T-459-16

           T-459-16             

REUNIFICACION FAMILIAR DE COLOMBIANOS DEPORTADOS, EXPULSADOS O RETORNADOS COMO   CONSECUENCIA DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCION EN VENEZUELA    

DISPOSICIONES EN MATERIA DE VIVIENDA PARA HACER FRENTE A LA EMERGENCIA   ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DECLARADA EN PARTE DEL TERRITORIO NACIONAL-Contenido   y alcance    

Con el fin de contrarrestar las   medidas adoptadas por Venezuela y reducir la difícil situación de la población   deportada, expulsada, repatriada o retornada como consecuencia de las decisiones   adoptadas por el vecino país, el Gobierno Nacional creó un subsidio especial   para vivienda propia o arrendada para las familias de quienes se encuentran en   aquella condición.    

ESTADOS DE   EXCEPCION-Estado   de emergencia económica, social y ecológica    

ESTADOS DE   EXCEPCION-Término   de vigencia se debe contar en días calendario    

DECRETOS DE   DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA Y AUTORIZACION   DE TRAFICO FERREO EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Contenido y   alcance    

Teniendo en cuenta que   los Decretos con fuerza de ley expedidos con ocasión del estado de excepción   tienen vigencia permanente, excepto cuando crean tributos o modifican los   existentes, el Decreto 1819 de 2015, fruto de la declaratoria de Emergencia   Económica, declarada con fundamento en la crisis colombo-venezolana de 2015, en   la actualidad se encuentra vigente.        

CONDICION DE REFUGIADO-Normatividad   internacional     

REFUGIADOS DE FACTO O DE   HECHO-Alcance    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Protección constitucional     

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA CON RELACION A LAS PERSONAS DEPORTADAS, REPATRIADAS,   EXPULSADAS O RETORNADAS AL PAIS-Caso de retornado   humanitario de Venezuela    

El derecho a la vivienda digna se materializa con el derecho   de dominio o la mera tenencia y, con la implementación de los subsidios para   personas de escasos recursos económicos. Este se tornó de carácter subjetivo y   susceptible de ser amparado por la acción de tutela, máxime cuando se trata de   personas de especial protección, como es el caso de los expulsados, regresados o   retornados de Venezuela, donde la fundamentalidad se intensifica por las   condiciones mismas en que ocurrió el retorno.    

INTERES SUPERIOR DEL MENOR Y PROTECCION DE NIÑOS, NIÑAS Y   ADOLESCENTES-Protección   constitucional e internacional     

DERECHO   A LA VIVIENDA DIGNA DE RETORNADO HUMANITARIO DE FACTO-Orden a caja de compensación otorgar subsidio de vivienda en   la modalidad de arrendamiento al accionante    

Referencia: expediente T-5429488    

Magistrado   Ponente:    

JORGE IVÁN   PALACIO PALACIO    

Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciséis (2016)    

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los   Magistrados Alberto Rojas Ríos y Jorge Iván Palacio Palacio, quien la preside,   en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral   9º de la Constitución Política, así como el 33 y concordantes del Decreto   estatutario 2591 de 1991, profiere la siguiente    

SENTENCIA    

Dentro del proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado   Segundo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cúcuta (Norte de   Santander),   el 25 de noviembre de 2015, que negó la protección del   derecho invocado.    

I.                     ANTECEDENTES    

El 10 de noviembre de 2015, el señor Juan Carlos Nocua Flórez interpuso acción   de tutela verbalmente contra el Departamento para la Prosperidad   Social, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y el Sena, por considerar   vulnerado su derecho fundamental a la vivienda digna.    

1. Hechos    

1.1. El accionante, colombiano nacido el   6 de junio de 1982 en Cúcuta (Norte de Santander), afirmó que desde el año 2002   se hallaba viviendo en Venezuela, sin embargo, en el mes de agosto de 2015, con   ocasión de la crisis presentada en la frontera con Colombia, fue “deportado”   con su familia, compuesta por su esposa y tres hijas menores de edad. Una vez   arribaron a la ciudad de Cúcuta, estuvieron en el albergue del Colegio INEM y,   posteriormente, recibieron un subsidio de arrendamiento por tres (3) meses de la   Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.    

1.2. Expuso que su hija de 7 años “sufrió   quemaduras de segundo grado con café”, y tras ser recluida en el hospital   Erasmo Meoz durante 16 días, se contagió de hepatitis “A”, requiriendo   para su recuperación de una buena alimentación, sin que pueda brindársela por   falta de recursos económicos, dado que no cuenta con trabajo.    

1.3. Pretende entonces con la   acción de tutela, se le proteja su derecho a la vivienda digna, y se ordene a la   autoridad respectiva –cajas de compensación familiar- el reconocimiento del   subsidio a que se refiere el Decreto 1819 del 15 de septiembre de 2015,   consistente en un salario mínimo legal para el pago de arrendamiento por 12   meses[1].    

2. Trámite   procesal    

2.1. Mediante auto   del 11 de noviembre de 2015, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cúcuta   (Norte de Santander) admitió la acción de tutela, ordenó vincular a la Alcaldía   Municipal de Cúcuta y a la Personería Municipal de la misma capital. Además, dar   los traslados, para que dentro de las 48 horas siguientes ejercieran el derecho   de defensa.    

2.2. A través de auto del 18 de   noviembre de 2015, se ordenó integrar el contradictorio por pasiva con la   Secretaría Municipal de Salud de Cúcuta.    

3. Respuestas de las entidades accionadas    

3.1. El Jefe de la Oficina del   Sisbén de la Alcaldía Municipal de Cúcuta, en escrito del 17 de noviembre de   2015, certificó que el señor Juan Carlos Nocua Flórez, junto con su núcleo   familiar, se encuentra registrado como beneficiario del Sistema de   Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales –Sisbén, Ley   715 de 2001-, según la ficha socioeconómica núm. 02100822.    

Sin embargo, advirtió que no era   esa entidad la encargada de asignar las ayudas requeridas por el accionante, en   tanto que el Sisbén “refleja una base de datos de los potenciales   beneficiarios de los distintos programas sociales que ofrecen las entidades   Nacionales, Departamentales o territoriales, conforme lo dispuesto en la ley 715   del 2001, donde se señalan los procedimientos administrativos necesarios para   garantizar la prestación del servicio y su financiamiento correspondiente”[2].    

Manifestó que el actor realizó   estudios en el Sena en “alturas”, y a pesar de estar postulado para   trabajar en las empresas Colproyectos y Aerovías, no lo han llamado, como   tampoco de la Alcaldía de Cúcuta donde igualmente se inscribió.    

Finalmente adujo que si bien su   despacho conoce los derechos que le asisten al accionante como retornado de la   República Bolivariana de Venezuela, “carece de competencia y de poder   decisorio alguno para la inclusión en los programas previstos por el Gobierno   Nacional para este tipo de población”[3],   y en ese sentido, debe negarse el amparo en lo que a esa oficina se refiere.    

3.3. El Secretario de Despacho del   Área Dirección de Seguridad Ciudadana de la Alcaldía de Cúcuta, en oficio núm.   952 del 17 de noviembre de 2015, informó que fue la Unidad Nacional de Gestión   de Riesgo de Desastres, creada por la Ley 1523 de 2012, la que asumió la   emergencia generada por el ingreso masivo de connacionales desde el vecino país   de Venezuela.    

Agregó que el actor “aparece   registrado con SISBEN el 02 de septiembre de 2015 en el CENTRO DE MIGRACIÓN DE   PESCADERO, junto con su núcleo familiar, conformado por 4 personas: NOCUA   FLOREZ JUAN CARLOS, NOCUA COMESAÑA LASMI ESTEFANÍA, COMEZAÑA (sic) LEAL ÁNYELA   CONSTANZA Y NOCUA COMEZAÑA (sic) NICOLL DAIANA, puntaje 8.327”[4] (negrilla   del texto).    

3.4. La Unidad Nacional para la   Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD-, en oficio 1567 del 19 de noviembre de   2015, tras hacer un resumen de las funciones de la entidad, indicó que ante la   migración masiva de connacionales desde Venezuela, se instaló un Puesto de Mando   Unificado –PMU- liderado por esa oficina e integrado por otras instituciones de   la Rama Ejecutiva, para prestar las ayudas a los retornados. En ese orden de   ideas, se brindó alojamiento temporal y participaron en el otorgamiento de “SUBSIDIOS   DE ARRIENDO TEMPORAL, entendido como un apoyo económico que se otorga   temporalmente con el fin de dar solución de alojamiento a las familias   afectadas. Para la emergencia presentada en la frontera con Venezuela, dicho   subsidio de arrendamiento contempla el pago de tres (3) cánones mensuales de   hasta $250.000 cada mes, es decir un total de $750.000”[5].    

No obstante lo anterior, señaló   que tanto los alcaldes como gobernadores tienen la obligación de proporcionar la   solución definitiva a la problemática de las familias afectadas, sin que las   ayudas temporales entregadas por ellos exima de responsabilidad a las citadas   autoridades:    

“Así pues se destaca que el apoyo entregado por la   UNGRD denominado “Subsidio de arriendo temporal” tiene claramente un carácter   temporal de máximo tres meses (exceptuando los casos previamente justificados y   estudiados), y en ningún momento extingue la obligación que tienen los alcaldes   municipales y los departamentos en caso de que colapse la capacidad de aquel, de   gestionar el manejo del desastre presentado en su jurisdicción y en este   sentido, proporcionar la solución definitiva a la problemática de las familias   afectadas”[6].    

Con relación a los hechos objeto   del amparo, aseveró ser cierto que el actor fue ubicado en el albergue del   Colegio INEM por hallarse registrado con el código de familia 1002, y que se le   brindó subsidio de arrendamiento; sin embargo, no se “acercó a las   instalaciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres   ubicada en la Avenida Calle 26 No. 92-32, piso 2, Edificio Gold 4, con el fin de   exigir dicho subsidio; de acuerdo con la base de datos que maneja la UNGRD se   evidencia que el trámite de solicitud del subsidio de arrendamiento que otorga   esta entidad fue tramitado por el accionante desde la ciudad de Cúcuta, por   tanto, carece de fundamento su afirmación”.    

En torno a la pretensión del   actor, relacionada con la entrega de un subsidio de arrendamiento por doce   meses, se opuso toda vez que no es de competencia de esa entidad:    

“Teniendo en cuenta que las pretensiones del   accionante con la presente demanda se encaminan a que se le entreguen las ayudas   humanitarias que trata el Decreto 1819 del 15 de septiembre de 2015, el cual   consiste en un salario mínimo legal mensual vigente para el pago de   arrendamiento por 12 meses, el cual debe ser entregado por la Caja de   Compensación Familiar, tal como lo dispone el artículo 5, me permito oponerme a   la prosperidad de las mismas en tanto que, ninguna de ellas se dirige contra la   Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, entidad que en todo   caso no tiene competencia alguna para atender las solicitudes del señor Nocua   Flórez por encontrarse por fuera del ámbito de competencias de la UNGRD”[7].    

Por lo tanto, solicitó “exonerar   de toda responsabilidad a la UNGRD en cuanto a las pretensiones de esta demanda   a las cuales me opongo, por no resultar competencia de mi representada”.    

De otro lado, señaló que en el   evento de entenderse que el derecho fundamental de petición del actor se vio   vulnerado, se debía tener como un hecho superado, en la medida que la UNGRD le   otorgó el subsidio que correspondía, garantizándole el derecho fundamental al   mínimo vital, evento en el cual debe desvincularse a esa oficina de la acción de   tutela[8].    

3.5. El 20 de noviembre de 2015,   la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la   Prosperidad Social solicitó se niegue la acción de tutela, al considerar que por   parte de ese organismo no se han vulnerado los derechos fundamentales del actor.   En efecto, señaló que la ayuda humanitaria, luego de la transformación de Acción   Social en Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, quedó en   cabeza de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación   Integral a Víctimas, que es la llamada a pronunciarse en este caso y que en   cuanto a los subsidios de vivienda, es el Fondo Nacional de Vivienda el   encargado de otorgarlos[9].    

4. Decisión   objeto de revisión constitucional    

El Juzgado Segundo Penal del   Circuito con Funciones de Conocimiento de Cúcuta (Norte de Santander), mediante   sentencia del 25 de noviembre de 2015, negó el amparo porque no halló prueba   demostrativa de que el actor hubiese realizado petición o iniciado el trámite   respectivo para obtener el subsidio de vivienda que solicitaba. Por el   contrario, consideró que de acceder al mismo violaría el derecho a la igualdad   de las personas que como el accionante pretenden obtener el señalado auxilio.   Esta decisión no fue impugnada.    

