T-455-19

         T-455-19             

Sentencia T-455/19    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad    

CARACTERIZACION DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD   DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia     

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto procedimental   absoluto, por cuanto se hizo extensiva la condena en contra de las entidades   accionantes, pese a no haber sido notificadas ni vinculadas en proceso de   reparación directa    

Referencia:   Expediente T-7.057.599    

Demandantes: Ministerios de   Transporte, de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación    

Demandado: Tribunal Administrativo   del Chocó    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá D.C., cuatro (4) de octubre de dos   mil diecinueve (2019)    

La Sala   Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados   Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo   Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales,   específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 num. 9º de la   Constitución Política y 33 y subsiguientes del Decreto 2591 de 1991, ha   pronunciado la siguiente    

SENTENCIA    

En el trámite de revisión del fallo   proferido por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo,   Sección Segunda, Subsección B- que, a su turno, confirmó el dictado por el   Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera-, a   propósito del recurso de amparo constitucional formulado por los Ministerios de Transporte y de Hacienda y Crédito   Público y el Departamento Nacional de Planeación, contra el Tribunal   Administrativo del Chocó.    

I.         ANTECEDENTES    

1.      La   solicitud    

1.1. En la presente oportunidad se estudian   varias demandas de tutela que, no obstante haber sido radicadas inicialmente por   separado, al coincidir por entero en sus aspectos esenciales, fueron asignadas a   una misma autoridad judicial para que esta las tramitara y decidiera en una sola   providencia, en virtud de la aplicación de los artículos 2.2.3.1.3.1. y   2.2.3.1.3.2. del Decreto 1834 de 2015[1].    

1.2. Según se advierte de la acumulación   realizada, los Ministerios de Transporte[2]  y de Hacienda y Crédito Público[3],   así como el Departamento Nacional de Planeación[4],   actuando por conducto de apoderados judiciales, promovieron acción de amparo   constitucional en procura de salvaguardar sus derechos fundamentales al debido   proceso y a la defensa técnica en conexidad con el derecho a la protección del   patrimonio público, presuntamente transgredidos por el Tribunal Administrativo   del Chocó, al haberles ordenado, en sede de segunda instancia y dentro de un   proceso contencioso administrativo de reparación directa en el que no fueron   formalmente vinculados, que dieran apertura a un procedimiento contractual para   la construcción de un corredor vial terrestre que comunicara al municipio de   Quibdó con las capitales de los departamentos de Risaralda y Antioquia,   acogiendo, para el efecto, las especificaciones técnicas contenidas en el   Documento Conpes 3536 del 18 de julio de 2008, denominado “Importancia   Estratégica de la Etapa 1 del Programa Corredores Arteriales Complementarios de   Competitividad”.    

1.3. Los presupuestos fácticos y jurídicos   que respaldan dicha solicitud, son los que se exponen a continuación.    

2.      Hechos   relevantes[5]    

2.1. El 10 de marzo de 2011, los señores   Francisco Antonio Cossio Mosquera y otros[6],   obrando a través de abogado y en ejercicio del medio de control de reparación   directa, entablaron proceso contencioso en contra de la Nación -Ministerio de   Transporte e Instituto Nacional de Vías (en adelante INVÍAS)- y el Departamento   del Chocó -Secretaría de Obras Públicas Departamentales-, para que se les   declarara solidariamente responsables del daño antijurídico causado por la   muerte de su hija y familiar Kency Jhoana Cossio Asprilla, como consecuencia del   accidente de tránsito que tuvo lugar el día 3 de febrero de 2009 en   inmediaciones de la vereda “Santa Ana”, jurisdicción del municipio de El   Carmen de Atrato, Chocó.    

2.2. En providencia del 29 de septiembre de   2015[7], el Juzgado   Administrativo de Descongestión del Sistema Escritural de Quibdó, previo   reconocimiento de la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio   de Transporte[8]  y del Departamento del Chocó -Secretaría de Obras Públicas Departamentales-[9], resolvió declarar   administrativa y patrimonialmente responsable al INVÍAS por los daños   ocasionados a los demandantes y, en ese orden de ideas, lo condenó a pagar una   indemnización pecuniaria equivalente   a 350 salarios mínimos legales mensuales   vigentes por concepto de perjuicios morales[10]  y de $12.937.159 millones de pesos por perjuicios materiales[11]. Ello, tras considerar   que el citado ente “omitió el cabal cumplimiento de sus funciones como   administrador de la carretera en la que aconteció el siniestro (…)”[12],  toda vez que el material probatorio aportado al expediente demostraba que la   causa eficiente, directa y determinante del daño obedeció “a su mal estado y   a la ausencia de señalización, demarcación e iluminación artificial que   advirtiera de los riesgos existentes en la vía”[13].    

2.3. La citada condena fue recurrida por   ambas partes. Así, mientras el reclamante adujo que el a-quo no había   reparado el perjuicio derivado del daño a la vida de relación y/o alteración de   las condiciones de existencia -hoy en día daño a la salud- y que cabía   cuantificar nuevamente el importe del quebranto material bajo la modalidad de   lucro cesante, con base en la certificación laboral de la víctima[14]; el INVÍAS invocó la   configuración de la causal exonerativa de responsabilidad estatal atinente al   hecho exclusivo y determinante de un tercero, apoyado en la imprudencia e   impericia del conductor del bus accidentado[15].    

2.4. El Tribunal Administrativo del Chocó,   en sentencia del 24 de mayo de 2017[16],   decidió, por un lado, modificar parcialmente el fallo de primera instancia, en   el sentido de aumentar la condena del INVÍAS a $30.828.847 millones de pesos por   daño material -lucro cesante consolidado a favor del señor Francisco Antonio   Cossio Mosquera-[17].   A tal conclusión arribó, no solo por encontrar plenamente acreditado en el   proceso que “las atribuciones legales fijadas en cabeza del establecimiento   público imputado no fueron desplegadas conforme a los lineamientos de   eficiencia, eficacia y oportunidad trazados por el Ministerio de Transporte”[18], sino también porque   había suficiente evidencia documental que permitía “calcular la ganancia,   utilidad o provecho que dejó de reportarse al padre de la occisa, especialmente   si se atendía a la constancia de ingresos reales de esta última, expedida por su   empleador”[19].    

Y, por el otro, resolvió que era necesario   decretar una serie de medidas de satisfacción o garantías de no repetición,  encaminadas al restablecimiento del núcleo esencial de las prerrogativas   conculcadas que, a la postre, en sus palabras, terminaron afectando “(…) el   alma de la marginalidad afrodescendiente e indoamericanidad que no puede más que   censurarse con el contenido axiológico de la Carta Política”, ya que, a   pesar de que el daño no provenía de graves violaciones a derechos humanos, sí se   trataba de un “(…) caso doloroso de sacrificio indolente de 39 vidas humanas   sagradas -y el enlutamiento gratuito de sus familias- en un tramo vial con   problemas atávicos de incomunicación y desdén por la función pública encomendada   al Ministerio de Transporte y al Invías que no se puede paliar simplemente con   las reparaciones pecuniarias ya reconocidas, sino que reclama la imposición de   fórmulas compensatorias integrales del perjuicio”[20].    

Fue así como a partir de diversos   precedentes de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre las denominadas   medidas  de reparación no pecuniarias, ordenó, en primer lugar y con fundamento en   el principio de equidad, que el Ministro de Transporte y el Director   General del INVÍAS ofrecieran excusas públicas a los   familiares de las víctimas en ceremonia a celebrar en las instalaciones de la   Asamblea Departamental del Chocó, “habida cuenta de la vulneración grave de   la dimensión objetiva de los derechos a la vida y a la integridad física merced   al descuido en la tarea institucional que fue analizada”[21].   Y, en segundo lugar, que procedieran a la publicación y divulgación pedagógica   de la sentencia en la página web de las aludidas entidades durante seis meses,   “con miras a que sea restaurado el núcleo del derecho o interés   constitucionalmente protegido y evitar así que una situación como la descrita se   vuelva a repetir”[22].    

Por lo demás, apelando al deber que tiene   toda autoridad judicial de realizar un control oficioso de convencionalidad   para determinar la compatibilidad entre las disposiciones y actos internos   aplicables a un asunto en concreto con el Pacto de San José de Costa Rica y la   jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dispuso, a título de restitutio in integrum, dada   la magnitud de los hechos probados, que los Ministerios de Transporte y de   Hacienda y Crédito Público, el INVÍAS y el Departamento Nacional de Planeación,   en un término no mayor a seis meses, dieran inicio a un procedimiento   contractual orientado a la construcción del corredor vial terrestre que comunica   a Quibdó con Pereira y Medellín, privilegiándose el tramo “Ciudad Bolívar-La   Mansa-Quibdó”, proyectado en el Documento del Consejo Nacional de Política   Económica y Social 3536, titulado “Importancia Estratégica de la Etapa   1 del Programa Corredores Arteriales Complementarios de Competitividad” [23].    

Respecto de este particular, el   Tribunal argumentó que, con su adopción, buscaba obtener “la concreción o   materialización de la justicia restaurativa  de los derechos transgredidos a la   comunidad chocoana, profundamente asolada por la falta de la vía segura donde   perecieron personas inermes (principalmente afrodescendientes e indoamericanos)”[24],   a través de la efectiva estructuración, priorización y ejecución del programa de   corredores arteriales complementarios previsto en el artículo 130 de la Ley 1151   de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”[25],   en cuyo banco  de proyectos se identificó la necesidad de intervenir la vía   transversal Medellín-Quibdó, en el tramo “Ciudad Bolívar-La Mansa-Quibdó”,   para contribuir al logro de una mayor competitividad, productividad e impacto en   las regiones[26].    

Y es que, a su juicio, la   carretera entre los departamentos de Chocó y Antioquia constituye “i.  una frustración regional en 1954; ii. un sollozo periodístico en 1994;   iii.  un frío documento oficial en 2008; iv. una dolorosa tragedia en   2009 y v. una realidad óntica hoy día (…)”, pues la obra nada que se   concreta, demostrando, entre otras cosas, que “la crisis de derechos humanos   que padece nuestra martirizada patria enceguece con mayor fuerza deshumanizante   a las comunidades indígenas y afrodescendientes, sean que estén o no localizadas    en los campos (…)”, tornándose imperiosas las órdenes o medidas de   reparación integral no pecuniarias por afectación o vulneración relevante de   bienes o derechos convencionales y constitucionalmente amparados, todo con el   ánimo de reconocer la dignidad de las víctimas, reprobar las violaciones a los   derechos humanos y concretar la garantía de verdad, justicia, reparación, no   repetición y las demás definidas por el derecho internacional[27].    

La parte resolutiva de la   sentencia en mención es del siguiente tenor:    

“PRIMERO: MODIFICAR la Sentencia   33 del 29 de septiembre del 2015, proferida por el Juzgado Administrativo   de Descongestión del Sistema Escritural de Quibdó, dentro del proceso   promovido por el señor FRANCISCO ANTONIO COSSIO MOSQUERA y Otros contra   la NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE y Otros, que accedió parcialmente a   las súplicas de la demanda, que accedió a las súplicas de la demanda (sic), por   las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.    

SEGUNDO: CONDÉNASE al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVÍAS-,   al pago de $30.828.847,34, como daño material -lucro cesante consolidado a   favor de FRANCISCO ANTONIO COSSIO MOSQUERA-.    

TERCERO: Se confirman las demás decisiones.    

CUARTO: En lo demás, se deniegan las pretensiones.    

SEXTO: El INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVÍAS- darán   (sic) cumplimiento a lo dispuesto en este fallo, en los términos indicados en   los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.    

SÉPTIMO: Se ORDENA, a. a los señores Ministro del   Transporte y Director general del Invías, para que en ceremonia pública en las   instalaciones de la Asamblea departamental del Chocó, dirigidos a las familias   de los obitados, se les ofrezca una excusa pública; ceremonia que deberá   efectuarse dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de ejecutoria de   este fallo, siempre que los deudos así lo consientan., b.  junto con la publicación de ésta sentencia   en la página web de ambas entidades   por seis meses (estableciendo un link en su página web con un encabezado   apropiado en el que se pueda acceder al contenido magnético de esta   providencia), desde la ejecutoria de éste fallo,            a efectos de que sea reestablecido el núcleo del derecho o interés   constitucionalmente protegido, y c.  al Ministerio de Transporte – Invías – Ministerio de Hacienda y Crédito Público   – DNP, para que en un término            no mayor a seis meses siguientes a la fecha de ejecutoria de este fallo, se   inicie el procedimiento contractual, real y efectivamente encaminado a la   construcción  del corredor vial terrestre que comunique la capital chocoana   con las capitales de los departamentos de Risaralda y Antioquia, con   preponderancia respecto del sector “Transversal Medellín-Quibdó, Tramo Ciudad   Bolívar – La Mansa -Quibdó”, reflejados en el Documento Conpes 3536, con las   especificaciones técnicas de una vía nacional no concesionada tal y como fue   descrita, delimitada y proyectada por el Departamento Nacional de Planeación, en   el Documento Conpes 3536  denominado “Importancia Estratégica de la Etapa 1 del “Programa Corredores   Arteriales Complementarios de Competitividad”” (sic), en la Versión aprobada en   Bogotá, D.C., el 18 de julio de 2008 para el Ministerio de Transporte – Invías –   Ministerio de Hacienda y Crédito Público – DNP: DIFP – DIES.    

OCTAVO: ENVÍESE copia de esta sentencia al Juzgado diecisiete   (17) Administrativo del Circuito de Medellín y Civil del Circuito de Quibdó para   que repose en las acciones de grupo radicadas bajo los números 20090024100 y   27001-31-03-001-2009-00225 respectivamente, para que en dichos procesos,     el juez de conocimiento, al momento de dictar sentencia, excluya del fallo las   indemnizaciones que pudieran corresponder a demandantes FRANCISCO ANTONIO COSSIO   MOSQUERA, INGRI JHOANA COSSIO RESTREPO,  DIANA MARCELA COSSIO RESTREPO, YINNEY   COSSIO RESTREPO, LAURA CATALINA COSSIO PALACIOS, ESTIWAR COSSIO ÁLVAREZ y JUANA   BAUTISTA MOSQUERA M., derivados de la muerte de Kency Jhoana Cossio Asprilla y   como beneficiarios indemnizatorios por la muerte de su ser querido.    

De esa misma manera, se exhorta al juez que   conocen de la Acción de Grupos (sic) No. 20090024100 y   27001-31-03-001-2009-00225 respectivamente, para que en dichos procesos se   excluyan a todo demandante de este fallo (sic) y que fueron relacionados por las   partes como reclamantes en ambos procesos.    

Lo anterior porque este fallo hace tránsito   a cosa juzgada respecto de las personas que han sido beneficiarios de los   efectos de esta sentencia; situación que impide que en otro proceso se pueda   volver a condenar a las demandas (sic) por los mismos hechos y lo (sic) mismos   reclamantes.    

NOVENO: EXONÉRESE a las sociedades CASS CONSTRUCTORES y Cía.   S.C.A., CONSTRUCTORA L.H.S. S.A., Compañía de ESTUDIOS E INTERVENTORÍAS S.A.   -CEI S.A.; a las personas naturales LUIS HÉCTOR y CARLOS ALBERTO SOLARTE   SOLARTE, integrantes de la UNIÓN TEMPORAL METROVÍAS CORREDORES, encargadas de la   construcción de la vía donde sucedió el accidente; y a la sociedad PONCE de LEÓN   ASOCIADOS S.A. INGENIEROS CONSULTORES en LIQUIDACIÓN JUDICIAL, encargada    de la interventoría contractual de la vía en construcción.    

DECIMO: En firme esta providencia, por Secretaria expídanse   las copias auténticas de la Sentencia con constancia de ejecutoria, de   conformidad con el artículo 114 del Código General del Proceso, copias que serán   entregadas al apoderado judicial de la parte actora que ha venido actuando en   este asunto”[28] (Negrillas propias del texto).    

