T-433-19

         T-433-19             

Sentencia T-433/19    

SUSPENSION PROVISIONAL DEL INVESTIGADO EN PROCESO DISCIPLINARIO-Presupuestos señalados por la jurisprudencia constitucional    

SUSPENSION DE EMPLEADO PUBLICO EN EL CURSO DE UN PROCESO   DISCIPLINARIO-Condiciones que deben tenerse en   cuenta    

SUSPENSION PROVISIONAL   DEL CARGO EN MATERIA DISCIPLINARIA-Finalidad    

La suspensión provisional busca   garantizar la eficacia del proceso disciplinario, en beneficio del interés   general y el correcto desarrollo de la función pública. Se trata de un mecanismo   temporal, no sancionatorio y, por ende, no implica una decisión sobre la   responsabilidad del procesado, ni la valoración sobre la culpabilidad. En   consecuencia, su imposición no desconoce la buena fe del implicado ni la   presunción de inocencia y, por ende, no genera consecuencias definitivas, de ahí   que, por ejemplo “no es anotada en la hoja de vida – como ocurre por ejemplo con   la sanción de amonestación- ni se registra como antecedente disciplinario, a lo   que sí habría lugar en caso de un fallo con orden de  suspensión.    

COMPETENCIA DE LA   PROCURADURIA GENERAL PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE A SERVIDORES PUBLICOS DE   ELECCION POPULAR EN EL MARCO DE UNA INVESTIGACION DISCIPLINARIA-Alcance    

La competencia de la Procuraduría   General de la Nación para investigar y sancionar, ha sido objeto de diferentes   pronunciamientos en sede de constitucionalidad y de tutela, en los cuales se ha   resuelto la aparente tensión existente entre el artículo 277.6 de la   Constitución Política y su desarrollo legal en la Ley 734 de 2002, frente al   artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH). En este   análisis, se ha estudiado (a) el alcance del bloque de constitucionalidad; (b)   los pronunciamientos de los órganos autorizados de interpretación; y, conforme   con ello, se ha concluido que (c) no existe contradicción entre estos   instrumentos jurídicos y la mencionada competencia de la Procuraduría.    

COMPETENCIA DE LA   PROCURADURIA GENERAL PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE A SERVIDORES PUBLICOS DE   ELECCION POPULAR EN EL MARCO DE UNA INVESTIGACION DISCIPLINARIA-Decisión de suspender   provisionalmente a Alcalde no fue desproporcionada ni irrazonable    

Referencia: Expediente T-7.431.119    

Demandantes: Rodolfo Hernández Suárez    

Magistrado Sustanciador:    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Bogotá, D.C.,   veinticuatro (24) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)    

La Sala Quinta de   Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Antonio José   Lizarazo Ocampo, quien la preside, y las Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado   y Cristina Pardo Schlesinger, en ejercicio de sus competencias constitucionales   y legales, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En la revisión   del fallo dictado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Tercera – Subsección “A”, el 28 de marzo de 2019, por   medio del cual negó la tutela en estudio y, en consecuencia, revocó la decisión   proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 17 de enero de 2019,   mediante la cual se había accedido a las pretensiones.    

I.   ANTECEDENTES    

1.      Solicitud    

El 14 de   diciembre de 2018, el señor Rodolfo Hernández Suárez, Alcalde de Bucaramanga,   presentó la acción de tutela bajo revisión con el fin de que fueran protegidos   sus derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido, a la   igualdad y a los principios de buena fe, presunción de inocencia,    efectividad de los derechos e interpretación pro homine, los cuales   consideró vulnerados por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia   Administrativa debido a que esa entidad lo suspendió provisionalmente del   ejercicio de sus funciones, mediante Auto del 29 de noviembre de 2018, a pesar   de que, en su criterio, no tenía competencia para dictar esa orden, la decisión   se asumió sin haber iniciado el proceso disciplinario, sin motivación suficiente   para la calificación de la conducta como grave o gravísima y sin pruebas para   asegurar que podría reincidir en la misma.    

2.      Fundamentos de la demanda    

2.1. Elementos fácticos    

2.1.1. El accionante, señor Rodolfo   Hernández Suárez, fue elegido como Alcalde de Bucaramanga para el periodo   comprendido entre el 1º de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2019.    

2.1.2. La   Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa tuvo información   de publicaciones realizadas el 28 de noviembre de 2018, en diferentes medios de   comunicación, mediante notas periodísticas y audiovisuales, “sobre actos de   presuntas agresiones verbales y físicas infligidas al parecer en las   instalaciones de la Alcaldía de Bucaramanga (Santander) por parte del Alcalde   Rodolfo Hernández Suárez al Concejal de la misma municipalidad Jhon Claro”.    

2.1.3. En razón de lo anterior, por medio   de Auto del 29 de noviembre de 2018, la Procuraduría inició contra el actor la   investigación disciplinaria No. IUS E-2018-588537 y, a la vez,   ordenó la suspensión provisional del ejercicio del cargo por tres (3) meses. En   la motivación del acto administrativo, se indicó que el accionante, al parecer,   desconoció la Ley 734 de 2002, artículos 34.6 y 35.6, según los cuales, primero,   todo servidor público debe “(t)ratar con respeto, imparcialidad y rectitud a   las personas con que tenga relación por razón del servicio” y, segundo, a   todo servidor público le está prohibido “(e)jecutar actos de violencia contra   superiores, subalternos o compañeros de trabajo, demás servidores públicos o   injuriarlos o calumniarlos.”    

En concordancia, se determinaron cumplidos los requisitos legales   para ordenar la suspensión provisional, consagrados en la Ley 734 de 2002,   artículo 157[1],   con fundamento en lo siguiente:    

(i) La actuación disciplinaria se   encontraba en etapa de investigación: se cumple este requisito debido a que,   precisamente, la investigación se inició con esa providencia.    

(ii) Las faltas presuntamente   cometidas son calificadas como gravísimas o graves:   se cumple este parámetro pues, siguiendo lo dispuesto en los artículos 43 y 50   de la Ley 734 de 2002, la presunta conducta “tendría un alcance y   calificación mayor a los de las faltas leves” por el grado de perturbación   del servicio, la trascendencia social de la posible falta, así como el   desconocimiento de imperativos legales que velan por la moralidad y la   responsabilidad de la gestión pública.    

(iii) La permanencia en el cargo, función o servicio público permite que   reitere la conducta: Se cumple este requisito teniendo en cuenta que,   anteriormente, al parecer, el actor habría incurrido en conductas similares, “con   el agravante que estos presuntos comportamientos reiterados han escalado de las   expresiones verbales a la agresión física”. Entre los supuestos hechos   previos se señalaron los siguientes:    

“(i) Realizar comentarios en sus reuniones con la comunidad   estigmatizando a sus colaboradores propiciando la animadversión de la ciudadanía   frente a ellos, tal y como lo refiriera el sindicato del municipio en una queja;   (ii) tildar de “vago con sueldo, a usted deberían medicarlo (…)” a un ciudadano   en el programa radial “Hable con el Alcalde” a finales del año 2017; (iii) la   ocurrida en octubre de la presente anualidad, en la que el Alcalde Hernández   estando en el parque Solón Wilches del barrio Sotomayor de Bucaramanga, se   habría dirigido a un ciudadano, en términos desobligantes y en repetidas   ocasiones como “(…) usted es un lavaculos (sic) de la politiquería”.    

Adicionalmente, el demandante, por la naturaleza de su cargo, se   encuentra expuesto a escenarios que pueden generar alteraciones. En palabras de   la Procuraduría, el Alcalde ejerce sus funciones en “diferentes ámbitos en   los cuales por definición se presentan fuertes controversias, debates o   cuestionamientos que logran exacerbar el ánimo de quienes participan en ellos,   lo que puede afectar el dominio propio de los involucrados”, situaciones que   al parecer, según los elementos fácticos comentados, “no lograría controlar   el señor Hernández”.    

Aunado a ello, la Procuraduría indicó que todo servidor público y, en   especial, el Alcalde municipal, debe “mantener un comportamiento público y   privado respetuoso, acorde con su dignidad, siendo referente de integridad de la   administración y del servidor público como tal, reconociendo, valorando y   tratando de manera “digna a todas las personas con sus virtudes, defectos y   sin importar su labor, procedencia, títulos o cualquier otra condición”  (Resalta la Sala).    

2.1.4. En razón de la orden de   suspensión, el 11 de diciembre de 2018, el accionante acudió al superior   jerárquico de la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa   en el grado de consulta, sin que haya sido resuelto hasta el momento en   que se presentó la tutela. No obstante, señaló que no se espera una respuesta   favorable, debido a que existen casos previos en los cuales se alegó la falta de   competencia del Ministerio Público para ordenar la suspensión del ejercicio de   dichos cargos y, sin embargo, no se ha corregido esa actuación.    

2.2. Fundamento jurídico     

Procedencia de la acción de tutela.   El demandante señala que se cumplen los requisitos para resolver este asunto   mediante tutela por cuanto el acto administrativo es de trámite y, por ende, no   existe un medio de defensa judicial oportuno para su impugnación. Aunado a ello,   si bien contra el acto definitivo podría ejercerse un medio de control ante la   jurisdicción contenciosa, lo cierto es que para el momento del fallo, el daño se   habría consumado. Igualmente, indica que está expuesto a un perjuicio   irremediable, dado que la suspensión vulnera per se el núcleo esencial de   sus derechos políticos.    

Argumentos sustanciales. Manifiesta   que la PGN incurrió en la vulneración de sus derechos fundamentales debido a que   emitió el Auto del 29 de noviembre de 2018 sin competencia, sin haber iniciado   el proceso disciplinario, sin motivación suficiente para la calificación de la   conducta como grave o gravísima y sin pruebas para asegurar que podría reincidir   en la presunta conducta cometida. En relación con cada uno de estos asuntos   indicó lo siguiente:    

(i) Falta de competencia:   El accionante afirma que, en razón del artículo 93 de la Constitución Política,   las autoridades nacionales deben aplicar, de manera prevalente, la Convención   Americana de Derechos Humanos (CADH) y la interpretación realizada por la Corte   Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). En razón de ello, en el presente caso   se debe aplicar el artículo 23, numerales 1 y 2 de la Convención, según los   cuales la competencia para ordenar la “inhabilidad” para el ejercicio de   derechos políticos se restringe al poder judicial. Por consiguiente, la   Procuraduría si bien puede investigar e imponer sanciones a servidores públicos   de elección popular, lo cierto es que no puede imponer la “inhabilidad”,   mucho menos, como medida provisional.    

En concordancia, el actor cita algunas providencias atinentes a la   falta de competencia de la Procuraduría para suspender derechos políticos a   saber:    

(a) Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia López Mendoza   Vs. Venezuela (2011): Según el demandante, por medio   de esta providencia la Corte determina que se contradicen el artículo 23,   numerales 1º y 2º de la CADH cuando se restringen los derechos políticos por una   autoridad administrativa y no judicial.    

(b) Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Resolución 05/2014,   Medida Cautelar No. 374-13 del 18 de marzo de 2014, caso Gustavo Francisco Petro   Urrego: Este pronunciamiento, en su lectura, permite   comprender que la CADH no autoriza a la Procuraduría para restringir derechos   políticos mediante una sanción disciplinaria.      

Sobre la jurisprudencia nacional, resalta que el Consejo de Estado,   mediante la Sentencia del 15 de noviembre de 2017, si bien aceptó la mencionada   competencia de la PGN, lo cierto es que limitó esa facultad a los casos de   corrupción.  Sin embargo, en el presente caso, aun aceptando la postura de este Tribunal,   la supuesta conducta en la que él incurrió no involucra actos corrupción.    

(ii) Ausencia de investigación   previa: para decretar la medida de suspensión   provisional tiene que haber iniciado una investigación disciplinaria. Sin   embargo, en su caso, la Procuraduría no había iniciado dicho proceso.    

(iii) Falta de motivación suficiente para calificar la conducta como   grave o gravísima: En criterio del demandante los argumentos de la Procuraduría para   sustentar la gravedad de la falta son ambiguos, por concluir que “una falta   es grave o gravísima, solo porque no parece que sería leve”. Adicionalmente,   en ese acto administrativo, (i) no se explicó en qué consistió ni   cuál es el “grado de perturbación del servicio”, y en contraste, se   evidencia que “el concejal John Claro no interactuó en ejercicio de sus   funciones”, ni “estaba en desarrollo de un control político”, tampoco   se evidenció alguna “actividad de servicio público que se hubiera visto   interrumpida, alterada o afectada”; (ii) no se indicó cuál es la “trascendencia   social”. (iii) Tampoco se hizo referencia a los “imperativos   legales sobre la moralidad y responsabilidad de la gestión pública” que   fueron desconocidos, ni por qué. Igualmente, el accionante manifiesta que, según   el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, la gravedad de la conducta debe evaluarse   en contexto, es decir, deben estudiarse las modalidades y circunstancias en que   se cometió la falta, entre estas, si la conducta se realizó en un estado de   ofuscación “originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y   gravedad extrema”.    

(iv) Carencia de material   probatorio para determinar que la permanencia en el ejercicio del cargo permite   que reincida en la conducta. El actor manifiesta   que la PGN, primero, le impuso la suspensión asegurando que puede   reincidir en la conducta investigada, con fundamento en hechos que aún se   encuentran en investigación. Segundo, no se precisó el contexto de   ninguno de los incidentes señalados en el Auto y, puntualmente, respecto a la   queja del Sindicato, no se indicó cuál es ni en qué consiste. Y, tercero,   en las investigaciones adelantadas contra él, puede llegar a concluirse que se   trata de expresiones enmarcadas en la libertad de expresión y el libre   desarrollo de la personalidad, las cuales “deben ser necesariamente   analizados en el entorno social y cultural de la región”.    

(v) Decisión desproporcionada e   irrazonable: El actor manifiesta que la medida   de suspensión afecta no solo sus derechos sino también el de sus electores a   pesar de lo siguiente: (a) Resulta “inconvencional e inconstitucional”   suspender “manu militari o ipso facto” a servidores públicos de elección   popular por actos que no son de corrupción ni de orden criminal o   disciplinables, ni tampoco contrarios a la razón y al orden público.    (b) La suspensión se ordenó por meras sospechas, pues esa entidad no tiene   certeza del material probatorio, documental ni testimonial. En esa medida, la   decisión carece de elementos objetivos.     

(vi) Desconocimiento del derecho fundamental a la igualdad. En su criterio existe un trato diferente entre él y “todas las   demás personas” a quienes se les puedan aplicar el marco jurídico que regula   este tipo de casos, a pesar de que no existe una justificación razonable para   ello, debido a que “no existen situaciones de hecho diferentes”.    

(vii) Violación del principio pro homine. A su juicio este principio fue desconocido debido a que existía una   interpretación respecto a la suspensión provisional distinta a la adoptada, la   cual permitía la protección de la dignidad humana, la buena fe y la presunción   de inocencia y, al mismo tiempo, impedía la interpretación “in malam parte”,   “para construir especulaciones no probadas de manera fehaciente”.    

(viii) Desconocimiento del principio de efectividad de los derechos.  Según el demandante se desconoció este   principio debido a que la decisión asumida le impide el pleno disfrute de sus   derechos al debido proceso y a la igualdad.     

3.      Pretensiones    

3.1. Solicitud de medida provisional: El   accionante solicitó que, en aplicación del artículo 7º del Decreto 2591 de 1991,   antes de la decisión definitiva, se suspendan los efectos del Auto del 29 de   noviembre de 2018, en razón de la “necesaria y urgente” protección de sus   derechos fundamentales.    

4.      Pruebas relevantes    

4.1. Auto del 29   de noviembre de 2018 emitido por la Procuraduría Primera Delegada para la   Vigilancia Administrativa (Cuaderno de primera instancia, folios 54 al 64).    