5. Pruebas allegadas por el   accionante    

5.1. Fotocopia de la cédula de ciudadanía a nombre   del señor Juan Carlos Nocua Flórez, nacido el 6 de junio de 1982 en Cúcuta   (Norte de Santander).    

5.2. Fotocopia de la tarjeta de identificación de la   menor Lasmi Estefanía Nocua Comesaña, nacida en San Cristóbal Táchira (V) el 27   de noviembre de 2007.    

5.3. Fotocopia de certificado expedido por la Unidad   Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD-, sobre el registro de   Juan Carlos Nocua Flórez como “RETORNADO en el código de familia RUD No. 1002”    

5.4. Fotocopia de diploma expedido por el SENA al   señor Juan Carlos Nocua Flórez por haber cursado y aprobado la acción de   formación “Avanzado Trabajo Seguro en Alturas” por 40 horas, expedido el   17 de septiembre de 2015.    

5.5. Fotocopia del acta núm. 001 de 2015 del Comité   del Sena, en el cual se indica que el accionante se acercó a la citada oficina a   fin de que se le certificara sobre su situación, esto es, que aparecía   registrado y se encontraba seleccionado para un empleo, sin que para esa fecha   -6 de octubre de 2015- se hallara laborando.    

6. Prueba allegada por el Personero   Municipal de Cúcuta    

7. Pruebas allegadas por el Jefe de la   Oficina Asesora Jurídica de la UNGRD    

7.1. Copia de la Circular 67 del 8 de septiembre de   2015 “EMERGENCIA HUMANITARIA POR DEPORTADOS, EXPULSADOS, REPATRIADOS Y   RETORNADOS CONNACIONALES DESDE VENEZUELA”, suscrita por el Director General   de la UNGRD, en la cual se indica la forma en que se les debe brindar apoyo a   los deportados, repatriados, expulsados y retornados al país.    

7.2. Copia del contrato de arrendamiento de vivienda   urbana suscrito por Carmen Cecilia García Rivera como arrendadora y Juan Carlos   Nocua Flórez como arrendatario, de un inmueble ubicado en el barrio El Porvenir,   por la suma de $250.000 y por un período de 3 meses.    

7.3. Copia de la Resolución núm. 1257 de 2015 de la   Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, por la cual señala el   alcance territorial y temporal del Registro Único de Damnificados para la   Frontera –RUD FRONTERA.    

7.4. Copia de Formato de Solicitud de Pagos Directos   de la UNGRD, suscrito por la Subdirectora de Manejo de Desastres, cuyos   proveedores son los municipios de Villa del Rosario y Cúcuta (Norte de   Santander) y el objeto del contrato es:    

“PAGO DE SUBSIDIOS DE ARRIENDO DE ACUERDO A LOS   DECRETOS DE CALAMIDAD No. 157 DEL 24 DE AGOSTO DE 2015 Y DECRETO 849 DEL 24 DE   AGOSTO DE 2015, PARA 200 FAMILIAS DEPORTADAS, EXPULSADAS Y RETORNADAS POR LA   CRISIS EN LA FRONTERA ENTRE COLOMBIA Y VENEZUELA, POR UN PERIODO DE TRES (3)   MESES PARA A RAZON (sic) DE $250.000 PARA 199 FAMILIAS Y $200.000 (1) UN TOTAL   DE $149.850.000”[11].    

II.      ACTUACIÓN EN SEDE DE REVISIÓN    

1. Dada la necesidad de verificar   los supuestos de hecho que originaron la acción de tutela, mediante proveído del   26 de mayo de 2016 se decretaron las siguientes pruebas:    

1.1. Al Hospital   MEOZ de la ciudad de Cúcuta (Norte de Santander) informar si la menor Lasmi Estefanía Nocua Comesaña   ha estado hospitalizada en ese centro. De ser cierto, en qué fecha, por qué   período, las razones y si actualmente está siendo sometida a algún tratamiento.   Se ordenó remitir copia de la historia clínica.    

1.2. A la Unidad Nacional para la Gestión   del Riesgo de Desastres –UNGRD- informar si en el Registro Único de Damnificados   provenientes de Venezuela se encuentra el señor Juan Carlos Nocua Flórez. De ser   cierto, indicar las circunstancias en que ingresó al país y cuál es su núcleo   familiar.    

1.3. A las cajas de compensación   familiar, informar cuáles son los requisitos para acceder al subsidio descrito   en el artículo 5º del Decreto 1819 de 2015, si se ha otorgado, a cuántas   personas y bajo qué condiciones; además, si el señor Juan Carlos Nocua Flórez ha   realizado solicitud alguna al respecto y cómo terminó la misma.    

1.4. Se ordenó vincular a las cajas de   compensación familiar   COMFAORIENTE, COMFANORTE, CAJASAN, CAMACOL y COMFENALCO SANTANDER, para que   se pronunciaran sobre los hechos y pretensiones de la demanda.    

2. En respuesta a   estas solicitudes, se obtuvo:    

2.1. La caja de compensación   familiar Comfanorte, por intermedio de la Directora Administrativa y   Representante Legal, indicó que si bien es cierto que el artículo 5º del Decreto   1819 de 2015 consagró la posibilidad de entregar subsidios de vivienda a las   personas provenientes de Venezuela, no es menos que el parágrafo 4º de la norma   en comento dispuso que “El Gobierno Nacional reglamentará las anteriores   condiciones, disposición que no ha sido reglamentada por parte del Gobierno   Nacional; por lo tanto, no se han fijado los requisitos necesarios para acceder   a este tipo de beneficios”[12].    

Señaló que en el caso del señor Nocua Flórez “no   ha sido posible la radicación de solicitud alguna por cuanto no se han definido   los requisitos a tener en cuenta para la postulación por parte de la población   repatriada”.    

Con fundamento en lo anterior, solicitó desvincular a la entidad de   la presente acción de tutela, porque la aplicación del subsidio se encuentra   sujeta a la reglamentación que se expida.    

2.2. Por su parte la abogada externa de la caja de compensación   familiar  Comfaoriente, indicó que el accionante no ha realizado solicitud   alguna y que a pesar de la existencia del Decreto 1819 de 2015, esa caja no ha   recibido la base de datos referida en la norma, y además, no tienen “facultad   para proceder a destinar recursos propios del FOVIES, hasta tanto el Gobierno   Nacional reglamente las condiciones y el proceso que las cajas de compensación   podrían aplicar en estos casos”[13].    

Aunado a lo anterior, pidió se tuviera en cuenta que dentro del   Decreto existe el vocablo “podrán”, conjugación del verbo poder   que significa “Tener expedita la facultad o potencia de hacer algo, lo que   quiere decir que es potestativo para las cajas de compensación familiar entregar   estos subsidios y más aún cuando no se encuentra reglamentado el proceso de   postulación, requisitos de adjudicación, valores, selección, imposibilidades   entre otras”.    

2.3. La Coordinadora de la Unidad Estratégica de Negocio Vivienda   de la Caja Santandereana de Subsidio Familiar “CAJASAN”, informó que allí   no se han “ejecutado recursos para asignaciones de Subsidio Familiar de   Vivienda con los criterios definidos en el Decreto 1819 de 2015, de esta manera   no es posible remitir información sobre los requisitos para acceder al subsidio   descrito en el artículo 5º del Decreto 1819 de 2015. A lo que aclaramos que a la   fecha no se ha recibido ninguna postulación, ni se han otorgado subsidios   establecidos en el Decreto mencionado”[14].    

En ese orden de ideas, solicitó se le desvinculara del trámite   tutelar, por no haber vulnerado derecho fundamental alguno del actor, dado que   no “prioriza y asigna el subsidio solicitado por el accionante”, quien no   ha realizado solicitud ante esa caja.    

2.4. El apoderado de la caja de compensación familiar Camacol –   Comfamiliar Camacol- con sede en Medellín, indicó que los alcances del Decreto   1819 de 2015 comprende los municipios “fronterizos con la República de   Venezuela”, por lo tanto las peticiones deben remitirse a las cajas que   comprenden dichos municipios. Además, no tienen ninguna relación con el   accionante, en tanto no se encuentra en su base de datos. En ese orden de ideas,   solicitó la improcedencia de la acción por falta de legitimación por pasiva[15].    

2.5. El Representante Legal de la caja de compensación familiar   Comfenalco Santander, informó que el señor Juan Carlos Nocua Flórez no ha   presentado postulación alguna.    

De otro lado, señaló que en torno al Decreto 1819 de 2015 no se ha   expedido la reglamentación por parte del Gobierno Nacional en la forma exigida   por el parágrafo 4º del artículo 5º. Además, la “Superintendencia del   Subsidio Familiar entidad facultada legalmente para determinar de forma anual   cual es el porcentaje de apropiación que se destinará para el otorgamiento de   los SFV en la parte rural y urbana por parte de las Cajas, tampoco ha   establecido qué recursos se destinarán bajo esta modalidad de subsidio, razón   por la cual estamos impedidos legalmente para realizar esta clase de   asignaciones”[16].    

Finalmente, pidió se les desvinculara porque de su parte no hubo   vulneración alguna, en tanto no existe reglamentación que regule la asignación   de los subsidios.    

2.6. El Subgerente de Servicios de Salud (e) de la E.S.E. Hospital   Universitario Erasmo Meoz de Cúcuta (Norte de Santander), dio a conocer que la   menor Lasmi Estefanía Nocua Comesaña, de 7 años de edad y afiliada al Sistema de   Salud Coosalud Subsidiado, ingresó a dicho centro el 30 de agosto de 2015 por “quemaduras   con café en región inguinal izquierda, ordenaron hospitalizar y manejo por   cirugía plástica, especialidad que ordenó tratamiento quirúrgico realizando los   procedimientos el día 31-Agosto-2015, TRATAMIENTO QUIRURGICO DE QUEMADURAS DE   GENITALES Y ZONAS DE FELXION (sic) procedimiento realizado sin complicaciones”.    

Asimismo se informó que desde el 4 de septiembre de 2015, presentó   malestar general y el 8 siguiente “pico febril e ictericia generalizada,   debido a cuadro clínico y antecedente de permanecer en albergue temporal, factor   de riesgo para la menor, pediatría ordenó realizar pruebas de función hepática y   antígeno para Hepatitis, dando como resultado positivo para HEPATITIS A; por lo   cual permaneció hospitalizada para manejo médico”. De otro lado, se indicó   que la menor fue atendida hasta el 23 de septiembre de 2015, dado que no ha   solicitado otros servicios y, a partir del 2 de diciembre de ese año, aparece   vinculada a “COOSALUD EPS.S, asegurador que actualmente es el responsable de   garantizar los servicios de salud”[17].    

2.7. El Representante de la Unidad Nacional para la Gestión del   Riesgo de Desastres, expuso que el señor Nocua Flórez “se encuentra   registrado en el Registro Único de Damnificados –RUD del Municipio de Cúcuta   Departamento de Norte de Santander, para el evento Emergencia Humanitaria por   Deportaciones, Expulsiones, Repatriaciones y/o Retorno de connacionales desde la   República Bolivariana de Venezuela, según consta en certificación emitida por la   coordinadora del Comité Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres de Norte de Santander”. Aparece registrado el 27 de agosto de 2015 e informó que vivió   por 9 años en Caramuca, estado de Barinas, y su regreso fue voluntario.    

Finalmente, se indicó que el actor recibió atención por parte de   varias instituciones, como el subsidio de vivienda por 3 meses, expedición de   libreta militar, vinculación al régimen de salud y “asignación de   empleo-vinculación temporal por parte del SENA”[18].    

2.8. El Director del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA   –Regional Norte de Santander- informó que esa entidad no es competente para   resolver lo requerido por el accionante, quien puede acercarse a la misma para   brindarle la oferta institucional que le permita “formarse para calificar sus   perfiles ocupacionales y así facilitar la consecución de un empleo o   potencializar sus iniciativas de emprendimiento”[19].    

3. Por auto del 9 de junio de 2016, se ordenó solicitar las   siguientes pruebas:    

3.1. Al Alcalde y Personero Municipal de Cúcuta (Norte de   Santander), para que certificaran si tenían conocimiento sobre la situación   laboral y el domicilio actual del señor Nocua Flórez.    

3.2. Al accionante   que informara si previo a interponer la presente acción de tutela realizó alguna   petición a las cajas de compensación familiar en torno al subsidio para   arrendamiento de vivienda. Cuál fue la respuesta y enviar copia de los   documentos que soportan esa situación.    