2.5. Con posterioridad, esto es, el 31 de   mayo de 2017, tanto el Ministerio de Transporte[29]  como el INVÍAS[30]  presentaron incidente de nulidad contra el pronunciamiento antes descrito, al   percatarse de que la orden consistente en la construcción del corredor vial   terrestre para comunicar a Quibdó con Pereira y Medellín comportaba, “(…) so   pretexto del ejercicio del control difuso de convencionalidad, más que la   imposición de un mandato de justicia restaurativa, una verdadera condena   patrimonial carente de sustento jurídico”, que, por lo demás, “(…)   conllevaba la infracción de los principios de congruencia, jurisdicción rogada y   no reformatio in pejus”, junto con el desconocimiento de los derechos al   debido proceso y a la defensa, por condenar “(…) a sujetos que no habían   concurrido formalmente al pleito”, como sucedía en el caso del Ministerio de   Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación[31].    

Dicha solicitud, sin embargo, fue rechazada   de plano por el Tribunal Administrativo del Chocó en proveído del 31 de julio de   2017, luego de señalar que la adopción de medidas de justicia restaurativa   no tenía la virtualidad de afectar los principios de congruencia y de no   reformatio in pejus, toda vez que quien tenía vocación jurídica para obrar   como demandada en el proceso era la Nación y, por ende, para dar plena   aplicación a los principios de reparación integral y de equidad, se entendía que   “los organismos estatales demandados  y vinculados oficiosamente como tales   al control de convencionalidad fueron requeridos a título de imputación por   omisión, debido al aparente incumplimiento de sus obligaciones legales y   constitucionales relacionadas con la coordinación, vigilancia e inspección de la   política nacional en materia de tránsito y transporte”[32].    

3.      Fundamentos   de las acciones de tutela    

Como se colige de lo expuesto, el objeto de   la controversia jurídica que en esta oportunidad se plantea, desde la   perspectiva constitucional, tiene que ver con la decisión del Tribunal   Administrativo del Chocó de ordenarle a los Ministerios de Transporte y de   Hacienda y Crédito Público, así como al Departamento Nacional de Planeación, que   dieran inicio, en un término perentorio de seis meses, a un procedimiento   contractual para construir una carretera que conecte Quibdó con los municipios   de Pereira y Medellín, al considerarse violatoria de los derechos fundamentales   al debido proceso y a la defensa en conexidad con el derecho a la protección del   patrimonio público, pues a más de (i) haber incurrido en los defectos   procedimental absoluto, fáctico, orgánico y material o sustantivo, (ii)  inobservó el precedente judicial fijado en la materia y, dicho sea de paso,   (iii)  vulneró directamente la Constitución. Las irregularidades alegadas se sintetizan   de la siguiente forma:    

3.1. Defecto procedimental absoluto: Para el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de   Planeación, la estructuración de esta causal se explica en cuanto “se   pretermitieron las fases sustanciales del proceso contencioso administrativo de   reparación directa al punto de quebrantarse sus derechos de defensa y   contradicción”, a raíz de que en ninguna de sus etapas fueron objeto de   notificación o vinculación, “lo cual reviste de especial gravedad, si se   tiene en cuenta que el fallo de segunda instancia, sin una justificación sólida   del porqué de esa conducta, les atribuye la orden de iniciar un procedimiento   contractual para la construcción del corredor vial terrestre que comunique la   capital chocoana con las capitales   de los departamentos de Risaralda y   Antioquia, con preponderancia respecto del sector Transversal Medellín-Quibdó,   Tramo Ciudad Bolívar-La Mansa-Quibdó”, limitándose, simplemente, a   transcribir varias sentencias del Consejo de Estado alusivas a la reparación   integral en favor de las víctimas de daños antijurídicos, sin reparar en la   obligación de respetar el principio de congruencia procesal[33].    

De suerte que, a pesar de que nunca hicieron   parte del litigio, “el Tribunal Administrativo del Chocó decidió emitir una   serie de órdenes que envuelven grandes erogaciones presupuestales y el empleo de   un gran recurso humano al Ministerio y al DNP, pero sin haberles permitido,   siquiera, pronunciarse dentro del proceso contencioso en el que resultaron   sancionados”. En resumidas cuentas, se les impuso una condena sin el trámite   previo de un juicio formal.    

3.2. Defecto fáctico: Según apunta el Ministerio de Transporte,   la sugerida deficiencia obedece, en estricto sentido, a que el operador jurídico   de segunda instancia, “al ordenarle la apertura de un proceso de contratación   para construir una carretera, incurrió en una decisión arbitraria que no   consulta el acervo probatorio obrante en la causa contenciosa administrativa”,   comoquiera que, por una parte, ya se le había excluido del proceso por falta de   legitimación en la causa por pasiva y, por la otra, no sobrevenía evidencia   documental alguna que permitiera afirmar el incumplimiento de sus funciones   relacionadas con el sector administrativo que dirige[34].    

3.3. Defecto orgánico: La invocación del citado yerro por parte   del Ministerio de Transporte alude a la falta de competencia del Tribunal   Administrativo del Chocó para pronunciarse, en segunda instancia, “sobre   aspectos decididos por el fallador de primer grado que no fueron materia de   apelación”, puesto que a esta autoridad judicial solo le asiste la   atribución de circunscribirse al análisis de los puntos debatidos por el   recurrente en el respectivo recurso. Aun así, en contravía de lo señalado, lo   cierto es que la autoridad judicial censurada, “conociendo que no era   competente para pronunciarse en relación con esa cartera ministerial por haber   salido avante frente a la excepción de falta de legitimación en la causa por   pasiva y que la parte actora no recurrió dicha determinación”, dispuso en su   contra la iniciación de un trámite contractual dirigido a construir un corredor   vial terrestre que comunicara a Quibdó con Pereira y Medellín[35].    

los Ministerios de Transporte y de Hacienda   y Crédito Público, así como el Departamento Nacional de Planeación, afirmaron   que su génesis encuentra claro fundamento de principio en dos motivos: (i)  prescindencia de las normas legales que fijan las competencias de las entidades   públicas involucradas y (ii) violación del principio constitucional de   responsabilidad del Estado y de los fines de la reparación.    

A propósito del primero de los vicios   endilgados, subrayan que la sentencia de segunda instancia, dictada dentro del   proceso contencioso administrativo de reparación directa, “con la decisión   inmotivada y arbitraria de ordenar la apertura de un procedimiento contractual   para construir una carretera del orden nacional, les impone una obligación que,   en principio, no deben cumplir”, en tanto no se concibe dentro del marco de   competencias legales generales ni específicas que les han sido atribuidas por   virtud de los Decretos 4712 de 2008[36],   087 de 2011[37]  y 2189 de 2017[38],   que reglan, entre otros aspectos, sus principales funciones, en esencia,   relacionadas con la definición, coordinación, formulación y ejecución de   políticas públicas, planes generales, programas y proyectos correspondientes al   sector transporte.    

De ahí que el Tribunal, bajo el imperio del   principio de legalidad, no cuente con la facultad para otorgar nuevas   competencias ni para ordenar la ejecución de actos a las entidades públicas,   “de los que no hayan sido expresamente dispuestos en la Carta Política o en la   ley, tal como lo establece el artículo 121 constitucional al disponer que   ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que se le   atribuyen”.    

En tal escenario, aducen también que el   defecto anunciado se profundiza, aún más, “cuando se observa que en la orden   de construir carreteras se le da un alcance jurídico-normativo al documento   CONPES 3536 de 2008, esto es,  a un instrumento de política pública   desactualizado, adoptado hace más de 10 años conforme a un plan nacional de   desarrollo expirado que, en realidad, constituye una simple referencia de   derecho blando o soft law administrativo y no, como se interpretó, una fuente   inmediata de obligaciones de hacer”[39].    

En cuanto corresponde a la segunda   irregularidad, sostienen que el Tribunal Administrativo del Chocó, al mencionar   en su fallo “que las fórmulas de satisfacción no se otorgaban a modo de   indemnización pecuniaria individual, sino para la comunidad regional”,   excedió la medida de la reparación del daño antijurídico causado y violó la   cláusula general de responsabilidad estatal, máxime, “si se aprecia que el   presente proceso contencioso administrativo de reparación directa se impulsó   únicamente por la familia de una de las 39 víctimas del accidente ocurrido el 3   de febrero de 2009”. Se trata, substancialmente, “de una reparación   excesiva sin soporte válido para amparar a toda la colectividad mediante una   orden de ejecutar una política pública de infraestructura de transporte que el   mismo juez decide crear, a partir de reclamaciones de reparación estrictamente   individuales y subjetivas”[40].    

3.5. Desconocimiento del precedente judicial   fijado en la materia: A juicio de las entidades públicas que actúan en calidad de   demandantes, el Tribunal Administrativo del Chocó inobservó los precedentes   jurisprudenciales del Consejo de Estado en materia de (i) falta de   legitimación en la causa por pasiva; (ii) tipificación de medidas de   reparación integral; (iii) daños a bienes constitucionales o   convencionalmente amparados; y (vi) límites que cabe imponer a los   principios procesales.    

Desde luego, en su criterio, existe variada   jurisprudencia del máximo órgano  de la jurisdicción contencioso   administrativa que se ha encargado de precisar que el Ministerio de Transporte   “no tiene la responsabilidad de adelantar actividades operativas sobre las vías   del orden nacional y, por lo mismo, es corriente que se declare su falta de   legitimación en la causa por pasiva”, en las controversias en que llegue a   discutirse su hipotética responsabilidad frente a accidentes de tránsito   ocurridos en carreteras nacionales, sobre todo cuando se parte de la base de que   la ejecución de las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura   vial a cargo de la Nación es una competencia del INVÍAS, como establecimiento   público responsable sobre el particular[41].    

Así mismo, manifiestan que el Tribunal, al   ordenar la reparación en controversia, “no argumentó ni delimitó de qué tipo   de medida se trataba ni cómo su eventual materialización contribuiría a la   verdadera satisfacción de las víctimas de graves violaciones a derechos humanos”.   De hecho, “la providencia del 24 de mayo de 2017 sólo incluye un único   acápite  denominado medidas de justicia restaurativa”, pero sin especificar,   a la luz de la jurisprudencia contenciosa, a cuál tipología pertenecía, ni   aclarar el sentido o alcance de las disposiciones prescritas para desagraviar a   las víctimas ni, mucho menos, referir el principio reparatorio que intentaba   satisfacer con su ejecución[42].    

Pero no siendo suficiente con lo anterior,   recalcan que se aplicó inadecuadamente el precedente del Consejo de Estado sobre   la reparación de perjuicios inmateriales, reconocido en la actualidad a partir   de la afectación de bienes o derechos convencionales y constitucionalmente   protegidos, porque el Tribunal Administrativo del Chocó, con la adopción de   la medida cuestionada, aparte “de desconocer que quienes se encontraban   legitimados para ser indemnizados por este concepto eran la víctima del daño y   su núcleo cercano”,  utilizó de forma indebida “la tipología de reparación de los perjuicios que   el accidente de tránsito del año 2009 hubiere podido irrogar a la comunidad   chocoana, que fue el que justamente dio origen al proceso de reparación directa”.   Esto último, con el agravante adicional de que dicha orden se dictó sin   consultar las garantías presumiblemente quebrantadas que ostentaban tal grado de   protección convencional o constitucional y cuya incidencia afectaba a toda la   colectividad residente en la zona, tornándose, en consecuencia, “excesiva   desde lo fáctico en el caso concreto y desde lo normativo en cuanto al derecho   positivo y jurisprudencial”, ya que no se advierte explicación alguna que   permita entender de qué forma la construcción de una carretera conlleva el   resarcimiento del daño causado[43].    

Finalmente, destacan que, a pesar de que la   propia jurisprudencia del Consejo de Estado admite la relativización excepcional   de los principios procesales de congruencia, jurisdicción rogada y non   reformatio in pejus, en casos de graves violaciones a los derechos humanos o   de grave y extraordinaria afectación a derechos fundamentales, el Tribunal   Administrativo del Chocó, al establecer la condena que se reprocha, “asemejó   la posibilidad de restringir una regla procesal con el desconocimiento del   debido proceso y la consiguiente afectación del patrimonio público, lo cual   implica la violación injustificada de estos derechos constitucionales”. En   otras palabras, la autoridad judicial demandada decretó de oficio medidas de   reparación colectiva, “en un asunto en el que no se acreditaban los   requisitos para proferir este tipo de órdenes extra y ultra petita en segunda   instancia”[44].    

3.6. Violación directa de la Constitución: En este punto, el Ministerio de Hacienda y   Crédito Público pone de manifiesto que el Tribunal Administrativo del Chocó, al   tramitar en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto por la parte   actora y el INVÍAS contra la decisión del Juzgado Administrativo de   Descongestión del Sistema Escritural de Quibdó, “de manera sorpresiva,   caprichosa y arbitraria” resolvió ordenar a los Ministerios de Transporte y   de Hacienda y Crédito Público, así como al Departamento Nacional de Planeación,   que diseñaran un modelo contractual para construir una carretera entre Quibdó y   las capitales de los departamentos de Risaralda y Antioquia, es decir,   “profirió una condena en su contra sin siquiera vincularlos al proceso y, por   tanto, sin haberles dado la oportunidad de ejercer el derecho fundamental de   defensa que les asistía, violando con ello la Constitución Política”[45].    

4.      Pretensión   común en las demandas    

Con la finalidad de que se amparen las   prerrogativas iusfundamentales que se invocan como vulneradas y en aras   “de evitar poner en riesgo el eficiente manejo del patrimonio público a su   cargo”, las entidades públicas accionantes le solicitan al juez de tutela   que deje sin efectos la orden de dar inicio a un procedimiento contractual para   la construcción de un corredor vial terrestre dispuesta en el literal c) del   numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia del 24 de mayo de 2017,   proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Chocó, como   consecuencia del proceso contencioso administrativo de reparación directa   impulsado por los señores Francisco Antonio Cossio Mosquera y otros en contra de   la Nación -Ministerio de Transporte e INVÍAS- y el Departamento del Chocó   -Secretaría de Obras Públicas Departamentales-[46].    

5.      Trámite   procesal y objeciones a las demandas de tutela    

5.2. No obstante, es preciso anotar que, con   excepción del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó, que   intervino en el trámite del presente juicio con miras a que se desestimase la   protección constitucional invocada, toda vez que, al decir de su oficial mayor,   “en el proceso ordinario de primera instancia se surtieron todas las actuaciones   de ley con el debido respeto por el debido proceso y el acceso a la   administración de justicia”[49],   ninguna otra autoridad o tercero vinculado se pronunció frente al requerimiento   judicial efectuado[50].    

II.      DECISIONES   JUDICIALES QUE SE REVISAN    

1.      Primera   instancia    

El Consejo de Estado -Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Primera-, en providencia del 26 de abril de   2018, resolvió declarar improcedente la acción de tutela formulada al concluir   que las entidades públicas demandantes desconocieron el presupuesto de   subsidiariedad en su interposición, pues al no existir un perjuicio   irremediable en el caso bajo análisis, cuentan con la posibilidad de acudir a   otro medio de defensa judicial para cuestionar el fallo dictado en segunda   instancia por el Tribunal Administrativo del Chocó, consistente en entablar el   recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 250 del Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[51].    

2.      Impugnación    

La decisión del a-quo fue   impugnada oportunamente por los apoderados judiciales de la parte accionante[52] e, incluso,   por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a través de la Directora   de Defensa Jurídica Nacional[53], quienes ratificaron lo esgrimido en   cada uno de los escritos demandatorios y, además, agregaron, como respuesta a la   argumentación desarrollada por el juez de primera instancia que, en el caso que   se estudia, en primer lugar, (i) sí se advierte la ocurrencia de un daño   inminente e irreparable, “en atención a que la discusión versa sobre la   destinación de ingentes recursos públicos para la construcción de una carretera   interdepartamental frente a lo cual carecen de competencia”; y, en segundo   lugar,  (ii) que pese a que el pasado 18 de mayo de 2018 interpusieron el   respectivo recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del Tribunal   Administrativo del Chocó, tal mecanismo no es el más idóneo ni eficaz para   reivindicar los derechos alegados, si se toma en consideración que “el   mandato judicial censurado es de obligatorio cumplimiento hasta tanto no se deje   sin efectos”[54].    

