T-445-16

           T-445-16             

Sentencia   T-445/16    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de   procedibilidad    

La jurisprudencia de esta Corte ha manifestado que el núcleo esencial   de la autonomía territorial permite que la existencia de parámetros generales   propios del carácter unitario de la nación sean ejercidos: (i) previa   habilitación legal expresa y (ii) respetando las competencias propias de los   municipios y departamentos.     

PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA   Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES   TERRITORIALES-Alcance    

ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Concepto    

El ordenamiento territorial hace referencia a una serie de acciones   que buscan como fin último el desarrollo armónico, equilibrado e integral de las   diferentes unidades territoriales existentes al interior de un Estado. En el   ordenamiento colombiano el principal cuerpo normativo relativo al tema es la Ley   388 de 1997, que actualizó las normas existentes sobre planes de desarrollo   municipal -Ley 9ª de 1989- y sobre el sistema nacional de vivienda de interés   social -Ley 3ª de 1991-. La Ley 388 de 1997 establece los mecanismos que le   permiten a los municipios, en ejercicio de su autonomía, promover el   ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, y la   preservación y defensa del patrimonio ecológico localizado en su jurisdicción   (artículo 1°). En relación con el concepto de ordenamiento territorial, se   dispuso en la ley que el mismo comprende el conjunto de acciones   político-administrativas y de planificación física emprendidas por los   municipios o distritos y áreas metropolitanas, tendientes a disponer de   instrumentos eficaces para orientar  el desarrollo del territorio bajo su   jurisdicción y, de esta manera, regular la utilización, transformación y   ocupación del espacio, en armonía con las estrategias de desarrollo   socioeconómico y de conservación del medio ambiente (artículo 5°).    

ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Función y reglamentación del uso del suelo por parte los concejos   municipales y distritales    

ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL TERRITORIO-Finalidad    

MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES-Protección constitucional    

Es claro que la protección jurídica del medio ambiente   es hoy una necesidad universalmente reconocida, la cual busca dar una respuesta   contundente a las agresiones que sufren los ecosistemas de nuestro país. Más aún   si se tiene en cuenta que la protección de los recursos renovables asegura la   supervivencia de las generaciones presentes y futuras, condiciona el ejercicio   de ciertas facultades que se ven limitadas por los derechos de quienes aún no   han nacido, conforme a la función ecológica de la propiedad y obliga a actuar de   determinada manera, dado que la satisfacción de las necesidades actuales   requieren de planificación económica y de responsabilidad. La protección al   medio ambiente no debe estructurarse bajo un entendimiento de los ecosistemas   como medio para garantizar a perpetuidad el desarrollo humano. Por el contrario,   este mandato imperativo nace del deber de respetar y garantizar los derechos de   la naturaleza como sujeto autónomo.    

MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES-Protección internacional    

EXPLOTACION SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS   NATURALES    

DESARROLLO SOSTENIBLE-Concepto/DESARROLLO SOSTENIBLE-Protección del ecosistema    

DESARROLLO SOSTENIBLE-En el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos se   encuentra ligado a la expresión “derechos de las generaciones futuras”    

CRECIMIENTO VERDE-Noción    

DESARROLLO SOSTENIBLE-Elementos    

En torno al concepto de desarrollo sostenible se desprenden al menos   cuatro elementos recurrentes: el primero es la necesidad de preservar los   recursos naturales para el beneficio de las generaciones futuras (equidad inter   generacional); el segundo es la idea de explotar los recursos de una manera   sostenible, prudente y racional; el tercero es el uso equitativo de los recursos   naturales; y el cuarto la necesidad de que las consideraciones medioambientales   estén integradas en los planes de desarrollo.    

DERECHO AL DESARROLLO-Evolución y modelos alternativos del mismo    

DERECHO AL DESARROLLO-Finalidad    

El objetivo básico del derecho al desarrollo es crear un ambiente   propicio para que los seres humanos disfruten de una vida prolongada, saludable   y creativa, es decir, para la materialización de esta garantía se necesita   atender las necesidades básicas de las personas como la salud, la vivienda y, en   sí, la protección a los derechos humanos. En otras palabras, el desarrollo se   garantiza permitiendo el acceso a los recursos y servicios básicos tratando de   proveer una distribución justa y equitativa de los mismos.    

DERECHO AL DESARROLLO-Características    

POLITICA MINERA NACIONAL-Beneficios económicos y sociales de la minería    

ACTIVIDAD MINERA-Retos a nivel global y nacional    

ACTIVIDAD MINERA-Impactos de la actividad minera en aspectos inherentes a las   competencias constitucionales de los municipios    

MINERIA Y SOBERANIA ALIMENTARIA    

DERECHOS A LA ALIMENTACION ADECUADA Y A   LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Sentido y alcance    

ACTIVIDAD MINERA-Genera afectaciones a los derechos de los campesinos y comunidades   agrarias, en especial al derecho a la seguridad alimentaria    

ACTIVIDAD MINERA Y CONFLICTO ARMADO    

MINERIA Y MEDIO AMBIENTE    

JUSTICIA SOCIAL AMBIENTAL Y   PARTICIPACION DE LAS COMUNIDADES EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN    

En el ámbito interno los componentes   de la justicia social ambiental cuentan con respaldo constitucional expreso y   quedan comprendidas dentro del mandato del Constituyente de asegurar la vigencia   de un orden justo (art. 2 CP). Es más, no se debe olvidar que la Carta del   91consagra el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano,   disposición que, interpretada a la luz del principio de igualdad establecido en   el artículo 13, fundamenta un derecho fundamental de acceso equitativo a los   bienes ambientales y un reparto igualmente equitativo de las cargas públicas, al   igual que un mandato de especial protección para los grupos sociales   discriminados o marginados. Para garantizar la   adecuada materialización de los derechos a la participación de las comunidades o   poblaciones afectadas por un proyecto extractivo, algunos autores han   manifestado la importancia de establecer bases organizativas que tengan la   capacidad de generar incidencia en la decisión, ya que una participación   meramente simbólica en la toma de una determinación no podría estar dotada de la   legitimidad que propugna el estado social y democrático de derecho que   estableció la Carta del 91 si los afectados no son escuchados y su punto de   vista es tenido en cuenta a la hora de tomar la decisión.    

DERECHO DE PARTICIPACION DE TODOS EN   LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Alcance    

CONSULTA POPULAR-Importancia/CONSULTA POPULAR-Límites    

CONSULTA POPULAR-Alcance    

El alcance de la consulta popular y su carácter   imperativo están supeditados al respeto de los preceptos constitucionales y a la   observancia de las exigencias previstas en la ley que la regula. De esta manera,   la fuerza vinculante de una consulta popular debe ser interpretada en   consonancia con la vigencia de los demás derechos y principios reconocidos en la   Constitución, por lo que no todo llamado a la comunidad para pronunciarse sobre   asuntos de interés local puede concebirse en términos imperativos absolutos.    

CONSULTA POPULAR DE CARACTER MUNICIPAL-Dentro de su competencia se encuentra el componente   ambiental    

CONSULTA POPULAR DE CARACTER MUNICIPAL-Control judicial a los actos administrativos que   materializan pronunciamientos populares    

Una Consulta Popular, es ante todo, una manifestación   de voluntad política, que posteriormente, y de manera diferida e independiente   produce una norma jurídica, la cual, puede ser objeto de control judicial a   través de los mecanismos judiciales de control de actos administrativos o de   leyes de la República. Teniendo en cuenta dicha situación, esta Corporación   considera necesario precisar, que los tribunales administrativos deben en la   medida de lo posible limitarse a ejercer el control constitucional de la manera   más garantista posible al derecho a la participación ciudadana (formal-   participativo). Asunto distinto, será el control   constitucional que una vez finalizado el proceso político se puede efectuar al   texto, ordenanza o acuerdo que se derive de la realización de dicho mecanismo de   participación ciudadana.    

LIBERTAD DEL VOTANTE EN EL MARCO DE MECANISMOS DE   PARTICIPACION CIUDADANA-Exigencia de lealtad y   claridad en la redacción del texto sometido a consideración del pueblo    

LIBERTAD DEL VOTANTE EN EL MARCO DE MECANISMOS DE   PARTICIPACION CIUDADANA-Deber de claridad en la   formulación de las preguntas sometidas a la consideración del pueblo    

LIBERTAD DEL VOTANTE EN EL MARCO DE MECANISMOS DE   PARTICIPACION CIUDADANA-Inclusión de notas o   preguntas introductorias y los términos en que sean redactadas, deben presentar   de manera completa el contenido de los artículos que introducen    

LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA PARA SOLICITAR PROTECCION DE DERECHOS POLITICOS    

LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA PARA SOLICITAR PROTECCION DE DERECHO A PARTICIPAR EN UNA CONSULTA POPULAR    

ACTIVIDAD MINERA-Competencia de los municipios para tomar decisiones que impliquen   realización o no de la minería    

CONSULTA POPULAR DE CARACTER MUNICIPAL-Obligación   del ente territorial hacer una consulta popular cando en sus municipios se vayan   a realizar proyectos mineros    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES-Existe defecto sustantivo, por cuanto   Tribunal no dio aplicación al art. 33 de la ley 136/94 que obliga a los   municipios a hacer consulta popular cuando se vayan a realizar proyectos mineros    

LIBERTAD DEL VOTANTE EN EL MARCO DE   MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Vulneración   por cuanto pregunta puesta a consideración por Alcalde de Pijao en consulta   popular, induce al votante a una respuesta determinada    

Referencia: Expediente T-5.498.864    

Acción de tutela interpuesta por   Liliana Mónica Flores Arcila contra el Tribunal Administrativo del Quindío.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de   agosto dos mil dieciséis (2016)    

La Sala Sexta de Revisión de la   Corte Constitucional, integrada por los Magistrados JORGE IVÁN PALACIO PALACIO,   quien la preside JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB y ALBERTO ROJAS RÍOS, en   ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:    

SENTENCIA:    

Dentro   del proceso de revisión del fallo dictado por la Sección Cuarta del Consejo de   Estado, que a su vez confirmó parcialmente la sentencia proferida por la Sección   Segunda de esa misma Corporación, la cual declaró la falta de legitimación en la   causa de la accionante.    

I.    ANTECEDENTES    

La   ciudadana Liliana Mónica Flores Arcila interpuso acción de tutela en contra del   Tribunal Administrativo del Quindío,   al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la   participación ciudadana según los siguientes    

1.   Hechos:    

1.1. La accionante sostiene que  Pijao es un municipio del   departamento del Quindío ubicado a 32 kilómetros de Armenia.    

1.2. Advierte que nació en dicho   ente territorial hace 49 años y ha residido toda su vida en ese lugar. Además   pone de presente que fue Concejal.    

1.3. Afirma que la economía de   su municipio es fundamentalmente agropecuaria, orientada al cultivo de café,   caña de azúcar, lulo, mora y pancoger.    

1.4. Según la accionante la   economía de Pijao y su vocación agropecuaria recientemente se han visto   afectadas por varias decisiones tomadas en el interior del país. Específicamente   sostiene que se han otorgado más de 22 títulos mineros sin tener en cuenta el   impacto que dicha actividad traería para los habitantes del municipio.    

1.5. Asevera que según el estado   actual de la ciencia, las técnicas más comunes para realizar actividades mineras   a gran escala afectan la calidad y disponibilidad de los recursos hídricos   superficiales y subterráneos, así como la ejecución de actividades que, por   ejemplo como la agropecuaria, dependen de la calidad del agua.    

1.6. Pone de presente que en su   municipio se han realizado diferentes reuniones, así como un cabildo abierto en   el mes de agosto de 2013, en el cual se acordó la convocatoria de una consulta   popular para que el pueblo se pronunciara sobre la viabilidad de realizar   actividades mineras.    

1.7. Afirma que el alcalde de   Pijao en cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 33 de la Ley 136   de 1994[1]  y de acuerdo con el procedimiento contenido en la Ley 134 de 1994, mediante   escrito del 27 de febrero de 2015, le solicitó al Concejo del Municipio un   concepto previo sobre la necesidad de convocar a una consulta popular para que   la comunidad decidiera sobre “la conveniencia o no de las actividades de   explotación, exploración, tratamiento, lavado de producto de la explotación   minera”.    

1.8. Con oficio CMP: 087-2015   del 4 de marzo de 2015, el Concejo de Pijao, dio concepto favorable sobre la   realización de dicha consulta, por lo que conforme al trámite previsto en el   artículo 53 de la Ley 134 de 1994[2],   el texto de la futura consulta fue remitido al Tribunal Administrativo del   Quindío para que se pronunciara sobre su constitucionalidad. Específicamente la   pregunta a analizar era: “¿Está usted de acuerdo, sí o no, con que en el   municipio de Pijao se ejecuten actividades que impliquen contaminación del   suelo, pérdida o contaminación de fuentes hídricas, afectación a la salubridad   de la población, o afectación de la vocación agropecuaria del municipio, con   motivo de proyectos mineros?”.    

1.9. El Tribunal Administrativo   del Quindío, mediante providencia de 20 de marzo de 2015, encontró que la   pregunta puesta a consideración era inconstitucional ya que: (i) la   pregunta puesta a consideración del pueblo atentaba contra la libertad del   votante, porque al contener elementos valorativos y subjetivos incorporados,   predisponía al elector y de esa forma sugería una respuesta en un sentido   determinado, (ii) la Corte Constitucional en la sentencia C-123 de 2014   dispuso que las actividades mineras no podían ser excluidas del territorio   nacional sino por las autoridades competentes y (iii) desconocía los   límites legales y constitucionales contemplados en el artículo 37 de la Ley 685   de 2001, y los Decretos 934 de 2013 y 2691 de 2014, los cuales prohíben que las   autoridades locales excluyan la minería de sus territorios    

1.10. Contra esta determinación   la señora Liliana Mónica Flores Arcila interpone el presente amparo. Considera   que el fallo del 20 de marzo de   2015 incurrió en distintas   causales de procedencia de la acción de tutela contra providencias. Sobre el   particular afirmó que se aplicó   indebidamente los decretos 934 de 2013 y 2691 de 2014 al asunto sub examine,  ya que, en el caso del primero   de estos, mediante auto del 3 de septiembre de 2014, el Consejo de Estado,   Sección Tercera, Subsección A, suspendió provisionalmente dicha normatividad,   por considerar que prohibirle a los municipios excluir zonas de su territorio   para el desarrollo de la minería implica la vulneración del principio de   autonomía territorial.    

1.11. Respecto al decreto 2691   de 2014, la demandante señaló que el Tribunal Administrativo del Quindío hizo   una indebida aplicación de esta norma, ya que no reglamenta las consultas   populares para la realización de proyectos mineros, y en todo caso, también fue   objeto de suspensión provisional, mediante auto del 15 de mayo de 2015,   proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado.    

1.12. En igual medida afirmó que   el Tribunal Administrativo del   Quindío desconoció el precedente fijado en la   Sentencia C-123 de 2014, ya que   partió de una interpretación equivocada de la jurisprudencia constitucional, y   así, erróneamente el Tribunal entendió que la Corte no autorizó la realización   de consultas populares para analizar las afectaciones mineras del municipio.    

1.13. Afirmó que el fallo que se cuestiona desconoció la   existencia de una  norma especial aplicable al caso concreto, ya que no   tuvo en cuenta el artículo 33 de la Ley 136 de 1994, el cual establece que “Cuando el desarrollo de   proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un   cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en   las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta   popular de conformidad con la Ley. La responsabilidad de estas consultas estará   a cargo del respectivo municipio”.    

1.14. En igual medida, precisó   que la pregunta puesta a consideración del pueblo no fue sugestiva, ya que se   limitó a enunciar los impactos y secuelas que genera la actividad minera,   conforme lo han demostrado diversos estudios científicos.    

1.15. Finalmente, la señora Liliana Mónica Flores Arcila adujo que la providencia atacada inaplicó el   artículo 79 de la Constitución Política, el cual establece que todas las   personas tienen derecho a participar en las decisiones que puedan afectar el   ambiente. Asevera que el Tribunal Administrativo del Quindío al declarar   inconstitucional la pregunta puesta a consideración, impidió la realización de   la consulta popular, con la consecuente vulneración del derecho fundamental a la   participación ciudadana. Así mismo afirmó que dicha decisión desconoció los   derechos contemplados en los artículos 40, 103 y 270 del texto superior.    

1.16. Por la situación anteriormente   descrita, la peticionaria instaura acción de tutela con la pretensión de   lograr que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la   administración de justicia y a la participación ciudadana y, en consecuencia, solicita se ordene lo   siguiente:    

“(i) Que la decisión   mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío evaluó la   constitucionalidad de la consulta popular propuesta por el alcalde de Pijao,   Quindío, desconoció el derecho a la participación ciudadana, a la participación   en consultas populares y al debido proceso de la señora Mónica Flórez,   ciudadana de este municipio.    

(ii) Que en la   decisión No. 001 – 2015 – 198 del Tribunal Administrativo del Quindío, de fecha   20 de marzo de 2015, configuró un defecto por violación directa a la   Constitución por desconocer los artículos 1, 311 y 313.7 de la Constitución   Política por desconocer el ámbito de competencias de las   entidades municipales y el principio de autonomía territorial.    

(iii) Se configuró   un defecto por violación directa a la Constitución por interpretación   contraevidente de los artículos 40, 103 y 270, por vulneración al derecho   fundamental de participación ciudadana.    

(iv) Se configuró un   defecto sustantivo por inadvertencia del artículo 33 de la Ley 136 de 1994,   norma que consagra expresamente la obligación de los municipios de hacer una   consulta popular cuando la realización de proyectos mineros amenace con crear un   cambio en los usos del suelo y transformar las   actividades tradicionales de su municipio.    

(v) Se configuró un   defecto sustantivo por inadvertencia del artículo 3 de la Ley 136 de 1994 y los   artículos 1, 3, 6, 7 y 8 de la Ley 388 de 1997 por desconocer el ámbito de   competencias de los municipios y vulnerar el principio de autonomía territorial.    

(vi) Se configuró un   defecto sustantivo por apoyarse en el Decreto 934 de 2014, provisionalmente   suspendido por el Consejo de Estado mediante auto de 3 de septiembre de 2014,   norma evidentemente inaplicable al caso concreto en el momento del fallo.    

(vii) Se configuró   un defecto sustantivo por aplicación del Decreto 2691, evidentemente inaplicable   al caso concreto, pues este no se adecúa a la circunstancia fáctica de la   realización de consultas populares en materia de realización de proyectos   mineros y porque su aplicación al caso concreto deviene en un resultado   inconstitucional.    

(viii) Se configuró   un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente sentado en la sentencia   C-123 de 2014 que condicionó el alcance del artículo 37 de la Ley 685 de 2001.    

(ix) Se configuró un   defecto sustantivo por desconocimiento del precedente por uso de una subregla no   aplicable al caso concreto, que resultó en la limitación del alcance de un   derecho fundamental establecido por la Corte Constitucional.    

(x) Se deje sin   efecto la decisión No. 01 – 2015 – 198 adoptada por el Tribunal Administrativo   del Quindío.    

(xi) Se disponga   efectos inter comunis que las consultas populares con motivo del desarrollo de   proyectos mineros y de naturaleza tal que amenacen con crear un cambio   significativo en el uso del suelo y que dan lugar a una transformación en las   actividades tradicionales de un municipio, son materialmente constitucionales   pues la reglamentación de los usos del suelo y el desarrollo económico social y   cultural del municipio son materias que son competencia de las entidades   territoriales, así como son expresión del principio constitucional de la   autonomía territorial, del derecho fundamental a la participación ciudadana y a   la participación en la toma de decisiones susceptibles de afectar el medio   ambiente, y están expresamente ordenadas en el ordenamiento jurídico en el   artículo 33 de la Ley 136 de 1994.    

(xii) Se disponga   efectos intercomunis que las consultas populares con motivo del desarrollo de   proyectos mineros, son una herramienta en virtud de la cual las autoridades   territoriales pueden, conforme a la jurisprudencia reciente de la Corte   Constitucional, participar en la decisión sobre si se realizan o no actividades   de exploración o explotación minera en su territorio y sobre la naturaleza y   características de las mismas.    

(xiii) Se conceda la   presente acción de tutela, y que ampare mi derecho a la participación ciudadana   y a participar en la consulta popular que el alcalde de Pijao propuso en   cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 33 de la Ley 136 de 1994.    

(xiv) Se ordene al   Tribunal Administrativo del Quindío que decida de nuevo sobre la   constitucionalidad de la consulta popular propuesta por el alcalde Pijao,   teniendo en cuenta los argumentos aquí presentados y en especial, el deber   especial de no obstaculización de la participación ciudadana. Así mismo, que se   prevenga a este Tribunal para que no vuelva a incurrir en las omisiones que   dieron mérito para la presente tutela”.    

2. Actuaciones del juez de primera   instancia.    

Mediante auto de fecha 10 de julio de 2015,   la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió: (i) admitir la tutela y   (ii) notificar al Tribunal Administrativo del Quindío, al alcalde de Pijao y   al Concejo Municipal de dicho municipio para que se pronunciaran sobre los hechos de la acción.    

3.  Respuestas de las entidades   accionadas.     

3.1. El Tribunal Administrativo del Quindío se opuso a la prosperidad   de la acción de tutela. Luego de abordar algunas precisiones jurisprudenciales   de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado respecto de la procedencia de la acción de   tutela contra providencias judiciales, indicó que en la sentencia del 20 de marzo de 2015, no se presentó un defecto procesal, orgánico, fáctico   o material que suponga vulneración de los derechos constitucionales   fundamentales invocados.    

Sostuvo que el texto de la consulta   propuesta por el Alcalde de Pijao, no tuvo en cuenta la concertación previa con   las autoridades nacionales del sector, mandato que emana de la Carta Política,   razón que llevó a su inconstitucionalidad. Así mismo, precisó que la pregunta   formulada no estaba adecuadamente construida y en esa medida afectaba la   libertad del votante.    

3.2. Por su parte el presidente del Concejo del   municipio de Pijao, mediante escrito de fecha 3 de agosto de 2015, apoyó los   argumentos planteados por la accionante. En su entender la pregunta propuesta   por el alcalde solo busca consultar a la comunidad sobre eventuales impactos en   el medio ambiente que pueden afectar la vida de los habitantes.    

3.3. El alcalde de Pijao, mediante escrito de fecha 1 de agosto de   2015,  manifestó que no se opone a las pretensiones de la acción, toda vez que   la consulta popular está orientada a la participación ciudadana en temas tan   complejos como la minería. Precisó que en ejercicio de sus competencias legales, puede   convocar a la comunidad a responder una pregunta sobre la utilización del suelo,   porque uno de sus deberes es protegerlo y conservarlo, así como evitar la   contaminación del mismo, para lo cual debe organizar el territorio y asignar   ciertas actividades a determinadas zonas, teniendo en cuenta factores como el   ecológico.    

En este sentido   manifestó: “La autoridad municipal, en ejercicio de sus competencias legales,   puede convocar a la comunidad a responder una pregunta sobre la contaminación   del suelo de su territorio. En conclusión, uno de los deberes de los municipios   es proteger y conservar el uso del suelo. El deber de protección y conservación   incluye entonces evitar la contaminación del mismo. Los municipios deberán por   lo tanto organizar su territorio y asignar ciertas actividades a ciertas zonas,   teniendo en cuenta factores como el ecológico, con el objeto de cumplir su deber   de conservación y protección de los suelos.”    

4.    Pruebas relevantes aportadas al proceso    

4.1. Providencia del 20 de marzo de 2015,   proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se   declaró inconstitucional el texto que se pretendía elevar a consulta popular en   el municipio de Pijao (folios 53 al 64, cuaderno 1).    

4.2. Escrito del 9 de marzo de 2015, por   medio del cual el Alcalde Municipal de Pijao puso en consideración del Tribunal   Administrativo del Quindío el texto que se pretendía elevar a consulta popular   (folio 66, cuaderno 1).    

4.3. Escrito del 27 de febrero de 2015, por   medio del cual el Alcalde Municipal de Pijao puso en consideración del Consejo   Municipal el texto que se pretendía elevar a consulta popular (folios 67 al 70,   cuaderno 1).    

4.4. Escrito del 04 de marzo de 2015, por   medio del cual el Consejo Municipal de Pijao emitió concepto favorable respecto   a la solicitud del Alcalde Municipal de realizar una consulta popular (folios 71   al 74, cuaderno 1)    

5. Decisiones judiciales objeto de revisión    

5.1. Primera instancia    

La Sección   Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,   mediante providencia del 31 de agosto de 2015, declaró la falta de legitimación   en la causa de la señora Liliana Mónica Flores Arcila en la tutela de   la referencia. Sobre el particular manifestó: “advierte la Sala que la accionante no acreditó que   pueda verse afectada como consecuencia de la consulta popular adelantada por el   alcalde del municipio de Pijao (Quindío), puesto que carece de un derecho actual   y cierto del cual se derive un interés legítimo para actuar. Lo anterior en   razón a que si bien es cierto que acreditó haber nacido en el municipio de   Pijao, no lo menos que en el capítulo de notificaciones señaló como domicilio la   ciudad de Bogotá, D.C”.    

5.2.   Impugnación    

La   accionante impugnó la anterior decisión manifestando que la Sección Segunda del   Consejo de Estado había erradamente equiparado la figura del domicilio con la   dirección de notificación. En este sentido manifestó: “El hecho de que haya   reiterado en varias ocasiones que soy habitante y ciudadana del municipio de   Pijao, debió haber sido suficiente para determinar que soy titular de los   derechos que se alegan vulnerados. En esa medida es contrario al principio de   informalidad y oficiosidad aducir que porque establecí como dirección de   notificaciones una dirección fuera de mi municipio, no puedo ser considerara   habitante del mismo”.    

Expuso  que en la dirección de notificaciones indicó que las mismas se recibirían en   Bogotá, dado que el Consejo de Estado se encuentra ubicado en la capital, y en   esa media, era una manera de asegurar que el proceso tuviera la mayor celeridad   posible. Afirmó que la correspondencia en su municipio suele demorarse en   llegar, e incluso en varias oportunidades puede extraviarse, razón que justifica   establecer una dirección de notificación en la ciudad donde están ubicadas las   dependencias del máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso   administrativo.    

Así mismo, puso de presente que la   jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en diferentes oportunidades ha   manifestado que no puede confundirse el domicilio y la dirección indicada para   efectuar notificaciones, toda vez que uno y otro dato satisfacen exigencias   diferentes, ya que mientras el primero hace alusión al asiento general de los   negocios del convocado a juicio, el segundo se refiere al sitio donde con mayor   facilidad se le puede conseguir para efectos de lograr su notificación personal.     

Finalmente, reiteró los argumentos de la   tutela y solicitó que se ampararan sus garantías constitucionales fundamentales.    

5.3. Segunda instancia    

La Sección Cuarta del Consejo de Estado,   mediante providencia del 25 de febrero de 2016, revocó parcialmente la decisión   del a-quo en lo relativo a la falta de legitimación en la causa. La providencia   en cuestión consideró que “es evidente que el a quo partió de la idea   equivocada de que la dirección de notificación registrada por la señora Flores   Arcila en la demanda de tutela, denotaba a la vez, la de su residencia. Y con   base en ese errado entendimiento concluyó que, como la actora estaba domiciliada   en Bogotá, carecía de legitimación para solicitar el amparo de derechos   fundamentales (…) le asiste razón a la actora cuando afirma que en varios   aparates de la solicitud de amparo dio cuenta de que reside en Pijao (…) cosa   distinta es que en la demanda hubiera registrado una dirección de la ciudad de   Bogotá, únicamente con fines de notificación. ”    

Sin embargo, a pesar de que determinó la   procedencia y legitimación de la accionante en el asunto sub examine,   denegó la protección de los derechos fundamentales invocados en la tutela al   considerar que no se presentó ningún defecto en la providencia cuestionada. En   este sentido, después de citar en extenso apartes de la sentencia C-123 de 2014   afirmó “ningún sentido tiene ahondar en discusiones sobre la competencia de   los municipios para adelantar consultas relacionadas con la minería, regular el   uso del suelo o proteger los recursos naturales, cuando la sentencia C-123 de   2014 definió que la toma de decisiones sobre el desarrollo de proyectos mineros   debe responder a la participación de la Nación y los municipios, mediante   acuerdos sobre la protección de cuencas hídricas, la salubridad de la población   y el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades”.    

En igual medida precisó que el Tribunal   Administrativo del Quindío no realizó una interpretación errónea o   contraevidente del artículo 8 de la Ley 136 de 1994 “que establece que las   pregunta sometida a consulta popular debe ser de carácter general. Esto debido a   que no tiene objeto que se estudien los aspectos formales de la pregunta   propuesta, es decir, si cumple con el requisito de generalidad, habiéndose   concluido que la consulta es materialmente inconstitucional por desconocer la   interpretación fijada por la Corte Constitucional en la sentencia C-123 de   2014”.    

6. Actuaciones de la Corte Constitucional    

La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la   Corte Constitucional, mediante   auto del 7 de junio de 2016:    

6.1. Vinculó al trámite tutelar a las   autoridades encargadas de proteger el medio ambiente y regular la política   minera en el país. Puntualmente, la Sala consideró necesario notificar de la   presente acción a la Agencia Nacional de Minería, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al   Ministerio de Minas y Energía, a la Unidad de Planeación Minero Energética, al Ministerio del Interior, a la Federación Colombiana de Municipios, a la   Federación Nacional de Departamentos, a la Contraloría General de la Republica,   al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER (en liquidación), a la   Agencia Nacional de Tierras, (ANT) a la Unidad de Planeación Rural Agropecuaria   (UPRA), a la Defensoría del Pueblo Regional Quindío, a la Corporación Autónoma   Regional del Quindío, al Instituto de Investigación de Recursos Biológicos   Alexander Von Humboldt, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la Procuraduría General   de la Nación.    

6.2   Así mismo, dispuso que las   referidas entidades en lo   relacionado con sus competencias  informaran lo siguiente:    

¿Si  en su poder tenían o conocían de estudios científicos, sociológicos o técnicos   que validen o refuten los argumentos de la accionante según los cuales, las   técnicas más comunes para realizar actividades mineras a gran escala afectan la   calidad y disponibilidad de los recursos hídricos superficiales y subterráneos y   en igual medida, afectan la calidad de vida, organización y costumbres de los   habitantes de los pueblos o municipios donde se realiza la actividad minera?    

¿Cuáles son las herramientas de política   pública que han adoptado las entidades del Estado para garantizar que en el   proceso de expedición de títulos mineros se tenga en cuenta la opinión de los   municipios, sobre todo en aspectos axiales a la vida del mismo, como son la protección de las cuencas hídricas, la   salubridad de la población y el   desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades?    

Así mismo se solicitó al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –   INCODER (en liquidación), la Agencia Nacional de Tierras, (ANT), la Unidad de   Planeación Rural Agropecuaria (UPRA) y la Defensoría del Pueblo Regional   Quindío, que le precisaran a   esta Sala si tal y como lo manifestó la accionante el municipio de Pijao puede ser catalogado como un ente   territorial “fundamentalmente agropecuario, orientado al cultivo de café,   caña de azúcar, lulo, mora y pancoger”.    

6.3. Por último, el auto en mención invitó a algunas   universidades y centros de pensamiento para que allegaran concepto acerca de los   inconvenientes descritos en la acción en comento.    

Vencido el término probatorio, la Secretaria   General de la Corte Constitucional allegó a la Sala las siguientes piezas   procesales:    

1. Respuesta allegada por   el Ministerio de Minas y Energía.    

En respuesta al auto de fecha 07 de junio de 2015, el Ministerio de Minas y Energía afirmó   que la pregunta puesta a consideración por el alcalde Pijao atentaba contra la   libertad del votante. Sobre el particular adujo lo siguiente; “La pregunta formulada por el Alcalde del   Municipio de Pijao, estudiada por el Tribunal Administrativo del Quindío denota   una inconstitucionalidad flagrante porque contiene elementos valorativos,   sugestivos, subjetivos y capciosos lo cual genera en el votante una   predisposición, calificando la actividad minera como la causante de la pérdida o   la contaminación de fuentes hídricas y la afectación a la salubridad de la   población o modificación de la vocación agropecuaria”.    

Alegó que el Alcalde de Pijao   desbordó sus competencias respecto de la regulación del uso del suelo del   municipio al intentar excluir de la totalidad del territorio la actividad   minera, ya que según el artículo 37 del Código de Minas dicha facultad escapa a   su función. Así mismo, adujo que la simple mención por parte del Tribunal   Administrativo del Quindío de un Decreto suspendido provisionalmente no puede   entenderse como un defecto sustantivo en los siguientes términos:    

“Vale la pena señalar que si   bien el Tribunal Administrativo del Quindío citó en su providencia la aplicación   del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y los Decretos 934 de 2013 y 2691 de 2014,   dicha normativa se encontraba vigente en la época en la que se realizó el   estudio de legalidad de la consulta popular; toda vez que el Decreto 934 de 2013   aun cuando se encontraba suspendido provisionalmente por el Consejo de Estado,   el simple hecho de ser mencionado no implica per se la configuración del defecto   sustantivo por aplicación indebida de la norma, en virtud a que la figura de la   suspensión provisional es una medida cautelar de carácter temporal que puede ser   modificada en cualquier momento o al proferirse la sentencia definitiva. Aunado   a lo anterior la sentencia cuestionada se soportó en los argumentos contenidos   en la sentencia C-123 de 2014”    

Afirmó que la titulación   minera no afecta el medio ambiente, ya que solo hasta la etapa de exploración y   explotación es posible determinar si existe la amenaza o potencialidad de crear un cambio en los usos   del suelo que dé lugar a una transformación de las actividades tradicionales de   un municipio. En este sentido expuso lo siguiente:    

“La existencia de títulos   mineros en un área determina no implica per se, la afectación a la calidad y   disponibilidad de los recursos hídricos superficiales y subterráneos y la   calidad de vida, organización y costumbres de los habitantes de los pueblos o   municipios donde se realiza la actividad extractiva; en tanto para determinar   esto, es necesario el desarrollo de los estudios exploratorios que conduzcan a   viabilizar un proyecto minero y determinar su escala, y será entonces en ese   momento en el que se podrá determinar si dicho proyecto con sus respectivas   medidas de manejo ambiental contenidas en la Licencia Ambiental, amenazan o no   con crear un cambio en los usos del suelo que dé lugar a una transformación las   actividades tradicionales de un municipio”.    

Respecto a la existencia de   estudios gubernamentales que identifiquen los impactos de la actividad minera en   los municipios, el Ministerio de Minas y Energía afirmó que “no cuenta con   estudios técnicos que demuestren de manera genérica, la afectación a la   disponibilidad y calidad del recurso hídrico. No obstante, es importante   advertir que todo proyecto minero es diverso y obedece a condiciones ambientales   y sociales diferentes, y por lo tanto las afectaciones socio ambientales serán   disímiles entre ellos. En este sentido, el Estado estableció como estudios   técnico científicos para prevenir, mitigar, corregir y compensar los impactos   ambientales (para refutar las afectaciones), entre ellos sobre el recurso   hídrico, los Estudios de Impacto Ambiental en el marco de las licencias   ambientales”    

Teniendo en cuenta lo anterior   afirmó que la existencia de   títulos mineros en un municipio no implica de facto, la afectación a la   calidad y disponibilidad de los recursos hídricos superficiales y subterráneos,   la calidad de vida, organización y costumbres de los habitantes de los pueblos o   municipios donde se realiza la actividad minera, ya que “para determinar las   afectaciones, es necesario el desarrollo de los estudios exploratorios que   conduzcan a viabilizar un proyecto minero y determinar su escala, y será   entonces en ese momento en el que se podrá determinar si dicho proyecto con sus   respectivas medidas de manejo contenidas en la Licencia Ambiental, amenaza o no   con generar un cambio en los usos del suelo y que dé lugar a una transformación   de las actividades tradicionales de un municipio, en todo caso el concesionario   minero deberá solicitar de igual forma permisos ante la Autoridad Ambiental para   la utilización del recurso hídrico”.    

Finalmente reconoció que a la   fecha no existe un mecanismo que permita a los municipios garantizar que en el proceso de expedición   de títulos mineros se tenga en cuenta su opinión. En este sentido manifestó:    

“Con ocasión de la sentencia   C-123 de 2014 proferida por la Honorable Corte Constitucional el 5 de marzo de   2014, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2691 de 2014 “Por el cual se   reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001” a través del cual se estableció   un mecanismo para que los municipios y distritos pudieran acordar con el   Ministerio de Minas y Energía medidas de protección del ambiente sano y, en   especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de   sus comunidades y la salubridad de la población, frente a las posibles   afectaciones que pueden derivarse de la actividad minera. De acuerdo con el   mencionado decreto, veintiséis (26) municipios presentaron sus propuestas con el   fin de llegar a unos acuerdos relacionados con la defensa y protección de su   medio ambiente, los cuales no alcanzaron a darse, toda vez que sobre el citado   decreto la Sección Primera del Consejo de Estado por medio de providencia de   fecha 25 de julio de 2015, ordenó su suspensión provisional, argumentando entre   otras, la falta de competencia para la determinación de procedimientos   administrativos por parte del ejecutivo, cuando la Constitución Política ha   consagrado en sus artículos 29, 114 y 150, numerales 1 y 2, que el único   facultado de manera directa y exclusiva para la creación de procedimientos   administrativos es el legislador. Dadas estas circunstancias, todo el   procedimiento que venía desarrollando el Ministerio de Minas y Energía para   atender las necesidades de las autoridades territoriales en relación con lo   expresado en la citada sentencia, no pudo ser abordado conforme lo previsto en   el Decreto 2691 de 2014”.    

2. Respuesta allegada por el Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible    

El representante del   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible informó que en relación con el   cuestionamiento presentado por la Corte (estudios sobre impactos de la Minería): “quien   debe pronunciarse al respecto es el Ministerio de Minas y Energía y la Agencia   Nacional de Minería, en razón a sus competencias”.    

Finalmente relacionó una serie de   documentos de política ambiental que delimitan su ámbito de competencias en   materia de protección de los recursos naturales.    

La Agencia Nacional de Minería   identificó los títulos mineros   ubicados en el Municipio de Pijao, así como el estado actual en el que se   encuentran. Sobre el particular expuso lo siguiente[3]:    

        

CODIGO                    

ETAPA    

CONTRACTUAL                    

OBSERVACIONES   

JB4-15511                    

RENUNCIADO                    

Aceptada renuncia a través de la Resolución VSC No. 000474 del           16/05/16.   

21648                    

EXPLOTACIÓN                    

Tiene Plan de Trabajos e Inversiones aprobado y licencia ambiental,           está ejecutándose actualmente.   

22253                    

EXPLOTACIÓN                    

Tiene Plan de Trabajos e Inversiones aprobado y licencia ambiental,           actualmente            está suspendido y multado por la Corporación           Regional del Quindío, razón por la que no se está ejecutando.   

JAS-08381                    

RENUNCIADO                    

Aceptada renuncia a través de la Resolución VSC No. 446 del           21/11/14.   

20101                    

EXPLOTACIÓN                    

Tiene Plan de Trabajos e Inversiones aprobado y licencia ambiental,           está ejecutándose actualmente.   

21646                    

EXPLOTACIÓN                    

Tiene Plan de Trabajos e Inversiones aprobado y licencia ambiental           con restricción, la cual consiste en explotación focalizada en tres sitios,           está ejecutándose actualmente.   

20995                    

EXPLOTACIÓN                    

Respecto a los cuestionamientos sobre los   impactos sociales y ambientales que genera la minería en los municipios, afirmó   que la licencia ambiental permite corregir o compensar cualquier posible   afectación al entorno del municipio. Aseveró que con el fin de asegurar la mitigación y compensación efectiva   ocasionada por los impactos sociales de los proyectos mineros en el territorio   nacional, la Agencia Nacional de Minería ha incorporado en los contratos de   concesión minera cláusulas específicas relacionadas con la gestión social del   proyecto, en las que se definen inversiones para las comunidades del área de   influencia y que deben ser destinadas a planes y programas que generen impacto   positivo en la región.   En este sentido expuso lo siguiente:    

“Con la expedición de la   Resolución No. 420 de 2013, se estableció y adoptó la minuta del contrato único   minero y modificada por la Resolución No. 409 de 2015, la cual define en la   cláusula 7, numeral 15 que el concesionario minero estará obligado a presentar a   la Autoridad Minera un Plan de Gestión Social, que incluya al menos uno de los   componentes establecidos en los artículos 251 a 256 de la Ley 685 de 2001[4],   o aquellas, normas que los modifiquen, adicionen, o sustituyan; la formulación   de este plan será presentada por el titular minero junto con el plan de trabajos   y obras a la Autoridad Minera. Así mismo, el plan de gestión social a ejecutar   debe contener los programas, proyectos y actividades que serán determinados por   la autoridad minera de acuerdo a la escala de producción y capacidad técnica y   económica de los titulares”    

Precisó que el Plan de Gestión   Social es un instrumento que reúne los programas, proyectos y actividades que   debe desarrollar un titular minero o concesionario para prevenir, mitigar y   atender las eventuales afectaciones sociales relacionadas con el proyecto en ese   territorio, como la migración, el impacto ambiental, los conflictos por la   tierra, entre otros. Informó que la Agencia Nacional de Minería procedió a   establecer el alcance metodológico de dichas cláusulas mediante la publicación   del instrumento denominado “Guía para Planes de Gestión Social”,  el cual servirá de base para la planeación y gestión social de los proyectos   mineros en el territorio nacional.    

4. Respuesta de la Unidad de Planeación   Minero Energética.    

Señaló que la minería a gran   escala en Colombia cada día avanza en realizar sus operaciones con los más altos   estándares, lo cual en el corto plazo garantizará una actividad con un bajo   impacto sobre el recurso hídrico y un aporte significativo al desarrollo y   crecimiento de las comunidades asentadas en el área de influencia directa e   indirecta de los proyectos mineros, como ocurre en muchos países del mundo.    

Afirmó que la minería no es un sector altamente   demandante de agua, en los siguientes términos: “Es importante referenciar el   estudio Nacional del Agua 2014, que evidencia que la minería no es un sector   altamente demandante de agua. Según la estimación realizada la demanda total de   agua en el país para el año 2013 fue de 37.366 Mm3, de los cuales la minería   demandó 666 Mm3, lo que representa el 1,8% del agua que se demanda en el país,   ocupando un puesto muy lejano si se compara con las demandas de sectores como el   agrícola, el pecuario, el industrial e inclusive el residencial”.    