3.3. Al Gobierno   Nacional, por intermedio del Ministerio de Vivienda, informara si el Decreto   1819 de 2015   fue reglamentado.    

4.   Por auto del 22 de junio de 2016, se dispuso suspender los términos para fallar   el proceso, vincular a la Presidencia de la República y al Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio, y se ordenaron como pruebas: el testimonio del   actor y pedir a las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos y Catastro   Municipal de Cúcuta (Norte de Santander) informara si éste tiene propiedades.    

5. Como respuestas, se obtuvo:    

5.1. La apoderada del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio   solicitó se le desvinculara de la acción porque la entidad sólo se encarga de “Formular,   dirigir y coordinar las políticas, regulación, planes y programas en material   habitacional integral pero NO tiene funciones de inspección, vigilancia y   control en este tema, ni mucho menos de ejecución”. Adujo que el Fondo   Nacional de Vivienda –Fonvivienda- tiene como función asignar los subsidios de   vivienda de interés social, conforme con la normatividad vigente y condiciones   definidas por el Gobierno Nacional. Sobre la reglamentación del Decreto 1819 de   2015 no se pronunció[20].    

5.2. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la   República, por intermedio de una profesional del derecho, pidió se le   desvinculara de la presente demanda constitucional, por no tener legitimación   por pasiva. Además denegarla por “resultar jurídica y materialmente   improcedente”.    

En efecto, recordó la profesional que ante la necesidad de expedir   un Decreto para reglamentar una ley, “el documento debe ser elaborado   por el Ministerio competente sobre la materia (…) para que finalmente,   junto con el Presidente de la República, conformando “Gobierno” puedan suscribir   el Documentos (sic) correspondiente”. No obstante, señaló la “reglamentación del Decreto 1819 de   2016 (sic) no le compete a la Presidencia de la República, sino a las entidades   establecidas en el mencionado Decreto, respecto del cual, para responder a la   pregunta de la Corte, le informamos que no; el Decreto 1819 de 2015 no ha sido   reglamentado a la fecha”[21].    

De otro lado indicó que, aun estableciéndose la vulneración de los   derechos del actor por parte de alguna de las entidades, debía tenerse en cuenta   que la acción de tutela no es el mecanismo para ordenar la reglamentación del   Decreto 1819 de 2015, sino la acción de cumplimiento, tal como lo ha expuesto   esta Corporación.    

5.3. La Superintendencia de Notariado y Registro de Cúcuta, a   través de oficio 2602016EE04913 del 13 de mayo de 2016, informó que tanto el   accionante como su cónyuge Ányela Constanza Comesaña Leal no poseen bienes   inmuebles en ese círculo registral[22].    

5.5. El Responsable del Área de Conservación Catastral (A) del   Instituto Geográfico Agustín Codazzi de Cúcuta, mediante oficio núm. 6016 del 29   de julio de 2016, aseveró que Juan Carlos Nocua Flórez y Ányela Constanza   Comesaña Leal “no se encuentran en nuestra base de datos como propietario o   poseedor de bienes”[24].    

III.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

1. Competencia    

Esta Corte es   competente para conocer el fallo materia de revisión, de conformidad con lo   establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36   del Decreto 2591 de 1991.    

2. Presentación del caso y del problema jurídico    

2.1. El accionante, de manera verbal, solicitó el amparo constitucional contra   el   Departamento para la Prosperidad Social, la Unidad Nacional para la Gestión del   Riesgo de Desastres y el Sena, posteriormente se vincularon las cajas de   compensación familiar, al considerar   vulnerado su derecho fundamental a la vivienda digna. Lo anterior, porque luego   de regresar de la República Bolivariana de Venezuela se le brindó una ayuda por   tres (3) meses para el canon de arrendamiento; sin embargo no se le ha dado la   que prevé el artículo 5º del Decreto 1819 de 2015 -subsidio para arrendamiento   de vivienda por doce (12) meses-, cuando en su núcleo familiar tiene una menor   de edad enferma con hepatitis A que requiere de especiales cuidados.    

En esos términos, solicitó la protección de sus derechos en orden a obtener el   subsidio de arrendamiento por parte de las cajas de compensación, creado en la   normatividad antes señalada por el Gobierno Nacional.    

2.2. De los hechos planteados anteriormente, se   observa  que el problema jurídico es determinar si ¿se vulnera el   derecho fundamental a la vivienda digna del señor Juan Carlos Nocua Flórez y su   hija menor de edad, porque las cajas de compensación familiar no le han otorgado   el subsidio establecido en el artículo 5 -parágrafo 1º- del Decreto 1819 de   2015, teniendo en cuenta que este no ha sido restablecido y las cajas y las   autoridades consideran que no existe forma legal de adjudicarlo?     

Para resolver el interrogante la Sala de Revisión debe abordar   los siguientes asuntos: (i) medidas adoptadas por los gobiernos   nacionales de Venezuela y Colombia, en torno a los deportados, repatriados,   expulsados o retornados al país, (ii) vigencia de los Decretos   Legislativos como producto del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, (iii) fenómenos migratorios innominados y el   retorno humanitario, (iv) derecho a la vivienda digna, (v) interés   superior del menor y (vi) el caso concreto.    

3. Medidas adoptadas por Venezuela y Colombia en torno a la situación de los   deportados, repatriados, expulsados o retornados al país    

3.1. El 19 de agosto de 2015,   el Presidente de Venezuela ordenó el cierre de la frontera con Colombia en el   puente Simón Bolívar, que une a los municipios de Cúcuta (Colombia) y San   Antonio del Táchira (Venezuela).    

Mediante Decreto 1950 del 21   de agosto de 2015, El Presidente de Venezuela declaró el Estado de Excepción en   varios municipios fronterizos con el departamento de Norte de Santander, por   espacio de 60 días, bajo el argumento de existir amenazas contra los ciudadanos   venezolanos por parte de grupos al margen de la ley colombianos, como el   paramilitarismo, narcotráfico y contrabando, entre otras conductas delictivas.   En el artículo 2º del citado Decreto autorizó:    

“La   inspección y revisión por parte de los organismos públicos competentes del lugar   de habitación, estadía o reunión de personas naturales, domicilio de personas   jurídicas, establecimientos comerciales, o recintos privados abiertos o no al   público, siempre que se lleven a cabo actividades económicas, financieras o   comerciales de cualquier índole, formales o informales, con el fin de ejecutar   registros para determinar o investigar la perpetración de delitos o de graves   ilícitos administrativos, contra las personas, su vida, integridad, libertad o   patrimonio, así como delitos o ilicitudes relacionados con la afección de la   paz, el orden público y Seguridad de la Nación, la fe pública, el orden   socioeconómico, la identidad y orden migratorio, y delitos conexos, podrá   realizarse sin necesidad de orden judicial”.    

Además, limitó la   comercialización en general de víveres de primera necesidad y prohibió   temporalmente el ejercicio de algunas actividades comerciales[25].   Posteriormente, el 1º de septiembre de 2015, el Estado de Excepción se amplió a   otros municipios.    

3.2. Un informe de la Oficina   de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios, se refirió   al cierre de la frontera entre el departamento de la Guajira y el estado de   Zulia, ordenado por el Presidente Maduro Moros, y alertó sobre la persistencia   de “vacíos en materia de protección y respuesta a personas albergadas con sus   redes de apoyo, a aquellas que habían llegado informalmente a otros municipios   que no han declarado el estado de calamidad pública y a colombianos que se   encuentran en Venezuela con intención de retornar a su país”[26].    

La Organización de los   Estados Americanos –OEA- con su programa de educación virtual abrió una escuela   para atender a los niños afectados por la situación fronteriza, al considerar   que  “el acceso a los derechos de los niños es una prioridad de la Organización de   los Estados Americanos. La apertura de esta escuela y las otras aulas planeadas   son muy buenos ejemplos de lo que queremos hacer, acciones concretas en el   terreno que reflejen nuestro lema de ‘Más derechos para más gente’”[27].    

Un representante de ACNUR en Colombia,   señaló que entre los colombianos deportados o que han huido por miedo a ser   expulsados, existen refugiados y solicitantes de asilo, que de acuerdo con las   normas internacionales, no deben ser deportados, por el contrario, deben ser   protegidos[28]:    

“Se ha llegado a   1.097 (deportados) y entre ellos desafortunadamente ha habido algunos casos de   personas que gozarían de protección internacional en Venezuela y ellos no debían   ser deportados, eso es en contra de la norma internacional (…) y el estatuto   de refugiados”, dijo a AFP Hans Hartmark, un representante del Alto Comisionado   de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en Colombia.    

El responsable   aseguró que se trata de unos “pocos casos” entre quienes han sido   deportados por las autoridades venezolanas, pero que la cifra aumenta cuando se   cuentan también los colombianos que han huido por la crisis.    

“Hay muchos más   casos de refugiados y solicitantes de asilo (…) entre los retornados forzosos   que se han ido por susto o por presión”, explicó Hartmark, jefe de ACNUR en la   ciudad de Cúcuta, adonde han llegado la mayoría de los damnificados”.    

El Alto Comisionado de la ONU para los   Derechos Humanos en Ginebra (Suiza), por intermedio de su vocero, también   expresó su preocupación por la crisis presentada entre las dos naciones y el   trato que se estaba dando a los colombianos expulsados:    

“Estamos preocupados por la situación en la frontera entre Colombia   y Venezuela, en particular con los informes de violaciones de derechos humanos   que se producen en el contexto de las deportaciones de colombianos. También   estamos preocupados por la declaración de un “estado de emergencia” en seis   municipios de la frontera, en el Estado Táchira en Venezuela”[29].    

En ese orden de ideas, hizo   un llamado a los gobiernos nacionales para que mediante el diálogo se   resolvieran las dificultades:    

“Hacemos un llamado a las autoridades de ambos países para asegurar   que la situación se resuelva a través de la discusión y el diálogo sereno,   firmemente arraigada en sus obligaciones en virtud del derecho internacional de   los derechos humanos y el derecho internacional de los refugiados. Instamos a   las autoridades venezolanas a garantizar que los derechos humanos de todas las   personas afectadas sean plenamente respetados, en particular en el contexto de   las deportaciones. Vamos a seguir de cerca la situación y estamos dispuestos a   participar y a asesorar a las autoridades venezolanas y colombianas”[30].    

Esa situación produjo el   regreso de muchos colombianos desde la República Bolivariana de Venezuela, bien   como deportados, repatriados, expulsados o que retornaron al país por temor a   aquellas medidas que en algunos eventos conllevaron la destrucción de sus   viviendas.    

El éxodo se generó en   condiciones infrahumanas, tal como lo dieron a conocer los diversos medios de   comunicación, donde se observaron a hombres, mujeres y niños cargando las   escasas pertenencias que pudieron traer en sus hombros y ávidos por conseguir un   sitio donde asentarse con sus familias[31].    

Ese desplazamiento ocasionó   una crisis humana en gran parte de los municipios fronterizos con Venezuela, en   tanto fueron más de 13.000 personas las que resultaron damnificadas con esa   disposición y que debieron ser asistidas por las autoridades de Colombia en   asocio con la Cruz Roja y agencias de la ONU.    

3.3. El Gobierno Nacional de   Colombia organizó redes tendientes a solucionar los inconvenientes surgidos a   aquella población separada de sus viviendas y enseres, mediante la ubicación de   varios albergues y, posteriormente, expidió el Decreto 1770 del 7 de septiembre   de 2015, por el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y   Ecológica en parte del territorio nacional. Dispuso la norma en comento:    

“Declárese el   Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en los municipios de La Jagua   del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca,   Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La   Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua   de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán,   Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta,   Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y   Sardinata, en el departamento de Norte de Santander; Cubará, en el departamento   de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de   Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento del Vichada,   e Inírida del departamento de Guainía, por el término de treinta (30) días   calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto”.    

Como supuesto fáctico del   Estado de Excepción, se tuvo en cuenta el comunicado de prensa del 28 de agosto   de 2015 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, donde se indicó:    

“(…) de acuerdo a información de público conocimiento, las personas deportadas   se encontrarían en situación migratoria irregular en Venezuela. Esta información   a su vez indica que las autoridades venezolanas habrían realizado redadas y   operativos de control migratorio en barrios y lugares principalmente habitados   por personas colombianas. En el marco de estos operativos, las autoridades   venezolanas estarían desalojando forzosamente a las personas colombianas de sus   casas, reportándose abusos y el uso excesivo de la fuerza por parte de las   autoridades, para luego proceder a deportar a las personas colombianas de forma   arbitraria y colectiva. La forma en que se están llevando a cabo los operativos   habría impedido que muchas de las personas pudiesen llevar consigo sus   documentos y otros de sus bienes”[32].    