3.      Segunda   instancia    

El Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Segunda, Subsección B-, mediante sentencia del 24 de   julio de 2018, confirmó en su integridad la declaratoria de improcedencia, sobre   la base de haber constatado que, en el curso del trámite tutelar, los   Ministerios de Transporte     y de Hacienda y Crédito Público, por separado,   presentaron recurso extraordinario de revisión radicado en la Sección Tercera   del Consejo de Estado con los Números 11001-03-26-000-2018-00066-00 y 11001-03-26-000-2018-00073-00,   respectivamente[55].    

III.    ACTUACIONES   ADELANTADAS EN SEDE DE REVISIÓN    

1. Los apoderados judiciales de los Ministerios de Transporte   y de Hacienda y Crédito Público, como la Directora del Departamento Nacional de   Planeación, allegaron a esta Corporación escritos en los que revelaron que,   “a pesar de la interposición del recurso extraordinario de revisión contra la   sentencia del 24 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del   Chocó, dicho mecanismo de defensa judicial no resultaba idóneo ni eficaz para   conjurar la amenaza que se cierne sobre los derechos fundamentales al debido   proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia”, por   cuanto, en su criterio, se advierte la inminente configuración de un perjuicio   de carácter irreparable, reflejado ya no solamente en (i) la   imposibilidad de gestionar, en sede de dicho recurso, la adopción de medidas   precautelativas de suspensión de los efectos de la orden de construcción de un   corredor vial terrestre que conecte a la ciudad de Quibdó con las capitales         de los departamentos de Risaralda y Antioquia, sino también en (ii)   el término perentorio de seis meses allí fijado para dar apertura a un   procedimiento contractual que conduzca a su ejecución. Por lo demás, igualmente   se aprecia una hipótesis de eventual riesgo frente a (iii) las sanciones   por desacato a las que se ven enfrentadas a causa de la dificultad de cumplir   técnica y jurídicamente con una orden que excede sus competencias legales   específicas  y que, en la forma en que fue decretada, supone un grave detrimento   patrimonial para el Estado[56].    

2. En las anotadas circunstancias y con base   en el artículo 7º del Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la   acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”[57], la   Sala Tercera de Revisión, a través de Auto del 28 de enero de 2019[58], estimó oportuno, como   medida preventiva y provisional frente a los derechos fundamentales invocados   por los Ministerios de Transporte y de Hacienda y Crédito Público, así como del   Departamento Nacional de Planeación, suspender los efectos de la orden   controvertida, “mientras se surte el trámite de la presente acción de tutela,   para que la decisión que le corresponde adoptar a la Sala resulte eficaz en caso   de resultar favorable a las pretensiones de la demanda”[59].    

4. Por lo demás, allí también se previno   sobre la necesidad de recaudar algunas pruebas, con el propósito de verificar   los supuestos de hecho que originaron la acción de tutela y así pronunciarse de   fondo en relación con la controversia constitucional planteada. En consecuencia,   se ofició a los Magistrados Carlos Alberto Zambrano Barrera y María Adriana   Marín de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para que, en un específico   término, informaran el trámite asignado a los recursos extraordinarios de   revisión formulados por los apoderados judiciales de los Ministerios de   Transporte (11001-03-26-000-2018-00066-00) y de Hacienda y Crédito Público   (11001-03-26-000-2018-00073-00) dentro del proceso contencioso administrativo de   reparación directa radicado con el Número 27001-23-31-003-2011-00213-00.    

5. Vencido el término probatorio, la   Secretaría General de esta Corporación, en comunicación del 14 de febrero de   2019, remitió al despacho del Magistrado Sustanciador dos oficios: (i)  el primero, suscrito el 1º de febrero de 2019 por el Magistrado Carlos Alberto   Zambrano Barrera, Consejero Ponente encargado de dar trámite al recurso   extraordinario de revisión presentado por el Ministerio de Transporte, en el que   informó que, después de haber inadmitido el recurso para que las partes   allegaran las copias de los respectivos traslados y de la constancia de   ejecutoria de la sentencia cuya revisión se solicita, “el expediente ingresó   nuevamente al despacho para decidir en torno a la admisión del recurso”[60].   Entre tanto, (ii) el segundo, radicado en la misma fecha ante esta   Corporación, y que responde a la certificación No. 2019-00014-C realizada por la   Secretaría de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado, deja constancia de que el recurso extraordinario de revisión   interpuesto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público fue admitido en   providencia del 10 de agosto de 2018 y que, hoy en día, “se encuentra en   dicha dependencia surtiendo las notificaciones de que tratan los artículos 199,   200, 253 de la Ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes”[61].    

IV.    CONSIDERACIONES    

1.      Competencia    

Es competente esta Sala de la Corte   Constitucional para revisar la decisión adoptada dentro de la acción de tutela   de la referencia, con arreglo a lo establecido en los artículos 86 y 241,   numeral 9º, de la Constitución Política,  en concordancia con los artículos   33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del Auto del 13 de   noviembre de 2018[62],   proferido por la Sala  de Selección de Tutelas Número Once de esta Corporación[63].    

2.        Legitimación en la causa por activa y por pasiva    

2.1. Tal como lo prevé el artículo 86 de la   Constitución, la acción de tutela es un instrumento de defensa judicial al que   puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus   derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados   por la acción o la omisión de las autoridades públicas y, excepcionalmente, de   los particulares, en aquellos casos previstos en la ley[64].    

2.2. En desarrollo del citado mandato   superior, el Decreto 2591 de 1991[65],   en el artículo 10, definió los titulares de dicha acción[66], quienes podrán   impetrar el amparo constitucional, (i) bien sea en forma directa (el   interesado por sí mismo); (ii) por intermedio de un representante   legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y   personas jurídicas);      (iii) mediante apoderado judicial   (abogado titulado con poder judicial o mandato expreso); (iv) a   través de agente oficioso (cuando el titular                 del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa); o por   conducto (v) tanto del Defensor del Pueblo como de los personeros   municipales (facultados para intervenir en representación de terceras   personas, siempre que el titular de los derechos haya autorizado expresamente su   mediación       o se adviertan situaciones de   desamparo e indefensión)[67].   La reseñada disposición es del siguiente tenor:    

“Artículo 10. Legitimidad e   interés. La acción de tutela podrá ser ejercida,         en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de   sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de   representante. Los poderes se presumirán auténticos.    

También se pueden agenciar   derechos ajenos cuando el titular de los mismos     no esté   en condiciones de promover su defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá   manifestarse en la solicitud.    

También podrán ejercerla el   Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.    

2.3. Así entonces, frente al asunto sub   iudice, se tiene que los Ministerios de Transporte y de Hacienda y Crédito   Público, al igual que el Departamento Nacional de Planeación, se encuentran   legitimados por activa en el marco de la presente acción de tutela[68], comoquiera que se   trata de autoridades públicas pertenecientes al Sector Central de la Rama   Ejecutiva, que actúan por medio de apoderados judiciales autorizados vía   delegación[69] y que representan a la  Nación como persona jurídica de derecho público titular de los derechos   fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de   justicia[70],   presuntamente quebrantados en el trámite de un proceso contencioso   administrativo de reparación directa, en el que se les ordenó,         sin haber sido notificados ni vinculados formalmente, la apertura de un   procedimiento contractual para la construcción de un corredor vial terrestre    que comunique a Quibdó con Pereira y Medellín.    

2.4. Por otro lado, en lo atinente al extremo   procesal opuesto, conviene indicar que, en plena correspondencia con los   artículos 5 y 13 del Decreto 2591 de 1991[71],   la legitimación en la causa por pasiva precisa del cumplimiento de dos   requisitos. El primero de ellos, que se trate de uno de los sujetos frente a los   cuales proceda el recurso de amparo y, el segundo, que la conducta que genera la   vulneración o amenaza del derecho se pueda vincular, directa o indirectamente,   con su acción u omisión[72].    

Pues bien, en el caso concreto, el Tribunal   Administrativo del Chocó está legitimado como parte pasiva en el trámite   que se adelanta, habida cuenta de su naturaleza de autoridad pública de la cual   se predica la supuesta transgresión de las prerrogativas iusfundamentales  en discusión, por haber dictado, en ejercicio de sus facultades   jurisdiccionales, la orden atrás mencionada.    

3.        Especificidades del asunto por resolver y delimitación del problema jurídico    

3.1. Antes de plantear el problema jurídico,   la Sala considera necesario delimitar el contenido de la demanda, en la medida   en que, una vez reparada la configuración de los defectos y vicios planteados,   se observa que algunos de ellos versan sobre el mismo punto de derecho, lo que   exige que su análisis se realice en conjunto.    

3.2. En este orden de ideas, para comenzar,   interesa destacar que los cargos proyectados por las entidades públicas que   fungen como demandantes son los siguientes: (i) pretermisión de las   etapas procesales sustanciales establecidas en el ordenamiento jurídico para el   medio de control de reparación directa, a causa de no haber sido notificadas ni   vinculadas a dicho trámite; (ii) falta de valoración de los elementos de   juicio que acreditaban la exclusión del Ministerio de Transporte del proceso   ante su falta de legitimación en la causa por pasiva y en virtud del cabal   cumplimiento de sus funciones administrativas; (iii) falta absoluta de   competencia de la autoridad judicial para pronunciarse sobre aspectos definidos   en primera instancia, que no fueron objeto del recurso de apelación; (iv)  desconocimiento del marco competencial básico fijado por la ley y la   Constitución a los Ministerios y Departamentos Administrativos adscritos al   Sector Central de la Rama Ejecutiva del Poder Público; (v) sustentación o   justificación escasa y deficiente de la medida de reparación integral adoptada   que infringe el principio constitucional de responsabilidad  del Estado; (vi)  desconocimiento del precedente de la máxima autoridad de la jurisdicción   contenciosa administrativa en relación con la falta de legitimación en la causa   por pasiva, la tipificación de medidas de reparación   integral, los daños a bienes constitucionales o convencionalmente amparados y   los límites a los principios de congruencia, jurisdicción rogada y non   reformatio in pejus; y (vii) violación directa del Texto Superior por   desconocimiento del derecho de defensa.    

3.3. De esta manera, los   reproches formulados pueden ser objeto de estudio bajo seis cargos concretos   generales, como en seguida se propone:    

        

(a) Defecto           procedimental absoluto por la pretermisión de etapas procesales sustanciales           fijadas en la ley para tramitar el medio de control de reparación directa,           ante la no vinculación de las entidades públicas accionantes.   

(b) Defecto           fáctico por la indebida apreciación de las pruebas que demostraban la           exclusión del Ministerio de Transporte del proceso por falta de legitimación           en la causa por pasiva y por haber cumplido a cabalidad sus funciones           administrativas.   

(c) Defecto           orgánico por la falta de competencia del Tribunal Administrativo del Chocó           para pronunciarse sobre aspectos no recurridos en sede de apelación.   

(d) Defecto           material o sustantivo por el desconocimiento básico de las competencias           legales y constitucionales atribuidas a los Ministerios y Departamentos           Administrativos, así como por la ausencia de justificación para la adopción           de la medida reparatoria decretada.   

(e)           Desconocimiento del precedente judicial vertical (Consejo de Estado) en           materia de legitimación en la causa, tipificación de las medidas de           reparación integral, afectación a bienes constitucionales o           convencionalmente protegidos y limitaciones a los principios de congruencia,           jurisdicción rogada y non reformatio in pejus.   

(f) Violación           directa de la Constitución por desconocimiento del derecho de defensa.      

3.4. Hecha esta   precisión, la   problemática jurídica que le   corresponde inicialmente examinar a la Corte pasa por verificar la acreditación   de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales. En caso de resultar favorable, se proseguirá con el   estudio de la controversia de fondo, la cual se contrae a determinar si el   Tribunal Administrativo del Chocó, en el marco de los defectos que fueron   perfilados en el cuadro anterior, vulneró los derechos fundamentales al debido   proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia en conexidad   con el derecho a la protección del patrimonio público de los Ministerios de   Transporte y de Hacienda y Crédito Público, así como del Departamento Nacional   de Planeación, al haberles ordenado, en sede de segunda instancia y como   consecuencia de un proceso contencioso administrativo de reparación directa, que   iniciaran, en un plazo perentorio de seis meses, un procedimiento contractual   dirigido a la construcción de una carretera que comunique a Quibdó con las   capitales de los departamentos de Risaralda y Antioquia, tomando como parámetro   referencial los lineamientos técnicos consignados en un documento del Consejo   Nacional de Política Económica y Social -CONPES- del año 2008, que declara la   importancia estratégica de una serie de corredores viales para el mejoramiento   de la competitividad del país.    

4.      Doctrina   constitucional en torno a la procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia[73]    

4.1. Tal y como se definió desde la   Sentencia C-543 de 1992[74],   en líneas generales, dado el sometimiento general de los conflictos jurídicos a   las competencias de los jueces ordinarios, la acción de tutela deviene   improcedente cuando mediante ella se pretende cuestionar providencias   judiciales, en la medida en que se encuentran de por medio el respeto por la   cosa juzgada, la necesidad de preservar la seguridad jurídica, y la garantía de   independencia y autonomía de las autoridades jurisdiccionales. Sobre este   particular, en la providencia en mención, se dejó por sentado que:    

“La acción de tutela no es, por tanto,   un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin   propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del   actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de   protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos   que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena   protección de sus derechos esenciales.    

Se comprende, en consecuencia, que cuando   se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio   se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al   trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la   Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra   posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un   pronunciamiento definitorio del derecho”.    

4.2. Sin embargo, en dicha oportunidad   también se estableció que, “de acuerdo con el concepto constitucional de   autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en   cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son   obligatorias para los particulares   y también para el Estado. En esa condición,   no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que   vulneren o amenacen derechos fundamentales (…)”[75].   Así las cosas, si bien se entendió que, en principio, el recurso de amparo   constitucional no procedía contra providencias judiciales, su ejercicio   excepcionalmente resulta viable como mecanismo de defensa, cuando de la   actuación judicial se vislumbra la violación o amenaza de un derecho   fundamental.    

4.3. A partir de lo allí decidido, la   jurisprudencia constitucional consolidó el criterio conforme al cual el supuesto   de hecho que daba lugar a la procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales, se configuraba cuando la actuación judicial incurría en   una desviación de tal magnitud que el acto proferido no merecía la denominación   de sentencia judicial, pues había sido despojada de dicha calidad. Conforme a   esa orientación, se llegó a concluir que el ordenamiento jurídico no podía   amparar situaciones que, a pesar de hallarse cobijadas, prima facie, por   el manto del ejercicio autónomo de la función judicial, comportaban una   violación protuberante de la Carta Política y, en especial, de los bienes   jurídicos más preciados para el hombre (derechos fundamentales). Esta   figura se conoció originalmente como una “vía de hecho” y su posterior   desarrollo llevó a determinar la existencia de varios tipos de vicios o   defectos, entre los cuales se encuentran   el sustantivo, el orgánico, el   fáctico o el procedimental.    

4.4. Con posterioridad, en la Sentencia   C-590 de 2005[76],   aun cuando la propia Corte reiteró, como regla general, la improcedencia de la   acción de tutela contra providencias judiciales, con el fin de resguardar el   valor de la cosa juzgada, la garantía de la seguridad jurídica y los principios   constitucionales de autonomía e independencia judicial, también lo es que   insistió en su procedencia excepcional cuando se evidencia la vulneración de   derechos fundamentales y se corrobora el cumplimiento de ciertos requisitos que   demarcan el límite entre la protección de los ya citados bienes jurídicos y los   principios y valores constitucionales que resguardan el ejercicio legítimo de la   función judicial. Dichos requisitos fueron divididos en dos categorías. Unos,   alusivos a la procedencia formal de la acción de tutela (requisitos   generales) y los otros, referentes a la tipificación de los eventos o   situaciones que conducen al desconocimiento de derechos fundamentales,   principalmente el derecho al debido proceso (requisitos específicos).    

