T-438-16

           T-438-16             

Sentencia T-438/16    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional     

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y   especiales de procedibilidad    

DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL    

PRECEDENTE JUDICIAL Y ANTECEDENTE JUDICIAL-Diferencias    

La diferencia que existe   entre el precedente y antecedente gira en torno a la noción de ratio decidendi, ya que   tan solo ante casos en los que se haya fijado una regla de derecho para resolver   controversias subsiguientes con similitud fáctica y de problemas jurídicos, es   que se está en presencia del precedente judicial.    

PRECEDENTE JUDICIAL HORIZONTAL Y VERTICAL-Alcance y carácter vinculante     

IMPUTACION DE RESPONSABILIDAD AL ESTADO POR DAÑO ESPECIAL Y RIESGO   EXCEPCIONAL EN MATERIA DE ACTOS TERRORISTAS GENERADOS POR TERCEROS    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por   desconocimiento del precedente vertical, según el cual, era obligación del   Tribunal accionado justificar por qué no adoptaba otro régimen de   responsabilidad del Estado    

Referencia:   Expediente T- 5.418.548    

Acción de Tutela   instaurada por el señor Fred Jesús Augusto Vallejo Mera y otros, contra el   Tribunal Administrativo de Nariño    

Magistrado   Ponente:    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ      

Bogotá DC, dieciséis (16) de   agosto de dos mil dieciséis (2016)    

La Sala Segunda de Revisión de la   Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo, Alejandro Linares Cantillo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la   preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha   proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En el trámite de revisión de los   fallos de tutela dictados por la Subsección A de la Sección Segunda y por la   Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, en el asunto de la referencia.    

I. ANTECEDENTES    

Los señores Fred Jesús Augusto   Vallejo Mera, José Elías Vallejo Mera, Vicente Arnulfo Vallejo Mera, Gloria   Nelly Piedad Vallejo Mera, Mónica Constanza Cadena Vallejo y Diana María Eraso   Vallejo[1],   a través de apoderado judicial, instauraron acción de tutela el 19 de noviembre   de 2014 contra el Tribunal Administrativo de Nariño[2],   al considerar que dicha autoridad transgredió sus derechos al debido proceso, a   la igualdad y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de la   decisión adoptada en segunda instancia, dentro del proceso de reparación directa   que iniciaron contra la DIAN y otras entidades, a través de la cual denegó sus   pretensiones.    

1.1. Hechos relevantes    

La acción de tutela fue admitida   por la autoridad judicial de primera instancia el 22 de enero de 2015[3],   que notificó como terceros interesados a la DIAN, al Ministerio de Defensa   Nacional y al Ministerio del Interior.    

Los hechos relevantes se resumen   así:    

i.        El 20 de julio de 2006, en altas horas de la noche[4],   explotó un petardo situado en un cesto de basura que se hallaba en un poste   frente a la sede de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y   cerca del CAI de Policía ubicado próximo a la iglesia de San Agustín, en la   ciudad de Pasto.    

ii.     Esa misma noche, gracias a la denuncia pública y a la noticia que un   vigilante diera a la Policía Nacional sobre un paquete sospechoso, se logró   desactivar otro petardo ubicado en la cercanía de Ingeominas.    

iii.    Dos personas resultaron heridas, entre ellas, el señor Carlos Hernando Vallejo   Mera, familiar de los demandantes.    

iv.    El señor Vallejo Mera falleció el 22 de julio de 2006, a pesar de haber sido   hospitalizado, por insuficiencia cardiaca, shock hipovolémico y amputación   traumática de la pierna izquierda[5].    

v.     En virtud de un panfleto encontrado en el lugar de los hechos, la SIJIN   comunicó a la Oficina de Asignaciones de la Dirección Seccional de Fiscalías de   Pasto que el presunto responsable del atentado era el Frente 29 de las FARC   (Alonso Arteaga).    

vi.    Los hermanos y sobrinas del señor Vallejo Mera demandaron en acción de   reparación directa a la DIAN, a la Policía Nacional y a los Ministerios de   Defensa Nacional y del Interior y de Justicia. En concreto, alegaron dos títulos   de imputación: daño especial y falla del servicio. A la par, la esposa e hijos   del citado señor también instauraron otra acción de reparación directa.    

vii.             La causa instaurada por los hermanos y sobrinas fue conocida en primera   instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto, el cual negó las   pretensiones de los demandantes mediante sentencia del 16 de marzo de 2012,   al considerar que el señor Vallejo Mera no había sido sometido a algún riesgo   excepcional, ni tampoco se presentaba en relación con su muerte una falla del   servicio. Un punto central de la argumentación de la autoridad judicial supuso   que el atentado fue dirigido indiscriminadamente contra toda la población   teniendo un claro contenido imprevisible y, por ello, imputable a un tercero y   no a la Nación.    

viii.          Por el contrario, la demanda de reparación directa formulada por la   esposa e hijos del señor Vallejo Mera fue fallada en primera instancia por el   Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Pasto el 29 de marzo de   2012, acogiendo las pretensiones de la demanda. Según los accionantes, el   título de imputación inicialmente planteado fue el de riesgo excepcional, pero,   en virtud del principio iura novit curia, el juez de instancia lo   modificó al de daño especial.    

ix.   Ambas decisiones fueron objeto de apelación ante el Tribunal   Administrativo de Nariño. En particular, en la causa iniciada por los hermanos y sobrinas, que corresponden a los accionantes en   tutela, en el escrito de apelación se insistió en la configuración de los   títulos de imputación de daño especial y falla del servicio.    

En relación con el primero, se sostuvo que la obligación de reparar surge cuando   se produce un daño a una persona, como consecuencia de que las entidades   estatales son objeto de un ataque terrorista. Al respecto, se indicó que “la   responsabilidad de las entidades demandadas surge no solo cuando se dirige un   atentado en contra de un objetivo militar[,] sino también cuando se trata de   cualquier entidad estatal[,] como es el caso de la Dirección de Impuestos y   Aduanas Nacionales”[6].  Para entender que el hecho acaecido estaba dirigido en contra de la   institucionalidad, bastaba con tener en cuenta que para la misma fecha se   desactivó un artefacto explosivo en las cercanías de Ingeominas. En este sentido, se dijo que “el título de   responsabilidad de daño especial opera[ba] en forma diferente cuando se   tratab[ba] de atentados terroristas, en los cuales[,] a pesar de que el Estado   es víctima del ataque, está llamado a responder por los perjuicios causados,   pues el ataque tiene origen en las funciones inherentes a sus agentes. Por lo   tanto, la responsabilidad [debía] imputarse a la Dirección de Impuestos y   Aduanas Nacionales”[7].  A lo anterior agregó que, en la causa iniciada por la esposa y los hijos de la   víctima, sí se encontró probada la responsabilidad del Estado bajo el título de   daño especial, razón por la cual se les debía dar el mismo tratamiento.    

Por otra parte,   en cuanto al segundo título de imputación, esto es, la falla del servicio, se   afirmó que ni la DIAN ni la Policía Nacional adoptaron las medidas necesarias   para evitar el atentado, a pesar de que, con motivo de la celebración del 20 de   julio, ocurrieron hechos similares. Adicionalmente, debía tenerse en cuenta que   el atentado se realizó en cercanías de un Comando de Atención Inmediata (CAI).    

x.     El Tribunal Administrativo, a través de   sentencia del 29 de agosto de 2014, desestimó el recurso de apelación. En la primera parte de su providencia, se señaló   que entre los hechos probados se encontraba que “[e]l artefacto [explosivo]   fue ubicado en una canastilla de recolección de basura de la empresa EMAS,   fijada en un poste de alumbrado público”[8].   Adicionalmente, que el otro artefacto que había sido dejado cerca de las   instalaciones de Ingeominas, se desactivó gracias a la ayuda de un vigilante que   informó a la policía, lo que no ocurrió en el caso de la DIAN, en donde quienes   prestaban el servicio de vigilancia no se percataron de ninguna novedad. Aunado   a lo anterior, también se manifestó que en virtud de un panfleto encontrado en   el lugar de los hechos y por un informe de la SIJIN, se presumió que el   responsable del atentado fue el 29 frente de las FARC, al no poderse determinar   de forma concreta quien fue el autor material de los sucesos.    

Visto el caso   concreto, el Tribunal consideró que no cabía   responsabilidad para el Estado, pues no se hallaba dentro de las   funciones de la DIAN o del Ministerio del Interior y de Justicia brindar   seguridad o vigilancia a la ciudadanía. Por lo demás, el artefacto fue ubicado   en una canastilla de basura, lo que permitió que no se generaran sospechas   acerca de la proximidad de una situación peligrosa para la comunidad. Dicho   accionar no estuvo dirigido contra la institucionalidad, pues es “indudable   que con la instalación de los petardos [se] pretendía causar un daño a nivel   general, además de la zozobra que causan las acciones terroristas, esto por   cuanto no es posible pretender que los efectos de la explosión únicamente   causaran daños en los bienes del Estado”[11].   De allí que, al igual que lo sostuvo el juez de instancia, se trató de un ataque   indiscriminado, imprevisible e irresistible. Por último, dicha situación no era   comparable respecto del artefacto que fue desactivado en las inmediaciones de   Ingeominas, por una parte, porque esta entidad no se encuentra en la periferia   del casco urbano; y por la otra, porque la Policía Nacional lo encontró a partir   de un aviso dado por la ciudadanía a un vigilante de la entidad.    

