T-461-16

           T-461-16             

Sentencia T-461/16    

AGENCIA   NACIONAL DE TIERRAS-Funciones    

Se creó, a través del Decreto ley 2363 de 2015, la Agencia Nacional de Tierras,   con el objeto de ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad   rural formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo   cual debía gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, lograr la   seguridad jurídica sobre ésta, y promover su uso en cumplimiento de la función   social de la propiedad y administrar y disponer de los predios rurales de   propiedad de la Nación.    

ACCION DE   TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre   procedencia excepcional     

ACCION DE   TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de   procedibilidad    

CARACTERIZACION DEL DEFECTO ORGANICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE   LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES     

Esta Corporación ha descrito el defecto orgánico como   aquel que se configura cuando la autoridad responsable de emitir la providencia   objeto de tutela no era el competente para conocer del asunto.    

DERECHO DE   ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL     

PRINCIPIO   DE JUSTICIA MATERIAL Y PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL-Aplicación     

REGIMEN   JURIDICO APLICABLE A BIENES BALDIOS    

BALDIOS-Naturaleza    

BALDIOS-Imprescriptibilidad     

DERECHO AL   TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Naturaleza iusfundamental    

ACCION DE   TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por cuanto autoridades   judiciales incurrieron en un defecto fáctico, al omitir valoración de pruebas   sobre la situación jurídica del predio en proceso de pertenencia    

El Juzgado no solo omitió valorar   pruebas sobre la situación jurídica del predio y desconoció las reglas de la   sana crítica, sino que también omitió sus deberes oficiosos para la práctica de   las pruebas conducentes que determinaran si realmente era un bien susceptible de   adquirirse por prescripción. El   Juzgado omitió el deber que le asiste de ejercer sus potestades oficiosas para   esclarecer los hechos o circunstancias que rodean las pretensiones de la demanda   y sus implicaciones. Lo que se reprocha es la   omisión del juez para procurar la certeza acerca de que el terreno ostente la   calidad de ser un inmueble privado y no del Estado, característica determinante   de la competencia del funcionario.    

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Configuración de un defecto orgánico por falta de   competencia del Juez para disponer sobre la adjudicación de un   terreno respecto del cual no existe claridad ni certeza de que se trate de un   bien privado o baldío    

ACCION DE TUTELA CONTRA   PROVIDENCIAS JUDICIALES-Orden a la Agencia Nacional de Tierras dar inicio al proceso   de clarificación sobre inmueble    

Referencia: expedientes T-5562292.    

Acción de tutela interpuesta por el Instituto Colombiano de   Desarrollo Rural, hoy Agencia Nacional de Tierras, en contra del Juzgado Segundo   Civil del Circuito de Yopal.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciséis (2016)    

La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,   integrada por los Magistrados Alberto Rojas Ríos y Jorge Iván Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales   y legales, profiere la presente    

SENTENCIA    

Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela emitido por la Sala de   Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó el proferido por la   Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Yopal, en el asunto de la referencia.    

I.     ANTECEDENTES    

El Instituto Colombiano de   Desarrollo Rural, hoy Agencia Nacional de Tierras, a través de apoderado   judicial, presentó acción de tutela, el 25 de enero de   2016, con el fin de solicitar la   protección de los derechos fundamentales “de legalidad, debido proceso, la   verdad del proceso, seguridad jurídica en las actuaciones jurisdiccionales,   garantía constitucional de que los jueces cumplan con la obligación de propender   por la justicia material, representada en la vigencia de los derechos   inalienables, en conexidad con el acceso a la administración de justicia,   patrimonio público y acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los   trabajadores agrarios”. Con este fin, solicita que se declare la nulidad de   lo actuado en el proceso agrario de pertenencia, adelantado por el Juzgado   Segundo Civil del Circuito de Yopal y, en consecuencia, se revoque o deje sin   efecto el fallo proferido el 27 de septiembre de 2013 por el citado despacho.   Para fundamentar la demanda relató los siguientes    

1.         Hechos:    

1.1.     Indicó el   accionante que a través   de auto de fecha 2 de febrero de 2011, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de   Yopal, admitió demanda ordinaria de pertenencia con radicado 2011-00016-00,   promovida por Luis Alberto Camargo Salinas contra personas inderterminadas, en   la que el actor pretendía adquirir la propiedad del predio denominado “LA   RESERVA II”.    

1.2.     Adujo que el   referido Juzgado adelantó su juicio valorativo sobre los actos posesorios del   demandante, sin embargo, el estudio que realizó de la naturaleza jurídica del   predio fue altamente deficiente, por tanto, inobservó que el bien carecía de   antecedentes registrales, titulares de derechos reales sobre el predio o   titulares inscritos, lo cual podría llevarlo a inferir que se trataba de un   baldío de la Nación, cuya administración, cuidado y custodia corresponde al   Incoder. Sin considerar ese precedente, limitó su fallo señalando lo siguiente:    

1.3.     Sostuvo que,   advirtiendo la condición de bien, tal como lo indica: “La H. Corte Suprema de   Justicia, en sala de Casación Civil, en varios pronunciamientos ha reiterado que   si el actor ejerce posesión económica sobre el predio rural que pretende   usucapir en ningún caso se debe exigir acreditar que ese bien ‘no es baldío’,   por haber salido del dominio del Estado y haber pasado a ser de propiedad   privada”, trató de acomodar el sustento legal, con el propósito de persistir   en el conocimiento del proceso sustentando su proceder en la Ley 200 de 1936.    