4.4.1. En cuanto hace a los requisitos   generales, en la jurisprudencia constitucional se ha identificado que son   aquellos cuyo cumplimiento se debe verificar antes de que se pueda estudiar el   tema de fondo, pues habilitan             la procedencia de la acción. Puntualmente, estas exigencias implican:   (i)  que el asunto sometido a estudio por parte del juez de tutela tenga relevancia   constitucional[77];  (ii) que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios  y   extraordinarios antes de acudir al juez de tutela, salvo que se advierta la   ocurrencia de un perjuicio de carácter irremediable[78]; (iii) que la   solicitud de amparo tutelar cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo   con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad[79];  (iv) en caso de tratarse de una irregularidad procesal, que ésta tenga   incidencia directa en la decisión que resulta lesiva de las prerrogativas   iusfundamentales[80];   (v)  que el actor identifique, de forma razonable, los hechos que generan la   violación y que esta haya sido alegada en el proceso judicial, en caso de haber   sido posible[81]  y, (vi) que el fallo impugnado no se trate de una acción de tutela, ni de   una decisión de constitucionalidad abstracta proferida por la Corte   Constitucional o por el Consejo de Estado[82].    

4.4.2. Frente a los requisitos   específicos,  vale decir que estos fueron unificados en las llamadas causales de procedibilidad y se centran,   substancialmente, en los defectos o vicios de las actuaciones jurisdiccionales   en sí mismos considerados[83],   como puede ser: orgánico[84],   sustantivo[85],   procedimental[86],   fáctico[87],   error inducido[88],   decisión sin motivación[89],   desconocimiento del precedente judicial[90]  y violación directa de la Constitución[91].    

4.5. Vistas así las cosas, la procedencia   excepcional y restrictiva de la acción  de tutela para debatir providencias   judiciales se circunscribe a aquellos casos  en los que logre comprobarse   que la actuación del funcionario judicial fue “manifiestamente contraria al   orden jurídico, o al precedente judicial aplicable, y violatoria de derechos   fundamentales, en especial, de los derechos al debido proceso y al acceso a la   administración de justicia”[92].   Eventos que, sin duda alguna, constituyen, en realidad, una desfiguración de la   actividad judicial que termina por minar la autoridad confiada al juez para   administrar justicia y que, consecuentemente, debe ser declarada, para dar   primacía al derecho sustancial y salvaguardar los derechos fundamentales de los   administrados[93].    

4.6. En suma, por regla general, debido a la   necesidad de salvaguardar el valor de la cosa juzgada, la garantía de la   seguridad jurídica y los principios constitucionales de autonomía e   independencia judicial, la acción de tutela no resulta procedente para   controvertir el sentido y alcance de las providencias judiciales. Empero,   excepcionalmente, se ha admitido dicha posibilidad, siempre que se acredite el cumplimiento de los   requisitos generales de procedibilidad, se observe que la decisión cuestionada   haya incurrido en uno o varios de los defectos o vicios específicos y, por esa   vía, se produzca una amenaza o vulneración de derechos fundamentales.    

4.7. Ahora bien, teniendo como fondo las   recién apuntadas reglas de naturaleza procesal y de conformidad con lo planteado   en el acápite de delimitación del problema jurídico, inicia esta Sala por   verificar si la presente acción de tutela contra una providencia judicial supera   el examen de los requisitos generales antes mencionados. De ser así, se   habilitará su estudio de fondo posterior.    

5.      Estudio   sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción   de tutela contra providencias judiciales    

Partiendo de las consideraciones plasmadas   en el acápite precedente, encuentra la Corte que en el caso bajo estudio se   cumplen los requisitos generales de procedencia establecidos por la   jurisprudencia constitucional, como a continuación pasa a demostrarse:    

5.1. Que la controversia planteada sea   constitucionalmente relevante. La cuestión que se debate en el juicio que ocupa la atención de la Sala   trasciende el ámbito de la mera legalidad y posee indiscutible relevancia   constitucional, comoquiera que se persigue la efectiva protección de los   derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la   administración de justicia, frente a una presunta actuación arbitraria del   Tribunal Administrativo del Chocó que ha adquirido firmeza y que supone, por lo   demás, un eventual desconocimiento del derecho al patrimonio público, cuya   salvaguarda se encuentra en cabeza de los Ministerios de Transporte y de   Hacienda y Crédito Público, así como del Departamento Nacional de Planeación.    

5.2. Que previamente se hayan agotado todos   los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la   persona afectada, a menos que se busque evitar la ocurrencia de un perjuicio   irremediable. Frente a esta   particular exigencia, es claro para la Sala que cabe realizar un análisis   diferenciado respecto de cada una de las entidades públicas que promovieron el   recurso de amparo constitucional. Así, en primer lugar, interesa poner de   presente que, en el marco del proceso contencioso administrativo e reparación   directa, el Ministerio de Transporte fungió inicialmente como ente   demandado y que, a raíz de la excepción de mérito propuesta por su apoderada   judicial en relación con la falta de legitimación en la causa por pasiva[94], el Juzgado   Administrativo de Descongestión del Sistema Escritural de Quibdó, en la   sentencia de primera instancia proferida el 29 de septiembre de 2015, declaró   probada la circunstancia de que dicha cartera ministerial, conforme al Decreto   2171 de 1992, “no tenía entre sus funciones  la construcción,   reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación y conservación de la   infraestructura vial a cargo de la Nación, ya que dicha obligación estaba   radicada en el INVÍAS”[95].    

Sin embargo, a pesar de haberse declarado   probada en favor del ministerio la mencionada causal exceptiva y no ser esta   determinación objeto de reproche en los recursos de apelación propuestos por las   partes involucradas, el Tribunal Administrativo del Chocó, en providencia de   segunda instancia del 24 de mayo de 2017, resolvió condenarlo, junto con otras   entidades públicas, a dar inicio, en un plazo de seis meses, a un procedimiento   contractual para construir un corredor vial terrestre que comunique Quibdó con   las capitales de los departamentos de Risaralda y Antioquia, a partir de unas   especificaciones técnicas que ya han sido previamente expuestas.    

Contra esta decisión, la apoderada judicial   de esa cartera ministerial formuló el 31 de mayo de 2017 incidente de nulidad   por no haberse tenido en cuenta su desvinculación del proceso, no obstante lo   cual, aquel fue rechazado de plano por el ad-quem, tras señalar que los   organismos estatales habían sido convocados de oficio por el aparente   incumplimiento de sus funciones y que, bajo ese entendido, las medidas de   reparación decretadas no eran susceptibles de afectar los principios de   congruencia procesal y de non reformatio in pejus.    

Por lo anterior, la apoderada del Ministerio   de Transporte, el 23 de mayo de 2018, decidió interponer recurso extraordinario   de revisión contra la sentencia de segunda instancia dictada el 24 de mayo de   2017, amparada en la causal prevista en el numeral 5º del artículo 250 del   Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que   hace expresa referencia a la configuración de una “nulidad originada en la   sentencia        que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de   apelación”.    

De acuerdo con lo indicado en este breve   recuento, para la Sala no cabe duda de que el Ministerio de Transporte, si bien   es cierto que fue vinculado inicialmente al proceso contencioso administrativo   de reparación directa en calidad de demandado, también lo es que fue excluido   del mismo por virtud de la sentencia de primera instancia en la que se declaró   en su favor la excepción de mérito propuesta por su apoderada judicial, relativa   a la falta de legitimación en la causa por pasiva. Y, aun cuando su   responsabilidad no se puso en entre dicho en sede del recurso de apelación,   resultó sorpresivamente condenado en segunda instancia a la apertura de un   procedimiento contractual para la construcción de una carretera en un término   perentorio de seis meses; orden contra la cual interpuso tanto un incidente de   nulidad que fue rechazado de plano por el propio Tribunal Administrativo del   Chocó, como un recurso extraordinario de revisión cuya admisión se encuentra   pendiente de ser decidida por la Sección Tercera del Consejo de Estado.    

En segundo lugar, conviene resaltar que   el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de   Planeación no fueron notificados ni vinculados al trámite del proceso de   reparación directa por parte de los jueces que asumieron el conocimiento del   medio de control, razón por la cual no integraron en ningún momento la parte   pasiva del contradictorio.    

Con todo, debe hacerse énfasis en el hecho   de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, obrando mediante apoderado   judicial, una vez enterado del contenido del fallo de segunda instancia   proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó, también interpuso recurso   extraordinario de revisión en su contra el 29 de mayo de 2018, bajo la misma   causal alegada por el Ministerio de Transporte, esto es, aquella prevista en el   numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo. Dicho medio impugnativo, vale anotar, fue admitido   en providencia del 10 de agosto de 2018 por la Sección Tercera del Consejo de   Estado y, en la actualidad, se encuentra pendiente del respectivo fallo por   parte del despacho[96].    

Esto último, a juicio de la Sala, al igual   que en el caso del Ministerio de Transporte, lleva a dar por acreditado el   requisito general de agotamiento de los mecanismos de defensa judicial por parte   del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues no obstante no haber sido   convocado al proceso contencioso administrativo de reparación directa, decidió   promover el ya reseñado recurso extraordinario, denotando con ello un actuar   acucioso y diligente.    

En la línea del análisis que se adelanta,   restaría referirse específicamente al Departamento Nacional de Planeación,   entidad que al no haber dispuesto de ningún tipo de medio de defensa judicial   ordinario o extraordinario daría cabida, prima facie, a que su solicitud   de amparo constitucional fuese desestimada de plano por la omisión en el   ejercicio de las acciones y recursos establecidos en el ordenamiento jurídico   para salvaguardar los derechos presuntamente amenazados o vulnerados. Empero, en   criterio de esta Sala, no hay lugar a tal determinación, habida cuenta de que la   orden de dar apertura a un procedimiento contractual encaminado a la   construcción de un corredor vial terrestre que conecte Quibdó con Pereira y   Medellín, es constitutiva de una serie de actuaciones jurídicas complejas que   vinculan como un todo a las entidades públicas de la rama ejecutiva que figuran   como sus destinatarias,  por lo que surge entre ellas una relación de   derecho sustancial o material única, de carácter uniforme e indivisible que   torna indispensable su presencia para que el proceso técnico decretado pueda   ejecutarse y que, por contera,   hace imposible que, individualmente   consideradas, puedan desligarse de la actuación, al tratarse de una suerte de   litisconsorcio necesario que, para el caso concreto, tal y como lo dispone   el artículo 61 de la Ley 1564 de 2012[97],            en cuyo aparte pertinente establece que “(…) [l]os recursos y en general las actuaciones de   cada litisconsorte favorecerán a los demás (…)”,   conduce        a que la entidad en mención se vea beneficiada por las   actuaciones procesales desplegadas por los otros sujetos que actúan en calidad   de condenados. Es así como para esta Sala, el requisito de agotamiento de los   medios judiciales        de defensa también se tiene por satisfecho tratándose   del Departamento Nacional de Planeación.    

Ahora bien, más allá de lo hasta aquí   apuntado, la inquietud que subyace         al asunto bajo examen radica en la   circunstancia de que al encontrarse en trámite el recurso extraordinario de   revisión, la acción de tutela resultaría improcedente, en los estrictos y   precisos términos del numeral 1º del artículo   6 del Decreto 2591 de 1991[98]. Sobre este punto, sin   embargo, conviene señalar que, pese a la existencia formal e idoneidad de dicho   mecanismo procesal para cuestionar la firmeza de la sentencia contenciosa   administrativa ejecutoriada que en esta oportunidad se reprocha, la Sala de   Revisión considera que aquel carece de la eficacia, celeridad y brevedad   necesarias para enervar los efectos del recurso de amparo constitucional   interpuesto como instrumento transitorio de protección judicial   para evitar la concreción de un perjuicio grave e irreparable de las   prerrogativas fundamentales alegadas como vulneradas[99]. Ello, se evidencia   materialmente en (i) la imposición de   un término inaplazable de seis meses para ejecutar una orden consistente en   diseñar y estructurar un proceso contractual dirigido a la construcción del   corredor vial terrestre que comunique a la ciudad de Quibdó con las capitales de   los departamentos         de Risaralda y   Antioquia, lo cual no solo excede el ámbito de competencias legales y   constitucionales atribuidas a las entidades públicas demandantes, que se centran   principalmente en la formulación y adopción de políticas públicas, planes,   programas y proyectos generales para el sector administrativo al que pertenecen,   sino que comporta una grave amenaza que se proyecta sobre           el patrimonio público ante el posible manejo ineficiente de los recursos a ellas   asignados. Lo anterior, se encuentra reforzado, además, por (ii) la   imposibilidad de solicitar, en el trámite del recurso extraordinario, la   adopción de medidas cautelares de suspensión de los efectos de la orden   discutida, por fuera de lo cual no sobra llamar la atención sobre el (iii)   el término que puede tomarse la Sección Tercera del Consejo de Estado para   pronunciarse de fondo en relación con los recursos impugnaticios extraordinarios   radicados por los Ministerios de Transporte y de Hacienda y Crédito Público,   teniendo en cuenta que desde su presentación ya han transcurrido más de 15 meses[100].    

5.3. Que la acción de tutela cumpla con el   requisito de la inmediatez. La Sala encuentra que los recursos de amparo constitucional acumulados   fueron entablados en un término razonable y proporcional al de la ocurrencia del   hecho que presuntamente originó la vulneración, pues estos se formularon con un   promedio de cuatro y seis meses de diferencia luego de cobrar ejecutoria la   sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del   Chocó, tras haberse resuelto el recurso de nulidad interpuesto en su contra el   31 de julio de 2017. Esto último, comoquiera que las acciones de tutela se   radicaron entre el 11 de diciembre de 2017 y el 1º de febrero de 2018, tal y   como se dejó en claro al inicio de esta providencia.    

5.4. Que tratándose de una irregularidad   procesal, la misma deba tener un efecto decisivo o determinante en la sentencia   que se impugna y que afecta derechos fundamentales de la parte actora. Cuando se trata de una irregularidad   procesal, es indispensable que el vicio alegado incida de tal forma en la   decisión final, que de no haberse presentado o haberse corregido a tiempo,   habría variado sustancialmente la decisión. Acorde con tal planteamiento, es   menester advertir que si la autoridad contenciosa administrativa de segunda   instancia hubiera procedido a notificar y vincular formalmente a las entidades   públicas que ahora obran como demandantes en la acción de tutela, habría tenido   que examinar su presunta responsabilidad frente a los perjuicios antijurídicos   causados con el fallecimiento de la señora Kency Jhoana Cossio Asprilla y   determinar si eran susceptibles o no de condena pecuniaria e inmaterial,   ofreciéndoles los escenarios propios de defensa técnica: traslado de la demanda   y de las pruebas aportadas al proceso, así como la respectiva citación a las   audiencias de alegación y juzgamiento para, finalmente, dictar sentencia de   fondo.    

Siendo ello así, la Sala advierte que, de   ser válidas las alegaciones de hecho y de derecho que respaldan la sustentación   del recurso de amparo constitucional, estas, al menos, habrían tenido la   oportunidad de variar el alcance de lo resuelto por el Tribunal Administrativo   del Chocó, posibilidad que fue sustraída de plano.    

5.5. Que la parte identifique de manera   razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos   vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre   que esto fuere posible. Por   oposición a la informalidad que caracteriza a la tutela, cuando  esta se   invoca contra providencias judiciales, es necesario que quien reclama la   protección mencione los derechos afectados, identifique con cierto nivel de   detalle en qué consiste la violación alegada y demuestre de qué forma aquella se   aparta del ámbito del derecho o incurre en una actuación abusiva contraria al   orden jurídico, debiendo haber planteado el punto de manera previa n el   respectivo proceso. Conforme a ese entendimiento, se tiene que, en el caso   concreto, los apoderados judiciales de las entidades públicas accionantes   identificaron en sus respectivos escritos demandatorios las razones por las que   estimaban transgredidos derechos de raigambre fundamental a raíz de la decisión   adoptada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Chocó, de   acuerdo con las circunstancias procesales que enfrentaron.    

