó   que el gobierno nacional excedió lo dispuesto en ley marco que debió servirle de   marco e invadió competencias legislativas en la medida que modificó lo referente   al tiempo mínimo para obtener la asignación de retiro de personal del nivel   ejecutivo que a la fecha de entrada en vigencia de la norma se encontraba en   servicio activo sin establecer un régimen de transición que respetara sus   expectativas legitimas.    

4.7.10. En consecuencia de lo anterior, el   Ministerio de Defensa Nacional expidió el Decreto 1858 de 2012 mediante el cual   fijó el régimen de transición para el personal homologado del Nivel Ejecutivo de   la Policía Nacional. Para tal efecto, estableció en el artículo 1º, que el   personal que ingresó voluntariamente al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional   antes del 01 de Enero de 2005, siendo Suboficiales o Agentes, “tendrán   derecho cuando sean retirados de la Institución después 15 años de servicio por   llamamiento a calificar servicios, por voluntad de la Dirección General o por   disminución de la capacidad psicofísica y los que se retiren a solicitud propia   o sean retirados o separados en forma absoluta o destituidos después de los   veinte (20) años de servicio, a partir de la fecha en que terminen los tres (3)   meses de alta, por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les   pague una asignación mensual de retiro equivalente a un cincuenta por ciento   (50%) del monto de las partidas de que trata el artículo 3 del presente decreto,   por los quince (15) primeros años de servicio, un cuatro por ciento (4%) más por   cada año que exceda de los quince (15) hasta cumplir los diecinueve (19) años y   un nueve por ciento (9%) al cumplir los veinte (20) años de servicio. Así mismo   se incrementará en un dos por ciento (2%) por cada año que exceda de los veinte   (20), sin que en ningún caso sobrepase el cien por ciento (100%) de tales   partidas”.    

4.8. En síntesis, para resolver una   solicitud de reconocimiento de pensión de sobreviviente a los beneficiarios de   un miembro del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, la entidad que tiene a   cargo el reconocimiento de dicha prestación, debe determinar en primer lugar, si   el causante cumplía los requisitos para acceder a la asignación de retiro y en   caso que así sea, liquidarla bajo los mismos parámetros. En caso contrario, el   monto de la pensión corresponderá al 40% del monto de las partidas computables.    

                      

5. Los efectos en el tiempo de la declaratoria de   nulidad de un acto administrativo de contenido general.    

5.1. Los actos administrativos constituyen   la expresión unilateral de la voluntad de la Administración, dirigida a crear,   modificar o extinguir situaciones jurídicas generales de carácter abstracto e   impersonal y, de carácter particular y concreto respecto de una o varias   personas determinadas o determinables. A estos actos se les ha otorgado los   siguientes atributos: la presunción de legalidad, la ejecución oficiosa que   incluye la ejecutividad y la ejecutoriedad, la revocabilidad y la estabilidad.    

5.2. En efecto, los actos administrativos   integran el ordenamiento jurídico sin necesidad de que exista un pronunciamiento   judicial o administrativo que determine si el mismo se encuentra o no ajustado a   derecho  (presunción de legalidad). Sin embargo, cuando se configuran las   causales de anulación previstas en el código administrativo para el efecto, es   posible acudir a la jurisdicción administrativa a través de los medios de   control previstos en los artículos 137 y 138 del CPACA para pedir que se declare   la nulidad o la nulidad y el restablecimiento del derecho del respectivo acto   administrativo.    

5.3. Actualmente, el medio de control de   simple nulidad se encuentra regulado en el artículo 137 del CPACA que establece   la posibilidad de que “toda persona” pueda acudir a la jurisdicción   administrativa para pedir la nulidad de un acto administrativo de contenido   general y abstracto y excepcionalmente uno de carácter particular, cuando se   configuren las siguientes causales: (i) la infracción de las normas en que   deberían fundarse, (ii) la incompetencia del funcionario u órgano que lo expide,   (iii) la expedición irregular, (iv) desconocimiento del derecho de audiencia y   defensa, (v) falsa motivación o desviación de poder[36].    

5.4.   Para abordar el estudio de los efectos de las sentencias que declaran la nulidad   de un acto administrativo general y abstracto, la Sala considera pertinente   referirse en primer lugar a la finalidad que persigue este mecanismo judicial,   que radica en la necesidad de “mantener el imperio del orden jurídico y   restablecerlo cuando haya sido vulnerado[37]”.    

Al   respecto, esta Corporación en la sentencia T-513 de 1994[38]  se refirió a la importancia de que el ordenamiento jurídico prevea la   posibilidad de acudir a la jurisdicción administrativa para pedir que se declare   la nulidad de un acto administrativo de contenido general y abstracto, en los   siguientes términos:    

“A   través de dicha acción se garantiza el principio de legalidad que es   consustancial al Estado Social de Derecho que nuestra Constitución   institucionaliza y se asegura el respeto y la vigencia de la jerarquía   normativa. Dicha jerarquía, cuya base es la Constitución, se integra además con   la variedad de actos regla, que en los diferentes grados u órdenes de   competencia son expedidos por los órganos que cumplen las funciones estatales,   en ejercicio de las competencias constitucionales y legales de que han sido   investidos formal, funcional o materialmente”.    