Para finalizar,   el último tema objeto de examen se circunscribió al supuesto desconocimiento del   derecho a la igualdad, en virtud de la decisión adoptada por el Juzgado Primero   Administrativo de Descongestión de Pasto, en el proceso de reparación directa   iniciado por la esposa e hijos del señor Vallejo Mera. Para el Tribunal, este   cargo no estaba llamado a prosperar, pues no se brindó el sustento   jurídico-factico de tal alegación, ya que no se hizo más que una alusión a tal   providencia “sin corroboración demostrativa alguna (…) [toda vez que se]   omitió allegar la documentación relacionada con la providencia que se menciona,   por lo cual se desconoce si, tal como afirma el apoderado, los supuestos   fácticos de una y otra acción son coincidentes”[12].    

xi.    Más de un año después, el Tribunal Administrativo de Nariño resolvió el recurso   de apelación instaurado por el Ministerio Público y la DIAN contra la decisión   adoptada por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Pasto, en la   causa iniciada por la esposa y los hijos del señor Vallejo Mera. En dicha   providencia decidió confirmar la sentencia condenatoria contra el Estado.    

En esta decisión, proferida el 4 de septiembre de 2015, el Tribunal llegó   a la conclusión de que se habían roto las cargas públicas en relación con la   esposa y los hijos de la víctima, dando lugar a la responsabilidad patrimonial   conforme al título de imputación de daño especial, en virtud de que el acto de   violencia fue dirigido contra la institucionalidad del Estado, representada en   la DIAN[13].      

En las consideraciones generales, el Tribunal se refirió a casos en los cuales   se habían causado daños a civiles por atentados contra cuarteles militares y   estaciones de policía, al igual que contra redes de combustible. Luego de lo   cual se manifestó que la Constitución Política no fijó un modelo de   responsabilidad privilegiado, por lo que al juez administrativo le correspondía   definir, de acuerdo con las circunstancias del caso, aquél que resultara   aplicable a cada asunto. De hecho, citando expresamente una sentencia del   Consejo de Estado del 19 de abril de 2012, expediente 21515, se indicó que   “el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la   realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento (…)”[14].    

Para que sea aplicable el régimen de responsabilidad objetiva en casos como el   expuesto, tras un recuento jurisprudencial, el Tribunal indicó que era necesaria   la presencia de tres requisitos: “a) El daño [que debía ser producido] (…) en   el marco y con causa del conflicto armado interno; b) el deber de acompañamiento   a las víctimas, originado en el rompimiento de las cargas públicas que el   administrado debería asumir; y [que] c) el ataque [se haya dirigido] (…) contra   una entidad representativa del Estado”[15]. En   relación con este último requisito, cabe invocar la ocurrencia de atentados   contra entidades diferentes a las guarniciones militares o de policía, siempre   que sea claramente identificable como un acto contra el Estado.    

Visto lo anterior, se consideró que en el asunto sometido a decisión, el   atentado había sido adelantado como represalia por los operativos efectuados en   contra del Frente 29 de las FARC, a lo cual se sumó que la carga explosiva fue   instalada “frente a una entidad pública como lo es la DIAN y aproximadamente   a 50 mts de un CAI de Policía”[16].   Con sujeción a estos elementos, consideró que no se trataba de un ataque   indiscriminado contra la población civil, pues la DIAN tiene dentro de sus   funciones la administración del impuesto de renta y la dirección aduanera, lo   que se relaciona con la garantía de la seguridad fiscal del Estado Colombiano.   En la medida en que se trata de un régimen objetivo de responsabilidad, el hecho   del tercero –alegado como eximente por las entidades demandadas– no tenía la   virtud de romper el nexo de casualidad, pues los fundamentos de la reparación se   encuentran en el rompimiento de las cargas públicas, en la equidad y en la   solidaridad.    

En conclusión, el Tribunal declaró que la DIAN era extracontractualmente   responsable por la muerte del señor Vallejo Mera, conforme al título de   imputación de daño especial. Cabe destacar que, frente   a esta decisión, se presentó un voto disidente[17].    

1.2. Solicitud de amparo   constitucional    

Con fundamento en los hechos   relatados, el apoderado de los demandantes, que corresponde a los hermanos y   sobrinas del señor Vallejo Mera a quienes les fue negada la reparación   solicitada, pidió al juez de tutela que, tras amparar los derechos fundamentales   al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia,   dejara sin efecto la sentencia del 29 de agosto de 2014 proferida por el   Tribunal Administrativo de Nariño y dispusiera que el asunto fuera decidido   directamente por el Consejo de Estado.    

Para sustentar la pretensión   expuesta, el abogado de los accionantes alegó que la decisión del Tribunal   Administrativo de Nariño transgredió los derechos de sus representados, por   cuanto desconoció el precedente vertical vinculante al caso, en tanto se   utilizaron varias decisiones que resultaban impertinentes para su definición. En   concreto, se señaló que el Consejo de Estado ha establecido que los daños   causados con ocasión del conflicto armado son imputables a título de daño   especial, de riesgo excepcional o de una combinación de ambos, pero no a falla   del servicio, más aún cuando ello habilita exceptuar la responsabilidad del   Estado, a partir de un eximente como es la intervención exclusiva de un tercero.    

A pesar de ello, haciendo uso de   otras sentencias que no son de unificación, el Tribunal demandado consideró que   el régimen aplicable era exclusivamente el de la falla del servicio[18],   cuando a la luz de otros precedentes debió comprender que eran aplicables otros   títulos jurídicos de imputación, ya fuera por causas atribuibles al Estado y/o   por el rompimiento de las cargas públicas de los individuos[19].   Esta circunstancia implicaba trasladar el examen de la responsabilidad a la   antijuridicidad del daño y no solo a la antijuridicidad de la actividad, por lo   que era viable utilizar el título de daño especial, máxime cuando los   sucesos ocurrieron en el marco del conflicto armado.    

Por otra parte, también se   cuestionó el argumento de la autoridad demandada, por virtud del cual no existía   un sustento jurídico ni fáctico para considerar que por vía del derecho a la   igualdad, la decisión adoptada por el Juzgado Primero Administrativo de   Descongestión de Pasto, en la causa adelantada por la esposa e hijos del señor   Vallejo Mera, les era extensible. En criterio del apoderado de los demandantes,   en ejercicio de sus poderes oficiosos, el Tribunal pudo verificar cuál era el   contenido probatorio del plenario y los argumentos del fallo, máxime cuando se   trataba de un mismo hecho[20].    

Finalmente, más de un año después   de haber sido proferida por la autoridad judicial demandada la sentencia   judicial cuestionada y durante el transcurso procesal de la acción de tutela, el   apoderado de los demandantes también alegó la transgresión de los derechos a la   igualdad y al debido proceso, en lo que puede denominarse el desconocimiento del   precedente horizontal, ya que en la segunda decisión adoptada por el   Tribunal Administrativo de Nariño en la causa promovida por la esposa e hijos   del señor Vallejo Mera encontró que el título de imputación aplicable era el   daño especial, mientras que en el proceso que se instauró por sus   poderdantes aplicó la falla del servicio.    

1.3. Contestación de la parte   demandada e intervención de terceros interesados.    

1.3.1. Contestación del Tribunal   Administrativo de Nariño    

La Magistrada ponente de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo   de Nariño intervino en la causa para oponerse a las pretensiones de la demanda.   Inicialmente consideró que la providencia cuestionada se profirió de acuerdo con   las pruebas aportadas al proceso, los argumentos expuestos por las partes, las   normas y la jurisprudencia aplicable al caso. Al respecto, enfatizó que la   decisión se adoptó por unanimidad y que de los elementos obrantes no era posible   atribuir responsabilidad al Estado, más aún cuando en el caso concreto la   seguridad no era un derecho cuya protección estuviese a cargo de la DIAN, en un   contexto en el que todas las pruebas que se allegaron al expediente estaban   dirigidas a demostrar responsabilidad de dicha entidad, y no de la Policía   Nacional.    

1.3.2. Intervención del Ministerio   de Defensa Nacional – Policía Nacional    

1.3.3. Intervención del Ministerio   del Interior    

La Oficina Jurídica del Ministerio   del Interior alegó igualmente la falta de legitimación por pasiva, a partir de   los mismos argumentos expuestos por el Ministerio de Defensa Nacional. También   señaló que no se observaba que la autoridad judicial demandada hubiese obrado de   manera arbitraria al resolver el asunto litigioso, pues la decisión se adoptó de   conformidad con las normas aplicables al caso.    

1.3.4. Intervención de la Dirección   de Impuestos y Aduanas Nacionales    

La apoderada de la DIAN solicitó   que las pretensiones de los accionantes fuesen desestimadas, pues no se acreditó   el quebrantamiento verdadero y grave de las garantías constitucionales relativas   al debido proceso. Por lo demás, de manera genérica, enfatizó que el   desconocimiento del precedente sólo se configuraba frente a ciertas decisiones   judiciales, en las cuales ha de atenderse a la ratio decidendi del caso   particular. En los demás eventos, el juez conserva la autonomía en sus   decisiones.    

II. SENTENCIAS SOMETIDAS A   REVISIÓN Y ELEMENTOS DE JUICIO RELEVANTES    

2.1. Sentencia de primera   instancia    

En sentencia del 11 de marzo de   2015, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado resolvió denegar el amparo deprecado. En   primer lugar, se refirió a la procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales, en donde mencionó aspectos relacionados con los   precedentes horizontal y vertical, así como la manera en que ello se vincula con   el debido proceso y el derecho a la igualdad de las personas que acuden a la   administración de justicia. En este sentido, enfatizó que el cargo formulado por   los accionantes envolvía un supuesto desconocimiento del precedente vertical   aplicable al caso, respecto del cual la sentencia mencionada no resultaba   determinante[21],   ya que la misma había sido proferida “con posterioridad a la expedición de la   sentencia de primera instancia, 15 de marzo de 2012, y aún de la interposición   del recurso de apelación, 12 de abril de 2012”[22].    