Sobre este particular, es dable mencionar   que el Ministerio de Transporte,   pese a haber sido excluido del proceso de   reparación directa en primera instancia por haberse declarado en su favor la   falta de legitimación en la causa por pasiva, al resultar condenado en segunda   instancia formuló incidente de nulidad y, posteriormente, ante su rechazo de   plano, procedió a interponer el respectivo recurso extraordinario de revisión,   en sede de los cuales identificó con claridad los hechos que generaron la   violación alegada por vía de tutela y los derechos que resultaron transgredidos,   así como la incidencia de los defectos procesales esbozados en la decisión   contenciosa que se reprocha.    

Por lo demás, dado que ni el Ministerio de   Hacienda y Crédito Público ni el Departamento Nacional de Planeación fueron   notificados ni vinculados al proceso contencioso administrativo, no pudieron   exponer en el curso de dicho trámite ningún tipo de amenaza o vulneración de sus   derechos, lo cual solo fue expuesto, en el caso del primero, hasta la   interposición del recurso extraordinario de revisión y, en el caso del segundo,   hasta la formulación del mecanismo de amparo constitucional.    

Finalmente, como ya se expuso, a pesar de   que el recurso extraordinario de revisión aún no ha sido resuelto, la presente   acción de tutela deviene procedente, toda vez que la protección que se depreca   es transitoria y encuentra clara justificación de principio en la posible   ocurrencia de un perjuicio irremediable, acreditado párrafos atrás.    

5.6. Que la tutela no se dirija contra   sentencias de tutela ni contra decisiones de constitucionalidad abstracta   proferidas por la Corte Constitucional o por el Consejo de Estado. Por último, debe puntualizarse que, de los   hechos expuestos en la demanda, no se trata de una solicitud de amparo promovida   contra una sentencia de tutela ni contra una decisión de constitucionalidad   abstracta dictada por esta Corporación o de nulidad por inconstitucionalidad   proferida por el Consejo de Estado. Las objeciones, como ya se ha tenido la   oportunidad de distinguir, versan sobre el trámite que, en segunda instancia, el   Tribunal Administrativo del Chocó dio a la demanda contenciosa administrativa de   reparación directa presentada por los señores Francisco Antonio Cossio Mosquera   y otros contra la Nación -Ministerio de Transporte e INVÍAS- y el Departamento   del Chocó -Secretaría de Obras Departamentales-.    

Al acreditarse, entonces, el cumplimiento   de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales, pasará la Sala de Revisión a efectuar una breve   caracterización y análisis sobre cada una de las causales específicas de   procedibilidad que fueron concretadas en el capítulo de delimitación del   problema jurídico, de tal manera que si alguna de ellas se cumple, como   preliminarmente se advirtió, no será indispensable seguir estudiando las   demás causales por elemental sustracción de materia.    

6.        Caracterización de la causal específica de procedibilidad   de la acción de tutela contra providencias judiciales por la configuración de un defecto procedimental   absoluto. Reiteración de jurisprudencia[101]    

6.1. Esta causal de procedibilidad de la   acción de tutela encuentra fundamento en los artículos 29 y 228 Superiores, y se   presenta cuando el juez ha actuado completamente al margen del procedimiento   establecido, es decir, cuando se aparta abierta e injustificadamente de la   normatividad procesal que es aplicable al caso concreto. Esto último conduce al   desconocimiento absoluto  de las formas propias de cada juicio, (i)   porque el funcionario judicial sigue un trámite por completo ajeno al pertinente   o (ii)  porque pretermite etapas o fases sustanciales del procedimiento establecido, en   detrimento del derecho de defensa y contradicción de una de las partes del   proceso.    

6.2. Inclusive, por vía excepcional,   (iii)  la jurisprudencia constitucional también ha determinado que este defecto puede   originarse por exceso ritual manifiesto, cuando un funcionario judicial   utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del   derecho sustancial y, por lo tanto, sus actuaciones devienen en una denegación   arbitraria de justicia.    

6.3. En todo caso, en cualquiera de las   anotadas circunstancias, la procedencia de la acción de tutela en presencia de   un defecto procedimental, se sujeta a la concurrencia de los siguientes   elementos: (a) Que no haya posibilidad de corregir   la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de   la acción de tutela, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio   irremediable; (b) que el defecto procesal sea manifiesto y tenga una   incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos   fundamentales; (c) que la irregularidad haya sido alegada en el proceso   ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las   especificidades del caso concreto; (d) que la situación irregular no sea   atribuible al afectado; y finalmente, (e) que como consecuencia de lo   anterior, se presente una vulneración a los derechos fundamentales.    

7.      Verificación de la existencia de la causal específica   de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales por la   configuración de un defecto procedimental absoluto    

7.1. Tal y como consta en el capítulo de   antecedentes de esta providencia, los Ministerios de Transporte y de Hacienda y   Crédito Público, así como el Departamento Nacional de Planeación, obrando   mediante apoderados judiciales, formularon acción de tutela en contra del   Tribunal Administrativo del Chocó por haberles ordenado, en el trámite de   segunda instancia en un proceso contencioso administrativo de reparación   directa, que dieran apertura, en un término máximo de seis meses, a un   procedimiento contractual encaminado a la construcción del corredor vial   terrestre que comunique a Quibdó con Pereira y Medellín, valiéndose para ello de   las especificaciones técnicas contenidas en el Documento Conpes 3536 del 18 de julio de 2008, denominado “Importancia   Estratégica de la Etapa 1 del Programa Corredores Arteriales Complementarios de   Competitividad”.    

7.2. Revelan, en líneas generales, que la   mencionada condena se les impuso sin que en ninguna de las etapas sustanciales o   adjetivas propias de dicho trámite hubiesen sido objeto de notificación o   vinculación formal, por lo que consideran que el fallo del Tribunal   Administrativo del Chocó quebranta       sus   derechos al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de   justicia en conexidad con el derecho al patrimonio público, debido a que   concurren en la actuación controvertida defectos de carácter procedimental   absoluto, fáctico, orgánico, material o sustantivo, desconocimiento del   precedente judicial y violación directa de la Constitución.    

7.3. En la sentencia de tutela de primera   instancia, el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección   Primera- resolvió declarar la improcedencia del recurso de amparo por el   incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad, bajo la premisa de que las   entidades públicas accionantes tenían a su disposición el recurso extraordinario   de revisión para cuestionar lo decidido por el Tribunal Administrativo del   Chocó. Decisión que, en segunda instancia, fue confirmada en su integridad por   el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,   Subsección B-, al verificar que los Ministerios de Transporte y de Hacienda y   Crédito Público efectivamente activaron, cada uno por separado, dicho mecanismo   de defensa judicial.    

7.4. Para el Ministerio de Hacienda y   Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación existe un defecto   procedimental absoluto, pues el proceso contencioso administrativo de   reparación directa que aquí se discute se surtió en todas sus etapas, sin que se   les haya notificado de su trámite, solo tuvieron conocimiento de esta actuación,   hasta cuando se expidió la sentencia de segunda instancia en la que se decretó   la orden para que iniciaran un proceso contractual enderezado a construir un   corredor vial terrestre, como parte de una serie de medidas de reparación   integral no pecuniarias.    

7.5. Al respecto, en aplicación de las   sub-reglas  vertidas en el aparte de consideraciones jurídicas, cabe resaltar que el defecto   procedimental absoluto tiene ocurrencia en aquellos eventos en que el juez actúa   por completo al margen del procedimiento fijado en la ley, es decir, cuando se   aparta abierta e injustificadamente de la normatividad procesal que resulta   aplicable al caso concreto. Esto puede acontecer, bien (i) porque el   funcionario judicial le imprime al asunto que conoce un trámite del todo   distinto de aquel que resulta pertinente o adecuado; o bien (ii) porque   prescinde de fases o etapas procesales sustanciales consagradas en el   procedimiento legalmente establecido, en franco detrimento de las garantías de   defensa y contradicción radicadas en cabeza los sujetos involucrados en el   proceso.    

7.5.1. Habiéndose dejado por sentado lo   anterior, la Sala advierte, de entrada, que el Tribunal Administrativo del   Chocó, con la imposición de la orden contenida en el literal c) del numeral   séptimo de la parte resolutiva de la sentencia objeto de controversia, sí   incurrió en un evidente defecto procedimental absoluto con violación del   debido proceso del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al igual que del   Departamento Nacional de Planeación, al pretermitir su notificación y formal   vinculación al trámite del medio de control de reparación directa, tornando   nugatorios sus derechos de defensa, contradicción y acceso efectivo a la   administración de justicia. Ello, en razón a que una vez examinada la   documentación allegada al expediente, no se advierte, desde la misma admisión de   la demanda contenciosa, providencia alguna a través de la cual se hayan   legalmente informado a los citados entes ni a sus representantes legales de la   actuación judicial en curso, situación que lógicamente lleva a colegir la   configuración del aludido yerro, pues en el trámite de segunda instancia se   estableció en su contra un gravamen sin haber hecho parte del proceso y sin que   pudiesen, por lo tanto, participar formalmente en él, presentar alegatos   dirigidos a desvirtuar su eventual responsabilidad, controvertir las pruebas   aportadas, recurrir las respectivas decisiones de instancia y, en general,   activar mecanismos legales de defensa para discutir los supuestos fácticos y   jurídicos en que se soporta la condena que les fue atribuida.    

De esta manera, es de resaltar que el   Tribunal Administrativo del Chocó desbordó sus funciones frente al Ministerio   de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación,   al dictar una condena en su contra sin haberlos convocado al trámite del medio   de control de reparación directa, pues, si bien el artículo 159 del Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que las   entidades públicas con capacidad para comparecer en un proceso, podrán obrar   como demandados en las causas contenciosas administrativas por medio de sus   representantes, debidamente acreditados[102],   lo cierto es que, al no haber sido notificadas ni vinculadas, mal podría   habérsele hecho extensiva la condena que se decretó en su contra, máxime, cuando   el INVÍAS, que también representa judicialmente a la Nación en el caso concreto,   fue hallada responsable del daño antijurídico reclamado por el presunto   incumplimiento de sus funciones como administrador de la carretera en la que   sucedió el accidente que originó la demanda de reparación directa.    

Aunado a lo anterior, cabe agregar que también se advierte la configuración del   mismo defecto procedimental absoluto respecto del Ministerio de   Transporte, ya que, aun cuando es cierto que el Tribunal   Administrativo del Chocó era la autoridad judicial competente, por virtud del   artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo[103],   para pronunciarse sobre el recurso de apelación presentado contra la sentencia   dictada en primera instancia por parte del Juzgado Administrativo de   Descongestión del Sistema Escritural de Quibdó, no lo es menos que en el trámite   que adelantó, terminó extralimitándose en el ejercicio de la competencia   definida previamente en el litigio, pues a pesar de que la reseñada cartera   ministerial fue excluida del proceso contencioso administrativo de reparación   directa por su falta de legitimación en la causa por pasiva y que, ese aspecto,   ciertamente, no hizo parte de los reparos alegados por las partes, se le terminó   conminando al cumplimiento de una orden que, incluso, excede la órbita de sus   competencias legales y específicas.    

Y es que, en relación con el alcance del   recurso de apelación, el juez de segunda instancia encuentra limitada su   competencia a los asuntos planteados expresamente por los recurrentes o que se   entiendan comprendidos dentro del marco del recurso, de suerte que, si no se   apela un determinado aspecto, el juez carece de competencia para revisar el   mismo, ya que, de lo contrario, su actuación no solo desconocería el   presupuesto de congruencia que se exige entre el fallo recurrido y la   fundamentación u objeto de la apelación, sino también el debate jurídico y   probatorio que fundamentó la decisión del juez de primer grado, así como la   finalidad y objeto propios de la segunda instancia[104].   De ahí que no se advierta explicación alguna por parte de la autoridad judicial   censurada para condenar al Ministerio de Transporte en segunda instancia, toda   vez que en el debate suscitado en primera fue descartada esa posibilidad.    

Con todo, lo planteado en precedencia no   puede dar lugar a suponer, de ningún modo, que habría bastado con la sola   notificación y/o vinculación en debida forma de las entidades públicas   accionantes para entender legítima y adecuada la orden que ha sido objeto de   reproche en esta oportunidad. A este respecto, es de mérito subrayar que el juez   contencioso no tiene la facultad de reconfigurar un procedimiento reglado para   terminar decretando como fórmula reparatoria una medida que, en exceso, desborda   las pretensiones de la demanda, sobrepasa el objeto de la litis  propiamente dicha y adolece de la falta de una correlación directa, oportuna,   pertinente y apropiada con el ámbito de la reparación del daño invocado por los   reclamantes, focalizándose no ya en los sujetos involucrados directamente en el   proceso, sino extendiéndose a terceros que nada tienen que ver con su   producción.    

Incluso, tratándose de medidas de reparación   no pecuniarias, al juez de la responsabilidad extracontractual le asisten   límites como reparador integral de los derechos quebrantados. De hecho, este   requiere verificar, ex ante, que el daño reconocido no solo sea resultado   de la vulneración o afectación relevante de bienes o derechos constitucionales o   convencionalmente amparados, sino que sea antijurídico y que no esté comprendido   dentro de los perjuicios materiales e inmateriales ya reconocidos, entre otras   razones, porque así se evita caer en una doble reparación que desnaturalice la   pretensión indemnizatoria ínsita en procesos de reparación directa y rebase el   criterio      de lo que puede llegar a considerarse en un asunto determinado   como un restablecimiento -individual o colectivo- pleno y adecuado de derechos   frente al daño generado.    

7.5.2. Sobre la base de las precisiones   generales que se acaban de realizar, no puede perderse de vista que, como ya se   señaló en el acápite 6.3. de esta providencia, la procedencia de la acción de   tutela en presencia de un defecto procedimental absoluto solo   tiene lugar si convergen los siguientes requisitos, a saber:    

(i)  Que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de   acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela.   Como fue ampliamente expuesto en el acápite de verificación de los requisitos   generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias   judiciales, si bien es cierto que los Ministerios de Transporte y de Hacienda y   Crédito Público interpusieron sendos recursos extraordinarios de revisión contra   la sentencia de segunda instancia proferida el 24 de mayo de 2017 por el   Tribunal Administrativo del Chocó para efectos de que se decrete su nulidad, y   que, esa circunstancia, en sí misma considerada, podría afectar la procedencia   formal del recurso de amparo constitucional que actualmente se revisa por la   presunta inobservancia del presupuesto de subsidiariedad, también lo es que, ha   de reiterarse, la interposición de este mecanismo opera en el caso bajo estudio   como un remedio de protección transitorio para conjurar la   ocurrencia de un perjuicio irremediable.    

Desde esta perspectiva, precisa la Sala que los medios impugnativos   extraordinarios presentados ante el Consejo de Estado, aunque tienen el efecto   general de limitar la inmutabilidad de la providencia de segunda instancia   proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó en relación con la cosa   juzgada, no resultan eficaces para solventar la problemática planteada por las   entidades públicas demandantes respecto del inminente, cierto y directo   menoscabo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al   acceso a la administración de justicia, en relación con las consecuencias   prácticas mediatas e inmediatas derivadas de la ejecución de la orden de iniciar   un procedimiento contractual para construir un corredor vial terrestre,   contenida en el literal c) del numeral séptimo de la parte resolutiva de dicho   pronunciamiento, ya que de no prosperar, dicho mandato deberá hacerse efectivo   en el plazo otorgado, sin la posibilidad de solicitar la adopción de medidas   cautelares en su trámite. Por lo demás, cabe referir nuevamente que, desde su   presentación, la definición de los recursos extraordinarios de revisión ya ha   demandado un poco más de 15 meses, lo que le resta celeridad frente al perjuicio   inminente que se evidencia y que ya tuvo la oportunidad de examinarse en el   acápite 5.2. de esta providencia.    