5.5. El  Consejo de Estado ha determinado   que las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo tienen   efectos “ex tunc”, es decir desde la expedición del mismo, en la medida   que así se posibilita el restablecimiento del orden jurídico cuando haya   resultado vulnerado por la vigencia del respectivo acto.    

La explicación de esta tesis se ha dado, por   ejemplo, cuando se ha pronunciado sobre la legalidad de actos administrativos   que al momento del pronunciamiento respectivo, ya han sido derogados y que a   pesar de ello, el Consejo de Estado consideró la necesidad de determinar la   legalidad o ilegalidad del mismo en consideración a que la derogatoria de un   acto administrativo no reestablece la vulneración del orden jurídico que se haya   dado como consecuencia de la ejecución del mismo.    

En este sentido, en un pronunciamiento del   14 de enero de 1991[39]  la Sección Tercera del Consejo de Estado estableció la importancia de   diferenciar entre los efectos de derogar un acto administrativo y declararlo   nulo, en la medida que la derogatoria no restablece “per se” el orden   jurídico que pudo resultar vulnerado, sino acaba con su vigencia, circunstancia   que produce efectos hacía el futuro.    

Ello, “porque resulta que un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue   amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante   pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que   efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino   la decisión del juez que lo anula, lo declara ajustado a derecho. Ello, además,   se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria   surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la   norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab – initio,   restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad”.    

Conviene destacar que   en esta oportunidad, el Consejo de Estado también expresó la necesidad de   restablecer la ilegalidad de los actos administrativos de contenido particular   que se hayan expedido bajo la vigencia del acto general declarado nulo, en   consideración a que “las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de una   norma ilegal, seguramente serán también ilegales, independientemente de la   vigencia de esta última, o, a contrario sensu, serán legales si ella lo es   también. Pero, como en uno u otro evento ambas están amparadas  por la   presunción de legalidad, la cual no podría ser controvertida en el evento    de una norma derogada, el resultado  de  lo anterior será   necesariamente el de imposibilitar el juzgamiento objetivo del acto particular   de que se trate”.    

5.6. Esta posición ha sido reiterada por el   Consejo de Estado en distintos pronunciamientos[40]. En  aquellos,   además se ha considerado que los efectos de la anulación de un acto   administrativo no afectan situaciones jurídicas consolidadas. Así, en la   sentencia del 21 de marzo de 2012[41]  que declaró la nulidad del numeral 5º literales a), b) y c) y del parágrafo del   numeral quinto (5º) del artículo primero (1º) de la resolución 03662 del 13 de   agosto de 2007, del numeral sexto (6º) del artículo primero (1º) y de los   artículos décimo segundo y décimo cuarto de la misma la resolución, expedida por   el Director General de Instituto Nacional de Vías, “por la cual se establece   el procedimiento para la imposición de sanciones y se señalan las causales y   cuantías para hacer efectiva la cláusula de multas en los contratos celebrados   por el Instituto Nacional de Vías” estableció que los efectos de esta   providencia se retrotraían a la expedición del acto anulado (efectos ex tunc)   sin embargo advirtió “que las situaciones individuales y concretas de   carácter definitivo que se hayan producido en vigencia del acto que se declara   nulo, gozan de presunción de legalidad”.    

5.7. Entonces, si de acuerdo con anterior   los efectos de la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo a   pesar de ser retroactivos no afecta situaciones consolidadas, surge el siguiente   interrogante: ¿cuáles son esas situaciones debe proteger el poder judicial de   los efectos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de contenido   general y abstracto?    

La respuesta a este interrogante deberá   resolverse a la luz del principio de favorabilidad en materia de seguridad   social consagrado en el artículo 53 Superior y del respeto de los derechos   adquiridos que hace referencia a “aquellas   situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el   imperio de una ley y, por lo mismo, han instituido en favor de sus   titulares un derecho subjetivo que debe ser   respetado[42]”.    

El   principio de favorabilidad resulta aplicable cuando se demuestra la   existencia de una duda seria y objetiva al momento de elegir entre dos o más   normas (o interpretaciones de las mismas) que resultan aplicables ante la   materialización de un mismo supuesto de hecho, y que implica que el juez tiene   la obligación de optar, previo despliegue de la carga argumentativa y   demostrativa correspondiente, por aquella que permite garantizar, en mayor   medida, los derechos de los trabajadores.    

De   ahí entonces, que las situaciones jurídicas consolidadas que deben protegerse de   los efectos de la nulidad de un acto administrativo general, corresponde a todas   aquellas que se crearon en vigencia del acto declarado nulo y que proporcionan   un mayor beneficio. Es decir, que aquellas situaciones consolidadas en vigencia   del acto expulsado del ordenamiento jurídico pero que constituyen un perjuicio   para el particular por la ilegalidad del mismo deben correr la misma suerte del   acto anulado, pues esta es la manera de restablecer la vulneración del   ordenamiento jurídico que se produjo por causa de la ejecución del acto anulado.    