En lo relacionado con la   pregunta sobre cuáles son las herramientas de política pública que han adoptado   las entidades del Estado para garantizar que en el proceso de expedición de   títulos mineros se tenga en cuenta la opinión de los municipios, afirmó que la Unidad de Planeación Minero Energética   elaboró y adoptó mediante resolución número 0256 de junio de 2014 el Plan   Nacional de Ordenamiento Minero — PNOM.    

Explicó que el PNOM es un plan   indicativo que tiene como propósito “lograr un aprovechamiento ordenado y   responsable de los recursos mineros, promoviendo la conversión del capital   minero en otras formas de capital que se traduzcan en mayor bienestar y   desarrollo para las regiones productoras y para el país”. El mismo contiene   una serie de lineamientos de aplicación para todo el territorio nacional, que  están orientados a resolver los problemas de coordinación   interinstitucional, a optimizar la estructura de la industria y su   regulación técnica, a fomentar la innovación tecnológica y la formación del   talento humano, así como a fortalecer los sistemas de información para la   toma de decisiones relacionadas con el sector minero.    

En lo que respecta al caso   concreto de la consulta popular presentada en el municipio de Pijao afirmó que   la pregunta formulada atenta contra la libertad del votante ya que: “…dicho   interrogante no solamente parte de supuestos errados que inducen a una respuesta   negativa por parte de los consultados sino que además lleva implícita la   respuesta (…) En efecto, no puede entenderse desde ningún punto de vista que el   derecho fundamental a la participación se vea desarrollado en su mínima o máxima   expresión cuando el ciudadano no tiene libertad para crearse su propio criterio   y cuando el mismo le es impuesto con fundamento en premisas erradas como sucede   en el interrogante que adecuadamente declaró inconstitucional el H. Tribunal   Administrativo del Quindío”.    

Precisó que no se puede afirmar   de manera general, como se hace en la pregunta, que todo proyecto minero implica   contaminación del suelo, pérdida o contaminación de fuentes hídricas, afectación   en la salud de la población y alteración de la vocación agropecuaria del   municipio, ya que estas son circunstancias que deberán evaluarse para cada   proyecto minero por las autoridades competentes, que tendrán la potestad de   negar las licencias o exigir medidas de control, mitigación y reparación de los   impactos que se identifiquen, así como hacer seguimiento al cumplimiento de las   obligaciones en ellas contenidas.    

5. Respuesta de la Federación Nacional de   Departamentos    

La Federación Nacional de   Departamentos declaró no conocer estudios generales sobre los impactos de la   minería en los municipios. Aclaró adicionalmente que por regla general no se dan   investigaciones de esta envergadura, ya que en materia ambiental y de minería,   las diversas afectaciones se analizan por cada sitio específico, es decir, se   efectúan por cada zona o lugar donde se pretende ejercer la actividad de   explotación minera.    

Afirmó que en la expedición de   los títulos debe contemplarse además de las variables ambientales, el nivel de   afectación a las comunidades de las zonas involucradas, pudiendo establecer   formas de indemnización o compensación a que haya lugar, siempre y cuando no se   desconozca la legislación ambiental y la reiterada jurisprudencia constitucional   que ha determinado los parámetros y limitaciones básicas del núcleo esencial de   la función ecológica de la propiedad.    

Puso de presente que la Corte   Constitucional en sentencia C-123 de 2014 no estableció una prohibición   universal y definitiva de la actividad minera en los casos en que una consulta   popular se pronuncie en dicho sentido, sino que consagró la obligación para el   Estado de dar siempre la participación a las comunidades locales involucradas   para que se pronuncien al respecto, y velen coordinadamente por la protección de   cuencas hídricas, salubridad de la población y más en general del cuidado del   medio ambiente.    

Por último precisó que la   legitimidad de la consulta popular para las temáticas solicitadas por la   accionante no está en duda, por más que existan ulteriormente complejidades en   el desarrollo de las mismas, como puede ser el caso de la problemática sobre la   vinculatoriedad del consentimiento o negativa de la comunidad frente al proyecto   sometido a consulta, aclarando que la jurisprudencia constitucional ha permitido   en algunos casos suspender proyectos cuando ponen en peligro la existencia de la   comunidad o población, ya que el nivel de afectación socioeconómica o   sociocultural es de tal magnitud que puede comprometer el fenómeno de la   desaparición de la misma.    

6. Respuesta allegada por el Ministerio   del Interior    

Afirmó el Ministerio del   Interior que no cuenta con ningún estudio relacionado con la afectación que   producen las actividades mineras en los recursos hídricos, así como tampoco el   impacto, daño o afectación que se pueda causar a la vida, las costumbres de los   pueblos, municipios o territorios donde se hace explotación minera.    

Expuso que las herramientas de   política pública que han desarrollado las entidades para garantizar la opinión   de los municipios en los títulos mineros, corresponde directamente a la cartera   del Ministerio de Minas, entidad que es la encargada de la expedición de los   títulos mineros. Siendo ello así, el Ministerio del Interior no tiene   competencias en relación al tema planteado.    

7. Respuesta de la Federación Colombiana   de Municipios    

Precisó que han existido manejos   inadecuados en el proceso de explotación minera del país, lo cual ha originado   que importantes fuentes hídricas se vean afectadas por el vertimiento de   químicos lo que atenta no solo contra los ecosistemas, sino contra el derecho a   la vida. Considera que prueba de ello es que niños del Chocó han perdido la vida   por tomar agua contaminada, aparentemente por vertimientos de mercurio en aguas   de ríos de la zona.    

8. Respuesta de la Registraduría Nacional de Estado   Civil    

La Registraduría Nacional del   Estado Civil afirmó que carece de legitimación en la causa por pasiva en la   presente tutela, ya que no ha incurrido en vulneración de derecho fundamental   alguno.    

8. Respuesta de la Contraloría General de la República    

La Contraloría afirmó que de   acuerdo con las competencias constitucionales y legales, sus actuaciones no le   permiten conceptuar sobre la afectación de los derechos constitucionales en   litigio y/o la procedencia de la acción constitucional incoada.    

En igual medida indicó que dicho   ente ha adelantado varios en estudios mineros, particularmente con la   publicación de cuatro (04) volúmenes de Minería en Colombia, que constituye una   de las mejores referencias de análisis sobre el tema.    

9. Respuesta del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en Liquidación)    

El Instituto Colombiano de   Desarrollo Rural – Incoder    en Liquidación afirmó que carece de legitimación en la causa por pasiva   en la presente tutela, ya que no ha incurrido en vulneración de derecho   fundamental alguno.    

10. Respuesta de la Defensoría del Pueblo   Regional del Quindío    

La Defensoría del Pueblo Regional del Quindío precisó que el municipio de Pijao está   ubicado a 32 Kilómetros de Armenia, con una población de 6.600 habitantes. Se   encuentra ubicado en la Región Andina, en la subregión de la Cordillera Central,   contando con tres tipos de paisaje: montaña, piedemonte y valle con una vocación   eminentemente agrícola, siendo el principal renglón económico el cultivo de   café, caña de azúcar, lulo, mora y cultivos de pancoger. Aseveró que la   población en su mayoría es campesina y que dicho municipio ingresó a la red   mundial Cittaslow “Pueblo- ciudad sin Prisa” los cuales viven en   aproximación con la naturaleza, la cultura local y la comida sana.    

Afirmó que es una realidad clara   e irrefutable que cualquier tipo de intervención minera a gran escala en la zona   de la Cordillera Central que hace parte del departamento del Quindío, afectaría   diversas fuentes hídricas, tanto quebradas y ríos, que abastecen no solamente   los acueductos municipales, sino también veredales, que son usufructuados por   los campesinos del departamento en el cultivo de café, plátano, yuca, mora, lulo   y cultivos de pan coger, entre otros.    

Puntualizó en igual medida que   las referidas fuentes hídricas son utilizadas para el consumo humano a través de   los acueductos rurales administrados por el Comité Departamental de Cafeteros,   gremio que durante muchos años ha realizado inversiones en dichos equipamientos   colectivos conjuntamente con la clase campesina del departamento. Pone de   presente que estas inversiones pueden verse afectadas por la minería.    

11. Respuesta de la Corporación Autónoma   Regional del Quindío    

Afirmó que en la actualidad   existen diez (10) títulos mineros en el municipio de Pijao. De los cuales,   cuatro (4) se encuentran en zona de reserva forestal, cinco (5) se encuentran   afectando el paisaje Cultural Cafetero y uno (1) se encuentra en el Distrito   Regional del Manejo Integrado de los recursos Naturales Renovables.    

Considera la entidad que es necesario un análisis de la oferta   hídrica del departamento en relación con los títulos mineros ubicados en el   Quindío.    

La Corporación Autónoma precisó   la importancia que representan las zonas de páramos, subparamos, los nacimientos   de agua y zonas de recarga de acuíferos en el departamento. Afirmó que el   legislador (ley 99 de 1993) tuvo la intención de declarar de interés público las   áreas de importancia estratégica para la conservación del recurso hídrico o   áreas de captación de agua para el consumo humano. Sobre el particular informó   que en la actualidad, todas las zonas de coberturas de páramo del departamento   del Quindío, se encuentran dentro de las cuatro (4) áreas naturales protegidas   del orden regional, las cuales son:    

“(i) Distrito de conservación   de Suelos BARBAS-BREMEN, declarado mediante Acuerdo del Consejo Directivo 016 de   Octubre de 2014, (ii) Distrito Regional de Manejo Integrado de la Cuenca Alta   del Río Quindío— Salento, Declarado mediante Acuerdo 10 de 1998 del Consejo   Directivo de la CRQ, (iii) Distrito Regional de Manejo Integrado páramos y   Bosques Alto Andinos de Génova, Declarado mediante Acuerdo 11 de junio de 2011,   (iv) Distrito Regional de Manejo Integrado de CHILI- PIJAO, declarado mediante   Acuerdo del Consejo Directivo 013 del 23 de diciembre de 2015”.    

Afirmó que de permitirse la minería a gran   escala en el Quindío seria   inminente el conflicto entre los usos del suelo determinados por las normas que   respaldan la conservación y la protección de acuíferos, y la posibilidad   de un uso para la explotación minera. En este sentido alegó lo siguiente: “Se   puede observar que los puntos georeferenciados de la ubicación de las bocatomas   que surten los acueductos municipales, se encuentran dentro de los polígonos de   los títulos mineros. En el mismo sentido, también se evidencia que la mayoría de   los acueductos se ubican aguas debajo de los títulos mineros. Como conclusión es   pues evidente que los títulos mineros en discusión están dentro de las áreas de   importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de   agua los acueductos municipales, áreas que como se explicó líneas arriba, la Ley   99 de 1993 declaró como de interés público”.    

Teniendo en cuenta lo anterior,   concluyó que la explotación minería va en contravía de las estrategias de   conservación al ser una actividad que afectaría las zonas de protección de los   recursos hídricos y forestales, ya que importantes acuiferos y las bocatomas de   los acueductos para consumo humano están en las zonas de ladera donde se   encuentran los títulos mineros.    

Así mismo precisó la   incompatibilidad que podría generarse entre la actividad minera y la protección   de los humedales del departamento. En este sentido afirmó: “Teniendo en   cuenta que los Humedales son áreas de gran importancia para la existencia de la   biodiversidad y que además aportan innumerables beneficios o servicios eco   sistémicos tales como el suministro de agua dulce, alimentos y biodiversidad (…)   se puede concluir que existen once (11) títulos mineros cuya área afecta zonas   catalogadas como humedales, de los cuales, 2 se encuentran en el Municipio de   Pijao. Es de anotar que de realizarse labores de exploración o explotación se   estaría afectando el mencionado ecosistema así como los servicios otorgados por   los mismos”.    

Atestiguó que existen algunos   títulos mineros que se hallan en el polígono propuesto desde el año 2011, para   ampliar el área de la declaratoria actual de sitio RAMSAR sobre la Laguna del   Otùn a toda la zona de la cuenca alta del río Quindío por encima de los 3300   m.s.n.m. Puso de presente que de permitirse títulos mineros en esta área se   comprometería la aspiración de las corporaciones Cortolima, Corporación Regional   de Quindío, Unidad de Parques Naturales Nacional de Colombia, la Ong WWF y de   todos los colombianos, para que este territorio cuente con la distinción   internacional para la protección de los humedales de importancia internacional.    

Respecto a la incompatibilidad   concreta de la explotación minera con la protección forestal, precisó que varios   de los títulos mineros son cobijados por la zonificación catalogada como Reserva   Forestal, lo que le lleva a concluir que la actividad minera no es compatible   con las características de la zona en la que se pretende adelantar. En igual   sentido aseguró que la minería a gran escala en el Quindío no solo afectaría a   las áreas declaradas como reserva forestal central, sino también a los terrenos   catalogados como suelos especiales en los siguientes términos:    

“En la imagen 6 “Títulos   mineros y suelos de conservación, clases agrológicas 7 y 8″, se superpusieron   los títulos mineros y los suelos de conservación de Clases agrológicas 7 y 8.   Salta a la vista entonces el hecho que de aceptar la explotación minera en el   Departamento del Quindío, se originaría un conflicto entre las áreas decretadas   como clases agrológicas 7 y 8, cuyos suelos deben de ser protegidos por las   autoridades ambientales y territoriales según la Ley 388 de 1997 y su  Decreto   Reglamentario 3600 de 2007. Con la posibilidad del desarrollo de la actividad   minera sobre los suelos de clases agrológicas 7 y 8, se estaría contradiciendo   lo determinado por la autoridad de suelos del país el Instituto Geográfico   Agustín Codazzi — IGAC, y ratificado en la norma, Decreto 3600 de 2007, en   cuanto que estos suelos pertenecen a las categorías de protección en suelo rural   y por lo tanto son necesarias para la conservación de los recursos de aguas,   control de procesos erosivos y zonas de protección forestal.”    

Pone de presente la incoherencia   que originaría la irrupción de la minería a gran escala en el departamento, ya   que el Paisaje Cultural Cafetero fue reconocido por la Resolución 2079 de 2011   (octubre 7) del Ministerio de Cultura como Patrimonio Cultural de la Nación.   Esto debido a que se está “ante un paisaje vivo y productivo, por lo   que se convierte en un ejemplo excepcional de un paisaje cultural, sostenible y   productivo que se ajusta a unas características únicas en el mundo, el cual está   conformado por los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda y Valle del Cauca   (…) La declaración del Paisaje Cultural Cafetero Colombiano (PCC)   por la UNESCO en la vigencia 2011, fue el producto de la sostenibilidad en el   tiempo de una cultura y costumbres familiares, generacionales e históricas en la   producción cafetera. Dentro de la cultura y costumbres encontramos una serie de   tradiciones de identidad como son las fiestas tradicionales donde se desarrollan   actividades de saberes culinarios, artesanías, vestuario típico, reinados,   sitios tradicionales, mitos o leyendas, literatura, música, pintura y   fotografía, entre otras”.    

Explicó que existe el documento   CONPES 3803 del 13 de febrero de 2014, “Política para la Preservación del   Paisaje Cultural cafetero de Colombia”. Donde se establece: “una   política específica para el Paisaje Cultural Cafetero de Colombia, con el   propósito de potenciar su productividad y sostenibilidad. Para tal fin se   define un conjunto de estrategias orientadas a mejorar las condiciones de   preservación basadas en un plan de acción definido por las entidades del   gobierno que intervienen en el manejo del PCC. Con estas acciones se   busca preservar este patrimonio y garantizar su sostenibilidad económica,   cultural, social y ambiental.”    

Conforme a lo expresado,   reconoce una contradicción entre lo propuesto como objetivo, estrategia y plan   de acción para el PCC en el documento Conpes 3803 y el otorgamiento de   títulos mineros: “se evidencia que en el área decretada como Paisaje Cultural   Cafetero, se encuentran ubicados títulos mineros, lo cual como se dijo   anteriormente, está en contravía del Plan de manejo del área declarada como   Paisaje Cultural Cafetero”.    

12. Respuesta de la   Procuraduría General de la Nación    

La Procuraduría Delegada para   Asuntos Ambientales y Agrarios afirmó que no ha adelantado o ha acompañado   procesos mineros en el municipio de Pijao. No obstante señaló que en los casos   particulares que se han trabajado en el marco de la función preventiva, ha   extraído las siguientes conclusiones:    

“(i) Per se la actividad   minera a gran escala genera impactos ambientales, los cuales deben ser   mitigados, prevenidos, corregidos o compensados, a través de los instrumentos   ambientales de control, específicamente la licencia ambiental.    

(ii) Dependiendo del tipo de   mineral, del método de extracción y del lugar donde se desarrolla, se pueden ver   afectados los recursos naturales, ya sea suelo, agua, aire, flora o fauna.   Situación que debe ser contemplada dentro del proceso de licenciamiento   ambiental.    

(iii) En ese orden de ideas,   la afectación a los recursos naturales depende en gran medida del seguimiento y   control que adelante la autoridad ambiental en el marco de la licencia   ambiental, así como en su proceso de otorgamiento.    

(iv) Es primordial que la   autoridad ambiental fundamente su decisión de otorgar o no el instrumento   ambiental en: a) estudios técnico-científicos, b) conocimiento del territorio y   c) la realidad socio-económica del mismo, en el marco de la normativa ambiental,   con el fin de que se minimicen o prevengan los impactos ambientales generados   por la actividad.    

(v) Se ha verificado que el   otorgamiento de los títulos mineros, debe responder a las realidades de los   territorios, toda vez, que hay títulos que se otorgan en áreas protegidas o   ecosistemas estratégicos (humedales, páramos, bosques nativos, etc.), generando   expectativas de explotación en zonas no compatibles con la actividad”    

12. Intervención de la Universidad de los   Andes    

La Universidad de los Andes   afirmó que en los últimos años la jurisprudencia constitucional ha reconocido   sistemáticamente el valor de la autonomía de los territorios en la definición   del uso de sus recursos y su espacio geográfico, así como ha respaldado en   múltiples ocasiones las consultas populares como un mecanismo legítimo para que   los ciudadanos se manifiesten respecto a la forma como desean gestionar sus   municipios. Sobre el particular expresó:    

“Los procesos de autorización   de actividades mineras no sólo deben contar con la participación activa y eficaz   de las entidades territoriales, sino también deben involucrar a los ciudadanos.   El derecho a la participación ciudadana, consagrado dentro de los fines del   Estado del artículo 2° de la Constitución Política, tiene un amplio desarrollo   jurisprudencial constitucional, tanto de forma general como en su aplicación en   contextos particulares. Frente al contexto de la presente discusión, esto es, la   autorización de actividades mineras, la Constitución Política dispone en su   artículo 79 que las comunidades tendrán el derecho a participar en la toma de   decisiones de tipo ambiental que puedan afectarlas”.    

Precisó que en la toma de decisiones relacionadas a las   actividades desarrolladas en sus territorios, el rol de los entes territoriales   no se encuentra en un segundo plano ni está supeditado de forma exclusiva a las   disposiciones del gobierno central. En especial afirmó que el núcleo esencial de   la autonomía de los municipios se materializa en la facultad de impulsar,   mediante la administración de los usos del suelo, sus propios intereses   sociales, económicos, culturales y ambientales.    

Aseveró que la Corte   Constitucional ha esclarecido que tratándose de asuntos mineros la concertación   entre la Nación y los entes territoriales es necesaria, ya que esta actividad   tiene impactos sociales, económicos y ambientales que repercuten directamente en   la forma como la población decide ordenar y usar su territorio. En este sentido   adujó: “No cabe duda que en la actualidad existe una facultad constitucional   de los municipios para pronunciarse y decidir sobre las múltiples actividades a   realizarse en su territorio. En el caso específico de las decisiones sobre las   actividades mineras, esta facultad no se encuentra supeditada a las   consideraciones del gobierno nacional”.    

Finalmente precisó la relevancia   constitucional de la presente tutela en los siguientes términos: “cabe   mencionar que la Corte Constitucional a la fecha de este escrito, no se ha   pronunciado sobre la constitucionalidad de las consultas populares en lo que se   refiere a la explotación minera en los municipios. Consideramos que esta es una   oportunidad valiosa para que el tribunal constitucional valore los diferentes   elementos que hoy por hoy respaldan la legitimidad de las consultas populares   como una modalidad de participación ciudadana y por lo tanto, una expresión de   la autonomía territorial”.    

13. Intervención de   Dejusticia    

Afirmó que en el caso de la   referencia, las consultas populares sobre minería son constitucionales por dos   razones. En primer lugar, porque se encuentran explícitamente previstas en el   artículo 33 de la Ley 136 de 1994. Esta disposición a su vez se fundamenta en   las competencias que la Constitución le da a los municipios para regular los   usos del suelo y ordenar el desarrollo de su territorios, y además, el artículo   33 constituye un claro desarrollo legal de los principios de participación   ciudadana y participación en decisiones ambientales previstos en la ley. En   segundo lugar, precisó que la jurisprudencia de la Corte ha sido clara en   establecer que las decisiones sobre minería deben contar con la participación   activa y eficaz de los municipios, y la consulta popular es una forma de   materializar dicha participación.    

Pone de presente que artículo 33   de la Ley 136 de 1994, prevé de forma clara que cuando el desarrollo de   proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con   crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una   transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá   realizar una consulta popular de conformidad con la Ley. En esa medida, afirma   que:    

“Este artículo es claro en   decir que ante el eventual desarrollo de proyectos mineros, entre otros, que   amenacen con crear un cambio significativo en el uso del suelo y que transformen   las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta   popular. No es meramente facultativo hacer la consulta, la norma es clara en   decir que es obligatorio. Pero adicionalmente, le otorga a los municipios la   competencia de realizar dichas consultas populares. Esta norma se encuentra   plenamente vigente, y no ha sido derogada tácita o expresamente por ninguna otra   norma. De hecho, este artículo ya ha sido aplicado y tenido en cuenta en el   estudio de constitucionalidad de otras consultas populares sobre minería que se   han realizado en el país. Por ejemplo, fue este mismo artículo el que fundamentó   la consulta popular que se realizó en el municipio de Piedras, Tolima, el 28 de   julio de 2013. Dicha consulta fue declarada constitucional por el Tribunal   Administrativo del Tolima y fue votada de forma negativa por la ciudadanía. La   decisión que se tomó se encuentra en firme”.    

Precisó que el artículo 37 del   Código de Minas no regula ninguna materia relacionada con mecanismos de   participación ciudadana y no prohíbe que se realicen consultas populares   relacionadas con la minería. Además, el condicionamiento hecho por la Corte en   la sentencia C-123 de 2014 establece que a los municipios se les debe garantizar   una participación activa y eficaz en las decisiones sobre minería, y en este   orden de ideas la consulta popular prevista expresamente en la Ley 136 de 1994   para estos temas puede ser vista como uno de los mecanismos (aunque no el único)   a través de los cuales los municipios, y los ciudadanos directamente, pueden   participar en esta decisión. Por ende, consideró que contrario a lo indicado por   el Tribunal en la decisión objeto de estudio, el artículo 37 del Código de Minas   y la sentencia que lo declaró condicionalmente exequible, no eliminan la   posibilidad de realizar las consultas populares sobre minería que prevé la Ley   136 de 1994.    

Afirmó que aunque la   Constitución (artículo 332) dispone que el subsuelo es del Estado, la actividad   minera tiene impactos sobre recursos que son competencia de los municipios como   la regulación de los usos del suelo, la protección de las cuencas hídricas y, en   general, el ordenamiento y desarrollo del territorio, ya que no hay forma de   llegar al subsuelo sin pasar por el suelo.    

En igual medida considera que la   pregunta puesta a consideración de los habitantes de Pijao no atenta contra la   libertad del votante por cuanto:    

“Es general pues no hace   referencia a situaciones, personas, entidades o empresas específicas. No se le   está preguntando a la población si están de acuerdo con que determinada empresa   ejecute actividades que impliquen la contaminación del suelo, la pérdida de   fuentes hídricas o que cambien la vocación del municipio. Tampoco se le está   preguntando si está de acuerdo con que se realicen estas actividades en un área   específica del municipio.    

En segundo lugar, el Tribunal   sostiene que la pregunta no es general porque contiene elementos valorativos y   subjetivos que llevan a que el ciudadano no pueda expresar su opinión de manera   libre y espontánea. Esta interpretación, además de desconocer el sentido de la   palabra “general”, tampoco tiene fundamento. La situación fáctica que se   describe en el pregunta (contaminación del suelo, pérdida o contaminación de   fuentes hídricas, afectación a la salubridad de la población o afectación de la   vocación agropecuaria del municipio) representa una simple descripción de los   efectos que pueden producir las actividades que se realizan con motivo de   proyectos mineros”    

Teniendo en cuenta lo anterior,   concluye que la decisión de declarar que la consulta era tanto formal como   materialmente inconstitucional constituye una violación directa de la   Constitución por interpretar de forma contraevidente la competencia y la   autonomía territorial que le reconoce la Carta del 91 a los municipios en los   artículos 1, 311 y 313 de la Constitución. También genera una violación directa   de los artículos 40, 103 y 270 que establecen el derecho a participar en   consultas populares y del artículo 79 según el cual se debe garantizar la   participación ciudadana en las decisiones que afecten el medio ambiente.    

Precisó que el fallo del   Tribunal al desconocer la existencia del artículo 33 de la Ley 136 de 1994,   incurrió en un defecto sustantivo por inadvertencia de una norma que era   claramente aplicable al caso y, al basar su decisión en un decreto que se   encontraba suspendido (Decreto 934 de 2013) y en un decreto que no regulaba el   caso concreto (Decreto 2691 de 2014). Finalmente, consideró la errada   interpretación que hizo el Tribunal en el fallo de lo dispuesto en la sentencia   C-123 de 2014 también constituye un defecto por desconocimiento del precedente.    

14. Intervención de la Asociación Ambiente y Sociedad    

Adujó que la protección   ambiental se ha convertido en un eje fundamental de los procesos de búsqueda del   desarrollo sostenible, más aún cuando están acompañados de procesos   participativos en los cuales se garantiza que la decisión ambiental a adoptar   sea fruto de los procesos organizativos y deliberativos de la población. En este   sentido precisó lo siguiente:    

“En el derecho internacional   el desarrollo del vínculo derechos humanos y medio ambiente se ha complementado   con una protección especial a los derechos humanos de acceso a la información,   acceso a la participación ciudadana y acceso a la justicia en sus componentes   ambientales. La comunidad internacional ha identificado como prioritario la   garantía de estos derechos procedimentales que impactan la forma en la que se   concibe la gobernanza y la democracia ambiental, y que contribuyen a la   protección ambiental y la prevención de conflictos, pues cuando las personas   pueden informarse e incidir en los procesos de toma de decisiones que las   afectan se aumentan las posibilidades de que esas decisiones garanticen su   derecho a gozar de un medio ambiente sano”.    

Precisó que la falta de   implementación y las continuas vulneraciones que se producen en Colombia a la   participación ambiental desencadenan numerosos conflictos. Esto cobra especial   relevancia si se tiene en cuenta que de acuerdo con las cifras del Atlas Global   de Justicia Ambiental, Colombia es el segundo país del mundo con más conflictos   socio ambientales, muchos de ellos producto de las vulneraciones a los derechos   al acceso a la información y a la participación ciudadana de las comunidades, y   a la existencia de una política minero energética que no tiene en cuenta su   opinión.    

Afirmó que la minería es una   actividad que implica el aprovechamiento de los recursos naturales y que tiene   el potencial de afectar el medio ambiente y a las comunidades. Efectos que se   agravan cuando, como en el caso colombiano, las autoridades no tienen ni la   capacidad ni los recursos para hacer los correspondientes análisis técnicos para   aprobar una licencia ambiental y darle seguimiento a la misma para asegurarse   del cumplimiento de las obligaciones ambientales y sociales por parte de las   empresas, y sancionar a los responsables en el caso que se presenten   infracciones, tal y como la Contraloría General de la Nación lo estableció en el   2014 en su informe sobre minería en Colombia.    

Expuso que cuando se analizan   las cifras económicas la minería no reporta grandes beneficios a los colombianos   como para ser considerada una actividad de interés nacional. De acuerdo con el   primer informe de la Iniciativa por la Transparencia de las Industrias- EITI- en   Colombia si se miran las cifras la minería aporta solo un 2% del impuesto a la   renta y el CREE.    

Puso de presente que la Corte   dentro de su análisis tiene que determinar si en verdad la minería cumple con   las características para ser declarada de interés público y que derechos deben   primar al haber una colusión entre las actividades mineras, y la protección a   las fuentes hídricas de un municipio. En igual sentido afirmó: “Se debe así   mismo plantear interrogantes ante la política minera en Colombia, que sin tener   en cuenta la opinión de los ciudadanos y los argumentos sociales y de protección   ambiental, otorga títulos mineros en un municipio, llegando a casos en los que   luego si no se concede la licencia ambiental se puede entrar a comprometer la   responsabilidad internacional del estado frente al inversor extranjero”.    

Finalmente solicita que el   examen constitucional se haga a partir de la reciente declaratoria de   inexequibilidad del artículo 37 del código de minas (sentencia C-273 de 2016),   la cual contemplaba la prohibición para las autoridades territoriales de   establecer zonas excluidas de la actividad minera. Según expone en este nuevo   escenario al desaparecer del ordenamiento jurídico la prohibición del artículo   37, no hay una norma legal que prohíba a las entidades territoriales decidir si   en sus territorios se desarrollan actividades de minería o no. Sin embargo, los   argumentos esgrimidos por el gobierno nacional en el sentido de que las   decisiones sobre la política minera solo deben ser tomadas por el Estado central   continúan y hacen perentorio que la jurisprudencia dirima el conflicto.    

15. Intervención de la Asociación Colombiana   de Minería    

Expuso que la Corte   Constitucional ha reafirmado el concepto de Estado centralista de Colombia. Sin   embargo, entendiendo la proximidad con el ciudadano y los riesgos inherentes a   diferentes actividades, ha fortalecido la participación de las entidades   territoriales en la toma de decisiones de competencias de las autoridades   nacionales. Estas medidas buscan que se establezcan los mecanismos idóneos para   evitar o mitigar posibles impactos y la armonización de diferentes actividades   económicas en un territorio, en aras de mantener el equilibrio y desarrollo de   las regiones del país. En este sentido afirmó:    

“La Constitución consagra en   favor del Estado una reserva expresa sobre los recursos no renovables que se   encuentren en la superficie o en el subsuelo, con excepción de los derechos   adquiridos bajo leyes preexistentes. De igual modo, las entidades territoriales   no son propietarias de los recursos naturales no renovables lo que las   imposibilita a declarar como suyas las prohibiciones en materia extractiva”.    

Afirmó que el concepto de Estado   Nacional, en relación con la titularidad de los recursos naturales no renovables   es complejo e incluye una participación de los entes territoriales en la   construcción de políticas mineras, en cuanto al derecho a ser oídas y a ser   beneficiarias de la explotación económica sin que ello conlleve un veto   implícito o explícito de los entes territoriales sobre la materia.    

Precisó que no cabe duda que el   Artículo 80 de la Constitución Política dispone que el Estado, entendido por   éste la Nación y las entidades territoriales, deben planificar el manejo y   aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo   sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Para el efecto, el   manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables   debe ser realizado por el Estado en forma planificada. Por tal razón, debe   entenderse que la asignación de competencias constitucionales busca una   armonización del ordenamiento territorial y de usos del suelo, estableciéndose   por las autoridades nacionales ambientales, por ejemplo, zonas excluidas de la   minería respondiendo a criterios superiores de conformidad con la propia   Constitución Política y los artículos 34 y 35 de la Ley 685 de 2001.    

De igual manera, para la   Asociación resulta difícil de comprender por qué las entidades territoriales se   oponen al empleo formal, bien remunerado y que aporta al crecimiento económico y   social del departamento, el cual viene de la mano con la minería.    

16. Intervención de la ANDI    

Expuso que, de acuerdo con la   Ley y la jurisprudencia, la pregunta sometida a la consulta popular debe ser   redactada de manera clara para que los ciudadanos se pronuncien por un sí   o un no. Así mismo, garantizar que la votación sea legítima, transparente y   refleje la verdadera voluntad de los ciudadanos.    

Respecto de la pregunta puesta a   consideración afirma que esta era confusa e inducía a una respuesta. En este   sentido afirmó: “Esa pregunta empleaba las palabras “contaminación” o   “pérdida” (del suelo y de las aguas) sin definición o calificación alguna. El   término “contaminación”, lo mismo que el de “ambiente sano”, en el ámbito   jurídico, deben entenderse dentro de los límites que ha fijado la ley. Toda   actividad humana, en un sentido común o amplio, contamina y genera un impacto en   el entorno. Jurídicamente, la actividad contamina únicamente cuando está por   fuera de los límites permisibles fijados por las normas. Siendo así, lo que debe   prohibirse es la actividad humana, incluida la minería, que es ilícita, y la   ilicitud ambiental no puede ser subjetiva, debe estar amparada en criterios   normativos objetivos”.    

Destaca que así como la Nación   no puede desconocer las atribuciones de los municipios en materia de usos de   suelo, los municipios no pueden desconocer las atribuciones de la Nación. La   autonomía de los departamentos y los entes territoriales no es plena, y debe   ajustarse a los términos de la Ley, entendida esta como la emanada del Congreso   de la República    

Aseveró que “La   actividad minera, por sí misma, no es incompatible con un ambiente sano, ni con   otras actividades como la agricultura: la actividad minera no puede ser estigmatizada per se.   En primer lugar, es una actividad que no está prohibida por la Constitución; en   segundo lugar, genera beneficios económicos, y en tercer lugar, está ampliamente   regulada para mitigar su impacto en el ambiente”.    

Finalmente aclaró que el impacto   de la minería en el ambiente o en otra actividad económica debe evaluarse en   cada caso concreto, de tal suerte que si un proyecto minero, en particular,   tiene impactos graves en el ambiente o en otra actividad, aquel no debe   permitirse. Pero si el este, es desarrollado de manera responsable y con el   cumplimiento de las disposiciones legales, tiene impactos leves en el ambiente o   en otras actividades, debe fomentarse.    

17. Intervención de la Universidad Libre    

El Observatorio de Intervención Ciudadana   Constitucional de la Universidad Libre, le solicita a la Corte Constitucional   amparar los derechos fundamentales de la señora Liliana Monica Florez Arcila.   Indicó que a la luz del artículo 18 de la ley 1757 de 2015, se prohíbe que sea   objeto de consulta popular los temas relacionados con las siguientes materias:   a) las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de   los alcaldes; b) presupuestales, fiscales o tributarias; c) relaciones   internacionales; d) concesión de amnistías o indultos y e) preservación y   restablecimiento del orden público. En este orden considera que la reciente ley   expedida para regular los mecanismos de participación ciudadana no impide que se   realice una consulta popular en el municipio de Pijao para que sus habitantes   manifiesten su posición respecto de la concesión de más títulos mineros dentro   de su territorio    

Considera que negar la posibilidad de   realizar una consulta popular en el presente caso, corroe los principios   fundantes que incluyó el Constituyente en el texto de 1991, relacionados con el   Estado Social de Derecho y el reconocimiento de Colombia como Estado   democrático. Del mismo modo precisó que al negar la posibilidad de realizar una   consulta popular en el municipio de Pijao, el Tribunal Contencioso   Administrativo de Quindío, desconoció el artículo 79 constitucional, según el   cual todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley   garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan   afectarlo    

18. Intervención de la MOE (Misión de   Observación Electoral)    

Indicó que la Constitución   Política consagró un modelo de Estado unitario, descentralizado y con autonomía   en las entidades territoriales (artículo 1). En este sentido, los contenidos del   principio de autonomía territorial se desarrollaron mediante el artículo 287   C.P, en el cual se señala que las entidades del nivel territorial tendrían   autonomía para: i) gobernarse por autoridades propias, ii) ejercer las   competencias que les correspondan, iii) administrar los recursos y establecer   los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y iv) participar   en las rentas nacionales. De otro lado, el artículo 288 C.P. señala que las   competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, serán ejercidas   conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.    

Aclara que la Corte   Constitucional ha sido enfática en reiterar que los contenidos constitucionales   que hacen parte de la autonomía territorial no son absolutos y deben atender a   lo establecido por la constitución y la ley, por lo cual, la interpretación que   se haga sobre las competencias o facultades dadas a los distritos, municipios y   departamentos no deben ser analizados de manera aislada o descontextualizada   para no cercenar las decisiones, competencias e instituciones del nivel nacional   y territorial.    

En este punto concluye que la   naturaleza del Estado unitario no desplaza las competencias que tienen las   autoridades del nivel territorial de decidir sobre los asuntos que afectan su   territorio, aunque también aclaró que el principio de autonomía territorial no   es absoluto y  bajo dicho principio no se pueden desconocer y desplazar las facultades de   la Nación. Teniendo en cuenta lo anterior indicó:    

“Es claro a la luz de nuestra   Constitución que el principio democrático ampara el ejercicio de este derecho   fundamental y la consecución de los fines del Estado, tanto por su carácter de   prerrogativa a los ciudadanos al ser su derecho y su deber el participar en la   creación de las disposiciones normativas que los rigen y en la toma de   decisiones de la administración que los afecten, como por el carácter de   principio y valor constitucional que es, tal y como se ha expuesto, éste es un   elemento definitorio del Estado colombiano, por lo que amerita un accionar por   parte del legislador y las autoridades estatales de materializar su efectividad,   que para el caso en particular, la realización de la consulta popular representa   dicha materialización.    

Por otra parte, es claro que   el desarrollo legal del derecho a la participación expresado en el artículo 33   de la Ley 136 de 1994 que da la obligatoriedad de las consultas populares en los   casos descritos por dicha norma, es consecuente con el principio democrático,   incluso si llegáramos a considerar que esta norma no se encuentra vigente y/o no   se permitiera a la ciudadanía realizar la misma, dicho análisis sería contrario   al carácter expansivo que la Corte le ha dado a este principio, tomando en   consideración el hecho de que éste es un espacio de participación ya otorgado   por el legislador al ciudadano, el cual no podría ser arrebatado al mismo dado   que se atentaría contra esa aspiración de ampliar la participación   progresivamente, de conquistar nuevos ámbitos y profundizar su vigencia”    

19. Intervención Unidad de Planeación Rural   Agropecuaria.    

La UPRA afirmó que no posee ni tiene   actualmente en su repositorio algún estudio técnico, ni investigaciones   científicas o sociológicas que validen o refuten los argumentos de los   accionantes    

Precisó que de acuerdo con las Evaluaciones   Agropecuarias del Ministerio de Agricultura para los años 2007 al 2014, el uso   del suelo agrícola (áreas sembradas) en el municipio de Pijao, se ha concentrado   principalmente en tres cultivos: café, plátano y cítricos. Para el 2014, se   registraron 3.186 hectáreas sembradas en café, 2.165 en plátano y 410 en   cítricos. El café y el plátano han representado en promedio el 87% del área   agrícola sembrada en Pijao    

Indicó que el IGAC en el 2012, identificó en   la publicación “Conflictos de Uso del Territorio Colombiano”, a escala   1:100.000, que el municipio de Pijao tiene una vocación forestal de protección –   producción en un 94% del área del municipio y una vocación agrícola de tan solo   el 0.3% del área del municipio y el 5% para la conservación de suelos en áreas   de páramos; en relación al uso y cobertura del suelo, el Mapa de cobertura de la   tierra metodología CORINE Land Cover, escala 1:100.000 período (2010 -2012) del   IDEAM, año 2014, indicó que el municipio de Pijao tiene un 58% de su área total   dedicada a actividades agrícolas de cultivos permanentes, algunos transitorios,   pastos limpios y mosaicos de pastos y cultivos y un 42% en coberturas naturales   de bosques, herbazalés y arbustales.    

20. Intervención Universidad del Rosario    

Expuso que contrario a lo que sostiene la   accionante, las consideraciones expuestas por el Tribunal Administrativo de   Quindío en ningún momento vulneraron garantía constitucional alguna. Para la   Universidad es claro que de acuerdo con la sentencia C-123 de 2014 se debe   garantizar un grado de participación razonable de los municipios y distritos en   el proceso de decisión sobre si se permite o no se permite la actividad de   exploración o de explotación minera en su territorio, aspecto que en ningún   momento permite establecer un veto a la mineria.    

En relación con la importancia que tiene la   sentencia C-123 de 2014 de cara a las pretensiones solicitadas por la   accionante, señaló que recientemente la Corte Constitucional profirió el   comunicado de prensa número 22 del 25 de mayo del año en curso, mediante el cual   declaró la inexequibilidad del artículo 37 del Código de Minas.  Afirmó que lo   anterior genera implicaciones directas para el caso que se está estudiando, ya   que se trata de una decisión que contraría a la sentencia que sirvió no solo   para proferir las diferentes decisiones que se han tomado en el marco de este   expediente, sino para fundamentar las vulneraciones de los derechos invocados   por la accionante. Por ende considera que la Corte Constitucional vulneró el   precedente horizontal, que es aquel que debe observarse por el mismo juez o   corporación que lo generó o por otro de igual jerarquía funcional.    

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1.     Competencia.    

Esta Sala es competente para analizar el   fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86   y 241-9 de la Constitución Política y los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591   de 1991.    

2.     Planteamiento del   problema jurídico.    

Conforme a los antecedentes   descritos, en el presente asunto la acción de tutela se presenta con el fin de   que se revoque el fallo del 20   de marzo de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, el cual   encontró que la pregunta puesta a consideración por el alcalde de Pijao era   inconstitucional ya que: (i) desconocía los límites legales y   constitucionales contemplados en el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, el   Decreto 934 de 2013 y el decreto 2691 de 2014, los cuales prohibían que las   autoridades locales excluyeran la minería de sus territorio; (ii)   contrariaba la sentencia C-123 de 2014 en la cual se dispuso que las actividades   mineras no podían ser excluidas del territorio nacional sino por las autoridades   competentes y; (iii) la pregunta puesta a consideración del pueblo   atentaba contra la libertad del votante, ya que al contener elementos   valorativos y subjetivos incorporados, predisponía al elector y en este sentido   sugería una respuesta en un sentido determinado.    

Según la accionante el referido   fallo incurrió en distintas   causales de procedencia de la acción de tutela contra sentencias. Principalmente   por cuanto: (i) aplicó   indebidamente normas que habían sido suspendidas por el Consejo de Estado, (ii)   realizó una interpretación contra evidente de la sentencia C-123 de 2014 y (iii)   inaplicó injustificadamente el artículo 33 de la Ley 136 de 1994. En   igual medida afirmó que la pregunta puesta a consideración de los habitantes del   municipio no era ni sugestiva ni atentaba contra la libertad del votante.    