(ii)  Que el defecto procesal sea manifiesto y tenga una incidencia directa en el   fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales.  Sin duda, el defecto procesal en el que incurrió el Tribunal Administrativo del   Chocó, al omitir notificar y vincular formalmente al Ministerio de Hacienda y   Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación del trámite de la   demanda de reparación directa, no solamente es notorio y ostensible, sino que   tiene influencia clara y directa en la orden que se acusa de vulnerar sus   derechos fundamentales, toda vez que, como se ha dejado expuesto, estas   entidades no pudieron defenderse en el curso del proceso contencioso   administrativo ni aportar prueba alguna dirigida a desvirtuar su eventual   responsabilidad frente a los daños antijurídicos reclamados.    

Lo   propio puede argumentarse en el caso del Ministerio de Transporte, pues como se   insiste, pese a haber sido excluido del proceso contencioso administrativo de   reparación directa en sede de primera instancia por haber salido avante en la   excepción de mérito que esgrimió, atinente a la falta de legitimación en la   causa por pasiva, resultó condenado en segunda instancia a dar inicio a un   procedimiento contractual para construir un corredor vial terrestre como parte   de una medida de reparación integral a la que no pudo oponerse en el marco de   dicho trámite, sino por vía incidental y extraordinaria.    

(iii)  Que la irregularidad haya sido alegada al interior del proceso ordinario, salvo   que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las especificidades del caso   concreto.  Como ya se indicó, salvo la presentación de un incidente de nulidad por parte de   la apoderada judicial del Ministerio de Transporte, aun cuando dicha entidad ya   había sido desvinculada del proceso contencioso administrativo por haberse   declarado en su favor la falta de legitimación en la causa por pasiva, ni el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público ni el Departamento Nacional de   Planeación tuvieron la posibilidad de ejercer ningún mecanismo ordinario de   defensa judicial orientado a poner de presente la irregularidad alegada por vía   de tutela, debido a que conocieron del mandato judicial dictado en su contra   solo hasta después de que se expidió la sentencia de segunda instancia por parte   del Tribunal Administrativo del Chocó.    

(iv)  Que la situación irregular no sea atribuible al afectado.  De la valoración de las circunstancias fácticas y jurídicas que dieron lugar a   que se tramitara el medio de control de reparación directa, de las pruebas   allegadas y del contenido de la sentencia de segunda instancia proferida por el   Tribunal Administrativo del Chocó, no se advierte que la pretermisión en la   notificación y vinculación formal a dicho proceso sea atribuible a las entidades   públicas demandantes. Incluso, ello se predica del Ministerio de Transporte que,   se reitera, fue excluido del proceso contencioso administrativo en primera   instancia por haber sido declarada a su favor la falta de legitimación en la   causa por pasiva.    

(v)  Que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración a los derechos   fundamentales. Es claro que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo   del Chocó, que se controvierte en sede de tutela, comporta la evidente   transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al   acceso efectivo a la administración de justicia de los Ministerios de Transporte   y de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación, en la   medida en que se advierte un desconocimiento  de las formas propias del juicio   que rigen el procedimiento contencioso administrativo, por una parte, al   pretermitirse por completo las etapas procesales sustanciales del medio de   reparación directa y, por la otra, al condenarse en segunda instancia a quien   había sido previamente excluido     por falta de   legitimación en la causa por pasiva.    

7.6. Habiéndose acreditado así que el Tribunal Administrativo del Chocó vulneró   los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso efectivo   a la administración de justicia de los Ministerios de Transporte y de Hacienda y   Crédito Público, al igual que del Departamento Nacional de Planeación al   incurrir, como ya tuvo la oportunidad de explicarse, en un defecto procedimental absoluto, no   es necesario continuar con el análisis de las demás causales específicas de   procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales invocadas   en la demanda, por sustracción de materia.    

7.7. En consecuencia, la   Sala de Revisión habrá de revocar la sentencia del 24 de julio de 2018,   proferida por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo,   Sección Segunda, Subsección B-, en la que se confirmó el fallo de primera   instancia dictado el 26 de abril de 2018 por el Consejo de Estado -Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Primera- que, en su momento, declaró la   improcedencia del recurso de amparo constitucional y, en su lugar, concederá la   protección transitoria de los derechos fundamentales al debido proceso, a la   defensa y al acceso efectivo a la administración de justicia de los Ministerios   de Transporte y de Hacienda y Crédito Público, así como del Departamento   Nacional de Planeación.    

7.8. En tal virtud, se suspenderán los efectos del literal c) del numeral   séptimo de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 24 de mayo de 2017   por el Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del proceso contencioso de   reparación directa radicado con el Número 27001-23-31-003-2011-00213-00, hasta   que la Sección Tercera del Consejo de Estado se pronuncie de forma definitiva en   torno a los recursos extraordinarios de revisión presentados por los apoderados   judiciales de los Ministerios de Transporte (11001-03-26-000-2018-00066-00) y de   Hacienda y Crédito Público (11001-03-26-000-2018-00073-00) contra dicha   providencia.    

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión   de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

PRIMERO-. REVOCAR la   sentencia del 24 de julio de 2018, proferida or el Consejo de Estado -Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B-, en la que se   confirmó el fallo de primera instancia dictado el 26 de abril de 2018 por el   Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera- que,   en su momento, declaró la improcedencia del recurso de amparo constitucional   promovido. En su lugar, CONCEDER la protección transitoria de los   derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso efectivo a la   administración de justicia de los Ministerios de Transporte y de Hacienda y   Crédito Público, así como del Departamento Nacional de Planeación.    

SEGUNDO-. SUSPENDER los efectos del literal c)   del numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 24 de   mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del proceso   contencioso de reparación directa radicado con el Número   27001-23-31-003-2011-00213-00, hasta que la Sección Tercera del Consejo de   Estado se pronuncie de forma definitiva en torno a los recursos extraordinarios   de revisión presentados por los apoderados judiciales de los Ministerios de   Transporte (11001-03-26-000-2018-00066-00)   y de Hacienda y Crédito Público (11001-03-26-000-2018-00073-00) contra dicha   providencia.    

TERCERO-. LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36   del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí indicados.    

Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese en la página web de la Corte   Constitucional y cúmplase.    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Los referidos artículos   disponen lo siguiente: “Artículo 2.2.3.1.3.1. Reparto de acciones de tutela masivas.  Las   acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos   fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción   u omisión de una autoridad pública o de un particular se asignarán, todas, al   despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese avocado en   primer lugar el conocimiento de la primera de ellas.//A dicho Despacho se   remitirán las tutelas de iguales características que con posterioridad se   presenten, incluso después del fallo de instancia.//Para tal fin, la autoridad   pública o el particular contra quienes se dirija la acción deberán indicar al   juez competente, en el informe de contestación, la existencia de acciones de   tutela anteriores que se hubiesen presentado en su contra por la misma acción u   omisión, en los términos del presente artículo, señalando el despacho que, en   primer lugar, avocó conocimiento, sin perjuicio de que el accionante o el juez   previamente hayan podido indicar o tener conocimiento de esa situación”. “Artículo 2.2.3.1.3.2. Remisión del expediente.  Recibido el informe de contestación con la indicación de haberse   presentado otras acciones de tutela que cumplan con lo dispuesto en el artículo   anterior, el juez de tutela al que le hubiese sido repartida la acción remitirá   el expediente, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes, al juez que,   según dicho informe, hubiese avocado conocimiento en primer lugar.//Para estos   efectos, el juez remitente podrá enviar la información por cualquier medio   electrónico o de transferencia de datos, sin perjuicio de la remisión física   posterior.//Para los mismos efectos y con el fin de agilizar su recepción, las   oficinas o despachos de reparto podrán habilitar ventanillas o filas especiales   de recibo.//El juez al que le hubiese sido repartida la acción podrá verificar   en cualquier momento la veracidad de la información indicativa del juez     que avocó conocimiento de la acción en primer lugar.//Parágrafo. Con el   fin de mantener una distribución equitativa de procesos entre los diferentes   despachos judiciales, las oficinas o despachos de reparto contabilizarán las   acciones de tutela asignadas al despacho judicial al que corresponda el   conocimiento de acciones de tutela a que se refiere esta Sección, y adoptará las   medidas pertinentes.//Para tal fin, el juez que reciba el proceso deberá   informar del hecho a la oficina de reparto para contabilizar los expedientes a   cargo del despacho”. Ver folios 52, 109 y 34 de los cuadernos Nos. 1, 2 y 3 del   expediente, respectivamente.    

[2] Acción de tutela presentada el 11 de diciembre   de 2017. Ver folio 1 del cuaderno No. 1 del expediente.    

[3] Acción de tutela presentada el 19 de diciembre   de 2017. Ver folio 1 del cuaderno No. 2 del expediente.    

[4] Acción de tutela presentada el 01 de febrero de   2018. Ver folio 1 del cuaderno No. 3 del expediente.    

[5] La relación de hechos que aquí se realiza   envuelve, además del contenido específico de los escritos demandatorios, algunos   aspectos objeto de reseña en las sentencias del Juzgado Administrativo de   Descongestión del Sistema Escritural de Quibdó del 29 de septiembre de 2015 y   del Tribunal Administrativo del Chocó del 24 de mayo de 2017, expedidas con   motivo de la demanda de reparación directa interpuesta    por el   señor Francisco Antonio Cossio Mosquera y otros contra la Nación (Ministerio de   Transporte e Instituto Nacional de Vías -INVÍAS-) y el Departamento del Chocó   (Secretaría de Obras Públicas Departamentales).    

[6] Como demandantes, aparecen en el proceso: Ingry   Johana Cossio Restrepo, Yinney Cossio Restrepo, Laura Catalina Cossio Palacios,   Estiwar Cossio Álvarez (en calidad de hermanos), y Juana Bautista Mosquera   Murillo (en calidad de abuela).    

[7] Ver contenido general de la   providencia en folios 1 a 12 del cuaderno No. 5 del expediente. Este   pronunciamiento fue adicionado en sentencia complementaria No. 105 del 22 de   abril de 2016 por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Quibdó,   comoquiera que, inicialmente, no se fijaron los parámetros normativos ni   temporales que regirían el cumplimiento de la condena, “omisión que generaba   duda si se tenía en cuenta que el fallo, a pesar de haber sido proferido en   vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo, que prevé términos distintos al Código Contencioso   Administrativo frente al referido cumplimiento, se dictó dentro de un proceso   que se tramitaba con las reglas del estatuto anterior”. En esa medida, se   procedió por el despacho a adicionar la sentencia, “en el sentido de que la   entidad condenada debía dar cumplimiento a aquella en los términos de los   artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo”. Ver folios   15 a 18 del cuaderno No. 5 del expediente.    

[8] Para el operador jurídico, “una vez revisado   el Decreto 2171 de 1992, aplicable para la época de los hechos, se observa que   al Ministerio de Transporte le correspondía la coordinación y   articulación general de las políticas de los organismos y dependencias que   integraban el sector transporte”, en cuanto que al INVÍAS    “se le había encargado la construcción, reconstrucción, mejoramiento,   rehabilitación, conservación, mantenimiento y señalización de la infraestructura   vial a cargo de la Nación”, lo cual implicaba que a esta última se le   asignara la vigilancia de la carretera en la que sucedió el accidente reportado,   al tener carácter nacional. Ver folio 7 del cuaderno No. 5 del expediente.    

[9] La autoridad judicial procedió a declarar de   oficio la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto      del Departamento del Chocó y, en particular, de la Secretaría de Obras Públicas,   por cuanto si bien era cierto que el literal d) del artículo 1º del Decreto 80   de 1987 atribuía a los entes territoriales el deber de realizar     sobre las vías nacionales, “las obras estructurales requeridas para su debido   funcionamiento”, también lo era que tal obligación no conllevaba la   ejecución de labores relacionadas con su mantenimiento o señalización,      en la medida en que suponían actividades “legalmente conferidas al INVÍAS,   entidad que, incluso, en el presente caso, admitió que la vía de Quibdó la Mansa   era de orden nacional y de competencia propia”.         Ver folios 7 y 8 del cuaderno No. 5 del expediente.    

[10] Discriminados de la siguiente forma: 100 smlmv   para el padre de la víctima + 50 smlmv para cada uno de los hermanos + 50 smlmv   para la abuela.    

[11] Ver numeral tercero de la parte resolutiva de la   sentencia en folio 12 del cuaderno No. 5 del expediente.    

[12] Ver numeral 5.2. del caso concreto en folios 8 y   9 del cuaderno No. 5 del expediente.    

[13] Con todo, el juzgador desestimó la condena   reclamada a título de “daño a la vida de relación”, al señalar que al   proceso no se allegó ningún tipo de prueba dirigida “a revalidar o confirmar   que la vida de relación de los demandantes sufrió cambios de esa naturaleza a   partir de los hechos cuestionados, y conforme la reiterada jurisprudencia del   Consejo de Estado, a diferencia del daño moral, el daño a la vida de relación no   se presume”. Ver numeral 7.1. sobre indemnización de perjuicios por concepto   de daño moral en folios 10 y 11 del cuaderno No. 5 del expediente.    

[14] El mandatario judicial de la parte demandante   fue enfático en señalar que, por un lado, el padre de la víctima “tenía   derecho a ser reparado integralmente por concepto del daño a la vida de relación   que padeció frente    a la pérdida de su hija, en cuanto la   magnitud del dolor podía ser apreciada por sus manifestaciones tanto   sentimentales como externas, lo que admitía para su demostración cualquier tipo   de prueba, la cual se allegó al proceso con el dicho de los declarantes”; y   que, por el otro, el propio juez contencioso administrativo “no había dado   ningún tipo de valor probatorio a la certificación laboral aportada con la   demanda, en la que      se daba cuenta de los ingresos   económicos percibidos por la víctima al momento de su deceso y que hacía posible   la liquidación efectiva de los perjuicios materiales en la modalidad de lucro   cesante”. Ver folios 13, 14 y 23 del cuaderno No. 5 del expediente.    

[15] La apoderada judicial del INVÍAS sostuvo que, de   un análisis contextual de las pruebas recaudadas, “no podía desprenderse una   responsabilidad automática de la entidad pública, en tanto la descripción   fáctica     del Informe del Grupo de Seguridad Vial -Seccional   Antioquía- de la Dirección de Policía de Tránsito y Transporte -que da cuenta de   la falta de señalización e iluminación y presencia de un montículo en la vía   vehicular transitada-, no puede llevar a concluir la imputabilidad del daño al   Invías, pues con las declaraciones del conductor del vehículo siniestrado lo   único que se evidencia es su culpa exclusiva                   y determinante en los hechos luctuosos al desarrollar su labor transportista con   sobrecupo, a alta velocidad, con sueño e inobservancia del estado climático que   en un acto prudente y responsable le hubiera llevado a no continuar el viaje   sino hasta el día siguiente, porque estas circunstancias comprometieron el   control               del vehículo, disminuyendo su capacidad de maniobra y reacción, que   desencadenaron real y efectivamente la tragedia (…)”. Ver folios 23 y 74 a   83 del cuaderno No. 5 del expediente.    

[16] Ver contenido general de la providencia en   folios 19 a 55 del cuaderno No. 5 del expediente.    

[17] Antes de resolver el caso concreto, el cuerpo colegiado aclaró que,   por haber salido avante en cuanto a la excepción de falta de legitimación en la   causa por pasiva y dado que la parte actora no apeló este punto             de la decisión, “no podía desencadenarse, en segunda instancia, ningún tipo   de responsabilidad patrimonial frente al Ministerio de Transporte, a fin   de evitar desconocer el principio de non reformatio in pejus, a pesar de que no   fuere así en lo tocante a la imputación jurídica (…)”, ya que forzoso era   aceptar que este “(…) no ejerció, como le correspondía, el control de tutela   sobre su entidad pública descentralizada adscrita, esto es, que se deshizo, de   facto, de sus funciones de coordinación, vigilancia e inspección de la ejecución   de la política nacional en materia de tránsito y transporte”. Ver esta   precisión en folios 31, 36 y 42 del cuaderno No. 5 del expediente.    