5.8. En suma, la nulidad de   un acto administrativo de contenido general tiene efectos retroactivos, pues esa   circunstancia constituye el camino que permite restablecer el ordenamiento   jurídico que haya resultado vulnerado por causa de la vigencia del acto   expulsado del ordenamiento jurídico. De acuerdo con ello, se excluyen de tales   efectos, las situaciones jurídicas consolidadas siempre y cuando las mismas   constituyan un beneficio para el destinatario del respectivo acto   administrativo.    

III. CASO CONCRETO    

1.   En el presente caso, la señora María Paulina Soto Martínez y su hija Paula   Lorena Chaparro Soto formularon acción de tutela contra la Sección Segunda,   Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Policía Nacional,   al considerar que estas entidades vulneraron sus derechos fundamentales al   debido proceso, al negarle el reconocimiento del reajuste de la pensión de   sobrevivientes en un porcentaje equivalente al 58% de las partidas computables.   Ello, en el marco de las siguientes circunstancias:    

(i)   Conforme a lo establecido en el artículo 29 del Decreto 4433 de 2004, la pensión   de sobrevivientes se reconoce y se liquida bajo los mismos parámetros   establecidos en el ordenamiento jurídico respecto de la asignación de retiro y,   en caso de que no se cumplan estos presupuestos, el monto de la pensión   corresponderá al 40% de las partidas computables.    

De   acuerdo con ello, la pensión de sobrevivientes fue reconocida a los   beneficiarios del señor Mario Chaparro Chaparro mediante Resolución No 004 del   22 de enero de 2007, en un porcentaje equivalente al 40% de las partidas   computables. Ello, en consideración a que el causante al momento de su muerte no   cumplía con los requisitos para acceder a la asignación de retiro establecidos   en el parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004 (20 años o más de   servicio) en la medida que se acreditaron 16 años y tres meses de servicio.    

(ii) En consideración a que el parágrafo 2º  del artículo 25 del Decreto   4433 de 2004 fue declarado nulo por el Consejo de Estado mediante sentencia del   12 de abril de 2012 por haber desconocido las previsiones contenidas en la Ley   923 de 2004 que debió servirle de marco y, que en consecuencia el gobierno   nacional expidió el Decreto 1858 de 2012 a través del cual, se estableció un   régimen de transición para el acceso al reconocimiento de la asignación de   retiro respecto del personal que ingresó al nivel ejecutivo antes del 1 de marzo   de 2005 (15 años de servicio en un porcentaje equivalente al 50% el cual se   incrementa 4% por cada año adicional), las accionantes solicitaron a la Policía   Nacional el reajuste de la pensión de sobrevivientes en un porcentaje   equivalente al 58% de las partidas computables[44].    

(iii) La Policía Nacional negó aquella solicitud bajo el argumento de que, a su   juicio, los efectos de la declaratoria de nulidad del mencionado precepto, no   son retroactivos. En razón a ello, las accionantes promovieron acción de nulidad   y restablecimiento del derecho contra el oficio expedido por la entidad   accionada para rechazar dicha petición.    

(iv) En primera instancia, el Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá   declaró la nulidad del oficio NS-2012-015088 a través del cual se negó el   reajuste pensional y, como restablecimiento del derecho dispuso que se   reliquidara la pensión de sobrevivientes en un porcentaje equivalente al 54% de   las partidas computables conforme a lo establecido en el Decreto 1213 de 1990.   Ello, en consideración a que con la expulsión del ordenamiento jurídico del   parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004 se restableció el vigor de   la normatividad que estaba vigente al momento de la expedición del mismo, esto   es: el Decreto 1213 de 1990 que establece como requisito para acceder al   reconocimiento de la asignación de retiro, 15 años de servicio, cuyo monto   pensional equivaldría al 50% de las partidas computables, que se incrementa un   4% por cada año adicional.    

(v)   Sin embargo, en segunda instancia, mediante providencia del 9 de julio de 2015,   la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca   revocó la decisión de primera instancia al considerar que la declaratoria de   nulidad del parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004 no afecta el   reconocimiento de la pensión de sobrevivientes reconocida a las accionantes   mediante la Resolución No 004 de 2007, pues dicha prestación se encuentra   regulada por el artículo 29 de ese mismo decreto, el cual se encuentra vigente.    

2.   La acción de tutela fue fallada en primera instancia, por la Sección Cuarta del   Consejo de Estado mediante sentencia del 21 de enero de 2016 que concedió el   amparo del derecho al debido proceso y en consecuencia dejó sin efecto la   sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca. Lo anterior en consideración a que, a su juicio,   la sentencia atacada adolece de defecto sustantivo al fundarse en una norma   inaplicable al caso concreto al aplicar los presupuestos que regulan el acceso a   la asignación de retiro establecidos en una norma que fue declarada nula por el   Consejo de Estado. Expresó, que si bien es cierto la pensión de sobrevivientes   se encuentra regulada en el artículo 29 del Decreto 4433 de 2004 que se   encuentra vigente, el mismo hace una remisión a la norma expulsada del   ordenamiento jurídico (parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004).    