(…)    

“(…)    muchas de las personas deportadas han sido separadas de sus familias. En algunos   casos, personas adultas habrían sido deportadas sin sus hijos, así como otros   familiares a Colombia. A través de videos publicados en medios de comunicación,   la Comisión ha tomado conocimiento de que las autoridades venezolanas han   procedido a marcar con la letra ‘D’ las casas de personas colombianas en el   barrio La Invasión, para luego proceder a demolerlas tras haber desalojado y   deportado arbitrariamente a las personas que habitaban en las mismas”[33].    

(…)    

“(…)   sin que se respetasen garantías de debido proceso migratorio, el principio de la   unidad familiar, el interés superior del niño, el derecho a la integridad   personal, ni el derecho a la propiedad de estas personas. La forma en la que se   están llevando a cabo estas deportaciones indica que a estas personas se les   están violando múltiples derechos humanos y que están siendo expulsadas de forma   colectiva, algo que es completamente contrario al derecho internacional. Desde   la Comisión también nos preocupa que entre las personas deportadas se encuentran   refugiados y otras personas que requieren protección internacional, sobre las   cuales el Estado venezolano tiene un deber de respetar el principio de no   devolución”[34].    

3.4. Mediante la   sentencia C-670 de 2015 esta Corporación declaró exequible el Decreto 1770 de   2015, al encontrar que efectivamente se alteró el orden económico, social o ecológico y   que las circunstancias eran diferentes a aquellas que dan origen al estado de   guerra exterior o conmoción interior. Es decir, se consideró que el Presidente   de la República obró de manera razonada de cara a unos hechos sobrevinientes y   dentro de los postulados del artículo 215 de la Constitución Política. Indicó la   Corte:    

“(…) el retorno masivo de miles de personas   de nacionalidad colombiana al territorio nacional, provenientes de Venezuela, en   distintas condiciones jurídicas – como deportados, expulsados, repatriados, o   simplemente retornados. La inmensa mayoría de estos retornos transfronterizos   fueron realizados por personas que, atemorizadas, prefirieron volver a Colombia.   Las condiciones en las que se dieron materialmente estos retornos fueron   extremas, y quedaron consignadas en los numerosos registros videográficos   divulgados por diversos medios de comunicación nacionales e internacionales, que   documentaron –entre otras- la situación de cientos de colombianos que debieron   cruzar un río con sus pertenencias cargadas a sus espaldas para volver al país,   desde Venezuela.    

La Corte   Constitucional considera que estos tres grupos de hechos son, todos ellos, de   naturaleza pública y notoria, según se ha confirmado más allá de toda duda con   el despliegue detallado que los medios de comunicación les han dado”.    

3.5. El 15 de septiembre de 2015, el   Presidente de la República expidió el Decreto 1819, “por el cual se dictan   disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la emergencia   económica, social y ecológica declarada en parte del territorio nacional”,   al considerar que efectivamente la situación presentada en la frontera   Colombo–Venezolana “ha generado una crisis humanitaria, económica y social   que ha afectado a numerosos ciudadanos colombianos que han sido deportados,   repatriados, expulsados o que han retornado al país a raíz de la misma”.   Además, se tuvo en cuenta que muchas de las personas y familias afectadas,   ubicadas provisionalmente en albergues, carecían de soluciones de vivienda que   les permitiera establecerse en los lugares de recepción. Con fundamento en esa   exposición, se decretó:    

“ARTÍCULO 5°.   SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA POR PARTE DE LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR   PARA LA POBLACION AFECTADA POR LA CRISIS FRONTERIZA. Las cajas de compensación   familiar podrán asignar subsidios familiares para la adquisición de vivienda   hasta por el valor de una vivienda de interés prioritario, cuando los mismos se   destinen a la atención de los hogares a que se refiere el inciso 2° del artículo   1º del presente decreto, independientemente de que se trate de hogares afiliados   a la Caja de Compensación Familiar otorgante del subsidio, a otras cajas de   compensación familiar o que no estén afiliados a ninguna de ellas.    

El citado Decreto fue declarado exequible   por esta Corporación en sentencia C-703 de 2015, al considerar que las medidas   allí adoptadas están relacionadas directamente con las motivaciones expuestas en   el mismo, necesarias para conjurar la crisis e impedir la prolongación de sus   consecuencias. Además, señaló la Corte, se trata de decisiones razonables dados   los efectos económicos y sociales vinculados con la situación presentada en la   frontera con Venezuela. En efecto, indicó:    

“Como se observa,   el Gobierno Nacional tenía razones fundadas para declarar el estado de   emergencia y adoptar medidas destinadas a conjurar la crisis y evitar la   extensión de sus efectos. Así, la Sala encuentra que existe conexidad entre los   motivos que llevaron al Gobierno Nacional a declarar el Estado de emergencia y   las medidas adoptadas mediante el Decreto 1819 de 2015, por cuanto éste sirvió   al Ejecutivo para implementar el programa destinado a solucionar los problemas   relacionados con la ausencia de vivienda para las personas afectadas con la   crisis fronteriza”.    

En torno al artículo 5º,   concretamente señaló:    

“Las medidas   establecidas con las normas que se examinan incorporan instrumentos para ser   aplicados por las cajas de compensación familiar que cuenten con Fondos de   Vivienda de Interés Social y que, por tanto, pueden: i. asignar   preferencialmente subsidios familiares para la adquisición de vivienda de   interés prioritario, sin que los beneficiarios se encuentren afiliados a la   respectiva caja, a otras cajas o no sean afiliados; 2. asignar subsidios   familiares de vivienda en la modalidad de arrendamiento, en cualquier parte del   territorio nacional. Esta medida permite incluir el valor de los servicios   públicos domiciliarios, la administración y las garantías a  que haya lugar   para garantizar el cumplimiento de las obligaciones del contrato de   arrendamiento.    

Con la   modificación introducida mediante el artículo 5º del Decreto que se examina, las   cajas de compensación familiar que cuenten con Fovis podrán dar prioridad a los   hogares afectados con la crisis, ya que los mismos, por razones históricas y   económicas, no estaban contemplados en el listado de familias beneficiarias,   con lo cual se desarrolla el principio de solidaridad y se atiende de manera   eficaz a quienes han regresado sin contar con una vivienda que les permita   satisfacer sus necesidades mínimas de alojamiento”[35]  (subraya fuera de texto).    

3.6.   En síntesis, con el fin de contrarrestar las medidas adoptadas por Venezuela y   reducir la difícil situación de la población deportada, expulsada, repatriada o   retornada como consecuencia de las decisiones adoptadas por el vecino país, el   Gobierno Nacional creó un subsidio especial para vivienda propia o arrendada   para las familias de quienes se encuentran en aquella condición.    

4. Vigencia de los Decretos Legislativos como producto del   Estado de   Emergencia Económica, Social y Ecológica    

4.1. El artículo 215 de la   Constitución Política expresamente consagra el estado de excepción por   emergencia económica al disponer que cuando se presenten hechos diferentes a los   previstos en los artículos 212 y 213 “que perturben o amenacen perturbar en   forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que   constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos   los ministros, declarar el estado de emergencia”. Precepto reproducido en el   artículo 46 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción –Ley 137 de 1994-.    

La citada normatividad otorga   al Gobierno Nacional poderes para encarar y vencer las crisis económicas,   sociales o ecológicas y mantener la validez de la Constitución Política. En   efecto, en sentencia C-218 de 2011 esta Corte indicó:    

“Según lo ha puesto de presente esta Corporación, la regulación constitucional   de los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de   garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de crisis o de   anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser   conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el   Estado. En estos casos, la institución de los estados de excepción, le otorga   poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el   reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten a   éste adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o   anormalidad surgida”.    

4.2. La vigencia de este   estado de excepción está fijada dentro de la misma Constitución Polìtica al   establecer el término de 30 días, que “sumados no podrán exceder de noventa   días en el año calendario”, constituyéndose este en el límite para el   ejercicio de las facultades del Gobierno, el cual debe señalarse en el acto   administrativo que lo declara y, además, “convocará al Congreso si éste no se   hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término,   para que examine las causas de la declaratoria de Emergencia y se pronuncie   expresamente sobre la conveniencia de las medidas en ella adoptadas”[36].    

4.3. Con fundamento en la   declaratoria de excepción, el Gobierno Nacional puede expedir decretos con   fuerza de ley “destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la   extensión de sus efectos”, los cuales según lo ha señalado este Tribunal “tienen   vocación de permanencia”[37], es decir, poseen vigencia indefinida   y pueden “derogar   la normatividad que afecte la eficacia de las medidas extraordinarias”, excepto cuando se trata de normas que establecen  nuevos tributos   o modifican los existentes, caso en el cual “las medidas dejaran de regir al   término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año   siguiente, les otorgue carácter permanente”[38].    

4.4. En suma, teniendo en   cuenta que los Decretos con fuerza de ley expedidos con ocasión del estado de   excepción tienen vigencia permanente, excepto cuando crean tributos o modifican   los existentes, el Decreto 1819 de 2015, fruto de la declaratoria de Emergencia   Económica, declarada con fundamento en la crisis colombo-venezolana de 2015, en   la actualidad se encuentra vigente.        

5. Fenómenos migratorios   innominados y el retorno humanitario    

5.1.  El   principal problema de la crisis fronteriza que ocupa la atención de la Sala es   que las expulsiones de colombianos por parte del Gobierno de Venezuela se han   dado sin que medie la respectiva orden individual de deportación y siguiendo los   lineamientos de la normatividad jurídica del vecino país y, en ese sentido, es   un imposible controvertir la decisión, cuando “existe un consenso   internacional sobre la prohibición de este tipo de expulsiones por considerar   que las mismas son arbitrarias. Esta prohibición busca evitar que se den   prácticas peligrosas que ya han sido utilizadas en algunos momentos de la   historia como mecanismos xenófobos para segregar grupos poblacionales”[39].    

Bajo ese contexto, se trata de una   situación generadora de un gravísimo conflicto social, referenciado no sólo por   los medios de comunicación nacionales e internacionales, por el Alto Comisionado   de la ONU para los Derechos Humanos y del ACNUR, sino por el Gobierno Nacional   de Colombia, el cual se vio en la necesidad de decretar el Estado de Emergencia   Económica, Social y Ecológica, fundamentado en la inminente crisis “de tipo   humanitario, económico y social”, generada por los más de 13.000 colombianos   que regresaron a su patria.    

5.2. En ese orden de ideas,   debe observarse que el ordenamiento jurídico contempla diversas categorías de   expresiones que denotan la sustracción de una persona del lugar donde se   desenvuelve habitualmente. Entre esa gama de términos se encuentran: el   deportado, expulsado, desplazado y refugiado.    

5.3. La deportación, según    la Organización Internacional para las Migraciones –OIM- se refiere al acto   administrativo mediante el cual se envía a un extranjero fuera, es decir, a la   decisión como tal de “sustraer a una persona del territorio del Estado”,   pero bajo el cumplimiento de los requisitos legales y el respeto por los   derechos de las personas[40].    

5.4. La expulsión, es el acto   siguiente a la deportación, esto es, la acción por la cual se pone a la persona   en la frontera. En otras palabras, es el movimiento que “asegura la salida   del territorio de una o un grupo de personas contra su voluntad”[41].    

5.5. El desplazado interno es   la persona que abandona su territorio de origen “porque su vida,   su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o   se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las   siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones   interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,   infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias   emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren   drásticamente el orden público”[42].    

5.6. El vocablo refugiado   surgió luego de la primera Guerra Mundial (1914-1918), cuando “miles de   personas cruzaron sus fronteras en busca de un refugio duradero”[43].   En 1921 se creó la primera oficina del Alto Comisionado para Refugiados, la cual   otorgó pasaportes a rusos y armenios, reconocidos por varios países. En 1951, la   Asamblea General de la ONU aprobó la Convención Internacional para el Estatuto   de los Refugiados, donde se definen las condiciones para garantizar el asilo y   responsabilidades de los Estados que lo confieren[44].    

Las guerras y las medidas   adoptadas por algunos países han provocado un desmedido crecimiento de la   población refugiada, lo cual ha permitido el establecimiento de varios   instrumentos orientados a su protección. En   efecto, a ellos se han referido la Convención Americana sobre Derechos Humanos,   la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de las Naciones Unidas, la   Convención contra la tortura y otros tratos degradantes, la Declaración sobre el   Asilo Territorial, el Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949, la   Declaración sobre la Protección de todas las personas contra las desapariciones   forzadas de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de los Derechos   humanos, entre muchos otros.    