4.2. Escrito   presentado el 11 de diciembre de 2018 por el señor Rodolfo Hernández Suárez,   mediante apoderado judicial, a la Procuraduría General de la Nación, Sala   Disciplinaria, mediante el cual manifiesta que se opone a la medida de   suspensión provisional adoptada en el Auto del 29 de noviembre de 2018 (Cuaderno   de primera instancia, folios 65 al 76).    

5.      TRÁMITE PROCESAL Y CONTESTACIÓN    

La acción de tutela correspondió al Tribunal   Administrativo de Santander[2],   el cual, por medio de Auto Interlocutorio emitido el 19 de diciembre de 2018,   resolvió admitir la tutela, notificar dicha decisión al demandado y al   Gobernador de Santander y, conceder la medida provisional.   Por consiguiente, se dispuso suspender los efectos del (i) numeral 3º del   Auto del 29 de noviembre de 2018 proferido por la Procuraduría Primera Delegada   para la Vigilancia Administrativa y (ii) la Resolución 19598 del 30 de   noviembre de 2018, expedida por el Gobernador de Santander, en la cual se había   designado un alcalde en reemplazo.    

5.1. Medida provisional. La Magistrada Sustanciadora[3]  accedió a la solicitud de medida provisional, con fundamento en que la PGN es   competente para (i) “limitar o restringir los derechos políticos de   los funcionarios públicos elegidos popularmente cuando incurren en faltas   disciplinarias relacionadas con actos de corrupción”; así como para (ii)  “investigar y sancionar las faltas disciplinarias de otra naturaleza, con   medidas que no limiten el ejercicio de los derechos políticos”. No obstante,   en el caso del actor fueron suspendidos sus derechos políticos por la   Procuraduría, sin ser investigado por hechos relacionados con corrupción.    

5.2. La Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación,   mediante escrito presentado el 11 de junio de 2019, solicitó rechazar por   improcedente la acción de tutela o, en su defecto, negar   las pretensiones.    

Inicialmente, señaló que la tutela no cumple con el   requisito de subsidiariedad debido a que (a) el accionante   cuenta con otros mecanismos de defensa judicial; (b) la acción se ejerce   contra un auto que inicia la investigación disciplinaria y, en el   proceso, se puede ejercer los derechos de defensa y contradicción; y (c)   toda medida cautelar surte el grado de consulta. Adicionalmente, indicó que no   se cumplen los requisitos para que proceda la tutela contra autos de trámite,   en la medida en que “(i) la decisión de suspensión provisional, no   puede ser entendida como la actuación que finalmente proyecte o repercuta en la   decisión final (…); y (ii) la parte actora no acredita en su escrito de tutela   que la medida adoptada por la Entidad es abiertamente irrazonable y   desproporcionada (…)”. A ello agregó que el demandante no logró demostrar la   existencia de un perjuicio irremediable.    

Seguidamente, en cuanto a la competencia de la   Procuraduría para investigar y sancionar a funcionarios de elección popular,   señaló que el derecho fundamental a elegir y ser elegido no es ilimitado, la   elección del Alcalde “no trae consigo la inmovilidad de los funcionarios   electos” y, de hecho, “se agota con su elección”[4]. En ese sentido, resaltó que el   artículo 30 de la CADH “permite que las leyes nacionales que prescriban   restricciones al ejercicio de los derechos y libertades, lo hagan atendiendo a   razones de interés general, lo cual acontece en el caso del derecho   disciplinario”. Igualmente, precisó que la posición de la Corte   Constitucional, sentada por la Sentencia C-028 de 2006, “no implica el   reconocimiento del artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica”. Y, en   concordancia, la posición actual del Consejo de Estado, respalda la competencia   de la Procuraduría para sancionar a funcionarios públicos elegidos popularmente,   independientemente de que la conducta reprochada recaiga sobre actos de   corrupción.      

5.3. La Procuraduría Judicial 158 de Asuntos Administrativos de Bucaramanga,   por medio de escrito presentado el 15 de junio de 2019, solicitó negar   la acción de tutela. El escrito se concentró en torno a tres asuntos, el   primero, relacionado con la competencia de la PGN, el segundo, con la presunta   vulneración del derecho a la igualdad, y, el tercero, atinente al supuesto   desconocimiento de los requisitos legales para ordenar la suspensión.    

Competencia de la PGN. Indicó que la Procuraduría es un órgano de control   que tiene entre sus funciones vigilar la conducta oficial de quienes desempeñan   funciones públicas, incluyendo a los servidores públicos de elección popular,   adicionalmente, en desarrollo de esas funciones, puede desvincular del cargo a   los funcionarios y, adicionalmente, esa competencia permite ordenar la   suspensión provisional.    

Artículo 23 de la CADH. La Procuraduría indicó que se desconocen los   artículos 4, 93 y 243 Superiores al determinar que la CADH es superior a la   Carta Política. Adicionalmente, las interpretaciones del Consejo de Estado con   efectos inter partes, como la Sentencia del 15 de noviembre de 2017, no  prevalecen sobre los pronunciamientos de la Corte Constitucional con   efectos erga omnes, por ende, se deben respetar las Sentencias C-028 de 2006   y SU-712 de 2013, en las cuales esta Corporación señaló que la Convención debe   interpretarse de manera armónica con la Constitución y, en esa medida, su   aplicación implica un análisis de contexto de cada Estado.    

No se desconoce el derecho fundamental a la igualdad. La Procuraduría destacó que el accionante   resalta en la demanda los casos del señor Leopoldo López y Gustavo Petro. Sin   embargo, ninguno de estos dos precedentes resulta aplicable, primero, porque en   estos los derechos en conflicto eran “legalidad Vs los derechos políticos”,   en contraste con el caso del demandante, en el cual los derechos en disputa son   la dignidad humana[5] Vs. derechos políticos.   Adicionalmente, a diferencia de lo ocurrido en el caso de Leopoldo López, en   Colombia el actor cuenta con mecanismos de defensa judicial como la tutela o las   acciones contencioso administrativa.    

En adición a lo anterior, la Procuraduría evidencia que   la suspensión se ajusta a los presupuestos legales, debido a que: (a)  según la Ley 734 de 2002, artículos 150.3 y 157, desde que inicia la   investigación disciplinaria puede ordenarse la suspensión provisional; (b)  en el Auto del 29 de noviembre de 2018, se señaló que la conducta puede ser   calificada como grave o gravísima en razón de que se trata de presuntas   agresiones físicas o verbales y, adicionalmente, “el investigado es la   primera autoridad municipal a quien le asiste el deber de trato digno”. Y,   (c)  la posibilidad de reiteración de la falta en que presuntamente incurrió el   demandante se fundamenta en elementos probatorios serios que provienen de “informaciones   allegadas por medios de comunicación y redes sociales que contienen videos con   las grabaciones de las presuntas conductas que evidencian presuntas agresiones   físicas y verbales, esto es, comportamientos en distintos escenarios y ante   personas diferentes”.    

En el mismo sentido, la Procuraduría señaló que la   suspensión provisional corresponde a fines constitucionalmente legítimos,   enfocados en la salvaguarda de la dignidad humana, garantía constitucional cuya   protección no puede exigirse únicamente mediante un proceso penal, como sugiere   el demandante. Lo contrario implicaría suponer que, aun cuando se encuentre   probada la conducta objeto de sanción, no existirían mecanismos de protección   eficaces para la dignidad humana y para garantizar que los servidores públicos   traten con dignidad a quienes se relacionan con ellos en razón de su cargo o   función.    

En concordancia, concluyó que la medida de suspensión   provisional es proporcional debido a que: (a) es idónea: busca   salvaguardar la dignidad humana y, particularmente, “la garantía efectiva de   trato digno en el municipio de Bucaramanga”. Adicionalmente, es urgente   debido a que existe información sobre distintos supuestos de hecho que ameritan   asumir medidas preventivas antes de que finalice la investigación; (b) es   necesaria  y la menos lesiva que se puede aplicar, debido a que el accionante cuenta con   mecanismos de protección para exigir sus derechos. (c) Es proporcional   dado que permite un grado de satisfacción alta del derecho a la dignidad humana   y, en contraste, la supuesta afectación de los derechos del actor no es elevada,   debido a que no implica anotación en su hoja de vida, no afecta la presunción de   inocencia, ni tampoco contradice el buen nombre.    

5.4. El ciudadano Ludwing Mantilla Castro, mediante escrito presentado   el 14 de junio de 2019, solicitó ser tenido en cuenta como coadyuvante de la   acción de tutela e informó que, el 21 de diciembre de   2018, solicitó a la Comisión IDH ordenar medidas cautelares en beneficio del   accionante y de las personas que votaron por el. Lo anterior con el fin de que   el Estado Colombiano permita el ejercicio del cargo y se ordene, entre otros:   (i)  revocar el Auto del 29 de noviembre de 2018; (ii) garantizar la   aplicación de la CADH y determinar que no se suspenda nuevamente al demandante;   y (iii) el acompañamiento internacional al proceso.    

5.5. El ciudadano Anibal Carvajal Vásquez, por medio de escrito   allegado el 16 de junio de 2019, solicitó ser tenido en cuenta como amicus   curiae. En su escrito resaltó que el actor, a pesar de ser un servidor   público elegido por voto popular, fue suspendido en el marco de un proceso   disciplinario, sin haber sido condenado por un juez competente en un proceso   penal, en contradicción con lo determinado en el numeral 2º del artículo 23 de   la CADH y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[6], el Consejo de Estado[7] y la Corte   Constitucional[8].   Bajo ese entendió, en su criterio se debe declarar la nulidad del Auto del 29 de   noviembre de 2018. .    

II. DECISIONES   JUDICIALES Y TRÁMITE DE IMPUGNACIÓN    

1. Primera   instancia    

El Tribunal   Administrativo de Santander, mediante Sentencia del 17 de enero de 2019, accedió   el amparo y, en consecuencia, ordenó: (i) la protección de los   derechos fundamentales al debido proceso y a ser elegido; (ii)  suspender los efectos de (a) el numeral 3º del Auto del 29 de   noviembre de 2018 dictado por la Procuraduría General de la Nación por medio del   cual dispuso la suspensión por 3 meses del señor Rodolfo Hernández Suárez como   Alcalde de Bucaramanga; y (b) la Resolución 19598 del 30 de noviembre de   2018, por medio de la cual el Gobernador de Santander acoge la decisión de la   suspensión provisional y ordena el reemplazo del Alcalde. Igualmente,   (iii) confirmó la medida dictada mediante el Auto Interlocutorio   del 19 de diciembre de 2018.    

El Tribunal   insistió en que una interpretación que permite ajustar el artículo 23 de la CADH   con las normas nacionales, implica reconocer la competencia de la Procuraduría   para restringir derechos políticos solo en casos de corrupción. Bajo ese   entendido, concluyó que si bien resulta posible adelantar la investigación para   determinar si el actor desconoció sus obligaciones, lo cierto es que ni el   trámite de ese proceso ni la decisión de fondo pueden afectar el derecho a ser   elegido. Específicamente, indicó que el Auto del 29 de noviembre de 2018 fue   proferido (a) por un órgano de control que ejerce función administrativa; (b)   dentro de un proceso de naturaleza disciplinaria y no penal; y, adicionalmente,   (c) no tiene relación con actos de corrupción en que presuntamente haya   incurrido el demandante.    

2. Impugnación    

En esta etapa   procesal, la Procuraduría presentó tres escritos solicitando la revocatoria de   la decisión de primera instancia y, a la vez, el accionante, primero, recurrió   el auto contra el cual se dio trámite a la impugnación y, segundo, presentó un   nuevo escrito que debate los argumentos de la entidad accionada para sustentar   la impugnación, conforme se refiere a continuación.    

2.1. La Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación,   por medio de escrito presentado el 22 de enero de 2019, impugnó la decisión. En   esta oportunidad, resaltó que, si bien el proceso disciplinario es diferente del   penal, lo cierto es que se compone de las garantías necesarias para la defensa   de los derechos fundamentales y permite el ejercicio del ius punitivo del   Estado, el cual se debe desarrollar para mantener un orden social y político   justo.    

2.2. La Procuraduría Judicial 158 de Asuntos Administrativos de   Bucaramanga (Santander), el 21 de enero de 2019, impugnó el fallo. La    entidad insistió en los argumentos iniciales y, adicionalmente, señaló que en la   sentencia impugnada no se tuvo en cuenta la ratio decidendi de la   Sentencia C-101 de 2018, según la cual debe hacerse una “lectura cautelosa”   del fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso López   Mendoza Vs. Venezuela, dado que su aplicación automática puede implicar el   desconocimiento de otros tratados internacionales que sustentan la normatividad   interna.    

Por otro lado,   aclaró que la Sentencia del 15 de noviembre de 2017, dictada por el Consejo de   Estado, no restringió la competencia de la PGN a casos de corrupción, en razón   de que ese Tribunal reconoció la competencia disciplinaria de esa entidad para   restringir derechos políticos cuando los hechos afecten derechos humanos   reconocidos en tratados internacionales, incluyendo los tratados suscritos en la   lucha contra la corrupción, pero también aquellos que consagren la dignidad   humana, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948).    

2.3. El Tribunal Administrativo de Santander concedió la   impugnación por medio de Auto del 24 de enero de 2019. Sin embargo, el   demandante solicitó revocar esa decisión por considerar que la Procuraduría 158   para Asuntos Administrativos actuó como Ministerio Publico y como entidad   demandada, en contradicción con el derecho fundamental a la igualdad. En   contraste, la Procuraduría 158 para Asuntos Administrativos señaló que se   encuentra actuando como parte demandada en el proceso y, por ende, le asiste el   derecho de defensa y contradicción. Finalmente, el Tribunal resolvió rechazar   por improcedente el recurso, con fundamento en que durante el trámite de la   tutela no resultan aplicables los recursos ordinarios de la Ley 1564 de 2012 y,   adicionalmente, en el Decreto 2591 de 1991, artículo 32, no se consagra la   posibilidad de recurrir el auto que concede la impugnación.    

2.4. El accionante, por medio de escrito presentado el 12 de   febrero de 2019, se dirigió al Consejo de Estado insistiendo en los argumentos   de la demanda, en la falta de legitimación en la causa de la Procuraduría 158   para Asuntos Administrativos para impugnar y en la procedencia de la tutela   contra el Auto del 29 de noviembre de 2018, señalando que se trata de un auto de   trámite pero con contenido sustantivo[9].    

2.5. La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa,  por medio de escrito presentado ante el Consejo de Estado, el 21 de febrero de   2016, solicitó revocar el fallo de primera instancia y, en consecuencia, negar   el amparo, teniendo en consideración que dicha providencia carece de validez por   ser contraria al ordenamiento jurídico colombiano.    

Explicó que la   tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad teniendo en cuenta que la   simple inconformidad con una decisión del proceso disciplinario no habilita la   posibilidad de acudir a este mecanismo de defensa judicial, pues ello   imposibilitaría adoptar cualquier medida que afecte los derechos fundamentales,   a pesar de que “no toda afectación a un derecho es ilegítima”, y como la   suspensión provisional. En el mismo sentido, indicó que el Auto del 29 de   noviembre de 2018 es de trámite, susceptible de control ante la jurisdicción   contenciosa, proceso judicial que permite solicitar medidas cautelares (artículo   234 de la Ley 1437 de 2011).    

En relación con   el asunto de fondo, señaló que el Tribunal Administrativo de Santander, al   considerar que el artículo 23.2 de la CADH está por encima del artículo 277.6 de   la Constitución Política desconoció los artículos 4, 93 y 230, en razón de los   cuales ciertos instrumentos internacionales pueden ser considerados como normas   de rango constitucional, pero no por encima de ella.  En adición, se   desconoció la configuración del sistema normativo colombiano, en el cual la   Corte Constitucional es “guardiana de la integridad y supremacía   constitucional” y, bajo ese sentido, sus sentencias dictadas tanto en el   control abstracto de constitucionalidad, como los fallos de tutela “tienen   aplicación preferente”[10]. No obstante, en la   sentencia impugnada, el Tribunal pasó por alto las Sentencias C-028 de 2006,   C-500 de 2014, SU-712 de 2013, SU-355 de 2015 y C-101 de 2018, en las cuales la   mencionada Corporación desarrolló la “cuestión sobre la compatibilidad del   artículo 23.2 de la Carta Política frente a las competencias disciplinarias de   la Procuraduría”, atinentes a la investigación y sanción de servidores   públicos de elección popular.    