3.    No obstante, esta decisión fue revocada por la Sección Quinta del Consejo de   Estado al considerar que aunque la sentencia que declaró la nulidad del   parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004 tiene efectos “ex tunc”   los mismos se retrotraen al pasado pero no afectan situaciones jurídicas   consolidadas como es el caso del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes   reconocido a las accionantes mediante resolución No 004 de 2007.      

4.   Para abordar el estudio del caso concreto, la Sala (i) verificará el   cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela contra   providencias judiciales conforme a las consideraciones de esta providencia.   Superado este estudio, (ii) analizará si la Sección Segunda, Subsección D del   Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al despachar desfavorablemente las   pretensiones de las accionantes, incurrió en defecto sustantivo por   interpretación irrazonable, al decidir con base en una regla jurisprudencial que   (a) desconoce mandatos superiores y (b) produce efectos desproporcionados sobre   la integridad del ordenamiento jurídico y sus destinatarios.    

Verificación del cumplimiento de las causales genéricas de procedencia de la   acción de tutela contra providencias judiciales.    

5.  Que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia   constitucional.      

El   asunto planteado a esta Corporación tiene relevancia constitucional porque hace   referencia a la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a   la seguridad social, al mínimo vital y a la aplicación del principio de   favorabilidad en materia de seguridad social de las señoras María Paulina Soto   Martínez y Paula Lorena Chaparro Soto.    

6.  Que se hayan identificado plenamente los derechos vulnerados y los hechos   vulneratorios de los mismos.    

Las   accionantes identificaron con claridad la manera como, en su criterio, la   entidad contra la que dirigió la acción de tutela, vulneró sus derechos   fundamentales. Así respecto de la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal   Contencioso Administrativo de Cundinamarca  se refirieron a que la misma   desconoció el debido proceso al aplicar en la solución del caso concreto una   norma declarada nula por el Consejo de Estado, esto es el parágrafo 2º del   artículo 25 del Decreto 4433 de 2004.    

7. Que la actuación haya respetado el principio   de inmediatez.    

El   presente asunto cumple con este requisito pues entre la expedición de la   sentencia acusada y la radicación de la acción de tutela, transcurrieron dos   meses y seis días.    

8.  Que se haya cumplido con el principio de subsidiariedad, y que la   irregularidad procesal que se alegue tenga un efecto directo sobre la decisión   de fondo que se impugna.    

Encuentra la Corte, que durante el trámite de la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho promovida por la señora María Paulina Soto Martínez   y su hija Paula Lorena Chaparro Soto se agotaron los recursos ordinarios y   extraordinarios dispuestos en el ordenamiento jurídico para controvertir la   negativa de la Policía Nacional al reajuste de la pensión de sobrevivientes.    

10.  Que no se trate de una sentencia de tutela.    

Este requisito se cumple, pues la acción constitucional ataca la sentencia   proferida por la sección segunda, subsección D del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca.    

Constatación del defecto sustantivo en   la sentencia objeto de la acción de tutela.    

11.   Superado el estudio de los requisitos generales de procedibilidad de la acción   de tutela contra providencias judiciales, analizará la Corte si la   Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al   despachar desfavorablemente las pretensiones de las accionantes, incurrió en   defecto sustantivo por interpretación irrazonable, al decidir con base en una   regla jurisprudencial que (a) desconoce mandatos superiores y (b) produce   efectos desproporcionados sobre la integridad del ordenamiento jurídico y sus   destinatarios.    

12. La Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca desestimó las pretensiones de la señora María Paulina Soto Martínez   y de su hija Paula Lorena Chaparro Soto al considerar que la pensión de   sobrevivientes que fue reconocida a las accionantes mediante resolución No 004   de 2007 se fundamenta en la aplicación del artículo 29 del Decreto 4433 de 2004   (presupuestos de la pensión de sobrevivientes) y no en el parágrafo 2º del   artículo 25 del Decreto 4433 de 2004 (presupuestos de la asignación de retiro   nivel ejecutivo) que fue declarado nulo por el Consejo de Estado mediante   sentencia del 12 de abril de 2012. De acuerdo con ello, a su juicio, el efecto   de la nulidad de este precepto no tuvo injerencia en el reconocimiento de dicha   prestación pensional.    