La Convención de 1951   se convirtió en el referente del vocablo refugiado, donde se definió como tal a   la persona “Que,    como  resultado  de  acontecimientos  ocurridos  antes    del  1.º  de  enero  de  1951  y  debido    a  fundados  temores  de  ser  perseguida  por    motivos  de  raza,  religión,  nacionalidad,    pertenencia  a  determinado  grupo  social  u    opiniones  políticas,  se  encuentre  fuera  del    país  de  su  nacionalidad  y  no  pueda  o,    a  causa  de  dichos  temores,  no  quiera    acogerse  a  la  protección  de  tal  país;    o  que,  careciendo  de  nacionalidad  y    hallándose,  a  consecuencia  de  tales    acontecimientos,  fuera  del  país  donde  antes    tuviera  su  residencia  habitual,  no  pueda  o,    a  causa  de  dichos  temores,  no  quiera    regresar a él”.    

Empero, como esa definición   era muy restrictiva, en tanto se centró solo en proteger a los afectados por la   guerra en Europa, en 1967 se adoptó el Protocolo sobre el Estatuto de los   Refugiados, ampliando sus alcances a otras situaciones de expulsión.   Posteriormente, se hizo respecto de nuevos hechos, según lo ha manifestado el   Centro de Memoria Histórica:    

“En la década de los años ochenta, con motivo de la afluencia masiva de   refugiados en Centroamérica, la Organización de Estados Americanos (OEA) decidió   ampliar las causales en virtud de las cuales las personas pueden ser reconocidas   como refugiadas. De esta manera, en la denominada Declaración de Cartagena sobre   Refugiados de 1984, se estableció una definición que incluye los eventos   asociados a la violencia generalizada y la masiva violación a los derechos   humanos. Según la Declaración de Cartagena, la definición de refugiado   recomendable para su utilización en la región de las Américas es aquella que,   además de contener los elementos de la Convención de 1951 y el Protocolo de   1967, considera también como refugiados a: Las personas que han huido de su   país porque su vida, seguridad o libertad, han sido amenazadas por la violencia   generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación   masiva de los derechos humanos y otras circunstancias que hayan perturbado   gravemente el orden público”[45]  (subraya fuera de texto).    

El refugiado es, entonces, la   persona que abandona su país por miedo a ser perseguida por razones religiosas,   raza, nacionalidad, pertenecer a determinado grupo social o político, y por la   violencia en general. Es decir, tanto en el caso del refugiado como en el del   desplazado, el abandono de su arraigo corresponde a circunstancias similares.    

5.7. No obstante lo anterior,   existen acontecimientos migratorios que aún no han sido definidos expresamente   por el ordenamiento jurídico, los cuales no se ajustan de manera adecuada a las   condiciones del desplazamiento forzado ni al de refugiado y que por lo mismo se   pueden clasificar como “refugiados de facto o de hecho”. Así lo   estableció el Centro de Memoria Histórica, al expresar:    

“En el caso   colombiano, cuando las personas se ven forzadas a cruzar las fronteras   internacionales en búsqueda de protección, adquirir la condición de refugio en   los países vecinos no es un proceso sencillo. En la mayoría de los casos, por   desconocimiento de sus derechos o por la lejanía de las zonas fronterizas en las   que se asientan, muchas víctimas no inician los procesos formales de solicitud   de refugio, lo que implica que permanecen en una situación irregular ante las   autoridades nacionales. En otros casos, a pesar de iniciar los procesos de   solicitud, las exigencias y demoras de las autoridades competentes, pueden   llevar a que muchas veces el refugio se convierta en un objetivo inalcanzable.    

Las personas   desplazadas que no acuden a las instituciones encargadas para solicitar el   refugio, por las razones anteriormente expuestas, se convierten en una población   flotante invisible para autoridades nacionales y, en muchos casos, son   confundidas con la población migrante irregular. A pesar de encontrarse en esta   situación, los desplazados del conflicto armado y la violencia generalizada en   Colombia son personas en necesidad de protección internacional (PNPI) y por lo   tanto viven en una condición de refugio de hecho. El universo de víctimas del   éxodo transfronterizo está compuesto entonces por personas que se encuentran en   distintas categorías en los países vecinos, a saber: refugiadas, solicitantes de   refugio y refugiadas de hecho pues su migración fue provocada por factores   coercitivos, lo que no se corresponde con otros fenómenos migratorios no   forzados”[46].    

En ese orden de ideas, el   tránsito hacia otros países, se ha logrado de diversas maneras, desde el que   sale con solicitud de asilo, refugiado o repatriado, hasta el que lo hace por   medios no permitidos. No obstante que se trata de personas afectadas por   fenómenos migratorios innominados merecen un tratamiento digno que se compadezca   con las garantías constitucionales que ha de tener tanto la población refugiada   como la desplazada, ya que ambas, dada la violencia y la discriminación, se han   visto obligadas a abandonar el sitio donde normalmente desarrollaban su   actividad laboral, familiar y social.    

En efecto, en torno a los   refugiados se ha destacado la necesidad de aplicar los mecanismos protectores   que les permita volver a tener una vida normal en su país de origen o en el país   de asilo y a obtener ayudas humanitarias. Al respecto, la Declaración de   Cartagena sobre Refugiados resolvió que se debía promover en los países la   adopción de normas con fundamento en la Convención de 1951, el Protocolo de   1967, la Convención Americana de los Derechos Humanos y las conclusiones,   fundamentalmente la N. 22, del Comité Ejecutivo del ACNUR.  Asimismo, señaló la   necesidad que tenían las naciones donde había fuerte presencia de refugiados de   estudiar “las posibilidades de lograr la integración de los refugiados a la   vida productiva del país, destinando los recursos de la comunidad internacional   que el ACNUR canaliza a la creación o generación de empleos, posibilitando así   el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales de los refugiados”   y tener como principio fundamental la reunificación de las familias.    

De otro lado, la Declaración   de San José de Costa Rica sobre Refugiados y Personas Desplazadas Internas de   1994, reafirmó la actualidad de las máximas de la Declaración de Cartagena, los   Principios y Criterios para la Protección y Asistencia a los Refugiados, Repatriados y   Desplazados Centroamericanos en América Latina (1989), la Evaluación de la   Puesta en Práctica de los referidos Principios y Criterios (1994) y la   definición de refugiado -contenida en el primer instrumento-, la cual ha   resultado efectiva para la protección de las personas necesitadas. Destacó la   trascendencia del empleo de las tres áreas del derecho internacional: Derecho   Internacional de los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y el   Derecho Internacional de los Refugiados.    

Se resaltó que a pesar de que   el problema de los desplazados internos es responsabilidad de sus Estados,    también es cuestión que inquieta a la comunidad internacional “por tratarse   de un   tema de derechos humanos que puede estar relacionado con la prevención de las   causas que originan los flujos de refugiados. En tal sentido se debe   garantizar a las personas que se encuentren en esta situación: (a) la aplicación   de las normas de derechos humanos y, en su caso, del Derecho Internacional   Humanitario así como, por analogía, algunos principios pertinentes del Derecho   de Refugiados, como el de no devolución; (b) el reconocimiento del carácter   civil de las poblaciones desplazadas y la naturaleza humanitaria y apolítica del   tratamiento que les corresponde; (c) el acceso a protección efectiva por parte   de las autoridades nacionales y a la asistencia indispensable, contando con el   apoyo de la comunidad internacional; (d) la atención a los derechos que son   esenciales para su supervivencia, seguridad y dignidad, y otros derechos tales   como: la documentación adecuada, la propiedad de sus tierras otros bienes (sic)   y la libertad de movimiento, incluyendo la naturaleza voluntaria del retorno; y   (e) la posibilidad de lograr una solución digna y segura a su situación de   desplazamiento”   (subraya fuera de texto).    

El Centro de Memoria Histórica también ha señalado la necesidad de proteger a   los refugiados, sin importar “su condición en los países vecinos, las   víctimas del éxodo transfronterizo tienen el derecho a ser protegidas por los   Estados receptores, pues su migración fue provocada por factores coercitivos, lo   que no se corresponde con otros fenómenos migratorios no forzados. En la   práctica, sin embargo, dependiendo de su condición en el Estado receptor, las   víctimas pueden encontrarse en diferente estado de vulnerabilidad y en diferente   capacidad a acceder a sus derechos. En particular, los refugiados de hecho no   están incluidos en los reportes oficiales y por lo tanto permanecen invisibles   en los Estados receptores y, en consecuencia, no suelen recibir atención   humanitaria. El complejo conjunto de categorías y conceptos involucrados en el   fenómeno del éxodo transfronterizo no solamente tiene relevancia en un plano   académico o teórico. Como se ha visto, estos conceptos surgen originalmente en   conexión con disposiciones legales e institucionales a nivel nacional e   internacional. Estas disposiciones e instituciones dejan, sin embargo, vacíos   conceptuales y legales que en la práctica dificultan la prevención, asistencia y   reparación a las víctimas de esta modalidad de desplazamiento forzado”.    

Finalmente, en la Convención   Americana sobre Derechos Humanos, en el artículo 22, numeral 5º, se establece   como un derecho de residencia el que “Nadie puede ser expulsado del   territorio del Estado del cual es nacional, ni ser privado del derecho a   ingresar al mismo”, y en el Manual sobre la aplicación de los Principios   Pinheiro, en la sección II, se consagraron los derechos a la restitución de las   viviendas y el patrimonio para la población refugiada y desplazada en los   siguientes términos  “Todos los refugiados y desplazados tienen derecho a que se les restituyan   las viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan sido privados   arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por cualquier vivienda, tierra   o bien cuya restitución sea considerada de hecho imposible por un tribunal   independiente e imparcial” (subraya fuera de texto).    

5.8. Ahora, en torno a la   población desplazada, esta Corte al estudiar sus derechos, en numerosas   sentencias los ha protegido, al considerar que el desplazamiento es el   infortunio social más grave que afecta a las personas de escasos recursos   económicos y por supuesto a su organización familiar, es decir, se  trata   de un “problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas   las personas, principiando, como es lógico por los funcionarios del Estado”[47].    

Es decir, se ha determinado que estas personas deben gozar de una especial   protección constitucional[48],   no sólo por (i) las condiciones de debilidad no propiciada por las mismas y que   les imposibilitan la realización y goce de su proyecto de vida, sino por (ii) la   expulsión de su sitio de origen, (iii) la ausencia de integración a la nueva   sociedad[49],   y (iv)  por ser un grupo de personas expuestas a plurales vulneraciones de sus derechos   fundamentales[50].    

De ahí que la obligación del Estado es implementar con celeridad[51] la normatividad   tendente a proscribir los comportamientos generadores de conductas que vulneran   los derechos de la población desplazada y procurar el resarcimiento de los   mismos. Al respecto, este Tribunal ha destacado:    

“Se derivan dos clases de deberes para el Estado. Por una parte, debe adoptar e   implementar las políticas, programas o medidas positivas para lograr una   igualdad real de condiciones y oportunidades entre los asociados y al hacerlo,   dar cumplimiento a sus obligaciones constitucionales de satisfacción progresiva   de los derechos económicos, sociales y culturales básicos de la población ‑en   aplicación de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “cláusula   de erradicación de las injusticias presentes”[52]. Y, por   otra, debe abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o   medidas ostensiblemente regresivos en materia de derechos económicos, sociales y   culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar la situación de   injusticia, de exclusión o de marginación que se pretende corregir, sin que ello   impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno goce de tales derechos[53]”.    

5.9. A partir del año 2012, al entrar en vigencia la Ley 1565, la   legislación nacional dio paso a otras categorías relacionadas con el regreso de   colombianos a su patria. El objetivo de la citada normatividad era la creación   de estímulos aduaneros, tributarios y financieros, además, de un acompañamiento   integral para los colombianos que voluntariamente quisieran retornar al país.   Así se indicó en la ponencia para primer debate al proyecto de Ley núms. 188 de   2011 Senado y 214 del mismo año en Cámara:    

“(…) el presente proyecto de ley busca   Establecer las normas que regulan los aspectos aduanero, tributario y financiero   concerniente al retorno de los colombianos, y de igual forma promover y   facilitar su retorno voluntario estableciendo incentivos y acciones para   contribuir a generar oportunidades de empleo, promoviendo iniciativas   productivas que reactiven su capacidad de desarrollo en áreas de producción,   comercialización y/o prestación de servicios y garanticen su estabilización   socioeconómica”[55].    