3. Segunda   instancia    

El Consejo de   Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A,   mediante Sentencia del 28 de marzo de 2019, revocó y, en consecuencia, negó la   sentencia de primera instancia. En las consideraciones se señaló que el alcance   de la competencia de la Procuraduría para imponer la suspensión de un servidor   público de elección popular depende de la etapa procesal en la cual se imponga.   Al efecto, se explicó que puede imponerse en el “fallo judicial” o en el   trámite de la investigación disciplinaria, como medida provisional.    

En el primero de   estos, de acuerdo con el artículo 23.2 de la CADH y la jurisprudencia sentada al   respecto por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en especial,   mediante las Sentencias C-028 de 2006 y la proferida el 15 de noviembre de 2017,   respectivamente, la PGN solamente tiene competencia para imponer la sanción   cuando el proceso atiende a hechos de corrupción. En el segundo, es decir,   cuando la suspensión se ordena como medida provisional, la Sección Tercera del   Consejo de Estado considera que sí puede ser “decretada (…) siempre y cuando   dicha decisión esté motivada y existan elementos que sugieran que la permanencia   del servidor público en el cargo le permita continuar realizando la conducta por   la que es investigado o que la reiterará, o que eventualmente puede llegar a   interferir en el trámite”.    

El caso bajo   estudio, en su criterio, se enmarca en el segundo escenario mencionado y, por   consiguiente, la PGN actuó en el marco de sus competencias. En efecto, en el   trámite de la investigación disciplinaria se dispuso la suspensión provisional   con el fin de evitar conductas que, al parecer, el accionante es propenso a   reiterar, debido a que existen diferentes quejas e investigaciones similares en   su contra por motivos similares. Lo anterior a pesar de que se trata de   conductas contrarias “al “buen trato y el respeto que todo servidor   público debe tener hacia las demás personas”. En esa medida, se busca que el   Alcalde no continúe incurriendo en los mencionados comportamientos.    

4. Solicitud de selección    

El accionante, por medio de escrito presentado el 11 de   junio de 2019, solicitó la selección del presente caso. Al respecto, reiteró lo   señalado en la acción de tutela, haciendo énfasis en que no cuestiona la   competencia de la PGN para investigar y sancionar, sino el ejercicio de esa   función de manera irrazonable y desproporcionada. En su criterio, se debió   realizar un proceso que permita escuchar al disciplinado y ponderar las   circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como las posibles “puestas en   escena”, para evitar verdades engañosas.    

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN    

1. Competencia    

A través de esta   Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar la decisión   proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto   por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en   concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

2. Procedencia   de la acción de tutela    

2.1.   Legitimación por activa    

Según lo   establecido en los artículos 86 de la Constitución Política y 10 del Decreto   2591 de 1991, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial,   preferente y sumario, al que puede acudir cualquier persona, por sí misma o a   través de representante, cuando sus derechos fundamentales resulten vulnerados o   amenazados por la acción u omisión en que incurra una autoridad pública o   personas particulares, esto último en los casos determinados por la ley. En el   presente caso, la acción de tutela fue presentada por el accionante, a través de   apoderado judicial a quien otorgó poder especial (Cuaderno de primera instancia,   folio 53), en procura de salvaguardar sus derechos fundamentales al debido   proceso, a elegir y ser elegido y a la igualdad, presuntamente vulnerados por la   entidad accionada. En consecuencia, se estima legitimado para actuar.    

2.2.   Legitimación por pasiva    

De acuerdo con   los artículos 5º, 13 y 42 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede   contra cualquier acción u omisión en que incurra una autoridad pública, siempre   y cuando se le atribuya la vulneración o amenaza de un derecho fundamental. La   Sala considera cumplido este requisito teniendo en cuenta que la demanda se   presentó contra la Procuraduría General de la Nación, entidad perteneciente al   Ministerio Público según el artículo 275 Superior, a la cual se le acusa de   vulnerar los derechos fundamentales del actor.    

Cabe resaltar que   la impugnación del fallo de primera instancia fue presentada por la Oficina   Jurídica de la Procuraduría General de la Nación y por la Procuraduría Judicial   158 de Asuntos Administrativos de Bucaramanga. Sin embargo, el actor presentó   dos escritos, con posterioridad a la impugnación, señalando que esa última   entidad no tenía legitimación en la causa para impugnar. Al respecto, cabe   advertir que: primero, como se evidencia, la impugnación se presentó no   solo por la dependencia cuya competencia se cuestiona, sino también por la   Oficina Jurídica, respecto a la cual el actor no presentó ningún reparo.    

Segundo, la Constitución Política determina en el artículo 277.7 que la   Procuraduría tiene entre sus funciones “(i)ntervenir en los procesos y ante   las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa   del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías   fundamentales” y, en concordancia, la Ley 1437 de 2011 determina en el   artículo 303 que “(e)l Ministerio Público está facultado para actuar como   demandante o como sujeto procesal especial”. En concordancia, la Sala   Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 26 de   febrero de 2018, señaló que “el Ministerio Público representa a la sociedad,   en su conjunto y, en desarrollo de tan importante atribución (…) no ejerce su   función en calidad de representante de la sociedad en procesos contencioso   administrativos para favorecer el interés individual de una parte –demandante- o   de la otra –demandado-”[13].    En este proceso la Procuraduría interviene en dos modalidades: (i) como parte   accionada y (ii) como agente del Ministerio Público (sujeto especial), este   último, actuando en representación del interés general. La intervención como   sujeto especial no inhabilita a esta entidad para impugnar la decisión, debido a   que no actúa en interés propio sino en representación de la sociedad, situación   que no vulnera el derecho a la igualdad, como lo sugiere el accionante, debido a   que se trata de una facultad reglada y debe ser ejercida en beneficio del   interés general.    

2.3.   Inmediatez    

La acción de   amparo debe presentarse en un término razonable a partir del hecho que originó   la supuesta vulneración. Este presupuesto se encuentra cumplido, toda vez que la   Procuraduría General de la Nación fue demandada en razón del Auto del 29 de   noviembre de 2018 y la acción de tutela fue presentada el 22 de diciembre   siguiente, es decir, transcurrió menos de un mes.    

2.4.   Subsidiariedad    

De acuerdo con el   artículo 86 de la Constitución Política, la tutela tiene carácter subsidiario,   por consiguiente: (i) es improcedente cuando existen otros medios de   defensa judiciales idóneos y eficaces y no exista la posibilidad de   configuración de un perjuicio irremediable; (ii) procede, de manera   transitoria, cuando existen otros medios de defensa judicial, pero se requiere   evitar la consumación de un perjuicio irremediable; y (iii) procede, de   manera definitiva, cuando no existen mecanismos judiciales idóneos ni eficaces   que permitan proteger los derechos fundamentales que se alega vulnerados o   amenazados[14].    

Particularmente,   la procedencia del amparo contra autos de trámite es excepcional. Por lo   general, solamente procede cuando (i) el acto administrativo tiene la   potencialidad de definir una situación sustancial dentro de la actuación, que   puede proyectarse en la decisión final; (ii) puede ser calificada como   abiertamente irrazonable o desproporcionada; y, por ende, puede conducir a    (iii) la amenaza de los derechos fundamentales.    

En el caso   específico de los autos de suspensión provisional contra servidores públicos, la   acción de tutela se ha considerado, en principio, procedente, debido a que   constituye “una decisión de trámite que resuelve un asunto sustancial”[15], que puede resultar   desproporcionada e irrazonable cuando desatiende los fines constitucionales para   los cuales fue creada y, por ende, puede desconocer los derechos fundamentales   del afectado. En ese sentido, por medio de la Sentencia T-105 de 2007, reiterada   en la T-1012 de 2010 y C-086 de 2019, la Corte Constitucional señaló lo   siguiente:    

“Ahora bien,   para la Sala es claro que efectivamente en ambos casos se está en presencia de   actos de trámite [refiriéndose al acto de revocatoria directa y al acto de   suspensión provisional] que no son susceptibles de recurso judicial autónomo   -pues debe esperarse para poder tener un medio judicial a que culmine el proceso   disciplinario y se pueda acudir ante la Jurisdicción en lo Contencioso   Administrativo para atacar el acto definitivo-. En el caso de la medida de   suspensión provisional cabría recordar que es necesario diferenciar la sanción   de “suspensión” a que alude el artículo 45 del Código Único Disciplinario de la   medida preventiva establecida en el artículo 157 del mismo Código como una etapa   del proceso disciplinario que no define de manera definitiva la situación del   disciplinado y que en ese sentido constituye un acto de trámite.”    

En el presente   caso, la Sala considera cumplido el requisito de subsidiariedad, teniendo en   consideración que la tutela se presentó contra el Auto del 29 de noviembre de   2019, emitido por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia   Administrativa, es decir, se trata de un acto administrativo de trámite, el cual   dispone la suspensión provisional del demandante. Contra esa decisión sustancial   no resulta posible ejercer un recurso judicial autónomo, debido a que no se está   definiendo la situación del disciplinado. Se trata de una medida preventiva. En   esa medida, el estudio de fondo de la tutela es procedente por la urgencia de un   pronunciamiento judicial “antes de que expire el momento para ejercer   los derechos políticos fundamentales que con ellas se conculquen”[16].    

Finalmente, en   relación con el grado de consulta que, al momento de presentar la tutela no se   había agotado, es importante resaltar que el ejercicio de la acción de tutela no   está supeditado al ejercicio o la decisión de los recursos administrativos.   Específicamente, el artículo 8º del el Decreto 2591 de 1991 determina que: “(n)o   será necesario interponer previamente la reposición u otro recurso   administrativo para presentar la solicitud de tutela. El interesado podrá   interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de que ejerza   directamente en cualquier momento la acción de tutela.” Siguiendo este   parámetro, es dable afirmar que la procedencia de la tutela no se encontraba   supeditada al agotamiento de dicho trámite.    

Así las cosas,   una vez se han estudiado los requisitos de procedencia de la tutela, se procede   a emitir un pronunciamiento de fondo.    

3. Problema   jurídico    

En virtud de los   antecedentes referidos, el debate constitucional que le corresponde decidir a la   Sala Quinta de Revisión se concentra en determinar lo siguiente:    

¿La Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa   incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a   elegir y ser elegido y a la igualdad del señor Rodolfo Hernández Suárez, Alcalde   de Bucaramanga (Santander), al proferir el Auto del 29 de noviembre de 2018,   mediante el cual ordenó su suspensión provisional, debido a que, según el   demandante, en contradicción con lo dispuesto en el artículo 23 de la Convención   Americana de Derechos Humanos y el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, ese acto   administrativo fue emitido sin competencia, sin haber iniciado el proceso   disciplinario, sin motivación suficiente para la calificación de la conducta   como grave o gravísima y sin pruebas para asegurar que podría reincidir en la   misma?    

Para resolver el   problema jurídico planteado, se estudiarán los siguientes temas: (i) la   suspensión provisional en el proceso disciplinario y (ii) la competencia   de la Procuraduría General de la Nación para imponerla a servidores públicos de   elección popular. Igualmente, en consideración a los argumentos de la demanda,   se hará una breve referencia a los siguientes derechos y principios   constitucionales (iii) igualdad; (iv) interpretación pro homine   y (v) efectividad de los derechos. Finalmente, con fundamento en lo   anterior, se realizará el (vi) análisis constitucional del caso concreto.     

4. La suspensión provisional en el proceso disciplinario    

La suspensión provisional está regulada en el artículo 157 de la Ley   734 de 2002 como una medida que puede imponerse en el proceso disciplinario   tanto en la etapa de investigación como en la de juzgamiento, contra un servidor   público activo en su cargo, función o servicio, por el funcionario que esté   adelantando el proceso. Esta disposición fue estudiada por la Corte   Constitucional y declarada exequible mediante las Sentencias C-450 de 2003[17] y C-086 de 2019[18], en las cuales se   indicó que la decisión de suspensión provisional es constitucional, entre otros,   debido a (i) la finalidad constitucional y la naturaleza jurídica;   (ii) la exigencia del cumplimiento de criterios objetivos para su   imposición; y (iii) las garantías que caracterizan su procedimiento, como   la  necesaria proporcionalidad y razonabilidad de la medida; y la posibilidad de   ser controlada en el marco disciplinario y judicial. A continuación se hará   alusión a cada uno de estos parámetros.    

(i) Finalidad constitucional y naturaleza jurídica. La suspensión provisional busca   garantizar la eficacia del proceso disciplinario, en beneficio del interés   general[19] y el correcto desarrollo de la función pública[20]. Se trata de un mecanismo temporal, no sancionatorio[21] y, por ende, no implica   una decisión sobre la responsabilidad del procesado, ni la valoración sobre la culpabilidad[22].   En consecuencia, su imposición no desconoce la buena fe del implicado ni la   presunción de inocencia y, por ende, no genera consecuencias definitivas, de ahí   que, por ejemplo “no es anotada en la hoja de vida – como ocurre por ejemplo   con la sanción de amonestación- ni se registra como antecedente disciplinario[23],   a lo que sí habría lugar en caso de un fallo con orden de  suspensión.[24]”[25].    

(ii) Criterios objetivos    

La decisión debe ser motivada y, en desarrollo de ese ejercicio   argumentativo, se debe evidenciar el cumplimiento de las siguientes condiciones:    

(a) Cualificación especial del   sujeto disciplinable. La medida implica que el   presunto responsable de la falta disciplinaria se encuentre en ejercicio de un   cargo, función o un servicio público[26].    

(b) Oportunidad.   La suspensión se puede ordenar “(d)urante la investigación disciplinaria o el   juzgamiento”[27].   La investigación disciplinaria inicia cuando “con fundamento en la queja, en   la información recibida o en la indagación preliminar, se identifique al posible   autor o autores de la falta disciplinaria”[28]. Por consiguiente, una   vez se identifica al presunto responsable y se decide abrir investigación, el   funcionario que la esté adelantando podrá ordenar la suspensión provisional del   servidor[29].   En concordancia, esta Corporación ha señalado que “(s)egún   el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, la suspensión provisional procede durante   la investigación y el juzgamiento.  Luego, si ello es así, nada se opone   que tal medida cautelar se adopte en el auto de apertura de investigación   disciplinaria”[30].    

(d) Serios elementos de juicio   sobre riesgos objetivos. La suspensión solo se   puede ordenar cuando se evidencien “serios elementos de juicio”[33] que permitan inferir   que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la   consumación de los siguientes riesgos: (i) la interferencia por parte del   procesado en la investigación; (ii) la continuación de la comisión de la falta; o (iii) la reiteración de la misma[34]. Particularmente, en   relación con estas dos últimas premisas, la Corte Constitucional ha señalado que   permiten salvaguardar los bienes jurídicamente tutelados “mediante la   eliminación de la posibilidad de que sigan siendo o vuelvan a ser afectados por   la conducta del servidor investigado o juzgado”[35].    

(iii) Garantías    

La suspensión provisional exige el cumplimiento, al menos, de las   siguientes garantías: (a) la motivación de su imposición, que permite el   control de la decisión en el marco disciplinario y judicial; (b) el   ejercicio de defensa y contradicción, mediante los recursos administrativos como   la reposición, cuando proceda, el grado de consulta[36] y el ejercicio de   acciones judiciales, como la tutela[37];  (c) la revocabilidad inmediata de la medida cuando desaparezcan los   motivos que dieron lugar a su imposición[38];  (d) la limitación temporal de su duración que, salvo los casos de   prórroga, no puede superar los tres meses[39];  (e) la responsabilidad disciplinaria del funcionario que asume la medida[40]. Así como la   proporcionalidad y razonabilidad de la medida.      