Tanto el tribunal accionado   como el juez de segunda instancia en sede de tutela consideraron que no se   incurrió en ninguna arbitrariedad al expedir el fallo del 20 de marzo de 2015,   por cuanto tanto la ley como la   jurisprudencia, impiden que los municipios puedan excluir la minería de sus   territorios. Así mismo pusieron de presente una afirmación que precisa que toda   actividad minera contamina el suelo, genera pérdida o contaminación de fuentes   hídricas, afecta a la salubridad y la vocación agropecuaria del municipio,   fácilmente puede considerarse como sugestiva.    

Con base en los elementos fácticos   descritos, encuentra la Sala que el problema jurídico consiste en determinar: ¿si el Tribunal Administrativo del Quindío vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al   acceso a la administración de justicia y a la participación ciudadana de la accionante, al declarar   inconstitucional la pregunta puesta a consideración por el alcalde de Pijao?    

Por otra parte, es necesario que esta   Corporación establezca si los entes municipales, por intermedio de una consulta   popular y haciendo uso de su competencia para regular el uso del suelo y   garantizar un ambiente sano, pueden prohibir o excluir de la totalidad de su   territorio la actividad minera.      

Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte   abordará los siguientes puntos: (i) procedencia de la acción de tutela contra providencias   judiciales, (ii) el principio de autonomía territorial en el contexto de un Estado   unitario, (iii) la función de ordenamiento territorial y la   reglamentación del uso del suelo por parte de las autoridades municipales y   distritales, (iv)   protección constitucional de los recursos naturales en la Carta de 1991, (v) explotación sostenible de los recursos naturales, (vi) política minera nacional, (vii)   evolución del derecho al desarrollo y modelos alternativos del mismo, (viii),  impactos de la actividad minera en aspectos inherentes a las competencias   constitucionales de los municipios, (ix) justicia social ambiental y participación de las   comunidades en las decisiones que puedan afectarlos, (x)   importancia de la consulta popular en el ordenamiento colombiano, (xi) libertad del votante en el marco de mecanismos de   participación ciudadana y (xii) caso concreto.    

3. Procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia    

Esta corporación en la sentencia C-543 de 1992 declaró   inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Dicha decisión,   señaló la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias   judiciales, cuando se comprueba la existencia de una actuación de hecho del   funcionario judicial que la profirió y en esa medida se amenazan o ponen en   peligro derechos fundamentales.  Allí se expresó lo siguiente:    

“Ahora bien, de conformidad con el concepto   constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen   esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus   resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado.    En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u   omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa   que proceda dicha acción contra sus providencias.  Así, por ejemplo, nada   obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en   dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a   resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los   preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de   hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o   amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar   un perjuicio irremediable, (…).   En hipótesis como estas no puede   hablarse de atentado alguno contra  la seguridad jurídica de los asociados,   sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia”.    

Es así como a partir de la sentencia T-079 de 1993, se   comenzaron a desarrollar los criterios de procedibilidad excepcional de esta   acción contra providencias judiciales. En las primeras decisiones esta   corporación enfatizó y definió que el punto en el que giraba la viabilidad del   examen de las decisiones judiciales a través de la tutela lo constituía la   vía de hecho, definida como el acto absolutamente caprichoso y arbitrario[5],   producto de la carencia de una fundamentación legal constitucionalmente   relevante.     

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha   avanzado hacia los denominados “causales de procedibilidad de la acción de   tutela contra decisiones judiciales.”  Al respecto, la sentencia   T-949 de 2003 señaló lo siguiente:    

En esta tarea se ha reemplazado el uso   conceptual de la expresión “vía de hecho” por la de “causales genéricas de   procedibilidad”. Lo anterior ha sido inducido por la urgencia de una comprensión   diferente del procedimiento de tutela con tal de que permita “armonizar la   necesidad de proteger los intereses constitucionales que involucran la autonomía   de la actividad jurisdiccional y la seguridad jurídica, sin que estos valores   puedan desbordar su ámbito de irradiación y cerrar las puertas a la necesidad de   proteger los derechos fundamentales que pueden verse afectados eventualmente con   ocasión de la actividad jurisdiccional del Estado.”    

La sistematización de los criterios o causales a partir   de los cuales es posible justificar la procedencia de una acción de tutela   contra una decisión judicial, ha generado la obligación del juez de respetar los   precedentes y de guardar armonía entre su discrecionalidad interpretativa y los   derechos fundamentales previstos en la Constitución[6].   En este punto es necesario advertir que esta corporación ha definido e   identificado dentro del ejercicio jurisdiccional, el deber de argumentar   suficientemente cada decisión.    

Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Corte ha sido   reiterativa al señalar que existen unos requisitos generales de procedencia de   la acción, que constituyen unos presupuestos cuyo cumplimiento es condición para   que el juez de tutela pueda examinar si en determinado caso se presenta un   defecto capaz de vulnerar los derechos fundamentales. En la sentencia C-590 de   2005, sobre este punto se indicó:    

“Los requisitos generales de procedencia de   la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:    

a. Que la cuestión que se discuta resulte de   evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional   no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada   importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde   definir a otras jurisdicciones[7]. En consecuencia, el   juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la   cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia   constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.    

b. Que se hayan agotado todos los medios    -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la   persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio   iusfundamental irremediable[8].    De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales   ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.    De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de   protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las   distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción   constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un   desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.    

c. Que se cumpla el requisito de la   inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término   razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[9].    De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o   aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de   cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales   se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos   institucionales legítimos de resolución de conflictos.    

d. Cuando se trate de una irregularidad   procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante   en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la   parte actora[10].    No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la   irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como   ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes   de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente   de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación   del juicio.    

e. Que la parte actora identifique de manera   razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos   vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre   que esto hubiere sido posible[11].  Esta exigencia   es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas   exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el   constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al   fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que   la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al   momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.    

f. Que no se trate de sentencias de tutela[12].    Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no   pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias   proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta   Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para   revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”.     

La sentencia C-590 de 2005 también   estableció que además de los presupuestos generales resulta necesario acreditar   la existencia de una causal especial de procedibilidad, por lo que se requiere   que se pruebe el acaecimiento de al menos uno de los siguientes vicios:    

“Ahora, además de los requisitos generales   mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial   es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de   procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido,   como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia   se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante   se explican.    

“a. Defecto orgánico, que se   presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada,   carece, absolutamente, de competencia para ello.    

“b. Defecto procedimental absoluto,   que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento   establecido.    

“c.  Defecto fáctico, que   surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del   supuesto legal en el que se sustenta la decisión.    

“d. Defecto material o sustantivo,   como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o   inconstitucionales[13]  o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la   decisión.    

“f. Error inducido, que se presenta   cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese   engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.    

“g.  Decisión sin motivación,   que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los   fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que   precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.    

“h.  Desconocimiento del   precedente, hipótesis que se presenta,   por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho   fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho   alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la   eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho   fundamental vulnerado[14].    

“i.  Violación directa de la   Constitución.” (Subrayas fuera del texto original.)”[15]    

La sentencia en comento explicó que los   anteriores vicios, “involucran la superación del concepto de vía de hecho y   la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si   bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de   decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”.     

Además se ha   señalado el deber del peticionario de expresar en qué consiste la aparente   anomalía de la sentencia cuestionada, ya que independientemente de la   informalidad propia de esta acción, la identificación   de los hechos sobre los cuales se edifican los reproches  hace parte de las cargas mínimas del actor. En este sentido la   Corte Constitucional, en sentencia T-589 de 2010 determinó:    

 “la Sala estima que la peticionaria identificó   suficientemente los hechos sobre los cuales se edifican los tres problemas   jurídicos. En esencia, indicó que dentro del proceso obraban varios los   elementos de juicio empíricos y normativos, que no fueron considerados de manera   adecuada al momento de resolver desfavorablemente su pretensión de condena.   Ciertamente, no hace una exposición de los hechos con nivel de detalle, pero ese   grado de precisión no le era exigible en el proceso de tutela, por tratarse de   un instrumento de protección informa e inmediato de derechos fundamentales”    

Sin embargo ese requisito no es absoluto, ya   que esta corporación ha revocado en reiteradas oportunidades mediante la acción   de tutela providencias judiciales que contrariaron manifiestamente el derecho al   debido proceso, aunque el actor no haya estructurado en su solicitud las   causales especiales de procedencia. Sobre este aspecto en las sentencias T-708   de 2010 y T-465 de 2011 se expuso:    

“Es pertinente aclarar que este criterio   específico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,   no fue alegado específicamente por la parte actora, no obstante, conforme a los   argumentos esgrimidos, en principio es el que más se acerca a la inconformidad   expuesta”.    

En esas condiciones los criterios en mención   constituyen el catálogo mínimo que permite la procedencia excepcional de la   tutela contra providencias judiciales. Los dos requisitos actúan como filtro   para evitar que las competencias de los jueces ordinarios, así como la seguridad   jurídica y autonomía, se vean afectados ilegítimamente.    

4. El principio de autonomía territorial en   el contexto de un Estado unitario. Reiteración de jurisprudencia.    

4.1. En virtud de lo previsto en el artículo 1º de la   Constitución Política, “Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en   forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades   territoriales”. Así las cosas, de acuerdo con el modelo de   estructuración territorial consagrado en la Carta del 91, el principio unitario permite la existencia de   parámetros generales que deben seguirse en todo el territorio nacional, mientras   que el principio de autonomía territorial exige la salvaguarda de un espacio de   decisión propia a las autoridades territoriales[16].    

Tal como se ha señalado de manera reiterada   por la jurisprudencia constitucional, dentro de ese esquema, y con sujeción a la   estructura fijada directamente por la Constitución, la distribución de   competencias entre la Nación y los entes territoriales es algo que el   ordenamiento superior ha confiado a la ley, para lo cual se han establecido una   serie de reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la   protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario, reglas que   en ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras impulsan la   gestión autónoma de las entidades territoriales.[17]    

En este sentido esta Corporación en   sentencia C-123 de 2014 resaltó la tensión que existe entre uno y otro principio   constitucional y la necesidad de que los funcionarios judiciales al realizar la   labor interpretativa lleven a cabo una lectura integral y sistemática de las   disposiciones constitucionales, legales y administrativas, que permita armonizar   dichos contenidos constitucionales. Sobre el particular precisó: “el   principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites que impone la   forma unitaria de Estado, lo cual no puede llevar a que el legislador o los   operadores jurídicos desconozcan la obligación que tienen de respetar un espacio   esencial de autonomía cuyo límite lo constituyen los contenidos expresamente   reconocidos por la Constitución”.    

Respecto a la tensión ocasionada entre el principio unitario y la autonomía territorial, la Sala Plena de esta   Corporación manifestó que el actual diseño constitucional conlleva a que en   casos concretos se deban armonizar los principios de unidad y de autonomía, que   se encuentran en tensión. Mediante   sentencia C-579 de 2001, la Corte Constitucional señaló sobre esta correlación   lo siguiente:    

“La naturaleza del Estado unitario presupone la   centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos   de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de parámetros   uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el   nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para   la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el   territorio nacional. Del principio unitario también se desprende la posibilidad   de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades   territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus   competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de   superior entidad”.    

En igual medida, la Corte en sentencia C-931   de 2006 precisó respecto al contenido esencial de la autonomía territorial lo   siguiente:     

“Para la distribución de competencias   entre la Nación y las entidades territoriales, el legislador deberá tener en   cuenta que el contenido esencial de la autonomía se centra en la posibilidad de   gestionar los propios intereses (C.P. art 287), una de cuyas manifestaciones más   importantes es el derecho a actuar a través de órganos propios en la   administración y el gobierno de los asuntos de interés regional o local. Tal   derecho, contenido de manera expresa en el artículo 287 Superior, hace parte del   núcleo esencial de la autonomía, indisponible por el legislador”    

La jurisprudencia constitucional ha   remarcado que el principio de autonomía   tiene unos contenidos mínimos que comportan para los entes territoriales la   facultad de gestionar sus asuntos propios, es decir, aquellos que sólo a ellos   atañen.[18]  Sobre el particular la sentencia C-149 de 2010 precisó: “el núcleo esencial de la autonomía está   constituido en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia   configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que   gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses.   En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la   facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias.   Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus   particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que   ostentan.”.    

Ese diseño constitucional implica, entonces,   la necesidad de armonizar los principios de unidad y de autonomía, que se   encuentran en tensión. Para lograr esto la   Corte ha reconocido la existencia de un sistema de limitaciones recíprocas, en   el que el concepto de autonomía territorial se encuentra restringido por el de   unidad, y a la inversa, la unidad se encuentra circunscrita por el núcleo   esencial de la autonomía. Por tal motivo, la interpretación y aplicación de   estos principios debe estar encaminada a obtener su pleno equilibrio y   coexistencia, sin que ninguno de ellos sea absoluto en perjuicio del otro: el   concepto de unidad del Estado colombiano no puede ser utilizado como pretexto   para desconocer la capacidad de autogestión de las entidades territoriales, y a   su turno, la autonomía de las entidades territoriales no puede ser entendida de   manera omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las competencias naturales   de las instancias territoriales centrales”[19].    

El equilibrio entre ambos principios se   constituye a partir de unas definiciones constitucionales que establecen unos   límites entre uno y otro, no disponibles por el legislador. De este modo, la   Corte ha precisado que, “por un lado, el principio de autonomía debe   desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual    se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el   principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo   constituye el ámbito en que se desarrolla esta última.”[20]. En   igual línea de pensamiento la sentencia C-123 de 2014 afirmó sobre el particular   lo siguiente:    

“Los contenidos que integran el principio de   autonomía territorial no pueden ser entendidos de forma aislada o   descontextualizada, por lo que se hace preceptivo que su concreción en casos   particulares atienda otros contenidos del sistema constitucional colombiano. Por   esta razón, la interpretación de las posibilidades o ámbitos en que se   desarrolla la autonomía territorial no puede desconocer que las instituciones,   procedimientos y las competencias que la concretan existen y se desarrollan en   un Estado que, de acuerdo con el artículo 1 de la Constitución, ha adoptado una   forma de organización territorial unitaria, es decir, no puede olvidarse que el   colombiano es un Estado unitario en lo relativo al principio de organización   territorial”.    

La Corte Constitucional, en la sentencia C-1258 de 2001   señaló que la autonomía de los entes territoriales se desenvuelve dentro de unos   límites mínimos y máximos, y que el primero de estos se encuentra garantizado   por la Carta del 91 y, “está integrado por el conjunto de derechos,   atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades   territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las   funciones y la prestación de los servicios a su cargo.”[21] En   cuanto al límite máximo, expresó este Tribunal que “el mismo tiene una   frontera en aquel extremo que al ser superado rompe con la idea del Estado   unitario”.[22]       

En la sentencia C-894 de 2003 la Corte expresó que la autonomía actúa como un principio jurídico   en materia de organización competencial, lo que significa que se debe realizar   en la mayor medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes   jurídicos que justifiquen su limitación en cada caso concreto. Dentro de   esa línea jurisprudencial se ha fijado el criterio conforme al cual las   limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales y regionales en   materias en las cuales exista concurrencia de competencias de entidades de   distinto orden, deben estar justificadas en la existencia de un interés   superior, y que la sola invocación del carácter unitario del Estado no justifica   que se le otorgue a una autoridad nacional el conocimiento de uno de tales   asuntos en ámbitos que no trasciendan el contexto local o regional, según sea el   caso. Para la Corte, ello equivale a decir que las limitaciones a la autonomía   resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y proporcionadas[23].    

4.2.   Ahora bien, de acuerdo con el artículo   288 de la Constitución, “La   ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de   competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias   atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que   establezca la ley”.    

Ello implica que, para los asuntos de interés meramente   local o regional, deben preservarse las competencias de los órganos   territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese ámbito,   corresponde a las autoridades nacionales, previa habilitación, legal regular la   materia[24].   Empero cualquier intervención que se realice por parte de las autoridades de   orden nacional en un municipio determinado, deben respetar los citados   principios de    coordinación, concurrencia y subsidiariedad.    

El principio de concurrencia parte de la consideración   de que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la   participación de los distintos niveles de la administración. Ello implica, en   primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las   mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el   objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de   entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar.[25]. La sentencia C-123 de 2014 sobre el particular,   precisó: “De este principio, por otra parte, se deriva también un   mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí   donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin   que puedan sustraerse de esa responsabilidad”    

El principio de coordinación, a su vez, tiene como   presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas   autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera   armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria   y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe   darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su   manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas[26]. En igual medida el Auto 383 de 2010   respecto de este principio afirmó que: “exige la ordenación sistemática, coherente, eficiente y   armónica de las actuaciones de los órganos estatales en todos los niveles   territoriales para el logro de los fines del Estado”.    

El principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde   a un criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio de las   competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención el   Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el   nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y   un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas   autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su   dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades   de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir   en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren   incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades[27].    

En este sentido, la importancia del respeto   de las competencias territoriales es uno de los aspectos centrales a la hora de   determinar la viabilidad de regular materias mineras y su impacto en la   exclusión de competencias sobre los municipios. Específicamente la sentencia   C-273 de 2016, la cual declaró inexequible el artículo 37 del Código de Minas   por vulnerar la reserva de ley orgánica, sobre el particular precisó lo   siguiente:    

“Las garantías institucionales de orden   procedimental, como la reserva de ley orgánica, adquieren especial relevancia en   la medida en que concurran competencias que tengan un claro fundamento   constitucional. En tales casos adquieren especial importancia la estabilidad,   transparencia y el fortalecimiento democrático que otorga la reserva de ley   orgánica al proceso de toma de decisiones al interior del Congreso    

En el presente caso, la disposición   demandada prohíbe a las entidades de los órdenes “regional, seccional o local” excluir temporal o permanentemente la   actividad minera. Más aun, esta prohibición cobija expresamente los planes de   ordenamiento territorial. Al hacerlo afecta de manera directa y definitiva la   competencia de las entidades territoriales para llevar a cabo el ordenamiento de   sus respectivos territorios. Por lo tanto, es una decisión que afecta bienes   jurídicos de especial importancia constitucional, y en esa medida, está sujeta a   reserva de ley orgánica”.    

A partir de las anteriores consideraciones, la   jurisprudencia de esta Corte ha manifestado que el núcleo esencial de la autonomía territorial permite que   la existencia de parámetros generales propios del carácter unitario de la nación   sean ejercidos: (i) previa habilitación legal expresa y (ii)  respetando las competencias propias de los municipios y departamentos.     

5. La función de ordenamiento territorial y   la reglamentación del uso del suelo por parte de las autoridades municipales y   distritales    

5.1. El ordenamiento territorial hace referencia a una   serie de acciones que buscan como fin último el desarrollo armónico, equilibrado   e integral de las diferentes unidades territoriales existentes al interior de un   Estado. En el ordenamiento colombiano el principal cuerpo normativo relativo al   tema es la Ley 388 de 1997, que actualizó las normas existentes sobre planes de   desarrollo municipal -Ley 9ª de 1989- y sobre el sistema nacional de vivienda de   interés social -Ley 3ª de 1991-. La Ley 388 de 1997 establece los mecanismos que   le permiten a los municipios, en ejercicio de su autonomía, promover el   ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, y la   preservación y defensa del patrimonio ecológico localizado en su jurisdicción   (artículo 1°)[28].    

En relación con el concepto de ordenamiento   territorial, se dispuso en la ley que el mismo comprende el conjunto de acciones   político-administrativas y de planificación física emprendidas por los   municipios o distritos y áreas metropolitanas, tendientes a disponer de   instrumentos eficaces para orientar  el desarrollo del territorio bajo su   jurisdicción y, de esta manera, regular la utilización, transformación y   ocupación del espacio, en armonía con las estrategias de desarrollo   socioeconómico y de conservación del medio ambiente (artículo 5°).    

Esta Corporación ha precisado que el   ordenamiento territorial tiene como función definir de manera democrática,   participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado   territorio de acuerdo con parámetros y orientaciones de orden demográfico,   urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural, y   que “involucran una gran interrelación y articulación entre los miembros de   la sociedad y su entorno cultural y natural; al ser este el principio de acción   que se deriva de esta función,  es de esperar que surjan algunas tensiones   entre los principios y elementos que inspiran o componen la regulación y   reglamentación sobre ordenamiento territorial, las que habrán de ponderarse y   resolverse justa y equilibradamente”.[29]    

La Ley 388 de 1997 también determina las competencias   en materia de ordenamiento territorial. De acuerdo con este cuerpo normativo a   la Nación corresponde el señalamiento de la política general en ese campo; al   nivel departamental la elaboración de las directrices y orientaciones para la   organización de su territorio; al nivel metropolitano la formulación de los   planes integrales de desarrollo metropolitano; y a los municipios y distritos la   adopción de los planes de ordenamiento territorial en armonía con las políticas   nacionales, departamentales y metropolitanas (artículo 7°).    

Dentro de ese contexto, se define igualmente el plan de   ordenamiento territorial (POT)[30] como “el conjunto de objetivos, directrices   políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para   orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del   suelo”  -art. 9°-. También se instituyen los denominados planes   parciales, entendiendo como tal aquellos instrumentos mediante los cuales se   desarrollan y complementan las normas que integran los planes de ordenamiento   territorial cuando se trata de determinadas áreas del suelo urbano, áreas   incluidas en el suelo de expansión urbana y aquellas que deban desarrollarse   mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones   urbanas especiales (artículo 19)    

La Ley 388 de 1997 también se ocupa de   definir el componente rural de los planes de ordenamiento territorial, que   consiste en el instrumento que garantiza la adecuada interacción entre los   asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del   suelo rural y las actuaciones públicas tendientes a suministrar la   infraestructura y el equipamiento básico para los servicios de los pobladores   rurales, prevé distintas exigencias para las autoridades municipales y   distritales.    

Respecto de la naturaleza y características   propias del componente rural la sentencia C-123 de 2014 precisó que conforme a   las leyes existentes este deberá contener:    

“i) las políticas de mediano y corto plazo   sobre ocupación del suelo en relación con los asentamientos humanos localizados   en estas áreas; ii) el señalamiento de las condiciones de protección,   conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o   minera; iii) la delimitación de las áreas de conservación y protección de los   recursos naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las   áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de   los servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos   o líquidos; iv) la localización y dimensionamiento de las zonas determinadas   como suburbanas, con precisión de las intensidades máximas de ocupación y usos   admitidos, las cuales deberán adoptarse teniendo en cuenta su carácter de   ocupación en baja densidad, de acuerdo con las posibilidades de suministro de   servicios de agua potable y saneamiento, en armonía con las normas de   conservación y protección de recursos naturales y medio ambiente; v) la   identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones   necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de   infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social; vi) la   determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua   potable y saneamiento básico de las zonas rurales a corto y mediano plazo y la   localización prevista para los equipamientos de salud y educación; y los   parámetros a partir de los cuales se expidan normas para la parcelación de   predios rurales destinados a vivienda campestre, las cuales deberán tener en   cuenta la legislación agraria y ambiental”.    

La regulación sobre ordenamiento territorial   atañe a aspectos que resultan esenciales para la vida de los pobladores del   distrito o municipio, sea que estos se encuentren en un área urbana, suburbana o   rural. La función de ordenamiento territorial, y dentro de ella con especial   relevancia la de determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la   vida en comunidad y llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por   consiguiente, las condiciones de vida en aspectos como el económico, el social,   el cultural, el ambiental, el urbanístico, entre otros[31].    

Al ser estos los aspectos que la   Constitución y ley entienden que conforman el ordenamiento territorial, se   evidencia la trascendencia de la función asignada a los concejos distritales y   municipales por los artículos 311 y 313 numeral 7, y lo relevante que resulta la   participación en la reglamentación de los usos del suelo por parte de estas   autoridades. En este sentido la sentencia C-123 de 2014 precisó: “Lo   fundamental que es que en un Estado unitario, con autonomía de sus entidades   territoriales y que adopta como pilar fundamental la participación de sus   habitantes en las decisiones que los afectan, se entienda el papel de estas   corporaciones como un elemento identificador de la esencia y determinador del   desarrollo práctico del régimen territorial previsto por la Constitución”.    

5.2.   La jurisprudencia constitucional ha sido clara respecto al alcance y sentido del   artículo 80 superior, en lo relacionado con el deber del Estado de planificar el   manejo de los recursos naturales a fin de garantizar su desarrollo sostenible.   En este sentido ha precisado que la norma constitucional hace referencia no sólo   a la Nación sino al conjunto de autoridades públicas, esto no sólo por cuanto es   un deber que naturalmente se predica de todas ellas sino, además, porque   específicamente la Carta consagra obligaciones ecológicas de otras entidades   territoriales. En este sentido la sentencia C-221 de 1997 sobre el particular precisó:    

“La Corte considera que cuando la Carta se   refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una atribución, debe   entenderse prima facie que la norma constitucional habla genéricamente de las   autoridades estatales de los distintos órdenes territoriales (…) la Carta utiliza la palabra Nación cuando se refiere a   las competencias propias de las autoridades centrales, mientras que la palabra   Estado denota en general el conjunto de todas las autoridades públicas. Por   ejemplo, el artículo 288 establece que corresponde a la legislación orgánica   territorial establecer “la distribución de competencias entre la Nación y las   entidades territoriales”. Igualmente, el artículo 356 sobre situado fiscal   distingue entre los servicios a cargo de la Nación y aquellos a cargo de las   entidades territoriales, y el artículo 358 habla de la participación de los   municipios en los ingresos corrientes de la Nación”.    

En igual medida, el artículo 313 señala que los   concejos deben dictar las normas necesarias para garantizar el “control, la preservación y   defensa del patrimonio ecológico   municipal”, y el artículo 300 atribuye   a las asambleas la competencia para “expedir las disposiciones   relacionadas con el ambiente”. Por ello esta Corporación ya había establecido que en   materia ambiental en general las competencias ambientales entre los distintos   niveles territoriales son en general concurrentes y no exclusivas[32].    

Teniendo en cuenta la importancia del medio   ambiente en la Carta del 91, el legislador profirió la Ley 99 de 1993. Esta   define al ordenamiento   ambiental del territorio como   “la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y   planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la   Nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible”,   el cual comprende un conjunto de reglas y criterios que hacen parte de la   Política Nacional del Ambiente y los Recursos Naturales Renovables, la cual debe   ser formulada por el Estado, en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos   naturales renovables y del medio ambiente. (Artículo 5, numeral 1). Este   conjunto de reglas y de criterios regulan y orientan el proceso de diseño y   planificación de uso del territorio, el cual debe garantizar tanto la   conservación de ecosistemas y de servicios ecosistémicos, como la sostenibilidad   ambiental de las actividades que pueden desarrollarse en el territorio, conforme   a un régimen general de usos.    

El Ministerio del Medio Ambiente   ha afirmado que el ordenamiento ambiental del territorio “hace parte del   conjunto de acciones instrumentales de la política ambiental y constituye   la herramienta fundamental de la planificación y de la gestión ambiental   nacional, regional y local, tendiente a: Garantizar la renovabilidad del capital   natural; Prevenir el deterioro de los ecosistemas de mayor valor por sus   servicios ecológicos indispensables para el desarrollo nacional; Proteger la   biodiversidad y la diversidad cultural Fortalecer y consolidar la presencia   internacional del país de acuerdo con las prioridades e intereses nacionales”[33].    

El propósito fundamental del   ordenamiento ambiental del territorio es entonces “contribuir a garantizar la   funcionalidad y sostenibilidad del sistema natural de soporte de la   población y de los procesos sociales y económicos[34]”.  Ahora bien, teniendo en cuenta que el ordenamiento del territorio emplea el   componente ambiental como una de las variables a seguir, la Ley 388 de 1997 en   diversas disposiciones reconoce la competencia de los municipios para regular   diversos temas ambientales. Sobre el particular la citada ley precisó en los   artículos 1, 6, 8, 12, 14, 17 , 30 y 35 lo siguiente:      

“Artículo 1º.- Objetivos. La   presente Ley tiene por objetivos: 1) Armonizar y actualizar las   disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas normas   establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de   Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se   crea el Sistema Nacional Ambiental (…) 4) Promover la  armoniosa   concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades   ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación,   en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben   al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la   calidad de vida de sus habitantes.    

Artículo 6º.- Objeto. El   ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar   la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar   las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y   aprovechamiento sostenible, mediante: 1) La definición de las estrategias   territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos   económicos, sociales, urbanísticos y ambientales    

Artículo  8º.-  Acción urbanística. La función pública del ordenamiento   del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades   distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las   actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento   del territorio y la intervención en los usos del suelo. Son acciones   urbanísticas, entre otras: 12) Identificar y caracterizar los  ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la   autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y   manejo adecuados.    

Artículo  12º.- Contenido del componente   general del plan de ordenamiento. El componente general del   plan de ordenamiento deberá contener: 2.5) La clasificación del   territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana, con la correspondiente   fijación del perímetro del suelo urbano, en los términos en que estas categorías   quedan definidas en el Capítulo IV de la presente Ley, y siguiendo los   lineamientos de las regulaciones del Ministerio del Medio Ambiente en cuanto a   usos del suelo, exclusivamente en los aspectos ambientales y de   conformidad con los objetivos y criterios definidos por las Áreas Metropolitanas   en las normas obligatoriamente generales, para el caso de los municipios que las   integran.    

Artículo   14º.- Componente rural del plan   de ordenamiento. El componente rural del   plan de ordenamiento territorial es un instrumento para garantizar la adecuada   interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la   conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas tendientes al   suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los   pobladores rurales. Este componente deberá contener por lo menos: 3. La   delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos   naturales paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de   amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los   servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos o   líquidos.    

Artículo  17º.- Contenido de los esquemas   de ordenamiento territorial. Los esquemas de   ordenamiento territorial deberán contener como mínimo los objetivos, estrategias   y políticas de largo y mediano plazo para la ocupación y aprovechamiento del   suelo, la división del territorio en suelo urbano y rural, la estructura general   del suelo urbano, en especial, el plan vial y de servicios públicos   domiciliarios, la determinación de las zonas de amenazas y riesgos naturales y   las medidas de protección, las zonas de conservación y protección de recursos   naturales y ambientales y las normas urbanísticas requeridas para las   actuaciones de parcelación, urbanización y construcción.    

Artículo 35º.- Suelo de protección. Constituido por las zonas y áreas de   terreno localizados dentro de cualquiera de las anteriores clases, que por sus   características  geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las   zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la   provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y   riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene   restringida la posibilidad de urbanizarse”.    

En igual media el artículo 107 de la Ley 99   de 1993 radica importantes deberes de protección en cabeza de los entes   territoriales en los siguientes términos: “Declárense de utilidad pública e interés social la   adquisición por negociación directa o por expropiación de bienes de propiedad   privada, o la imposición de servidumbres, que sean necesarias para la ejecución   de obras públicas destinadas a la protección y manejo del medio ambiente y los   recursos naturales renovables, conforme a los procedimientos que establece la   ley. Las normas ambientales son de orden público y no podrán ser objeto de   transacción o de renuncia a su aplicación por las autoridades o por los   particulares. En los términos de la presente Ley el Congreso, las Asambleas y   los Concejos municipales y distritales, quedan investidos de la facultad de   imponer obligaciones a la propiedad en desarrollo de la función ecológica que le   es inherente”.    

Teniendo en cuenta lo anterior, es claro   que los municipios cuentan con una importante función de reglamentación, control   y vigilancia ambiental en el marco de sus competencias.    

6. Protección constitucional de los   recursos naturales en la Carta de 1991    

La explotación indiscriminada y la   destrucción de complejos ecosistemas han puesto al género humano ante la   posibilidad de una crisis ambiental que haga insostenible la vida en el planeta   como la conocemos; dicha situación además ha llevado a replantear la manera como   los hombres interactúan con la naturaleza. En este sentido la Corte ha afirmado   que:    

“El riesgo al cual nos enfrentamos no   es propiamente el de la destrucción del planeta sino el de la vida como la   conocemos. El planeta vivirá con ésta o con otra biosfera dentro del pequeño   paréntesis biológico que representa la vida humana en su existencia de millones   de años, mientras que con nuestra estulticia sí se destruye la biosfera que ha   permitido nacer y desarrollarse a nuestra especie, estamos condenándonos a la   pérdida de nuestra calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente   a la desaparición de la especie humana”.[35]    

En la sociedad actual, existen fenómenos que   condicionan el vínculo del hombre con la biodiversidad e inciden en la idea de   equilibrio que, en principio, debería presidir esta relación. En efecto, el   crecimiento de la población mundial y la industrialización plantean problemas   que la humanidad no había enfrentado. Es así como, frente a la constatación del   crecimiento exponencial de la población, surgen dos preguntas respecto a si:   (i)  la tierra podrá sustentar las necesidades de todos sus habitantes y (ii)  si será posible que la vida humana se desarrolle sin alterar la naturaleza. De   otro lado, respecto de la posibilidad de esa conciliación también surgen   interrogantes en torno al influjo que causan al medio ambiente los procesos de   industrialización y crecimiento económico[36].    

En este contexto es importante resaltar que desde mediados del siglo XX uno de los temas que mayor preocupación   causa a los Estados, a la comunidad científica internacional e incluso al   ciudadano común, es la búsqueda de condiciones de desarrollo que garanticen la   protección y, a su vez, fomenten el aprovechamiento eficiente de los recursos   naturales[37].   La sentencia C-671 de 2001 precisó sobre este punto lo siguiente:    

“De la mayor utilidad   resulta precisar que la mayor afectación del medio ambiente la constituyen   causas antropogénicas, es decir, aquellas derivadas de la actividad humana,   tendientes a la satisfacción de sus necesidades, especialmente desarrolladas   desde el siglo anterior, cuando los procesos industrializados y la población   mundial se aceleraron tan abruptamente  y ejercidas sin un criterio de   sostenibilidad, hasta el punto de generar un impacto negativo sobre los recursos   naturales y el ecosistema global, con evidentes consecuencias, a saber: polución   terrestre, aérea y marina, lluvia ácida, agotamiento de la capa de ozono,   calentamiento global, extinción de especies de fauna y flora, degradación de   hábitats, deforestación, entre muchos otros”[38].    

Fue precisamente el riesgo de destruir los ecosistemas en los cuales   los colombianos ejercían sus derechos y garantías esenciales, lo que llevo al   Constituyente de 1991 a elevar el derecho a un ambiente sano a rango   constitucional[39].    

El referido deber de protección ambiental   buscó dotar a los jueces de las herramientas necesarias para salvaguardar los entornos que conforman el   sustrato necesario para garantizar la vida como la conocemos, mediante la   preservación y restauración de los recursos naturales que aún perviven[40].    

Una muestra de esta valoración se tiene en   la sentencia C-431 de 2000, que respecto al derecho al ambiente sano explicó lo   siguiente:    

“El tema ambiental   constituyó, sin lugar a dudas, una seria preocupación para la Asamblea Nacional   Constituyente, pues ninguna Constitución moderna puede sustraer de su   normatividad el manejo de un problema vital, no sólo para la comunidad nacional,   sino para toda la humanidad; por ello, se ha afirmado con toda razón, que el   ambiente es un patrimonio común de la humanidad y que su protección asegura la   supervivencia de las generaciones presentes y futuras. Como testimonio de lo   anterior y afirmación de su voluntad por establecer los mecanismos para   preservar un ambiente sano, en la Asamblea Nacional Constituyente se expresó lo   siguiente: La protección al medio ambiente es uno de los fines del Estado   Moderno, por lo tanto toda la estructura de éste debe estar iluminada por este   fin, y debe tender a su realización. La crisis ambiental es, por igual, crisis   de la civilización y replantea la manera de entender las relaciones entre los   hombres. Las injusticias sociales se traducen en desajustes ambientales  y   éstos a su vez reproducen las condiciones de miseria”.    

La relevancia constitucional del medio   ambiente actualmente tiene un deber de protección reforzado en nuestro país, si   se tiene en cuenta que debido a “las particularidades climáticas y   atmosféricas de Colombia, en tanto país reconocido a nivel mundial como uno de   los centros biológicos de mayor diversidad, le ha valido el calificativo de país   megabiodiverso y le impone un enorme esfuerzo para conservar una de las ventajas   comparativas más críticas en las relaciones internacionales y la economía del   siglo XXI: los recursos genéticos y la diversidad biológica, ventaja que es   absoluta cuando se trata de especies endémicas, es decir únicas y no repetidas   en lugar alguno del planeta”[41].    

Respecto de la importancia de la   megadiversidad y la protección de los ecosistemas estratégicos la doctrina   especializada ha manifestado lo  siguiente: “El desarrollo de la   biotecnología y el potencial de componentes de la biodiversidad para   aplicaciones industriales posicionaron la biodiversidad como el oro verde del   siglo XXI. Edward Wilson, aclamado biólogo de la Universidad de Harvard que   acuñó el término biodiversidad, manifiesta que ésta es a Colombia lo que el   petróleo es a Arabia Saudita. Por su parte Cristian Samper, director del Museo   de Historia Natural del Instituto Smithsonian, refiriéndose a la biodiversidad   del país había destacado en el año 2008 que los colombianos están sentados en   una mina de oro”[42]. Así   las cosas es claro, la importancia que tiene el medio ambiente no solo para la   adecuada supervivencia de los colombianos sino para garantizar en las décadas   futuras la sostenibilidad financiera del país mediante la explotación y   conservación de importantes recursos genéticos y biológicos que surgen de   nuestros ecosistemas.    

Debe precisarse que la constitucionalización   de la protección del medio ambiente, no es solo una preocupación de los   colombianos. Por el contrario, este derecho ha tenido un importante desarrollo   en otras latitudes y en la legislación comparada, a medida que diferentes   Estados han identificado la imperiosa necesidad de garantizar la protección de   sus ecosistemas. Al respecto Michel Prieur ha manifestado lo siguiente:    

“La constitucionalización   ambiental es ahora un fenómeno universal.  Los primeros Estados que introdujeron en su Constitución el   derecho ambiental fueron Grecia (1975), Portugal (1976), España (1978) con   ocasión de la democratización después de la dictadura. Los últimos ejemplos de   constitucionalización ambiental son Marruecos, Bangladés y Jamaica en 2011 e   Islandia y Túnez en 2014. En la actualidad, el medio ambiente se encuentra   incluido en 177 constituciones (sobre un total de 193 Estados), y el   reconocimiento formal del derecho individual a un ambiente sano aparece en 98   constituciones.    

Pero la universalidad   encuentra una gran diversidad de contenido. Al nivel formal se pueden encontrar   tres modalidades. En primer lugar, la introducción en la Constitución de una   parte especial, como sucede en Francia con la Carta del Medio Ambiente,   compuesta por 10 artículos. En segundo lugar, la introducción del medio ambiente   dentro de casi todos los capítulos, como sucede en Colombia, con más veinte   artículos dedicados al ambiente. En tercer lugar, se observa un sistema mixto   como en el caso de Brasil, con un artículo principal (artículo 225) y 18   artículos dispersos”[43].    

En este orden de ideas, es claro   que la protección jurídica del medio ambiente es hoy una necesidad   universalmente reconocida, la cual busca dar una respuesta contundente a las   agresiones que sufren los ecosistemas de nuestro país. Más aún si se tiene en   cuenta que la protección de los recursos renovables asegura la supervivencia de   las generaciones presentes y futuras[44],   condiciona el ejercicio de ciertas facultades que se ven limitadas por los   derechos de quienes aún no han nacido, conforme a la función ecológica de la   propiedad y obliga a actuar de determinada manera, dado que la satisfacción de   las necesidades actuales requieren de planificación económica y de   responsabilidad[45].    

La protección al medio ambiente no debe   estructurarse bajo un entendimiento de los ecosistemas como medio para   garantizar a perpetuidad el desarrollo humano. Por el contrario, este mandato   imperativo nace del deber de respetar y garantizar los derechos de la naturaleza   como sujeto autónomo tal y como este tribunal lo manifestó en la sentencia C-449   de 2015 en los siguientes términos:    

A nivel latinoamericano también es   importante destacar los avances constitucionales de Ecuador y el Estado   Plurinacional de Bolivia, relacionados con la protección al medio ambiente.   Ambos países adoptaron en sus nuevas constitucionales cosmovisiones de los   pueblos ancestrales de los Andes sobre la vida, la conexión con la Madre Tierra   y el respeto con la naturaleza para garantizar el buen vivir. En Ecuador se   incorporó la concepción Sumak Kawsayo, buen vivir, (preámbulo, capítulo 2 y   título VI, Constitución Política de la República del Ecuador de 2008), mientras   que en Bolivia se incluyó la concepción del Suma Qamaya como uno de los   principios de la Constitución de 2009 (preámbulo y artículo 8º, Constitución   Política) [51].    

Tradicionalmente, se consideró que el hombre   era amo y señor de la naturaleza, de la cual se servía como de un objeto externo   inagotable y puesto a su entera disposición. Sin embargo, esa visión centrada en   el ser humano, sus necesidades y su libre arbitrio ha tenido que ceder ante la   convicción de que el abuso puede dar al traste con el entorno natural y, al   tiempo, con la propia humanidad, cuya definitiva desaparición, lejos de ser una   idea fantasiosa, se percibe como algo posible si no se reacciona oportunamente [52].    

Así las cosas, la preocupación por   salvaguardar los elementos y componentes de la naturaleza, fueran estos bosques,   atmósfera, ríos, montañas, ecosistemas, etc., no deben materializarse por el   papel que representan para la supervivencia del ser humano, sino principalmente   porque se trata de sujetos de derechos individualizables por ser seres vivos.   Solo a partir de una actitud de profundo respeto con la naturaleza y sus   integrantes es posible entrar a relacionarse con ellos en términos justos y   equitativos, abandonando todo concepto que se limite a lo utilitario o   eficientista[53].    

Es claro para esta Sala que el humano es un   ser más en el planeta y depende del mundo natural, debiendo asumir las   consecuencias de sus acciones. No se trata de un ejercicio ecológico a ultranza,   sino de atender la realidad sociopolítica en la propensión por una   transformación respetuosa con la naturaleza y sus componentes[54]. Hay que   aprender a tratar con ella de un modo respetuoso[55]. La relación   medio ambiente y ser humano acoge significación por el vínculo de   interdependencia que se predica de ellos.    