Además, una de las justificaciones de la ley es la necesidad de   procurar a quienes desean regresar al país, vivienda, empleo y seguridad social,   entre otros, toda vez que esas eran las principales preocupaciones de los   colombianos para su retorno:    

“Antes que todo, es necesario tener en cuenta que quienes programan su regreso   se interesan principalmente en asegurar empleo, vivienda, educación, afiliación   al sistema General de Salud y Pensiones, y eventuales préstamos. Por   consiguiente, se hace necesario que el Estado y sus instituciones adopten   medidas que garanticen el retorno de los emigrantes colombianos en condiciones   dignas”.    

La mencionada legislación hizo alusión entonces a cuatro tipos de   retornos: (i) el solidario[56], (ii) el humanitario o por   causa especial[57], (iii) laboral[58]  y (iv) productivo[59]. Se establecieron como requisitos   para acceder a los beneficios: (a) ser mayor de edad, (b) acreditar una estadía   no inferior a tres (3) años en el exterior, (c) expresar, por escrito, a la autoridad competente su deseo de   regresar al país y acogerse a esa ley y (d) no tener condenas vigentes por   delitos de narcotráfico, trata de personas, lavado de activos, tráfico de armas,   violaciones al Derecho Internacional Humanitario y el derecho internacional de   los derechos humanos, además, no haber sido condenados por punibles contra la   administración pública.    

En cuanto al incentivo por el retorno humanitario y/o por causa   especial, el inciso segundo del artículo 4º establece que el Gobierno Nacional,   por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, “deberá diseñar   programas de apoyo con acompañamiento que permitan atender y eliminar la   situación de riesgo del inmigrante y su vinculación en la gestión del desarrollo   departamental y/o municipal de su lugar de reasentamiento”.    

Además, para todos los retornados se crearon estímulos como   excluirlos del pago de tributos y de los derechos de importación de los menajes   de casa, instrumentos profesionales y maquinaria, entre otros; a los varones   mayores de 25 años que no hubiesen resuelto su situación militar, se les   permitiría definirla sin cobro de sanciones o multas y, en el artículo 8º, se   ordenó a las cajas de compensación familiar acoger “a la población retornada   como beneficiarios de su portafolio de productos y servicios sin que sea   necesario vinculación laboral”.    

5.10. En suma, existen migrantes innominados que se catalogan como   “refugiados de facto o de hecho”, en tanto que no se adecuan   completamente al término refugiado o al desplazado. En efecto, si bien los dos   términos se utilizan para denotar situaciones diferentes, porque el primero no   sale de su Estado y el segundo, por el contrario, traspasa las fronteras, lo   cierto es que ambos deben ser objeto de protección por la comunidad nacional e   internacional, en tanto, se trata de asunto de derechos humanos y por existir   semejanzas en sus situaciones deben aplicarse a los “refugiados de facto o de   hecho” los principios sobre refugiados y desplazados. En ese mismo sentido,   ha de aplicarse la Ley 1565 de 2012, a quienes si bien no lograron realizar   trámites para su regreso, tal como lo exige el artículo 2º, su reintegro al   país, en el caso de los “retornados humanitarios o por causa especial”,   se presentaron por motivos de inseguridad física, social o económica.    

Es decir, la población que regresó al país con   ocasión de la crisis con Venezuela, de manera análoga a los refugiados,   desplazados internos y retornados humanitarios, debe gozar de especial   protección, dadas (i) las condiciones en que arribaron al territorio: en   total desamparo, (ii) porque fueron desalojados de sus viviendas y de sus sitios   de trabajo, y (iii) por la dificultad para integrarse a una nueva sociedad. En   esas condiciones, sus derechos deben ser objeto de amparo mediante la acción de   tutela, en tanto se precisa de medidas urgentes a fin de evitar un perjuicio de   mayores consecuencias.    

Ahora, ante la indeterminación con relación a la calidad de quienes   regresaron al país con ocasión de la crisis fronteriza, la Corte asume que el   señor Nocua Flórez, al regresar a Colombia, se trata de un retornado   humanitario de facto, toda vez que dicha categoría se adecua a la   situación de estas personas.    

6. Derecho a la vivienda digna    

6.1. El artículo 51 de la Constitución Política establece como derecho de todos   los colombianos el de tener una vivienda digna. En ese sentido, le impone al   Estado la obligación de fijar las condiciones respectivas para hacerlo efectivo,   mediante planes de vivienda de interés social, financiación a largos plazos y la   constitución de asociaciones para la ejecución de los programas.    

La   jurisprudencia de esta Corporación, ha definido este derecho como aquel “por   medio del cual, se satisface la necesidad humana de poder contar con un sitio,   propio o ajeno, que disponga de las condiciones adecuadas y   suficientes  para que quien lo habite pueda desarrollar, con dignidad, su proyecto de vida”[60]  y debe aplicarse a todos, sin discriminación alguna por sexo, edad o   situación económica.    

En principio la Corte se abstuvo de amparar el derecho a la vivienda mediante la   acción de tutela, al considerar que no se trataba de asunto fundamental sino de   carácter prestacional, el cual no podía protegerse de manera inmediata, por la   ausencia de un derecho subjetivo que permitiera su exigibilidad[61].    

Con posterioridad y tras analizar los artículos 51 de la Constitución Política y   el 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,   este Tribunal varió su tesis y sostuvo que efectivamente existía relación entre   los derechos económicos sociales y culturales y la vida digna; en otras   palabras, que la vida digna implica la posibilidad de tener un sitio de   habitación apropiado:    

“De   ese modo, se adoptó la tesis de conexidad en virtud de la cual, el   derecho a la vivienda digna, por más que tuviera un carácter prestacional, es   exigible a través de la acción de tutela, cuando la obligación correlativa que   de él se deriva, compromete derechos reconocidos por la Constitución como   fundamentales, tales como: la vida, la dignidad humana y la integridad personal,   entre otros”[62].    

Es   decir, se aceptó la tesis de la conexidad, con la finalidad de proteger otras   garantías cuya vulnerabilidad estaba ligada a la afectación del derecho a la   vivienda digna. Por lo tanto, “aunque el derecho comporte una naturaleza    prestacional, cuando su desconocimiento ponga en peligro los derechos   reconocidos por la Carta como fundamentales, se torna procedente el amparo por   medio de la acción constitucional”[63].    

Finalmente, la jurisprudencia cambió, y tras reconocer que el carácter   fundamental de un derecho no puede estar sometido a la forma en que se hace   efectivo este, concluyó que:    

“Los derechos   todos  son fundamentales pues se conectan de manera directa con los valores   que las y los Constituyentes quisieron elevar democráticamente a la categoría de   bienes especialmente protegidos por la Constitución. Una cosa es la   fundamentalidad de los derechos y otra -muy distinta- la aptitud de hacerse   efectivos tales derechos en la práctica o las vías que se utilicen para ese fin”[64]  (negrilla del texto).       

En ese orden de ideas, se consideró que   la ejecución de los derechos constitucionales fundamentales siempre depende de   una erogación presupuestal, y quitarle a los derechos prestacionales el carácter   de fundamental resulta contradictorio, ya que: “(…) debe repararse en   que todos los derechos constitucionales fundamentales –con independencia de si   son civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, de medio ambiente-   poseen un matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno de   los derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría predicar la   fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos fundamentales a los derechos   prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las exigencias derivadas de los   pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha logrado   superar esta diferenciación artificial que hoy resulta obsoleta así sea   explicable desde una perspectiva histórica”[65].    

6.2. El derecho a la vivienda digna cobra   mayor trascendencia si se tiene en cuenta que el mismo resulta fundamental para   el disfrute de los demás derechos de las personas, sin discriminación alguna,   tal cual lo precisa la Observación General núm. 4 del Comité de Derechos   Económicos, Sociales y Culturales:    

“De   conformidad con el párrafo 1 del artículo 11 del Pacto, los Estados Partes  “reconocen el derecho de toda persona a   un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y   vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia”.   Reconocido de este modo, el derecho humano a una vivienda adecuada tiene   importancia fundamental para el disfrute de todos los derechos económicos,   sociales y culturales”.    

Según el Comité, el derecho a   la vivienda digna es el derecho a vivir seguro, en paz y con dignidad, toda vez   que el mismo está ligado a los otros derechos humanos, sin que importe la forma   en que se posea:    

“La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler   (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por   el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales,   incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia,   todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les   garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras   amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente   medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los   hogares que en la actualidad carezcan de esa protección consultando   verdaderamente a las personas y grupos afectados”.    

6.3. Ahora, en   torno a satisfacer el derecho a la vivienda digna establecido en el artículo 51   constitucional, el Estado instituyó el Sistema de Vivienda de Interés Social[66] y el   subsidio para personas de escasos recursos económicos, tal como lo dispone el   artículo 91-2 de la Ley 388 de 1997:    

“En todo caso, los recursos en dinero o en especie que destine   el Gobierno Nacional, en desarrollo de obligaciones legales, para promover la   vivienda de interés social se dirigirá prioritariamente a atender la   población más pobre del país, de acuerdo con los indicadores de necesidades   básicas, insatisfechas y los resultados de los estudios de ingresos y gastos”.    

Sobre ese mecanismo, este Tribunal ha señalado que se trata de un dispositivo   del Estado “para lograr que los ciudadanos, con escasos recursos económicos,   puedan acceder a una vivienda en condiciones dignas, dando así aplicación al   derecho consagrado constitucionalmente en el artículo 51”[67],   “implementado en nuestro país con el objeto de asegurar el acceso a la vivienda   social de los hogares de escasos recursos”[68].    

6.4. Con relación a las personas “deportadas”, “repatriadas”, “expulsadas”   o “retornadas” al país, el Gobierno Nacional, con fundamento en la   declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, mediante el   Decreto 1819 de 2015, estableció un subsidio para adquisición de vivienda y,   concretamente en el parágrafo 1º del artículo 5º, autorizó a las cajas de   compensación familiar para otorgarlos “en la modalidad de arrendamiento”,   de un salario mínimo mensual legal vigente para el pago del canon de   arrendamiento, hasta por 12 meses, aplicables en cualquier parte del territorio   nacional.    

La aspiración principal del Gobierno, según las motivaciones de la norma, es   permitirle a esta población el acceso a una vivienda digna en acatamiento a la   norma constitucional que le impone esa obligación y a los principios de   solidaridad y prevalencia del interés general, consagrados en el artículo 1º de   la Constitución Política.    

6.5. En conclusión, el derecho a la vivienda digna se materializa con el derecho   de dominio o la mera tenencia y, con la implementación de los subsidios para   personas de escasos recursos económicos. Este se tornó de carácter subjetivo y   susceptible de ser amparado por la acción de tutela[69], máxime   cuando se trata de personas de especial protección, como es el caso de los   expulsados, regresados o retornados de Venezuela, donde la fundamentalidad se   intensifica por las condiciones mismas en que ocurrió el retorno.    

7. El interés superior del menor    

7.1. En los términos del artículo 44 de   la Constitución Política, los derechos fundamentales de los niños son   prevalentes, es decir, en caso de encontrarse en conflicto con otros derechos   también fundamentales, la protección de los primeros emerge como decisión   indiscutible: “Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los   demás”.    

En ese orden de ideas, la norma   expresamente prescribe como derechos fundamentales de niños y niñas, “la vida, la   integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada,   su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el   cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de   su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o   moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y   trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la   Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por   Colombia”.    

El Código de la Infancia y la Adolescencia reafirma que el interés superior del   menor prima sobre los derechos de los demás, al establecer:    

“ARTÍCULO   9o. PREVALENCIA DE LOS DERECHOS. En todo acto, decisión o medida   administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en   relación con los niños, las niñas y los adolescentes, prevalecerán los derechos   de estos, en especial si existe conflicto entre sus derechos fundamentales con   los de cualquier otra persona.    

En caso de   conflicto entre dos o más disposiciones legales, administrativas o   disciplinarias, se aplicará la norma más favorable al interés superior del niño,   niña o adolescente”.    

7.2. Bajo ese contexto, esta Corporación   ha reconocido que los menores tienen la condición de personas de especial   protección, por tratarse de una “población vulnerable, frágil, que se   encuentra en proceso de formación”[70], y en ese   sentido, se les ha protegido sus derechos, mediante la acción de tutela,   en cumplimiento al carácter de derecho fundamental:    

“Se   trata de un principio que condiciona el actuar de las personas y de las   instituciones estatales y privadas al momento de la toma de decisiones en las   que puedan verse afectados los niños o las niñas, ordenando valorar sus   intereses como superiores[71].   En otras palabras, es el imperativo que obliga a todas las personas a garantizar   la satisfacción integral y simultánea de todos los derechos humanos de los   menores[72].    