En relación con   este último criterio, es decir, la necesaria proporcionalidad y razonabilidad de la suspensión provisional, es importante resaltar que una medida cumple con estos criterios   cuando, primero, atiende a fines constitucionalmente válidos, entre estos, “el acatamiento de los fines de la función pública como elemento   estructural de la prevalencia del interés general”[41], es decir, la   eficiencia, economía, igualdad, celeridad, imparcialidad y publicidad[42], así como la “moralidad   pública” [43]; y,   segundo, cumple los requisitos establecidos en la ley para la imposición de la   restricción[44].    

Adicionalmente,   al estar comprometidas garantías superiores como los derechos políticos y, a la   vez, el interés general, puede resultar procedente acudir a el test de   razonabilidad y el juicio de proporcionalidad, que son herramientas jurídicas   utilizadas para evidenciar si una medida resulta constitucional en consideración   al fin perseguido. Particularmente, el principio de razonabilidad  constituye un “instrumento de control sobre las actuaciones de las autoridades   estatales, pues en un Estado Social y Constitucional de Derecho, estas deben   orientarse al cumplimiento de fines constitucionalmente legítimos. Si esas   medidas tocan derechos fundamentales, no sólo deben ser razonables sino que,   además, deben resultar proporcionados”[45].    

La   proporcionalidad constituye una prohibición de exceso. Desde esta perspectiva “(l)a   proporcionalidad de la medida provisional depende de que ésta propenda por los   fines que la justifican”[46].   En términos generales el juicio de proporcionalidad exige estudiar si el impacto   sobre los derechos fundamentales cumple con los siguientes tres criterios:   (i) idoneidad: exige verificar la adecuación de la medida para alcanzar un   fin constitucionalmente legítimo; (ii) necesidad: implica analizar si   existen medidas alternas con mayor o igual eficacia para lograr el fin   propuesto, las cuales afectan en menor grado las garantías comprometidas; y   (iii) proporcionalidad en sentido estricto: busca estudiar la   proporcionalidad entre medios y fines “es   decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique   principios constitucionalmente más importantes”[47].    

(v) Control disciplinario y judicial    

La verificación del cumplimiento de los anteriores parámetros se   encuentra supeditada al control disciplinario y judicial. “Si bien el   ejercicio de estos controles no afecta, al menos en principio, el inmediato   cumplimiento del acto, se debe destacar que la suspensión puede ser revisada por   autoridades disciplinarias y judiciales, distintas a las que toman la medida y   con la independencia que les brinda, a los primeros, la circunstancia de ser sus   superiores funcionales y, a los segundos, el hecho de pertenecer a otro órgano   del Estado, como es el judicial”[48].    

El control disciplinario depende del tipo de proceso, cuando es de   única instancia admite recurso de reposición y, en caso de ser de primera   instancia, exige control por medio de consulta. Por su parte, el control   judicial puede ser solicitado por mecanismos de defensa judicial como la tutela.   En este sentido, en la Sentencia C-086 de 2019 se determinó expresamente lo   siguiente: “La verificación del cumplimiento de los presupuestos o   condiciones objetivas y del respeto de las antedichas garantías corresponde   tanto a las autoridades disciplinarias, sea por medio del recurso de reposición   o sea por el trámite de la consulta, y a las autoridades judiciales, por medio   de la acción de tutela, que es el mecanismo de protección idóneo para este   propósito.”    

5. La competencia de la Procuraduría General de la Nación para   suspender provisionalmente a servidores públicos de elección popular en el marco   de una investigación disciplinaria    

Según el artículo 277.6 de la Constitución Política, la Procuraduría   General de la Nación (PGN) es un organismo de control que tiene entre sus   competencias constitucionales la investigación y sanción de quienes desempeñen   funciones públicas, incluyendo aquellos de elección popular, con excepción de   aquellos servidores cuyo régimen disciplinario se encuentre establecido   constitucionalmente. El alcance de esta disposición comprende la suspensión   provisional regulada en el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, de acuerdo   con lo determinado por la Corte Constitucional en las Sentencias C-028 de 2006 y   C-086 de 2019, providencias que hicieron tránsito a cosa juzgada, tienen efectos   erga omnes y, por consiguiente, son de obligatorio cumplimiento para todos,   incluyendo las autoridades administrativas y judiciales.    

En efecto, la PGN es una entidad perteneciente al Ministerio Público   (artículo 257 CP), que es independiente de los demás órganos del Estado “de   manera semejante a como lo son los jueces (…) al momento de interpretar de   manera sistemática y armónica con la Constitución el artículo 23 de la CADH”[49]. Sus funciones de   investigación y sanción son preferentes y su objetivo principal es asegurar el   cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública,   entre estos, la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,   imparcialidad y publicidad (artículo 209 CP)[50].    

Particularmente, en relación con el alcance de esta competencia   respecto a servidores públicos de elección popular, esta Corporación ha hecho   énfasis en que los derechos políticos si bien son fundamentales, no son   absolutos, como ningún derecho de esa naturaleza. En concordancia, el artículo   30 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) evidencia que los   derechos humanos reconocidos en ese instrumento jurídico internacional pueden   ser limitados, al determinar que “(l)as restricciones   permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos   y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a   leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el   cual han sido establecidas”.    

Ahora bien, la Procuraduría General de la Nación, para ejercer sus   funciones de investigación y sanción, puede acudir a diferentes instrumentos que   aseguran una labor efectiva[53].   Entre estas herramientas jurídicas se encuentra la suspensión provisional,   que también puede recaer sobre servidores  públicos de elección popular. En ese   sentido, mediante la Sentencia C-028 de 2006 se señaló que “la facultad que   le otorgó el legislador  a la Procuraduría General de la Nación para   imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes que impliquen   restricción del derecho de acceso a cargos públicos,  no se opone al artículo 93 constitucional ni tampoco al artículo 23 del Pacto   de San José de Costa Rica”, este último, referente a los derechos políticos.    

En el mismo sentido, mediante la Sentencia C-086 de 2019, siguiendo   el precedente jurisprudencial[54],   se recordó que “la competencia para suspender provisionalmente a un servidor   público, incluso de elección popular, se funda en la competencia del operador   disciplinario para investigar y sancionar disciplinariamente a los servidores   públicos, conforme al antedicho precedente, debe concluirse que la norma   demandada es compatible con las normas previstas en el artículo 23 de la CADH y   en el artículo 40 de la Constitución”.    

Particularmente, la competencia de la Procuraduría General de la   Nación para investigar y sancionar, ha sido objeto de diferentes   pronunciamientos en sede de constitucionalidad y de tutela, a saber, Sentencias   C-028 de 2006, C-500 de 2014, C-101 de 2018, C-106 de 2018, C-086 de 2019,   SU-712 de 2013 y SU-355 de 2015, en los cuales se ha resuelto la aparente   tensión existente entre el artículo 277.6 de la Constitución Política y su   desarrollo legal en la Ley 734 de 2002, frente al artículo 23 de la Convención   Americana de Derechos Humanos (CADH). En este análisis, se ha estudiado   (a)  el alcance del bloque de constitucionalidad; (b) los   pronunciamientos de los órganos autorizados de interpretación; y, conforme con   ello, se ha concluido que (c) no existe contradicción entre   estos instrumentos jurídicos y la mencionada competencia de la Procuraduría. En   los siguientes párrafos se hará alusión a las consideraciones centrales   desarrolladas para resolver el debate:    

(a) Bloque de constitucionalidad    

El primer punto desarrollado en esta línea jurisprudencial se enfoca   en aclarar el alcance del bloque de constitucionalidad respecto a la supremacía   de la Constitución Política[55]. En relación a ello, la Corte Constitucional ha señalado que la   pertenencia de una norma internacional a este compendio normativo no implica que   sea jerárquicamente superior. Si bien constituye un parámetro de interpretación,   lo cierto es que su aplicación está sujeta a una interpretación sistemática,   armónica y coherente con el ordenamiento jurídico colombiano, la cual se realiza   teniendo en consideración diferentes parámetros, entre estos, las normas   jurídicas internas y el contexto de cada Estado, el compendio normativo del   tratado internacional contentivo de la disposición que se pretende aplicar,   otros instrumentos internacionales (universales y regionales), los cambios   sociales, los nuevos desafíos que enfrenta la comunidad internacional, así como   la interpretación de las instancias internacionales encargadas de su respeto y   garantía[56].    

En razón de lo anterior, se ha señalado que el artículo 23 de la   CADH, si bien está incorporado en el sistema jurídico colombiano por remisión   del artículo 93 Superior, no se encuentra ubicado jerárquicamente en un nivel   superior a la Constitución. Por consiguiente, según la Sentencia C-028 de 2006,   su confrontación con una disposición legal no supone automáticamente la   aplicación prevalente de la norma internacional, sino que resulta necesaria su   interpretación sistemática, armónica y coherente con el ordenamiento jurídico,   que implica, por ejemplo, el estudio de otros tratados internacionales   relacionados con la materia objeto de interpretación, entre estos, aquellos que   consagran derechos humanos, la dignidad humana e, incluso, aquellos que, sin   hacer referencia específica a estos asuntos, buscan salvaguardar fines   legítimos, como la moralidad pública ante actos como la corrupción[57].    

En concordancia, por medio de la Sentencia C-101 de 2018, en la cual   se estudió nuevamente el artículo 23 de la Convención, la Corte precisó que esta   disposición no constituye un parámetro de validez en términos supraestatales, en   la medida en que las normas internacionales “integran el ordenamiento superior y su desconocimiento debe alegarse   en el marco de la figura del bloque de constitucionalidad conforme lo dispuesto   en los artículos 93, 94 y 214 Superiores”. Por ende,   el proceso hermenéutico sobre las fuentes del derecho implica tener en cuenta   que entre estos instrumentos “no existe jerarquía y sus relaciones se   sustentan en la interdependencia, la coordinación y la complementariedad”.    

Siguiendo esa línea, en esa misma providencia se señaló que la   interpretación hermenéutica se realiza considerando, además del margen de   apreciación de los Estados Parte y el contexto nacional, las nuevas realidades   sociales. En palabras de la Corte: “el bloque de   constitucionalidad exige que tanto la Carta como la Convención sean   interpretadas en clave de las lógicas evolutivas de los contextos   constitucionales locales, del margen de apreciación nacional y de las   necesidades cambiantes de las sociedades, por lo que un entendimiento literal,   aislado y estático no es suficiente para determinar su alcance”[58].    

(b) Los pronunciamientos de los   órganos autorizados de interpretación    

Igualmente, el análisis constitucional se ha concentrado en   determinar el alcance de la interpretación de los tratados internacionales por   los órganos autorizados para ese fin[59].   Puntualmente, se ha hecho referencia a (i) los pronunciamientos de la   Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) y de la Comisión   Interamericana de Derechos Humanos y, particularmente, al (ii) caso López   Mendoza Vs. Venezuela.    

(i) Los pronunciamientos de la Comisión Interamericana de Derechos   Humanos y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)    

En relación   con los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte   IDH), la Corte Constitucional ha determinado que son de obligatorio cumplimiento   para el Estado colombiano cuando este fue parte en el proceso que motivó el   fallo[60].   En palabras de esta Corporación, “los pronunciamientos de la Corte   Interamericana de Derechos Humanos solo obligan al Estado colombiano cuando éste   ha sido parte en el respectivo proceso”[61].   Lo anterior sin descuidar que las sentencias dictadas por esa Corporación   constituyen un parámetro de interpretación que debe ser leído de manera   sistemática con el ordenamiento jurídico.    

Puntualmente, en el caso de las medidas de suspensión provisional, esta   Corporación por medio de la Sentencia C-086 de 2019 señaló que la   Corte IDH no ha emitido ningún pronunciamiento relacionado directamente con este   tema y, por consiguiente, no existe ningún un parámetro específico de   interpretación. A lo sumo, según esa providencia, podría considerarse que   el caso más próximo es el de Andrade Salmón Vs.   Bolivia (2016), en la medida en que se trata de una servidora pública de elección   popular privada de su libertad, mediante una medida cautelar dictada por   un juez penal, sin embargo, la medida no se impuso en un proceso disciplinario y   la responsabilidad del Estado se fundamentó en las “demoras   injustificadas en el trámite de los procesos penales”[62],   no en la competencia del funcionario que la impuso.    

Sobre los   pronunciamientos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y, en   especial, aquellos que conminan al Estado a tomar las medidas necesarias   urgentes para cesar la amenaza de un derecho, la Corte Constitucional ha   reconocido que “las autoridades competentes, según el caso, y en coordinación   con el Ministerio de Relaciones Exteriores, deben ejecutar las actividades   necesarias para evitar un daño irreparable a derechos como la vida e integridad   personal”[63].   Sin embargo, su obligatoria observancia se restringe al beneficiario en el caso   concreto, según se determinó en la Sentencia T-976 de 2014[64].    

(ii) El caso López Mendoza Vs. Venezuela    

“(…) El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles   son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo   23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda   tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta   por vía de sanción, debería tratarse de una “condena, por juez competente, en   proceso penal”. Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que   impuso dichas sanciones no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las   sanciones no se aplicaron como resultado de un “proceso penal”, en el que   tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el   Artículo 8 de la Convención Americana”.    

Según lo dispuesto en las Sentencias C-500 de 2014, C-101 de 2018 y,   la mencionada, C-086 de 2019, (i) este fallo no es de obligatorio   cumplimiento para Colombia porque el Estado colombiano no fue parte en el   proceso[65];  (ii) se trata de un pronunciamiento que debe ser analizado con cautela[66], teniendo en cuenta el   ordenamiento jurídico colombiano y otros tratados internacionales sobre la   materia; (iii) no refleja un parámetro uniforme de interpretación sobre   los conceptos “condena”, “juez competente” ni “proceso penal”,   al contrario, los votos concurrentes del fallo evidencian que no se trata de una   postura uniforme[67];  (iv) no se trata de una postura reiterativa, pues solo fue un   pronunciamiento de la Corte[68];  (v) no comprende elementos de contexto similares en Colombia debido a   que, a diferencia de lo que sucede en Venezuela, no se requiere “sentencia judicial” para que procedan las inhabilidades”[69]. Adicionalmente, (vi) se trata de una sanción de   inhabilitación, por consiguiente, según la Sentencia C-086 de 2019, este   pronunciamiento no constituye un precedente directamente aplicable en los casos   de suspensión provisional.     

(c) No existe contradicción entre el artículo 23 de la CADH y el   artículo 277.6 de la Constitución Política    

Una vez se ha precisado lo anterior, la Corte Constitucional ha   indicado que el artículo 23 de la CADH no consagra una determinación “taxativa”[70] sobre las eventuales   restricciones a los derechos políticos, si bien se establecen algunos   parámetros, estos no comprenden una lista cerrada[71]: “el objeto de la Convención al establecer las causas por las que,   prima facie es posible limitar los derechos políticos, no consiste en excluir el   margen nacional de apreciación, la autonomía política de los Estados y negar la   posibilidad de cumplimiento de buena fe y adaptado a sus propias necesidades, de   los compromisos internacionales, sino excluir la discriminación o la   arbitrariedad en la fijación de límites a los derechos”[72].    

Bajo ese entendido se ha señalado que la interpretación y aplicación   del artículo 23 de la CADH exige un análisis de la arquitectura institucional   del Estado “esto es, del contexto en el que se inserta, como lo reconoce la   Convención al indicar que corresponde a la ley reglamentar el ejercicio de los   derechos políticos y el mecanismo de sanción”[73]. Así entonces, en el   marco jurídico interno la limitación de derechos políticos, “temporal o   definitiva”[74],   resulta constitucional si se respeta el debido proceso, los principios que rigen   el ius puniendi del Estado y tiene fines constitucionalmente legítimos[75],   como la protección a la dignidad humana. En palabras de esta Corporación: “la limitación que conoce el   derecho político de acceso a cargos públicos debido a la imposición de una   sanción disciplinaria, no resulta ser desproporcionada o irrazonable, por cuanto   busca la obtención de fines constitucionalmente válidos, en especial, la   salvaguarda de la moralidad pública”[76].    