De acuerdo con el principio de   congruencia, en segundo lugar, sostuvo que la competencia del Tribunal demandado   se delimitaba por los argumentos expuestos contra la decisión de primera   instancia, encontrando que el fallo cuestionado obedeció al examen de tales   elementos, dentro de los límites de la sana crítica y la independencia judicial.   En este contexto, señaló que no asistía reparo alguno al hecho de que se haya   adoptado como título de imputación la falla del servicio, pues en la medida en   que toda la comunidad estuvo sometida al mismo riesgo, y éste no fue producto de   una actividad legítima del Estado, no resultaba viable acudir al daño especial.   Por lo demás, mencionó que no se acreditó la ocurrencia de la falla, entre otras   razones, porque el hecho dañoso no se produjo por la intervención de agentes   públicos, ni se demostró que éstos hubiesen tenido noticia de la existencia de   amenazas previas o se hubiesen negado a prestar la colaboración requerida.    

En conclusión, para el a quo,   lo que se observaba en el caso bajo examen era una inconformidad por parte de   los accionantes respecto de los argumentos dados por la autoridad judicial   demandada, pero no la trasgresión de derecho fundamental alguno.       

2.2. Impugnación    

Inconforme con la decisión de   primera instancia, los accionantes interpusieron recurso de apelación en su   contra. Como principal argumento se expuso que el a quo se abstuvo de   analizar de fondo la decisión cuestionada, ya que no resultaba adecuado   considerar que si se produjo un cambio de jurisprudencia entre la apelación y la   sentencia que la resuelve, el mismo no podía ser aplicable al asunto objeto de   estudio, pues se impediría injustificadamente que las personas se beneficiaran   con un nuevo precedente.    

Aunado a lo anterior, expuso que   en sus alegaciones también invocó un fallo proferido el 7 de julio del 2011 por   la Subsección B de la Sala Tercera del Consejo de Estado, bajo el expediente   número 20835, que apoyaba su posición al igual que controvertía las   apreciaciones del Tribunal, en torno a que el título de imputación del daño   especial no fuera aplicable a los atentados terroristas. Precisamente, esta   posición jurisprudencial fue unificada en la sentencia del 19 de abril del 2012,   proferida después del fallo de primera instancia de la acción de reparación   directa e incluso de la sustentación del recurso de apelación. A continuación,   apuntó que el Tribunal demandado utilizó sentencias que no eran aplicables al   caso y que versaban sobre otros asuntos, como atentados personales y hurtos a   entidades estatales y a particulares.    

2.3. Sentencia de segunda   instancia    

En sentencia del 21 de enero de   2016, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo   de Estado resolvió confirmar la decisión del a quo. Inicialmente, el   ad quem se refirió a las causales generales y específicas de prosperidad de   la acción de tutela contra providencias judiciales. En relación con estas   últimas consideró que se presentaban dos problemas jurídicos en el caso bajo   examen. El primero relativo a esclarecer si se había desconocido el   precedente vertical  del Consejo de Estado, según el cual, en criterio de los demandantes, la   responsabilidad del Estado por actos terroristas se resolvía bajo el título de   daño especial o de riesgo excepcional, más no de la falla del servicio. Y, el   segundo, vinculado con el desconocimiento de su propio precedente por parte del   Tribunal Administrativo de Nariño.    

En cuanto al precedente   vertical, enfatizó que no era cierto que el Consejo de Estado hubiese   excluido algún título de imputación. Por el contrario, tras citar la sentencia   de la Sección Tercera proferida el 19 de abril de 2012, expuso que no existe un   mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar, frente a   determinadas situaciones fácticas, un único y exclusivo soporte de   responsabilidad. De ahí que, “el uso de tales títulos[,] por parte del   juez[,] debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga   de presente en cada evento”[23].   En este sentido, delimitó cada uno de los títulos de imputación de la siguiente   manera: (i) si la acción u omisión del Estado es ilegítima e imputable a éste,   lo procedente es acudir a la falla del servicio; en cambio, (ii) si   además de legítima es riesgosa y el daño se genera por la concreción del riesgo   que ella genera, entonces sería el riesgo excepcional; finalmente (iii)   si el daño se causa por una actuación legítima del Estado, pero no riesgosa y   desarrollada en cumplimiento de un mandato legal, en beneficio del interés   general, el fundamento del título sería el del daño especial.    

A continuación, indicó que la   controversia planteada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo   podía ser estudiada bajo el título de imputación de la falla del servicio, como   lo concluyó el Tribunal demandado, pues se encontró que ni la DIAN ni el   Ministerio del Interior y de Justicia eran responsables por el daño causado, al   no tener dentro de sus funciones la obligación de brindar seguridad o vigilancia   a la ciudadanía. Así mismo, no fue acreditado que agentes de la Policía Nacional   hubiesen incurrido en falla del servicio, ya fuera por acción u omisión.    

En conclusión, la autoridad   judicial demandada no desconoció el precedente vertical del Consejo de Estado ni   el horizontal del propio Tribunal, razón por la cual la decisión de primera   instancia, en sede de tutela, debía ser confirmada.    

2.4. Pruebas relevantes   aportadas al proceso y recaudadas por la Corte Constitucional    

El material probatorio acompañado   en el trámite de instancia se integró por el conjunto de sentencias previamente   reseñadas, con excepción del fallo adoptado el 29 de agosto de 2014 por el   Tribunal Administrativo de Nariño, en el proceso de reparación directa iniciado   por los demandantes, el cual no obraba en el expediente y cuya copia fue   solicitada mediante Auto del 11 de julio de 2016, en sede de revisión.    

III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

3.1. Competencia    

Esta Sala es competente para   revisar las decisiones proferidas en la acción de tutela de la referencia, con   fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución   Política. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 29 de abril de   2016, proferido por la Sala de Selección número Cuatro.    

3.2. Insistencias    

La selección del asunto fue   insistida por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y por el Defensor del   Pueblo (E), Alfonso Cajiao Cabrera. En primer lugar, la magistrada Ortiz Delgado   argumentó que debía examinarse si era viable proteger los derechos fundamentales   al debido proceso, a la igualdad, a la justicia material y a la seguridad   jurídica, ante el posible desconocimiento del precedente vertical como modalidad   de defecto sustantivo. Además, señaló que no era claro por qué se utilizó para   el análisis de un mismo caso disímiles títulos de imputación, lo que generó como   consecuencia la reparación para ciertos familiares y para otros no.      

En segundo lugar, en cuanto al   Defensor del Pueblo, se señaló que el caso resultaba interesante para estudiar   el sistema de fuentes de responsabilidad administrativa aplicable en el régimen   jurídico colombiano, máxime cuando la sociedad colombiana se debe preparar para   el posconflicto y para los requerimientos que surgen como consecuencia de la   implementación de los Acuerdos de Paz. En consecuencia, debía analizarse si, en   el caso en concreto, era menester aplicar el título de imputación de daño   especial, sobre todo cuando era posible que se hubiese configurado una   trasgresión del derecho a la igualdad por el desconocimiento del precedente. Igualmente, en su entender, la ausencia de falla del   servicio -en este caso- no podía conllevar automáticamente la exoneración de la   responsabilidad estatal, ya que se imponía el análisis del daño antijurídico   desde la óptica de las víctimas.    

3.3. Problema jurídico y esquema de resolución    

3.3.1. A partir   de las circunstancias que dieron lugar al ejercicio de la acción de amparo, de   las decisiones adoptadas en las instancias judiciales y de los hechos probados   en el proceso, inicialmente, esta Sala debe determinar si se acreditan   las causales generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias   judiciales. En caso favorable, se procederá a analizar si el Tribunal   Administrativo de Nariño vulneró los derechos fundamentales a la igualdad y al   debido proceso de los demandantes, al confirmar la decisión proferida por el   Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto, en la acción de reparación directa   iniciada por los hermanos y sobrinas del señor Vallejo Mera.    

3.3.2.  Con el fin de resolver los problemas jurídicos   planteados, esta Sala de Revisión reiterará la jurisprudencia constitucional en   torno a (i) las causales generales de   procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En seguida,   (ii) analizará si los cargos planteados cumplen con los requisitos procesales   desarrollados en dicho acápite. De estar acreditadas las exigencias mínimas de   procedencia, (iii) la Sala ahondará en el estudio del   defecto sustantivo, en lo que corresponde al desconocimiento del precedente. Por   último, y con sujeción a lo expuesto, (iv) se abordará la solución del caso   concreto.    

3.4.   Causales generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias   judiciales. Reiteración de jurisprudencia    

3.4.1.   Planteamientos generales    

3.4.1.1. De   acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es   un mecanismo residual y subsidiario de defensa judicial, cuya finalidad es la   protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que   éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad   pública o de un particular, en los casos previstos en la Constitución y en la   ley.    

Tal como se   estableció en la Sentencia C-543 de 1992[24],   por regla general, la acción de tutela es improcedente cuando se pretenden   cuestionar providencias judiciales, en respeto a los principios constitucionales   de seguridad jurídica y autonomía judicial y a la garantía procesal de la cosa   juzgada. Al respecto, en el fallo en cita se sostuvo que:    

“La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni   menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede   afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza,   según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente   incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el   sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus   derechos esenciales.    

Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance   un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha   adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una   acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho   mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de   protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio   del derecho”[25].    