En este orden de ideas, es claro que la Constitución proporciona una combinación de deberes   contiguo al reconocimiento de derechos, los cuales deben propender por que en   los próximos años se logre una   transformación de las relaciones con la naturaleza.   Lo anterior puede lograrse si se replantea el entendimiento que tiene hombre de   los ecosistemas que lo rodean desde una mirada económica y jurídica[56]. Sobre esta   situación la Corte ha manifestado:    

“Desde el plano económico, el sistema   productivo ya no puede extraer recursos ni producir desechos ilimitadamente,   debiendo sujetarse al interés social, al ambiente y al patrimonio cultural de la   Nación; encuentra además, como límites el bien común y la dirección general a   cargo del Estado. En el plano jurídico el Derecho y el Estado no solamente deben   proteger la dignidad y la libertad del hombre frente a otros hombres, sino ante   la amenaza que representa la explotación y el agotamiento de los recursos   naturales; para lo cual deben elaborar nuevos valores, normas, técnicas   jurídicas y principios donde prime la tutela de valores colectivos frente a   valores individuales.”[57]    

En suma, el medio ambiente es un bien   jurídico constitucionalmente protegido autónomamente cuya preservación debe   procurarse no sólo a través de acciones aisladas del Estado, sino con la   concurrencia de todas las ramas del poder público, los distintos entes   territoriales, los colombianos, la industria y la sociedad.    

7.  Explotación sostenible de los   recursos naturales    

7.1 Dentro del marco constitucional, el   aprovechamiento de los recursos naturales, aunque es permitido, no puede dar   lugar a perjuicios en términos de salubridad individual o social y tampoco puede   acarrear un daño o deterioro que atente contra la diversidad e integridad del   ambiente[58].   Así lo consideró la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia T-411 de   1992, en la cual aseveró que “el desarrollo sin planificación y los avances   científicos fueron ampliando considerablemente el impacto industrial en el   entorno. El problema ecológico y todo lo que este implica es hoy en día  un   clamor universal, es un problema de supervivencia”.    

En este orden de ideas, es claro que   cualquier actividad que tenga el potencial de afectar los recursos naturales   debe adelantarse teniendo en cuenta el criterio de desarrollo sostenible,   entendido este como “el modelo de desarrollo que permite satisfacer las   necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las   generaciones futuras para satisfacer las suyas propias”[59].    

La doctrina señala que el concepto de “desarrollo   sostenible” fue acuñado oficialmente por primera vez en el Informe   Brundtland, también conocido como “Nuestro futuro común”, resultado de la   Comisión de las Naciones Unidas sobre ambiente y desarrollo de 1987.    

La Corte ha manifestado que la protección al   medio ambiente no solo está ligada al derecho a la vida de las generaciones   actuales, sino también de las ulteriores. Así lo consideró en la   sentencia T-411 de 1992, en los siguientes términos: “El patrimonio natural   de un país pertenece a las personas que en él viven, pero también a las   generaciones venideras, puesto que estamos en la obligación y el desafío de   entregar el legado que hemos recibido en condiciones óptimas a nuestros   descendientes”[60].    

Así las cosas, se entiende que los derechos   de las personas que nos van a suceder en esta tierra constituyen jurídicamente   un criterio límite al ejercicio de derechos actuales y ello se manifiesta   claramente en las formas de restricción del alcance del derecho de dominio   público y privado, de la libertad económica y en los mandatos de intervención   estatal a largo plazo y de planificación, a efecto de proteger los derechos de   las futuras generaciones[61].    

La noción de desarrollo sostenible implica   dos conceptos fundamentales: (i) necesidades esenciales de los pobres del   mundo, a quienes se les debería dar prioridad preponderante y (ii)   limitaciones impuestas por el Estado de la tecnología y la organización social   sobre la habilidad del medio para satisfacer las necesidades presentes y   futuras. Por esta razón, se debe comprender como propósito fundamental del   desarrollo sostenible, el mantener la productividad de los sistemas naturales y   el satisfacer las necesidades esenciales de la población, en especial de los   sectores menos favorecidos[62].    

El desarrollo sostenible irradia la   definición de políticas públicas y la actividad económica de los particulares,   donde el aprovechamiento de los recursos naturales no puede dar lugar a   perjuicios intolerables en términos de salubridad individual o social, ni   tampoco acarrear un daño o deterioro que atente contra la diversidad y la   integridad del ambiente[63].    

En este sentido, la Declaración de las   Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972, también conocida como la Declaración de Estocolmo, en   sus principios 2 y 5 abogan por el desarrollo sostenible de las actividades   humanas. Estos establecen que:    

“Principio 2 Los recursos   naturales de la Tierra, incluidos el aire, el agua, la tierra, la flora y la   fauna, y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales,   deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante   una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga    

 (…)    

Principio 5 Los recursos   no renovables de la Tierra deben emplearse de forma que se evite el peligro de   su futuro agotamiento y se asegure que toda la humanidad comparte los beneficios   de tal empleo”.    

En el contexto colombiano la figura de   desarrollo sostenible ha sido incorporada al ordenamiento a través de distintos   mecanismos. La Ley 165 de 1994, por la cual se   aprobó el Convenio sobre la Diversidad Biológica suscrito en Río de Janeiro en   1992, define en su artículo 2º que “utilización sostenible” es aquel   manejo de componentes de la diversidad biológica a un ritmo que no conlleve su   reducción a largo plazo, de manera que se mantenga la capacidad de la diversidad   biológica para satisfacer las necesidades de las generaciones presentes y   futuras[64].    

Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que   el propósito de conservación no solo atañe a la humanidad presente, sino también   está inspirado en las generaciones futuras, que no merecen recibir un mundo   deteriorado, necesitado de un esfuerzo de reconstrucción de dimensiones ahora   incalculables o privado para siempre de recursos y potencialidades que el hombre   actual haya desperdiciado hasta producir su agotamiento irreversible [65].    

Este clamor ha sido reconocido   por el documento “El Futuro que queremos”, de la Conferencia de Río+20 (junio   2012), el cual afirmó en su parágrafo 39: “Reconocemos que el planeta tierra   y sus ecosistemas son nuestro hogar y que “Madre Tierra” es una expresión común   en muchos países y regiones, y observamos que algunos países reconocen los   derechos de la naturaleza en el contexto de la promoción del desarrollo   sostenible. Estamos convencidos de que, para lograr un justo equilibrio entre   las necesidades económicas, sociales y ambientales de las generaciones presentes   y futuras, es necesario promover la armonía con la naturaleza”.    

Igualmente, el artículo 4º, literal   c), de la Ley 472 de 1998, señaló que es un derecho colectivo “la existencia del equilibrio ecológico y el manejo   y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su   desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”. Es tal la importancia del principio de   desarrollo sostenible que el Decreto Ley 3570 de 2011[66], señala como objetivos del Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible orientar y regular el ordenamiento ambiental   del territorio y definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la   recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y   aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables[67].    

Por su parte, la Ley 1523 de 2012[68], por la cual se adopta la política   nacional de gestión del riesgo de desastres, dispuso en su artículo 3° que “El desarrollo es sostenible cuando   satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de los   sistemas ambientales de satisfacer las necesidades futuras e implica tener en   cuenta la dimensión económica, social y ambiental del desarrollo. El riesgo de   desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio,   por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del   medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad   ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres”.    

Recientemente, la Ley 1753 de 2015[69], en su   artículo 170, destacó la necesidad de revisar los mecanismos e instrumentos de mercado   existentes que puedan tener efectos adversos sobre el medio ambiente. Esto con   el fin de proponer su desmonte gradual para avanzar hacia una Colombia que   fomente el crecimiento verde. La ley en comento manifiesta:    

“El Gobierno Nacional, a   través del Departamento Nacional de Planeación en coordinación con el Ministerio   de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y con participación de los ministerios,   formulará una política de crecimiento verde de largo plazo en la cual se definan   los objetivos y metas de crecimiento económico sostenible. Dentro de sus   estrategias se diseñará un programa de promoción de la investigación, desarrollo   tecnológico e innovación para el fortalecimiento de la competitividad nacional y   regional a partir de productos y actividades que contribuyan con el desarrollo   sostenible y que aporten al crecimiento verde. Asimismo, se revisarán los   mecanismos e instrumentos de mercado existentes que puedan tener efectos   adversos sobre el medio ambiente, con el fin de proponer su desmonte gradual y   nuevos mecanismos e instrumentos de mercado que fomenten el crecimiento verde”.    

El término anteriormente descrito,   estipulado en el nuevo Plan Nacional de Desarrollo, proviene de la reciente   adhesión de Colombia a la “Declaración sobre Crecimiento Verde”, instrumento que   busca “fortalecer los esfuerzos para trabajar en estrategias como parte de   sus respuestas a la crisis y más allá, reconociendo que lo verde y el   crecimiento pueden ir de la mano”. La referida herramienta de gestión   pública asevera que:    

“Crecimiento verde   significa fomentar el crecimiento y el desarrollo económicos y al mismo tiempo   asegurar que los bienes naturales continúen proporcionando los recursos y los   servicios ambientales de los cuales depende nuestro bienestar. Para lograrlo,   debe catalizar inversión e innovación que apuntalen el crecimiento sostenido y   abran paso a nuevas oportunidades económicas[70]”.    

Distintos países recientemente se han   adherido a los estándares de crecimiento verde ya que comprendieron que los   riesgos para el desarrollo van en aumento a medida que el crecimiento continúa   erosionando el capital natural. Si tal situación no se controla esto   significaría una mayor escasez de agua, un creciente estrangulamiento de los   recursos, una mayor contaminación, cambio climático y una pérdida irreversible   de la biodiversidad[71].   Sobre este aspecto la OCDE ha manifestado:    

“El crecimiento verde no   se concibió como un reemplazo del desarrollo sostenible, sino que debe   considerarse un complemento de éste. Su alcance es más estrecho e implica una   agenda operativa de política que puede ayudar a obtener un avance concreto y   mensurable en la interacción de la economía y el medio ambiente. Brinda una   fuerte concentración en el fomento de las condiciones necesarias para la   innovación, la inversión y la competencia que pueden hacer surgir nuevas fuentes   de crecimiento económico, consistentes con los ecosistemas adaptables[72]”.    

Ahora bien, el hecho de que recientemente el   Gobierno haya incluido en sus estándares el término “crecimiento verde”, no   quiere decir que la Corte acepte este complemento sin ningún tipo de reparos.   Así las cosas, este tribunal aclara que la expresión introducida por la Ley 1753   de 2015, solo es aceptable cuando el deber de canalización de inversión e   innovación en materia ambiental, es compatible con los estándares   constitucionales y las nuevas tendencias internacionales que reconocen una   importancia superior del derecho al ambiente[73].    

Así las cosas, y como recientemente lo   manifestó este Tribunal. “en la balanza desarrollo económico – preservación   del medio ambiente, ha ido restringiendo la amplitud y flexibilidad con que se   miraba el concepto bienestar económico, para adentrarse paulatinamente por una   mayor propensión de la protección del medio ambiente, atendiendo el impacto   ambiental que generan ciertas actividades sobre el entorno ecológico y sus   componentes, además del desconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la   Nación. Ello se ha reflejado en la imposición de una serie de limitaciones y   condicionamientos al ejercicio de la libertad de la actividad económica, que   buscan hacer compatibles de una manera más justa el desarrollo económico con la   necesidad e interés superior de mantener y preservar un ambiente sano”[74]    

En este orden de ideas, el desarrollo   sostenible y los nuevos modelos de protección ambiental que han surgido en la   última década buscan mejorar las condiciones económicas, sociales y mantener los   recursos naturales y la diversidad. De ahí que: (i) la sostenibilidad   ecológica exige que el desarrollo sea compatible con el mantenimiento de la   diversidad biológica y los recursos biológicos, (ii)  la sostenibilidad social pretende que el desarrollo eleve el control que la   gente tiene sobre sus vidas y se mantenga la identidad de la comunidad, (iii)  la sostenibilidad cultural exige que el desarrollo sea compatible con la cultura   y los valores de los pueblos afectados, y (iv) la sostenibilidad   económica pretende que el desarrollo sea económicamente eficiente y sea   equitativo dentro y entre generaciones.   [75]    

En esta línea de pensamiento, los Estados   partícipes de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo   Sostenible de Río + 20, del 22 de junio de 2012, reconocieron “…que es   necesario incorporar aún más el desarrollo sostenible en todos los niveles,   integrando sus aspectos económicos, sociales y ambientales y reconociendo los   vínculos que existen entre ellos, con el fin de lograr el desarrollo sostenible   en todas sus dimensiones, (…) el desarrollo sostenible exige medidas concretas y   urgentes [y] sólo se puede lograr forjando una amplia alianza de las personas,   los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado, trabajando juntos para   lograr el futuro que queremos para las generaciones presentes y futuras”.    

De lo anteriormente expuesto se puede afirmar que, en   torno al concepto de desarrollo sostenible se desprenden al menos cuatro   elementos recurrentes: el primero es la necesidad de preservar los recursos   naturales para el beneficio de las generaciones futuras (equidad inter   generacional); el segundo es la idea de explotar los recursos de una manera   sostenible, prudente y racional; el tercero es el uso equitativo de los recursos   naturales; y el cuarto la necesidad de que las consideraciones medioambientales   estén integradas en los planes de desarrollo.[76]    

7.2 Ahora   bien, el concepto desarrollo sostenible igualmente está relacionado con el deber   de prevenir y restaurar los ecosistemas deteriorados o afectados por las   actividades humanas. Al respecto este tribunal ha manifestado que “la Constitución Política establece que es obligación   del Estado no solo conservar y proteger los recursos naturales, sino también   prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones   legales y exigir la reparación de los daños causados[77]”.    

Colombia aprobó la Convención Marco de las Naciones Unidas   sobre el Cambio Climático (1992), donde los Estados partes  expresan su preocupación por cuanto las   actividades humanas han ido aumentando sustancialmente las concentraciones de   gases y porque ese aumento intensifica el efecto invernadero natural, lo cual   dará como resultado un calentamiento adicional de la superficie y la atmósfera   de la tierra, que puede afectar adversamente a los ecosistemas naturales y a la   humanidad entera. Por ello, los Estados se comprometieron a tomar medidas de   mitigación del cambio climático, limitando sus emisiones antropógenas de gases   de efecto invernadero.    

En lo que respecta a la protección del   recurso hídrico, la Sentencia C-094 de 2015 reseñó a la Conferencia de Dublín en   1992, la cual recomendó a los Estados adoptar medidas para cumplir el principio   según el cual “el agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener   la vida, el desarrollo y el medio ambiente”. Esta decisión agregó que los Estados han reconocido   la relevancia de proteger los recursos naturales de la tierra, incluida el agua,   mediante la planificación sistemática orientada a satisfacer las necesidades   esenciales, y a promover una distribución eficiente y equitativa de los recursos   hídricos, la garantía de los ecosistemas y el ciclo hidrológico. Destaca la   necesidad de identificar y corregir las principales causas de desperdicio en la   utilización del agua, y formular y mantener una política en relación con el uso,   la ordenación y su conservación[81].    

En igual medida la Sentencia C-449 de 2015   ha expresado respecto al principio de prevención que “se ha producido, en   nuestros días, una toma de consciencia de que no basta con reparar (modelo   curativo) sino que se impone prevenir (modelo preventivo), y ello convierte al   principio de prevención en uno de los grandes principios estructurales de este   sector del derecho internacional público. La finalidad o el objeto último del   principio de prevención es, por tanto, evitar que el daño pueda llegar a   producirse, para lo cual se deben adoptar medidas preventivas”[82].    

La doctrina evidencia que es importante en   materia ambiental buscar modelos o políticas que hagan posible que las   descargas a la naturaleza, no se efectúen en forma desmedida ni abusiva, sino de   manera racional, ya que reciclar las emisiones o desechos y reincorporarlos a su   ciclo, garantiza que cualquier actividad humana se inscriba dentro de unos   límites (diríamos precisos y estrictos) que fijan las concentraciones, las   cantidades o los niveles bajo los cuales se impactará la naturaleza[83].  La sentencia T-080 de 2015   señaló que el primer objetivo de la política pública ambiental es el de prevenir   “todo tipo de degradación del entorno natural”. No obstante, agregó que no   se puede desconocer que “por las dinámicas propias de la actividad humana se   producen acciones contaminantes, sean de forma voluntaria o involuntaria”, a   las cuales es preciso responder de forma integral. Producido un daño, el   plan de reparación debe vincularse con una “finalidad preventiva, buscando   reorientar la conducta del infractor para que jamás vuelva a incurrirse en ella   (…) El efecto disuasivo de la sanción o de la medida de protección ordenada, así   como la restauración ´in natura´ del ecosistema afectado contribuyen al   propósito final de preservar el medio ambiente y sus recursos[84].    

Así las cosas, el deber de prevenir y restaurar los   ecosistemas intervenidos por el hombre, trae consigo la obligación de   identificar cuáles son los lugares más estratégicos por sus características   ecológicas y naturales, para así propender por su correcto tratamiento hasta   llegar o aproximarse a un punto de impacto ambiental cero, tal y como la Corte   lo manifestó en los siguientes términos:    

“No es cierto que los límites   tolerados no produzcan efectos nocivos para con la naturaleza y el entorno   ecológico. Ha de notarse que el concepto de contaminación ambiental no parte de   que se lesione o dañe el medio ambiente, sino que tenga la potencialidad de   interferir en los recursos naturales o el bienestar de los seres humanos. Es   indispensable que la humanidad avance en la implantación de nuevos objetivos que   impliquen el establecimiento de  regulaciones y políticas públicas serias,   oportunas y rigurosas que hagan posible respecto de cualquier actividad humana,   aproximarnos al concepto de impacto ambiental cero[85]”.    

De esta manera, es claro que el concepto de desarrollo sostenible en el   mundo contemporáneo sigue siendo objeto de un redimensionamiento, que atiende   principalmente al alto costo que ha tenido que soportar la naturaleza y su   entorno, y con ello también la población mundial, producto del desenfrenado e   irreversible quebranto ocasionado al medio ambiente, con las secuelas negativas   que apareja para la vida natural y social, razón por la cual cada vez más se ven   tendencias que propenden por prevenir y restaurar los ecosistemas   deteriorados o afectados por las actividades humanas con la prohibición de ejecutar cualquier tipo de   actividad humana de mediano y alto impacto ambiental.    

8 Evolución del derecho al desarrollo y   modelos alternativos del mismo.    

8.1. Conforme lo estableció la “Declaración sobre el derecho al   desarrollo” proferida por la Asamblea General de la ONU (Resolución   41/128, del 4 de diciembre de 1986), el desarrollo es un proceso global económico, social,   cultural y político, que tiende al mejoramiento constante del bienestar de toda   la población y de todos los individuos. Con este objeto el artículo octavo de la   citada disposición precisó que: “Los Estados deben adoptar, en el plano nacional, todas   las medidas necesarias para la realización del derecho al desarrollo y   garantizarán, entre otras cosas, la igualdad de oportunidades para todos en   cuanto al acceso a los recursos básicos, la educación, los servicios de salud,   los alimentos, la vivienda, el empleo, y la justa distribución de los ingresos.   Deben adoptarse medidas eficaces para lograr que la mujer participe activamente   en el proceso de desarrollo. Deben hacerse reformas económicas y sociales   adecuadas con objeto de erradicar todas las injusticias sociales”.    

El objetivo básico del derecho   al desarrollo es crear un ambiente propicio para que los seres humanos disfruten   de una vida prolongada, saludable y creativa, es decir, para la materialización   de esta garantía se necesita atender las necesidades básicas de las personas   como la salud, la vivienda y, en sí, la protección a los derechos humanos. En   otras palabras, el desarrollo se garantiza permitiendo el acceso a los recursos   y servicios básicos tratando de proveer una distribución justa y equitativa de   los mismos.[86]    

Conforme lo ha precisado un   sector de la doctrina, el concepto desarrollo puede ser entendido desde diversas   perspectivas, todas ellas ligadas a la trasformación de las condiciones de vida   de los habitantes. En este sentido Antonio y María Wolkmer precisaron:    

“El concepto de “desarrollo”   se ha prestado a diferentes interpretaciones que pueden expresar crecimiento   económico, proceso histórico o dinámica de modernización. Así, el desarrollo   económico y social está identificado con cambios en la estructura tradicional,   de sociedades caracterizadas como atrasadas en la importación de nuevas   tecnologías y en la promoción racionalista de procesos identificados con el   trabajo de base industrial[87]”    

En igual   medida, la jurisprudencia constitucional en la sentencia T-008 de 1992 respecto   al derecho al desarrollo, precisó varias de sus características tales como:   (i)  su clasificación histórica como derecho de tercera generación, (ii) su   carácter solidario, (iii) su origen predominantemente internacional y   (iv)  su titularidad, la cual recae en la humanidad considerada globalmente. En ese   sentido la citada providencia afirmó lo siguiente:    

“Derechos de   la Tercera Generación. La componen los derechos a la paz, al entorno, al   patrimonio común de la humanidad y el derecho al desarrollo económico y   social. Se diferencian estos derechos de los de la primera y segunda   generación en cuanto persiguen garantías para la humanidad considerada   globalmente. No se trata en ellos del individuo como tal ni en cuanto   ser social, sino de la promoción de la dignidad de la especie humana en su   conjunto, por lo  cual reciben igualmente el nombre de derechos   “Solidarios”. Su carácter solidario presupone para el logro de su   eficacia la acción concertada de todos los “actores del juego social”: El   Estado, los individuos y otros entes públicos y privados.   Estos derechos han sido consagrados por el Derecho Internacional Público de   manera sistemática en varios Tratados, Convenios y Conferencias a partir de la   década de los setenta del presente siglo y por las constituciones políticas más   recientes”. (Negrilla y subraya fuera de texto)    

Como se manifestó anteriormente,   el derecho al desarrollo depende de distintas variables las cuales permiten que   en un contexto determinado un país garantice el mejoramiento del   bienestar de toda su población. Ahora bien, sin el objeto de ser simplistas o de   reducir la naturaleza de este derecho a su mínima expresión, es claro, que en   gran medida la oportunidad de contar con importantes recursos económicos permite   a los Estados avanzar en la consolidación de esta garantía internacional.    

Por lo menos desde el punto   teórico, es claro que entre más ingresos y recursos lleguen a las arcas de un   país, este podrá en mayor medida garantizar el acceso a los recursos   básicos, la educación, los servicios de salud, los alimentos, la vivienda, el   empleo y la infraestructura, lo cual impactaría positivamente en la   materialización del derecho al desarrollo. En este sentido vale la pena resaltar   lo manifestado por el informe anual del año 2002 proferido por el Banco Mundial   el cual afirmó:    

“Entre las condiciones   esenciales para fomentar positivamente el desarrollo figuran los programas de   educación y de salud que contribuyen a crear capacidad humana; un sistema eficaz   para el suministro de infraestructura; una función de gobierno eficaz y honesta;   unos regímenes jurídicos y judiciales eficaces, y unos sistemas financieros bien   organizados y bien supervisados”.    

8.2. Ahora bien, aunque no se   pone en tela de juicio la necesidad de los Estados de conseguir recursos para   invertirlos y redistribuirlos en la adecuación de bienes y servicios,   recientemente han surgido voces que han cuestionado la forma y los métodos que   están siendo utilizados para generar dicha riqueza, en especial por sus altos   costos sociales y medioambientales. En este sentido la doctrina especializada ha   manifestado lo siguiente:    

“El proceso de desarrollo económico desordenado o   incontrolable aporta su gigante cuota a la disminución de la biodiversidad en la   medida en que propicia abusivas extracciones de recursos, intercambios de   especies motivados por desproporcionados afanes de lucro, destrucción de   hábitats a causa de la explotación adelantada a toda costa, emisión de   contaminantes, extracción de maderas u obtención de combustibles sin medir   consecuencias.”  [88].    

En igual línea de pensamiento el Secretario   General de la OCDE ha asegurado que: “Debemos encontrar nuevas maneras de   producir y consumir. Además, incluso redefinir lo que queremos decir con el   término progreso y cómo lo medimos (…) volver a hacer las cosas como hasta   ahora, no es aconsejable y finalmente insostenible, ya que implicaría riesgos   que podrían imponer costes humanos y restricciones sobre el crecimiento y el   desarrollo económicos. Podría dar como resultado una mayor escasez de agua,   agotamiento de recursos, contaminación del aire y del agua, cambio climático y   una pérdida de biodiversidad que podría ser irreversible[89]”.    

Por su   parte, la Directora General del Instituto Humboldt, respecto a los riesgos del   desarrollo en nuestro país y a las graves consecuencias ecológicas que pueden   derivarse de continuar replicando irreflexivamente modelos económicos   extractivas afirmó lo siguiente:    

“En medio   de la transición Niño-Niña, que acecha, sin evidencia de ser aún síntoma de   cambio climático, se impone la obligación de superar el modelo 70 del   crecimiento como panacea y asumir los costos reales de la economía verde: porque   si hay que desarrollar agroindustria, autopistas, represas o ciudades, que   requieren minería a gran escala, hay que invertir proporcionalmente en   infraestructura ecológica por fuera de las áreas protegidas, la mejor fuente de   adaptación climática y ambiental. No hay cómo dejarla para después, cuando   superemos la crisis fiscal, ni hacerla depender de una renta petrolera que va   hacia la explotación de no convencionales, pues en esa senda no hay un después[90].    

Bajo el contexto anteriormente descrito resalta por su   importancia un reciente informe del Banco Mundial, el cual advierte que nuestra   economía es vulnerable a los riesgos asociados, paradójicamente, con nuestra   riqueza natural. Sobre el particular el referido texto manifestó que: “Los   países bien dotados de recursos a menudo no desarrollan economías altamente   diversificadas y están en riesgo de desarrollar instituciones débiles, un   fenómeno conocido como la maldición de los recursos, que termina por generar   costos mayores en términos globales a las utilidades que se derivan de la   explotación de las materias primas”[91]    

La maldición de los recursos según lo ha precisado la doctrina   especializada, suele además ensañarse con las comunidades más vulnerables, las   cuales en el común de los casos no cuentan con los conocimientos y recursos   jurídicos y financieros para poder defender sus derechos. En este sentido la   doctrina especializada ha precisado que “los proyectos de desarrollo no   victimizan a los sectores privilegiados de la sociedad sino que concentran sus   efectos en los más vulnerables que no acceden a los mecanismos políticos de   representación en el sistema democrático o carecen de recursos económicos para   la representación judicial que les permitiera ejercer resistencia institucional”[92]    

Por su parte la Alta Comisionada   para los Derechos Humanos, en igual medida ha precisado que el desarrollo no   puede ser una noción que justifique la vulneración de los derechos humanos.   Sobre el particular manifestó “El derecho al desarrollo solo puede hacerse   realidad cuando existe, a nivel nacional e internacional, un sólido marco de   rendición de cuentas al respecto que respete la justicia social y los derechos   humanos[93].”.     

Así las cosas, las normas que   establecen la prioridad del interés general no pueden ser interpretadas de tal   manera que se justifique la violación de los derechos fundamentales de unos   pocos en beneficio del interés de todos. Aquí, en esta imposibilidad, radica   justamente uno de los grandes avances de la democracia y de la filosofía   política occidental en contra del absolutismo y del utilitarismo. La persona es   un fin en sí mismo; el progreso social no puede construirse sobre la base del   perjuicio individual así se trate de una minoría o incluso de una persona. La   protección de los derechos fundamentales no está sometida al vaivén del interés   general; ella es una norma que encierra un valor absoluto, que no puede ser   negociado o subestimado[94].    

En igual línea de pensamiento   recientemente este Tribunal en la sentencia T-197 de 2016 hizo suyos los reparos   presentados por varios pueblos en el foro de las Naciones Unidas para las   Cuestiones Indígenas respecto del concepto desarrollo,  sobre esta   problemática la referida providencia destacó que:    

“La búsqueda de crecimiento   económico a toda costa no sólo es destructiva para los pueblos indígenas sino   también para el resto de la humanidad y para el planeta. El foco en el producto   interno bruto como medida principal de progreso ha distorsionado el verdadero   significado del progreso y el bienestar. En este sentido, el daño a los   ecosistemas, la pérdida irreversible en diversidad biológica y la erosión de la   diversidad cultural y lingüística y de los conocimientos indígenas tradicionales   no se tienen en cuenta en el balance general. Rara vez se utilizan esos   indicadores ecológicos, culturales, sociales y espirituales que proporcionan   medidas más completas de las situaciones nacionales y mundiales”[95].    

En este sentido, la Corte   Constitucional también ha reconocido aproximaciones alternas y críticas al   mismo, más acordes con la realidad y particularidades de nuestro país. Sobre el   particular la sentencia C-123 de 2014[96],   develó las implicaciones de los grandes proyectos mineros y sus impactos sobre   las comunidades en donde se desarrollan en los siguientes términos:    

“La llegada de población   migrante altera las costumbres de los pobladores locales, incluyendo, deserción   escolar en jóvenes que ven la minería y los recursos que ésta provee como única   salida a la pobreza. Igualmente, el aumento de la drogadicción, la prostitución,   la violencia sexual, las enfermedades de transmisión sexual y el madresolterismo   no deseado han coincidido con la llegada de los mineros a un municipio o   distrito que no se encuentre preparado para recibirlos”.    

Recientemente la   jurisprudencia ha cuestionado el tradicional optimismo que irreflexivamente se   confía en los macroproyectos económicos, señalando que adicional al impacto   ambiental, tales iniciativas pueden llegar a ocasionar determinadas dinámicas   sociales de empobrecimiento y pauperización del entorno social más cercano. Esto   debido a aspectos –o como los llaman los economistas, externalidades- que no   suelen ser incluidos en el impacto general del desarrollo, el cual se restringe   al crecimiento abstracto de la economía y del producto[97].    

En este punto, es importante   destacar el análisis efectuado en la sentencia T-080 de 2015, en el cual esta   Corporación afirmó lo siguiente:    

“La cada vez más creciente   reacción del “Sur global” por superar la forma acrítica, vertical y   hegemonizante en que se ha asumido el desarrollo, ha derivado en proyectos   alternativos de convivencia y buen vivir, más allá de los parámetros dispuestos   por la lógica del mercado. Es una apuesta que exalta las “ideas de reciprocidad,   solidaridad y complementariedad vigentes tanto en las relaciones entre los seres   humanos como en las relaciones entre los humanos y la naturaleza”[98].    

Una postura del   post-desarrollo propone la creación de un espacio/tiempo colectivo en el cual:    

(i) “El «desarrollo» cese de ser el principio central   que organiza la vida económica y social; (ii) Se cuestione efectivamente la   pre-eminencia del concepto de crecimiento económico y este como meta; (iii) Se   deconstruye la matriz cultural de donde proviene el desarrollo y su historicidad   (visión dominante europea de la modernidad); (iv) Se desarticula paulatinamente   en la práctica el modelo de desarrollo basado en la premisa de la modernización,   la explotación de la naturaleza como ser no vivo, los mercados, la exportación,   y la acción individual; (v) Se reconozca una multiplicidad de definiciones e   intereses alrededor de las formas de sustento, las relaciones sociales, y las   prácticas económicas; (vi) Se diseñen políticas desde la relacionalidad entre   grupos humanos y entre estos y la naturaleza; es decir se procede desde un   principio de cosmovisiones relacionales (como las que subyacen las cosmovisiones   y prácticas de muchos grupos indígenas, negros, y campesinos, y de las formas   comunales de algunos grupos urbanos, así como la ecología), en vez de la   cosmovisión dualista que separa seres vivientes de no vivientes, humano de lo no   humano, individuo y comunidad; (vii) Se establezca un diálogo intercultural   alrededor de las condiciones que podrían devenir en un pluriverso de   configuraciones socio-naturales, es decir, una multiplicidad de propuestas y   visiones (ej., liberales y comunales, capitalistas y no capitalistas, etc.);   (viii) Se propenda por formas de integración regional autónoma basadas en   criterios ecológicos (por ejemplo el biorregionalismo), de desarrollo   autocentrado (no dictado por los requerimientos de la economía mundial), a   niveles sub-nacionales, nacionales, regionales y globales”[99].    

De esta forma, el   post-desarrollo, antes que una iniciativa con vocación universal y de objetivos   concretos verificables, es la deconstrucción de un lenguaje que impuso como   valores absolutos el crecimiento económico a toda sociedad que aspirara a ser   civilizada la autonomía del individuo y el crecimiento económico infinito”.    

Tenido en cuenta lo anterior, es clara la   necesidad de repensar creativamente un nuevo modelo de desarrollo que tenga como   centro el respeto de la dignidad de la persona humana y sus derechos   fundamentales; que responda a las necesidades actuales pero que garantice su   sostenibilidad para las generaciones futuras; no es aceptable un modelo de   riqueza para hoy y pobreza para mañana. Un modelo con criterios morales y   éticos, que haga de Colombia un Estado social de derecho, que responda a las   necesidades de toda la población[100].    

Conforme a lo expuesto es claro   que el Estado   colombiano no puede dar una prevalencia automática y abstracta al interés   general y la visión mayoritaria del desarrollo o progreso cuando este afecta los   derechos fundamentales de las personas. Adicionalmente, dado el carácter   democrático y participativo plural de dicho Estado, consagrado principalmente en   los artículos 1º y 9º de la Carta, el desarrollo no es el único modelo protegido   constitucionalmente, sino que lo son incluso aquellos proyectos alternativos de   convivencia y buen vivir, más allá de los parámetros dispuestos por la lógica   del mercado[101].    

9. Política minera nacional.    

Conforme lo manifestó el Ministerio de Minas y Energía,   recientemente dicha cartera profirió la Resolución número 40391 del 20 de abril   de 2016, “Por la cual se adopta la política minera nacional”. Este   documento unificó la visión institucional respecto a la actual situación minera   del país y a los retos a superar en las próximas décadas de cara a convertir a   Colombia en una potencia en la extracción de minerales. Debido a la importancia   de la citada norma para el asunto sub examine, la Corte expondrá in   extenso los fundamentos de esta.    

La Resolución número 40391 del 20 de abril de 2016 a   grandes rasgos explica: (i) los retos de la actividad minera a nivel   global y nacional, (ii) la visión  institucional para llevar a   Colombia por la senda minera y (iii) los beneficios   económicos y sociales de dicha actividad.    

9.1. Retos de la actividad   minera a nivel global y nacional    

El documento reconoce que las   exportaciones del sector minero han disminuido debido a problemas económicos   globales ligados a la desaceleración de las principales economías mundiales y a   la especulación bursátil. Sobre el particular precisó:    

“La caída de la actividad   minera ha estado marcada por la dinámica internacional relacionada con la   disminución de los precios internacionales del carbón y la más reciente caída de   los precios de otras materias primas como el oro y el níquel. Lo anterior, como   consecuencia en la disminución de la demanda externa debido al desaceleramiento   de las economías de Estados Unidos, la Unión Europea y China. Paralelamente,   durante estos años las autoridades estadounidenses detuvieron el programa de   compras de activos y mantuvieron las tasas de interés, lo que le restó demanda   al mercado de oro; de la misma forma, la especulación bursátil contribuyó a que   los propietarios de oro decidieran salir de estos activos con el fin de buscar   instrumentos  más rentables en el corto plazo (…)    

En el sector minero, la   inversión extranjera para el periodo comprendido entre  2010 y 2014 se he   mantenido, en promedio, en el orden de los USD$2.272 millones por año. No   obstante, en 2015 la inversión fue de USD$533 millones. Esto fue debido,   principalmente, a la caída en los precios internacionales y a que los grandes   proyectos de carbón finalizaron sus inversiones en la expansión de las   producciones y en la modernización de su infraestructura portuaria y logística.   Los altos niveles de inversión del período 2011-2013 responden, en parte, a una   política de Estado que en dos décadas pasó de ser una economía cerrada a una   política de atracción de inversiones en todos los niveles de la economía[102]”.    

De la misma manera, la Resolución número 40391 de 2016, precisó que   ante este escenario internacional la actividad minera debe evolucionar para ser   aún más competitiva en atraer inversión extranjera. Por ello identificó los   principales retos a nivel interno que deben ser abordados por las autoridades   para garantizar que aún bajo las particularidades actuales, la minería en   Colombia pueda ser un actor competitivo a nivel internacional. Entre los retos a   superar la Política Minera Nacional identificó los siguientes:     

(i) “En la actualidad no existe una visión   compartida de mediano y de largo plazo entre el sector minero y otros sectores   relacionados con el uso del suelo    

(ii) Existe una mala reputación, o aversión,   frente a la actividad minera, así como niveles importantes de conflictividad y   resistencia a los proyectos en muchas regiones donde se desarrolla la minería,   debido a la escasa implementación de procesos de difusión y socialización   efectivos sobre los impactos positivos y negativos que genera esta actividad.    

(iii) Actualmente, hay desinformación en las   comunidades cuando se expone la idea errónea de que la minería en general es   nociva para el ambiente, la economía y la sociedad, lo cual dificulta la   implementación y puesta en marcha de los proyectos mineros. Aunque mucho de lo   anterior es producto de una creciente campaña de protección a ultranza del medio   ambiente, entre otras razones, debe ser claro que errores que algunos empresas   mineras cometieron en el pasado han sido fuente de descontento local”.    

Teniendo en cuenta lo anterior la Resolución adoptó los   pilares y las líneas estratégicas que debe acoger la industria de cara a las   realidades internacionales.    

9.2. Visión  institucional de una   Colombia minera    

La Política Minera Nacional   reconoció la necesidad de contar con mecanismos de participación y dialogo entre   la Nación y los demás entes territoriales, siempre partiendo de reconocer que la   actividad minera: 1) genera desarrollo y 2) debe ejecutarse en los   territorios bajo los lineamientos nacionales pero garantizando la   planeación y el ordenamiento territorial. En este sentido la Resolución número 40391 de 2016 precisó:    

(i) “Teniendo en cuenta que la minería es   fundamental para el desarrollo no solo del país sino de las regiones, debe   existir consenso en que la minería se debe desarrollar, siempre y cuando se haga   bajo los mejores estándares    

(ii) Se debe fortalecer las intervenciones de   las entidades del Gobierno en los territorios, como lo estableció la Sentencia   C-123 de 2014 y la C-035 de 2016, lo cual refleja una fuerte presencia del   Estado y de la institucionalidad en las regiones (…) lo que contribuirá a un   ordenamiento minero compatible y alineado con la planeación y el ordenamiento   territorial de las áreas en las que se desarrolla la actividad, atendiendo así   los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad    

(iii) Conociendo la importancia del ordenamiento   territorial en el desarrollo de las actividades productivas, se hace necesario   contar con un ordenamiento del sector minero planeado y concertado con las   autoridades territoriales, con el fin de que los nuevos proyectos se desarrollen   de manera armónica con los demás sectores y generen desarrollo en sus   poblaciones de impacto”.    

En igual línea de pensamiento,   el citado documento aseveró que aunque recientemente nuestro país ha aceptado el   modelo de “Crecimiento Verde” sugerido por la OCDE, la adhesión a dicho   estándar no excluye la posibilidad de continuar con la actividad minera en el   país, ya que la explotación de los recursos no renovables y la protección del   medio ambiente pueden coexistir en el modelo económico Colombiano. Sobre el   particular expuso: “De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018,   el crecimiento verde constituye una de las estrategias transversales para el   desarrollo del país. En ese sentido, la investigación, el desarrollo tecnológico   y la innovación y las medidas de adaptación y mitigación al cambio climático   deben contribuir al desarrollo del sector de manera armónica con otras   actividades y a su desarrollo sostenible y competitivo, es decir, bajo el   entendido que tener un crecimiento verde no implica la imposibilidad de hacer   minería”.    

Así las cosas, la actual política minera reconoce que:  (i) se debe escuchar a las autoridades municipales y departamentales a la   hora de ejecutar proyectos mineros, (ii) sin embargo a pesar de que   surjan oposiciones, la minería se debe desarrollar y (iii) la gran   minería y el desarrollo sostenible no son conceptos que se contraponen.    

9.3. Beneficios económicos y   sociales de la minería[103]    

El documento mediante el cual se   establece la Política Minera Nacional asevera que la actividad minera genera   importantes recursos económicos, que han permitido financiar diversos programas   sociales. En este sentido precisó:    

(i) El sector minero colombiano ha representado   en promedio el 2.2 % del PIB entre 2010 y 2015 y ha aportado el 19.6 % de las   exportaciones y 16 % de inversión extranjera directa en el mismo periodo. Solo   con los recursos obtenidos por regalías entre 2010-2015, que ascienden a $9.7   billones, se pueden financiar dos años completos del programa social Familias en   Acción.    

(ii) La creciente participación de la minería en   lo economía regional ha sido fundamental, toda vez que el sector es una fuente   de ingresos importante o nivel local. Los departamentos de Guajira, Cesar y   Córdoba, por ejemplo, se destacan por la alta representatividad del sector   minero en sus economías.    

(iii) El sector minero aporta de manera   importante a la economía colombiana. En primer lugar, en lo relacionado con   Producto Interno Bruto (PIB), el sector minero representa un aporte promedio de   2.2 % del PIB colombiano. Pasando de generar $9.5 billones en 2010 a $10.6   billones en 2015. En ese mismo periodo de tiempo, la participación del carbón en   el PIB minero fue de aproximadamente 65.9 %, mientras que los metales   metalíferos y minerales no metálicos participaron con el 18.9 % y el 15 %,   respectivamente.    

(iv) De la misma manera, el sector minero   colombiano tiene un peso importante en las exportaciones nacionales. Para el   2015, las exportaciones mineras alcanzaron un valor de USD$6.408 millones FOB   (Free on Board), lo que representó un aporte del 17 % a las exportaciones del   país. En cuanto a las exportaciones de los principales minerales, el carbón es   el principal mineral de exportación colombiana, con una participación cercana al   71 % de las exportaciones mineras totales.    

En igual línea de pensamiento, la Resolución número 40391 de 2016 precisó que la actividad minera tambien   tiene impactos positivos sobre diversas comunidades, pueblos indígenas,   población negras o afrocolombianas, raizales y gitanas, asentadas en el área de   influencia de los proyectos mineros, tanto existentes como potenciales. En este   sentido precisó:    

(i) “En cuanto a sus aportes en empleo,   aunque por su complejidad es considerada intensiva en el uso de bienes de   capital, la actividad minera colombiana demanda tanto de mano de obra calificada   como no calificada de manera importante. Según el Done, el sector de minas y   canteras genera alrededor de 215.000 empleos anuales, que incluyen tanto al   sector minero como al de hidrocarburos; se estima que los proyectos mineros de   carbón son los que más generan empleos formales en el sector.    