Esta competencia   también se fundamenta en la naturaleza de la PGN, en palabras de la Corte   Constitucional: “es un organismo de control: forma parte del ministerio   público[77],   que no se encuentra dentro de ninguna rama del poder público y, por tanto, no   está sometida en modo alguno a interferencias políticas. En tanto órgano   autónomo responsable de adelantar el proceso disciplinario, la Procuraduría   General de la Nación es independiente de los demás órganos del Estado, de manera   semejante a como lo son los jueces, como lo ha destacado este tribunal, al   momento de interpretar de manera sistemática y armónica con la Constitución el   artículo 23 de la CADH. Además, sus actos son susceptibles de control judicial,   por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[78].    

Precedente   jurisprudencial constitucional en relación con la Sentencia del Consejo de   Estado del 15 de noviembre de 2017    

La Sala Plena del   Consejo de Estado, mediante Sentencia del 15 de noviembre de 2017, en su lectura   de la Sentencia C-028 de 2006, señaló que el alcance de la competencia de la PGN   para imponer sanciones disciplinarias se restringe a aquellos casos de   corrupción, por ende, cuando las faltas no recaigan en ese tipo de conductas,   solo un juez de la República puede restringir derechos políticos. Aunado a ello,   se exhortó al Gobierno Nacional, al Congreso y a la PGN para que en un plazo, no   superior a 2 años, implementara las reformas a que hubiera lugar, “dirigidas a   poner en plena vigencia los preceptos normativos contenidos en el artículo 23 de   la Convención Americana de Derechos Humanos en el orden interno”. No obstante,   seguidamente esta misma Corporación, por medio del Auto aclaratorio de esa   providencia, emitido el 13 de febrero de 2018, precisó que dicho pronunciamiento   tiene efectos inter partes “que impiden fijar reglas de interpretación   con efectos erga omnes”.    

Sin embargo, la   competencia de la PGN para investigar y sancionar a servidores públicos no está   restringida a faltas relacionadas con corrupción, según se evidencia en el   artículo 277.6 de la Constitución Política, la Ley 734 de 2002 y lo dicho por la   Corte Constitucional mediante las sentencias de constitucionalidad C-028 de   2006, C-500 de 2014, C-101 de 2018, C-106 de 2018, C-086 de 2019. Estos   pronunciamientos hicieron tránsito a cosa juzgada y, por consiguiente, tienen   carácter vinculante, a diferencia de lo que sucede con la providencia del   Consejo de Estado, la cual no es una sentencia de unificación, tiene efectos   inter partes y no refleja una postura unánime ni reiterativa. Al contrario,   ese mismo tribunal por medio de sentencias posteriores, ha reconocido la   competencia plena de la Procuraduría General de la Nación para imponer   sanciones, con fundamento en que, primero, “mientras subsista en el orden   jurídico, la norma que ha dado lugar a las sentencias constitutivas de   precedente, la interpretación que sobre ellas ha realizado la Corte   Constitucional como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional,   permanece, y con ellas, su fuerza vinculante para todas las autoridades públicas   que conforman la estructura del Estado Colombiano”[79];   segundo, los efectos de la sentencia son inter partes y, tercero, hasta   tanto se cumpla la orden de exhorto, “la competencia de la Procuraduría   General de la Nación para destituir e inhabilitar servidores públicos de   elección popular se mantiene incólume”[80].    

Cabe destacar que   la Sentencia C-028 de 2006, en la cual se fundamenta el Consejo de Estado,   señaló lo siguiente: “el artículo 23 de la Convención Americana sobre   Derechos Humanos de 1969, en lo que concierne a las restricciones legales al   ejercicio de los derechos políticos, en concreto al acceso a cargos públicos por   condenas penales, debe ser interpretado armónicamente con un conjunto de   instrumentos internacionales de carácter universal y regional, los cuales, si   bien no consagran derechos humanos ni tienen por fin último la defensa de la   dignidad humana, sino que tan sólo pretenden articular, mediante la cooperación   internacional la actividad de los Estados en pro de la consecución de unos fines   legítimos como son, entre otros, la lucha contra la corrupción,   permiten, a su vez, ajustar el texto del Pacto de San José de 1969 a los más   recientes desafíos de la comunidad internacional.” (Resaltado y negrilla   fuera de texto). Es decir, la lucha contra la corrupción constituye uno de los   fines legítimos que justifica la competencia de la PGN para investigar y   sancionar a servidores públicos, pero no es el único, pues también constituye un   fin legítimo la protección de los derechos humanos y, con estos, de la dignidad   humana.    

Referencia   sucinta a algunos derechos y principios constitucionales por ser de relevancia   para el caso concreto    

– Igualdad.   La Constitución Política determina en el artículo 13 el derecho fundamental a la   igualdad, al señalar que “(t)odas las personas nacen libres e iguales ante la   ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los   mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por   razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión   política o filosófica”. Para constatar que una situación contradice esta   disposición, la Corte Constitucional ha realizado un test integrado de   igualdad, el cual permite el análisis de tres elementos: “(i) el fin   buscado por la medida, (ii) el medio empleado y (iii) la relación entre el medio   y el fin”[81]. Estudio que se compone   por tres etapas de análisis:    

La primera, exige   establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium   comparationis, es decir, “precisar si los supuestos de hecho son   susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la misma naturaleza”.   En esa medida, no resulta posible continuar con el examen de igualdad si no se   identifica hechos que puedan ser comparables. La segunda, implica determinar si   en el plano fáctico y jurídico “existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales”[82]. Finalmente, la tercera   etapa consiste en estudiar si la diferencia de trato es constitucional, en otras   palabras, identificar “si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato   diferente desde la Constitución”[83].    

– Principio   pro homine: Este principio exige aplicar la   interpretación jurídica que sea más favorable para garantizar los derechos de   las personas. Tiene fundamento jurídico en la dignidad humana (artículo 1º CP) y   en los fines de efectividad de los principios, derechos y deberes (artículo 2   CP). Así como en diferentes tratados internacionales de derechos humanos[84]  Al respecto, la Corte Constitucional ha determinado que los criterios que   fundamentan la protección de este principio “impiden que de una norma se desprendan interpretaciones   restrictivas de los derechos fundamentales. El   principio pro persona, impone que “sin excepción,   entre dos o más posibles análisis de una situación, se prefiera [aquella] que   resulte más garantista o que permita la aplicación de forma más amplia del   derecho fundamental”[85].    

8. Efectividad de los   derechos: Según el artículo 2º de la Constitución Política es un fin   esencial del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y   deberes consagrados en la Constitución. En concordancia con lo cual, en el   artículo 228 Superior se determina la prevalencia del derecho sustancial sobre   las formas, disposición de conformidad con la cual los instrumentos procesales   son un medio para lograr el derecho y, por consiguiente, no pueden constituir un   obstáculo contra su materialización.    

9. Análisis   constitucional del caso concreto    

Con fundamento en   los elementos fácticos mencionados y el marco jurídico estudiado, la Sala Quinta   de Revisión procede a resolver el problema jurídico:    

(i) La   Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa sí tenía   competencia para emitir la orden de suspensión provisional    

Según lo   dispuesto en el artículo 277.6 de la Constitución Política y el artículo 157 de   la Ley 734 de 2002, la Procuraduría General de la Nación es competente para   investigar y sancionar a servidores públicos de elección popular, función que   comprende la posibilidad de imponer la suspensión provisional. Por consiguiente,   en contraste con lo manifestado por el accionante, la Procuraduría Primera   Delegada para la Vigilancia Administrativa tenía competencia para emitir el Auto   del 29 de noviembre de 2018, disponiendo su suspensión provisional para el   ejercicio del cargo como Alcalde de Bucaramanga.    

La aparente   tensión existente entre el artículo 277.6 de la Constitución Política y el   artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos constituye un asunto   resuelto por la Corte Constitucional en las sentencias de constitucionalidad    C-028 de 2006, C-500 de 2014, C-101 de 2018, C-106 de 2018, C-086 de 2019 y de   unificación SU-712 de 2013 y SU-355 de 2015, así como por las dictadas por el   Consejo de Estado, Sección Segunda del 23 de agosto de 2015, 15 de noviembre de   2018 y 4 de abril de 2019, en las cuales se ha señalado que una interpretación   sistemática de estos instrumentos permite concluir que la PGN es competente para   investigar y sancionar servidores públicos de elección popular, con excepción de   aquellos cuyo régimen disciplinario se encuentre establecido   constitucionalmente.    

Adicionalmente, la competencia de la   Procuraduría para suspender a servidores públicos de elección popular no está   limitada según la etapa procesal. Por consiguiente, no le asiste razón al juez   de segunda instancia, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,   Sección Tercera – Subsección A, cuando señala que esa entidad puede imponer la   suspensión al inicio del proceso disciplinario, pero no al final, lo cual   resulta contradictorio y desconoce que ni la Constitución Política, la Ley 734   de 2002 ni la jurisprudencia constitucional establecen restricciones   relacionadas con la etapa del proceso.    

Ahora bien, según   la Corte Constitucional, la competencia de investigación y sanción de la   Procuraduría tienen fundamento en lo siguiente: (i) La naturaleza de la   entidad: se trata de un organismo de control autónomo, responsable de adelantar   el proceso disciplinario de manera independiente de los demás órganos del   Estado, “no se encuentra dentro de ninguna rama del poder público y, por   tanto, no está sometida en modo alguno a interferencias políticas”[86]; (ii) el control   judicial sobre sus decisiones[87]:   sus actos son susceptibles de control ante la jurisdicción contencioso   administrativa y, en el caso de las medidas de suspensión provisional, se ha   aceptado la procedencia de la tutela[88];  (iii) los objetivos perseguidos son constitucionalmente válidos: busca la   protección de derechos humanos, como la dignidad humana   y la moralidad pública; (iv) el artículo 23 de la CADH no consagra una   determinación “taxativa”[89]  sobre las eventuales restricciones a los derechos políticos: el objeto de la Convención “no consiste en excluir el margen   nacional de apreciación, la autonomía política de los Estados y negar la   posibilidad de cumplimiento de buena fe y adaptado a sus propias necesidades, de   los compromisos internacionales”[90];   y (v) el ejercicio de sus funciones está limitado por el respeto de   principios y derechos constitucionales: exige el obligatorio respeto del debido   proceso y la prohibición de incurrir en actos discriminatorios o arbitrarios,   así como de los principios que rigen el ius puniendi del Estado en el   marco de los procesos disciplinarios[91].    

Al aplicar lo   anterior en el caso bajo estudio, la Sala de Revisión constata que (i)  la suspensión provisional se fundamenta en la competencia de la Procuraduría   Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa para investigar y sancionar   al demandante, servidor público de elección popular, se trató de una decisión   asumida en ejercicio de sus funciones, las cuales (ii) son   susceptibles de control judicial, en este caso, mediante acción de tutela, según   se estudió en el acápite de procedencia de esta Sentencia; (iii)  tienen un fin constitucionalmente legítimo, a saber, salvaguardar la moralidad y   la gestión pública y, con ello, la dignidad humana, puesto que, presuntamente,   el accionante incurrió en conductas contrarias al respeto contra un concejal de   la entidad territorial.    

Adicionalmente,   (iv)  no puede afirmarse que en el contexto nacional las agresiones físicas y   verbales en las que incurra un servidor público contra las personas de las que   se rodean carezcan de la entidad suficiente para constituir faltas susceptibles   de la investigación y sanción disciplinaria y, por ende, no puedan generar la   suspensión provisional del implicado, bajo el argumento de que no se trata de   actos de corrupción. En contraste, la Sala considera que fundamentar la   suspensión provisional en la investigación de actos contrarios a la dignidad   humana, tiene sustento constitucional en la obligación que tienen los servidores   públicos consistente en ejercer sus funciones bajo una conducta obediente a   dicha garantía (artículos 1º y 6º CP) y el deber de toda persona consistente en   “(r)espetar los derechos ajenos y no abusar de los propios” (artículo 95   CP).    

Igualmente,   (v)  se trata de una medida respetuosa del debido proceso, en razón de que (a)   la suspensión provisional se impuso una vez identificado el sujeto responsable y   este se encontraba en ejercicio de sus funciones; (b) se impuso al abrir   la investigación disciplinaria; (c) las faltas por las que se inició el   proceso fueron calificadas como graves o gravísimas, (d) se fundamentó en   elementos de juicio para considerar que el actor podría reiterar las conductas   por las que se adelanta el proceso y, aunado a ello, (e) la medida   resulta razonable y proporcional.    

(a) Cualificación especial del sujeto disciplinable. El accionante al momento de imponer la decisión, estaba en   ejercicio del cargo como Alcalde de Bucaramanga.    

(b) Oportunidad. El accionante manifiesta que para   decretar la medida de suspensión provisional tiene que haberse iniciado una   investigación previa y, sin embargo, en su caso la Procuraduría impuso la   suspensión al mismo tiempo en que abrió la investigación.    

El proceso inició   con el Auto del 29 de noviembre de 2018 y, en esta misma providencia, se impuso   la orden de suspensión provisional. En ese sentido, se recuerda que la   suspensión provisional se puede ordenar “(d)urante la investigación   disciplinaria o el juzgamiento” (Ley 734 de 2002, artículo 157) y la   investigación disciplinaria inicia cuando “con fundamento en la queja, en la   información recibida o en la indagación preliminar, se identifique al posible   autor o autores de la falta disciplinaria” (Ley 734 de 2002, artículo 152).   En razón de lo anterior, esta Corporación ha señalado que   “(s)egún el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, la suspensión provisional   procede durante la investigación y el juzgamiento.  Luego, si ello es así,   nada se opone que tal medida cautelar se adopte en el auto de apertura de   investigación disciplinaria”[92].   En consecuencia, no le asiste razón al demandante, pues no existe impedimento   para que al abrir la investigación disciplinaria, simultáneamente, se ordene la   suspensión.    

(c)   Calificación de las faltas. De acuerdo con el   demandante, la Procuraduría desconoció sus derechos fundamentales debido a que   el acto administrativo mediante el cual se ordenó la suspensión provisional   carece de motivación suficiente, porque dicha entidad sustentó la gravedad de la   falta en argumentos ambiguos, según los cuales “una falta es grave o   gravísima, solo porque no parece que sería leve”. Igualmente, indicó que la   PGN se limitó a calificar la falta, presuntamente, por el grado de perturbación   del servicio y la trascendencia social, así como en el desconocimiento de los   imperativos legales que velan por la moralidad y responsabilidad de la gestión   pública, sin explicar en qué consistía cada una de esos argumentos.    

No obstante, la   Sala observa que Procuraduría motivó de manera suficiente la decisión de   suspensión provisional, al señalar los fundamentos de hecho y de derecho   correspondientes. En efecto, hizo referencia a las presuntas agresiones físicas   y verbales en las que incurrió el actor contra un servidor público, “al   parecer, en las instalaciones de la Alcaldía”. Igualmente, señaló que la   presunta conducta puede ser calificada como grave o gravísima debido al grado de   perturbación del servicio (Ley 734 de 2002, artículo 43.3), la trascendencia   social de la posible falta (Ley 734 de 2002, artículo 43.5), así como el   desconocimiento de imperativos legales que velan por la moralidad y la   responsabilidad en la gestión pública (Ley 734 de 2002, artículo 45).    

En concordancia,   la Procuraduría advirtió que el actor desconoció la obligación de conservar un   trato digno respecto a las personas de las que se rodea. Puntualmente, indicó   que, todo servidor público y, en especial, el Alcalde Municipal, debe “mantener   un comportamiento público y privado respetuoso, acorde con su dignidad, siendo   referente de integridad de la administración y del servidor público como tal,   reconociendo, valorando y tratando de manera “digna a todas las personas con sus   virtudes, defectos y sin importar su labor, procedencia, títulos o cualquier   otra condición”[93].   Así mismo señaló que el Alcalde “habría podido llevar   a cabo conductas tendientes a conculcar derechos como la dignidad y el buen   nombre de quienes están en su entorno o interactúen con el en desarrollo de su   gestión”[94].   Esta motivación es suficiente para valorar la presunta gravedad de la falta,   pues se recuerda que la dignidad humana es un imperativo constitucional,   consagrado en el artículo 1º superior, como fundamento principal, no solo del   proceso disciplinario, sino del Estado Social de Derecho.    