[18] Ciertamente, luego de delimitar el régimen jurídico de   responsabilidad aplicable a las circunstancias del caso concreto (falla del   servicio por omisión de autoridad pública en el cumplimiento de sus funciones   legales)        y establecer la   concurrencia de los presupuestos necesarios para declarar la responsabilidad del   Estado por el inadecuado desarrollo de prácticas de mantenimiento de vías   públicas (la existencia de una obligación normativamente conferida al ente   que ejerce la función administrativa censurada y a la cual este no haya atendido   oportuna o satisfactoriamente; así como la virtualidad jurídica del eventual   cumplimiento de dicha obligación, de haberse interrumpido el proceso causal de   producción del daño), el ad-quem  puntualizó que  “el Instituto Nacional de Vías -INVIAS- conocía de las   condiciones adversas de la carretera y, por ello,          le era previsible la   ocurrencia de derrumbes y pérdida de la banca que la obligaban a efectuar la   debida e idónea señalización que previniera del peligro a quienes circulaban por   allí, de modo que pudieran tomar las precauciones necesarias para transitar de   manera segura; ninguna de las cuales fue acreditada por el Invías en el   transcurso del proceso, aun cuando le son exigibles, por lo que la excepción de   fuerza mayor o caso fortuito no está llamada a prosperar, menos, mucho menos, la   propuesta exonerante vinculada con el hecho exclusivo y determinante de un   tercero”. Esto último, teniendo en cuenta que de las pruebas testimoniales        y documentales podía evidenciarse que “a. la vía   estaba afectada de tiempo atrás porque el derrumbe que afectaba la banca llevaba   varios días sin ser atendido; b. la vía estaba proyectada de doble   sentido; c. la calzada Medellín-Quibdó estaba completamente colapsada; y   d. no había ningún tipo de señalización del evento traumático vial”. Ver   acápite del caso concreto en folios 31 a 42 del cuaderno No. 5 del expediente.    

[19] En efecto, sobre la base de que la obligación   alimentaria no debe extenderse más allá de la eventual edad del alimentante hijo   a favor de su padre sino hasta los 25 años y que, por lo demás, pudo acreditarse   el ingreso real del interfecto a través de certificación en la que se dejó en   claro que a la fecha de su retiro como coordinador  de ventas devengaba un   salario mensual de $800.000, el Tribunal Administrativo del Chocó procedió a   realizar los aumentos prestacionales correspondientes para el período   comprendido entre el 3 de febrero de 2009 y 40 meses más (al momento de   fallecer, la víctima tenía 21 años y 8 meses de edad, por lo que la vida   alimentable sería de 3 años y 4 meses). Ver análisis de la indemnización de   perjuicios por concepto de daños materiales    en folios 46 y 47   del cuaderno No. 5 del expediente.    

[20] Con el objetivo de justificar el decreto de tales órdenes, el   Tribunal Administrativo del Chocó puso                de presente que, desde hacía un tiempo, la doctrina “(…) avalaba la necesidad   de ejercer un control de convencionalidad cuando el juez administrativo repare   que un daño antijurídico se antoja evidentemente extraordinario pero encubierto   en la cotidianidad que desdibuja la acción del Estado en una situación   ostensible de cosas inconstitucionales y que chocan abiertamente con los   estatutos internacionales de bienes protegidos. En consecuencia, el daño   antijurídico irrogado por las entidades prestadoras del servicio público del   sector transporte y tránsito desbordaron la esfera o dimensión subjetiva del   derecho a la movilidad segura, de la vida y la integridad corporal, dada su   magnitud, anormalidad y excepcionalidad, circunstancias frente a las cuales el   juez de la reparación no puede ser indiferente, so pena de entender el derecho   de la reparación como una obligación netamente indemnizatoria, cuando lo cierto   es que una de las funciones modernas de la responsabilidad es la preventiva,   pues aquí se evidenció la falta de diligencia de las entidades demandadas, y la   forma desentendida y gravemente anormal como se manejó la obligación de la   construcción, mantenimiento y señalización del tramo vial colapsado, más aún si   se tiene en cuenta que la vía trazada desde 1954              aún duerme el sueño de los justos y, en consecuencia, ya no solo a los   interfectos se les privó de un derecho     a la movilidad   segura, sino que a sus deudos aún hoy se les deniega gratuitamente ese derecho   que parece elemental pero por ello mismo, inusitadamente desatendido por el   Estado (artículos 13 y 44 de la Carta Política)”. Ver folio 48 del cuaderno   No. 5 del expediente.    

[21] Ver folio 49 del cuaderno No. 5 del expediente.    

[22] Ver folio 49 del cuaderno No. 5 del expediente.    

[24] En este punto de la decisión, el operador jurídico relacionó bajo el   calificativo de “pruebas al canto” algunos apartes de la crónica   “Historia íntima de una manifestación de 400 horas”, escrita por Gabriel   García Márquez y publicada en el diario El Espectador el 29 de septiembre   de 1954. Dicha nota periodística, elaborada con motivo de un paro cívico en el   Chocó, expone, en un lenguaje literario sencillo y directo, las complejas   circunstancias de pobreza, incomunicación y abandono del departamento. Por   ejemplo, allí se narra que: “(…) Fundar otra vez a Quibdó costaría hoy tanto   trabajo como hace doscientos años. Sólo hay tres caminos para llegar allí, y a   pesar del tiempo y del progreso y de la técnica, el menos costoso, el más viable   y seguro sigue siéndolo el río Atrato, por donde penetran después de un viaje de   ocho días, las pequeñas y parsimoniosas lanchas de motor que transportan   mercancías desde Cartagena (…). En los mapas figura una carretera de 160   kilómetros. Que es pura especulación cartográfica: Medellín Quibdó. Viajar por   ella es padecer una angustiosa y agotadora jornada de 22 horas en vehículos   atestados de mercancías y animales. Y como el río Atrato, y como casi todos los   ríos y pueblos del Chocó, esa carretera, más teórica que real, que sólo admite   el tránsito en un solo sentido, es una larga calzada de tierra revuelta con   polvo de oro (…). Quibdó tiene 16.000 habitantes. Y esas 16.000 personas como   todos los chocoanos, no han hecho otra cosa dentro de su cerco selvático, que   saberse de memoria con una minuciosidad y una penetración aprendida en el hábito   de pensar todos los días en la misma cosa, los graves problemas de la   incomunicación de su territorio. El contralor departamental, el embolador y la   negrita que atiende en el hotel, explican con diferentes palabras pero con los   mismos argumentos, por qué no ha progresado el Chocó. Desde hace años, los   chocoanos están pidiendo una carretera. No importa hacia dónde vaya esa   carretera, siempre que rompa el cerco de la selva. Puede ser a Bahía Solano para   tener un puerto en el Pacífico, distante 178 kilómetros de Quibdó. Puede ser a   Cupica donde una olvidada selva de naranjas silvestres se está pudriendo desde   hace un siglo, porque no hay cómo llevarlas a ninguna parte. Puede ser a   Medellín o al Japón, pero de todos modos, los chocoanos tienen años  de estar   pidiendo que los desembotellen, y lo han gritado en el parlamento, en el consejo   de ministros,           en los periódicos, en hojas sueltas y en las mesas de   los cafés (…)”. Ver folios 50 y 51 del cuaderno No. 5 del expediente.    

[25] “Artículo 130. Banco de Proyectos. En el marco de la   Agenda Interna y la Visión Colombia Segundo Centenario se han identificado los   siguientes corredores arteriales complementarios, los cuales son fundamentales   para contribuir al logro de una mayor competitividad, productividad, e impacto   en las regiones.  –Vía Longitudinal del Oriente: Tramo el Porvenir-San   José del Fragua-Florencia-San Vicente del Caguán-Neiva//–Vía Transversal de   Boyacá: Tramo Aguazul-Toquilla-El Crucero//–Vía Transversal del Carare: Tramo   Landázuri-Cimitarra//–Vía Troncal Central del Norte (Tunja-Cúcuta): Tramo La   Palmera-Málaga-Presidente//–Vía Transversal Medellín-Quibdó: Tramo C.   Bolívar-La Mansa-Quibdó”. Artículo derogado por el artículo 276 de la   Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan   Nacional de Desarrollo, 2010-2014”.    

[26] En el documento del Consejo de Política Económica y Social No. 3536   del 18 de julio de 2008, traído             a colación por el Tribunal Administrativo del Chocó para justificar la orden   incluida en el literal c) del numeral séptimo de la parte resolutiva de la   sentencia expedida el 24 de mayo de 2017, el Ministerio de Transporte,        el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de   Planeación recomendaron declarar como estratégico para el país la etapa 1 del   “Programa de Corredores Arteriales Complementarios de Competitividad”, por   hacer parte del proceso de consolidación de los corredores de comercio exterior   identificado por el Gobierno Nacional para coadyuvar en el fortalecimiento de la   red vial de carreteras y cumplir una labor primordial en los procesos de   producción, comercialización de productos, integración regional y nacional. En   términos generales, el referido programa habría de desarrollarse en un periodo   de 10 años, “comprendido entre los años 2007 al 2016, y la efectiva ejecución   de cada uno de los tramos por intervenir sería definida por el Ministerio de   Transporte en coordinación con el Invías, dependiendo              de la   financiación establecida en el Plan de Inversiones y de la existencia de   recursos adicionales, siempre y cuando no se cause desequilibrio fiscal por su   financiamiento (…)”. Ver extractos del citado instrumento en folios 51 y 52   del cuaderno No. 5 del expediente.    

[27] Ver folios 52 y 53 del cuaderno No. 5 del expediente.    

[28] Ver folios 54 y 55 del cuaderno No. 5 del   expediente.    

[29] Con el propósito de reforzar los argumentos   expuestos en el incidente, la apoderada judicial del Ministerio  de   Transporte arguyó que la sentencia de segunda instancia violaba las formas   propias de cada juicio, en cuanto “i. desatendía el principio de   prohibición de agravación de lo decidido a quien fue absuelto y desvinculado en   primera instancia -artículos 29 y 31 Superiores-, y ii. porque las   medidas de justicia restaurativa implican gastos que llevan por contera la   violación de los derechos del Ministerio de Transporte, ya que se pretermitió   íntegramente la instancia en la que fue absuelta la entidad pública   -artículo133.2 del C.G. del P.”. Ver escrito de solicitud de nulidad en   folios 68 a 73 del cuaderno No. 5 del expediente.    

[30] Por su parte, la apoderada judicial del INVÍAS   precisó que las medidas de justicia restaurativa “solo podían utilizarse en   el marco de acciones de grupo y no de procesos de reparación directa, por lo que   ello traía consigo la vulneración de los derechos de la entidad que representa”.   Ver referencia al escrito de solicitud de nulidad en folio 57 del cuaderno No. 5   del expediente.    

[31] Ver folio 3 en cuadernos Nos. 1, 2 y 3 del   expediente.    

[32] Ver contenido general de la providencia en   folios 56 a 67 del cuaderno No. 5 del expediente. En ella, el Tribunal   Administrativo del Chocó insistió, básicamente, en la necesidad de decretar   medidas de justicia restaurativa en función del “agravio inferido a los   afrodescendientes e indoamericanos inmolados por la desidia estatal, lo cual no   podía quedar simplemente circunscrito a los fines patrimoniales reconocidos”,         en particular, porque “la conducta reiterada de no cumplir las conclusiones   del Documento Conpes que las propias entidades públicas accionadas arrimaron   para que sirviera de referente probatorio así lo impone, al entrañar una   obcecada contumacia que afecta el erario en lo puramente indemnizatorio y ataca   la calidad    de vida marginal de la chocoanidad”. Por tal   motivo, si bien el daño no proviene de graves violaciones a derechos humanos,   “(…) de todas formas es posible decretar medidas de satisfacción, conmemorativas              o garantías de no repetición, que indubitablemente son necesarias   para restablecer el núcleo o dimensión objetiva de un derecho humano plural que   ha sido afectado por una entidad estatal”.    

[33] Ver folios 5 a 7 y 8 a 10 de los cuadernos Nos. 2 y 3 del   expediente, respectivamente.    

[34] Al efecto, el apoderado judicial del ente   ministerial adujo que “las pruebas obrantes en el expediente únicamente están   encaminadas a establecer que la causa del daño fue el volcamiento del bus, el   cual se dio al derrumbarse la banca por el mal estado de la carretera, aunado a   que el conductor no pudo advertir el peligro existente por la ausencia de   señalización, demarcación del carril e iluminación; únicas causas eficientes,   directas y determinantes del daño, que en estas circunstancias resulta   antijurídico y que, como se vio, es un daño que no deben soportar los   accionantes y que es imputable al INVÍAS”. Ciertamente, en su concepto,   “da la impresión de que el Tribunal Administrativo del Chocó consideró probada   una segunda falla del servicio que consistiría en una presunta inobservancia a   un aparente deber de vigilancia y supervisión de las obras o infraestructura   administrada por INVIAS; lo cual ni es jurídicamente existente, ni mucho menos   tiene soporte probatorio, y peor aún, no pasa de ser una pura elucubración   judicial, desprovista de cierto nexo de causalidad con los hechos evaluados”.   Ver folios 9 a 11 del cuaderno No. 1 del expediente.    

[35] Al respecto, el apoderado judicial hizo especial   énfasis en la evidente configuración del defecto orgánico por parte del   ad-quem, “al haberse pronunciado nuevamente sobre la situación del   Ministerio de Transporte, aun cuando, primero, el fallador de primera instancia   declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa y, segundo,   esto no fue objeto de recurso de apelación por ninguna de las partes que lo   interpusieron, motivo por el cual, tal como se demostró, no se encontraba   legitimado para pronunciarse sobre el particular”. En este orden de ideas,   en su opinión, “interpretando a cabalidad y en estricto sentido la   consecuencia           de   declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva, debió haberse   entendido por el fallador de segunda instancia, que el MINISTERIO DE TRANSPORTE,   al igual que el Departamento del Chocó, quedaron desvinculados como parte   demandada, pues no tenían vocación jurídica para serlo. De ahí que sea apenas   lógico que el juez de segunda instancia, sin poder revisar ni modificar el   juicio de legitimación por pasiva    del a-quo, que quedó en   firme, no podía considerar como parte demandada al MINISTERIO DE TRANSPORTE”.   Ver folios 7 a 9 del cuaderno No. 1 del expediente.    

[36] “Por el cual se modifica la estructura del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.    

[37] “Por el cual se modifica la estructura del   Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias”.   Modificado por el Decreto 1773 de 2018 “Por el cual se modifica parcialmente   la estructura del Ministerio de Transporte”.    

[38] “Por el cual se modifica la estructura del   Departamento Nacional de Planeación”.    

[39] Ver folios 14, 8 y 12 de los cuadernos Nos. 1, 2   y 3 del expediente, respectivamente.    

[40] Ver folios 12, 9 y 13 de los cuadernos Nos. 1, 2   y 3 del expediente, respectivamente.    

[41] El apoderado judicial del Ministerio de Transporte citó las   siguientes sentencias del Consejo de Estado: Expedientes 16333 del 22 de julio   de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, 22032 del 14 de marzo de 2012, C.P. Jaime   Orlando Santofimio, 27772 del 6 de diciembre de 2013, C.P. Stella Conto Díaz del   Castillo y 42842    del 14 de septiembre de 2017, C.P. Danilo   Rojas Betancourth. Ver folios 15 a 17 del cuaderno No. 1 del expediente.    

[42] Después de enlistar las clases de medidas que pueden decretarse en   favor de las víctimas (restitutio in integrum, indemnización por   perjuicios materiales, rehabilitación médica y psicológica, satisfacción   simbólica y colectiva, y garantías de no repetición), conforme a las normas   internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho   internacional humanitario, los apoderados judiciales de las entidades públicas   demandantes coincidieron en declarar que el Tribunal Administrativo del Chocó   “se limitó a transcribir varios acápites de sentencias del Consejo de Estado   sobre la generalidad de la procedencia de la reparación integral, sin clasificar   o desglosar con claridad cuáles son las medidas que se otorgarán por concepto de   satisfacción o de no repetición; más aún, se señala que se concederán medidas de   rehabilitación, las cuales tal como consta en la parte resolutiva del fallo, no   fueron ordenadas pues, en ningún momento del proceso, se puso de presente la   necesidad de que los familiares de Kency Cossio Asprilla recibieran atención   médica o psicológica”. En definitiva, con la falta de argumentación en la   que incurrió el Tribunal Administrativo del Chocó y,                 “en el mejor de los casos, con la ambigüedad con la que justificó la procedencia   de las aparentes medidas de reparación integral, se desconoció abiertamente el   precedente del Consejo de Estado de cara a las clases      de medidas de   reparación integral que proceden para compensar a las víctimas de los daños   antijurídicos más graves que puede llegar a producir el Estado”. Ver folios   17 y 18, 9 y 10, y 14 y 15 de los cuadernos Nos. 1, 2 y 3 del expediente,   respectivamente.    