(ii) Es necesario consolidar lo actividad   minera corno un sector aliado del desarrollo, generar valor social agregado en   los territorios generando empleo, produciendo encadenamientos y haciendo que los   proyectos financiados con regalías o por las empresas se ejecuten debidamente y   estén al servicio de la comunidad”.    

Ahora bien, la postura   institucional según la cual la actividad minera genera importantes beneficios a   las comunidades también ha sido respaldada por un sector de la doctrina el cual   considera que al menos desde el punto de vista teórico, la mayor adquisición de   ingresos por parte de la extracción de recursos no renovables le permite al   Estado fomentar el desarrollo   económico y mejorar las condiciones de vida de la población. En este sentido se   ha afirmado lo siguiente:    

“En la mayoría de los casos no es fácil   enfrentarse al dilema de cómo asegurar la sostenibilidad de los recursos   naturales al tiempo que se genera desarrollo y crecimiento económico, pues no   siempre es una cuestión de mera escogencia, entre lo uno y lo otro. De hecho,   para varios expertos el principal enemigo de la conservación y del sostenimiento   de los recursos naturales es precisamente la pobreza (…) para el caso   colombiano, es indudable que la minería ha crecido enormemente en los últimos   años. Ese comportamiento se puede evidenciar en el incremento de los ingresos   que ha recibido el estado por concepto de regalías provenientes de la extracción   minera. Esta situación ha permitido que el estado tenga acceso a una gran bolsa   de recursos disponibles para ser invertidos en el territorio nacional para, en   teoría, fomentar el desarrollo económico y mejorar las condiciones de vida de la   población”[104].    

En igual medida  Fedesarrollo en una   investigación titulada “La minería en Colombia: impacto socioeconómico y   fiscal”, identificó que “El sector de la minería juega un papel   significativo por sus aportes a los ingresos corrientes de la Nación y de   algunas regiones del país. Específicamente, la minería contribuye a las finanzas   públicas con impuestos de renta, patrimonio e IVA, como el resto de las   actividades productivas, así como con un aporte específico del sector   constituido por las regalías (…) la creciente participación de la   minería en la economía de algunos Departamentos constituye un punto central en   el análisis del desarrollo económico regional, en la medida en que el sector   tiene gran importancia como fuente generadora de ingresos por concepto de   exportaciones y tributación”[105].    

“La minería ha tenido un auge notable en los   últimos años. Al notable incremento de los precios de varios de sus productos en   los mercados mundiales se agrega el dinamismo que han tenido los flujos de   inversión de las grandes empresas mineras internacionales. América Latina no ha   sido ajena a ese fenómeno y hoy muchos países de la región se benefician de un   notable aumento de los flujos de inversión extranjera y un auge significativo de   exportaciones de la minería. Este inusitado dinamismo se ha dado en momentos en   que ha surgido un nuevo paradigma, basado en la revisión de la experiencia de   varios países, que afirma que la minería puede ser motor de desarrollo (…) la   minería ha tenido un impacto económico significativo en los últimos años.   Después de haber tenido un desempeño modesto en los años noventa, desde   comienzos de esta década la minería colombiana registró un dinamismo importante.   Este hecho se manifiesta en que el sector ha tenido tasas de crecimiento   superiores a las presentadas por otros segmentos productivos como manufacturas,   energía, servicios personales, agropecuario, silvicultura y pesca”  [106].    

Conforme a lo expuesto, es claro que tanto   para el Gobierno nacional como para un importante sector de la doctrina la   actividad minera es un cardinal motor de desarrollo para el país.    

10. Impactos de la actividad minera en aspectos   inherentes a las competencias constitucionales de los municipios.    

Teniendo en cuenta que uno de los argumentos a la hora   de resolver el asunto sub examine, consiste en determinar si la actividad   minera genera impactos sobre la planeación del uso del suelo y los recursos   naturales, esta Sala tomara in extenso las conclusiones proferidas sobre   el particular en la sentencia C-123 de 2014 en la cual se afirmó lo siguiente:    

(i)”La actividad minera implica aumento en la   demanda de servicios; obliga a tomar medidas que afronten los problemas   derivados del aumento de la población; obliga a precaver las necesidades de los   nuevos habitantes del municipio; crea el deber de prever medidas que faciliten   la convivencia y eviten posibles conflictos; afecta las políticas destinadas al   cuidado del medio ambiente; afecta las políticas que sobre cuidado, uso y   destinación del agua deban adoptarse en el municipio; puede originar variaciones   en los precios de artículos de primera necesidad; etc.    

(ii) En lo relativo al aspecto social, la llegada de   población migrante altera las costumbres de los pobladores locales. En algunas   poblaciones los impactos sociales han implicado, incluso, deserción escolar en   jóvenes que ven la minería y los recursos que ésta provee como única salida a la   pobreza. Igualmente, el aumento de la drogadicción, la prostitución, la   violencia sexual, las enfermedades de transmisión sexual y el madresolterismo no   deseado han coincidido con la llegada de los mineros a un municipio o distrito   que no se encuentre preparado para recibirlos.    

(iii) La economía pecuaria o agrícola suele ser desplazada   por la minera, afectando el nivel de seguridad alimentaria que existía antes del   inicio de la actividad minera, por cuanto los alientos que anteriormente se   producían en la población, ahora tendrá que ser comprados en los municipios que   todavía los produzcan. Igualmente, al aumentar la población aumenta el costo de   vida debido a la demanda de servicios para los cuales no suele existir una   oferta adecuada, afectando a la población local que no se dedica a la minería.   Esto sin duda repercute en el desarrollo económico de los municipios y afecta la   función de planeación del mismo, competencia de los municipios de acuerdo con el   tantas veces mencionado artículo 311 de la Constitución-.    

(iv) Igualmente, en tanto la exploración y explotación   minera exige el empleo de ingentes cantidades de agua, implicará la posible   afectación de la fuente de donde sea tomada el agua requerida, así como del   lugar en donde sean vertida el agua utilizada; la actividad minera precisará,   igualmente, de un sitio adecuado para el depósito de los materiales necesarios   para su realización, la construcción de vías de acceso, la creación de una   infraestructura que permita disponer de los residuos que no se utilicen,    etc.    

(v) La actividad minera genera alteraciones en los   servicios requeridos por la población, en las necesidades de planeación   económica, en las actividades agrícolas e industriales que se desarrollan en el   municipio, en la seguridad alimentaria del mismo, en los requerimientos de agua,   en la política de cuidado y protección de las fuentes hídricas  y en las   costumbres de la población, tanto la existente anteriormente como la llegada con   razón de la actividad minera, se aprecian como elementos que condicionan de   forma principal y determinante el desarrollo de la vida en los distritos y   municipios en los que se decida desarrollar actividades de exploración y   explotación minera.    

(vi) En este contexto, para la Sala no existe duda del gran   impacto que la actividad minera puede tener en la función de ordenamiento del   territorio y, adicionalmente, en la reglamentación que los usos del suelo por   parte de los concejos distritales y municipales. Por consiguiente, y en armonía   con lo concluido anteriormente, una lectura del artículo 37 del Código de Minas   que excluya de forma absoluta la participación de los municipios y distritos en   la decisión sobre si en su territorio se realiza o no una exploración o   explotación minera resulta contraria al contenido del principio de autonomía   territorial –artículo 288 de la Constitución-, específicamente, a la garantía de   gobernarse por autoridades propias[107] –artículo 287,   numeral 1º- y a la función de los concejos consistente en reglamentar los usos   del suelo en el municipio –artículo 313, numeral 7º”.    

En igual medida, teniendo en cuenta que en el marco de   la presente acción de tutela fueron allegados distintos informes y documentos   sobre la materia, esta Corporación sistematizará conforme a la información   presentada cuáles son los impactos de la minería en los entes territoriales.   Esto con el objeto de determinar si estos tienen la posibilidad de oponerse a   las explotaciones que tengan la potencialidad de modificar sus usos y   costumbres.    

10.1. Minería y soberanía alimentaria    

10.1.1 El artículo 65 de la Constitución   dispone que la producción de alimentos pecuarios y pesqueros gozará de la   especial protección del Estado. Con ello está previendo la seguridad alimentaria   como principio y, por esa vía, exigiendo del Estado la protección e impulso de   la producción de alimentos. Adicionalmente, de tal disposición se desprende un   deber orientado a la satisfacción de las necesidades del mercado interno. Dice   la norma:    

“La producción de   alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se   otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas,   pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la   construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras. De   igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de   tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen   agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad”.    

La seguridad alimentaria desde el mismo   proceso constituyente fue una de las grandes preocupaciones por parte de la   comisión redactora de los artículos agrarios de la Carta del 91. Sobre el   particular, resulta importante tener en cuenta que en la exposición de motivos   de la ponencia presentada para primer debate sobre derechos agrarios varios   constituyentes manifestaron ante la plenaria lo siguiente:    

“El sector agrario y la economía campesina   ha cumplido un importante papel en el proceso económico del país, contribuyendo   con su trabajo a la producción de alimentos y al fomento de las exportaciones,   garantizando una estabilidad relativa en los suministros y precios. El aporte a   la capitalización de otros sectores ha sido significativo, sin guardar una   equitativa proporcionalidad en el nivel de inversiones, modernización y   capacitación tecnológica del sector. (…) || La tierra como bien productivo se   sustrae en alto grado del racional aprovechamiento social, originado por una   inadecuada apropiación territorial, que se expresa en concentración   latifundista, dispersión minifundista y colonización periférica depredadora.   Esta concurrencia de factores negativos hace que las necesidades de la población   se hallen insatisfechas ante la ausencia de un desarrollo integral equitativo,   sostenido y armónico, que permita el pleno empleo de los recursos productivos   desde el punto de vista estratégico, económico y social. (…) || La propuesta   contiene una ampliación del sector agrario, en el sentido de que integra   sectores de la producción pesquera, forestal y agroindustrial, como elementos   complementarios al desarrollo armónico, apuntando a un plan de seguridad   alimentaria y suministro de materias primas básicas. En este mismo   horizonte se plantea la necesidad de impulsar la asistencia técnica, el crédito   de fomento, el desarrollo de obras de infraestructura y de servicios, el   mercado, acopio, ventajas fiscales y demás variables que contribuyan al   desenvolvimiento pleno de los factores productivos y de la dignificación del   trabajo campesino. (…) Se busca, por lo tanto, una democratización de la   propiedad, entendida como el derecho al acceso productivo, incorporando diversas   formas de tenencia y organización privada, familiar y asociativa de la economía   solidaria, articulando este proceso como parte integral de la asistencia   técnica, la educación y la formación de los trabajadores del campo, la   participación comunitaria, el respeto a las formas de resguardos y culturas   indígenas, dentro del marco y criterios de productividad y eficiencia, en   concurrencia con el desarrollo empresarial del sector agrario[108]” (Negrilla fuera del texto original).      

En igual medida, la jurisprudencia   constitucional ha reconocido que del derecho a la alimentación, consagrado en el   artículo 65 de la Constitución, se desprende otra garantía como lo es la   seguridad alimentaria. Sobre el particular, en sentencia C-864 de 2006 la Corte   indicó que se “vulnera el deber de seguridad alimentaria reconocido en   el artículo 65 del Texto Superior, cuando se desconoce el grado de garantía que   debe tener toda la población, de disponer y tener acceso oportuno y permanente a   los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir   la dependencia externa y tomando en consideración la conservación y equilibrio   del ecosistema para beneficio de las generaciones”[109]    

Lo anterior, cobra aún mayor sentido cuando   se analiza la protección de la producción alimentaria como fundamento de dos   derechos, los cuales son el derecho social individual a la alimentación adecuada   y a no tener hambre, y el derecho colectivo de la seguridad alimentaria[110].    

Vale recordar que el derecho a la seguridad   alimentaria ha sido acogido, concebido y establecido como obligación para los   Estados por varios instrumentos   internacionales de derechos humanos[111].   Entre los principales se encuentra el Pacto Internacional de Derechos Económicos   Sociales y Culturales, que consagra en su artículo 11.1 el deber de los Estados   de reconocer a toda persona una calidad de vida adecuada incluyendo una sana   alimentación, y el derecho fundamental de toda persona a ser protegida contra el   hambre[112].    

Dando alcance a lo referido anteriormente, la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, organizada   por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la   Agricultura- FAO de 1996, propuso por primera vez el concepto de “soberanía   alimentaria”, que hace referencia al derecho de cada pueblo a definir sus   propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y   consumo de los alimentos que garanticen una alimentación sana, con base en la   pequeña y mediana producción, respetando sus culturas y la diversidad de los   medios campesinos, pesqueros, étnicos e indígenas de producción agropecuaria,   comercialización y gestión de recursos.[113]    

El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas[114], por   su parte, ha afirmado que el derecho a la alimentación implica la capacidad de   tener acceso a alimentos sanos que aseguren una alimentación digna, e incluye en   ello el derecho de los grupos vulnerables y discriminados a tener acceso a la   tierra, a la producción en pequeña escala, a participar de los mercados locales   y rurales, a las áreas tradicionales de pesca, entre otros. La garantía de esos   derechos se realiza, además en el marco de la libre elección de prácticas de   subsistencia de las comunidades.    

Por su parte, el Relator Especial de las Naciones   Unidas sobre el Derecho a la alimentación ha afirmado que las personas tienen   “el derecho a tener acceso, de manera regular, permanente y libre, sea   directamente, sea mediante compra en dinero, a una alimentación cuantitativa y   cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda a las tradiciones   culturales de la población a que pertenece el consumidor y que garantice una   vida psíquica y física, individual y colectiva, libre de angustias,   satisfactoria y digna”.[115]    

En igual sentido, el Comité de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales, en su Observación General número 12, estableció que el   derecho a la alimentación adecuada se ejerce “cuando todo hombre, mujer o   niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo   momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla”. La   Observación General, adicionalmente, reconoce que para erradicar el problema del   hambre y la malnutrición no basta con incrementar la producción de alimentos,   sino que también es necesario garantizar que la población más vulnerable tenga   disponibilidad y acceso a ellos. Por eso el Comité precisó que el derecho a la   alimentación tiene cuatro aristas: i) disponibilidad, b) accesibilidad, c)   estabilidad y d) utilización de los alimentos. Respecto a   las dos primeras aristas, la Observación General señala:    

“Por disponibilidad se entienden las posibilidades que tiene el   individuo de alimentarse ya sea directamente, explotando la tierra productiva u   otras fuentes naturales de alimentos, o mediante sistemas de distribución,   elaboración y de comercialización que funcionen adecuadamente y que puedan   trasladar los alimentos desde el lugar de producción a donde sea necesario según   la demanda”; y la accesibilidad hace referencia a que los individuos tengan   acceso a alimentos adecuados, tanto en términos económicos como físicos. Tanto   la disponibilidad de alimentos como el acceso sostenible a ellos, están   determinados, entre otros factores, por las condiciones de sostenibilidad   ambiental, las cuales se aseguran si existe una gestión pública y comunitaria   prudente de los recursos que aseguren la disponibilidad de alimentos a las   generaciones presentes y futuras”[116].    

En el caso Colombiano, la Constitución garantiza el   derecho a la alimentación equilibrada como un derecho fundamental de los niños   (artículo 44) y como deber de protección a la mujer en embarazo (artículo 43).   En cuanto a la protección especial a la producción alimentaria y mecanismos para   lograrlo, la Carta del 91 establece en los artículos 64, 65, 66, 78, y 81 los   deberes del Estado en la materia[117].    

Por su parte el documento Conpes 113 del 31   de marzo de 2007 en igual línea de pensamiento define a la seguridad alimentaria   en los siguientes términos:      

“Seguridad alimentaria y   nutricional es la disponibilidad suficiente y estable de alimentos, el acceso y   el consumo oportuno y permanente de los mismos en cantidad, calidad e inocuidad   por parte de todas las personas, bajo condiciones que permitan su adecuada   utilización biológica, para llevar una vida saludable y activa. La definición   pone de manifiesto que si el fin último de la seguridad alimentaria y   nutricional es que todas las personas tengan una alimentación suficiente,   oportuna y adecuada, una persona está en privación si: 1) Carece de la   posibilidad de alcanzar una canasta que incluya los niveles mínimos de alimentos   necesarios para una alimentación suficiente (dimensión de los medios económicos)   y 2) Si no tiene la posibilidad o la facultad de transformar los medios e   instrumentos disponibles (y a los cuáles tiene acceso) que les permita   alimentarse de manera adecuada y (dimensión de calidad de vida y fines del   bien-estar). En el caso particular de seguridad alimentaria y nutricional, el   estado o acción constitutiva de la vida es tener una alimentación suficiente y   adecuada y en consecuencia una vida saludable y activa”.    

“La soberanía alimentaria   comprende no sólo la libre potestad de los Estados y los pueblos de determinar   sus procesos de producción de alimentos; también implica que esos procesos de   producción garanticen el respeto y la preservación de las comunidades de   producción artesanales y de pequeña escala, acorde con sus propias culturas y la   diversidad de los modos campesinos y pesqueros”.[118]    

10.1.2. Ahora bien, una de las críticas más   comunes a la actividad minera es que sustrae grandes extensiones de tierra de la   posibilidad de ser explotadas por los sujetos de reforma agraria, y en esa   medida, atenta contra el derecho a la seguridad alimentaria, ya que a menos   tierra por adjudicar, es claro que correlativamente habrá menos alimentos por   generar. En este sentido la doctrina especializada ha manifestado que:    

“Los proyectos extractivos inspiran todo   tipo de movimientos de población tanto los voluntarios de quienes miran hacia   lugares donde se están llevando a cabo los proyectos para obtener allí un   empleo, como los involuntarios, de quienes se pueden ver obligados a salir de   sus lugares habituales de residencia ya sea porque se ha dispuesto que se deben   emplear sus terrenos para desarrolla allí la actividad o porque las condiciones   de vida en los lugares se vuelven difíciles frente a condiciones como la   contaminación de ríos, la presencia de partículas en el aire, o la   imposibilidad de realizar actividades agrícola”[119].    

En igual línea de pensamiento la directora   de Parques Nacionales citando a varios expertos en la materia, afirmó que:   “La industria extractiva tiene que entrar a competir con las actividades   agrícolas por el uso del suelo, y ello altera profundamente la economía local”[120].  Por su parte, el Centro Nacional de Memoria Histórica en el informe titulado   “Política de reforma agraria y tierras en Colombia – Esbozo de una memoria   institucional” afirmó respecto a los potenciales efectos de la actividad   minera en la soberanía alimentaria de nuestro país, lo siguiente:    

“En el modelo de   globalización ocurre una contrarreforma agraria entorno a los megaproyectos y en   relación con la cuestión minera y petrolera. Allí se enfrentan intereses   estratégicos, el acceso a recursos naturales y vías, así como la valorización de   los predios por los proyectos. De esa manera, el problema no se limita a la   vieja pelea entre campesinos, comunidades y terratenientes.”    

Teniendo en cuenta lo anterior,   para el caso sub examine es indispensable resaltar lo expresado por la UPRA   (Unidad de Planeación Agropecuaria) en un reciente informe allegado en   cumplimiento de las órdenes proferidas en el auto 222 de 2016, en el cual dicha   entidad manifestó lo siguiente:    

“El artículo 67 de Ley 160 de   1994 modificado por el artículo 1 de la Ley 1728 de 2014, determina que: No serán objeto de adjudicación los   terrenos baldíos situados dentro de un radio de dos mil quinientos (2.500)   metros alrededor de las zonas donde se adelanten procesos de explotación de   recursos naturales no renovables; entendiéndose por estos, materiales fósiles   útiles y aprovechable económicamente presentes en el suelo y el subsuelo,   dejando por fuera los materiales de construcción y las salinas tomando como   punto para contar la distancia la boca de la mina y/o el punto de explotación   petrolera”.    

Así las cosas, conforme lo   reconoció la Unidad de Planeación Rural Agropecuaria, la actividad minera por   expresa disposición legal (artículo 67 de Ley 160 de 1994 modificado por el   artículo 1 de la Ley 1728 de 2014) sustrae vastas extensiones de tierra de la   posibilidad de titulación. Respecto al número exacto hectáreas baldías que se   encuentran actualmente afectadas por este limitante el informe presentado por la   UPRA manifestó lo siguiente:    

“Áreas afectadas por Pozos   de Producción de Hidrocarburos, considerando el Artículo 1 de la Ley 1728 de 2014:   Radio de 2,5 Km Con base en la información suministrada por la Agencia Nacional   de Hidrocarburos con corte a 2014, la UPRA estimó que un total de 4.048.810   ha se encuentran en el radio de 2,5 Km de pozos de producción, razón por la   que se constituyen en áreas restringidas y la existencia de baldíos en dichas   áreas, les da carácter de inadjudicabilidad. La metodología utilizada para esta   estimación consistió en identificar los pozos en producción de hidrocarburos y   estimar el área en un radio de 2,5 km. (Negrilla fuera de texto)    

Títulos Mineros. Se consideraron los siguientes: •   Materiales fósiles: 3’137.404 ha. 2. Licencias Mineras. • Materiales fósiles:   182.959 ha. La metodología utilizada, es similar a la anterior. Se identificó la   localización y área de los títulos mineros, así como las licencias ambientales   mineras y estimó el radio de 2,5 km en cada uno, obteniéndose un área total de   3’138.533 ha (esta área descuenta 181.959 ha de traslape entre las zonas de   licencias y títulos), considerando que en la actualidad no se cuenta con la   ubicación de las bocas de minas, los 2.5 km se midieron con base en el perímetro   del polígono.    

La suma de la totalidad de   las restricciones de adjudicación es de 6’893.348 ha, esta suma considera   los traslapes entre las diferentes restricciones que suman 425.880 ha”.    

Teniendo en cuenta lo anterior,   es claro que la minería actualmente imposibilita la titulación de casi 7   millones de hectáreas de bienes baldíos a campesinos y sujetos de reforma   agraria en el país. Esta cifra adquiere especial relevancia si se tiene en   cuenta que los cálculos más extremistas respecto al número de hectáreas que   fueron despojadas o abandonadas en el marco del conflicto armado tan solo hablan   de la sustracción de 6 millones de las mismas[121]. Es decir,   conforme lo reconoce el propio gobierno, si se analizan los impactos de la   actividad minera respecto al derecho a la seguridad alimentaria de los   campesinos colombianos, se puede concluir que la minería ha tenido mayores   impactos que el conflicto armado.    

En conclusión, conforme a las   pruebas obrantes en el expediente, esta Corporación considera que la actividad   minera genera importantes afectaciones a los derechos de los campesinos y   comunidades agrarias de nuestro país, en especial al derecho a la seguridad   alimentaria.    

Según un importante sector de la doctrina   “hablar de minería como motor de desarrollo resulta complicado en un escenario   como el colombiano, marcado por la presencia de diferentes grupos armados al   margen de la ley. Aunque tradicionalmente los grupos insurgentes y paramilitares   han obtenido sus ingresos a través del negocio del narcotráfico, y de   actividades como el secuestro y la extorción en general, el gran auge de la   explotación de los recursos naturales ha despertado un gran interés de esos   grupos por controlar las rentas de la actividad minera “[122].    

Este razonamiento también ha   sido compartido por la Corte Constitucional, la cual ha manifestado que existen   prácticas estatales, judiciales, sociales, económicas o legislativas que si bien   son licitas, impactan negativamente sobre los derechos de la población vecina a   los lugares donde se adelantan proyectos mineros[123]. En igual medida la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas, ha expresado que los grupos armados, cuando se posicionan en un   territorio, no solo buscan acrecentar sus finanzas mediante la realización de   actividades criminales, sino por el contrario, también buscan cooptar otras actividades de carácter   lícito, especialmente si evidencian un gran potencial de inversión. Sobre el   particular dicha entidad manifestó:    

“La dinámica actual del conflicto interno y   de la violencia en general plantea un escenario de permanencia de las acciones   de los grupos armados organizados al margen de la ley afectando de forma   sistemática a la población civil e incrementado la crisis humanitaria,   especialmente mediante el desplazamiento forzado en zonas de presencia histórica   de estas estructuras ilegales y en aquellas en las que el marco del desarrollo   económico les genera un ambiente propicio para la implementación de rentas   ilícitas y la cooptación de otras de carácter licito”[124].    

Por su parte, la Defensoría del Pueblo ha   tenido conocimiento de múltiples casos en los cuales se ha intentado realizar   desalojos de población desplazada, en zonas en las cuales se presentan   actividades comerciales que generan grandes inversiones. Específicamente, la   referida entidad adujó lo siguiente: “resulta frecuente que estos desalojos   forzosos se presenten en zonas de alta valorización por efecto de construcción   de obras de infraestructura vial y comercial, así como por la realización de   megaproyectos, entre otras actividades promovidas por intereses particulares[125]”.    

En igual medida vale la pena   traer a colación lo manifestado por el propio Gobierno Nacional, según el cual:  “uno de los factores   que influyen en el desplazamiento forzado lo constituyen las tácticas de los   grupos armados ilegales por apropiarse de las áreas con mayor presencia de   recursos naturales y mineros, así como de zonas con influencia de cultivos   extensivos y megaproyectos (energéticos, viales y de infraestructura)[126].    

Hoy en día se ha evidenciado una   directa correlación entre el desarrollo de grandes megaproyectos industriales,   mineros, marítimos o agrícolas en una determinada población, y la repentina   aparición o expansión de grupos armados al margen de la ley en esa zona.   La llegada de grandes inversiones a una región en el caso colombiano según la   evidencia histórica, puede generar desplazamientos forzados, tal y como lo   manifestó el Centro de Memoria Histórica en su informe titulado   “Justicia y Paz – Tierras y Territorios en las Versiones de los paramilitares”:    

“El destierro además de ser una maniobra   de vaciamiento de poblaciones para consolidar territorios y corredores   estratégicos, reconquistar parcelas adjudicadas por el Estado y atesorar   tierras, también fue una estrategias para apropiarse de zonas ricas en recursos   naturales, y/o de zonas en las que se planeaban o ejecutaban proyectos de   desarrollo y plusvalía.    

 (…)    

Las zonas de expolio de tierras y   territorios coinciden con regiones en las que se ejecutan o planean grandes   proyectos de desarrollo, entre ellos de explotación minera (ferroníquel en   Córdoba, carbón en La Guajira y Cesar y oro en Bolívar); agroindustria para   oleginosas y agrocombustibles (Urabá, Sucre, La Guajira, Cesar y Norte de   Santander); agroforestería (Urabá, Montes de María -Sucre-Bolívar- y Córdoba);   ganadería extensiva (Urabá, Córdoba, Sucre, Bolívar y Magdalena), y construcción   de infraestructura portuaria (Choco, La Guajira y Magdalena), vial (Ruta del   Sol), de riego y energía (represas de Urrá en Córdoba y Ranchería en La Guajira)   y poliductos y refinerías (Bolívar). En algunas regiones, el destierro se   relaciona con las expectativas de futuros proyectos, como por ejemplo, la   construcción de la vía Panamericana que conectará a Colombia con Panamá.”    

Respecto a la existencia de   factores lícitos como detonantes de afectaciones territoriales el Centro Internacional de Desminado   Humanitario de Ginebra (GICHD) en su informe del año 2013 manifestó lo   siguiente: “la   expansión de la participación nacional e internacional en la agroindustria y la   minería también contribuyen a nuevos conflictos de tierras y recursos”[127].    

La Corte Constitucional por su parte en el   Auto 004 de 2009 manifestó respecto de las afectaciones mineras a los   territorios en los cuales se ejecutan lo siguiente: “Múltiples grupos indígenas   han denunciado estrategias de violencia por parte de los actores armados   interesados, o bien en la realización directa de megaproyectos agrícolas y de   explotación de recursos naturales, o bien en el apoyo a ciertas empresas y   actores económicos que desarrollan estos proyectos, y con los cuales se han   asociado para lucrarse con los beneficios de tales actividades”    

En este mismo sentido, vale la pena traer a   colación lo manifestado por, Comisión de Seguimiento y Monitoreo al Cumplimiento   de la Ley 1448. Esta considera que la presencia de proyectos mineros, agrícolas   e industriales en algunas zonas del país podría traer como consecuencia la   llegada de grupos armados, los cuales buscarían controlar los rendimientos que   generan dichas actividades. Específicamente la referida comisión manifestó lo   siguiente:    

“La ampliación de la minería ilegal es   vista como un factor de amenaza, porque pone en riesgo las posibilidades de   restitución, a partir de la depredación ambiental y la destrucción de la calidad   agrológica de los suelos, a lo que se suma la regulación ejercida por actores   armados irregulares. En este sentido no puede descartarse la posibilidad de que   beneficiarios del despojo de tierras, terratenientes y personas vinculadas a   actividades agroindustriales o mineras, utilicen la oferta violenta de grupos   post desmovilización de las AUC para generar amenazas e intimidaciones a líderes   sociales, de organizaciones de víctimas y reclamantes de tierras”[128].    

En este orden de ideas tal y   como lo manifestó la sentencia C-123 de 2014, es claro que la actividad minera   tiene la potencialidad de afectar el orden público en un municipio y por ende   afectar las condiciones de vida y seguridad de los habitantes.    

10.3. Minería, micro enfermedad holandesa   y desplazamiento por desarrollo.    

Según un importante sector de la   doctrina, más allá de los efectos que tiene la minería en las condiciones de   seguridad de los entes territoriales y en la potencialidad de titulación de la   tierra, esta actividad genera una reconvención económica de la industria local,   la cual termina por afectar a otros sectores hasta el punto de hacerlos   inviables financieramente. En este sentido se ha afirmado que:    

“La economía colombiana ha   venido sufriendo cambios estructurales en las últimas décadas hacia una   reprimarización centrada en la minería, petróleo e hidrocarburos, y   terciarización alrededor de servicios financieros, acentuada con una relativa   desagriculturización y desindustrialización. Como lo muestra Espitia (2014), en   la medida en que la minería (incluyendo minerales, petróleo y gas) aumentaba su   participación en el PIB de un 2% en el último quinquenio de los años setenta, a   4 y 4,5% en las décadas de los ochenta y noventa, hasta cerca de un 8% en la   primera década de los 2000; y los servicios financieros también la incrementaban   del 13 al 14 y 16, y hasta el 18%, respectivamente; en marcado contraste con la   respectiva participación de la agricultura y ganadería que disminuyó   progresivamente del 23 al 18, 13, y hasta el 8%; y de la industria manufacturera   del 22 al 17 y 14%, y hasta el 13%.”[129]    

Para algunos autores la concentración de una   economía en actividades mineras, petroleras y de producción de materias primas,   no permite que se generen capacidades que pueden ser utilizadas en la producción   o explotación de nuevos productos[130],   lo cual termina por destruir la vocación agrícola del municipio o su calidad   industrial.    

Sobre estos riesgos la actual   directora de la Unidad de Parques Nacionales Naturales ha manifestado que “la   dinámica extractiva tiene impactos significativos macroeconómicos para cualquier   país, por cuanto implica una masiva llegada de divisas, que supone oportunidades   de desarrollo, pero también riesgos de distorsiones sectoriales, por la llamada   enfermedad holandesa. En efecto, un ingreso fuerte de divisas por exportaciones   mineras tiende a generar una apreciación de la moneda nacional, lo cual   disminuye la competitividad externa de sectores como el industrial o el   agropecuario (Corden, 1984; Botta et al., 2014). Esto puede tener no solo   efectos negativos sobre el desarrollo nacional, sino también cambios profundos   en las dinámicas económicas regionales y territoriales”[133].    

De este modo, cuando se habla de   la expansión de la industria extractiva en Colombia, no puede obviarse o   minimizarse el hecho de que ella genera impactos importantes en los territorios.   La profundidad de las afectaciones causadas por la industria extractiva sobre   los territorios justifica que se verifique si estas nuevas relaciones entre   empresas y tierras se ajustan a la Constitución, a sus principios y a su   jurisprudencia[134].    

Así las cosas, en principio,   puede afirmarse que la llegada de una industria extractiva a un determinado   municipio no puede ser entendida como un problema microeconómico que requiera de   la intervención del Derecho, esto por cuanto, es apenas lógico que la producción   local ante la llegada de un nuevo actor económico que requiere de ciertos bienes   y servicios tiende a garantizar la prestación de los mismos incluso abandonando   otros sectores que no generan la misma tasa de rentabilidad. Sin embargo, uno de   los peligros que se genera en dicha dinámica es que ante la caída de los precios   internaciones, las especulaciones bursátiles, la terminación del producto o el   cierre de la empresa, el municipio y sus habitantes se vean privadas de su   principal agente productivo, y el resto de las industrias municipales no puedan   servir de soporte a la economía del ente territorial por cuanto desaparecieron   en la bonanza minera.      

En palabras más simples, es   claro que cuando un determinado sector económico intensivo en capital y recursos   como la minería o la explotación de hidrocarburos llega a un municipio, en el   común de los casos el costo de vida suele dispararse debido al fenómeno   económico de la oferta y la demanda. A modo de ejemplo podría afirmarse que en X   municipio de vocación agrícola, los arriendos antes de la llegada de una   industria extractiva oscilaban alrededor de 300.000 pesos. Este valor del   mercado se establecía teniendo en cuenta el ingreso per cápita  de sus habitantes, los cuales en su gran mayoría desempañaban labores como   jornaleros o campesinos, recibiendo a cambio de su trabajo un salario mínimo.   Sin embargo, con la llegada de una industria extractiva es posible que un gran   número de habitantes ingresen al municipio y que algunos de sus tradicionales   pobladores logren enrolarse a la industria minera.    

Esta situación llevaría a que de   la noche a la mañana un elevado número de personas vieran elevados sus ingresos   y recursos. Dicho proceso suele tener el efecto lógico de elevar los precios de   los mismos bienes y servicios que antes se consumían a valores inferiores. Así   las cosas, la llegada de población flotante ávida de competir por la adquisición   de productos como vivienda, transporte y alimentos, llevaría a que los   arriendos, suban a 600.000 pesos, recursos que fácilmente puede desembolsar la   nueva mano de obra calificada que llegó al proyecto, o incluso los habitantes   históricos del municipio que lograron enrolarse con el nuevo actor económico.   Pero que sería imposibles de sufragar por parte de las personas que no pudieron   enrolarse en la respectiva industria, es decir, los habitantes que no   transformaron su modo de producción hacia el encadenamiento minero se   convertirían en desplazados del costo de vida del municipio.    

Sobre el particular la doctrina   especializada ha manifestado que: “El desplazamiento forzado por proyectos de   desarrollo (en adelante DFPD) es un concepto que se ha venido integrando desde   hace cincuenta años. El paradigma del desarrollo, estructurado después de la   Segunda Guerra Mundial para paliar los efectos del conflicto, se constituyó en   una promesa de transformación de las condiciones de existencia de los pueblos,   basado en la integración a la economía mundial. Frente a la idea universal de   progreso posible, el concepto DFPD muestra la posibilidad de que los procesos de   transformación económica lleguen a producir efectos adversos sobre personas y   comunidades que pretende redimir. El primer problema que encierra el DFPD como   modalidad de violación de derechos es que se encuentran justificados en la ética   colectiva. Las víctimas del DFPD aparecen como subproductos de procesos   necesarios y deseables de cambio social o, en el peor de los casos, resultan en   víctimas invisibles[135].    

Así las cosas, conforme a lo anteriormente   expuesto es claro que la   actividad minera tiene la potencialidad de afectar otras industrias productivas   de los municipios a los cuales llega (Micro enfermedad holandesa).    

10.4. Minería y medio ambiente    

Toda la actividad de la   industria extractiva implica una afectación en mayor o menor medida de los   territorios. En consecuencia, una expansión de la producción de materiales   obtenidos del subsuelo para esta industria exigirá, en todos los casos, un   aumento en la intervención de estas empresas en los territorios y en los   recursos naturales[136].    

Existe evidencia del impacto   ambiental que se genera por la minería en zonas aledañas a las áreas protegidas   y que puede afectar los objetivos y los valores objeto de conservación de las   mismas: deterioro en la calidad del agua por drenajes ácidos de mina,   degradación de suelos por apertura de socavones, muerte de flora y fauna por   vertimientos de la minería, intervención de cursos de agua, pérdida de cobertura   vegetal y tala de bosques por campamentos y maquinaria[137].    

Los residuos contaminantes que   deja la explotación de minas e hidrocarburos y las técnicas de explotación   minera, en todos los casos y con variantes distintas, comparten dos elementos:   el uso masivo de agua que impacta en la calidad de agua disponible, y un   potencial contaminante de otros recursos por voladuras. En cuanto al uso del   agua, los estudios advierten que se requieren aproximadamente 477 litros de agua   para producir un gramo de oro (Mudd, 2007), mientras que otros productos cuya   producción necesita mucha agua, como el café tostado o la carne vacuna, gastan   aproximadamente 17 litros de agua por gramo producido (Cabrera y Fierro, 2013) [138].    

El impacto de la industria   extractiva en el agua de los territorios no se limita a las ingentes cantidades   que demanda esta actividad. Esta industria también amenaza la calidad del agua   que se consume en el territorio después de que se realiza la explotación minera   o de hidrocarburos. En efecto, la explotación de minerales produce desechos de   rocas, aceites y productos químicos, cuyos componentes generan contaminación al   ser expuestos al aire y modifican las condiciones de las rocas por las que   transitan las aguas subterráneas, convirtiéndolas en aguas contaminadas (Moran,   2013) [139].    

La minería afecta tanto el suelo   como el subsuelo. Por ejemplo, un gran yacimiento de oro al aire libre precisa   millones de metros cúbicos de agua, ingentes cantidades de cianuro anuales y   plantas de tratamiento y escombreras ubicadas a distancias considerables. De   allí que no se pueda tomar una decisión sobre la mina sin decidir al mismo   tiempo sobre el agua, la agricultura, la salud pública y el ambiente de toda una   región[141].    

Teniendo en cuenta lo anterior,   es claro que la actividad minera tiene la potencialidad de afectar el medio   ambiente de los municipios receptores a los cuales llega.    

11. Justicia social ambiental y   participación de las comunidades en las decisiones que puedan afectarlos.    

5.3.1. Tras la segunda mitad del siglo XX,   en especial a partir de la década de 1980, los términos “justicia” y “ambiente”   comenzaron a aparecer conjugados hasta dar lugar al concepto de “justicia   ambiental”. De acuerdo con una conocida definición adoptada por la Agencia de Protección Ambiental de los   Estados Unidos, tal concepto designa “el tratamiento justo y la participación   significativa de todas las personas independientemente de su raza, color, origen   nacional, cultura, educación o ingreso con respecto al desarrollo y la   aplicación de las leyes, reglamentos y políticas ambientales”[142].    

Sobre el concepto justicia ambiental la   sentencia T-294 de 2014 afirmó que, dentro de esa definición, el tratamiento   justo supone que ningún grupo de personas, incluyendo los grupos   raciales, étnicos o socioeconómicos, debe sobrellevar desproporcionadamente la   carga de las consecuencias ambientales negativas como resultado de operaciones   industriales, municipales y comerciales o la ejecución de programas ambientales   y políticas a nivel estatal, local o tribal.    

El concepto justicia ambiental suele   remontarse a los movimientos sociales surgidos en el sureste de los Estados   Unidos desde finales de la década de 1970, a raíz de las protestas locales por   la instalación de plantas de desechos tóxicos y de industrias contaminantes en   zonas predominantemente habitadas por población pobre y afro-americana. Los   estudios realizados como consecuencia de estas denuncias evidenciaron que la   población afroamericana y otras minorías étnicas (latinos, asiáticos, nativos   americanos) soportaban un porcentaje desproporcionado de residuos tóxicos en   relación a su peso en la población total del país, lo que permitió acuñar el   concepto de racismo medioambiental para nombrar este patrón discriminatorio.[143]    

En este sentido, la sentencia T-294 de 2014   afirmó:    

“Este recorrido por la   génesis del concepto de justicia ambiental da cuenta de los dos principales   elementos que lo integran.  El primero, es una demanda de justicia   distributiva que aboga por el reparto equitativo de las cargas y beneficios   ambientales entre los sujetos de una comunidad, ya sea nacional o internacional,   eliminando aquellos factores de discriminación fundados ya sea en la raza, el   género o el origen étnico (injusticias de reconocimiento), o bien en la   condición socioeconómica o en la pertenencia a países del Norte o del Sur global   (injusticias de redistribución). Esta exigencia fundamenta (i) un principio de   equidad ambiental prima facie, conforme al cual todo reparto inequitativo de   tales bienes y cargas en el diseño, implementación y aplicación de una política   ambiental o en la realización de un programa, obra o actividad que comporte   impactos ambientales debe ser justificado, correspondiendo la carga de la prueba   a quien defiende el establecimiento de un trato desigual. Asimismo, de este   primer componente se deriva (ii) un principio de efectiva retribución y   compensación para aquellos individuos o grupos de población a los que les   corresponde asumir las cargas o pasivos ambientales asociados a la ejecución de   un proyecto, obra o actividad que resulta necesaria desde la perspectiva del   interés general.    

En segundo lugar, la   justicia ambiental incorpora una demanda de justicia participativa, esto es, un   reclamo de participación significativa de los ciudadanos, en particular de   quienes resultarán efectiva o potencialmente afectados por la ejecución de   determinada actividad. Esta dimensión comporta la apertura de espacios en donde   los afectados puedan participar en la toma de decisiones relativas a la   realización del proyecto, la evaluación de sus impactos, permitiendo que al lado   del conocimiento técnico experto que suele ser el único tenido en cuenta para   orientar la toma de decisiones en materia ambiental, también haya un espacio   significativo para el conocimiento local, que se expresa en la evaluación nativa   de los impactos y en la definición de las medidas de prevención, mitigación y   compensación correspondientes”.     

En el ámbito interno los componentes de la justicia social ambiental cuentan   con respaldo constitucional expreso y quedan comprendidas dentro del mandato del   Constituyente de asegurar la vigencia de un orden justo (art. 2 CP). Es más, no   se debe olvidar que la Carta del 91consagra el derecho de todas las personas a   gozar de un ambiente sano, disposición que, interpretada a la luz del principio   de igualdad establecido en el artículo 13, fundamenta un derecho fundamental de   acceso equitativo a los bienes ambientales y un reparto igualmente equitativo de   las cargas públicas, al igual que un mandato de especial protección para los   grupos sociales discriminados o marginados[144].    