13. Frente a ese argumento, la Sala   considera que desconoce la remisión normativa que hace el artículo 29 de Decreto   4433 de 2004 (presupuestos para acceder al reconocimiento de la pensión de   sobrevivientes por muerte en simple actividad) al parágrafo 2º del artículo   25 del Decreto 4433 de 2004 (requisitos para el reconocimiento de la   asignación de retiro) al señalar que “a la muerte de un miembro del Nivel   Ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo (…) sus beneficiarios en el   orden y proporción establecida en el artículo 11 del presente decreto, tendrán   derecho a partir de la fecha del fallecimiento, a que por el Tesoro Público se   les pague una pensión mensual, reconocida por la Dirección General de la Policía   Nacional, la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la   asignación de retiro de acuerdo con el grado y tiempo de servicio del causante”   (negrilla fuera del texto original) y que en caso de no cumplir tales   presupuestos, el monto de la pensión de sobrevivientes equivaldría al 40% de las   partidas computables.    

Entonces, resulta claro que el   parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004 sí influyó en el   reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor de los beneficiarios del   señor Mario Chaparro Chaparro. En efecto, el monto de esta prestación se definió   a partir de este precepto al momento de establecer que el causante no cumplía   con los requisitos para acceder a la asignación de retiro y por lo tanto,   conforme a lo dispuesto en el artículo 29 de aquella norma, la Policía Nacional   decidió liquidar la pensión de sobrevivientes en una suma equivalente al 40% de   las partidas computables.    

Bajo lo expuesto, una interpretación   razonable del caso bajo estudio debe considerar que, como quedó establecido en   el marco teórico de esta providencia (supra fundamento jurídico 5), los   efectos de la nulidad de un acto administrativo de contenido general se   retrotraen a la expedición del mismo restableciendo la vigencia de la   normatividad anterior, hasta que se expida un nuevo precepto. Es decir, debe   admitirse que con la expulsión del ordenamiento jurídico del parágrafo 2º del   artículo 25 del Decreto 4433 de 2004 resurgió el vigor del artículo 104 del   Decreto 1213 de 1990 que establecía los presupuestos para acceder a la   asignación de retiro antes de la entrada en vigencia del acto declarado nulo.    

En consecuencia, resulta válido el   argumento expuesto en la sentencia atacada en el sentido que la pensión de   sobrevivientes reconocida a las actoras se fundamenta en lo establecido en el   artículo 29 del Decreto 4433 de 2004, sin embargo resulta irrazonable, que se   desconozca la remisión normativa contenida en este precepto y por lo tanto, se   considere que la declaratoria de ilegalidad del parágrafo 2º del artículo 25 del   Decreto 4433 de 2004 (presupuestos para acceder a la asignación de retiro) no   tuvo injerencia en el reconocimiento de dicha prestación pensional.    

14. En este sentido, resulta acertada   la decisión la Sección Cuarta del Consejo de Estado en primera instancia   concedió el amparo del derecho al debido proceso de las actoras tras considerar   que la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca   incurrió en defecto sustantivo al resolver el caso concreto bajo una   interpretación “contraevidente o claramente irrazonable o desproporcionada”.  Ello, porque en su criterio dio un alcance interpretativo del artículo 29   del Decreto 4433 de 2004 que desconoce la remisión normativa establecida en ese   precepto al señalar que la pensión de sobrevivientes se liquidará bajo los   mismos parámetros establecidos en el ordenamiento jurídico para acceder a la   asignación de retiro y por ende, ignorando los efectos de la nulidad del   parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004 que recaen sobre el   reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor de las accionantes.    

15. En contraste, en segunda instancia   la Sección Quinta del Consejo de Estado se apartó de las anteriores   consideraciones al revocar el fallo de primera instancia. Aunque admitió la   remisión normativa contenida en el artículo 29 del Decreto 4433 de 2004 y   reconoció la retroactividad de los efectos de la sentencia que declaró la   nulidad del parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004 desde el   momento de su expedición, consideró que esta circunstancia no aplica a   situaciones jurídicas consolidadas como es el caso del pensión de sobrevivientes   que fue reconocida a las accionantes mediante resolución No 004 de 2007.    

Frente a ello, la Sala admite que los   efectos retroactivos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de   contenido general no pueden afectar situaciones jurídicas consolidadas, sin   embargo, como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado (supra   fundamento jurídico 5.4.) este principio no es absoluto y por lo tanto debe   determinarse en cada caso, cuáles son aquellas situaciones que deben excluirse.   Para tal efecto, deben considerarse los siguientes aspectos:    

(i) La finalidad que persigue la   nulidad de un acto administrativo de contenido general esto es: el   restablecimiento del orden jurídico vulnerado con la vigencia del acto declarado   nulo.    

El Consejo de Estado mediante   sentencia del 12 de abril de 2012 declaró la nulidad del parágrafo segundo del   artículo 25 del Decreto 4433 de 2004 tras constatar que este precepto desconocía   la ley marco en la que debía fundarse (Ley 923 de 2004) al fijar un régimen prestacional más gravoso para los   suboficiales y agentes de la Policía Nacional que se trasladaron al Nivel   Ejecutivo, en la medida que aumentó de 15 a 20 años de servicio, el requisito   para acceder al reconocimiento de la asignación de retiro.    