3.4.1.2. Sin embargo, en dicha   oportunidad, también se estableció que, de conformidad con el concepto   constitucional de autoridades públicas, “no cabe duda de que los jueces tienen   esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus   resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En   esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u   omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales”[26]. En este sentido, si bien   se entendió que en principio la acción de amparo no procede contra providencias   judiciales, excepcionalmente es viable su uso como mecanismo subsidiario de   defensa judicial, cuando de la actuación judicial se produzca la violación o   amenaza de un derecho fundamental.    

Se trata entonces de un instrumento excepcional, dirigido a enfrentar aquellas   situaciones en que la decisión del juez incurre en graves falencias, de   relevancia constitucional, las cuales la tornan incompatible con los mandatos   previstos en el Texto Superior. Por esta razón, la acción de tutela contra   providencias judiciales es concebida como un “juicio de validez”[27],   lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la   discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho   que dieron origen a un litigio, más aún cuando las partes cuentan con los   recursos judiciales tanto ordinarios como extraordinarios, para controvertir las   decisiones que estimen arbitrarias o que sean incompatibles con la Carta. No   obstante, pueden subsistir casos en que agotados dichos recursos, persiste la   arbitrariedad judicial, hipótesis en la cual, como ya se dijo, se habilita el   uso del amparo tutelar.    

3.4.1.3. En desarrollo de lo   expuesto, la Sala Plena de esta Corporación en la Sentencia C-590 de 2005[28] estableció un   conjunto sistematizado de requisitos de naturaleza sustancial y procedimental,   que deben ser acreditados en cada caso concreto, como presupuestos ineludibles   para la protección de los derechos afectados por una providencia judicial.   Dichos requisitos fueron divididos en dos categorías, aquellos generales   que se refieren a la procedibilidad de la acción de tutela, y aquellos   específicos que se relacionan con la tipificación de las situaciones que   conducen a la vulneración de los derechos fundamentales, especialmente del   derecho al debido proceso.    

3.4.1.4. Los requisitos de   carácter general, conforme se expuso, se refieren a la viabilidad procesal   de la acción de tutela contra providencias judiciales y son esenciales para que   el asunto pueda ser conocido de fondo por el juez constitucional. La   verificación de su cumplimiento es entonces un paso analítico obligatorio, pues   en el evento en que no concurran en la causa, la consecuencia jurídica es la   declaratoria de su improcedencia. Lo anterior corresponde a una consecuencia   lógica de la dinámica descrita vinculada con la protección de la seguridad   jurídica y la autonomía de los jueces, ya que la acción de amparo no es un medio   alternativo, adicional o complementario para resolver conflictos jurídicos. Por   el contrario, en lo que respecta a los requisitos de carácter específico,   se trata de defectos en sí mismos considerados, cuya presencia conlleva el   amparo de los derechos fundamentales, así como a la expedición de las órdenes   pertinentes para proceder a su protección, según las circunstancias concretas de   cada caso.     

3.4.2. Sobre   los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela   contra providencias judiciales    

Siempre que la acción de tutela   contra una providencia judicial resulte procedente, en el entendido que se   acreditaron los requisitos generales previamente expuestos, es posible examinar   si se presentan las causales específicas de prosperidad de la acción, cuya   presencia conlleva el amparo de los derechos fundamentales, así como a la   expedición de las órdenes pertinentes para proceder a su reparación.    

3.4.2.2. En   este orden de ideas, resulta relevante enfatizar que una cosa es que el juez   constitucional estudie el asunto de fondo y otra muy distinta que conceda el   amparo. Según la Sentencia C-590 de 2005[29], los   defectos específicos de prosperidad de la acción contra providencias judiciales   son los siguientes: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico;   (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) carencia absoluta de   motivación; (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de   la Constitución.    

3.4.2.3. En   conclusión, la acción de tutela contra providencias judiciales es procesalmente   viable de manera excepcional, en aquellos casos en que se cumplen los   requisitos generales que avalan su procedencia. Una vez la autoridad   judicial resuelva afirmativamente dicha cuestión, el juez de tutela ha de   determinar si en el caso bajo estudio se configura alguna de las causales   específicas o defectos de prosperidad definidos por esta Corporación, caso   en el cual se otorgará el amparo solicitado.    

3.5. De la viabilidad procesal   de la causa    

3.5.1. Antes de ahondar en los   defectos alegados por los demandantes que, como se verá más adelante, giran en   torno a una de las manifestaciones posibles del defecto sustantivo, la Sala   analizará la viabilidad procesal de la causa. Este examen incluye, además de la   revisión sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la   acción de tutela contra providencias judiciales, el estudio referente a la   observancia de las exigencias básicas de viabilidad del amparo establecidas en   el artículo 86 de la Constitución y desarrolladas en el Decreto 2591 de 1991.    

3.5.2. En primer lugar, no cabe   duda de que los demandantes obraron de conformidad con el requisito de   legitimación por activa, por una parte, por su condición de   personas naturales que actúan a través de un apoderado judicial, y por la otra,   por ser quienes supuestamente se ven afectados en sus derechos fundamentales. En   efecto, la tutela fue interpuesta por quienes instauraron la acción de   reparación directa contra la DIAN y otras entidades públicas en virtud del   fallecimiento de su familiar, causa decidida en segunda instancia por el   Tribunal Administrativo de Nariño, sin tener en cuenta -conforme se alega en la   demanda de tutela- el precedente vertical del Consejo de Estado aplicable al   caso e incurriendo en un desconocimiento del derecho a la igualdad, pues en el   proceso promovido con fundamento en los mismos hechos por la esposa e hijos del   señor Vallejo Mera, sí se reconoció la reparación reclamada con base en el   título de imputación de daño especial por parte del Juzgado Primero   Administrativo de Descongestión de Pasto, providencia que debió ser tenida en   cuenta por la autoridad demandada, máxime cuando el sustento fáctico para alegar   la responsabilidad del Estado era el mismo.      

Por lo demás, en atención a que el   amparo se instauró en contra del citado Tribunal Administrativo, con ocasión de   la sentencia proferida en segunda instancia dentro del proceso en mención, es   claro que se cumple igualmente con el requisito de la   legitimación por pasiva, ya que las autoridades   judiciales no están excluidas de ser sujetos de la acción de tutela,   cuando quiera que con sus actuaciones u omisiones vulneren o amenacen   derechos fundamentales. Por otra parte, la Sala destaca que el a quo, en   auto del 22 de enero de 2015, vinculó como terceros interesados a la Dirección   de Impuestos y Aduanas Nacionales, al Ministerio de Defensa Nacional y al   Ministerio del Interior, por cuanto intervinieron en el proceso de reparación   directa cuyas providencias son cuestionadas a través de la presente acción de   tutela[30].    

3.5.3. En segundo lugar, pasa   entonces la Sala a analizar los requisitos generales de procedencia de la acción   de tutela contra providencias judiciales. Para efectos metodológicos y de   economía procesal, se abordará inicialmente el estudio de las exigencias   vinculadas con la inmediatez y la identificación clara de los hechos   constitutivos de la trasgresión alegada, luego de lo cual se examinará la   relevancia constitucional, el agotamiento de los mecanismos de defensa judicial,   la alegación previa de los defectos procesales y la restricción correspondiente   a que no se trate de una demanda en contra de una sentencia de tutela.    

3.5.4. Como se indicó en líneas   precedentes, la argumentación de los actores gira en torno a dos cargos. El   primero de ellos relativo al desconocimiento del precedente vertical, en   el que se alega incurrió la autoridad judicial demandada, al desconocer el   precedente del Consejo de Estado fijado en la sentencia proferida el 19 de abril   de 2012 por la Sala Plena de la Sección Tercera, en la que se abordó la temática   atinente a la utilización de disímiles títulos de imputación, para efectos de   establecer la responsabilidad del Estado cuando se trata de daños causados con   ocasión de actos de terrorismo[31].    

El segundo cargo supone la   trasgresión del derecho a la igualdad, el cual para efectos de su análisis puede   ser disgregado en dos. Así, por una parte, se alega su desconocimiento en virtud   de que el Tribunal no tuvo en cuenta un fallo de una autoridad judicial de   inferior jerarquía que, en supuestos de hecho similares, sí favoreció las   pretensiones de la esposa e hijos del señor Vallejo Mera[32].   En este punto, se cuestiona que el Tribunal haya manifestado que carecía de un   sustento jurídico y fáctico para analizar si se presentaba o no una violación   del citado derecho, cuando, en ejercicio de sus poderes oficiosos, pudo haber   verificado cuál era el contenido probatorio del plenario y los argumentos que   sustentaron el fallo. Y, por la otra, también se cuestiona la violación del   derecho a la igualdad, con fundamento en el desconocimiento del precedente   horizontal por parte del Tribunal Administrativo de Nariño, pues en la   segunda causa decidida, esto es, en aquella formulada por la esposa e hijos de   señor Vallejo Mera, sí se reconoció la responsabilidad del Estado bajo el título   de daño especial. Este fallo se produjo, como se expuso en el acápite de   antecedentes, el día 4 de septiembre de 2015.    

3.5.5. Con fundamento en lo   anterior y en lo que respecta al primer requisito general de procedencia, la   Corte encuentra que ambos cargos son procesalmente viables, si se tiene en   cuenta que la acción de tutela fue interpuesta el 19 de noviembre de 2014[33], mientras que   la sentencia objeto de controversia se profirió el 29 de agosto de dicho año. De   esta manera, el término existente entre la expedición del acto generador de las   violaciones que se alegan y la instauración del amparo constitucional no superó   ni siquiera tres meses, plazo que se estima razonable para el ejercicio del   derecho acción, conforme se deriva de las exigencias del principio de   inmediatez.    