En igual sentido, el deber de ofrecer una   efectiva retribución y compensación por los daños ambientales que se derivan de   una actividad lícita y orientada al logro del interés general, encuentra   fundamento en el restablecimiento del principio de igualdad ante las cargas   públicas, que esta Corte ha sustentado en una interpretación sistemática de los   principios de solidaridad (art. 1 CP), igualdad (art. 13 CP) y responsabilidad   patrimonial por daño antijurídico (art. 90 CP).[145]  Adicionalmente, de manera específica, en los mandatos de reparación del daño   ambiental (art. 80 CP) y de procurar “la distribución equitativa de las   oportunidades y de los beneficios del desarrollo y la preservación de un   ambiente sano” (art. 334 CP)[146].    

Para garantizar que la justicia   social ambiental no sea   anulada o menoscabada bajo el rotulo de “desarrollo”, debe garantizarse en el   mayor nivel posible la participación de los afectados, bien sea que estos tengan   una ancestral forma de interrelacionarse con su entorno (pueblos indígenas o   tribales) o solo sean sujetos vulnerables que puedan verse afectados por una   intervención económica a gran escala.  En este sentido la sentencia T-135   de 2013 afirmó lo siguiente:    

“El derecho a la   participación de los grupos de población potencialmente afectados por causa de   un proyecto de “desarrollo”, constituye una de las formas en las que el Estado   puede y debe prevenir que visiones generales del “interés general” generen   graves afectaciones en los derechos de las personas. Al ejecutar una   megaproyecto, el campesino, el jornalero o el tradicional habitante de una   región afectada, se encuentra en un verdadero estado de indefensión frente al   empresario o dueño del proyecto. Solo con el adecuado ejercicio de la   participación podrá evitar que se lesionen sus derechos”.    

Para garantizar la adecuada   materialización de los derechos a la participación de las comunidades o   poblaciones afectadas por un proyecto extractivo, algunos autores han   manifestado la importancia de establecer bases organizativas que tengan la   capacidad de generar incidencia en la decisión, ya que una participación   meramente simbólica en la toma de una determinación no podría estar dotada de la   legitimidad que propugna el estado social y democrático de derecho que   estableció la Carta del 91 si los afectados no son escuchados y su punto de   vista es tenido en cuenta a la hora de tomar la decisión. En este sentido   Gustavo Wilches Chaux ha manifestado lo siguiente:    

“Se debe tener la posibilidad   de las comunidades de organizarse, pero de organizarse para participar. En   Colombia conjugamos el verbo participar usualmente como yo participo, tú   participas, ellos deciden. Realmente hay que participar para decidir, para tener   impacto sobre las decisiones que afectan el territorio, pero la contrapartida de   la verdadera participación es la corresponsabilidad. O sea: yo participo en la   decisión y me hago corresponsable con los efectos que esta pueda tener”[147].    

La participación es un derecho   fundamental que involucra procesos de trabajos conjuntos que pueden conducir a   la superación de problemas y a la generación de determinaciones concertadas,   relacionadas con intereses similares. Es una forma de intervención social de   gran importancia, ya que permite la interacción entre diferentes actores   buscando incidir en las decisiones que se establecen y haciendo posible un   diálogo en el que distintas opiniones y visiones del mundo son contrastadas y   analizadas, ya que aunque se tengan intereses disímiles posibilita la   deliberación con miras a lograr un propósito, un proyecto o la toma de una   determinación sobre un asunto de conveniencia para todos. Esto implica entonces   que la participación tiene un valor instrumental y uno sustantivo[148].    

Resulta importante mencionar que   las decisiones que se tomen deben contar con espacios que permitan la inclusión   con el fin de evitar la generación de conflictos ambientales de trascendencia en   el orden nacional e incluso internacional[149].    

Una de las maneras en las cuales se manifiesta el   principio de justicia ambiental es garantizando la participación comunitaria de   los grupos potencialmente afectados al ejecutar las políticas ambientales. En   especial, si se tiene en cuenta que a lo largo de la historia las autoridades no   han propiciado la intervención de las personas y comunidades en las decisiones   que de alguna manera los afectan. Así lo consideró la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia   C-076 de 2006, en los siguientes términos:    

Históricamente ha primado una visión   despótica del Estado que excluye a los particulares de participar en las   decisiones que afectan su vida diaria. La instauración que una democracia   participativa debe poner fin a esta situación. No obstante, no basta para   asegurar la participación ciudadana, la mera consagración positiva de derechos   constitucionales sino que, además, es necesario un desarrollo legislativo que   involucre un sistema eficaz de recursos ágiles y sumarios y de mecanismos de   participación efectiva.    

La democracia participativa como   principio, finalidad y forma de gobierno (CP Preámbulo, arts. 1 y 2) exige la   intervención de los ciudadanos en todas las actividades confiadas a los   gobernantes para garantizar la satisfacción de las necesidades crecientes de la   población. Sin la participación activa de los ciudadanos en el gobierno de los   propios asuntos, el Estado se expone a una pérdida irrecuperable de legitimidad   como consecuencia de su inactividad frente a las cambiantes y particulares   necesidades de los diferentes sectores de la sociedad[150].    

En igual medida, este tribunal en sentencia   T-348 de 2012 afirmó:    

“Es así, como según cada   caso y conforme a la decisión que se esté adoptando, deben analizarse cuáles son   las comunidades que se verán afectadas, y por ende, a quienes debe   garantizársele los espacios de participación y de concertación oportunos para la   ejecución de determinada decisión. En ese orden de ideas, cada vez que se vayan   a ejecutar obras o políticas que impliquen la intervención de recursos   naturales, los agentes responsables deben determinar qué espacios de   participación garantizar según los sujetos que vayan a verse afectados; si se   trata de comunidades indígenas o afrodescendientes, o si se trata de una   comunidad, que a pesar de que no entra en dichas categorías, su subsistencia   depende del recurso natural que se pretende intervenir, y en esa medida, también   será obligatoria la realización de espacios de participación, información y   concertación, que implican el consentimiento libre e informado”[151].    

Ahora bien, en estos casos la tensión entre el interés general y el interés   particular no debe abordarse como si algunos grupos vulnerables se opusieran al   bienestar común, sino desde la perspectiva de la efectividad de los derechos.   Esto es, en aplicación de este principio no se pueden desconocer las garantías   de las personas en situación de vulnerabilidad y su reconocimiento como plenos   sujetos de derechos[152].    

Según la jurisprudencia de este Tribunal, se   entiende que la participación comunitaria resulta significativa cuando: “(i)   los residentes comunitarios potencialmente afectados tienen una oportunidad   apropiada para participar en las decisiones sobre una actividad propuesta que   afectará su ambiente y/o salud; (ii) la contribución del público y las   preocupaciones de todos los participantes son efectivamente tenidas en cuenta y   susceptibles de influir la toma de decisiones y (iii) los responsables de   decidir promueven y facilitan la participación de aquellas personas y/o grupos   potencialmente afectados”.[153]    

En desarrollo de lo   anterior, el artículo 6º de la Carta Democrática Interamericana reconoce el   deber de garantizar la participación de la ciudadanía en las decisiones   relativas a su propio desarrollo; y la Convención Americana sobre Derechos   Humanos, en su artículo 23, destaca varios derechos políticos entre los cuales   se encuentra el derecho de todo ciudadano a participar en los asuntos públicos.    

La Comisión Interamericana de Derechos   Humanos, por su parte, ha reconocido que: “La participación pública en la   toma de decisiones permite, a quienes tienen en juego sus intereses, expresar su   opinión en los procesos que los afectan. La participación del público está   vinculada al artículo 23 de la Convención Americana, donde se establece que   todos los ciudadanos deben gozar del derecho de participar en la dirección de   los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente   elegidos[154]”.    

En igual medida, el Principio 10 de la   Declaración de Río plantea: “El mejor modo de tratar las cuestiones   ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el   nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener… la   oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones”.    

Dando alcance a lo referido anteriormente,   este tribunal ha manifestado en reiteradas oportunidades que “el Estado o los   particulares no pueden afectar el ambiente natural de manera indiscriminada, sin   tener en cuenta las circunstancias propias del sitio y de sus pobladores. Estas   circunstancias especiales son las que impiden, por ejemplo, que se construya una   planta de embotellamiento de agua mineral en la única fuente de abastecimiento   de un poblado, o que se construya una planta de producción de asfalto en frente   de un hospital para dolientes pulmonares, o una fábrica de productos químicos en   medio de una bahía de pescadores.[155]”    

Se debe destacar que la adecuada   participación en las decisiones que afectan a los habitantes de un municipio   debe ser un imperativo necesario para dotar de legitimidad las decisiones de la   administración sobre la materia. Más aún si se tiene en cuenta que   tradicionalmente la jurisprudencia constitucional ha considerado a los   trabajadores agrarios como sujetos de especial protección constitucional debido   a una serie de limitaciones para emprender la defensa de sus intereses, debido a   vulnerabilidad de sus organizaciones, el bajo nivel de escolaridad, la   dificultad para acceder a cargos de toma de decisiones, el poco apoyo   institucional, etc. Ahí es precisamente en donde recae el eje de acción de la   justicia ambiental.    

12. Importancia de la   Consulta popular en el ordenamiento colombiano    

12.1. Uno de los pilares de la   Constitución de 1991 es el reconocimiento del principio de participación   democrática, que inspira no sólo el ejercicio del control político sino que   irradia transversalmente diferentes esferas de la sociedad. Erigido sobre la   base del pluralismo, de la tolerancia, de la vigencia de los derechos y   libertades, este principio revaloriza el papel del ciudadano en los procesos de   toma de decisiones, a la vez que le impone nuevas responsabilidades como miembro   activo de la comunidad[156].    

El debate de las crisis de las   democracias de representación fue materia de los debates de la Asamblea Nacional   y en verdad que el Constituyente le ofreció al país un catálogo generoso de   mecanismos de participación. Apoyados en un concepto de soberanía popular, no   nacional, concluyeron los entonces delegatarios que Colombia es un Estado Social   de Derecho Participativo en el que la soberanía la ejerce el pueblo directamente   o a través de sus representantes, y que los mecanismos de participación directa   tienen unas instancias de participación y cuentan con unos instrumentos   ciudadanos de participación, a los que vamos a hacer alguna referencia[157].    

La jurisprudencia de esta   Corporación ha destacado su importancia en reiteradas oportunidades. Así, por   ejemplo, en la sentencia C-180 de 1994, que examinó la constitucionalidad de la   ley estatutaria sobre los mecanismos de participación ciudadana, precisó lo   siguiente:    

“El principio de participación democrática   expresa no sólo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de   comportamiento social y político, fundamentado en los principios del pluralismo,   la tolerancia, la protección de los derechos y libertades así como en una gran   responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo”.    

“El concepto de democracia participativa   lleva ínsita la aplicación de los principios democráticos que informan la   práctica política a esferas diferentes de la electoral. Comporta una   revaloración y un dimensionamiento vigoroso del concepto de ciudadano y un   replanteamiento de su papel en la vida nacional”.    

“No comprende simplemente la consagración de   mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas   populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que   implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los   procesos decisorios no electorales que incidirán significativamente en el rumbo   de su vida. Se busca así fortalecer los canales de representación,   democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual”.    

“La participación ciudadana en escenarios   distintos del electoral alimenta la preocupación y el interés de la ciudadanía   por los problemas colectivos; contribuye a la formación de unos ciudadanos   capaces de interesarse de manera sostenida en los procesos gubernamentales y,   adicionalmente, hace más viable la realización del ideal de que cada ciudadano   tenga iguales oportunidades para lograr el desarrollo personal al cual aspira y   tiene derecho”.    

“En la democracia participativa el pueblo no   sólo elige sus representantes, por medio del voto, sino que tiene la posibilidad   de intervenir directamente en la toma de ciertas decisiones, así como la de   dejar sin efecto o modificar las que  sus representantes en las   corporaciones públicas  hayan adoptado, ya sea por convocatoria o por su   propia iniciativa, y la de revocarle  el mandato a quienes ha elegido”.    

“En síntesis: la participación concebida   dentro del sistema democrático a que se ha hecho referencia, inspira el nuevo   marco sobre el cual se estructura el sistema constitucional del Estado   colombiano. Esta implica la ampliación cuantitativa de oportunidades reales de   participación ciudadana,  así como su recomposición cualitativa en forma   que, además del aspecto político electoral, su espectro se proyecte a los planos   de lo individual, familiar, económico y social”[158].    

En el mismo sentido, en la   sentencia C-522 de 2002, la Corte destacó la proyección del principio   democrático y de la participación ciudadana en otros escenarios en virtud de su   carácter universal y expansivo. Dijo entonces:    

 “[D]e otra parte, es   necesario puntualizar que la Constitución Política de 1991 no restringe el   principio democrático al ámbito político sino que lo extiende a múltiples   esferas sociales. El proceso de ampliación de la democracia supera la reflexión   sobre los mecanismos de participación directa y especialmente hace énfasis en la   extensión de la participación de las personas interesadas en las deliberaciones   de los cuerpos colectivos diferentes a los políticos. El desarrollo de la   democracia se extiende de la esfera de lo político en la que el individuo es   considerado como ciudadano, a la esfera social donde la persona es tomada en   cuenta en su multiplicidad de roles, por ejemplo, como trabajador, estudiante,   miembro de una familia, afiliado a una empresa prestadora de salud, consumidor   etc. Ante la extensión de la democracia la Corte Constitucional ha señalado que   el principio democrático que la Carta prohija es a la vez universal y expansivo.   Universal porque compromete varios escenarios, procesos y lugares tanto públicos   como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de   todo lo que válidamente puede interesar a la persona, a la comunidad y al Estado   y sea por lo tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación   del poder. Es expansivo pues porque ha de ampliarse progresivamente conquistando   nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por   parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para   su efectiva construcción”.    

Todo ordenamiento realmente democrático supone siempre   algún grado de participación. A pesar de ello, la expresión ‘participativo’ que   utiliza el Constituyente de 1991, va más allá de los atributos generales que   ostenta cualquier democracia y que se ponen de manifiesto en sus modalidades de   representación. Alude a la presencia inmediata -no mediada- del Pueblo, en el   ejercicio del poder público, ya como constituyente, legislador o administrador.   Por ello entonces al concepto de democracia representativa se adiciona,   entonces, el de democracia de control y decisión[159].    

Desde sus primeras sentencias este Tribunal destacó con   especial fuerza la importancia de la participación en el ordenamiento   constitucional y su condición de fuente de legitimidad. En esa dirección, la   sentencia T-540 de 1992 indicó:    

“La democracia participativa como principio, finalidad   y forma de gobierno (CP Preámbulo, arts. 1 y 2) exige la intervención de los   ciudadanos en todas las actividades confiadas a los gobernantes para garantizar   la satisfacción de las necesidades crecientes de la población. Sin la   participación activa de los ciudadanos en el gobierno de los propios asuntos, el   Estado se expone a una pérdida irrecuperable de legitimidad como consecuencia de   su inactividad frente a las cambiantes y particulares necesidades de los   diferentes sectores de la sociedad.”    

En análogo sentido, la sentencia C-089 de 1994 expresó   con claridad el significado del cambio constitucional y la pretensión   constituyente de materializar la democracia y de impregnar con sus categorías   las diferentes instancias sociales. Dijo en esa ocasión:    

“El fortalecimiento y la profundización de la   democracia participativa fue el designio inequívoco de la Asamblea Nacional   Constituyente, luego traducido en las disposiciones de la Carta Política que   ahora rige el destino de Colombia y de las que se infiere el mandato de afianzar   y extender la democracia tanto en el escenario electoral como en los demás   procesos públicos y sociales en los que se adopten decisiones y concentren   poderes que interesen a la comunidad por la influencia que puedan tener en la   vida social y personal.    

La democratización del Estado y de la sociedad que   prescribe la Constitución no es independiente de un progresivo y constante   esfuerzo de construcción histórica que compromete a los colombianos – en mayor   grado, desde luego, a las instituciones públicas y a los sujetos privados que   detentan posiciones de poder social o político – y de cuyo resultado se derivará   la mayor o menor legitimidad de las instituciones, no menos que la vigencia   material de la Carta y la consecución y consolidación de la paz pública.”    

El carácter cualificado del modelo democrático adoptado   en la Constitución de 1991 ha conducido a la Corte a precisar que su   caracterización requiere tomar en consideración no solo su dimensión   procedimental sino también la dimensión sustantiva que contribuye a conferirle   legitimidad. Así, en la sentencia C-674 de 2008 diferenciando entre principios   materiales y principios estructurales de la democracia, explicó:    

“Ahora, existe relativo consenso en la doctrina   sobre el contenido del concepto jurídico de democracia y sobre las reglas   generales que la identifican y estructuran, las cuales, para efectos prácticos,   pueden denominarse principios democráticos. De este modo, resulta indudable que,   dentro de los elementos de la democracia sustantiva o también denominados   principios materiales de la democracia, se encuentran la dignidad humana,   libertad, la igualdad y el pluralismo y, dentro de los elementos propios de la   democracia procedimental o principios estructurales encontramos, por ejemplo, la   participación, la representación, la adopción de decisiones por mayoría, el   respeto por las minorías, la prohibición de la arbitrariedad y el principio de   imparcialidad.”[160]    

La naturaleza participativa del ordenamiento   constitucional supone entonces la obligación de promover, en cuanto resulte   posible, la manifestación de formas democráticas de decisión y de control y,   en cuanto sea necesario, la expresión de sus dimensiones representativas[161].   Este criterio de interpretación se apoya, de una parte, en el reconocimiento que   la Carta hace de las instituciones propias de la democracia representativa y, de   otra, en la pretensión reconocida en el artículo 2º de la Constitución de   facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la   vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación.[162].    

Conforme a lo expuesto la democracia y, de manera   particular la democracia participativa, se erige en una categoría central para   el sistema constitucional colombiano, cuyo reconocimiento y garantía tiene   consecuencias directas en la forma en que actúan, inciden y se expresan los   ciudadanos, las organizaciones sociales y las autoridades públicas. En ese   sentido, tal y como lo afirman los considerandos de la Carta Democrática de la   Organización de los Estados Americanos el carácter participativo de la   democracia en nuestros países en los diferentes ámbitos de la actividad pública   contribuye a la consolidación de los valores democráticos y a la libertad y la   solidaridad en el Hemisferio[163]  y, por ello, se erige en fundamento de derechos y deberes constitucionales   tal y como se explica más adelante.    

En plena concordancia con ello, la jurisprudencia de   este Tribunal ha indicado que la efectividad de la participación demanda la   vigencia de reglas e instituciones que salvaguarden el pluralismo, la   transparencia y la libertad de los ciudadanos de manera tal que (i) se   garantice, en condiciones de igualdad, la intervención en los procesos   democráticos de todos los ciudadanos, grupos y organizaciones y (ii) se asegure   que las manifestaciones de los ciudadanos en todos los mecanismos de   participación sea completamente libre y, en consecuencia, genuina[164].     

12.2. Teniendo en cuenta lo   anterior, el artículo 103 de la Constitución reconoce expresamente la consulta   popular como uno de los mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de   su soberanía. De acuerdo con el artículo 8º de la Ley Estatutaria 134 de 1994,   sobre mecanismos de participación ciudadana, la Consulta Popular se define como   la “institución mediante la cual, una pregunta, de carácter general sobre un   asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local,   es sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según   el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al   respecto”.    

En palabras de la Corte, ella hace   referencia a la “posibilidad que tiene el gobernante de acudir ante el pueblo   para  conocer y percibir sus expectativas, y luego tomar una decisión. En   otros términos, es la opinión que una determinada autoridad solicita a la   ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional, regional o local,    que la obliga a traducirla en acciones concretas”[165].    

La importancia de la consulta   popular como derecho fundamental se refleja en su obligatoriedad. En efecto, el   artículo 55 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana   señala expresamente que la decisión del pueblo será obligatoria, siempre y   cuando se cumplan los requisitos de votación mínima allí previstos.    

Con todo, la Sala debe llamar la   atención en el sentido que el derecho a la participación ciudadana (así como sus   efectos) no tiene carácter absoluto e incondicionado, ya que como todo derecho   es susceptible de ciertas restricciones. En este sentido, la Sentencia C-127 de   2004, precisó:    

“[R]esulta relevante   recordar que la participación, así como el resto de los derechos fundamentales   consagrados en la Constitución Política, no es un derecho absoluto, pues el   mismo admite modulaciones cuya precisión le corresponde al legislador, a quien   le compete a través de instrumentos democráticos seleccionar entre las opciones   normativas que surgen de la Carta Política, las que desarrollen de mejor manera   el derecho en cuestión, sin que resulten irrazonables o desproporcionadas”.    

Entre los principales límites de   la consulta popular se destacan, entre otras, los siguientes:    

(i) Competencia. La primera   restricción relacionada con la consulta popular, como mecanismo de participación   democrática, tiene que ver con la esfera dentro de la cual se desarrolla. Al   respecto, el artículo 104 de la Constitución permite al Presidente de la   República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del   Senado, consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional.    

Por su parte, el artículo 105 de   la Carta autoriza a gobernadores y alcaldes a realizar consultas, previo   cumplimiento de las exigencias legales, “para decidir sobre asuntos de   competencia del respectivo departamento o municipio”. En la misma dirección, el   artículo 51 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana   dispone:    

Como se observa, en este último   caso el Constituyente, y consecuente con ello el Legislador, impusieron una   expresa restricción a los mandatarios departamentales y municipales o   distritales, que sólo les permite llamar a la comunidad para pronunciarse sobre   asuntos de orden regional o local. Así, por ejemplo, un Gobernador no podría   consultar a la ciudadanía sobre un asunto fiscal del orden nacional, por ser una   cuestión ajena a su competencia; tampoco podría un alcalde hacer una consulta   para decidir cuestiones del nivel regional que no sólo involucran a su vecindad,   sino que trascienden a la esfera departamental o nacional[166].    

(ii) Prohibición de modificar la   Constitución. Otra restricción a la Consulta Popular, en este caso convocada por   el Gobierno Nacional, está consagrada en el artículo 50 de la Ley Estatutaria   referida, según la cual, “no se podrán realizar consultas sobre temas que   impliquen modificación a la Constitución Política”. En la sentencia C-551 de   2003, la Corte puntualizó:    

“Conforme a lo anterior, si el   Gobierno considera que cuando una determinada política económica, incluso si   ésta es transitoria, requiere reforma constitucional, es lógico que se escoja el   camino de la reforma  constitucional, incluso por vía de referendo, y no de   la consulta, puesto que expresamente está prohibido intentar modificar la Carta   por medio  de consultas populares”.     

En consonancia con lo anterior,   tampoco es válido apelar a la consulta para la toma de decisiones que conlleven   a la violación de derechos o principios de rango constitucional, pues en la   práctica esto implicaría el desconocimiento normativo de la propia Carta   Política. Piénsese, sólo a manera de ejemplo, en el caso de una consulta   popular para decidir sobre la expropiación de inmuebles sin la indemnización   previa correspondiente: una decisión de esta naturaleza sería inadmisible, ya   que atentaría contra el artículo 58 Superior, que exige en forma expresa el   reconocimiento de la indemnización previa[167].    

En este sentido vale la pena   destacar que el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015, expresamente consagra una   serie de asuntos que no pueden ser objeto de consulta popular. Específicamente   la disposición en comento precisa lo siguiente:    

“Materias   que pueden ser objeto de iniciativa popular legislativa y normativa, referendo o   consulta popular. Solo pueden   ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa, consulta popular o   referendo ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia   de la respectiva corporación o entidad territorial.    

No se   podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas o consultas   populares ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas   administradoras locales, sobre las siguientes materias:    

a). Las que   sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los   alcaldes;    

b). Presupuestales, fiscales o   tributarias;    

c). Relaciones internacionales;    

d). Concesión de amnistías o indultos;    

e). Preservación y restablecimiento del   orden público”.    

A juicio de la Sala, el alcance de   la consulta popular y su carácter imperativo están supeditados al respeto de los   preceptos constitucionales y a la observancia de las exigencias previstas en la   ley que la regula. De esta manera, la fuerza vinculante de una consulta popular   debe ser interpretada en consonancia con la vigencia de los demás derechos y   principios reconocidos en la Constitución, por lo que no todo llamado a la   comunidad para pronunciarse sobre asuntos de interés local puede concebirse en   términos imperativos absolutos[168].    

En cuanto a los mecanismos   generales de participación, no hay ninguna objeción para considerar la validez   constitucional de mecanismos tales como el referendo, en todas sus formas, el   plebiscito, la consulta popular, la iniciativa normativa, el cabildo abierto. No   existe ninguna objeción para afirmar que estos no pueden ser unos mecanismos   eficaces para realizar derechos de participación en la esfera ambiental[169].   En este sentido la doctrina ha manifestado que:    

“La democracia ambiental, es   decir, la participación de los ciudadanos en las decisiones que afectan el agua   que consumen, el aire que respiran, la comida que los sustenta, el paisaje que   los rodea y, en general, la tierra donde viven y que legarán a las próximas   generaciones. La tensión es evidente porque, aunque uno de los rasgos   definitorios de la Constitución colombiana es la promoción de la democracia   participativa, en la práctica los mecanismos que la encarnan – consultas   populares, referendos, plebiscitos, entre otros– han sido escasamente   utilizados. Y cuando han sido reclamados por los ciudadanos, con frecuencia se   han encontrado con la resistencia de actores políticos y estatales, como sucede   con las consultas populares sobre la minería y medio ambiente que se han   organizado en diferentes regiones de Colombia.”[170]    

En este orden de ideas, es claro   que la consulta popular de carácter municipal es un mecanismo de participación   que le permite a los habitantes manifestar su opinión de cara a un aspecto específico,   y en esa medida el componente ambiental no está excluido de su órbita de   competencias.    

13. El control judicial a los   actos administrativos que materializan pronunciamientos populares.    

Según la Ley 1757 de 2015 la   consulta popular de escala territorial es el procedimiento mediante el cual un   Alcalde o Gobernador, con la firma de todos los secretarios del Despacho, y   previo concepto favorable del Concejo Municipal o Asamblea Departamental, según   sea el caso, convoca al electorado de su jurisdicción para que tome una decisión   sobre un asunto de su competencia. En este sentido el literal c, del artículo 31   de la disposición en comento estableció lo siguiente:    

“Para la Consulta popular a nivel departamental, distrital,   municipal y local de iniciativa gubernamental. Los   gobernadores y alcaldes, con la firma de los secretarios de despacho, podrán   convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales,   municipales, distritales o locales”.    

Ahora bien, posterior al   concepto favorable del Concejo Municipal o Asamblea Departamental, el Tribunal   Administrativo del Distrito Judicial debe adelantar el control previo y   automático sobre la constitucionalidad de la Consulta Popular tal y como lo   señala el literal b, del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 en los siguientes   términos:    

“Revisión   previa de constitucionalidad. No se podrán promover mecanismos de   participación democrática sobre iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto   (…) b). Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo   competentes se pronunciarán sobre la constitucionalidad del mecanismo de   participación democrática a realizarse”.    

En este proceso, la autoridad   judicial de lo contencioso administrativo deberá determinar si se cumplieron los   trámites y procedimientos previstos en las Leyes Estatutarias 134 de 1994    y 1757 de 2015, esto es: (i) si la pregunta es clara, puede ser   contestada con un “sí” o un “no”; (ii) si la entidad territorial desborda   sus competencias, y en esa medida se interroga al electorado por un asunto que   desborda el ámbito local o departamental; (iii) y si se trata de una   pregunta, de aquellas que están explícitamente prohibidas, tales como: la   modificación de la Constitución Política; aquellas que se relacionan con temas sobre derechos fundamentales;   referidas con asuntos que son de iniciativa exclusiva del alcalde como temas   presupuestales, fiscales, tributarios o de preservación y restablecimiento del   orden público.    

La Consulta Popular, conforme   fue definida por el Constituyente y desarrollada por el Legislador Estatutario,   es ante todo un acto con una clara impronta política. Una manifestación   ciudadana a través del mecanismo de participación es esencialmente, un hecho de   carácter político, una materialización de una voluntad colectiva, que   posteriormente, y de manera diferida tiene consecuencias jurídicas.    

Esto lo concluyo, la Sentencia   C-180 de 1994 la cual señaló sobre la Consulta Popular lo siguiente:    

“Estos requisitos pretenden que la   responsabilidad política del mandatario respectivo –(…), Gobernador o Alcalde-   en la toma de decisiones sobre asuntos trascendentales, no sea eludida y   trasladada al pueblo. Así mismo, buscan evitar que el (…) , en su caso, las   Asambleas y Concejos) se vea sometido a presiones indebidas por parte del   Gobierno frente a decisiones de difícil adopción y permite que cuestiones   complejas, sobre las cuales haya un enfrentamiento ejecutivo-legislativo, sean   dirimidas por el pueblo, evitando así una parálisis en la adopción de dichas   decisiones.” (negrillas y subrayado fuera del texto)    

Así las cosas, la Sentencia   C-180 de 1994, destacó el carácter de “hecho político” de una consulta popular,   y lo definió como el momento en que el electorado toma partido en una decisión   que los afecta. En igual línea de pensamiento dicha providencia explicó el   carácter de la consulta pretende conocer u obtener la “opinión”, o “apoyo” de   los ciudadanos potencialmente afectados o beneficiados por la determinación, lo   cual reafirma indiscutiblemente su naturaleza política.    

En igual línea de pensamiento   recientemente la Sentencia C-150 de 2015 reiteró el carácter   político-democrático del mecanismo de participación en los siguientes términos:    

“La   Corte se ha ocupado de definir la Consulta Popular. Así, en la sentencia C-180   de 1994, señaló su   condición de mecanismo de participación ciudadana consistente “en la posibilidad   que tiene el gobernante de acudir ante el pueblo para conocer y percibir sus   expectativas, y luego tomar una decisión.” Esta definición implica que el pueblo   no adopta directamente la decisión respecto del asunto consultado sino que, en   otra dirección, impone un mandato de actuación al ejecutivo.    

Conforme a ello destacó este   Tribunal que la Consulta consiste en “la opinión que una determinada autoridad   solicita a la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional,   regional o local, que posteriormente, la obliga a traducirla en acciones   concretas.    

La consulta popular, además   de concretar el derecho a la participación ciudadana, constituye también una   forma de canalizar disputas entre dos órganos del poder público legitimados   democráticamente. Es por ello que la jurisprudencia ha dicho que “permite que   cuestiones complejas, sobre las cuales haya enfrentamiento   ejecutivo-legislativo, sean dirimidas por el pueblo, evitando así una parálisis   en la adopción de dichas decisiones.”    

En este orden de ideas, es claro   que la consulta popular supone que la respuesta del pueblo adquiere la   naturaleza de un verdadero hecho popular. Consecuencia que se diferencia de un   Referendo (constitucional, legal o territorial, aprobatorio o derogatorio), en   la medida, en que, la consulta produce una manifestación de una voluntad   política, el Referendo, por el contrario aprueba o imprueba una norma jurídica.    

Es decir, en un Referendo   aprobatorio, el electorado hace las veces de Congreso Nacional, Asamblea   Departamental, Concejo Municipal o Junta Administradora Local, y con su   pronunciamiento da vida jurídica a un texto constitucional, legal o infralegal.   En el caso de un Referendo derogatorio, la misma manifestación del electorado   retira del sistema jurídico una norma positiva.  En oposición a esto, en   una consulta popular que reúna los votos y supere el umbral necesario, el   electorado manifiesta su voluntad en apoyo a una pregunta. Esta determinación   tiene el carácter de obligatoria, lo cual se traduce en que la Corporación   pública (Congreso de la República, Asamblea Departamental, Concejo Municipal o   Junta Administradora Local), tiene un término de dos periodos de sesiones para   materializar la decisión popular. Así lo establece claramente el Artículo 42   Literal c de la Ley 1757 de 2015:    

“Cuando el pueblo haya   adoptado una decisión obligatoria en una consulta popular, el órgano   correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva. Cuando para   ello se requiera una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución local, la   corporación respectiva deberá expedirla dentro del mismo período de sesiones o a   más tardar en el período siguiente. Si vencido, este plazo el Congreso, la   asamblea, el concejo o la junta administradora local, no la expidieren, el   Presidente de la República, el gobernador, el alcalde dentro de los quince (15)   días siguientes la adoptará mediante decreto con fuerza de ley, ordenanza,   acuerdo o resolución local, según el caso. En esta circunstancia el plazo para   hacer efectiva la decisión popular será de dos meses.”    

Como se ve, en una Consulta   Popular (sin importar su escala territorial), la determinación popular no   aprueba o desaprueba directa e inmediatamente una norma legal o infralegal. En   un evento de consulta popular el electorado no deroga o aprueba leyes, solo   manifiesta su voluntad para que una Corporación pública, posteriormente, y en un   acto jurídico independiente, tome una decisión que viabilice la manifestación   del electorado.    

De esta manera, es claro que una   Consulta Popular, es ante todo, una manifestación de voluntad política, que   posteriormente, y de manera diferida e independiente produce una norma jurídica,   la cual, puede ser objeto de control judicial a través de los mecanismos   judiciales de control de actos administrativos o de leyes de la República.   Teniendo en cuenta dicha situación, esta Corporación considera necesario   precisar, que los tribunales administrativos deben en la medida de lo posible   limitarse a ejercer el control constitucional de la manera más garantista   posible al derecho a la participación ciudadana (formal- participativo).    

Asunto distinto, será el control constitucional que una vez   finalizado el proceso político se puede efectuar al texto, ordenanza o acuerdo   que se derive de la realización de dicho mecanismo de participación ciudadana.    

14. Libertad del votante en el marco de mecanismos de   participación ciudadana.    

La Corte Constitucional en sentencia C-551 de 2003,   precisó la importancia de garantizar la neutralidad de las preguntas formuladas   a la hora de emplear los mecanismos de participación ciudadana, ya que de lo   contrario podría vulnerarse el principio de libertad del votante. Ahora bien, a   pesar de que dichas subreglas fueron construidas en el marco de un proceso de   refrendo, esta Sala considera que iguales limitantes pueden aplicarse a una   consulta popular. Por ello hará  relación in extenso de los   argumentos planteados en dicha oportunidad.     

En el derecho comparado se exige una gran   claridad en la formulación de las preguntas sometidas a la consideración del   pueblo, a fin de evitar que la ciudadanía sea manipulada o que, por no ser   experta en derecho constitucional, pueda sentirse confundida frente a la falta   de claridad del cuestionario. Por ejemplo, el Consejo Constitucional Francés ha   establecido que toda ley que organice una consulta popular debe respetar la   “doble exigencia de claridad y lealtad” (double exigence de loyauté et clarté),   según la cual, para permitir una expresión libre del elector, las preguntas no   deben  ser equívocas ni inducir a engaños[171].    

Esta exigencia no está orientada a impedir   que el pueblo se pronuncie sobre temas complejos ni sobre materias técnicas cuyo   alcance e implicaciones requieren de un proceso pedagógico. No supone la   incapacidad del elector para formarse un criterio sobre cuestiones que invitan   al análisis, a la deliberación y admiten posiciones e interpretaciones distintas   en una democracia pluralista. Ello sería contrario a la confianza que el   constituyente ha depositado en el pueblo para decidir y desconocería que una de   las principales funciones del referendo es propiciar la deliberación abierta,   pluralista y franca sobre asuntos que a todos interesan y afectan[172].    

La exigencia de lealtad y claridad apunta a   garantizar que esa deliberación se realice partiendo de una base neutral sin   inducir al elector a engaños o equívocos. Y con base en este criterio, el   Consejo Constitucional, en la decisión N° 87-226 DC del 2 de junio de 1987,   declaró inconstitucional una parte de las preguntas de una consulta a ser   celebrada en Nueva Caledonia, por cuanto concluyó que su redacción era equívoca   e inducía a confusiones en los votantes, pues les hacía creer que estaban   aprobando un estatuto  territorial que ya estaba definido, cuando eso no   era así[173].    

Este tribunal considera que esa doctrina   del Consejo Constitucional Francés es aplicable en el caso colombiano. Es   indudable que la protección de la libertad del elector implica la doble   exigencia de lealtad y claridad en la redacción del texto sometido a   consideración del pueblo. Entra entonces la Corte a examinar si la presencia de   notas introductorias, es decir, de títulos y preguntas a los artículos sometidos   al  pueblo desconocen o no esa doble exigencia de lealtad y claridad[174].    

Las notas introductorias podrían cumplir   una función importante en el proceso de formación de la voluntad popular. En   efecto, su presencia precediendo cada artículo del proyecto de reforma, ofrece   al menos  dos ventajas:  (i) puede servir como introducción meramente   informativa  acerca del objeto del artículo o los artículos que se someten   a consideración popular, y (ii) puede facilitar el proceso de decisión del   ciudadano, al presentar en lenguaje sencillo el contenido técnico jurídico de   los artículos. En este sentido, se podría afirmar que la incorporación de notas   introductorias permite que el elector manifieste libremente su voluntad política   y favorece entonces la realización de la democracia participativa como principio   rector del Estado colombiano (CP art. 1º y 3º)   [175].    

No obstante, la Corte encuentra que la   existencia de notas introductorias presenta también importantes problemas. Los   más obvios, pero no los únicos, son aquellos casos en que (i) la pregunta está   redactada de manera que induzca la respuesta del elector, o que (ii) no haya   concordancia entre el contenido del título y la pregunta, y el contenido del   texto normativo.  Comienza pues la Corte por analizar esas dificultades[176].    

Al asociar una situación socialmente   deseable e incluso urgida, con la opción política de aceptar la aprobación del   contenido normativo del artículo, implica entonces una inducción al elector. En   este sentido, el recurso a la carga valorativa de ciertas expresiones, la cual   ha sido determinada previamente por consensos comunes espontáneos, tiene como   efectos el de persuadir al elector mediante su fuerza retórica y el de inducirlo   por la opción política de aceptar la aprobación del contenido del artículo, lo   que a todas luces, compromete las condiciones de libertad que deben existir en   el proceso de manifestación de la voluntad política de los sufragantes.    

Por otro lado, la inclusión de las notas   introductorias y los términos en que sean redactadas deben presentar de manera   completa el contenido de los artículos que introducen. Es claro que una   presentación incompleta de los mismos, vicia de parcialidad la función   informativa a que están llamadas las notas introductorias, lo cual puede tener   como efecto el  de inducir en error  al sufragante, y en general,    el de provocar equívocos y contradicciones en el electorado[178]..     

En conclusión, la incorporación en el texto   de la ley de notas o preguntas introductorias que puedan ser consideradas como   inductivas o equívocas, que empleen lenguaje emotivo  o que estén   incompletas,  implica una amenaza al principio constitucional de libertad   del sufragante lo cual podría llegar a viciar el proceso de formación de la   voluntad política de la ciudadanía”   [179]..    

Teniendo en cuenta lo anterior la sentencia C-551 de   2003 estableció las siguientes sub reglas:    

(i) La redacción de las preguntas puede afectar   libertad del elector: “los defectos de redacción de un cuestionario sometido   a la consideración del pueblo no configuran un problema puramente técnico   sino que tienen obvia relevancia constitucional, pues pueden comprometer   la libertad del elector.”    

(ii) Las preguntas deben cumplir con exigencia   de lealtad y claridad: “Es indudable que la protección de la libertad del   elector implica la doble exigencia de lealtad y claridad en la redacción del   texto sometido a consideración del pueblo.”    

(iii) Las preguntas inductivas violan libertad   del elector y desconoce exigencia de lealtad: “Puede suceder que según los   términos en que sean redactadas las preguntas, éstas puedan ser   manipulativas o directivas de la voluntad del ciudadano, inductivas de la   respuesta final, tendenciosas o equívocas, lo cual puede conducir a la   desinformación, al  error, o a una falsa percepción del fenómeno político. Para la Corte es   evidente que este tipo de preguntas mengua de manera significativa las   condiciones de libertad del sufragante y obviamente desconoce la   exigencia de lealtad. (…) En conclusión, la incorporación en el texto   de la ley de notas o preguntas introductorias que puedan ser consideradas   como inductivas o equívocas, que empleen lenguaje emotivo, o que estén   incompletas, implica una amenaza al principio constitucional de libertad del   sufragante lo  cual podría llegar a viciar el proceso de formación de la voluntad política   de la ciudadanía.”    

(iv) Criterios objetivos para evaluar notas   introductorias y preguntas: “Las notas introductorias deben satisfacer   ciertos requisitos como, (1) estar redactadas en un lenguaje sencillo y   comprensible, (ii) que sea valorativamente neutro, (iii) ser breves en la   medida de lo posible, (iv) no ser superfluas o inocuas y (v) ser comprensivas   del objeto que el artículo expresa. Para la Corte la satisfacción de   estos requisitos garantiza que las notas introductorias (1) no sean un   factor de manipulación de la decisión política (ii) no induzcan la   respuesta del elector (iii) no presenten información parcial o engañosa y por lo   tanto no vicien la voluntad política, (iv) garanticen condiciones favorables   para el correcto ejercicio del derecho político, (v) otorguen pulcritud y   corrección al proceso de convocatoria, y (vi) revistan de un mayor grado   de legitimidad la decisión que se tome.”    

(v) Debe haber una alta probabilidad entre la   finalidad indicada en la pregunta introductoria y el medio propuesto por la   pregunta: “Para la Corte, la garantía de libertad del elector implica que las   preguntas introductorias redactadas en esos términos suponen que existe   una relación de causalidad clara, y no meramente hipotética, entre el fin (nota   introductoria) y el medio (texto del artículo), lo cual implica que sea posible   establecer que una vez aprobado el artículo la finalidad señalada se alcanza con   una alta probabilidad.”    

15. Caso concreto.    

Conforme a los antecedentes descritos, en el presente   asunto corresponde a la Sala determinar si la sentencia proferida por el   Tribunal Administrativo del Quindío del 20 de marzo de 2015 incurrió   en algún tipo de causal de procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales, la cual lleve a la anulación de dicha decisión, para   ello esta Sala deberá determinar: (i) si la señora Liliana Mónica Flores   Arcila se encuentra legitimada en el caso concreto, (ii)  si se cumplen   los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra la   sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, (iii) si   la pregunta puesta a consideración de los ciudadanos de Pijao atentó contra la   libertad del votante, (vi) si la interpretación realizada por el Tribunal   Administrativo del Quindío  respecto de la sentencia C-123 de 2014   desconoció el precedente sentado por esta Corporación y (v) si de una   interpretación armónica de la Carta actualmente los municipios están facultados para sustraer de su   territorio áreas dedicadas a la minería por razones ambientales y de planeación   del uso del suelo.    