Según la Corte   Constitucional, la dignidad humana tiene como objetivo proteger a cada persona   en tres dimensiones “(i) La dignidad humana entendida como autonomía o como   posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características   (vivir como quiera). (ii) La dignidad humana entendida como ciertas condiciones   materiales concretas de existencia (vivir bien). Y (iii) la dignidad humana   entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física   e integridad moral (vivir sin humillaciones)”[95] (Resalta la Sala). Bajo   ese entendido, el Auto del 29 de noviembre de 2018 emitido por la Procuraduría,   al calificar la presunta falta como “grave o gravísima”, concuerda con la   protección que exige la dignidad humana respecto a la protección de la   integridad física y moral y la obligación de un trato respetuoso y “sin   humillaciones”.    

En adición, como   señala la Procuraduría, se trata del comportamiento del Alcalde Municipal, cuyas   conductas, de constatarse, pueden tener mayor impacto que las cometidas   incluso por otros servidores públicos, por su condición de jefe de la   administración y representante legal del municipio (Constitución Política,   artículo 314). En ese sentido, se recuerda que los servidores públicos y, en   especial, los alcaldes municipales, “no pueden eludir o ser ajenos al control   disciplinario sobre su gestión, por el hecho de haber sido elegidos   popularmente, por el contrario, (…) adquieren una más acentuada responsabilidad   en el ejercicio impoluto de la función encomendada, por la confianza depositada   por sus electores en desarrollo del principio democrático para que cumplan sus   obligaciones y deberes con el mayor decoro y esfuerzo posible” [96].    

(d) Serios elementos de juicio sobre riesgos objetivos. En criterio del demandante se desconocieron sus garantías   constitucionales a la presunción de inocencia y buena fe, puesto que si bien la   medida de suspensión es permitida en el Código Disciplinario, lo cierto es que,   en este caso, su implementación fue arbitraria, teniendo en cuenta que la   Procuraduría impuso la orden de suspensión y aseguró que él puede reincidir en   la presunta conducta con fundamento en hechos que, actualmente, se encuentran en   investigación y sin tener en cuenta el contexto en que sucedieron. Al respecto,   la Procuraduría señaló que este requisito se encuentra cumplido porque el   Alcalde habría incurrido en conductas similares[97], “con el   agravante que estos presuntos comportamientos reiterados han escalado de las   expresiones verbales a la agresión física”. Adicionalmente sostuvo que el   actor, por la naturaleza de su cargo, se encuentra expuesto a “diferentes   ámbitos en los cuales por definición se presentan fuertes controversias, debates   o cuestionamientos que logran exacerbar el ánimo de quienes participan en ellos,   lo que puede afectar el dominio propio de los involucrados”, situaciones   que, a su juicio, según los elementos fácticos comentados, “no lograría   controlar el señor Hernández”[98].    

La Sala de   Revisión encuentra que los argumentos del accionante no pueden prosperar, en   razón de que el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 exige serios elementos de   juicio para ordenar la suspensión provisional, lo cual no supone,   automáticamente, que los hechos previos por los cuales se investiga al   demandante, para tener valor probatorio, debían haber sido investigados y   sancionados. En contraste, los elementos en los que se fundamentó la   Procuraduría, además de tener relevancia fáctica debido a que permiten   identificar al accionante como autor de los presuntos hechos, evidencian una   actuación, al parecer, contraria al respeto de más de una persona de quien este   se ha rodeado. Se trata de información sobre elementos fácticos, aparentemente,   reiterativos, que denotan, en principio, un mismo patrón de conducta, la cual en   el caso bajo estudio, según indica la PGN, puede ser calificada como falta grave   o gravísima. En esa medida, se cumple con el propósito principal de la medida de   suspensión provisional, consistente en salvaguardar aquellos bienes   jurídicamente tutelados “mediante la eliminación de la posibilidad de que   sigan siendo o vuelvan a ser afectados por la conducta del servidor investigado   o juzgado”[99].    

Adicionalmente, el análisis de contexto que extraña el accionante   exige un pronunciamiento de fondo, sin embargo, la suspensión provisional es de   carácter preventivo, con la cual no se asume una decisión sobre la responsabilidad del procesado, con   carácter provisional, no sancionatorio[100],   cuya finalidad atiende al interés general y garantizar la buena marcha y la   continuidad de la función pública. Según la Corte   Constitucional “(E)l propio carácter provisional de la suspensión significa   que la medida no define la responsabilidad del servidor; es una medida de   prudencia disciplinaria. Por ello no es anotada en la hoja de vida – como ocurre   por ejemplo con la sanción de amonestación- ni se registra como antecedente   disciplinario, a lo que sí habría lugar en caso de un fallo con orden de   suspensión. // Por tanto, dado el carácter provisional de la medida   de suspensión y que en ella no se hace ninguna valoración sobre la culpabilidad   del servidor, no se vulnera la presunción de inocencia”[101].    

(e) Proporcionalidad y razonabilidad de la suspensión provisional El demandante, si bien no niega que la PGN puede adelantar funciones   de investigación y sanción, lo cierto es que considera que la decisión de   suspensión fue desproporcionada e irrazonable, en razón de que no se fundamentó   en actos de corrupción o en “faltas objetivas de orden criminal o   disciplinables contrarias a la razón y al orden público que afecten gravemente   el orden jurídico en relación con la función pública y con los bienes públicos”,   a lo que se suma la ausencia de material probatorio. Al respecto, la Sala   considera que, en este caso, los principios de razonabilidad y proporcionalidad   exigen llevar a cabo un test estricto, debido a que se encuentran involucradas   garantías constitucionales de carácter fundamental, por un lado, la dignidad   humana y la protección del interés general (artículo 1º CP) y, por otro, el   derecho fundamental a elegir y ser elegido (artículos 40.1 CP). En razón de lo   anterior, a continuación se indicará por qué la medida resulta idónea, necesaria   y estrictamente proporcional:    

(i) Idoneidad: La medida de suspensión   provisional persigue fines constitucionalmente legítimos consistentes en   proteger la dignidad humana, presuntamente lesionada por las agresiones físicas   y verbales en las que incurrió el actor contra un servidor público, así como el   interés general, en la media en que se busca salvaguardar la moralidad pública y   la responsabilidad en la gestión pública.    

(ii) Necesidad: La medida de suspensión   provisional fue el instrumento creado por el Legislador en el proceso   disciplinario para lograr la eficacia de la competencia de investigación y   sanción, así como para asegurar el correcto funcionamiento de la función   pública, cuando “se evidencien serios elementos de juicio que permitan   establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita   la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o   permite que continúe cometiéndola o que la reitere”. En este asunto, la Sala   no observa que exista otro mecanismo judicial menos lesivo contra los derechos   políticos del accionante que permitan cumplir los mismos fines que la   suspensión, ni tampoco se evidencia que el accionante haya manifestado un   mecanismo alterno. En contraste, la Procuraduría en el Auto del 29 de noviembre   de 2018, puso de presente las razones fácticas y jurídicas por las cuales se   considera que el actor podría reincidir en la presunta falta disciplinaria   objeto de investigación.    

(iii) Proporcionalidad en   sentido estricto: Si bien resulta afectado el derecho fundamental a ser   elegido (art. 40.1 CP), el impacto no es desproporcionado, en la medida en que   se encuentra constitucionalmente justificado en el interés de asegurar que el   ejercicio de la función pública cumpla con los parámetros de la dignidad humana   (art. 1 CP), y debido a que se impuso por actos, presuntamente, contrarios al   respeto que exigen las relaciones interpersonales, los cuales pueden afectar,   según la PGN, la moralidad pública y el ejercicio de la función pública, a pesar   de que el procesado es el jefe de la administración pública. Adicionalmente, la   medida de suspensión provisional es por 3 meses, fue respetuosa del debido   proceso y no afecta la presunción de inocencia del actor.    

Así entonces, la Sala de Revisión encuentra que en este caso se   cumplió con el debido proceso y no se trata de una medida discriminatoria.   Adicionalmente, el accionante alega que se desconoció el precedente sentado por   la Corte IDH y el Consejo de Estado, en los cuales, a su juicio, se determina   que la Procuraduría no es competente para investigar y sancionar servidores   públicos de elección popular, salvo, según el Tribunal Administrativo, en casos   de corrupción.    

En relación con   los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos   y, puntualmente, con el caso López Mendoza Vs. Venezuela, la Corte   Constitucional ha sido insistente en determinar que este fallo tiene un alcance   restringido y debe ser analizado con cautela[102],   en armonía con el ordenamiento jurídico colombiano y otros tratados   internacionales sobre la materia; se trata de una providencia que no refleja un   parámetro uniforme de interpretación sobre los conceptos “condena”, “juez   competente” ni “proceso penal”, al contrario, los votos concurrentes   del fallo evidencian que no se trata de una postura uniforme; tampoco se trata   de una posición reiterativa, ya que se trató de un solo pronunciamiento de la   Corte; y no comprende elementos de contexto similares, pues en Colombia, a   diferencia de lo que sucede en Venezuela, no se requiere “sentencia judicial para que procedan las inhabilidades”[103].    

En cuanto a la   medida cautelar emitida por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,   dictada en el caso Gustavo Petro Vs. Colombia, la Sala de Revisión debe resaltar   que esta decisión no constituye un precedente vinculante para el caso bajo   estudio en atención a que, primero, la Comisión dictó una medida cautelar, la   cual, por su misma naturaleza, no constituye un pronunciamiento de fondo, de   hecho, la Comisión, en la parte decisiva, hizo énfasis en que no constituye un “prejuzgamiento   sobre violación alguna a los derechos protegidos en la Convención Americana de   Derechos Humanos u otros instrumentos aplicables”. Segundo, la entidad   fundamentó esta medida en que la gravedad, urgencia e irreparabilidad de la   decisión implicaban la separación del cargo del señor Gustavo Francisco Petro   Urrego y la inhabilidad por 15 años, elementos fácticos que difieren al   estudiado, porque la medida de suspensión provisional que recae sobre el   demandante no implica la separación definitiva del cargo, sino por un periodo de   3 meses. En consecuencia, se trata de elementos jurídicos y fácticos distintos,   los cuales no pueden ser considerados como un precedente de aplicación directa   en el caso bajo análisis.    

En relación con la Sentencia del Consejo de Estado del 15 de   noviembre de 2017, se encuentra que, primero, la competencia de la PGN   para investigar y sancionar a servidores públicos no está restringida a faltas   relacionadas con corrupción, según se evidencia en el artículo 277.6 de la   Constitución Política, la Ley 734 de 2002 y los diferentes pronunciamientos de   esta Corporación dictados en sede de constitucionalidad y de tutela. Segundo,   los pronunciamientos de la Corte Constitucional en el marco del control de   constitucionalidad tienen efectos erga omnes y son de obligatorio   cumplimiento, por ende, no se pueden desconocer por una providencia del Consejo   de Estado. Tercero, no se trata de una sentencia de unificación, tiene efectos   inter partes y, de hecho, no refleja una postura   unánime ni reiterativa, al contrario, ese mismo tribunal por medio de sentencias   posteriores, ha reconocido la mencionada competencia plena de la Procuraduría   con fundamento en que, por un lado, los efectos de la sentencia son inter   partes y, por otro, hasta tanto se cumpla la orden de exhorto, “la   competencia de la Procuraduría General de la Nación para destituir e inhabilitar   servidores públicos de elección popular se mantiene incólume”[104].    

Otros   motivos por los cuales el accionante alega el desconocimiento de sus derechos   fundamentales    

– Igualdad: El actor señala que se desconoció su   derecho fundamental a la igualdad. Sin embargo, no precisa respecto a qué   situación o persona específica se está desconociendo esa garantía   constitucional, por el contrario, señala que se trata de una distinción entre él   y “todas las demás personas a las que se les puedan aplicar las normas   aludidas”. Lo anterior a pesar de que, el primer criterio que exige la   jurisprudencia constitucional para adelantar un test de igualdad, consiste en   indicar los supuestos de hecho o los sujetos comparables; es decir, manifestar   respecto a que personas o situaciones se ha dado un trato desigual. Sin embargo,   la Sala de Revisión no evidencia en el escrito de la demanda, cuál es la   situación o persona respecto a la cual, supuestamente, existe un trato   diferente, no se especifica por el accionante en el apartado específico de la   demanda dedicado a fundamentar esta situación, ni tampoco se evidencia con una   lectura integral de la tutela.    

A lo sumo, el accionante en   páginas previas pone de presente casos como el de López Mendoza V. Venezuela   y el de Gustavo Petro Vs. Colombia, que como ya se advirtió, esta   Sala de Revisión, en concordancia con lo determinado por la Sala Plena en la   Sentencia C-086 de 2019, sostiene que se trata de situaciones diferentes, debido   a que los casos referidos comprenden la decisión de sanción de inhabilidad y, en   el caso bajo análisis, se estudia la suspensión provisional, figuras jurídicas   disimiles. Adicionalmente, en el primero de estos casos, se puede observar que   la afectación a los derechos políticos del señor López Mendoza se dio en un   contexto jurídico distinto al colombiano puesto que según los artículos 42 y 65   de la Constitución de Venezuela: “el ejercicio de los derechos políticos solo   puede ser suspendido por sentencia judicial firme en los casos que determine la   ley”[105],   a diferencia de lo que sucede en Colombia, donde se permite la destitución e   inhabilidad por el poder disciplinario. En el segundo, el caso del señor   Gustavo Petro, la Sala encuentra que  se  trató  de  la    

destitución e inhabilitación por   el plazo de 15 años, en contraste con el caso del accionante, suspendido   provisionalmente por el lapso de 3 meses. Finalmente, en aquellos casos se   cuestionó a los implicados en el proceso disciplinario por faltas distintas a la   presunta agresión física y verbal cometida por un servidor público de elección   popular.    

– Principio pro homine:   El accionante manifiesta que este principio fue desconocido, debido a   que la interpretación de las normas realizada por la Procuraduría, desconoce sus   garantías constitucionales a la dignidad humana, la buena fe y la presunción de   inocencia. En contraste, la aplicación de este principio, en su criterio,   impedía la interpretación “in malam parte”, “para construir   especulaciones no probadas de manera fehaciente”. Este principio ya ha sido   analizado por esta Corporación en el estudio de la presunta contradicción entre   el alcance de la competencia de la PGN para investigar y sancionar a servidores   públicos de elección popular y el artículo 23 de la CADH[106]. Sin embargo, como ya   se advirtió, la Corte Constitucional ha determinado, por múltiples sentencias de   constitucionalidad y de unificación, que la Procuraduría mantiene la competencia   para investigar y sancionar a dichos servidores públicos y suspenderlos   provisionalmente, cuando se cumplan los requisititos de ley, los cuales fueron   obedecidos por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia   Administrativa al emitir el Auto del 29 de noviembre de 2018, con fundamento en   elementos fácticos y jurídicos suficientes, mediante el cual se buscó   salvaguardar fines constitucionales en beneficio de los cuales también opera   dicho principio.    

– Efectividad de los derechos: Según  el demandante, se desconoció este principio debido a que la decisión asumida   le impide el pleno disfrute de sus derechos al debido proceso y a la igualdad.   No obstante, la Sala puso en evidencia que, primero, estas garantías   constitucionales no se encuentran vulneradas, ya que fueron respetados los   requisitos establecidos en el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 para ordenar la   suspensión provisional del demandante y, segundo, no se evidenció un trato   disímil o discriminatorio en torno a la aplicación de la medida de suspensión   provisional frente a otro caso similar al del actor.    