Igualmente, a partir de la contextualización realizada en líneas precedentes, es   claro que los hechos constitutivos de la supuesta vulneración que   se produce respecto de los derechos fundamentales invocados, se encuentran   claramente identificados y fueron alegados durante el proceso judicial en   las oportunidades debidas. La única excepción se   presenta en lo que atañe a la aparente violación del precedente horizontal,   pues se trata de una irregularidad que se sustenta en la segunda sentencia   proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño y cuya expedición se presentó   durante el curso de la presente acción de amparo constitucional, la cual analizó   la situación bajo el título de imputación de daño especial y no desde la   perspectiva de la falla del servicio. Por ello, a juicio de este Sala, este   requisito de viabilidad procesal se cumple a cabalidad.    

3.5.6. Ambos cargos tienen   indiscutible relevancia constitucional, puesto que plantean la   vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, en   un escenario de respeto al precedente (horizontal y vertical), así como en la   necesidad de seguir líneas argumentativas dadas por una autoridad judicial de   inferior jerarquía. En la medida en que, tal y como se señalará más adelante, el   juicio propuesto se relaciona con el amparo de bienes y valores constitucionales   como la seguridad jurídica, la confianza legítima y el acceso a la   administración de justicia, este requisito también se entiende acreditado.    

3.5.7.   En lo que respecta al agotamiento de los recursos judiciales existentes,   es innegable que este requisito se cumple en su integridad, en virtud del   régimen procesal que debía seguir la acción de reparación directa en ese   momento, esto es, el Código Contencioso Administrativo y no el CPACA.   Precisamente, el Tribunal fungía como autoridad judicial de segunda instancia y   respecto de su decisión no existían recursos judiciales que hubiesen permitido   su controversia.      

En efecto, el inciso 1 del   artículo 308 del CPACA señala que su aplicación se produce en relación con  “los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a   las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] entrada en   vigencia”, esto es, el 2 de julio de 2012. Por ello, en el presente caso,   comoquiera que el proceso de reparación directa fue decidido en primera   instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto el 16 de marzo de 2012,   no cabe duda de que el procedimiento aplicable era aquel establecido en el CCA. Esto es relevante por cuanto, en la actualidad, existe el   recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que puede   interponerse contra las sentencias de segunda instancia proferidas por los   Tribunales de lo Contencioso Administrativo, cuando dichos fallos sean   contrarios o se opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. De   allí que, si bien hoy en día, una discusión en torno al precedente vertical   podría someterse ante el Consejo de Estado a través de este recurso, lo cierto   es que para el momento en el cual los actores instauraron la acción de   reparación, tal normatividad no les era aplicable[34].    

De esta manera, teniendo en cuenta   que la actuación del Tribunal se produjo como juez de segunda instancia y que el   Código Contencioso Administrativo no prevé un recurso extraordinario para   amparar el precedente vertical, no existe un recurso judicial distinto a la   acción de tutela para solventar esta causa.    

3.5.8. Finalmente, no se trata de   una alegación en contra de un defecto procesal, ni se formula el amparo para   controvertir una sentencia de tutela, de allí que el primer requisito no es   aplicable en el presente asunto y el segundo se cumple a cabalidad.      

3.5.9. En conclusión, a juicio de   esta Sala, la demanda instaurada por el señor Fred Vallejo y otros cumple con   los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales, por lo que se pasará a desarrollar las consideraciones   específicas en torno al defecto sustantivo causado por el desconocimiento del   precedente.    

3.6. El desconocimiento del   precedente vertical y horizontal como posibles manifestaciones de un defecto   sustantivo    

3.6.1. Como se señaló con   anterioridad, la jurisprudencia de esta Corporación ha identificado cuales son   las causales específicas de prosperidad de la acción de tutela contra   providencias judiciales. Dicha labor se adelantó en la Sentencia C-590 de 2005[35],   en los siguientes términos:    

“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial   que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia   para ello.    

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez   actuó completa-mente al margen del procedimiento establecido.    

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo   probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la   decisión.    

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se   decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[36] o que   presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la   decisión.    

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue   víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de   una decisión que afecta derechos fundamentales.    

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los   servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de   sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la   legitimidad de su órbita funcional.    

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un   derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente   dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar   la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho   fundamental vulnerado[37].    

i. Violación directa de la Constitución”.    

3.6.2. Para los efectos de esta   providencia, la Sala se debe enfocar en el estudio de dos de las irregularidades   mencionadas: el defecto sustantivo y el desconoci-miento del   precedente. Lo anterior, sin perjuicio de aclarar que la complejidad propia   de los procesos puede llevar a que en no pocos casos, en una misma causa, una   actuación u omisión implique la materialización de dos o más causales de   prosperidad de la acción de tutela. Así las cosas, por ejemplo, piénsese en el   evento en el cual un juez utilice para fallar un medio probatorio obtenido de   manera ilegal. En dicho caso, no sólo se presentaría un defecto fáctico, sino   también la violación directa de la Constitución, al quebrantar el último inciso   del artículo 29 de la Carta, conforme al cual: “Es nula, de pleno derecho, la   prueba obtenida con violación del debido proceso”.    

3.6.3. En relación con el defecto   sustantivo, en la Sentencia SU-298 de 2015[38],   reiterando su jurisprudencia, esta Corporación señaló que:    

“(…) el   defecto sustantivo abarca múltiples circunstancias en las que la aplicación   del elemento de derecho genera un error en la administración de justicia.   Incluye desde una equivocación en la elección de la norma aplicada por parte de   la autoridad judicial, hasta el desconocimiento de reglas   jurisprudenciales. Esta Corte ha señalado que el citado defecto se presenta   cuando una autoridad judicial: ‘i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por   cualquiera de la razones previstas por la normativa, por ejemplo, su   inexequibilidad; (ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al   caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene   conexidad material con los presupuestos del caso; (iii) a pesar del   amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades   judiciales, realiza una interpretación contraevidente -interpretación contra   legem- o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del   precedente judicial –horizontal o vertical– sin justificación suficiente; o   (v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una   violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido   solicitada por alguna de las partes en el proceso’ (…)”[39] (negrillas propias del texto).    

Como se observa de lo expuesto,   una de las manifestaciones del defecto sustantivo se encuentra en que la   autoridad judicial se aparta del precedente horizontal o vertical, sin que   existan móviles suficientes para ello. De acuerdo con lo anterior, se hace   necesario, por una parte, exponer qué se entiende por estos dos tipos de   precedentes, y por la otra, en qué consiste la diferencia entre este defecto y   aquél que se presenta cuando se infringe el precedente constitucional.    

3.6.4. Para comenzar es pertinente   mencionar que la figura del precedente se refiere a aquella sentencia o   conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo sometido a   escrutinio judicial, a partir de la semejanza que existe entre sus supuestos   fácticos y problema jurídico, en las que su ratio decidendi se convierte   en una regla jurídica para resolver controversias hacia el   futurohttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2013/A115-13.htm   – _ftn23. El precedente puede consolidarse en una línea   jurisprudencial cuando de forma reiterada se emplea la misma ratio decidendi para   resolver problemas jurídicos similares.    

El precedente se constituye en un   pilar del Estado de Derecho, pues lo que busca es asegurar la coherencia en la   aplicación del ordenamiento jurídico, a través de decisiones judiciales que sean   razonablemente previsibles. Por su alcance se constituye en una herramienta de   protección de la confianza legítima y la buena fe, en la medida en que proscribe   el uso y la interpretación caprichosa de los elementos jurídicos aplicables por   las autoridades judiciales al momento de resolver un caso sometido a su   jurisdicción. Además, no cabe duda de que el respeto a las decisiones   anteriores también obedece a la guarda del principio de igualdad, el cual   resultaría transgredido sí frente a casos idénticos se brinda una respuesta   disímil.    

3.6.5. La jurisprudencia de la   Corte igualmente ha aclarado que no toda decisión judicial es, en sí misma   considerada, un precedente. Por tal motivo, en la Sentencia T-830 de 2012 se   realizó una diferenciación entre el citado concepto y la figura del   antecedente. Al respecto, se dijo lo siguiente:    

“El primero –antecedente–   se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que   puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo   más importante es que contiene algunos puntos de derecho (v.gr. conceptos,   interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el   caso objeto de estudio. Por tanto, los antecedentes tienen un carácter   orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en   cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de   argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de   transparencia e igualdad (…).    

El segundo   concepto –precedente–[40],   por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan   similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i)   patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su   ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia,   que sirve también para solucionar el nuevo caso” [41].    

La diferencia cualitativa entre   las figuras expuestas conlleva realizar algunas consideraciones en torno al   concepto de ratio decidendi, pues tan solo a partir de su aplicación   puede entenderse que constituye el precedente judicial. Al respecto, en   la Sentencia SU-047 de 1999[42]  se expuso que toda providencia se integra de tres partes:    

“(…) la parte resolutiva, llamada a veces “decisum”, la “ratio   decidendi” (razón de la decisión) y los “obiter dicta”   (dichos al pasar) (…). [El] decisum  es la resolución concreta del caso, esto es, la determinación específica de si   el acusado es o no culpable en materia penal, si el demandado debe o no   responder en materia civil, si al peticionario el juez le tutela o no su   derecho, si la disposición acusada es o no retirada del ordenamiento, etc. Por   su parte, la ratio decidendi es la formulación general, más allá   de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón   general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se   quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva. En cambio   constituye un mero dictum, toda aquella reflexión adelantada por   el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual   son opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario”   (subrayas propias).    

A partir de estas consideraciones,   puede decirse que la diferencia que existe entre el precedente y antecedente   gira en torno a la noción de ratio decidendi, ya que tan solo ante casos   en los que se haya fijado una regla de derecho para resolver controversias   subsiguientes con similitud fáctica y de problemas jurídicos, es que se está en   presencia del precedente judicial.    