15.1. Legitimación en el caso concreto    

El carácter dinámico de las   democracias, en las que los ciudadanos periódicamente eligen a sus gobernantes,   hace que el elemento temporal de los derechos políticos resulte especialmente   relevante. La importancia de este elemento temporal ha llevado a que esta   Corporación considere justificada la intervención urgente del juez de tutela en   casos que involucran derechos políticos. En consecuencia, esta Corte ha conocido   de fondo controversias presentadas en sede de tutela que involucran derechos   tales como la representación y la posibilidad de participar en mecanismos de   participación ciudadana[180]. Así lo   explicó la Corte en la sentencia SU-712 de 2013 en los siguientes términos:    

“La Corte encontró procesalmente   válido acudir a la acción de tutela por estar involucrado el ejercicio de   derechos políticos para momentos definidos en la propia Constitución, que por lo   mismo no pueden ser sustituidos o postergados.”    

Con respecto a la legitimación por activa   para interponer la acción de tutela con el fin de requerir la protección de   derechos políticos, vale la pena resaltar que la Constitución señaló en el   numeral 2º del artículo 40 que todo ciudadano puede tomar parte en elecciones,   plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación   democrática; y el artículo 103 de la Carta indicó que los mecanismos de   participación serán reglamentados por la ley. Por lo tanto, los ciudadanos, en   general, son titulares de tales derechos, pero el ejercicio de los mismos está   precisado en las disposiciones legales que reglamentan tales potestades.    

La reglamentación legal de la respectivas   acciones ha sido utilizada para determinar la legitimación en la causa al   momento de presentar una tutela, en este sentido se ha precisado que: “Es   relevante entonces analizar las reglas específicas de legitimación por activa   esbozadas por la Corte Constitucional en relación con las tutelas que exigen la   protección de los derechos políticos, en las cuales se tiene en cuenta la   configuración legal para determinar si es posible hacer uso de la acción de   tutela”[181].    

La jurisprudencia constitucional se ha   concentrado en desarrollar las reglas específicas de legitimación por activa en   relación con las tutelas que exigen la protección de derechos políticos con   relación al ejercicio del mecanismo de participación ciudadana de revocatoria de   mandato (sentencias T-516 de   2014, T-1337 de 2001 y T-066 de 2015). No obstante, a partir de la configuración   legal del derecho a participar en una consulta popular puede, siguiendo las   subreglas establecidas en los citados fallos, determinarse que es posible hacer   uso de la acción de tutela en este caso.    

Conforme a los precedentes   constitucionales, para establecer la legitimidad por activa para interponer una   tutela con miras a proteger los derechos políticos de los ciudadanos, debe   tenerse en cuenta la configuración legal del mecanismo de participación   ciudadana. En el sub examine sería a saber, el artículo 8 de la Ley 134 del año   1994 el cual establece que “La consulta   popular es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general   sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o   local, es sometido por el Presidente de la República, el gobernador o el   alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie   formalmente al respecto”.    

En la medida en   que en el municipio de Pijao han sido otorgados varios títulos mineros, los   cuales eventualmente tendrían la potencialidad de crear un cambio significativo   en el uso del suelo que daría lugar a una transformación en las actividades   tradicionales de ese ente territorial, es claro que la accionante está ante un   asunto de trascendencia local, y en esa medida existe un derecho en cabeza de   los ciudadanos de Pijao de poder participar o poder expresar su punto de vista   respecto a dicha decisión.    

En igual   medida, como de las pruebas obrantes en el expediente se logra determinar que   tanto el domicilio, como el lugar de asiento de los negocios de la señora Liliana Mónica Flores Arcila es el municipio   de Pijao, es claro que en el asunto sub examine, existe legitimación en   la causa por parte de la accionante para cuestionar las determinaciones   adoptadas por el Tribunal Administrativo del Quindío.    

15.2. Verificación de los requisitos generales de   procedibilidad    

(i). Relevancia constitucional    

Esta Corporación considera que el   asunto sub examine es relevante constitucionalmente. En efecto, los derechos en   juego  (debido proceso, acceso a la administración de justicia y participación   ciudadana) son   estructurales para la vigencia de un orden constitucional, democrático,   participativo y justo; además materializan una de las grandes conquistas de la   Carta del 91 consistente en permitirles a los ciudadanos participar en las   decisiones que puedan afectarlos. Esta determinación además podría tener   importantes efectos en la vida de miles de habitantes de dicho municipio (Pijao)   ya que permitiría determinar el alcance y la garantía del derecho a la   participación ciudadana de cara a la autonomía de las entidades territoriales   para gestionar sus propios intereses.    

(ii). Agotamiento de todos los medios de   defensa judicial    

Contra la decisión proferida por el Tribunal   Administrativo del Quindío no procede ningún recurso ordinario o extraordinario   de defensa judicial, tal y como lo reconoce la Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015.    

(iii). Inmediatez    

A juicio de la Corte se cumple con el   requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia del Tribunal Administrativo   del Quindío fue proferida el día 20 de marzo de 2015 y la acción de tutela fue   interpuesta el día 7 de julio del mismo año, es decir, aproximadamente cuatro   meses después, término que a todas luces se considera razonable.    

(iv) Identificación de los hechos y derechos   socavados que hubiesen sido alegados dentro del proceso judicial.    

Al respecto se advierte que la señora   Liliana Mónica Flores Arcila efectivamente identifica los hechos que generaron   la presunta vulneración, originada en las sentencia cuestionada, y esta Sala   entiende claramente las falencias en las que al parecer se incurrió.    

(iv) Que no se trate de sentencias de tutela    

La presente acción de amparo no se dirige   contra otra tutela.    

15.3. Verificación de los requisitos   especiales de procedibilidad.     

En el caso concreto el Tribunal   Administrativo del Quindío, mediante providencia de 20 de marzo de 2015,   encontró que la pregunta puesta a consideración a los habitantes del municipio   de Pijao era inconstitucional ya que:,(i) la Corte Constitucional en la   sentencia C-123 de 2014 dispuso que las actividades mineras no podían ser   excluidas del territorio nacional sino por las autoridades competentes, (ii)  desconocía los límites legales y constitucionales contemplados en el   artículo 37 de la Ley 685 de 2001, el Decreto 934 de 2013 y el Decreto 2691 de   2014, los cuales prohibían que las autoridades locales excluyeran la minería de   sus territorios y (iii) atentaba contra la libertad del votante, porque   al contener elementos valorativos y subjetivos incorporados predisponía al   elector, y en este sentido sugería una respuesta en un sentido determinado    

Cada uno de los cuestionamientos   identificados por el Tribunal, más allá de que sean válidos o no (asunto que se   resolverá más adelante) no pueden ser catalogados como intrascendentes. En este   sentido, es claro que prima facie buscan garantizar el respeto de las   garantías constitucionales de los habitantes de Pijao ya que: (i)   atestiguan en el proceso democrático la libertad del votante al momento de   depositar su voto en las urnas y (ii) propenden por materializar el   respeto de las respectivas competencias de los entes territoriales y la nación.    

Así las cosas, debido a la importancia de   los reparos identificados por el   Tribunal Administrativo del Quindío, solo será posible acceder a la prosperidad   de la pretensión de la señora   Liliana Mónica Flores Arcila consistente en dejar sin efecto la decisión adoptada, si se logran   rebatir y anular en conjunto los dos argumentos centrales expuestos por el Tribunal Administrativo, estos son, que la   pregunta puesta a consideración de los habitantes inducia a una respuesta   determinada y que el objeto de la consulta escapaba a las competencias   territoriales.    

Teniendo en cuenta lo anterior, precederá la   Corte a analizar si los argumentos referidos en la providencia del 20 de marzo de 2015   incurrieron en alguna causal específica de procedibilidad de la acción de tutela   contra sentencias.    

15.3.1. Existencia de un defecto sustantivo   en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío de fecha 20   de marzo de 2015 al concluir erróneamente que los municipios carecen de   competencia absoluta para regular el uso del suelo y garantizar la protección   del medio ambiente, si al ejercer dicha prerrogativa acaban prohibiendo la   actividad minera.    

La señora   Liliana Mónica Flores Arcila   señaló que se configuró un defecto sustantivo debido a la inobservancia de   distintas normas constitucionales y legales que regulaban la materia (artículos   3 y 33 de la Ley 136 de 1994, artículos 1, 3, 6, 7 y 8 de la Ley 388 de 1997 y   artículos 1, 40, 103, 270, 311 y 313.7 de la constitución) y debido a la   interpretación contraevidente de la sentencia C-123 de 2014, lo cual llevó al   Tribunal Administrativo del Quindío a considerar que los municipios no tienen   competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio   ambiente, si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad   minera.    

En el caso sub examine la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo   del Quindío de fecha 20 de   marzo de 2015 respecto a la inconstitucionalidad de la pregunta puesta a   consideración de los habitantes de Pijao en lo relacionado con el principio de   autonomía territorial, específicamente precisó lo siguiente:    

“El Tribunal detecta que materialmente la   intención de la consulta popular, de establecer una zona de exclusión minera de   manera permanente en el territorio de esa localidad de manera directa y   obligatoria es inconstitucional, en tanto desconoce límites legales y   constitucionales. Efectivamente, el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 por medio   del cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.”    

Por su parte, el Decreto 934 de 2013   mediante el cual se reglamentó el artículo 37 del Código de Minas indicó:   “Artículo 1°. La decisión de establecer   zonas excluidas y restringidas de minería compete exclusivamente, y dentro de   los límites fijados en los artículos 34 y 35 de la Ley   685 de 2001, a las autoridades minera y ambiental, quienes actuarán con base en   estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales y dando aplicación al   principio del desarrollo sostenible. Parágrafo. Para efectos de la aplicación del artículo 37 de la Ley   685 de 2001 y de este decreto, se entenderá que la autoridad ambiental es el   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las Corporaciones Autónomas   Regionales, las de Desarrollo Sostenible y los Distritos Especiales de acuerdo   con lo establecido en la Ley 768 de 2002 o quien haga sus veces y la autoridad   minera o concedente, la Agencia Nacional de Minería o quien haga sus veces.    

Artículo 2°. Dado el   carácter de utilidad pública e interés social de la minería, a través del   Ordenamiento Territorial no es posible hacer directa ni indirectamente el   Ordenamiento Minero, razón por la cual los planes de ordenamiento territorial,   planes básicos de ordena­miento territorial o esquemas de ordenamiento   territorial de los municipios y distritos, no podrán incluir disposiciones que   impliquen un ordenamiento de la actividad minera en el ámbito de su   jurisdicción, salvo previa aprobación de las autoridades nacionales. Parágrafo   1°. En desarrollo de la anterior prohibición,   los Concejos Municipales y las Asambleas Departamentales no podrán establecer   zonas del territorio que que­den permanentemente o transitoriamente excluidas de   la minería mediante acuerdos municipales u ordenanzas departamentales   respectivamente, por exceder el ámbito de sus competencias. Parágrafo 2°. Las   prohibiciones que se establezcan en los mencionados instrumentos de ordenamiento   del territorio en violación de la ley, no podrán ser oponibles, aplicadas o   exigidas a las actividades mineras, por ninguna autoridad”.    

En igual medida, el Tribunal Administrativo del Quindío expuso respecto   a las competencias ambientales de los entes territoriales lo siguiente:    

“En este contexto, el Decreto 2691 de 2014 Por el cual se reglamenta el   artículo 37 de la Ley 685 de   2001 y se definen los mecanismos para acordar con las autoridades territoriales   las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de   sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus   comunidades y la salubridad de la población, en desarrollo del proceso de   autorización de actividades de exploración y explotación minera preceptúa lo siguiente: Artículo 1°. Objeto. El objeto de este decreto es regular el   procedimiento que deben seguir los municipios y distritos para acordar con el   Ministerio de Minas y Energía medidas de protección del ambiente sano y, en   especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de   sus comunidades y la salubridad de la población, frente a las posibles   afectaciones que pueden derivarse de la actividad minera.    

Artículo 2°. Ámbito de aplicación. Las medidas de protección que se adopten en   virtud de este decreto, se aplicarán a las solicitudes de concesión en trámite a   la fecha de publicación del presente decreto y a las presentadas con   posterioridad a la fecha de entrada en vigencia del mismo.    

Artículo 3°. Solicitud de acuerdo de las   autoridades territoriales. Los concejos municipales o distritales podrán solicitar ante el   Ministerio de Minas y Energía, previo acuerdo municipal o distrital, medidas de   protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el   desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la   población, frente a las posibles afectaciones que pueden derivarse de la   actividad minera, en áreas previamente delimitadas de su circunscripción   territorial.    

En consecuencia, la competencia sobre la   temática prevista en el texto de consulta popular, radica en cabeza de las   autoridades ambientales como son el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo y   la Corporación Autónoma Regional del Quindío –CRQ-, más no en la administración   municipal, de conformidad con lo establecido en el Decreto 934 de 2013 que   reguló el artículo 37 de la Ley 685 de 2001; normativa declarada exequible por   la Corte Constitucional, en el entendido de que tratándose sobre asuntos mineros   las autoridades municipales y nacionales deben concertar las medidas necesarias   para la protección del medio ambiente, los cuales deben ser solicitados de   manera previa de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 2691   de 2014”.    

Finalmente,   respecto al deber de concertación contemplado en la jurisprudencia   constitucional, la sentencia que aquí se cuestiona señaló lo siguiente:    

“Debe recalcarse   que uno de los límites de las consultas populares municipales, es justamente,   que pueden versar sobre asuntos de competencia del respectivo municipio[182].    Es más, tal y como lo advierte la Corte Constitucional en providencia citada,   el impacto de las decisiones sobre el sistema ambiental del Estado colombiano,   como lo sería permitir o excluir un territorio de la actividad minera trasciende   de la esfera estrictamente municipal para imbricarse en un escenario regional   con proyección nacional, razón por la cual, es imperativo observar los   procedimientos de concertación entre autoridades nacionales y locales previstos   por el legislador.    

En ese   escenario, el Tribunal encuentra que el diseño constitucional colombiano en   donde conviven los principios de organización unitaria del Estado y autonomía   regional, existe prohibición legal derivada de normas superiores de establecer   zonas de exclusión minera de manera permanente, en un determinado territorio   local determinado, ya que ese sería el alcance de la mentada consulta, en tanto   el artículo 55 de la Ley 134 de 1994 señala que la decisión que adopte el pueblo   en una consulta popular es de carácter obligatorio. Así entonces, de la   interpretación sistemática del preámbulo y los artículos 1, 8, 40 ordinal 2º,   72, 79, 288 y 311 de la Constitución con lo dispuesto en el artículo 37 de la   Ley 685 de 2001, se concluye que no es procedente la consulta popular que   promueve el municipio de Pijao, en la medida en que se pretende establecer un   territorio local colombiano excluido permanentemente de actividad minera, asunto   que está limitado por la normativa expuesta en concordancia con los mandatos   constitucionales.     

En   síntesis, la decisión sobre excluir un territorio permanentemente de actividad   minera solo es factible previa concertación con las autoridades nacionales del   sector, aspecto este que no prevé el texto de la consulta objeto de examen ni   tampoco se encuentra condicionada a ese preciso requisito. Debe agregarse en el   sub lite que en este procedimiento de revisión no es viable modificar o   sustituir el texto de la pregunta objeto de consulta, ni establecer una   condición. En consecuencia, como el texto de la consulta propuesta por el   municipio de Pijao – Quindío, no tuvo en cuenta la concertación previa con las   autoridades nacionales del sector, mandato que emana de la Carta Política y los   preceptos legales señalados, materialmente es inconstitucional”.    

En lo que respecta al problema puesto a consideración de esta Sala cabe destacar   que la sentencia C-123 de 2014 identificó el alcance del núcleo esencial del   derecho a la autonomía de los entes territoriales de cara a la posibilidad de   prohibir exclusiones mineras en la totalidad o ciertas zonas del municipio. En   este sentido precisó lo siguiente:    

(i) Excluir a los consejos municipales del   proceso de regulación y reglamentación de las mismas desconoce los principios de   concurrencia y coordinación que deben inspirar la repartición de competencias   entre los entes territoriales y los entidades del nivel nacional    

(ii) La disposición acusada (se refiere al   artículo 37 del código de minas) elimina por completo la competencia de concejos   municipales y distritales para excluir zonas de su territorio de las actividades   de exploración y explotación minera, lo cual afecta el derecho de los municipios   y distritos de gobernarse por autoridades propias.    

(iii) En efecto, la imposibilidad de excluir zonas   del territorio municipal de la exploración y explotación minera, priva a las   autoridades locales de la posibilidad de decidir sobre la realización o no de   una actividad que tiene gran impacto en muy distintos aspectos, todos ellos   principales, de la vida de sus habitantes y, en consecuencia, no es una   limitación que pueda considerarse como accesoria o irrelevante para la   competencia de reglamentación de los usos del suelo en el territorio municipal o   distrital.    

(iv) De esta forma, cercenar en absoluto las   competencias de reglamentación que los concejos municipales tienen respecto de   la exclusión de la actividad minera, no es algo accesorio o intrascendente   respecto de la competencia general que la Constitución les reconoce en las   tantas veces mencionados artículos 311 y 313.    

En igual línea de   pensamiento, la sentencia C-035 de 2016 sostuvo que aun cuando la regulación de   la explotación de recursos mineros le corresponde al Congreso, y es   perfectamente posible desde el punto de vista constitucional que una entidad del   orden nacional regule la explotación de recursos del subsuelo, en la práctica no   es factible extraer recursos mineros sin afectar la superficie. En esa medida,   es imposible definir la vocación minera de un área sin intervenir el ejercicio   de competencias sobre el uso del suelo que le corresponden a las autoridades del   orden territorial. Al respecto, la Corte dijo:    

Ha manifestado la   jurisprudencia de la Corte, que el Estado en su calidad de propietario del   subsuelo y de los recursos naturales no renovables, tiene de un lado, el manejo   y aprovechamiento de estos bienes pero siempre garantizando la participación de las entidades   territoriales de acuerdo con lo que señale la ley   [183]. Al respecto señaló la Corte:    

“Como primera medida debe advertirse que el   artículo 332, en concordancia con el artículo 360, de la Constitución Política,   estipula que el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos   naturales no renovables y como consecuencia de ello es el titular originario de   las regalías, esto es de las rentas   que se producen como consecuencia de la contraprestación de la explotación de   esos bienes.  Sin embargo, el Estado deberá otorgar participación a las   entidades territoriales de acuerdo con lo que señale la ley.”[184]    

En esa medida es necesario concluir que el   ejercicio de la competencia que le corresponde a las autoridades nacionales   mineras respecto de la explotación de recursos naturales del subsuelo, confluye   con otras competencias asignadas a las entidades territoriales de diverso orden,   como la de definir los usos del suelo. En tales casos, están de por medio, por   un lado, la autonomía de las entidades territoriales para desempeñar sus   funciones de planeación y ordenamiento territorial, competencias que constituyen   elementos fundamentales de su autonomía y del otro las competencias de las   autoridades mineras de cara a su potestad de autorizar la explotación de los   recursos del Estado, aspectos que no pueden desligarse a la hora de adelantar la   actividad minera. En este sentido la doctrina especializada ha manifestado lo   siguiente    

“¿Qué tiene que ver la   industria extractiva con los territorios, si esta industria tiene como objeto   principal la explotación de los recursos del subsuelo y no, de los recursos del   suelo? Aunque hoy sea posible diferenciar legalmente el régimen jurídico de la   tierra del régimen del subsuelo, la industria extractiva tiene un profundo   impacto en los territorios, y que la discusión sobre el suelo es inseparable del   debate sobre la industria extractiva. Esto se deriva de la necesidad de   intervenir el suelo para extraer cualquier cosa que esté debajo de él. Todavía   no se han inventado formas de explotar recursos del subsuelo sin intervenir de   algún modo el suelo. Entonces, no es posible sostener que se va a hacer minería   o extracción de hidrocarburos sin afectar de forma significativa el suelo”[185].    

Ahora bien, para esta Sala, el Tribunal   Administrativo del Quindío al reducir al absurdo las competencias territoriales   de los entes municipales de cara a la actividad minera desconoció los  artículos 1, 3, 6 y 8 de la Ley 388 de 1997[186].    

Esto quiere decir que las   comunidades locales no tienen la potestad legal de decidir qué se hace con el   subsuelo, porque ese es del Estado que, en este caso, es unitario. Pero como sí   tienen la facultad constitucional de ordenar el uso del suelo, entonces poseen   el derecho a intervenir en los eventos en los que el Estado toma la decisión de   favorecer una actividad minera en su territorio[187].    

En igual medida, el fallo de fecha 20 de marzo de 2015, no aplicó   diversas disposiciones constitucionales, las cuales garantizan la viabilidad   constitucional de adelantar una consulta popular en el municipio de Pijao de   cara a determinar si los habitantes estaban de acuerdo con la explotación minera   en su municipio. En este sentido el Tribunal Administrativo del Quindío no tuvo   en cuenta a la hora de declarar inconstitucional la pregunta puesta a   consideración por vulnerar las competencias territoriales y diversas normas   constitucionales como lo son los artículos 1, 40, 103, 270, 311 y 313.7 de la Carta.    

Estas disposiciones reconocen   las especiales atribuciones que poseen los municipios para reglamentar los usos   del suelo y para autogobernarse sin la desproporcionada injerencia de los entes   de carácter nacional. Así mismo, destacan la especial importancia de los   mecanismos de participación ciudadana en la dinámica social:    

“ARTICULO   1. Colombia es un Estado social de   derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con   autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y   pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la   solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés   general    

ARTICULO  40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio   y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir   y ser elegido, 2) Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas   populares y otras formas de participación democrática…    

ARTICULO    103. Son mecanismos de participación del   pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la   consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria   del mandato. La ley los reglamentará…    

ARTICULO   270. La ley organizará las formas y los   sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que   se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados    

ARTICULO   311. Al municipio como entidad fundamental   de la división politico-administrativa del Estado le corresponde prestar los   servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el   progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la   participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y   cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.    

ARTICULO   313. Corresponde a los concejos: 7.  Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije   la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y   enajenación de inmuebles destinados a vivienda”.    

Por la inseparable relación   entre las actividades extractivas del subsuelo y el suelo, de nada serviría que   un municipio pueda regular el suelo si una directriz del Gobierno central será   la que disponga sobre los usos del subsuelo[188].    

Conforme a lo anteriormente   expuesto esta Sala considera que la consulta popular propuesta por el alcalde de   Pijao está plenamente dentro del ámbito de competencias del municipio, y no está   encaminada a contrariar a un principio de rango constitucional. Esto por cuanto:    

(i) La Constitución Política prevé expresamente   en sus artículos 1, 311 y 313.17 que las entidades territoriales gozan de   autonomía y que dentro de la órbita de competencias constitucionales de los   municipios se encuentra la facultad de reglamentar el ordenamiento del suelo de   su territorio, que incluye determinar si en una determinada zona debería haber   actividad agrícola o industrial.    

(ii) El artículo 288 de la Constitución Política   señala asimismo que las competencias atribuidas a distintos niveles   territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad.    

(iii) Leídos en conjunto, estos principios   indican que la actividad minera debe realizarse con la participación de los   distintos niveles de la administración que tengan competencia en la materia,   como lo son los municipios.    

(iv) Conforme se precisó en la parte motiva de esta   providencia: 1) la actividad minera genera importantes afectaciones a los   derechos de los campesinos y comunidades agrarias de nuestro país, en especial   al derecho a la seguridad alimentaria, 2) la actividad minera tiene la potencialidad de afectar   el orden público en un municipio y por ende afectar las condiciones de vida y   seguridad de los habitantes, 3) la actividad minera tiene la potencialidad de   afectar otras industrias productivas de los municipios a los cuales llega (micro   enfermedad holandesa y desplazamiento por desarrollo) y 4) la actividad minera   tiene la potencialidad de afectar el medio ambiente de los municipios   receptores.    

15.3.1.2. Otro de los cargos sobre los cuales se   fundamenta la presente tutela se basa en el supuesto desconocimiento de los   verdaderos alcances de la sentencia C-123 de 2014.    

Conforme a lo expuesto en la   parte motiva de esta providencia la Corte considera que el Tribunal Administrativo del Quindío   desconoció los términos en los cuales la sentencia C-123 de 2014 declaró la   constitucionalidad condicionada del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 (Código de   Minas). En esta providencia, la Corte concluyó que a partir de una lectura   sistemática de la Carta, (1) los municipios y distritos deben participar en el   proceso de decisión sobre si se realiza o no minería en su territorio y (2) que   dicha participación debe ser activa y eficaz    

En esta providencia, la Corte   Constitucional sobre el particular consideró lo siguiente:    

“El artículo 37 cuyo   contenido privilegia la organización unitaria del Estado- será exequible,   siempre y cuando su contenido garantice un grado de participación razonable de   los municipios y distritos en el proceso de decisión sobre si se permite o no se   permite la actividad de exploración o de explotación minera en su territorio.   Esta solución implica, en acuerdo con los artículos 14 y siguientes del Código   de Minas, que la Nación continúe participando en dicho proceso; pero que no sea   el único nivel competencial involucrado en la toma de una decisión de tal   trascendencia para aspectos principales de la vida local, sino que los   municipios y distritos afectados por dicha decisión participen de una forma   activa y eficaz en el proceso de toma de la misma. Es decir, que la opinión de   éstos, expresada a través de sus órganos de representación, sea valorada   adecuadamente y tenga una influencia apreciable en la toma de esta decisión,   sobre todo en aspectos axiales a la vida del municipio, como son la protección   de cuencas hídricas, la salubridad de la población y el desarrollo económico,   social y cultural de sus comunidades.”    

Ahora bien, de la lectura de la   sentencia referida es claro que el Tribunal Administrativo del Quindío infirió   erróneamente de la C-123 de 2014, que existe una prohibición de participación de   los municipios en la toma de decisiones relacionadas con las actividades mineras   en su territorio y por tanto, que el municipio no puede hacer consultas   populares sobre este tema, porque estaría fuera de su competencia.    

El Tribunal desconoció así   evidentemente el contenido de esa providencia y el precedente constitucional que   creó según el cual aún en el marco de la realización de actividades mineras en   el territorio nacional debe garantizarse un grado de participación y que esta   además debe ser activa y eficaz, lo cual puede llevar incluso a la manifestación   de voluntad por parte del ente territorial de oponerse a la actividad minera.    

El Tribunal de Quindío también   desconoció que en la propia sentencia la Corte Constitucional reconoció la   competencia que tienen los municipios para tomar decisiones que impliquen   realización o no de la minería. En efecto, la jurisprudencia de la Corte   ha señalado que los límites principales al derecho a la participación en una   consulta popular son (1) que esta esté dentro del ámbito de competencia del ente   que la convoca y (2) que la consulta popular no verse sobre algún tema   expresamente prohibido por el ordenamiento o que la pregunta tenga como objetivo   tomar decisiones que conlleven la violación de derechos    

Así las cosas, para esta   Corporación es claro que la minería evidentemente es una actividad que afecta   ámbitos de competencia de los municipios, como la regulación de los usos del   suelo, la protección de las cuencas hídricas y la salud de la población, razón   por la cual como lo señaló la sentencia C-123 de 2014, los municipios sí tienen   competencia para participar en estas decisiones, y que estas decisiones deben   tomarse con su participación eficaz. En esta medida, entonces, una consulta   popular que trate sobre este tipo de decisiones está claramente dentro del   ámbito de competencias del municipio.    

15.3.1.3. La competencia de los entes territoriales para   oponerse en determinados casos a las actividades mineras se ve particularmente   reforzada si se tiene en cuenta que conforme al actual diseño constitucional la  propiedad de los recursos naturales no   renovables esta en cabeza del Estado, definición que incluye a los municipios,   razón por la cual su opinión debe ser adecuadamente escuchada a la hora de   destinar si estos deben o no ser explotados.    

En este sentido se debe precisar que el   artículo 332 de la Constitución prevé que el Estado es propietario del   subsuelo y de los recursos no renovables, sin perjuicio de los derechos   adquiridos y perfeccionados, con arreglo a las leyes preexistentes (se reitera   que es el Estado no el Gobierno Nacional).    

Por su parte   artículo 334 Superior, reconoce que el Estado, intervendrá por mandato de   la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la   producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, para racionalizar   la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los   habitantes.    

Así mismo, el artículo 360   estipula que la ley determinará las condiciones para la explotación de los   recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades   territoriales sobre los mismos. En igual medida, dispone esta norma que la   explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado,   una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier   otro derecho o compensación que se pacte.    

De otra parte, el artículo 80   Superior afirma, que el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de   los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su   consecución, restauración o sustitución.    

La tensión en el caso colombiano   es la siguiente: la Constitución, en el artículo 332, establece que el Estado es   propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables. Como el   artículo no se refiere a la Nación sino al Estado, y este es el conjunto de las   entidades territoriales, debería entenderse entonces que el artículo   constitucional incluye a los municipios, toda vez que ellos son entes   territoriales. En otras palabras, debería concluirse que la regulación se puede   hacer a nivel nacional, pero no es exclusiva de la Nación. En efecto, mientras   que la Constitución de 1886 se refiere a la Nación como propietaria del   subsuelo, la del 91 se refiere al Estado[189].    

Esta Corporación ha precisado   que el hecho de que los recursos naturales constitucionalmente pertenezcan al   Estado no quiere decir que los municipios se encuentren totalmente excluidos de   su regulación y sus beneficios, precisamente por cuanto la palabra Estado   incluye también a los entes territoriales. En este sentido la sentencia C-221 de   1997 sobre el particular precisó:    

“El uso de la palabra Estado, en vez de la   palabra Nación, no parece casual, ya que durante la vigencia de la Constitución   derogada, la jurisprudencia había interpretado el artículo 202 de la   Constitución de 1886 como una norma que establecía la propiedad de la Nación   sobre el subsuelo y todas aquellas minas que no fueran de propiedad privada.   Así, según la Corte Suprema de Justicia, estas minas “subsisten como una riqueza   yacente que pertenece a la Nación”, mientras que el Consejo de Estado   consideraba que “por medio del artículo 202 se regresó a la nacionalización   total de las minas que pertenecían a los Estados soberanos.” La Corte analizó   entonces los antecedentes de los artículos 332 y 360 y pudo entonces constatar   que la utilización de la palabra Estado en estas normas no es una inadvertencia   de los constituyentes sino que tiene una finalidad específica profunda. Así, en   varias ocasiones los miembros de la Asamblea indicaron explícitamente que la   palabra Estado no es un sinónimo de Nación sino que es un concepto más general   que engloba a todos los niveles territoriales”    

En igual línea de pensamiento la Sentencia   C-891 de 2002 advirtió que la titularidad de los recursos naturales no   renovables en cabeza del Estado no puede ir en desmedro de los derechos y   garantías de las que gozan, no sólo los pueblos indígenas, las demás comunidades   y los individuos, sino las entidades públicas de diverso orden. Al respecto   sostuvo: “Sin embargo, conviene advertir que el hecho de que los minerales   sean propiedad del Estado no puede considerarse en perjuicio de los derechos de   que gozan los sujetos a los que se refiere la norma (otras entidades públicas,   particulares, comunidades o grupos) sobre los terrenos en donde yacen dichos   recursos naturales.    

En este sentido, esta Corporación considera   que  la argumentación sobre la cual se soporta la sentencia proferida por   el Tribunal Administrativo del Quindío reduce al absurdo las consideraciones   proferidas por esta Corporación en la sentencia C-123 de 2014 y desconoce las   competencias de los entes territoriales relacionados con el uso del suelo y la   protección del medio ambiente.    

15.3.1.4. En   igual medida la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío   incurrió en un defecto sustantivo por inadvertencia del artículo 33 de la Ley   136 de 1994 el cual establece que:    

“Artículo  33º.- Usos del suelo. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza   turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en   el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades   tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta popular de   conformidad con la Ley. La responsabilidad de estas consultas estará a cargo del   respectivo municipio”.    

En Colombia, entonces, el   ordenamiento jurídico prevé claramente el derecho a la participación ciudadana   en asuntos susceptibles de afectar el medio ambiente. La intervención en la toma   de decisiones relacionadas con la afectación del medio ambiente es, a la vez,   tanto una previsión constitucional, como, valga la redundancia, un principio de   rango legal que debe orientar la interpretación que se haga de todas aquellas   otras disposiciones de su mismo nivel o inferior.    

Sin embargo, este mandato fue   desconocido en la decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, ya que en la   sentencia que se cuestiona argumentó que el derecho a la participación ciudadana   de los ciudadanos de Pijao no podía regular varios de los aspectos incluidos en   la pregunta como lo era la conservación de las cuencas hídricas o el uso del   suelo, a pesar de que estos hacen parte de la categoría más amplia medio   ambiente.    

Esta interpretación de las   facultades del municipio relacionadas con su obligación y facultad de proponer   consultas populares es equivocada, por un lado, porque la Constitución Política   prevé expresamente que es competencia del municipio ordenar el desarrollo de su   territorio y reglamentar los usos del suelo. Así las cosas, el Tribunal vulneró   entonces el derecho fundamental a participar en una consulta popular sobre temas   de trascendencia local de Pijao, el municipio donde vive la accionante. Esto, en   un claro desmantelamiento de la realización de la participativa prevista en el   ordenamiento jurídico nacional.    

De este artículo es claro que   ante eventuales proyectos de naturaleza minera como los que se planea hacer en   el municipio de Pijao, que amenacen con transformar las actividades   tradicionales de un municipio  como son actualmente las actividades   agropecuarias, requiere la obligación del municipio de realizar una consulta   popular. Por ello, es incorrecto afirmar, como lo hace el Tribunal   Administrativo, que la consulta escapa a las competencias del ente territorial.   El caso de Pijao configura entonces los supuestos del artículo 33 de la Ley 136   de 1994. Primero, Pijao es un municipio de vocación agrícola donde se han   otorgado varios títulos mineros, lo cual indica que se está considerando la   realización de proyectos de minería a gran escala.    

El Tribunal inadvirtió el   artículo 33 de la ley 136 de 1994 que obliga a los entes territoriales a hacer   una consulta popular cuando en sus municipios se vayan  a realizar   proyectos mineros. La realización de esta consulta es por lo tanto obligatoria y   no meramente facultativa. Esta situación configuró un defecto sustantivo por   inadvertencia de una norma claramente aplicable al caso. El Tribunal, no   obstante, no tuvo en cuenta esta disposición a pesar de que fue presentada en el   expediente que se puso a su consideración y de que era determinante para la   decisión, ya que esta norma se refiere literalmente a escenarios como el de   Pijao.    

15.3.2. La pregunta puesta a consideración   del Alcalde de Pijao vulneraba la libertad de configuración del votante al inducir a una respuesta determinada.    

La pregunta puesta a   consideración de los habitantes del municipio de Pijao establecía lo siguiente:  “¿Está usted de acuerdo, sí o no, con que en el municipio de Pijao se   ejecuten actividades que impliquen contaminación del suelo, pérdida o   contaminación de fuentes hídricas, afectación a la salubridad de la población, o   afectación de la vocación agropecuaria del municipio, con motivo de proyectos   mineros?”.    

En el caso sub examine la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo   del Quindío de fecha 20 de   marzo de 2015 precisó respecto a la forma en la cual estaba redactada la   pregunta lo siguiente:    

“Ab initio, el Tribunal advierte que la   pregunta que se propone a los habitantes de la localidad referida formalmente es   inconstitucional. En efecto, evidentemente se trata de poner en consideración   una pregunta capciosa, ya que el emisor (alcalde municipal) mediante   elementos valorativos y subjetivos incorporados en la pregunta, pretende que el   receptor, en este caso los habitantes de la localidad, den una respuesta que los   predispone, por tal motivo, el art. 8 de la Ley 134 de 1994[190]  advierte que la redacción de la pregunta que se pone en consideración, debe   plantearse en términos generales respecto a un tema, sin que pueda observarse en   la misma una intención, hipótesis o conclusión anticipada.    

Consecuentemente, al introducirse elementos   en la pregunta relacionada con el tema de si se está de acuerdo o no con la   explotación y exploración minera en el municipio de Pijao, como los   siguientes: “pérdida o contaminación de fuentes hídricas, afectación a la   salubridad de la población, o afectación de la vocación agropecuaria”,   desde un principio se está sugiriendo una respuesta hacia un sentido, sin que el   ciudadano tenga la posibilidad de razonar y valorar la temática, motivo por el   cual, los ciudadanos no expresarán su voluntad de manera libre y espontánea, lo   que caracteriza y legitima todo proceso democrático[191].    

Lo anterior, sin perjuicio de que antes de   adoptarse la decisión democrática, las autoridades y/o grupos de ciudadanos   manifiesten argumentos que justifiquen la necesidad de adoptar una decisión en   sentido negativo o positivo en torno al tema de interés local, de modo que cada   ciudadano habitante de la localidad de manera consiente expresará libremente su   voluntad. Por lo tanto,   al observarse en el texto de la pregunta de consulta popular aspectos que   condicionan, incomodan y predisponen al receptor, formalmente es   inconstitucional”.   (Negrillas del texto original)    

Para esta Sala, las consideraciones   adoptadas por el Tribunal Administrativo del Quindío son adecuadas y en esa   medida, no será posible revocar la decisión del 20 de marzo de 2015, esto por cuanto:    

(i) La   jurisprudencia constitucional establece el deber de claridad en la formulación   de las preguntas sometidas a la consideración del pueblo, a fin de evitar que la   ciudadanía sea manipulada o que, por no ser experta en derecho constitucional,   pueda sentirse confundida frente a la falta de claridad.    

(ii) La exigencia de lealtad y claridad apunta a garantizar que esa   deliberación se realice partiendo de una base neutral sin inducir al elector a   engaños o equívocos.    

(iii) Puede   suceder que según los términos en que sean redactadas las preguntas, éstas   puedan ser manipulativas o directivas de la voluntad del ciudadano,    inductivas de la respuesta final, tendenciosas o equívocas, lo cual puede   conducir a la desinformación, al error, o a una falsa percepción del fenómeno   político.    

Teniendo en cuenta lo   anterior, para esta Sala, tal y como lo manifestaron varios intervinientes, la pregunta formulada por el Alcalde del   Municipio de Pijao, estudiada por el Tribunal Administrativo del Quindío denota   una inconstitucionalidad flagrante porque contiene elementos valorativos,   sugestivos, subjetivos y capciosos lo cual genera en el votante una   predisposición, calificando la actividad minera como la causante de la pérdida o   la contaminación de fuentes hídricas y la afectación a la salubridad de la   población o modificación de la vocación agropecuaria.    

Ahora bien, el hecho de que esta   Sala haya considerado que la pregunta puesta a consideración de los habitantes   de Pijao es sugestiva y atenta contra la libertad del votante, en ningún momento   se contradice con lo expuesto en los numerales 10.1, 10.2, 10.3 y 10.4 de esta   sentencia. Así las cosas, aunque es claro que el actual estado de la ciencia y   tecnología permiten establecer que la minería sí tienen la potencialidad de generar: (i) contaminación del suelo, (ii) pérdida   o contaminación de fuentes hídricas, (iii) afectación a la salubridad de   la población y (iv) afectación de la vocación agropecuaria del municipio,   este tribunal considera que una pregunta que de antemano determine y resalte   dichas consecuencias, si tiene la vocación de dirigir la respuesta del   electorado en un sentido determinado.    

Es claro que de admitir que se   puedan establecer en la pregunta expresiones que aunque verdaderas, dirijan el   sentido del voto en una dirección específica, se correría el riesgo de reducir   al absurdo las garantías constitucionales que propenden por la emisión de una   decisión popular libre y espontánea, la cual este ajena a todo tipo de   injerencias externas. Lo anterior no quiere decir que a los promotores de una   determina consulta popular les este vedado explicar las ventajas y desventajas   de determina actividad, industria o persona, lo que si se cuestiona es que estas   se precisen en la pregunta a apoyar o rechazar por el pueblo.    

No puede entenderse desde ningún punto de   vista que el derecho fundamental a la participación se vea desarrollado en su   mínima o máxima expresión cuando el ciudadano no tiene libertad para crearse su   propio criterio y cuando el mismo le es impuesto con fundamento en premisas   inductivas, como sucede en el interrogante que adecuadamente declaró   inconstitucional el Tribunal Administrativo del Quindío.    

En este orden de ideas, esta Sala considera   que respecto a la existencia de un posible defecto sustantivo originado en la   sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío relacionado con la neutralidad   de la pregunta puesta a consideración de los habitantes de Pijao, no se   concederá el derecho.     

Cabe señalar que, tal y como se precisó con anterioridad debido a la   importancia de los reparos identificados por el Tribunal Administrativo del Quindío, solo era posible   acceder a la prosperidad de la pretensión de la señora Liliana Mónica Flores Arcila consistente en dejar sin efecto la   decisión adoptada, si se logran rebatir y anular en conjunto los dos argumentos   centrales expuestos por el   Tribunal Administrativo. Estos son: (i) que la pregunta puesta a   consideración de los habitantes inducia a una respuesta determinada y (ii)   que el objeto de la consulta escapaba a las competencias territoriales.    

En este sentido, aunque se precisó que la   posibilidad de excluir la actividad minera de un municipio es una competencia   constitucional que surge de una interpretación armónica de las disposiciones   constitucionales, en el asunto sub examine la Corte confirmará la   sentencia proferida por los jueces de instancia por cuanto la pregunta puesta a   consideración de los habitantes del municipio inducía a una respuesta   determinada y no partía de una base neutral.    

16. Inexistencia de estudios estatales que   permitan contar con la adecuada información respecto a los impactos de la   actividad minera en los ecosistemas del territorio Colombiano.    

Conforme lo precisó la   respuesta allegada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en   relación con el cuestionamiento presentado por la Corte (estudios sobre impactos de la Minería) “quien debe   pronunciarse al respecto es el Ministerio de Minas y Energía y la Agencia   Nacional de Minería, en razón a sus competencias”.    

Por su parte la Federación Nacional de   Departamentos declaró no   conocer estudios generales sobre los impactos de la minería en los municipios.   Aclaró adicionalmente que por regla general no se dan investigaciones de esta   envergadura, ya que en materia ambiental y de minería, las diversas afectaciones   se analizan por cada sitio específico, es decir, se efectúan por cada zona o   lugar donde se pretende ejercer la actividad de explotación minera.    

Así mismo, la respuesta allegada por el   Ministerio del Interior   afirmó el que no cuenta con ningún estudio relacionado con la afectación que   producen las actividades mineras en los recursos hídricos, así como tampoco el   impacto, daño o afectación que se pueda causar a la vida, las costumbres de los   pueblos, municipios o territorios donde se hace dicha actividad.    