Bajo esta lógica   es que la jurisprudencia de esta Corporación, al interpretar el cuerpo normativo   que regula la garantía de los derechos de los niños, ha concluido que en todos   los casos relacionados con la protección de sus derechos, ‘el criterio   primordial a seguir por las autoridades competentes debe ser el de la   preservación y protección del interés prevaleciente y   superior del menor’”[73].    

De igual manera,   la Convención sobre los Derechos del Niño, aprobada por el Congreso de la   República mediante Ley 12 de 1991, impone a los Estados Partes no sólo   respetarlos sino asegurar la aplicación a cada niño, “sin distinción   alguna, independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la   religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional, étnico o   social, la posición económica, los impedimentos físicos, el nacimiento o   cualquier otra condición del niño, de sus padres o de sus representantes   legales”,   y tomar las  medidas convenientes para asegurar la protección del   menor contra “toda forma de discriminación o castigo por causa de la   condición, las actividades, las opiniones expresadas o las creencias de sus   padres, o sus tutores o de sus familiares”.    

La misma normatividad expresa, que en cualquier medida que se pretenda emitir   por parte de las autoridades judiciales o administrativas en torno a los menores   deberá atenderse “el interés superior del niño”, definido como “el   imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción integral   y simultánea de todos sus Derechos Humanos, que son universales, prevalentes e   interdependientes”[74].    

Por su parte, para la Corte   Interamericana de Derechos Humanos:    

“El objetivo   general de proteger el principio del interés superior del niño es, en sí mismo,   un fin legítimo y es, además, imperioso. En relación al interés superior del   niño, la Corte reitera que este principio regulador de la normativa de los   derechos de las niñas y los niños se funda en la dignidad misma del ser humano,   en las características propias de los niños y las niñas, y en la necesidad de   propiciar el desarrollo de éstos, con pleno aprovechamiento de sus   potencialidades[75].   En el mismo sentido, conviene observar que para asegurar, en la mayor medida   posible, la prevalencia del interés superior del niño, el preámbulo de la   Convención sobre los Derechos del Niño establece que éste requiere “cuidados   especiales”, y el artículo 19 de la Convención Americana señala que debe recibir   ‘medidas especiales de protección’[76]”[77] .    

7.3. En síntesis, como los niños son personas en formación y para su desarrollo   se precisa de especiales cuidados, sus derechos son preferentes de cara a los   derechos de otras personas y, por lo mismo, deben ser protegidos por todas las   autoridades.    

8. El caso concreto    

8.1. El señor Juan Carlos Nocua Flórez   solicitó el amparo constitucional, de manera verbal, a título personal y de su   hija Lasmi Estefanía Nocua Comesaña, quien padece de hepatitis A, la cual le   sobrevino como consecuencia del internamiento en el hospital Erasmo Meoz de la   ciudad de Cúcuta por quemaduras de segundo grado. El actor solicitó al juez de   tutela se le otorgara la ayuda a que se refiere el parágrafo 1º del artículo 5º   del Decreto 1819 de 2015, consistente en un salario mínimo legal mensual para el   pago de arrendamiento por 12 meses, por hacer parte del grupo de colombianos que   regresaron de Venezuela y requiere ayuda para atender a su hija menor de edad.    

8.2. De entrada, se observa que esta   acción es procedente en la medida que la misma fue impetrada por quien tiene la   condición de retornado humanitario de facto, junto con su núcleo familiar, como   consecuencia de la crisis colombo-venezolana, circunstancia que lo hace sujeto   de especial protección constitucional, en tanto fueron obligados a retornar al   país dejando sus pertenencias y sin un sitio adecuado para su permanencia.   Además, del particular amparo que precisa su hija de 8 años de edad. Esta grave   situación hace necesaria la intervención de la Corte Constitucional, como máxima   autoridad protectora de los derechos fundamentales.    

8.3. Con relación al principio de   inmediatez, tampoco se presenta problema alguno. En efecto, los hechos que   dieron origen al regreso del actor y su familia al país se registraron a partir   del 19 de agosto de 2015, el Decreto 1819 fue emitido el 15 de septiembre de   2015 y la acción tuitiva se interpuso el 10 de noviembre del mismo año, es   decir, que entre unos y otra transcurrieron dos (2) y tres (3)   meses, término que resulta razonable y permite conocer el fondo de la acción.    

8.4. Ahora, la prueba recogida en el   proceso constitucional, como las certificaciones expedidas por el Personero   Municipal[78],   el Secretario de Despacho del Área Dirección Seguridad Ciudadana de la Alcaldía   de Cúcuta[79], el Jefe de la   Oficina del Sisbén  de la Alcaldía Municipal de la misma ciudad[80]  y la    Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD-[81],   demuestra que efectivamente el señor Nocua Flórez hace parte de la población que   desde agosto de 2015 reingresó al país como consecuencia de las medidas   adoptadas por el Presidente de la República de Venezuela. En ese orden de ideas,   no existe duda sobre la calidad de “retornado humanitario de facto” del   mismo.    

8.5. La relación de parentesco entre el   accionante y la niña Lasmi Estefanía Nocua Comesaña se infiere de las   certificaciones enviadas por el Secretario de la Alcaldía de Cúcuta y el   Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD-,   además, con la copia de la tarjeta de identidad de la menor donde se advierte   que sus apellidos son Nocua Comesaña.    

En este punto, vale recordar que si bien   el único mecanismo jurídicamente válido para probar el parentesco entre dos   personas es el registro civil de nacimiento, no es menos que en este caso, dadas   las especiales condiciones en que se desarrollaron los hechos, como es el   retorno apresurado y el abandono de sus viviendas, el actor no pudo aportarlo a   este trámite, motivo por el cual se excepcionara la citada regla y se admitirá   la validez de la inferencia realizada.    

8.6. Se estableció igualmente la   veracidad de lo expuesto por el actor en torno a las afecciones de su hija Lasmi   Estefanía Nocua Comesaña. De ello dio fe el Subgerente de Servicios de Salud del   Hospital Universitario “Erasmo Meoz”, al indicar que la menor estuvo   hospitalizada por quemaduras de “GENITALES Y ZONAS DE FELXION” (sic), y   posteriormente resultó con hepatitis A[82].    

8.7. Asimismo se probó que el accionante,   ni su cónyuge, cuentan con bienes inmuebles. De esta forma lo dieron a conocer   los encargados de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y el Instituto   Agustín Codazzi de Cúcuta[83],   como el propio testimonio del actor. En efecto, advirtió éste, el 5 de julio de   2016 ante el Juzgado Segundo Penal del Circuito con función de conocimiento de   Cúcuta, que su situación es difícil toda vez que no cuenta con un trabajo   estable ni vivienda, razón por la cual reside en la casa de su progenitora[84].   Manifestó:    

“Yo en este   momento trabajo como cotero osea (sic) cargador de camiones en la redoma de   Berlinas, en el rombnio (sic) del Barrio el salado (sic) de esta ciudad, pero   ese trabajo no es fijo un día si otro día no hay trabajo, no tengo un salario   fijo, solo que me salga, a veces me gano 15, 10 o 30 mil pesos pero no es fijo,   hay días que no hago nada (…) vivo en la avenida 6ª No. 143-25 barrio Toledo   Plara (sic) Sector el Dorado de esta ciudad, con mi mamá Isabel Flórez y mi   padrastro”.    

8.8. En síntesis, el material probatorio   arrimado a este proceso demostró que (i) efectivamente se presentó una   crisis fronteriza con Venezuela que trajo como consecuencia el regreso masivo de   colombianos en situaciones deplorables, en tanto que no solo debieron abandonar   sus viviendas y enseres sino hasta sus familiares más cercanos; (ii)  que el Gobierno Nacional para conjurar esas dificultades se vio obligado a   declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica a través del   Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, y para garantizar el derecho a la   vivienda a esa población especial expidió el Decreto 1819 del mismo año;   (iii)  que las condiciones socioeconómicas del actor y su núcleo familiar no son las   mejores, que tiene una hija menor de edad que padece de hepatitis A –así como   otras dos de 10 y 14 años- y sin recursos económicos para una vivienda digna y   su cabal subsistencia; y (iv) que no se le ha otorgado el subsidio para   arrendamiento de vivienda porque el Gobierno Nacional no ha implementado los   requisitos para acceder al mismo.    

Aunado a lo expuesto, se estableció que   tanto la normatividad como la jurisprudencia sobre los refugiados, los   desplazados y los retornados humanitarios de la Ley 1565 de 2012, hacen   referencia a motivaciones afines a las que padecen quienes de hecho ingresaron   al país como consecuencia del problema fronterizo. Justamente, las   circunstancias que determinan (i) el cruce de fronteras buscando refugio, (ii)   el desplazamiento interno y (iii) los retornados humanitarios, corresponden a   eventos que amenazan su vida, su integridad física o su seguridad personal, como   consecuencia de la persecución, el conflicto armado y en general la violación de   los derechos humanos. En estos casos, la gravedad del asunto es inminente y por   lo mismo no puede hacerse esperar la protección por parte de esta Corte y las   ayudas humanitarias    

En suma, considera la Sala que ante el   regreso del actor a Colombia, es un retornado humanitario de facto, que   precisa de  la ayuda estatal, no sólo por las condiciones en que tuvo que   salir de Venezuela, sin sus enseres, vivienda ni trabajo que le permita   satisfacer sus necesidades básicas, sino porque debe procurar por la   subsistencia de tres hijas, una de ellas en un estado de salud lamentable y, por   lo mismo, precisa de especiales cuidados.    

En ese orden de ideas, no cabe duda que   existe omisión por parte de las cajas de compensación familiar demandadas porque   no han otorgado el subsidio reclamado por el actor y por lo mismo vienen   vulnerando su derecho constitucional fundamental a la vivienda digna. Por lo   tanto, conforme con los postulados del artículo 86 de la Constitución Política,   la protección que deben recibir el accionante y su hija menor, no se pone en   discusión y se hace necesaria la intervención de la autoridad constitucional   para evitar perjuicios de mayor trascendencia. Y no pueden las demandadas   escudarse en la ausencia de reglamentación del Decreto 1819 de 2015, porque se   trata de la violación de derechos fundamentales y de cara a ello es imperativa   su reparación, puesto que al accionante no se le pueden imponer cargas   administrativas[85]  del resorte exclusivo de las entidades oficiales o privadas encargadas de la   prestación de servicios públicos.    

Por eso entonces, se reitera,   si el Gobierno Nacional para solucionar las dificultades presentadas en la   frontera con Venezuela, se vio obligado a declarar el Estado de Emergencia   Económica, Social y Ecológica a través del Decreto 1770 del 7 de septiembre de   2015, y para garantizar el derecho a la vivienda a esa población especial   expidió el Decreto 1819 del mismo año, la protección que deben recibir el   accionante y su hija menor, no se puede debatir por las cajas de compensación   familiar y las autoridades nacionales.    

Lo expuesto, para beneficio   de aquellas personas que hacen parte de nuestra sociedad y, como tal, tienen   derecho a una vivienda digna, como se encuentra reconocido en la Constitución   Política (art. 51), a fin de que “pueda desarrollar, con dignidad, su   proyecto de vida”[86], en el caso, el subsidio para   arrendamiento de vivienda reclamado por el señor Juan Carlos Nocua Flórez, esto   es, hasta doce (12) meses de arriendo, en los términos establecidos en el   artículo 5°, parágrafo 1°, del Decreto 1819 de 2015.    

8.9. Ahora, a pesar de que el   actor no acudió ante las cajas de compensación familiar a solicitar el subsidio   de vivienda, en modalidad de arrendamiento[87] y, de haberlo hecho, era evidente su   negativa, en razón a que, como lo expresaron las cajas de compensación familiar   vinculadas, no existe reglamentación que permita su reconocimiento, remitirlo   ante la administración no se constituiría en mecanismo eficaz e idóneo para   proteger sus derechos fundamentales. En esas circunstancias, considera la Sala   procedente el amparo, en atención a la situación especial en que se encuentran   el actor y su descendiente.    

En efecto, dada la crisis   padecida por el accionante y las condiciones de salud de su hija Lasmi   Estefanía, lo mínimo que un Estado Social de Derecho debe hacer, es lograr que   sus niños tengan un sitio digno para vivir, y en el caso de la mencionada menor,   porque depende de su padre para el éxito de su bienestar, el derecho a la   vivienda adquiere el carácter de fundamental, habida cuenta que sin su   realización, derechos fundamentales para la existencia digna de todo menor como   los de la vida, salud, integridad personal y desarrollo, se verían en peligro.     