Por ello, en la Sentencia T-830 de   2012[43]  se dijo que para la aplicación de esta última figura se requiere, en primer   lugar, que “la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como   precedente”, tenga “una regla judicial relacionada con el caso a resolver   posteriormente”, en segundo lugar, que se trate “de un problema jurídico   semejante, o [de] una cuestión constitucional semejante”, y finalmente, que   “los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia sean [similares] o   planteen un punto de derecho [análogo] al que se debe resolver posteriormente”.    

3.6.6. Ahora bien, existe también   una importante diferencia en el precedente, en razón de la autoridad judicial   que lo crea y del alcance que puede tener como consecuencia de la intervención   de los órganos cierre de cada jurisdicción que cumplen un papel unificador del   derecho, con miras a garantizar los principios de seguridad jurídica e igualdad.   En la providencia previamente mencionada se indicó que: “Esta Corporación ha   diferenciado entre dos clases de precedentes, el horizontal y el   vertical[44],  de conformidad con quién es el que profiere la providencia previa. El   primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la   misma jerarquía o el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona   con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de   unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel   constitucional. Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical  que deben seguir los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema   de Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su   respectiva jurisdicción[45].   En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades   mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios   hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores[46]”  (subrayas del original).    

En este orden de ideas, para   apartarse de una decisión pretérita no basta simplemente con señalar que la   interpretación actual resulta un poco mejor que la anterior, ya que el   precedente, en virtud de la seguridad jurídica, la igualdad y la confianza   legítima, goza necesariamente de un valor intrínseco que debe ser tenido en   cuenta. Por ello, es necesario que se den razones con peso y fuerza suficiente   para que primen sobre los criterios del pasado[48].    

Desde esta perspectiva, las cargas que se imponen para apartarse de un   precedente varían según la autoridad que lo profirió. En efecto, cuando se trata   de un precedente horizontal, más allá de que se presente una diversidad   en las circunstancias o supuestos fácticos sometidos a conocimiento y decisión   del juez que le permitan otorgar un trato desigual, dicha autoridad en su   providencia debe hacer referencia expresa al precedente con el que ha resuelto   casos análogos (requisito de transparencia) y, a partir de allí, exponer   las razones suficientes que, a la luz de los cambios introducidos en el   ordenamiento jurídico, o por la transformación del contexto social dominante,   justifiquen o evidencien la necesidad de producir un cambio jurisprudencial (requisito   de suficiencia). Este también procede cuando lo que se busca es exponer una   nueva regla de decisión, a partir de los errores que puedan existir en la   orientación vigente o por la importancia de brindar una nueva lectura que, desde   el punto de vista interpretativo, brinde una mayor protección a valores,   principios y derechos consagrados en la Carta, ello con el fin –según se ha   expuesto por este Corporación– de “evitar prolongar en el tiempo las   injusticias del pasado”[49].   No basta entonces simplemente con ofrecer argumentos en otro sentido, sino que   resulta forzoso demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto   o suficiente para resolver un nuevo caso sometido a decisión. Una vez   satisfechas estas exigencias, en criterio de la Corte, se entiende protegido el   derecho a la igualdad de trato y garantizada la autonomía e independencia de los   jueces[50].      

Por   su parte, en lo que respecta al precedente vertical, además de cumplir   con los requisitos de transparencia y suficiencia, la Corte ha sido   particularmente restrictiva en la posibilidad que tienen los jueces de inferior   jerarquía de apartarse de las subreglas expuestas por las altas cortes,   en atención al papel constitucional que cumplen los órganos de cierre, a partir   del reconocimiento de su función de unificar la jurisprudencia. De acuerdo con   lo anterior, en la Sentencia C-634 de 2011[51],   se explicó que cuando un juez de inferior jerarquía pretende apartarse de un   precedente establecido por una alta Corte, (i) no sólo debe hacer explícitas las   razones por las cuales se abstiene de seguir la jurisprudencia en vigor sobre la   materia objeto de escrutinio judicial, (ii) sino que también debe demostrar que   la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla y amplía de mejor manera   el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de   protección.    

3.6.8. Vista la forma como se   expresa el defecto sustantivo vinculado con la inobservancia de un   precedente judicial, ya sea de tipo horizontal o vertical, basta con aclarar   –como se mencionó con anterioridad– cuál es la diferencia que existe entre este   defecto y aquél que se ha denominado como desconocimiento del precedente,   el cual aparece entre el listado de las distintas causales específi-cas de   prosperidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.    

Esta diferenciación fue planteada   en la Sentencia C-590 de 2005[52],   en la cual se señaló que el desconocimiento del precedente es una “hipótesis que se presenta, (…) cuando   la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez   ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos   casos[,] la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica   del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado”.  Visto lo anterior, se entiende entonces que esta causal   opera cuando una autoridad judicial desconoce el principio de supremacía   constitucional. Por ello, en la Sentencia T-830 de 2012[53] se indicó que: “el   defecto por desconocimiento del precedente (…) se predica exclusivamente   de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia”.    

3.6.9. En conclusión, una de las   modalidades de defecto sustantivo se presenta cuando una autoridad judicial se   aparta del precedente judicial, que puede ser vertical u horizontal, dependiendo   del juez que lo haya proferido. Por su propia naturaleza, la regla jurídica que   allí se impone se debe aplicar a los casos subsiguientes que guarden similitud   fáctica y jurídica, en procura de preservar el principio de seguridad jurídica y   los derechos a la igualdad y a la confianza legítima.    

El precedente se diferencia   sustancialmente del antecedente, pues corresponde a una decisión previa con   patrones fácticos y problemas jurídicos similares a aquellos presentados en un   nuevo asunto objeto de estudio, en el que resulta obligatoria la ratio   decidendi expuesta con anterioridad, en virtud de la   salvaguarda de los derechos y principios constitucionales previamente expuestos,   y que corresponde en esencia a la subregla que   aplica el juez para la definición del caso concreto[54].   Finalmente, es posible que una autoridad se aparte de un precedente,   siempre y cuando, como mínimo, en su argumentación cumpla con los principios de   transparencia y suficiencia.    

4. Caso concreto    

4.1 Como ya se indicó, los demandantes formularon varios cargos contra la   providencia proferida el 29 de agosto de 2014 por el Tribunal Administrativo de   Nariño y que, según ellos, trasgredió sus derechos fundamentales. Así, para   efectos metódicos, la Sala expondrá brevemente cada uno de ellos, empezando por   la alegación circunscrita al precedente horizontal y al derecho a la igualdad;   luego de lo cual analizará el presunto desconocimiento del precedente vertical.    

El primero de los   cargos, puede ser dividido en dos argumentos. En primer lugar, el   desconocimiento del precedente horizontal por parte del Tribunal   Administrativo de Nariño, pues en la segunda causa decidida en segunda instancia   por esta autoridad judicial, esto es, aquella formulada por la esposa e hijos   del señor Vallejo Mera y resuelta el 4 de septiembre de 2015, sí se reconoció la   responsabilidad del Estado bajo el título de daño especial; en cambio, en   aquella decisión proferida el 29 de agosto de 2014, cuestionada en sede de   tutela, el análisis que se realizó se circunscribió al título de imputación de   falla del servicio. En segundo lugar, y como consecuencia de lo expuesto, se   alega la vulneración del derecho a la igualdad, pues en virtud del fallo de   primera instancia proferido por el Juzgado 1º Administrativo de Descongestión de   Pasto, sí se favoreció por el Tribunal las pretensiones de la esposa e hijos del   señor Vallejo, providencia que no fue utilizada para resolver la sentencia   cuestionada a través del amparo constitucional.    

Al margen de lo   anterior, el segundo cargo expuesto supone el desconocimiento del precedente   vertical, en la medida en que se alega que la autoridad judicial demandada   desconoció el precedente fijado por la Sala Plena de la Sección Tercera del   Consejo de Estado, en sentencia proferida el 19 de abril de 2012[55], pues, apartándose de lo   resuelto por la máxima autoridad de la justicia administrativa, decidió la causa   tan sólo a partir del título de imputación de falla del servicio  y, en virtud de ello, consideró que no había lugar a declarar la responsabilidad   del Estado.    

4.2. Con base en la   síntesis realizada, la Corte considera que el cargo relativo a la vulneración   del derecho a la igualdad y al desconocimiento del precedente horizontal no está   llamado a prosperar, por las razones que a continuación se exponen:    

– No es posible considerar que existe una violación del derecho a la   igualdad, en lo que se refiere a las disímiles decisiones adoptadas, por   cuanto, más allá de la similitud en los hechos que le sirven de fundamento a   cada una de las causas, no se cuenta con elementos de juicio que permitan   constatar si el acervo probatorio fue similar, y si se utilizó una misma   estrategia jurídica. En efecto, en materia procesal, el carácter relacional del   derecho a la igualdad, supone no sólo un examen comparativo respecto del   resultado del juicio, sino también de la actividad desplegada por las partes y   sus apoderados. De esta manera, si bien uno de los principios   rectores del acceso a la administración de justicia es la igualdad[56], la posibilidad de   reclamar identidad en el trato jurídico, depende de que los sujetos comparados   se hallen en una misma situación, realidad que impone verificar tanto los hechos   relacionados, como las pruebas recaudadas y los actos procesales ejecutados.   Así, por ejemplo, piénsese en un caso de responsabilidad del Estado derivado de   un acto de ejecución inmediata, en el que a pesar de la identidad fáctica, una   demanda se promueve dentro del término de los dos años previsto para el efecto[57],   y la otra cuando ya operó el fenómeno de la caducidad de la acción.       