Entonces,   partiendo del argumento que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes   efectuado en favor de las accionantes mediante resolución No 004 de 2007 se   fundamentó en lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433   de 2004 en lo pertinente a la constatación del requisito de tiempo de servicio   del causante al momento de su muerte (20 años) el cual en el caso bajo análisis   no se cumplía ya que el señor Chaparro Chaparro llevaba 16 años y 3 meses   vinculado a la Policía Nacional y en consecuencia, el monto pensional   correspondió al 40% de las partidas computables, para la Sala resulta evidente   que la circunstancia que configuró la ilegalidad de aquél precepto (fijar un   régimen pensional más gravoso al aumentar el requisito de tiempo de servicio)   también afectó la legalidad del acto administrativo de reconocimiento de dicha   prestación pensional en lo pertinente al monto liquidado y por lo tanto, los   efectos de la nulidad deben extenderse a esta situación con el objeto de   restablecer el orden jurídico vulnerado con la vigencia del acto expulsado del   ordenamiento jurídico.    

(ii) Otro aspecto que es necesario   considerar para determinar si el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes   en favor de las accionantes constituye una situación jurídica consolidada y que   por ello deba excluirse de la aplicabilidad de los efectos de la declaratoria de   nulidad del parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, radica en la   verificación del beneficio que proporciona la misma a sus destinatarios. Es   decir, las situaciones jurídicas consolidadas que deben excluirse de los efectos   de la nulidad de un acto administrativo general son aquellas que resultan   favorables y no aquellas que por causa de la ilegalidad del acto declarado nulo   perjudican los intereses de sus titulares pues entonces no se estaría   materializando la finalidad que persigue el mecanismo de nulidad de actos   administrativos: el restablecimiento del orden jurídico vulnerado con la   vigencia del acto declarado nulo.    

De acuerdo con ello, resulta   irrazonable el argumento expuesto por el juez constitucional en segunda   instancia, al considerar que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes   efectuado por la Policía Nacional en favor de las actoras a través de la   resolución No 004 de 2007, constituye una situación jurídica consolidada  y que   por lo tanto, los efectos de la nulidad del parágrafo 2º del artículo 25 del   Decreto 4433 de 2004 no deben extenderse a esta circunstancia. Ello, porque las   condiciones en que se efectuó el reconocimiento de dicha prestación no   constituyen una situación favorable para el ejercicio de los derechos   fundamentales de las beneficiarias de dicha prestación que deba blindarse de los   efectos de la expulsión del ordenamiento jurídico del mencionado acto   administrativo, todo lo contrario, con la ilegalidad del mismo se afectó el   ejercicio del derecho a la seguridad social que se materializa a través de la   liquidación adecuada de la pensión de sobrevivientes.    

(i) El   artículo 29 del Decreto 4433 de 2004 establece los presupuestos para acceder al   reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por muerte en simple actividad   del uniformado. Para tal efecto, en el inciso primero se señala que dicha   prestación se reconocerá y liquidará bajo los mismos parámetros establecidos   para la asignación de retiro. Con ello, efectúa una remisión a las normas que   establecen estos presupuestos, que para la época en que se reconoció esta   prestación a las accionantes, se refiere al parágrafo 2º del artículo 25 del   Decreto 4433 de 2004.    

Asimismo en el inciso segundo de este precepto se establece que en caso de no   cumplirse los requisitos para el acceso a la asignación de retiro el monto de la   pensión de sobrevivientes, corresponderá al 40% de las partidas computables.    

(ii) De   acuerdo con ello, el parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004   influyó en perjuicio de los intereses de las accionantes, en el reconocimiento y   liquidación de la pensión de sobrevivientes. Ello, porque a partir de lo   establecido en este presupuesto, la Policía Nacional determinó que el causante   no cumplía los requisitos para el acceso a la asignación de retiro (20 años de   servicio) y por lo tanto, dispuso que el monto pensional correspondería al 40%   de las partidas computables.    

(iii)   Entonces, teniendo en cuenta que el parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto   4433 de 2004 fue declarado nulo mediante sentencia del 12 de abril de 2012 por   el Consejo de Estado en consideración a que fijó un régimen prestacional más   gravoso para los suboficiales y agentes que se habían vinculado voluntariamente   al Nivel Ejecutivo y a que desbordó los parámetros fijados por la ley en la que   debía fundarse (Ley 923 de 2003), los efectos de la declaratoria de nulidad se   retrotraen a la expedición del mismo y restablece la vigencia del Decreto 1213   de 1990 en situaciones jurídicas que aun siendo consolidadas se encuentran   fundamentadas en una norma ilegal y por lo tanto, vulneran el ejercicio de los   derechos fundamentales de sus destinatarios.    

(iv) En   este caso, se debe advertir que el reconocimiento de la pensión de   sobrevivientes surgió en vigencia del precepto expulsado del ordenamiento   jurídico y su ilegalidad generó un desconocimiento de los derechos fundamentales   de las accionantes, ya que de no haber aumentado el tiempo de servicio como   requisito para acceder al reconocimiento de la asignación de retiro, la actoras   hubieran podido acceder a una pensión de sobrevivientes en un monto superior al   50% de las partidas computables pues el causante a su muerte, llevaba 16 años y   3 meses vinculado a la Policía Nacional.    