[43] Los apoderados judiciales de las entidades públicas citaron las   siguientes sentencias del Consejo de Estado: Expedientes 30924 del 26 de febrero   de 2015, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, 45446 del 19 de julio de 2017,   C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y Sentencias de Unificación de la Sección   Tercera que datan del 28 de agosto de 2014, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo   y Ramiro Pazos Guerrero. Ver folios 19 a 23, 10 a 12     y   15 a 19 de los cuadernos Nos. 1, 2 y 3 del expediente, respectivamente.    

[44] Los apoderados judiciales citaron las siguientes sentencias del   Consejo de Estado: Expedientes 22206 del 22 de marzo de 2012, C.P. Danilo Rojas   Betancourth, 28800 del 12 de diciembre de 2013, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo, 47671 del 7 de septiembre de 2015, C.P. Jaime   Orlando Santofimio Gamboa. Ver folios 23 a 25, 13 y 14, y 20 y 21 de los   cuadernos Nos. 1, 2 y 3 del expediente, respectivamente.    

[45] Ver folio 14 del cuaderno No. 2 del expediente.    

[46] Ver folios 28, 17 y 25 de los cuadernos Nos. 1,   2 y 3 del expediente, respectivamente.    

[47] Ver folios 59 a 62 y 112 a 116 del cuaderno No.   1 del expediente.    

[48] De manera preliminar, el Consejo de Estado -Sala   de lo contencioso Administrativo, Secciones Primera y Cuarta-, en proveídos del   18 de diciembre de 2017 (frente a la acción de tutela instaurada por el   Ministerio     de Transporte) y del 19 de enero de 2018   (frente a la acción de tutela instaurada por el Ministerio de Hacienda y Crédito   Público), había resuelto admitir las acciones de tutela presentadas contra el   Tribunal Administrativo del Chocó y correr traslado de estas a las autoridades   judiciales involucradas y a terceros con interés legítimo para garantizar su   derecho constitucional de defensa y contradicción. Ver folios 39 a 41 y 72 a 74   de los cuadernos Nos. 1 y 2 del expediente, respectivamente.    

[49] Ver folios 88 a 90 del cuaderno No. 2 del   expediente.    

[50] Ver folio 5 del cuaderno No. 4 del expediente.    

[51] Ver folios 1 a 10 del cuaderno No. 4 del expediente.    

[52] Ver folios 42 a 60 y 113 a 171 del cuaderno No. 4 del expediente.    

[54] Ver folios 61 del cuaderno No. 4 del expediente.    

[55] Ver folios 85 a 94 del cuaderno No. 4 del expediente.    

[56] Ver escritos radicados en la Corte Constitucional en folios 4 a 24 y   43 a 59 del cuaderno No. 6 del expediente.    

[57] El referido artículo   dispone lo siguiente: “Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde                la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere   necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto   concreto que lo amenace o vulnere.//Sin embargo, a petición          de   parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la   ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En   todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los   derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del   solicitante //La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a   aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito   posible.//El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar   cualquier medida                      de conservación o seguridad encaminada a   proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de   los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.//El   juez podrá,   de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente   fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las   otras medidas cautelares que hubiere dictado”.    

[58] Según constancia expedida por la Secretaría General de la Corte   Constitucional, al referido auto se le dio cumplimiento por vía de los oficios   Nos. OPT-A-141 a 150 del 31 de enero de 2019. Ver folios 69 a 83 del cuaderno   No. 6 del expediente.    

[59] Ver folios 63 a 66 del cuaderno No. 6 del expediente.    

[60] Ver folios 84 y 85 del cuaderno No. 6 del expediente.    

[61] Ver folios 86 y 87 del cuaderno No. 6 del   expediente.    

[62] Ver folios 25 a 38 del cuaderno No. 6 del   expediente.    

[63] Notificado por medio del estado No. 22 el 23 de   noviembre de 2018. Ver folio 39 del cuaderno No. 6 del expediente.    

[64] Consultar, entre otras, las Sentencias T-819 de   2001, T-531 de 2002, T-711 de 2003, T-212 de 2009, T-778 de 2010, T-495 de 2013,   T-561 de 2013, T-679 de 2013, T-470 de 2014, T-540 de 2015, T-361 de 2017 y         T-307 de 2018.    

[65] “Por el cual se reglamenta la acción de   tutela consagrada en el artículo 86 de la Carta Política”.    

[66] Interesa poner de presente que la jurisprudencia   constitucional se ha encargado de puntualizar, en relación con la figura de la   acción de tutela, que si bien es cierto que la informalidad  es una de sus notas características, cuyo fundamento justamente reside en la   aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas   procesales, ello no es óbice para que la misma se someta a unos requisitos   mínimos de procedibilidad, dentro de los cuales se encuentra el concerniente a   la debida acreditación de la legitimación   por activa -o la   titularidad- para promover el recurso de amparo constitucional. Consultar,   entre otras, las Sentencias T-464A de 2006, T-493 de 2007 y C-483 de 2008.    

[67] El artículo 46 del Decreto 2591 de 1991 dispone expresamente que “El defensor del   pueblo podrá, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados, interponer   la acción de tutela en nombre de cualquier persona que se lo solicite o que este   en situación de desamparo e indefensión”.    

[68] “(…) la legitimación en la causa es una   calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se   discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha   calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe,   entonces, simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo”. Sentencia T-416 de 1997, M.P. Antonio Barrera   Carbonell.    

[69] Ver poderes especiales, amplios y suficientes, conferidos a los   mandatarios judiciales delegados por parte de los Ministerios de Transporte y de   Hacienda y Crédito Público, en folios 30 y 18 de los cuadernos Nos. 1 y 2 del   expediente, respectivamente, así como la Resolución 3467 de 2017 de delegación   de las funciones de representación judicial y extrajudicial expedida por el   Departamento Nacional de Planeación en el folio 74 del cuaderno No. 1 del   expediente.    

[70] Sobre el tema de la legitimación por activa de personas jurídicas   para promover acciones de tutela consultar, entre otras, las Sentencias T-411 de   1992, C-003 de 1993, SU-182 de 1998, T-903 de 2001, SU-447 de 2011, T-019 de   2013, T-317 de 2013 y T-385 de 2013.    

[71] Mientras el artículo 5º del referido decreto prevé que “la acción   de tutela procede contra toda acción              u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar   cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2º de esta disposición (…)”,   el artículo 13 ejusdem, por su parte, establece que “la acción de   tutela se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que   presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental (…)”.    

[72] Sobre este particular, en la Sentencia T-1001 de 2006, M.P. Jaime   Araujo Rentería, se expuso que: “la legitimación en la causa como requisito   de procedibilidad exige la presencia de un nexo de causalidad entre  la   vulneración de los derechos del demandante y la acción u omisión de la autoridad   o el particular demandado, vínculo sin el cual la tutela se torna improcedente   (…)”.    

[73] Acápite elaborado tomando como referencia la base argumentativa   contenida en las Sentencias SU-556 de 2014, SU-395 de 2017 y T-450 de 2018, M.P.   Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[74] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[75] Sentencia C-543 de 1992.    

[76] M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta oportunidad, la Corte estudió la   constitucionalidad de la norma que proscribía cualquier acción contra la   sentencia que resolviera el recurso extraordinario de casación en materia penal.    

[77] Consultar, entre otras, las Sentencias T-114 de 2002, T-586 de 2012,   T-136 de 2015, T-458 de 2016,             T-715 de 2016, SU-041 de 2018 y T-422 de 2018.    

[78] Consultar, entre otras, las Sentencias T-837 de 2011, T-322 de 2015,   T-038 de 2017, T-233 de 2017, T-180 de 2018, T-016 de 2019 y T-075 de 2019.    

[79] Consultar, entre otras, las Sentencias T-142 de 2012, T-323 de 2012,   T-047 de 2014, T-327 de 2015, T-137 de 2017 y T-323 de 2017 y SU-108 de 2018.    

[80] Consultar, entre otras, las Sentencias T-225 de 2010, T-319 de 2012,   T-323 de 2012, T-586 de 2012, T-079 de 2014 y SU-061 de 2018.    

[81] Consultar, entre otras, las Sentencias T-1008 de 2012, T-265 de   2014, SU-770 de 2014 y T-242 de 2017.    

[82] Consultar, entre otras, las Sentencias T-104 de 2007, T-951 de 2013,   T-272 de 2014 y SU-391 de 2016.    

[83] Es de anotar que la jurisprudencia en torno a las vías de hecho   evolucionó para comprender situaciones que no despojaban a la providencia de su   condición de tal, pero que aún llevaban a un desconocimiento de derechos   fundamentales, por lo cual se cambió el vocablo de vía de hecho por causal   específica de procedibilidad. Sobre el particular, consultar, entre muchas   otras, las Sentencias T-774 de 2004 y T-453 de 2005.    

[84] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la   providencia impugnada carece de competencia   para ello. Consultar, entre otras,   las Sentencias SU-174 de 2007, T-465 de 2009, T-313 de 2010, T-696 de 2010,   T-737 de 2012, T-079 de 2014 y SU-770 de 2014.    

[85] Aquellos casos en que se decide con base en normas inexistentes o   inconstitucionales, no se hace uso de una norma que claramente aplicaba al caso   o se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la   decisión. Consultar, entre otras, las Sentencias SU-913 de 2009, T-268 de 2010,   T-511 de 2011, T-907 de 2012, SU-917 de 2013, T-253 de 2014 y T-384 de 2014.    

[86] Se origina cuando el juez actuó al margen del procedimiento   establecido y con ello se generan efectos sustanciales frente a la materia   controvertida. Consultar, entre otras, las Sentencias SU-159 de 2002, T-300 de   2003, T-1209 de 2005, T-831 de 2008, T-125 de 2010, T-570 de 2011, T-649 de 2012   y SU-949 de 2014.    

[87] Surge cuando el juez carece del apoyo probatorio   que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.   Consultar, entre otras, las Sentencias SU-424 de 2012, T-160 de 2013, SU-915 de   2013,  T-147 de 2014, SU-950 de 2014 y T-073 de 2015.    

[88] Se presenta cuando el juez o tribunal fue   víctima de un engaño por parte de terceros y esa circunstancia condujo a la toma   de una decisión que afecta derechos fundamentales. Consultar, entre otras, las   Sentencias    T-586 de 2006, T-844 de 2011, T-177 de 2012, T-863   de 2013, SU-917 de 2013 y T-145 de 2014.    

[89] Se traduce en el incumplimiento de los   servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de   sus decisiones, en el entendido que allí reposa la legitimidad de la   determinación judicial. Consultar, entre otras, las Sentencias T-868 de 2009,   T-002 de 2012, T-140 de 2012, SU-424 de 2012, SU-917 de 2013 y T-145 de 2014.    

[91] Se presenta cuando, amparada en la discrecionalidad interpretativa, la decisión judicial desborda el   marco normativo dispuesto en la Carta Política. Consultar, entre otras,   las Sentencias T-689 de 2013, T-783 de 2014, T-204 de 2015, T-319 de 2015,   SU-415 de 2015 y SU-499 de 2016.    

[92] Sentencia T-1066 de 2007, M.P. Rodrigo   Escobar Gil. Consultar, además, las Sentencias T-233 de   2007,     T-012 de 2008 y T-1275 de 2008.    

[93] Por ejemplo, en la Sentencia   T-152 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada, se caracterizó la labor del juez   constitucional a la hora de abordar el estudio de una acción de tutela contra   una sentencia judicial, en los siguientes términos: “la intervención del juez   constitucional en asuntos decididos por otros jueces, en sus respectivas   jurisdicciones, se puede adelantar únicamente con el fin de proteger los   derechos fundamentales vulnerados, pues no puede suplantarse o desplazarse al   juez ordinario en el estudio de un caso que, por su naturaleza jurídica, le   compete. Su misión, entonces, es la de vigilar si la providencia conlleva la   vulneración de los derechos constitucionales del tutelante, en especial, el   derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. De allí   se infiere que la tutela no es un mecanismo que permita al juez constitucional   anular decisiones que no comparte o remplazar al juez ordinario en su tarea de   interpretar las normas conforme al material probatorio del caso, sino que le   permite determinar si la actividad judicial estuvo conforme o no al ordenamiento   constitucional”.    

[94] A través de dicha excepción, el apoderado judicial manifestó que   “el ministerio de transporte                      no era un órgano ejecutor de   obras públicas de construcción, mantenimiento, conservación ni señalización de   infraestructura vial”, razón por la cual esa entidad no estaba llamada a   responder las pretensiones formuladas por la parte demandante. Ver acápite de   contestación de la demanda contenciosa en folio 3 del cuaderno No. 5 del   expediente.    

[95] Ver folio 7 del cuaderno No. 5 del expediente.    

[96] Según consta en las actuaciones procesales consultadas en la página   web:   http://servicios.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?mindice=11001032600020180007300.    

[97] “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y   se dictan otras disposiciones”.    

[98] “Artículo 6o. Causales de improcedencia de la tutela. La   acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de   defensa judiciales (…)”.    

[99] La determinación sobre la eficacia e idoneidad de los recursos   judiciales ordinarios no debe obedecer a un análisis abstracto y general. En   este sentido, la competencia del juez constitucional ha de orientarse por   examinar la funcionalidad de aquellos a la luz del caso concreto, en particular,   la situación fáctica que rodea    al accionante para establecer   si mediante su ejercicio se puede asegurar la protección efectiva del derecho   cuyo amparo se pretende. Esto supone indagar acerca de si dichos medios de   defensa ofrecen la misma protección que el juez constitucional podría otorgar a   través del mecanismo excepcional de la acción de tutela y si su puesta en   ejecución no generaría una lesión mayor de los derechos del afectado. Sobre este   tema, consultar, entre otras, las Sentencias T-1316 de 2001, T-303 de 2002,   T-514 de 2008, T-725 de 2014 y T-009 de 2016.    

[100] Según consta en las actuaciones procesales   consultadas en la página web del Consejo de Estado, el recurso extraordinario de   revisión interpuesto por el Ministerio de Transporte fue radicado ante la   Sección Tercera     de esa Corporación el 23 de mayo de 2018   y, en la actualidad, se encuentra al despacho, pendiente de que este   considere su admisibilidad. Por su parte, el recurso extraordinario de revisión   promovido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público fue radicado el 31 de   mayo de 2018 y, hoy en día, se encuentra al despacho, pendiente de fallo.    

[101] Caracterización efectuada tomando como referencia las Sentencias   T-1036 de 2001, T-389 de 2006,             T-531 de 2010, T-637 de 2010, T-327 de 2011, T-429 de 2011, T-213 de 2012, T-582   de 2012, T-1049 de 2012, T-363 de 2013, T-518A de 2015, T-429 de 2016, T-025 de   2018, T-249 de 2018, T-272 de 2018, T-161A de 2019 y T-181 de 2019.    

[102] “Artículo 159. Capacidad y representación. Las entidades públicas, los particulares que cumplen   funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley   tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes,   demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por   medio de sus representantes, debidamente acreditados.//La entidad, órgano u   organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro,   Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional   del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la   República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en   la entidad que expidió el acto o produjo el hecho (…)”.    

[103] “Artículo 153. Competencia de los Tribunales   Administrativos en segunda instancia. Los tribunales   administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las   sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las   apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los   recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto   distinto del que corresponda”.    

[104] Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Tercera-. Sentencia de Unificación del 9 de febrero de   2012, radicación 500012331000199706093 01 (21.060), C.P: Mauricio Fajardo Gómez.