– Tampoco es predicable   que, prima facie, el Tribunal Administrativo de Nariño, como superior   funcional de ambas autoridades judiciales de primera instancia, tuviese que   decidir siguiendo los lineamientos fijados por el Juez 1º Administrativo de   Descongestión de Pasto, pues ello sería negar la dinámica estructural de la Rama   Judicial, en la cual existen ciertos órganos de mayor jerarquía que otros y cuya   función es, precisamente, la de revisar sus fallos para confirmar o revocar las   decisiones adoptadas.    

– Finalmente, no se   observa un desconocimiento del precedente horizontal, pues la sentencia   cuestionada por los demandantes fue proferida más de un año antes de aquella que   concedió las pretensiones de la esposa e hijos del señor Vallejo Mera. En   efecto, la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño se expidió el 29   de agosto de 2014, mientras que la segunda lo fue el 4 de septiembre de   2015. No se trata entonces de una decisión pretérita, en la cual se hayan   delimitado razones que constituyan la base de la sentencia y que deban aplicarse   a un nuevo caso objeto de estudio. En gracia de discusión, podría pensarse que   en esta segunda sentencia se desconoció el precedente horizontal determinado en   aquella del año 2014, pero no al revés. Asunto que, por lo demás, no fue alegado   ante esta Corporación.    

4.3. Ahora bien, en cuanto al segundo cargo, esto es, el   relacionado con el supuesto desconocimiento del precedente vertical,   resulta necesario indicar que en la providencia emanada de la Sección Tercera   del Consejo de Estado y que, a decir de los accionantes, debía ser aplicada para   resolver la acción de reparación directa, se abordó una situación fáctica en la   cual se discutían los perjuicios causados por una incursión guerrillera en el   municipio de Silvia (Cauca), donde resultaba claro que se trataba de un ataque   dirigido directamente contra instituciones estatales, que produjo varios daños a   particulares en el marco del conflicto armado interno.    

En ese caso, el Consejo de Estado favoreció las pretensiones de la parte   afectada con la incursión guerrillera y estimó que resultaba procedente la   declaratoria de la responsabilidad del Estado, ya fuera a título de daño   especial o riesgo excepcional, pues la accionante sufrió sendos daños, en   concreto, en su vivienda, que fueron certificados por el personero municipal.   Para llegar a esta decisión, el citado Tribunal descartó la defensa realizada   por la autoridad condenada (Ministerio de Defensa Nacional), para la cual, al   tratarse de un ataque guerrillero (hecho de un tercero), no era dable condenar   al Estado.    

4.3.1. La Sala observa que la máxima autoridad de la justicia   administrativa, expresamente, indicó que, cuando quiera que se analice la   responsabilidad del Estado por atentados terroristas dirigidos contra sus   instituciones, aún si se evidencia la ausencia de una falla del servicio, es   posible que el Estado se encuentre llamado a responder, ante la necesidad de   satisfacer los principios constitucionales de solidaridad y equidad con sus   ciudadanos, lo que de suyo implica que el juez deba determinar si se presentan o   no otros títulos de imputación. En términos de la sentencia:    

“[L]a Sección, cuando en esos casos no ha podido vislumbrar   la existencia de una falla en el servicio, ha considerado que el Estado no por   ello se encuentra exonerado de responder, sino que, ha encontrado fundamento a   la declaratoria de responsabilidad en el daño sufrido por la víctima en tanto   que ha considerado que el padecimiento de ese daño desborda el equilibrio de las   cargas públicas y rompe con los principios de solidaridad y equidad”.    

Por lo anterior, de conformidad con la providencia en cita, es posible   declarar la responsabilidad del Estado con fundamento en otros títulos de   imputación, sea el riesgo excepcional o el daño especial, los cuales deben ser   valorados por el juzgador. Al respecto, en el fallo en cita se expone que:    

“[E]sta Sección, de manera casi general, ha propendido por   declarar la responsabilidad estatal para los eventos de los ataques subversivos   desarrollados dentro del conflicto armado interno, recurriendo a diferentes   conceptos tales como el de daño especial, el de riesgo excepcional o incluso a   regímenes que combinan elementos de los dos anteriores, pero que conservan el   común denominador de la búsqueda de justicia y la reparación de los daños   sufridos por las víctimas, dado el carácter antijurídico de los mismos”.     

4.3.2. La utilización de esos dos regímenes, de talante objetivo, para   declarar la responsabilidad del Estado, en criterio de la mencionada autoridad   judicial, se da en virtud de la necesidad de garantizar los principios   constitucionales de solidaridad y equidad. Ello es así, de conformidad con la   sentencia en cita, por cuanto el artículo 90 de la Constitución de 1991 resalta   a la víctima como eje central en el examen de los casos en que pueda haber lugar   a la declaratoria de responsabilidad[58],   pues de por medio se encuentra la obligación de realizar el principio y valor de   la dignidad humana.    

A partir de esas consideraciones, y luego de descartar la   ocurrencia de una falla del servicio, la Sección Tercera del Consejo de Estado   encontró que los daños sufridos por los demandantes, que supusieron la   destrucción de sus inmuebles con ocasión de un hostigamiento guerrillero   dirigido directamente contra el Estado, debía ser reparado y no era posible   apelar a la exoneración alegada por las entidades, que pretendían fuera   declarado el hecho de un tercero.    

4.4. Visto lo anterior, en lo que atañe al caso objeto de estudio, es   claro que el suceso en el cual falleció el familiar de los accionantes se trató   de un atentado terrorista que, presuntamente, fue cometido por miembros de un   grupo armado ilegal. Sin que esto puede entenderse como una afirmación que   conduzca a la declarar la existencia de responsabilidad del Estado, lo cierto es   que, en el proceso cuestionado, se trató de un artefacto explosivo ubicado en   una caneca de basura colocada en un poste de luz en cercanías de la DIAN y   frente al cual, por hallazgos de la SIJIN, se consideró posible que el   autor material fuera un frente de las FARC.    

Con ello, a juicio de esta Sala, la autoridad judicial demandada   desconoció la ratio decidendi del precedente vertical que le era   aplicable, sin que se presentaran razones con peso y fuerza que dieran   cumplimiento a los requisitos de suficiencia y transparencia que deben   suministrarse para que sea posible apartarse de la postura adoptada por el   superior funcional. Es allí en donde se entiende configurada la trasgresión del   derecho fundamental al debido proceso de los demandantes, no porque se   descartara la falla del servicio, asunto perfectamente posible, sino por   abstenerse de analizar, en procura de asegurar la justicia y la solidaridad, la   viabilidad de aplicar otros títulos jurídicos de imputación, como había sido   fijado por el Consejo de Estado, para el momento en que se resolvió la segunda   instancia. Así las cosas, mientras para el Tribunal Administrativo existía una   sola línea argumentativa posible, para la máxima autoridad de la justicia   administrativa existían otras vías plausibles, cuyo análisis resultaba   imperioso, con miras a esclarecer si cabía o no la obligación del Estado de   reparar el daño.     

4.4.2 Ahora bien, en gracia de discusión, podría alegarse que la   sentencia del Consejo de Estado del 19 de abril de 2012 fue proferida con   posterioridad al momento en el cual fue instaurada la apelación en contra de la   decisión del Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto, decidida el 16 de marzo de   2012. Sin embargo, a juicio de esta Corporación, este argumento no es de recibo,   ya que la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño fue adoptada solo hasta   el 29 de agosto de 2014, tiempo en el cual el precedente vertical  ya se hallaba vigente. Además, no sobra indicar que el fin de la   administración de justicia supone resguardar los derechos de las víctimas y que,   tal y como lo dispone el artículo 228 de la Constitución, en la administración   de justicia “prevalecerá el derecho sustancial”.    

Además, de conformidad con los elementos probatorios de la presente   causa, es claro que los demandantes alegaron, al momento de sustentar el recurso   de apelación, la existencia de otros antecedentes judiciales, en los cuales se   abría la posibilidad de utilizar otros títulos de imputación, incluso alegando   de forma expresa el daño especial.      

4.4.3. Sin embargo, cabe precisar que, a juicio de esta Sala y con   sustento en los elementos probatorios obrantes en el expediente, no es posible   afirmar la existencia de la responsabilidad del Estado en el caso en concreto.   Por ello, nada de lo dicho en esta providencia puede comprenderse como una   declaratoria de ella o una consideración relativa a que, en efecto, los   familiares del señor Carlos Hernando Vallejo Mera deban recibir algún tipo de   indemnización. En efecto, en esta sentencia, la Sala considera que se presenta   la trasgresión del derecho fundamental al debido proceso con ocasión del   desconocimiento del precedente vertical, según el cual, era obligación   del Tribunal accionado justificar por qué no adoptaba otro régimen de   responsabilidad. Sin embargo, este último se limitó a señalar que el régimen   aplicable solo podía ser el de la falla del servicio. De allí que,   si bien resulta plausible que el juez natural encuentre que ha de aplicar este   último título de imputación, lo cierto es que también debía argumentar por qué   motivos no debían ser empleados los otros, máxime cuando, de lo que se trata, es   de buscar la justicia y reparar el daño antijurídico.    

4.4.4. Como quiera que ambas instancias judiciales, en sede de tutela,   desestimaron las pretensiones de los demandantes, la Sala revocará las   sentencias revisadas. En su lugar y con el fin de respetar la garantía del juez   natural, tras dejar sin efectos la sentencia proferida el 29 de agosto de 2014,   ordenará al Tribunal Administrativo de Nariño que, en el término de dos (2)   meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva   decisión, en la que brinde razones relativas a la posibilidad o no de utilizar   otros títulos de imputación, sin que ello implique que no pueda emplear la falla   del servicio, siempre que encuentre elementos fácticos y jurídicos para ello,   con el fin de determinar si cabe o no la responsabilidad del Estado.     

V. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión   de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución    

RESUELVE    

Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el   21 de enero de 2016 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó la decisión adoptada,   el 11 de marzo de 2015, por la Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que -a su vez- denegó   el amparo deprecado por Fred Jesús Augusto Vallejo Mera y otros, contra el   Tribunal Administrativo de Nariño. En consecuencia, AMPARAR el derecho   fundamental al debido proceso de los accionantes.      

Segundo.- DEJAR sin efectos la sentencia   proferida el 29 de agosto de 2014, por el Tribunal Administrativo de Nariño, en   la acción de reparación directa iniciada por los hermanos y sobrinas del señor   Carlos Hernando Vallejo Mera contra la DIAN y otros.    

Tercero.- ORDENAR al   Tribunal Administrativo de Nariño que, en el término de dos (2) meses contados a   partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión, en la   que brinde razones relativas a la posibilidad o no de utilizar otros títulos de   imputación, sin que ello implique que no pueda emplear la falla del servicio,   siempre que encuentre elementos fácticos y jurídicos para ello, con el fin de   determinar si cabe o no la responsabilidad del Estado.     

Cuarto.- Por Secretaría   General, LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto   2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la   Corte Constitucional y cúmplase.    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1]   Las cuatro primeras personas referidas son hermanos del señor Carlos Hernando   Vallejo Mera y las dos siguientes sobrinas.    

[2]   Cuaderno 1, folio 1.                                                               

[3]  Cuaderno 1, folio 34    

[4]  Los demandantes refieren que el estallido se produjo a las 10:20 de la noche,   hora que también se señala en la sentencia proferida por la autoridad judicial   demandada.    

[5]   Causas mencionadas por los demandantes en el escrito de tutela.    

[6]   Cuaderno 2, folio 36.    

[7] Cuaderno 2, folio 36, respaldo.    

[8]   Cuaderno 2, folio 38.    

[9]   Específicamente, se señaló la sentencia proferida por la Sección Tercera,   Subsección B, del Consejo de Estado, con ponencia de la Consejera Stella Conto   Díaz del Castillo, proferida el 26 de enero de 2011.    

[10] Cuaderno 2, folio 39.    

[11]   Cuaderno 2, folio 40.    

[12]   Cuaderno 2, folio 41.    

[13]   Cuaderno 1, folio 121.    

[14]  Cuaderno 1, folio 134.    

[15]   Cuaderno 1, folio 136.    

[16]   Cuaderno 1, folio 141.    

[17]   Al respecto, la Magistrada que se apartó de la mayoría, entre sus argumentos,   señaló que la ubicación del artefacto explosivo –en la vía pública– y su   distancia frente a la entidad, no permitía concluir que su finalidad era atentar   contra la DIAN, es decir, no se daban las condiciones para entender que el acto   era claramente identificable contra el Estado. Adicionalmente, su ocurrencia no   podía atribuirse a las funciones de la DIAN, por lo que los precedentes que   trataban sobre atentados terroristas a Ecopetrol, en donde el derrame de crudo   incidía en la conflagración, no eran aplicables.    

[18]  El apoderado menciona varias providencias, entre ellas, la sentencia del 25 de   mayo de 2011, Subsección C, Sección Tercera, de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, expediente 19947, CP. Enrique Gil Botero;   y la Sentencia del 26 de enero de 2011, Subsección B, Sección Tercera, de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente 18617,   CP Stella Conto Díaz del Castillo.    

[19]   Se refiere a la sentencia del 19 de abril de 2012, dentro del expediente 21515,   en la cual fue consejero ponente Hernán Andrade Rincón. En los apartes citados   por la parte actora, se lee, concretamente, en el pie de página 21 que “el   título jurídico más correcto para determinar la responsabilidad de reparar un   daño será aquel que pase el análisis como el más justo” (cuaderno 1, folio   5). Así mismo, en el pie de página 22, se observa que “(…) son imputables al   Estado los daños sufridos por las víctimas cuando éstos excedan los sacrificios   que se imponen a todos (sic) las personas y en su causación interviene una   actividad estatal. En este régimen el hecho del tercero exonerará de   responsabilidad a la administración sólo cuando sea causa exclusiva del daño, es   decir, cuando éste se produzca sin ninguna relación con la actividad   administrativa. Pero no la exonerará cuando el daño se cause en razón de la   defensa del Estado ante el hecho del tercero, porque si bien esa defensa es   legítima, el daño sufrido por las víctimas ajenas a esa confrontación es   antijurídico, en cuanto éstas no tenían el deber jurídico de soportar cargas   superiores a las que se imponen a todos los demás asociados”. (cuaderno 1,   folio 6).      

[20]   El demandante también alega la materialización de un defecto fáctico. Sin   embargo, no pasa de ser una referencia sin sustento argumentativo, razón por la   cual la Sala no ahonda en este asunto, ya que se limita a mencionar que existió   una deficiencia de valoración del material probatorio, pero no señala a qué se   refiere en concreto.    

[21]   Sentencia del 19 de abril de 2012 proferida por la Sección Tercera de la Sala   Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.    

[22]   Cuaderno 1, folio 90.    

[23]   Cuaderno 1, folio 159, respaldo.    

[24]  M.P. José Gregorio Hernández Galindo    

[25]  Sentencia C-543 de 1992, M.P.   José Gregorio Hernández Galindo    

[26]  Ibídem.    

[27] Al respecto, en la Sentencia T-310 de 2009 se indicó que: “(…) la   acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión   judicial, basado en la supremacía de las normas constitucionales. Esto se opone   a que la acción de tutela ejerza una labor de corrección del fallo o que sirva   como nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de   interpretación del derecho legislado que dieron lugar al mismo. En cambio, la   tutela se circunscribe a detectar aquellos casos excepcionales en que la   juridicidad de la sentencia judicial resulte afectada, debido a que desconoció   el contenido y alcances de los derechos fundamentales”.    

[28]   M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[29]   M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[30] Cuaderno 1, folio 34.    

[32]  Se trata de la sentencia del 29 de marzo de 2012 proferida por el Juzgado   Primero Administrativo de Descongestión de Pasto.    

[33]   Cuaderno 1, folio 1.    

[34] Sobre el   particular puede consultarse la Sentencia C-179 de 2016, M.P. Luis Guillermo   Guerrero Pérez.    

[35]  M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[36]  Sentencia T-522/01    

[37] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y   T-1031/01.    

[38]  M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[39] Sentencia T-830 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[40] Según el doctrinante Pierluigi Chiassoni en su libro “Desencanto   para abogados realistas”, el precedente judicial puede ser entendido en cuatro   acepciones; (i) precedente-sentencia, (ii) precedente-ratio, (iii)   precedente-ratio autoritativo y (iv) precedente-ratio decidendi consolidada   o precedente orientación. Este último hace referencia a “es la ratio   decidenci por hipótesis común a –y repetida en– una serie (considerada)   significativa de sentencias pronunciadas en un arco de tiempo anterior (…) cuya   ratio tienen que ver con la decisión sobre hechos y cuestiones del mismo, o   similar tipo, con hechos y cuestiones sobre las cuales se trata decidir ahora,   (…)”. Esta acepción es el precedente entendido en el sentido más restringido   según el autor. Las demás acepciones hacen referencia similar al concepto   propuesto por la Corte Constitucional en el sentido en que debe ser una   sentencia anterior que trata de hechos cuestiones y elemento muy similares al   caso que se pretende resolver.    

[41]   M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En esta oportunidad, la Corte analizó un   caso en el cual varios ciudadanos demandaron al Tribunal Administrativo que   había anulado la elección del candidato por el cual ellos votaron. El argumento   de los demandantes era que la autoridad judicial sustentó su decisión en   jurisprudencia en desuso y no utilizó la vigente, pues se abstuvo de emplear la   doctrina de la distribución ponderada. Con ello, sus votos no debieron haber   sido anulados. Al momento de pronunciarse sobre el asunto en concreto, la Corte   analizó la diferencia conceptual existente entre antecedente y precedente   judicial, luego de lo cual señaló que la doctrina de distribución ponderada no   pertenecía a una providencia que tuviese el mismo sustento fáctico, por lo que   se pretendía hacer pasar por ratio decidendi, algo que no era más que un   antecedente jurisprudencial.      

[42]  M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero.    

[43]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[44] Ver entre otras, sentencias T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván   Palacio, T-082 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-209 de 2011 M.P.   Juan Carlos Henao Pérez.    

[45] Véase, entre otras, las Sentencias T-123 de 1995, M.P. Eduardo   Cifuentes Muñoz, T-766 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[46] Véase, entre otras, las Sentencias T-211 de 2008 M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub, T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-082   de 2011 M.P, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[47]  M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero.    

[48]   Al respecto, se pueden consultar las Sentencia SU-047 de 1999 y C-400 de 1998,   ambas con ponencia de Alejandro Martínez Caballero.    

[49]   Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[50]  Véanse, entre otras, las Sentencias T-468 de 2003, T-688 de 2003, T-698 de 2004,   T-330 de 2005, T-440 de 2006, T-049 de 2007, T-571 de 2007 y T-014 de 2009.    

[51]   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[52]  M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[53]   M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[54]  Sentencia T-117 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[55]   Sentencia del 19 de abril de 2012, CP Hernán Andrade Rincón, número de   radicación: 19001-23-31-000-1999-00815-01(21515).    

[56] Sentencia T-1222 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[57] CPACA, art. 164.    

[58]  El inciso primero de la norma en cita dispone: “El Estado responderá   patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados   por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.