Ahora bien, el actor alega el desconocimiento de dichos derechos   fundamentales, por la afectación de sus derechos políticos. No obstante, debe   insistirse en que estos no son derechos absolutos, de hecho, en este caso las   limitaciones se encuentran en la misma Constitución Política, en la ley y en la   jurisprudencia. Puntualmente, en el artículo 277.6   Superior se determinan las facultades de la PGN para investigar y sancionar a   servidores públicos, incluso aquellos de elección popular, lo cual comprende la   posibilidad de suspenderlos provisionalmente (Ley 734 de 20025, artículo 157),   según fue explicado por las Sentencias C-028 de 2006 y C-086 de 2019.    

Bajo ese   entendido, la presunta restricción del derecho fundamental a ser elegido del   accionante tiene sustento jurídico y la simple inconformidad del mismo, por   impedir el pleno disfrute de sus derechos, no constituye un parámetro   constitucional para determinar que la restricción del ejercicio del cargo sea   contraria al ordenamiento jurídico colombiano.    

IV. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

PRIMERO.- CONFIRMAR la Sentencia dictada   por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Tercera – Subsección “A”, el 28 de marzo de 2019, por   medio de la cual negó la tutela en estudio, por las razones expuestas en esta   providencia,    

SEGUNDO.-   LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo   36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.    

Notifíquese,   comuníquese, publíquese y cúmplase.    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

        

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con aclaración de voto                    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada      

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

A   LA SENTENCIA T-433/19    

COMPETENCIA DE LA   PROCURADURIA GENERAL PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE A SERVIDORES PUBLICOS DE   ELECCION POPULAR EN EL MARCO DE UNA INVESTIGACION DISCIPLINARIA-Competencia no tiene   alcance sobre otros servidores públicos cuyo régimen disciplinario se encuentra   establecido constitucionalmente, como Congresistas o el Presidente de la   República (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente   T-7.431.119    

Demandante: Rodolfo Hernández   Suárez    

Demandados: Procuraduría General   de la Nación    

Magistrado Sustanciador:    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Con el debido respeto por las decisiones de esta Corporación, me   permito presentar las razones por las cuales decidí aclarar el voto en la   Sentencia T-433 de 2019, mediante la cual se negó la acción de tutela presentada   por el señor Rodolfo Hernández Suárez.    

El accionante   solicitó la protección de su derecho fundamental a ser elegido con fundamento en   la falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación (PGN) para   imponer sanciones como la suspensión provisional a servidores públicos de   elección popular. Debido a ello, la Sala Quinta de Revisión reiteró la   jurisprudencia dictada por la Sala Plena de la Corte Constitucional conforme con   la cual, en razón del artículo 277.6 de la Constitución Política, dicha entidad   tiene competencia para investigar y sancionar a  quienes desempeñen funciones públicas, “incluyendo aquellos de elección   popular”, función general, de la cual se desprenden herramientas jurídicas   para su cumplimiento, como la suspensión provisional, regulada en el artículo   157 de la Ley 734 de 2002.    

Si bien comparto que la competencia de la PGN puede recaer sobre   servidores públicos de elección popular, como los alcaldes, lo cierto es que, en   mi criterio, esa competencia no tiene alcance sobre otros servidores públicos   cuyo régimen disciplinario se encuentra establecido constitucionalmente, como   aquel que puede recaer sobre los Congresistas o el Presidente de la República.   Lo anterior, en la medida en que la lectura de la Constitución Política debe ser   armónica y respetuosa de las disposiciones específicas que regulan determinados   asuntos, entre estas, el régimen disciplinario de quienes ocupan los cargos de   mayor jerarquía, para quienes existe un proceso disciplinario especial, acorde   con la naturaleza de sus funciones, el cual no puede ser desconocido por la   regla general contenida en el artículo 227.6.    

Fecha ut   supra,    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE   VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

COMPETENCIA DE LA   PROCURADURIA GENERAL PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE A SERVIDORES PUBLICOS DE   ELECCION POPULAR EN EL MARCO DE UNA INVESTIGACION DISCIPLINARIA-Alcance   de las reglas jurisprudenciales fijadas en las Sentencias C-101/18 y C-106/18   (Aclaración de voto)    

COMPETENCIA DE LA   PROCURADURIA GENERAL PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE A SERVIDORES PUBLICOS DE   ELECCION POPULAR EN EL MARCO DE UNA INVESTIGACION DISCIPLINARIA-Alcance de la Convención   Interamericana sobre Derechos Humanos en el marco del bloque de   constitucionalidad (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente   T-7.431.119.    

Demandante: Rodolfo Hernández Suárez.    

Demandado: Procuraduría General de la Nación.    

Magistrado   Sustanciador:    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO.    

Con el   acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento a   continuación las razones que me conducen a aclarar mi voto a la decisión   adoptada por la Sala Quinta de Revisión en sesión del 24 de septiembre de 2019,   que por votación mayoritaria profirió la Sentencia T-433 de 2019, de la   misma fecha.    

1. La Corte   estudió la acción de tutela presentada por Rodolfo Hernández Suárez contra la   Procuraduría General de la Nación. El amparo buscaba proteger los derechos   fundamentales al debido proceso, de elegir y ser elegido, y a la igualdad.   También pretendía la garantía de los principios de buena fe, de presunción de   inocencia, de efectividad de los derechos y de interpretación pro homine.   El actor manifestó que la accionada vulneró los postulados invocados porque lo   suspendió provisionalmente del ejercicio de sus funciones como Alcalde de   Bucaramanga. Lo anterior se presentó en un proceso disciplinario adelantado en   su contra. El solicitante expresó que la decisión administrativa fue proferida   sin competencia y cuando no se había iniciado el trámite sancionador. Indicó que   carecía de motivación suficiente para la calificación de la conducta como grave   o gravísima y no fue acreditada la posibilidad de reincidencia.    

La providencia en la que   aclaro mi voto resolvió confirmar la sentencia proferida por la Subsección A de   la Sección Tercera del Consejo de Estado que negó el amparo. El problema   jurídico fue planteado en el sentido de establecer si la Procuraduría vulneró   los derechos fundamentales invocados por el actor al ordenar la suspensión   provisional del cargo de elección popular. Adicionalmente, si ese acto   administrativo desconoció el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos   Humanos y el artículo 157 de la Ley 734 de 2002. Para dar respuesta al   interrogante, el fallo se ocupó de los siguientes temas: i) la suspensión   provisional en el proceso disciplinario; ii) la competencia de la Procuraduría   General de la Nación para imponer dicha medida a funcionarios de elección   popular; iii) los derechos y principios de igualdad, interpretación pro   homine y efectividad de los derechos. Finalmente, examinó el caso concreto.   La Sala verificó que la accionada si tenía competencia para investigar y   sancionar a servidores públicos de elección popular. Además, la posibilidad de   suspender provisionalmente a un funcionario se ejerce por la Procuraduría   General de la Nación en cualquier etapa del proceso disciplinario. También   precisó que la medida fue proporcionada y razonable. Finalmente, consideró que   no fueron desconocidos los derechos y los principios señalados en la tutela.        

2. En esta   oportunidad acompañé la decisión de negar el amparo de los derechos   fundamentales invocados por el peticionario. Compartí en líneas generales las   razones que sustentan la sentencia. No obstante, aclaro mi voto en relación con   los siguientes aspectos: i) las referencias a las Sentencias C-101 y C-106   ambas de 2018, como pronunciamientos que presuntamente avalaron la   competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar   funcionarios públicos de elección popular; y ii) la existencia del parámetro   hermenéutico a partir del contenido de la Convención Interamericana sobre   Derechos Humanos en el marco del bloque de constitucionalidad. Paso a explicar   mi postura:    

El alcance de las   reglas jurisprudenciales fijadas en las Sentencias C-101 y C-106 de 2018    

3. La providencia   en la que aclaro mi voto encontró que las Sentencias C-101 y C-106 ambas de   2018, consideraron que la Procuraduría General de la Nación tiene   competencia para investigar y sancionar a servidores públicos de elección   popular. Adicionalmente, dicha facultad no desconoce la Constitución y el   artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.    

4. Esas   decisiones no resolvieron sobre la potestad disciplinaria de la Procuraduría   General de la Nación para servidores públicos de elección popular. La   Sentencia C-101 de 2018 de la cual fui ponente, resolvió una demanda de   inconstitucionalidad contra normas que establecían como inhabilidad para ejercer   cargos públicos haber sido declarado responsable fiscalmente[107]. En su momento, estas disposiciones fueron acusadas de   desconocer el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, entre   otros preceptos de la Carta. Este Tribunal consideró que las normas reprochadas   eran constitucionales. En relación con el cargo por violación de la garantía del   ejercicio de derechos políticos contenida en el instrumento internacional, ese   fallo explicó que no se produjo la trasgresión alegada porque la concreción de   dicho contenido normativo debe realizarse con base en un ejercicio hermenéutico   que considere el margen de apreciación de los Estados Parte y que, además,   consulte el carácter dinámico, cambiante y evolutivo de las regulaciones   nacionales que hacen efectivo el acceso a los cargos públicos. De esta suerte,   expuso que la regulación de las inhabilidades comunes para el ejercicio de la   función pública era competencia del Legislador. La medida enjuiciada cumplía con   finalidades constitucionales válidas relacionadas con la moralidad, la   transparencia, la lucha contra la corrupción, la confianza para la gestión de   bienes colectivos y la protección del patrimonio público.    

5. Estas   decisiones no trataron aspectos relacionados con la competencia en materia   disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. No obstante, el fallo   T-433 de 2019 debió precisar que a pesar de que esos pronunciamientos no   definieron el alcance de las facultades de la mencionada institución para   suspender provisionalmente un funcionario de elección popular, sí eran un   referente jurisprudencial relevante para el análisis del presunto   desconocimiento del ejercicio de los derechos políticos garantizado en la   Convención. En efecto, fueron pronunciamientos que abordaron las dificultades   hermenéuticas de los juicios de validez constitucional cuando se alega el   desconocimiento de cuerpos normativos supra estatales. Las sentencias reiteraron   que estas discusiones deben darse en el marco del bloque de constitucionalidad y   que de ninguna manera la norma contenida en el Tratado se encuentra en un nivel   jerárquico superior al de la Carta.    

El alcance de la   Convención Interamericana sobre Derechos Humanos en el marco del bloque de   constitucionalidad    

6. La   Sentencia T-433 de 2019 estudió el bloque de constitucionalidad y los   pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la   competencia de la Procuraduría General de la Nación para suspender   provisionalmente de sus funciones a servidores públicos de elección popular.   Concluyó que ese Tribunal internacional no ha proferido decisiones sobre el   tema, por lo que “(…) no existe un parámetro específico de interpretación.”.    

7. Considero que   en este caso sí existía un parámetro de interpretación que era el artículo 23 de   la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la forma en que ha sido   concretada en el derecho interno por este Tribunal. La Sentencia C-101 de   2018[109] estudió esa   disposición convencional en el sistema de fuentes del derecho. Esa providencia   precisó que los contenidos normativos del instrumento internacional no son   parámetros de validez en términos supra estatales. En tal sentido, las normas   del bloque de constitucionalidad “(…) integran el ordenamiento superior y su   desconocimiento debe alegarse en el marco de la figura del bloque de   constitucionalidad conforme lo dispuesto en los artículos 93, 94 y 214   Superiores.” Se trata de un marco jurídico de protección de los derechos   fundamentales constituido por el ordenamiento interno y aquellos preceptos de   naturaleza internacional. Conforman un entramado jurídico en constante evolución   e interacción[110].    

8. La   Sentencia T-433 de 2019 reiteró que los fallos de la Corte IDH en los que no   fue parte Colombia no son de obligatorio cumplimiento. Este argumento no puede   entenderse en el sentido de desconocer la fuerza vinculante de la Convención.   Cuando se invoca el desconocimiento de una normativa internacional, la Corte no   puede desconocer dichos contenidos en el marco del bloque de constitucionalidad.   De esta manera, este Tribunal adelanta un proceso hermenéutico que considere el   alcance de dicha garantía a partir del margen de apreciación de los Estados.   Esta figura es un valioso instrumento para la aplicación de las normas de   derechos humanos en el ordenamiento interno. Permite un adecuado equilibrio   entre la soberanía estatal y el control jurisdiccional internacional. Reconoce   la evolución y el fortalecimiento de las instituciones democráticas y   constitucionales de los países, la diversidad, las tradiciones jurídicas y   sociales producto de una comunidad organizada. También exige la toma de   decisiones con base en ejercicios balanceados y ponderados con referencia a su   ordenamiento constitucional compuesto por normas internas e internacionales en   un escenario de dialogo transjudicial[111] constante.    

9. Existe una   interdependencia entre los ordenamientos jurídicos internos y los instrumentos   internacionales sobre derechos humanos. Sus efectos han impactado a los órganos   judiciales[112] y genera la necesidad de establecer canales de   convergencia que permitan materializar los objetivos comunes acordados. Una de las principales herramientas de   interacción es la comunicación transjudicial[113]. Se trata de un recurso de diálogo entre   tribunales nacionales y extranjeros y viceversa. Tiene como finalidad la   búsqueda de soluciones a problemas similares en el marco de procesos de decisión   asimilables[114] o que incluyen la aplicación de un cuerpo   normativo común e interdependiente[115]. Es un proceso de fertilización mutua   (cross-fertilization)[116] porque conduce a influencias e   interacciones recíprocas en materia de criterios, doctrina y razonamientos   jurídicos[117]. Dicho fenómeno tiene diversas   intensidades. La comunicación puede ser obligatoria o no, en atención a la   subsidiariedad, la complementariedad, las cláusulas de apertura constitucional y   el margen de apreciación nacional, entre otros. Además, pretende garantizar la   convivencia y la coexistencia entre los ordenamientos jurídicos que conforman el   sistema de protección bajo el marco de bloque de constitucionalidad.   Principalmente, evita que las decisiones adoptadas por los diversos órganos   jurisdiccionales lleven a situaciones de bloqueo institucional por la   incompatibilidad absoluta de los postulados[118].    

10. En suma,   acompañé la decisión de negar el amparo y, en líneas generales, la sustentación   del fallo. Sin embargo, la providencia pudo haber precisado que las   Sentencias C-101 y 106 ambas de 2018, no resolvieron problemas jurídicos   relacionados con el ejercicio de las competencias de la Procuraduría General de   la Nación para restringir los derechos de acceso al ejercicio de cargos públicos   de funcionarios de elección popular. Estos fallos examinaron la aproximación   hermenéutica del artículo 23 de la Convención Interamericana sobre Derechos   Humanos en el marco del bloque de constitucionalidad. Consideraron que debe   orientarse por el margen de apreciación de los Estados y por criterios de   subsidiariedad, complementariedad e interdependencia.    

Adicionalmente, en mi   concepto es clara la inexistencia de un parámetro específico de interpretación   en la jurisprudencia de la Corte IDH en materia de suspensión o retiro   provisional de los funcionarios de elección popular. Ese Tribunal internacional   no había proferido decisiones sobre este aspecto. En tal sentido, la postura   mayoritaria habría podido considerar que sí existía parámetro de argumentación y   era el artículo 23 de la CADH y la interpretación que del mismo ha realizado la   Corte. La aproximación hermenéutica de este contenido normativo exigía un   escenario de comunicación transjudicial, que permitiera el dialogo entre Cortes   nacionales y extranjeras. La finalidad de esta herramienta era la de buscar   soluciones a problemas similares y garantizar la coexistencia entre los   ordenamientos jurídicos que conforman el sistema de protección contenido en el   bloque de constitucionalidad.    

De esta manera, dejo   expresas mis razones para aclarar el voto en la Sentencia T-433 de 2019.     

Fecha ut supra    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

[1]  Ley 734 de 2002, artículo 157: Durante la investigación disciplinaria o el   juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves, el funcionario que   la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del   servidor público, sin derecho a remuneración alguna, siempre y cuando se   evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia   en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia del autor de   la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o   que la reitere.    

[2]  Inicialmente, el proceso fue remitido al Juzgado Octavo del Circuito   Administrativo de Bucaramanga, sin embargo, este lo remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Santander, el cual asumió el   conocimiento del proceso.    