En igual medida, el Ministerio   de Minas y Energía respecto a la   existencia de estudios gubernamentales que identifiquen los impactos de la   actividad minera en los municipios, afirmó que “no cuenta con estudios   técnicos que demuestren de manera genérica, la afectación a la disponibilidad y   calidad del recurso hídrico”.    

En este orden de ideas, llama la atención   cómo el Gobierno Nacional ha construido toda una política minera sin contar con   los adecuados estudios técnicos, sociológicos y científicos que permitan evaluar   los impactos que genera dicha actividad sobre los territorios.    

Teniendo en cuenta lo anterior, esta Sala   ordenará al Ministerio de Ambiente y   Desarrollo Sostenible, al   Ministerio del Interior, a la Unidad de   Parques Nacionales Naturales, al Instituto de Investigación de Recursos   Biológicos Alexander Von Humboldt y a la Contraloría General de la República que   conformen una mesa de trabajo interinstitucional a las cual podrán vincular más   entidades estatales y privadas, centros de investigación y miembros de la   sociedad civil, con el objeto de construir una investigación oficial científica   y sociológica, en el cual se identifiquen y se precisen las conclusiones   gubernamentales respecto a los impactos de la   actividad minera en los ecosistemas del territorio colombiano. Para la   finalización de la investigación se concederá el término improrrogable de dos   (2) años contados a partir de la notificación de esta sentencia. Este informe   deberá de ser publicado en la página web de las respectivas entidades una vez   este finalice.    

En igual medida se ordenará a los integrantes de la mesa de trabajo   interinstitucional conformada   para ejecutar el referido estudio, que remitan copia de los avances, cronogramas   y actividades a ejecutar a la Procuraduría General de la Nación y a la   Contraloría General de la República, para que en ejercicio de sus competencias   adelanten el seguimiento al cumplimiento de lo ordenado en esta providencia.    

Por las razones anteriormente señaladas, y   no por las alegadas en los fallos de tutela, se confirmara la   inconstitucionalidad de la pregunta puesta a consideración del Tribunal   Administrativo del Quindío. Así mismo se impartirán las órdenes señaladas a   tomar.    

IV. DECISIÓN.    

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de   Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del   pueblo, y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE:    

PRIMERO.- CONFIRMAR el fallo   dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que a su vez confirmó   parcialmente la sentencia proferida por la Sección Segunda de esa misma   Corporación    

SEGUNDO.- PRECISAR que los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y   garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha   prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera.    

TERCERO.- PRECISAR que la pregunta puesta   a consideración del Tribunal Administrativo del Quindío vulnera la Carta del 91   por atentar contra la libertad del votante y no por desconocer las competencias   constitucionales respecto del uso del suelo y la protección del medio ambiente   del municipio de Pijao.    

QUINTO.-   INSTAR  al municipio de Pijao a que   si en el futuro desea realizar una consulta popular con el objeto de reglamentar   el uso del suelo y garantizar una mayor protección a los recursos naturales, se   abstenga de redactar la pregunta con términos valorativos o cargas apreciativas   que induzcan al elector a una respuesta determinada.    

SEXTO.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el   artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Cópiese, comuníquese, notifíquese,   publíquese, insértese y cúmplase.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1]  El citado artículo afirma lo siguiente: “Usos del   suelo. Cuando el desarrollo de   proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un   cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en   las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta   popular de conformidad con la Ley. La responsabilidad de estas consultas estará   a cargo del respectivo municipio”.    

[2]  Este establece:   “concepto   previo para la realización de una consulta popular. En la consulta   popular de carácter nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo,   acompañado de una justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha de   su realización, será enviado por el Presidente de la República al Senado para   que, dentro de los veinte días siguientes, emita concepto favorable. Por   decisión de mayoría de sus miembros, el Senado podrá prorrogar este plazo en   diez días más. El gobernador o el alcalde solicitará a   la asamblea, el concejo o a la junta administradora local, un concepto sobre la   conveniencia de la consulta de carácter departamental, municipal o local en los   mismos términos y con los mismos requisitos de la consulta nacional. Si este   fuere desfavorable el gobernador o el alcalde no podrá convocar la consulta. El   texto de la consulta se remitirá al tribunal contencioso-administrativo   competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su   constitucionalidad”.    

[4]  “Artículo  251. Recurso humano nacional. Los titulares   de contratos de concesión, preferirán a personas naturales nacionales, en la   ejecución de estudios, obras y trabajos mineros y ambientales siempre que dichas   personas tengan la calificación laboral requerida. Esta obligación cobijará   igualmente al personal vinculado por contratistas independientes. Las   autoridades laborales así como los alcaldes deberán impedir el trabajo de   menores de edad en los trabajos y obras de la minería, tal como lo prevén las   disposiciones sobre la materia.    

Artículo  252. Utilización   de Bienes Nacionales. En la ejecución de proyectos mineros, los concesionarios   preferirán en sus adquisiciones de bienes y servicios a la industria nacional   siempre que los mismos ofrezcan similares condiciones tanto en la calidad como   en la oportunidad y seguridad de las entregas. Se estimará que hay igualdad de   condiciones para la industria nacional en cuanto al precio, si el de los bienes   de producción nacional no excede al de los de producción extranjera en un quince   por ciento (15%). En las adquisiciones de que trata este artículo se procederá a   efectuar la debida desagregación que facilite la concurrencia de la industria   nacional.    

Artículo  253. Participación   de trabajadores nacionales. Sin perjuicio de las obligaciones señaladas en los   artículos 74 y 75 del Código Sustantivo del Trabajo, los concesionarios de minas   deberán pagar al personal colombiano en conjunto, no menos del setenta por   ciento (70%) del valor total de la nómina del personal calificado o de   especialistas, de dirección o confianza, y no menos del ochenta por ciento (80%)   del valor de la nómina de trabajadores ordinarios. El Ministerio del Trabajo y   Seguridad Social, oído el concepto de la autoridad minera, podrá autorizar, a   solicitud del interesado y por el tiempo estrictamente indispensable para la   preparación idónea de personal colombiano, se sobrepasen los límites máximos   permitidos. Para el otorgamiento de esta autorización será necesario que dicho   interesado convenga con el Ministerio en contribuir o participar en la enseñanza   especializada de personal colombiano.    

Artículo  254. Mano   de obra regional. En los trabajos mineros y ambientales del concesionario de   minas la autoridad minera, oídos los interesados, señalará los porcentajes   mínimos de trabajadores oriundos de la respectiva región y domiciliados en el   área de influencia de los proyectos que deberán ser contratados. Periódicamente   estos porcentajes serán revisables.    

Artículo  255. Transferencia   de tecnología. Los concesionarios de demostrada trayectoria técnica y   empresarial y poseedores de infraestructura y montajes adecuados, podrán   establecer, con la autorización previa de la autoridad minera, planes y   programas concretos de transferencia de tecnología, de estructuración o de   reconversión de pequeñas explotaciones de terceros o de asistencia jurídica o   técnica, en convenio con universidades debidamente reconocidas, con el objeto de   mejorar su eficiencia y nivel de crecimiento. Las inversiones y gastos   debidamente comprobados en dichos planes y programas, serán deducibles de las   regalías a que estén obligados por su propia producción, en una cuantía que no   exceda del 10% de dichas contraprestaciones. La deducción a que hace referencia   el inciso anterior, afectará únicamente el componente Nación de la Regalías, de   conformidad con las leyes vigentes en la materia. Los terceros asesorados y   asistidos de conformidad con el presente artículo, deberán ser beneficiarios de   títulos mineros vigentes o hallarse en proceso de obtenerlos en los términos y   condiciones establecidos en los artículos 165, 249, 248, y 250 de este Código.   Suplementariamente, se podrán aplicar estas inversiones en proyectos   alternativos que permitan la reconversión de las zonas de influencia minera. El   Gobierno reglamentará los términos, condiciones y modalidades de los planes y   programas de transferencia de tecnología y estructuración, así como la forma de   comprobar las inversiones y gastos que en los mismos hubieren realizado los   concesionarios que soliciten la deducción del monto de las regalías.    

Artículo 256. Obras e   instalaciones mineras y comunitarias. Las construcciones e instalaciones   distintas a las requeridas para la operación de extracción o captación de los   minerales, podrán estar ubicadas fuera del área del contrato. Igualmente podrán   ubicarse fuera del área del contrato las obras destinadas preferencialmente a la   salud, la educación y el saneamiento básico, que el concesionario realice en el   municipio o municipios donde se localice el proyecto minero durante el período   de construcción y montaje. La naturaleza y características de las obras de   beneficio común antes mencionadas se deberán acordar entre el concesionario y   las autoridades municipales, quedando entendido que la cuantía de las   inversiones requeridas, que no podrá exceder del cinco por ciento (5%) de la   inversión en la infraestructura destinada a la extracción de minerales, se   imputará como anticipo o deducción de los impuestos municipales a cargo del   concesionario, previa autorización de las entidades competentes. La realización   de la inversión en las obras de beneficio común de que trata este artículo será   condición para disfrutar, por parte del concesionario, de la deducción por   agotamiento contemplada en el artículo 234 de este Código”.    

[5]  Sentencia T-008 de 1998.    

[6]  Sentencia T-1031 de 2001.    

[7]  Sentencia 173 de 1993.    

[8]  Sentencia T-504 de 2000.    

[9]  Sentencia T-315 de 2005.    

[10]  Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000.    

[11] Sentencia T-658 de 1998.    

[12] Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001.    

[13] Sentencia T-522 de 2001.    

[14] Cfr. Sentencias T-462 de 2003, SU-1184 de 2001, T-1625 de   2000 y  T-1031 de 2001.    

[15]  Sentencia C-590 de 2005.    

[16] Sentencia C-123 de 2014.    

[17] Sentencia C-219 de 1997.    

[18] Ibídem.    

[19] Auto 383 de 2010.    

[20] Ibídem.    

[21] Sentencia C-1258 de 2001.    

[22] Ibídem    

[23] C-149 de 2010    

[24] Ibídem    

[25] Ibídem    

[26] Ibídem    

[27] ibídem    

[28] Sentencia C-123 de 2014.    

[29] Sentencias C-795 de 2000, C-006   de 2002 y C-117 de 2006.    

[30]  Según la densidad poblacional de los municipios y distritos, los planes de   ordenamiento territorial se denominan: 1) planes de ordenamiento territorial   propiamente dichos, cuando son elaborados y adoptados por las autoridades de los   distritos y municipios con una población superior a los 100.000 habitantes; 2)   planes básicos de ordenamiento territorial, cuando son elaborados y adoptados   por las autoridades de los municipios con poblaciones que oscilan entre los   30.000 y los 100.000 habitantes y 3) esquemas de ordenamiento territorial,   cuando son elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con   población inferior a los 30.000 habitantes -ley 388 de 1997, art. 9°-.    

[31] Sentencia C-123 de 2014.    

[32] Sentencia C-535 de 1996 y C-221   de 1997.    

[33]  MÁRQUEZ, Germán;   Consideraciones Básicas Sobre Ordenamiento Ambiental y Ecosistemas Estratégicos   en Colombia. Informe Ejecutivo – Ministerio del Medio Ambiente. Santafé de   Bogotá, D.C.,1997.     

[35]  Sentencia C-339 de 2002.    

[36]  Cfr. CARRIZOSA Julio; Comentarios al   panel sobre cambio climático y Constitución;   Memorias del encuentro constitucional por la tierra. Corte Constitucional de   Colombia:   2015.    

[37]  Sentencia C-137 de 1996.    

[38]  Cfr. Sentencia C-671 de 2001.    

[39]  Sobre el particular la Corte en sentencia T-282 de 2012   afirmó:   “El Constituyente,   en reacción a la problemática de explotación y el uso indiscriminado de los bienes y derechos   particulares en contra de la preservación del medio ambiente sano, decidió   implementar la idea de hacer siempre compatibles el   desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y un equilibrio ecológico y, en   consecuencia, consagró y elevó a rango constitucional la protección del medio   ambiente en el ordenamiento jurídico colombiano”.    

[40] Sentencia T-606 de 2015.    

[41]  Cfr. Sentencia C-519 de 1994.    

[42] NEMOGÁ Gabriel; Limitada protección de   la diversidad biocultural de la nación; Memorias del encuentro   constitucional por la tierra. Corte Constitucional de Colombia. 2015    

[43] PRIEUR Michel; El derecho al ambiente sano y el   derecho constitucional: desafíos globales; Memorias del encuentro   constitucional por la tierra. Corte Constitucional de Colombia. 2015.    

[44]  Cfr. Sentencia C-431 de 2000.    

[45] Sentencia T-606 de 2015.    

[46]  “Hace referencia a la preeminencia y dominio del ser humano sobre los demás   seres existentes en el planeta tierra; una ética de la relación con la   naturaleza centrada en lo humano y en la satisfacción de las necesidades de esta   especie. Desde esta perspectiva, los recursos naturales son vistos de manera   instrumental como proveedores de alimento, energía, recreación y riqueza para la   humanidad y por esta razón deben ser conservados, protegidos y convenientemente   explotados para garantizar la supervivencia de la especie humana. Al respecto   véase Toca Torres. Las versiones del desarrollo sostenible, cit; Dobson.   Pensamiento político verde, cit. pp. 84-94; Gregorio Mesa Cuadros. Derechos   ambientales en perspectiva de integralidad. Concepto y fundamentación de nuevas   demandas y resistencias actuales hacia el Estado ambiental de derecho, Bogotá,   Universidad Nacional de Colombia, 2010.” Información tomada del texto “Derechos   de la Naturaleza”, historia y tendencias actuales. Javier Alfredo Molina Roa,   Universidad Externado de Colombia, 2014. Pág. 72.    

[47]  Envuelve una teoría moral que considera al ser humano como   parte de la naturaleza confiriéndole a ambos valor, ya que son seres vivos que   merecen el mismo respeto. Propende porque la actividad humana ocasione el menor   impacto posible sobre las demás especies y el planeta. Reivindica el valor   primordial de la vida. Ver, sentencia C-339 de 2002.    

[48]  “Apunta al valor intrínseco de la naturaleza integrada por los ecosistemas y la   biosfera en el planeta tierra, independientemente de su valor para el hombre”.   Véase Claudia Toca Torres. Las versiones del desarrollo sostenible, en Socieda   de Cultura, vol. 14, No. 1, enero-junio del 2011, Universidad de Federal de   Goiás, p. 203.” Extraído del libro “Derechos de la Naturaleza”, historia y   tendencias actuales. Pág. 48.    

[49]  Le correspondió examinar el artículo 31 y los parágrafos 1° y 2° del artículo 40   de la Ley 1333 de 2009, en orden a establecer si el legislador al incluir las   medidas compensatorias dentro del régimen sancionatorio ambiental y asignarle a   las autoridades administrativas la competencia para adoptarlas, desconoció las   garantías de non bis in ídem, de legalidad de la sanción y reserva de ley, así   como el principio de separación de poderes.    

[50]  Cfr Sentencia C-449 de 2015.    

[51] NEMOGÁ Gabriel; Limitada protección de la diversidad   biocultural de la nación; Memorias del encuentro constitucional por la   tierra. Corte Constitucional de Colombia. 2015.    

[52] CARRIZOSA Julio; Comentarios al panel sobre cambio climático y Constitución; Memorias del encuentro constitucional por la   tierra. Corte Constitucional de Colombia: 2015    

[53]  Sentencia T-606 de 2015.    

[54]  La Constitución del Ecuador (2008), plantea un nuevo escenario jurídico en lo   que a protección del ambiente se refiere. El artículo 71 establece que la   Pachamama tiene derecho a que se le respete integralmente su existencia y el   mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, como la estructura,   funciones y procesos evolutivos. Establece que toda persona, comunidad, pueblo o   nacionalidad podrá exigir a la autoridad pública el cumplimiento de los derechos   de la naturaleza[54]. Otro paso lo es la Declaración Universal de los Derechos de la   Madre Tierra, que tuvo lugar en Cochabamba (Bolivia) en el 2010, ya que el   numeral 6 del artículo 1 señaló: “Así como los seres humanos tienen derechos   humanos, todos los demás seres de la Madre Tierra también tienen derechos que   son específicos a su condición y apropiados para su rol y función dentro de las   comunidades en los cuales existen.” La preocupación de los   Estados, como sucede en Europa, por alcanzar un desempeño ambiental adecuado y   una sostenibilidad ecológica a largo plazo se ha incrementado desde hace tres   décadas, alcanzándose avances relevantes en políticas ambientales en países como   Alemania, Finlandia, Japón, Suecia, Noruega, Dinamarca y Nueva Zelanda. Cfr.   Derechos de la naturaleza. Historia y tendencias actuales. Págs.188 a 201.    

[55]  Sobre la relevancia del hombre y tierra de Ludwig Klages para el actual debate   ecológico. Diana Aurenque Stephan. Revista de Humanidades No. 22 (diciembre   2010). Visionario de la problemática ecológica, 1913.    

[56] Sentencia T-606 de 2015    

[57]  Sentencia C-339 de 2002.    

[58]  Sentencia T-154 de 2013.    

[59]  Sentencia C-137 de 1996.    

[60]  Cfr. Sentencia T-411 de 1992.    

[61] GONZÁLEZ Mauricio; La ciudadanía ambiental; Memorias del encuentro constitucional por la   tierra. Corte Constitucional de Colombia. 2015.    

[62]  Sentencia T-574 de 1996.    

[63] Sentencia T-606 de 2015    

[64]  En igual orden de ideas, se debe precisar que en   materia de biodiversidad, el Convenio sobre Biodiversidad, reconoce la   utilización sostenible de los componentes biológicos y la participación justa y   equitativa en los beneficios derivados de la utilización de los recursos   genéticos    

[65] CARRIZOSA Julio;   Comentarios al panel sobre cambio climático y Constitución; Memorias del encuentro constitucional por la tierra.   Corte Constitucional de Colombia: 2015    

[66]  Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de   Ambiente y Desarrollo Sostenible.    

[67]  Sobre el particular el artículo primero, del Decreto Ley 3570 de 2011 asevera   que: “El   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es el rector de la gestión del   ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de orientar y regular   el ordenamiento ambiental del territorio y de definir las políticas y   regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección,   ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales   renovables y del ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo   sostenible, sin perjuicio de las funciones asignadas a otros sectores”.    

[68]  Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y   se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan   otras disposiciones.    

[69]  Por la cual se expide el plan nacional de   desarrollo 2014-2018 “todos por un nuevo país”    

[70]  http://www.oecd.org/greengrowth/49709364.pdf    

[71]  OCDE, Hacia el crecimiento verde, un resumen para los   diseñadores de políticas. Mayo de 2011.    

[72]  OCDE, Hacia el crecimiento verde, un resumen para los   diseñadores de políticas. Mayo de 2011.    

[73]  En igual línea de pensamiento, la sentencia T-080 de 2015 al   examinar la protección y reparación del medio ambiente en virtud del derrame de   Losrban sobre la bahía de Cartagena en 1989, manifestó que se ha avanzado en   aproximaciones alternas y críticas al concepto de desarrollo sostenible, más   acordes con la realidad y particularidades de nuestro país”. Precisó, desde la   corriente dominante del pensamiento económico occidental “se ha comenzado a   tomar en serio la preocupación por el medio ambiente, en el entendido que su   sacrificio desproporcionado podría conducir al estancamiento y colapso del   crecimiento financiero de toda una región, antes que al tan anhelado   “desarrollo”. Más aún, se ha advertido que existen múltiples y graves   externalidades conexas a los macroproyectos de ´desarrollo´ (desempleo,   contaminación de fuentes hídricas, dependencia de los recursos provenientes de   las materias primas, desplazamiento, seguridad alimentaria y violencia) que   ponen en entredicho el valor real del progreso perseguido, y que cuestionan el   supuesto balance positivo final en términos de costo-beneficio”    

[74]  Sentencia C-449 de 2015.    

[75]  Sentencia T-574 de 1996.    

[76]  Consejo de Estado Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo, 5 de noviembre de 2013, Radicación número: 25000-23-25-000-2005-00662-03(AP).    

[77]  Cfr Sentencia C-449 de 2015.    

[78]  Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 28 de marzo de 2014.   Radicado 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP).    

[79]  Sentencias C-595 de 2010, T-354 de 2010, C-750 de 2008, T-760 de 2007 y C-245 de   2004.    

[80]  Parte del cumplimiento de cuatro objetivos: incorporar los principios del   desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales, y reducir la   pérdida de recursos del medio ambiente; reducir y frenar la pérdida de   diversidad biológica en 2010; reducir a la mitad, para el 2015, la proporción de   personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios básicos de   saneamiento; y mejorar considerablemente, en el 2020, la vida de al menos 100   millones de habitantes de barrios marginales.    

[82]  Estudio realizado por Patricia Jiménez de Parga y Maseda denominado “Análisis   del principio de precaución en derecho internacional público: perspectiva   universal y perspectiva regional europea”. Cfr. Política y Sociedad. 2003. Vol.   4. Núm. 3. Departamento de Derecho Internacional Público y Privado, Universidad   Complutense de Madrid. Págs. 7-22. Sentencia C-595 de 2010.    

[83]  Derecho ambiental colombiano. Parte general Tomo I. Julio   Enrique González Villa. Universidad Externado de Colombia. 2006. Págs. 133-134.   Este texto trae a colación la siguiente cita: “La contaminación ambiental es una   de las formas de dañar o degradar al ambiente, producto de la acción del hombre   sobre el medio. La materia discurre, descomponiéndose y recomponiéndose,   impulsada en última instancia por la energía que el planeta absorbe del sol, a   lo largo de los ciclos biogeoquímicos, cuya estabilidad depende del ajuste entre   los ritmos de entradas y salidas que soportan. Cuando el hombre sobreexplota la   biósfera provoca un desequilibrio por drenaje excesivo de materia; cuando   contamina su entorno, el sistema se desarmoniza por sobrecarga. El problema de   la contaminación, que es un daño en acto, supone el inadecuado reciclaje de la   producción humana, de energía y materiales. El entorno está contaminado por   haber recibido ciertos elementos que han variado su composición y propiedades.”.   Silvia Jaquenod de Zsogón. El derecho ambiental y sus principios rectores. 3ª   edición. Madrid, Dykinson, 1991. Pág. 220.    

[84]  Sentencia T-080 de 2015.    

[85]  Sentencia C-449 de 2015.    

[86] Cfr. ROMERO Xiomara La síntesis de dos   opuestos – derecho al desarrollo y pobreza. Ver en:   https://www.minjusticia.gov.co/InvSocioJuridica/DboRegistros/GetPdf?fileName=La%20sintesis%20de%20dos%20opuestos%20-%20Derecho%20al%20desarrollo%20y%20pobreza.pdf    

[87] Cfr. Los derechos humanos y su   efectivización como derecho al desarrollo ver en:   http://biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/otros/20111021100240/wolk3.pdf    

[88] CARRIZOSA Julio;   Comentarios al panel sobre cambio climático y Constitución; Memorias del encuentro constitucional por la tierra.   Corte Constitucional de Colombia: 2015    

[89]  http://www.oecd.org/greengrowth/49709364.pdf    

[90]  http://www.semana.com/opinion/articulo/brigitte-baptiste-economia-verde-y-adaptacion-zombi/469117    

[91]  Banco Mundial. 2014. Notas Políticas de Colombia: hacia la paz sostenible, la   erradicación de la pobreza y la prosperidad compartida. Washington, DC: Banco   Mundial. Disponible en   http://www.bancomundial.org/content/dam/Worldbank/Feature%20Story/lac/Colombia%20Policy%20Notes%20pub%20SPA%2011-7-14web.pdf  P. 136, citado por la Sentencia T-080 de   2015.    

[92] VIDAL Roberto; Desplazamiento forzado por desarrollo   en Colombia. Violencia, conflicto y necesidades de intervención constitucional;   Memorias del encuentro constitucional por la tierra. Corte Constitucional de   Colombia. 2015.    

[93] Ver:   http://www.un.org/es/events/righttodevelopment/background.shtml    

[94]  Sentencia T-428 de 1992    

[95]  http://www.un.org/es/events/indigenousday/pdf/indigenous_culture_identity_sp.pdf    

[96]  Este fallo analizó la prohibición de las entidades   territoriales para establecer zonas del territorio que queden permanente o   transitoriamente excluidas de la minería    

[97]  Sentencia T-080 de 2015.    

[98]  Boaventura. Op. cit. p. 20.    

[99]  Escobar. Op. cit. p. 141.    

[100]  Albeiro Moya Mena (2016) La minería en el Choco: un balance   no convencional. Minería y desarrollo: Minería y comunidades impactos,   conflictos y participación ciudadana.    

[101] Sentencia T-197 de 2016.    

[102] Cfr. Resolución número 40391 del   20 de abril de 2016, “Por   la cual se adopta la política minera nacional”    

[103] Se resalta que dichos beneficios   son sustentados exclusivamente por el Gobierno Nacional a través de sus   diferentes carteras y entidades.    

[104] Macías Andes;  Impacto de la minería en las   condiciones de seguridad y convivencia ciudadana en los municipios colombianos:   un balance no convencional. Minería y desarrollo: Minería y comunidades impactos,   conflictos y participación ciudadana; Universidad Externado. 2016.    

[105]  La minería en Colombia: impacto socioeconómico y fiscal: ir a:   http://www.fedesarrollo.org.co/wp-content/uploads/2011/08/La-miner%C3%ADa-en-Colombia-Informe-de-Fedesarrollo-2008.pdf    

[106]  ibídem    

[107] Este contenido del principio de   autonomía territorial implica, entre otros aspectos, que se asegure la   posibilidad de tomar las principales decisiones para la vida de un determinado   municipio o distrito o, como garantía mínima, participar efectiva y eficazmente   en el proceso por el que las mismas son tomadas.    

[108] Ver en:   http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/ANC/brblaa219156.pdf    

[109]  Sentencia C-644 de 2012.    

[110]  Ibídem.    

[111]  La Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 25),   la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra   la mujer de 1979 (preámbulo), la Convención sobre Derechos del Niño de 1989   (artículos 6 y 24), la Convención sobre los derechos de las personas con   discapacidad de 2006 (artículo 28), el Protocolo adicional de la Convención   Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y   Culturales, Protocolo de “San Salvador” de 1988 (artículo 12), entre otros.   Sobre el derecho a la alimentación concretamente, pueden mencionarse los   siguientes: Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la   Malnutrición de 1974, la Declaración Mundial sobre la Nutrición de 1992, la   Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial de 1966, la   Resolución 2004/19 de la Asamblea general de las Naciones Unidas y las   Directrices Voluntarias de la FAO de 2004.    

[112]  “1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona   a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido   y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.   Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de   este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la   cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.    

2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental   de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y   mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas   concretos, que se necesitan para:  a) Mejorar los métodos de producción,   conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los   conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre   nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo   que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas   naturales y b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales   en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se   plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que   los exportan.    

[113]  Sentencia T-348 de 2012.    

[114]  Disponible en:   http://www2.ohchr.org/spanish/issues/food/    y en el “Estudio del Comité Asesor del Consejo de Derechos Humanos sobre la   discriminación en el contexto del derecho a la alimentación”, disponible en:   http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/16session/A.HRC.16.40_sp.pdf    

[115]  “El Derecho a la Alimentación Adecuada”. Oficina del Alto   Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y la Organización   de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura – FAO. Folleto   Informativo número 34. (2010).    

[116]  “Guía para legislar sobre el derecho a la alimentación”.   Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación – FAO   (2010).    

[117]  Cfr. T-348 de 2011.    

[118]  Sentencia T-348 de 2012.    

[119] CASTRO Alexandra;  Proyectos de extracción   minera y movimientos involuntarios de personas: en busca de mecanismos de   regulación y protección. Minería y desarrollo: Minería y comunidades   impactos, conflictos y participación ciudadana; Universidad Externado.   2016.    

[120] LONDOÑO Julia; Sistema Nacional de Áreas Protegidas   (Sinap) y el sector minero.   Memorias del encuentro constitucional por la tierra. Corte Constitucional de   Colombia. 2015. Citando a Rudas Lleras y Espitia Zamora    

[121] En este sentido Acnur manifestó:   “Las personas desplazadas, de origen rural en su mayoría, son el grupo mayor   de víctimas en el país y, seguramente, quienes más se han visto afectadas por el   abandono y despojo de tierras. Cerca de cuatro millones de personas desplazadas   y entre 5 y 6 millones de hectáreas abandonadas y/o despojadas reflejan la   magnitud del reto que el Estado colombiano tiene que afrontar para restituir las   tierras y proteger las vidas de las víctimas que las reclaman”  ver:   http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/RefugiadosAmericas/Colombia/2012/Situacion_Colombia_Tierras_-_2012.pdf?view=1    

[122] MACÍAS Andes;  Impacto de la minería en las   condiciones de seguridad y convivencia ciudadana en los municipios colombianos:   un balance no convencional. Minería y desarrollo: Minería y comunidades impactos,   conflictos y participación ciudadana; Universidad Externado. 2016.    

[124] Informe Unidad   para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – Desplazamiento y Crisis   Humanitaria 2012-2013.    

[125] Segundo informe de seguimiento y monitoreo a la   implementación de la ley de víctimas y restitución de tierras, 2012-2013 –   Comisión de seguimiento de los organismos de control.    

[126] Informe Unidad   para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – Desplazamiento y Crisis   Humanitaria 2012-2013.    

[127] Acción contra   minas y problemática de tierras en Colombia – Centro Internacional de Desminado   Humanitario de Ginebra (GICHD)- informe 2013.    

[128]   Primer Informe al Congreso de la República 2013   –  2014, Comisión de Seguimiento y Monitoreo   al Cumplimiento de la Ley 1448 de 2011, agosto de 2014.    

[129] GARAY Jorge Reflexiones en torno a la gestión social   de la minería como sistema, a la justicia socioecológica transnacional y al   modelo minero neoextractivista. A propósito del caso de Colombia Memorias del encuentro constitucional por la   tierra. Corte Constitucional de Colombia. 2015.    

[130] CAMARGO Ximena la criminalización de la minería a   pequeña escala y la transnacionalización de la pena: Minería y desarrollo:   Minería y comunidades impactos, conflictos y participación ciudadana;   Universidad Externado. 2016.    

[131]  LA MINERIA EN COLOMBIA: IMPACTO SOCIOECONÓMICO Y FISCAL, FEDESARROLLO, ir a :   http://www.fedesarrollo.org.co/wp-content/uploads/2011/08/La-miner%C3%ADa-en-Colombia-Informe-de-Fedesarrollo-2008.pdf    

[132] CASTRO Alexandra;  Proyectos de extracción   minera y movimientos involuntarios de personas: en busca de mecanismos de   regulación y protección. Minería y desarrollo: Minería y comunidades   impactos, conflictos y participación ciudadana; Universidad Externado.   2016.    

[133] LONDOÑO Julia; Sistema Nacional de Áreas Protegidas   (Sinap) y el sector minero.   Memorias del encuentro constitucional por la tierra. Corte Constitucional de   Colombia. 2015.    

[134] UPRIMNY Rodrigo y ROJAS Nathalia; Constitución,   industrias extractivas y territorios; Memorias del encuentro constitucional por la tierra.   Corte Constitucional de Colombia. 2015.    

[135] VIDAL Roberto; Desplazamiento forzado por desarrollo   en Colombia. Violencia, conflicto y necesidades de intervención constitucional;   Memorias del encuentro constitucional por la tierra. Corte Constitucional de   Colombia. 2015.    

[136] UPRIMNY Rodrigo y ROJAS Nathalia; Constitución,   industrias extractivas y territorios; Memorias del encuentro constitucional por la tierra.   Corte Constitucional de Colombia. 2015.    

[137] LONDOÑO Julia; Sistema Nacional de Áreas Protegidas   (Sinap) y el sector minero.   Memorias del encuentro constitucional por la tierra. Corte Constitucional de   Colombia. 2015.    

[138] UPRIMNY Rodrigo y ROJAS Nathalia; Constitución,   industrias extractivas y territorios; Memorias del encuentro constitucional por la tierra.   Corte Constitucional de Colombia. 2015.    

[139]  ibídem.    

[140] GARAY Jorge Reflexiones en torno a la gestión social   de la minería como sistema, a la justicia socioecológica transnacional y al   modelo minero neoextractivista. A propósito del caso de Colombia Memorias del encuentro constitucional por la   tierra. Corte Constitucional de Colombia. 2015.    

[141] RODRÍGUEZ César; Las nuevas fronteras de la justicia   constitucional: la democracia ambiental y las consultas populares en conflictos   socioambientales; Memorias   del encuentro constitucional por la tierra. Corte Constitucional de Colombia.   2015.    

[142]  Sentencia T-294 de 2014.    

[143]  Entre estos estudios se destacan el realizado en 1983 por la U.S. General   Accounting Office, titulado “Siting of Hazardous Waste Landfills and their   Correlation with Racial and Economic Status of Surrounding Communities”   (“Localización de vertederos de desechos peligrosos y su correlación con el   estatus racial y económico de las comunidades circundantes”, disponible en:   http://archive.gao.gov/d48t13/121648.pdf ). En 1987 se publicó el informe “Toxic   Waste and Race in the United States: A National Report on the Racial and  Socioeconomic Characteristics of Communities with Hazardous   Waste Sites” (“Residuos tóxicos y raza   en Estados Unidos: Informe Nacional sobre las características raciales y    socioeconómicas de las comunidades próximas a instalaciones de residuos   peligrosos”, disponible en:   http://www.ucc.org/about-us/archives/pdfs/toxwrace87.pdf ), patrocinado por la   Comisión de Justicia Racial de la Iglesia Unidad de Cristo (UCC-CRJ, por sus   siglas en inglés), coordinado por el reverendo Benjamin F. Chavis, uno de los   arrestados en las protestas de Afton y quien acuñó el concepto de “racismo   ambiental”. Finalmente, en 1992 la Agencia de Protección Ambiental de los   Estados Unidos (EPA, por sus siglas en inglés), publicó el estudio “Enviromental   Equity: Reducing Risk for all Communities” (“Equidad Ambiental: Reduciendo   riesgo para todas las comunidades”, disponible en:   http://www.epa.gov/environmentaljustice/resources/reports/annual-project-reports/reducing_risk_com_vol1.pdf   ). Todos los documentos aquí citados fueron recuperados el 5 de diciembre de   2013    

[144]  Cfr. sentencia T-204 de 2014.    

[145]  A partir de la sentencia C-333 de 1996, la Corte fundamentó la obligación   constitucional de reparar los daños derivados de actividades lícitas del   siguiente modo: “La posibilidad de indemnización de   un daño antijurídico incluso originado en una actividad lícita del Estado   armoniza además con el principio de solidaridad (CP art. 1º) y de igualdad (CP   art. 13), que han servido de fundamento teórico al régimen conocido como de daño   especial, basado en el principio de igualdad de todos ante las cargas públicas.   En efecto, si la Administración ejecuta una obra legítima de interés general (CP   art. 1º) pero no indemniza a una persona o grupo de personas individualizables a   quienes se ha ocasionado un claro perjuicio con ocasión de la obra, entonces el   Estado estaría desconociendo la igualdad de las personas ante las cargas   públicas (CP art. 13), pues quienes han sufrido tal daño no tienen por qué   soportarlo, por lo cual éste debe ser asumido solidariamente por los coasociados   (CP art. 1º) por la vía de la indemnización de quien haya resultado anormalmente   perjudicado. Se trata pues, de un perjuicio especial sufrido por la víctima en   favor del interés general, por lo cual el daño debe ser soportado no por la   persona sino por la colectividad, por medio de la imputación de la   responsabilidad al Estado”.    

[146]  Sentencia T-294 de 2014.    

[147] CHAUX Gustavo; Aguaceros y goteras. Derechos de las   personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres; Memorias del encuentro constitucional por   la tierra. Corte Constitucional de Colombia. 2015.    

[148] RODRÍGUEZ Gloria; Participación y consulta previa en   materia ambiental; Memorias   del encuentro constitucional por la tierra. Corte Constitucional de Colombia.   2015.    

[149]  Ibídem    

[150]  Sentencia C-076 de 2006.    

[151]  Cfr. Sentencia T-348 de 2012.    

[152]  Sentencia T-244 de 2012.    

[153]  Sentencia T- 294 de 2014.    

[154]  Comisión Interamericana de Derechos Humanos –    La Situación de los Derechos Humanos de los habitantes del interior del Ecuador afectados por las actividades de   Desarrollo.    

[155]  Sentencia T-428 de 1992.    

[156] Sentencia T-123 de 2009.    

[157]  Cfr. GONZÁLEZ Mauricio; La ciudadanía ambiental;  Memorias del encuentro constitucional por la tierra. Corte   Constitucional de Colombia. 2015.    

[158] Sentencia C-180 de   1994,    

[159] Sentencia C-150 de 2015.    

[160] En la sentencia SU-747 de 1998 la   Corte había ya tenido oportunidad de advertir la doble dimensión procedimental y   sustancial de la democracia.    

[161]Este punto de partida   ha sido reconocido por la dogmática alemana en su intento por caracterizar los   modelos en que se reconoce la democracia participativa.    

[162] Sentencia C-150 de 2015.    

[164] En esta dirección se encuentran   varias de las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la   sentencia C-141 de 2010.     

[165] Sentencia C-180 de   1994    

[166] Sentencia T-123 de 2009.    

[167] ibídem    

[168] ibídem    

[169]  GONZÁLEZ Mauricio; La ciudadanía ambiental;  Memorias del encuentro constitucional por la tierra. Corte   Constitucional de Colombia. 2015.    

[170] RODRÍGUEZ César; Las nuevas fronteras de la justicia   constitucional: la democracia ambiental y las consultas populares en conflictos   socioambientales; Memorias   del encuentro constitucional por la tierra. Corte Constitucional de Colombia.   2015.    

[171]. Sentencia C-551 de 2013    

[172] ibídem    

[173] ibídem    

[174] ibídem    

[175] ibídem    

[176] ibídem    

[177] ibídem    

[178] ibídem    

[179] ibídem    

[180] Sentencia T-066 de 2015.    

[181]  Ibídem.    

[182] Sentencia T-123 de 2009    

[183] Sentencia C-983 de 2010    

[184] Sentencia C-029 de 1997    

[185] UPRIMNY   Rodrigo y ROJAS Nathalia; Constitución, industrias extractivas y territorios;  Memorias del encuentro   constitucional por la tierra. Corte Constitucional de Colombia. 2015.    

[186] Estos precisan que: “Artículo   1º.- Objetivos. La presente Ley tiene por objetivos: 1)   Armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las   nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica   del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la   que se crea el Sistema Nacional ejercicio de su autonomía, promover el   ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la   preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su   ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo,   así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes. 3) Garantizar que la   utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función   social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a   la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y   la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y   la prevención de desastres. 4) Promover la  armoniosa concurrencia de la Nación,   las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y   autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las   obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento   del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus   habitantes. 5) Facilitar  la ejecución de actuaciones urbanas   integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la   organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como   con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha   política. Artículo  3º.- Función pública del urbanismo. El   ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, para   el cumplimiento de los siguientes fines:1) Posibilitar a los habitantes el   acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios   públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos   constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios, 2)  Atender   los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés   común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la   propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el   desarrollo sostenible, 3)  Propender por el mejoramiento de la   calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las   oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio   cultural y natural y 4) Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante   los riesgos naturales. Artículo 6º.- Objeto. El ordenamiento del   territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación   económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones   sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible,   mediante: 1) La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y   manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos   y ambientales, 2) El diseño y adopción  de los instrumentos y   procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas   integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del   territorio municipal o distrital, 3) La definición de los programas y proyectos   que concretan estos propósitos. El ordenamiento del territorio municipal y   distrital se hará tomando en consideración las relaciones intermunicipales,   metropolitanas y regionales; deberá atender las condiciones de diversidad étnica   y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia; e   incorporará instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación   territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales y   humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y   las generaciones futuras.   Artículo  8º.- Acción   urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce   mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales,   referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que   les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la   intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras: 1)   Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana, 2)   Localizar y señalar las características de la infraestructura para el   transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento   de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de   servicios de interés público y social, tales como centros docentes y   hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos, 3) Establecer la zonificación y   localización de los centros de producción, actividades terciarias y   residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones   obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las   edificaciones y demás normas urbanísticas, 4) Determinar espacios libres para   parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada a las necesidades   colectivas, 5) Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para   la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra   forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, 6) Determinar las   características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística, de   conformidad con lo establecido en la presente Ley, 7) Calificar  y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés   social, 8) Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y   construcción prioritaria, 9) Dirigir y realizar la ejecución de obras de   infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los   equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades   mixtas o privadas, de conformidad con las leyes, 10) Expropiar los terrenos y   las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés   social, de conformidad con lo previsto en la ley, 11) Localizar las áreas   críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las   áreas con fines de conservación y recuperación paisajística, 12) Identificar y   caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común   acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su   protección y manejo adecuados, 13) Determinar y reservar terrenos para la   expansión de las infraestructuras urbanas y 14) Todas las demás que fueren   congruentes con los objetivos del ordenamiento del territorio.  Parágrafo.- Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar   contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los   instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la   presente Ley”.    

[187] UPRIMNY Rodrigo y ROJAS Nathalia; Constitución,   industrias extractivas y territorios; Memorias del encuentro constitucional por la tierra.   Corte Constitucional de Colombia. 2015.    

[188] UPRIMNY Rodrigo y ROJAS Nathalia; Constitución,   industrias extractivas y territorios; Memorias del encuentro constitucional por la tierra.   Corte Constitucional de Colombia. 2015.    

[189] UPRIMNY Rodrigo y ROJAS Nathalia; Constitución,   industrias extractivas y territorios; Memorias del encuentro constitucional por la tierra.   Corte Constitucional de Colombia. 2015.    

[190] “La consulta popular es la   institución mediante la cual, una pregunta de carácter general  sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o   local, es sometido por el Presidente de la República, el gobernador o el   alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie   formalmente al respecto.”    

[191] C-592/12. “La libertad de   expresión ocupa un lugar preferente en el ordenamiento constitucional   colombiano, no sólo por cuanto juega un papel esencial en el desarrollo de la   autonomía y libertad de las personas y en el desarrollo del conocimiento y la   cultura sino, además, porque constituye un elemento estructural básico para la   existencia de una verdadera democracia participativa.”