17. En virtud de lo anterior, la Sala Novena de Revisión concluye   que la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca   incurrió en un defecto sustantivo al resolver el asunto sometido a su estudio   con base en una interpretación irrazonable que desconoce (i) la remisión   normativa que establece el artículo 29 del Decreto 4433 de 2004 al parágrafo 2º   del artículo 25 de la misma norma y (ii) los efectos negativos provocados por la   ilegalidad de este último en el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes   efectuado a través de la resolución No 004 de 2007 en favor de la señora María   Paulina Soto Martínez y de la joven Paula Lorena Chaparro Soto.    

18. A partir de las anteriores consideraciones, la Corte   Constitucional concederá el amparo del derecho al debido proceso solicitado por   la señora María Paulina Soto Martínez y la joven Paula Lorena Chaparro Soto. En   consecuencia, la Sala Novena de Revisión revocará el fallo  proferido por   la Sección Quinta del Consejo de Estado y en su lugar, confirmará la sentencia   expedida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado a través de la cual se   concedió el amparo del derecho al debido proceso de las accionantes y en   consecuencia dispuso dejar sin valor y efecto la sentencia proferida por la   Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro   del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora   Soto Martínez y la joven Chaparro Soto contra la Policía Nacional y dispuso que   dentro de los 30 días siguientes a la notificación de aquella providencia se   profiera un nuevo fallo teniendo en cuenta las consideraciones desarrolladas en   esa providencia.    

IV. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala   Novena de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de   la Constitución    

RESUELVE    

Primero.- Revocar la   sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 17 de marzo   de 2016. En su lugar, confirmar la sentencia proferida por la   Sección Cuarta de la misma Corporación el 21 de enero de 2016 tutela de los   derechos fundamentales al debido proceso de la accionante.    

Segundo.-Ordenar que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el   artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la gaceta de la Corte   Constitucional y cúmplase.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] El texto del precepto expulsado era el siguiente:    “El personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo que a   la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, sea retirado con veinte   (20) años o más de servicio por llamamiento a calificar servicios, o por   voluntad del Ministro de Defensa Nacional o del Director General de la Policía   por delegación, o por disminución de la capacidad psicofísica, y los que se   retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta   después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la   fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos   de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro   equivalente a un setenta y cinco por ciento (75%) del monto de las partidas de   que trata el artículo 23 de este decreto, por los primeros veinte (20) años de   servicio y un dos por ciento (2%) más, por cada año que exceda de los veinte   (20), sin que en ningún caso sobrepase el ciento por ciento (100%) de tales   partidas”.    

[2] “por medio del cual se fija el régimen   pensional y de asignación de retiro del personal del Nivel Ejecutivo de la   Policía Nacional”.    

[3] Que prevé que un miembro de la PONAL podrá   acceder al reconocimiento de la asignación de retiro luego de 15 años de   servicio.    

[4] Esta información se extrae de la sentencia adoptada por el Juzgado   Veintiocho Administrativo que contiene un resumen del recurso de apelación   promovido por el apoderado de las accionantes.    

[5] “Durante la vigencia del presente Estatuto, los Agentes de la   Policía Nacional que sean retirados del servicio activo después de quince (15)   años, por disposición de la Dirección General, o por sobrepasar la edad máxima   correspondiente a su categoría, o por mala conducta comprobada, o por   disminución de la capacidad sicofísica, o por inasistencia al servicio y los que   se retiren a solicitud propia después de los veinte (20) años de servicio,   tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta,   a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les pague una   asignación mensual de retiro equivalente a un cincuenta por ciento (50%) del   monto de las partidas de que trata el artículo 100 de este Estatuto, por los   quince (15) primeros años de servicio y un cuatro por ciento (4%) más por cada   año que exceda de los quince (15) sin que el total sobrepase del ochenta y cinco   por ciento (85%) de los haberes de actividad”.      

[6] Sentencia SU 222 de 2016 MP María Victoria Calle Correa.    

[7]Sentencias T-565   de 2006 MP Rodrigo Escobar Gil, T-363 de 2006 MP Jaime Araujo Renteria, T-661 de   2007 MP Jaime Araujo Renteria, T-249 de 2008 MP Jaime Cordoba Triviño, T-027 de   2008 MP Nilson Pinilla Pinilla, T-381 de 2004 MP Jaime Araujo Renteria.    

[8] MP Jaime Córdoba Triviño    

[9] Sentencia T-344 de 2015 MP Luis Ernesto Vargas Silva    

[10] Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió   la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.    

[11] Que se origina cuando el juez actuó   completamente al margen del procedimiento establecido.    

[12] Que surge cuando el juez carece del apoyo   probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la   decisión.    

[13] Que se presenta en los casos en que se   decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una   evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.    