8.10. Bajo el anterior   contexto, donde se ha evidenciado la gravedad de la situación padecida por el   accionante y su hija menor, y que el mismo no tiene por qué soportar las cargas   administrativas relacionadas con la reglamentación de la Ley, la Corte protegerá   el derecho fundamental a la vivienda digna. En ese sentido, se ordenará a las   cajas de compensación familiar de Cúcuta Comfanorte y Comfaoriente, a elección   del actor, que otorguen el subsidio de vivienda, en la modalidad de   arrendamiento, al señor Juan Carlos Nocua Flórez, dentro de los   quince (15) días siguientes a la comunicación de esta sentencia. De otro lado, se exhortará al Gobierno Nacional para que   reglamente las condiciones que permitan la entrega de los subsidios de vivienda.    

8.11. Finalmente, con el fin de que se cumpla lo ordenado en   esta sentencia se exhortará a la Defensoría del Pueblo, con sede en Cúcuta, que   acompañe al actor en el proceso de obtención del subsidio.    

V. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta   de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE:    

PRIMERO: LEVANTAR   la suspensión de términos decretada por auto del veintitrés (23) de junio de dos   mil dieciséis (2016).    

SEGUNDO:    REVOCAR    el    fallo proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito con funciones de   Conocimiento de Cúcuta (Norte de Santander) del 25 de noviembre de 2015 que negó la   protección del derecho invocado por el señor Juan Carlos Nocua Flórez y, en su lugar,   CONCEDER  el amparo del derecho fundamental a la vivienda digna del mismo y su hija menor.    

TERCERO: ORDENAR a las cajas de   compensación familiar Comfanorte y Comfaoriente, a   elección del actor, otorguen el subsidio de vivienda, en la modalidad de   arrendamiento, al señor Juan Carlos Nocua Flórez, dentro de los quince   (15) días siguientes a la comunicación de esta sentencia.    

CUARTO: EXHORTAR al   Gobierno Nacional para que emita las órdenes respectivas que permitan hacer   efectivo el Decreto 1819 de 2015.    

QUINTO: EXHORTAR A LA DEFENSORIA DEL   PUEBLO,   con sede en Cúcuta, para que acompañe al actor en el proceso de obtención   del subsidio.    

SEXTO: LÍBRESE por Secretaría la   comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los   efectos allí contemplados.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, y   cúmplase.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Diferente al subsidio de 3 meses   otorgado por la UNGRD.    

[2] Fl. 29 cuaderno de primera   instancia.    

[3] Fl. 28 idem.    

[4] Fl. 51 idem.    

[5] Fl. 65 ibidem    

[6] Fl. 65 id.    

[7] Fl. 66 id.    

[8] Fl. 67 id.    

[9] Fls. 81 a 88 id.    

[11] Fl. 75 id.    

[12] Fl. 40 vto. trámite de revisión.    

[13] Fl. 31 a 33, cuaderno de revisión.    

[14] Fl. 44 a 45 ibidem.    

[15] Fl. 47 idem.    

[16] Fl. 54 idem.    

[17] Fl. 85 idem.    

[18] Fl. 58 idem.    

[19] Fl. 60.    

[20] Fls. 216 a 222 idem.    

[21] Fls. 225 a 233 idem.    

[22] Fl. 256 trámite de   revisión.    

[23] Fls. 226 y ss. Ídem.    

[24] Fl. 274 idem.    

[25]http://www.elcolombiano.com/internacional/venezuela/mas-de-21-000-colombianos-expulsados-y-retornados-de-venezuela-onu-AD2702552:   “La crisis en la frontera se inició desde el   pasado 19 de agosto, cuando el presidente de Venezuela, Nicolás Maduro, ordenó   el cierre del paso entre Norte de Santander y el estado de Táchira, el principal   entre ambos países, medida que fue seguida de la declaración de un estado de   excepción y de la expulsión de cientos de colombianos y el retorno de miles más   por temor”.Publicado el 11 de septiembre de 2015. Consultado el 1º de agosto de   2016.    

[26]   http://www.elcolombiano.com/internacional/venezuela/mas-de-21-000-colombianos-expulsados-y-retornados-de-venezuela-onu-AD2702552. Consultado el 1º de agosto de   2016.    

[27]   http://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_prensa.asp?sCodigo=C-236/15. Publicado el 17 de septiembre de   2015. Consultado el 1º de agosto de 2016.    

[28]http://www.eluniversal.com.co/colombia/entre-colombianos-expulsados-de-venezuela-hay-solicitantes-de-asilo-acnur-204174. Consultado el 1º de agosto de   2016.    

[29]http://www.eluniversal.com.co/colombia/onu-expresa-preocupacion-por-crisis-en-la-frontera-colombo-venezolana-204149. Publicado el 28 de agosto de   2015. Consultado el 2 de agosto de 2016.    

[30] Ibidem.    

[31]http://www.eltiempo.com/politica/gobierno/cierre-de-la-frontera-colombo-venezolana-crisis-de-frontera-con-venezuela-entra-en-la-agenda-de-la-oea/16314278. Publicado el 31 de agosto de   2015. Consultado el 2 de agosto de 2016.    

[32]   http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2015/100.asp. Consultado el 1º de agosto de 2016.    

[33] Tomado del Decreto 1770 de 2015.    

[34] Idem.    

[35] Sentencia C-703 de 2015.    

[36] Sentencia C-218 de 2011.    

[37] Sentencia C-136 de 1999.    

[38] Inciso 3º, art. 215 de la   Constitución.    

[39] Alexandra Castro Franco: http://dip.uexternado.edu.co./alexandra-castro-franco/. La expulsión arbitraria y masiva de colombianos en   Venezuela. Consultado el 1º de agosto de 2016.    

[40] Alexandra Castro Franco:   http://dip.uexternado.edu.co./alexandra-castro-franco/. La expulsión arbitraria   y masiva de colombianos en Venezuela. Consultado el 1º de agosto de 2016.    

[41] Idem    

[42] Art. 2º del Decreto 2569 de 2000.    

[43]   http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/agendainternacional/article/viewFile/7217/7420.   La Definición del Refugiado, citado en “El concepto de Refugiado en la   Convención sobre el estatuto de los Refugiados de 1951: Tratamiento Normativo y   Realidad”. Consultado el 2 de agosto de 2016.    

[44] Centro Nacional de   Memoria Histórica. Cruzando la frontera: memorias del éxodo hacia Venezuela. El   caso del río Arauca. Bogotá, CNMH, 2014.    

[45] Centro Nacional de Memoria Histórica. Cruzando la   frontera: memorias del éxodo hacia Venezuela. El caso del río Arauca. Bogotá,   CNMH, 2014.    

[47] Sentencia T-227 de 1997. Ver   también sentencias T-025 de 2004 y T-189 de 2011.    

[48] Sentencia T-473 de 2010.    

[49] También en la Sentencia T-538 de   2006, en cuanto a la situación de desplazamiento, señaló: “En efecto,   debido a la masiva, sistemática y continua vulneración de derechos fundamentales   de la que son objeto, estas personas se encuentran en una especial condición de   vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, entendida la primera como aquella   situación que sin ser elegida por el individuo, le impide acceder a aquellas   garantías mínimas que le permiten la realización de sus derechos económicos,   sociales y culturales y, en este orden, la adopción de un proyecto de vida; la   segunda, como la ruptura de los vínculos que unen a una persona a su comunidad   de origen; y, la tercera, como aquélla situación en la que se encuentra un   individuo que hace parte de un nuevo escenario en el que no pertenece al grupo   de beneficiarios directos de los intercambios regulares y del reconocimiento   social”.    

[50] Sentencias T-442 de 2012, T-414   de 2013, T-680 de 2014, entre otras.    

[51] Sentencia T-086 de 2006.    

[52] Sentencia SU-225 de 1998, donde   la Corte ordena a las autoridades estatales adoptar todas las medidas necesarias   para garantizar la vacunación gratuita para prevenir meningitis a niños   pertenecientes a sectores históricamente marginados, con base en la cláusula de   erradicación de las injusticias presentes. Esta jurisprudencia ha sido reiterada   entre otras, en las Sentencias T-177 de 1999, T-840 de 1999 y T-772 de 2003.    

[53] Sentencias T-025 de 2004 y C-671   de 2002.    

[54] Sentencia T-025 de 2004.    

[55] Gaceta del Congreso 151, año XXI.    

[56]  “Es el   retorno que realiza el colombiano víctima del conflicto armado interno, como   también aquellos que obtengan la calificación como pobres de solemnidad.    

Este tipo de retorno se articulará con lo   dispuesto en la Ley 1448 de 2011”.    

[57] “Es el retorno que realiza el colombiano por alguna situación   de fuerza mayor o causas especiales. Considérense causas especiales aquellas que   pongan en riesgo su integridad física, social, económica o personal y/o la de   sus familiares, así como el abandono o muerte de familiares radicados con él en   el exterior”.    

[58] “Es el retorno que realiza el colombiano a su lugar de origen   con el fin de emplear sus capacidades, saberes, oficios y experiencias de   carácter laboral adquiridas en el exterior y en Colombia”.    

[59]  “Es el retorno que realiza el colombiano   para cofinanciar proyectos productivos vinculados al plan de desarrollo de su   departamento y/o municipio de reasentamiento, con sus propios recursos o   subvenciones de acogida migratoria”.    

[60] Sentencias T-585 de 2008, T-675   de 2011, T-761 de 2011.    

[61] Sentencia 907 de 2010.    

[62] Idem    

[63] Sentencias T-509 de 2010, T-675   de 2011 y T-585 de 2008.    

[64] Sentencia T-016 de 2007.    

[65] Sentencia T-016 de 2007.    

[66]Art. 91 Ley 388 de 1997: “Se entiende por viviendas de interés   social aquellas que se desarrollen para garantizar el derecho a la vivienda de   los hogares de menores ingresos”.    

[67] T-831 de 2004.    

[68] T-040 de 2007.    

[69] Ver Sentencia T-907 de 2010.    

[70] Sentencia C-172 de   2004.    

[71] Sentencia T-227 de 2006.    

[72] Artículo 8 del Código de la   Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006).    

[73] Sentencia T-907 de 2004.    

[74] Art. 8 del Código de la Infancia y   la Adolescencia.    

[75] Cfr. Condición Jurídica y   Derechos Humanos del Niño. Opinión Consultiva OC-17/02 de 28 de agosto de 2002.   Serie A No. 17, párr. 56. En igual sentido, ver: Preámbulo de la Convención   Americana.    

[76] Opinión Consultiva OC-17/02,   supra nota 122, párr. 60.    

[77] Sentencia 24 de febrero de 2012,   caso Atala   Riffo y Niñas vs. Chile.    

[78]  Afirmó que luego de que el actor fue “retornado” del vecino   país, estuvo en el albergue del Colegio INEM hasta el 5 de octubre de 2015,   cuando se le asignó un subsidio de arrendamiento por tres (3) meses.    

[79] Hizo   constar que el accionante “aparece   registrado con SISBEN el 02 de septiembre de 2015 en el CENTRO DE MIGRACIÓN DE   PESCADERO, junto con su núcleo familiar, conformado por 4 personas: NOCUA   FLOREZ JUAN CARLOS, NOCUA COMESAÑA LASMI ESTEFANÍA, COMEZAÑA (sic) LEAL ÁNYELA   CONSTANZA Y NOCUA COMEZAÑA (sic) NICOLL DAIANA, puntaje 8.327”, fl. 51.    

[80] Certificó que Nocua   Flórez y su núcleo familiar se encuentra registrado como beneficiario del   Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales   –Sisbén-.    

[81]    Señaló que el actor estuvo en el albergue del Colegio INEM por hallarse   registrado con el código de familia 1002 y se le brindó subsidio de   arrendamiento por tres (3) meses, el cual tramitó desde la ciudad de Cúcuta.     

[82] Fl. 85 cuaderno de revisión.    

[83] Fls. 256 y 274 ib.    

[84] Fls. 266 a 268.    

[85] La carga   administrativa son las trabas que se imponen a los usuarios para acceder a una   prestación económica, a pesar de reunir los requisitos para acceder a la misma.   Al respecto ver sentencias T-146 de 2011, T-799 de 2013 y T-524 de 2015.    

[86]   Sentencias T-585 de 2008, T-675 de 2011 y T-761 de 2011.    

[87] Así lo dieron a conocer las   citadas Cajas y el mismo accionante: Ver fls. 39, 51 y 26.