[3]  Solange Blanco Villamizar.    

[5]  En sus facetas de integridad física y moral y “dignidad de trato”.    

[6]  Casos Leopoldo López Vs Venezuela y Gustavo Petro Vs Colombia.    

[7]  Resaltó la Sentencia del Consejo de Estado emitida el 15 de noviembre de 2017,   resaltando que se exhortó al Estado ajustar el ordenamiento jurídico a lo   dispuesto en el artículo 23 de la CADH, debido a que la PGN, desde el punto de   vista convencional, “no tiene facultades para sancionar a las personas que   han sido electas de manera popular”, so pena de contradecir la mencionada   norma.    

[8]  El ciudadano destacó que en el caso del señor Gustavo Petro, la Sentencia T-976   de 2014, en la cual la Corte Constitucional “estableció que las medidas   cautelares emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos son   vinculantes para Colombia”.    

[9]  Al respecto, destaca la Sentencia SU-201 de 1994. En ese sentido, reiteró   que dicho acto administrativo tiene la capacidad para vulnerar   o amenazar derechos fundamentales, sin embargo, no existe un medio de defensa   judicial que permite la protección oportuna, debido a que el acto administrativo   que sería demandable, posiblemente, puede emitirse cuando el periodo   constitucional como alcalde ya esté finalizado, por ende, la eventual decisión   en la jurisdicción contenciosa no permitiría el goce efectivo del derecho   político    

[10] Al respecto, resalta las Sentencias C-634 y C-816 de 2011    

[11] Casos Senador Luis Alberto Gil y Concejal Carlos Alberto   Ballesteros.    

[12] Caso Alcalde Juan Carlos Giraldo.    

[13] Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth, Rad. No.:   66001-23-31-000-2007-00005-01(36853).    

[14] Sentencia T-308 de 2016.    

[15] Sentencia T-1012 de 2010.    

[16] Ver la Sentencia   T-1093 de 2004.    

[17] El cargo de inconstitucionalidad fue, entre otros, el   desconocimiento de la supuesta afectación a la presunción de inocencia.    

[18] El cargo de inconstitucionalidad fue el supuesto desconocimiento del   artículo 23 de la CADH, así como el artículo 29 Constitucional, en razón de que,   a juicio del demandante, “el operador disciplinario (…) carece de competencia   para dictar la medida cautelar de suspensión provisional respecto de servidores   públicos de elección popular”.    

[19] Sentencia C-108 de 1995, reiterada en las Sentencias C-406 de 1995,   C-280 de 1996 y C-450 de 2003.    

[20] Sentencia C-280 de 1996.    

[21] Sentencia C-406 de 1995.    

[22] Sentencia C-450 de 2003.    

[23] Ley 734 de 2002. Artículo 174. Registro de   sanciones.    

[24]  Ley 734 de 2002. “Artículo 46. Límite de las sanciones..    

[25] Sentencia C-450 de 2003.    

[26] Sentencia C-086 de 2019.    

[27] Ley 734 de 2002, artículo 157.    

[28] Ley 734 de 2002, artículo 152.    

[29] Sentencia C-450 de 2003.    

[30] Sentencia T-241 de 2004, reiterada en T-1307 de 2005.    

[31] Sentencia C-450 de 2003.    

[32] Sentencia C-450 de 2003.    

[33] Según la Sentencia C-450 de 2003   La evidencia de “serios elementos de juicio” implica que con estos se   infiera la necesidad de precaver que la conducta se reitere, lo cual no   constituye un juicio anticipado sino “una facultad derivada de la   valorización de elementos probatorios relativos al acto que disciplinariamente   se le imputa”.    

[34] Sentencia C-450 de 2003.    

[35] Sentencia C-450 de 2003.    

[36] Ley 734 de 2002, artículo 157 “El auto que decreta la suspensión   provisional será responsabilidad personal del funcionario competente y debe ser   consultado sin perjuicio de su inmediato cumplimiento si se trata de decisión de   primera instancia; en los procesos de única, procede el recurso de reposición”.    

[37] Sentencia C-086 de 2019.    

[38] Sentencia C-450 de 2003 y C-086 de 2019.    

[39] Sentencia C-086 de 2019    

[40] Sentencia C-908 de 2013, reiterada en la Sentencia C-086 de 2019.    

[41] Sentencia C-028 de 2006.    

[42] Sentencia C-100 de 2004, reiterada en C-028 de 2006.    

[43] Sentencia C-028 de 2006.    

[44] Sentencia T-105 de 2007.    

[45] Sentencia T-561 de 2012.    

[46] Sentencia C-450 de 2003.    

[48] Sentencia C-086 de 2019.    

[49] Sentencia C-086 de 2019.    

[50] Sentencia C-500 de 2014.    

[51] Sentencia C-325 de 2009, reiterada en la Sentencia C-106 de 2018.    

[52] Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de   agosto de dos mil dieciocho (2018) SE.  095. Radicación número:   11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12).  Actor: Luis Alberto Gil   Castillo. Demandado Nación –   Procuraduría General de la República.    

[53] Sentencia C-500 de 2014.    

[54] Especialmente, las Sentencias C-028 de 2006, C-500 de 2014 y SU-712   de 2013.    

[55] Sentencia C-086 de 2019.    

[56] Ver Sentencias C-028 de 2006 y C-086 de 2019.    

[57] Sentencia C-028 de 2006: “Así pues, el artículo 23 de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, en lo que concierne a las   restricciones legales al ejercicio de los derechos políticos, en concreto al   acceso a cargos públicos por condenas penales, debe ser interpretado   armónicamente con un conjunto de instrumentos internacionales de carácter   universal y regional, los cuales, si bien no consagran derechos humanos ni   tienen por fin último la defensa de la dignidad humana, sino que tan sólo   pretenden articular, mediante la cooperación internacional la actividad de los   Estados en pro de la consecución de unos fines legítimos como son, entre   otros, la lucha contra la corrupción, permiten, a su vez, ajustar el   texto del Pacto de San José de 1969 a los más recientes desafíos de la comunidad   internacional.” (Resaltado y negrilla fuera de texto).    

[58] Sentencia C-101 de 2018.    

[59] Sentencia C-500 de 2014    

[60] Sentencia C-500 de 2014.    

[61] Sentencia C-500 de 2014.    

[62] Sentencia C-086 de 2019.    

[63] En este caso se analizó la medida cautelar   ordenada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).   Resolución 05 de 2014. Caso señor Gustavo Francisco Petro Urrego Vs. Colombia.  En esta oportunidad la Comisión solicitó al Gobierno de Colombia   suspender los efectos de la sanción impuesta al señor Gustavo Francisco Petro   Urrego por la Procuraduría General de la Nación el 9 de diciembre de 2013 y   ratificada el 13 de enero de 2014, consistente en suspenderlo e inhabilitarlo   por el término de 15 años. La Comisión precisó que esa medida obedeció al   cumplimiento de los requisitos de gravedad, urgencia e irreparabilidad debido al   posible impacto en el ejercicio de los derechos políticos, la potencial   destitución como Alcalde por la consolidación de los efectos de la decisión   administrativa. Sin embargo, se hizo énfasis en que esta decisión no constituye   un “prejuzgamiento sobre violación alguna a los derechos protegidos en la   Convención Americana de Derechos Humanos u otros instrumentos aplicables”.    

[64] En esta providencia se estudiaron diferentes acciones de tutela   interpuestas por los electores de un funcionario de elección popular para exigir   el cumplimiento de las medidas cautelares emitidas por la Comisión   Interamericana en favor de dicho servidor púbico. En esta providencia se señaló   que “la Sala concluye que el sujeto y objeto de protección de las medidas   cautelares adoptadas por la Comisión está claramente identificado y determinado,   y por tanto, la legitimidad para actuar no le corresponde a todos los ciudadanos   que ejercieron su derecho al voto, sino únicamente al beneficiario de aquellas,   es decir, al señor Alcalde, tal como se ha estudiado en los casos de la   jurisprudencia constitucional”.    

[65] Sentencia C-500 de 2014. En palabras de esta Corporación, “los   pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos solo obligan al   Estado colombiano cuando éste ha sido parte en el respectivo proceso”.    

[66] Sentencia C-101 de 2018.    

[67] Sentencia C-086 de 2019.    

[68] Según se dejó sentado esta   Corporación, los pronunciamientos de la CIDH en relación con el artículo 23 de   la CADH se han emitido en diferentes escenarios, uno solo de ellos, referente al   tema de no permanente en un cargo público y, específicamente, dictado en un   proceso disciplinario de inhabilidad. En este sentido se puede consultar la   Sentencia C-500 de 2014: “el artículo 23 de la Convención y, en particular, su   numeral 2º ha sido objeto de varias y diferentes aproximaciones interpretativas.   En efecto, aunque el demandante hace énfasis en la consideración vertida en la   sentencia que resolvió el caso López Mendoza Vs. Venezuela de acuerdo con la   cual la decisión de la contraloría del Estado desconocía los derechos políticos   de una persona al imponerle como sanción la inhabilitación para acceder a cargos   públicos debido a que ello no ocurrió en un proceso penal y con la intervención   de una autoridad judicial, en otras providencias el enfoque respecto de los   límites que pueden imponerse a los derechos a ser elegido y a ejercer funciones   públicas ha sido diverso. Así por ejemplo, en algunos casos se ha señalado que   la norma del artículo 23.2 tiene como único propósito evitar la adopción de   medidas discriminatorias de manera tal que, bajo la condición de encontrarse   justificadas, podrían ser establecidas otras restricciones. // También ha   señalado, en consonancia con ello, que las razones para restringir los derechos   políticos que se enuncian en el artículo 23 de la Convención, no se agotan en   las establecidas en su numeral 2º de manera tal que podrían ser establecidas   otras como, por ejemplo, las relativas a la pertenencia a un partido político”   (Resalta la Sala). Igualmente, ver Sentencia C-086 de 2019.     

[68] Sentencia López Mendoza Vs Venezuela “Al   respecto, la Corte ha indicado que todos los órganos que    

[69] Sentencia C-101 de 2018    

[70] Sentencia C-106 de 2018, reiterada en la Sentencia C-086   de2019.    

[71] Sentencia SU-712 de 2013.    

[72] Sentencia C-106 de 2018.    

[73] Sentencia SU-712 de 2013.    

[74] Sentencia C-028 de 2006.    

[75] Sentencia C-028 de 2006.    

[76] Sentencia C-028 de 2006.    

[77] Título X, Capítulo II, de la Constitución.    

[78] Sentencia C-086 de 2019.    

[79] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Bogotá D.C, cuatro (4) de abril   de dos mil diecinueve (2019), Rad. : 11001-03-25-000-2012-00560-00(2128-12).    

[80] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección   Segunda. Subsección A. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil   dieciocho (2018). SE.  095  Radicación número:   11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12)  y  Consejo de Estado, Sala   de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Bogotá, D.C.,   23 de agosto de 2018 SE.  095. Rad: 11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12).    

[81] Sentencia C-015 de 2014.    

[82] Sentencia C-015 de 2014.    

[83] Sentencia C-015 de 2014.    

[84] Entre estos, como la Declaración Universal   de Derechos Humanos (artículo 30), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y   Políticos (artículo 5), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales   y Culturales (artículo 5), Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo    29), Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 41), Convención sobre los   Derechos de las personas con Discapacidad (artículo 4).    

[85] Sentencia C-438 de 2013.    

[87] Sentencia C-086 de 2019.    

[88] Sentencia C-086 de 2019.    

[89] Sentencia C-106 de 2018, reiterada en la Sentencia C-086   de2019.    

[90] Sentencia C-106 de 2018.    

[91] Sentencia C-948 de 2002: El derecho sancionador tiene al menos cinco   especies: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho   disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad   política o “impeachment”.    

[92] Sentencia T-241 de 2004, reiterada en T-1307 de 2005.    

[93] Cuaderno de primera instancia, folio 60,    

[94] Cuaderno de primera instancia, folio 59.    

[95] Sentencia T-881 de 2002.     

[96] Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Bogotá, D.C., 23 de agosto de   2018 SE.  095.   Radicación número:   11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12).    

[97] En este punto, la PGN menciona las   siguientes conductas: “(i) Realizar comentarios en sus reuniones con la   comunidad estigmatizando a sus colaboradores propiciando la animadversión de la   ciudadanía frente a ellos, tal y como lo refiriera el sindicato del municipio en   una queja; (ii) tildar de “vago con sueldo, a usted deberían medicarlo (…)” a un   ciudadano en e programa radial “Hable con el Alcalde” a finales del año 2017;   (iii) la ocurrida en octubre de la presente anualidad, en la que el Alcalde   Hernández estando en el parque Solón Wilches del barrio Sotomayor de   Bucaramanga, se habría dirigido a un ciudadano, en términos desobligantes y en   repetidas ocasiones como “(…) usted es un lavaculos (sic) de la politiquería”.         

[98] Cuaderno de primera instancia, folio 60,    

[99] Sentencia C-450 de 2003.    

[100] Sentencia C-406 de 1995.    

[101] Sentencia C-450 de 2003.    

[102] Sentencia C-101 de 2018.    

[103] Sentencia C-101 de 2018    

[104] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección   Segunda. Subsección A. Bogotá, D.C., 23 de agosto de 2018. SE.  095    Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12). Y Consejo de   Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A.   Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil dieciocho (2018) SE.  095. Radicación   número:  11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12). Actor: Luis Alberto Gil Castillo. Demandado Nación – Procuraduría General De La   Nación.    

[105] Sentencia SU-712 de 2013.    

[106] La   Corte Constitucional ha sostenido de manera uniforme que a partir del inciso   segundo del artículo 93 Superior, el bloque de constitucionalidad como   parámetro del control de las normas obliga a que los derechos fundamentales   deban ser interpretados de acuerdo con los tratados de derecho internacional   sobre derechos humanos. No obstante lo anterior, en la sentencia C-028 de 2006 precisó   que las normas del bloque de constitucionalidad debían ser interpretadas de   forma consistente con la Carta Política, para que se construya un parámetro de   control coherente. Dijo entonces: “(l)a pertenencia de una determinada norma internacional   al llamado bloque de constitucionalidad, de manera alguna puede ser interpretada   en términos de que esta última prevalezca sobre el Texto Fundamental; por el   contrario, dicha inclusión conlleva necesariamente a adelantar interpretaciones   armónicas y sistemáticas entre disposiciones jurídicas de diverso origen. // Así   las cosas, la técnica del bloque de constitucionalidad parte de concebir la   Constitución como un texto abierto, caracterizado por la presencia de diversas   cláusulas mediante las cuales se operan reenvíos que permiten ampliar el   espectro de normas jurídicas que deben ser respetadas por el legislador. (…) En ese sentido, la confrontación de una ley con un   tratado internacional no puede dar lugar a una declaratoria automática de   constitucionalidad o inconstitucionalidad, ya que es necesario, a su vez,   interpretarla sistemáticamente con el texto de la Constitución”    

[107] Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 38 numeral 4° y el   parágrafo 1° de la Ley 734 de 2002 y 60 (parcial) de la Ley 610 de 2000.    

[108] M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[109] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[110] Sentencia C-101 de 2018 M.P. Gloria Stella   Ortiz Delgado.    

[111] Ibidem.    

[112] Bustos Gisbert, R. XV Proposiciones generales para una teoría de los   diálogos judiciales. Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 95, mayo   agosto, 2012, pág. 18. Citado en la Sentencia C-101 de 2018 M.P. Gloria Stella   Ortiz Delgado.    

[113] Ibídem.    

[114] Ibídem.    

[115] Sentencia C-101 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[116] Ibídem.    

[117] Aguilar Cavallo, G. El diálogo judicial multinivel. En   Diálogo entre Cortes. Universidad Externado de Colombia, Bogotá. 2016. Pág. 183.    Citado en la Sentencia C-101 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[118] Bustos Gisbert. Op. Cit. 2012. Pág. 18.