[14] Que se origine cuando el juez o tribunal   fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma   de una decisión que afecta derechos fundamentales.    

[15] Que implica el incumplimiento de los   servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de   sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la   legitimidad de su órbita funcional.    

[16] hipótesis que se presenta, por ejemplo,   cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y   el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En   estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia   jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental   vulnerado.    

[17] Sentencias T-773 de 2011 MP Luis Ernesto Vargas Silva, T-1093 de 2014 MP Luis Ernesto Vargas Silva, Sentencia T-1048 de 2008   MP Rodrigo Escobar Gil.    

[18] MP Luis Ernesto Vargas Silva.    

[19]   Sentencias T-158 de 1993 MSPS Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell, T-572 de   1994   MP Alejandro Martinez Caballero, T-100 de   1998   MP José Gregorio Hernández Galindo, SU-159   2002  MP Manuel José Cepeda Espinosa, SU-174 de 2007 MP Manuel José Cepeda   Espinosa, T-790 de 2010 MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-510 de   2011  MP Jorge Iván Palacio Palacio, T-790 de 2010 MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-343 de 2011, T-138 de   2011, T-792 de 2010, T-364 de 2009, T-808 de 2007 y T-086 de 2007, entre otras.   T-360 de 2011 MP Humberto Antonio Sierra Porto, T-450 de 2012 MP Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub, T-160 de 2013 MP Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-267 de 2013   MP Jorge Iván Palacio Palacio, T-465 de 2013 MP Luis Ernesto Vargas Silva, T-518   de 2013 MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-564 de 2013 MP Luis Ernesto Vargas   Silva, SU.915 de 2013 MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SU.917 de 2013 MP Luis   Ernesto Vargas Silva, T-116 de 2014 MP Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-146 de   2014 MP Mauricio González Cuervo, T-374/14 Luis Ernesto Vargas Silva, SU.770 de   2014 MP Mauricio González Cuervo, T-869 de 2014 MP Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub, T-073/15 MP Mauricio González Cuervo.    

[20] Humberto Antonio Sierra Porto. Esta sentencia fue   reiterada en la sentencia T-360 de 2011 MP Juan Carlos Henao Pérez.    

[21] Ver sentencia T-462 de 2003.    

[22] Ver sentencias T-765 de 1998, T-001 de   1999, SU-159 de 2002, T-244 de 2007, T-092 de febrero de 2008 y  T-310 de 2009.    

[23] En este apartado se seguirá, en gran   parte, la argumentación expuesta en la sentencia T-1093 de 2012 MP Luis Ernesto   Vargas Silva.    

[24] MP   Eduardo Montealegre Lynett.    

[25] MP Eduardo Montealegre Lynett.    

[26] Sentencia T-001 de 1999 MP José Gregorio   Hernández Galindo.    

[27] MP Eduardo Montealegre Lynett.    

[28] MP Eduardo Montealegre Lynett. Reiterada en el   sentencia T- Sentencia T-773 de 2011 MP Luis Ernesto Vargas Silva.    

[29] MP Luis Ernesto Vargas Silva. Reiterada en la sentencia   T-546 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[30] Sentencia T-1045 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil.    

[31] Sentencia T-773 de 2011 MP Luis Ernesto Vargas Silva.    

[32] MP Luis Ernesto Vargas Silva.    

[33] Sentencia T-191 de 2009.    

[34] Es preciso señalar que con fundamento en los artículos 150, numeral 19,   literal e),  217 y 218 de la Constitución Política, los miembros de la   fuerza pública tienen derecho a un régimen prestacional especial, en razón al   riesgo latente que envuelve la función pública que prestan y desarrollan.    

[35] Sentencia T-512 de 2009 MP Luis Ernesto   Vargas Silva.    

[36] Estas mismas causales las establecía el artículo 84 del anterior   código contencioso administrativo.    

[37] C.E. Expediente No 28615. CP. Stella Conto   Díaz Del Castillo. Sentencia del 29 de abril de 2015    

[38] MP Antonio Barrera Carbonell.    

[39] CE. Expediente NS 157. CP Carlos Gustavo   Arrieta Padilla.    

[40] Sentencias del Consejo de Estado:   Expediente 6438, CP Olga Lucía Navarrete Barrero, sentencia del 15 de marzo de   2001. Expediente 13562, CP. Alier Eduardo Hernández Enríquez, sentencia   del 5 de mayo de 2005. Expediente 31648, CP. Jaime Orlando   Santofimio Gamboa, sentencia del 19 de noviembre de 2012. Expediente 17379, CP   Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, sentencia del 21 de marzo de 2013.  Expediente 36054. CP. Enrique Gil Botero, sentencia del 14 de   abril de 2010. Expediente 18841. CP. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, sentencia   del 23 de enero de 2014.    

[41] CE. Expediente No 39477. CP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.     

[42] Sentencia 926 de 2000 MP Carlos Gaviria Díaz.    

[43] Sentencia C-549 de 1993 M.P. Vladimiro   Naranjo Mesa.