Precisó, sin embargo, que el juez pasó por alto   que el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, estableció que: “(…) A partir de   la vigencia de la presente Ley, para acreditar propiedad privada sobre la   respectiva extensión territorial, se requiere como prueba el título originario   expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos   debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta Ley, en   que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan   las leyes para la prescripción extraordinaria. (…)”.    

Teniendo en cuenta lo anterior, el accionante   consideró que el título originario debió ser validado por el Instituto   Colombiano de Desarrollo Rural y no por un juez, así lo expone la Ley de   Desarrollo Rural al establecer: ” La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables,   sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el   Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las   entidades públicas en las que delegue esta facultad”[1].    

1.4.     Afirmó que al   inobservar los elementos que muestran la naturaleza jurídica del predio, se   desarrolló el juicio bajo un proceso errado y no aplicable a bienes que ignoran   la condición de tiempo como forma de adquirir dominio, verbigracia, los bienes   baldíos de la Nación, a tal punto que señaló en las consideraciones del fallo:   “En nuestro caso la demanda cumple con las exigencias formales y las partes   cuentan con las capacidad legal paras ser parte, lo que se acredita con la   presentación del poder así como en sus actuaciones en desarrollo del proceso. No   observando causal de nulidad que pudiera invalidar la actuación, en todo o en   parte, corresponde proferir sentencia, de acuerdo con las apreciaciones   jurídicas y probatorias”.    

1.5.     Estimó que   teniendo en cuenta que la naturaleza jurídica del predio corresponde a baldío,   se omitió la necesidad de vincular al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural,   para que en cumplimiento de su función de desarrollar la política agropecuaria   del país y especialmente la de administrar los bienes baldíos de la Nación,   hiciera las declaraciones referidas a señalar la   imprescriptibilidad del predio; además, para que con ocasión a las diversas   funciones del Incoder, señalara si el mismo se encuentra ubicado en áreas de   resguardos o propiedad colectiva, si está sometido o no a procedimientos   administrativos agrarios de titulación de baldíos, extinción de derecho de   dominio, clarificación de la propiedad, recuperación de baldíos indebidamente   ocupados, deslinde de tierras y registro único de predios y territorios   abandonados.    

1.6.     Añadió que   producto de la errada interpretación del juez, en sentencia del 27 de septiembre   de 2013, el juzgado accionado resolvió:    

“PRIMERO: Declara que el señor LUIS ALBERTO   CAMARGO SALINAS, identificado con cédula de ciudadanía No. 1-105-157 de   Pajarito, ha adquirido por PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA EXTRAORDINARIA DEL   DOMINIO el bien inmueble denominado “LA RESERVA II”, ubicado en el paraje de   Cúnama, vereda Plan Brisas, municipio de Aguazul – Casanare, con una extensión   aproximada de 99 hectáreas, más 7.087,82 metros cuadrados (…) con registro   catastral No. 00-00-0009-0386, con todas sus mejoras, usos, costumbres y   servidumbres legalmente constituidas”.    

1.7.     Por conducto de   la Superintendencia de Notariado y Registro, el Incoder conoció la sentencia   promovida por el citado Juzgado, lo que instó al estudio de títulos del predio   “La Reserva II”, infiriendo con probabilidad de verdad, que se trata de un bien   baldío cuya propiedad corresponde al Estado colombiano y su administración, en   virtud del numeral 13 del artículo 12 de La Ley 160 de 1994, le atañe al   Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder.    

1.8.     En su parecer, el   fallo de fecha 27 de septiembre de 2013, presenta defectos por la errada   motivación de las premisas que componen el razonamiento judicial, lo que causa   una violación al principio de legalidad, derecho al debido proceso, la verdad del proceso, seguridad jurídica en las   actuaciones jurisdiccionales, garantía constitucional de que los jueces cumplan   con la obligación de propender por la justicia material, representada en la   vigencia de los derechos inalienables, en conexidad con el acceso a la   administración de justicia, patrimonio público y acceso progresivo a la   propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios.    

1.9.     Agregó que la actuación desplegada por el   Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal configura el defecto fáctico y   orgánico señalado por la jurisprudencia, lo que motiva la procedencia de la   presente acción de tutela.    

Lo anterior, por estimar que el juez no consideró el indicio que   revelaba que el bien no contaba con inscripción de ninguna persona como titular   de derechos reales sobre el predio o carecía de titulares inscritos y sus falsas   tradiciones como elemento verosímil de donde podía haber inferido que el predio   corresponde a un bien baldío, lo que configura el defecto fáctico, toda vez que   no se ha establecido con certeza la naturaleza del bien objeto de litigio.    

Así mismo, adujo que el juez desarrolló funciones  “que el ordenamiento jurídico no le ha concedido (defecto orgánico), es   decir, otorgar títulos de propiedad frente a un predio baldío en   extensiones mayores a las establecidas para Unidades Agrícolas Familiares de la   zona de ubicación del predio infringiendo la normativa que establece que   la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse   mediante un título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del   Instituto Colombiano de la Reforma Agraria[2]”.    

2.   Trámite   procesal    

Mediante auto del 27 de enero de 2016, la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de   Yopal admitió la acción de tutela en contra del Juzgado   Segundo Civil del Circuito de Yopal.    

3.   Contestaciones en   primera instancia    

3.1. Interesado opositor Luis Alberto Camargo Salinas    

3.1.1. Luis Alberto Camargo Salinas, demandante en el   proceso de pertenencia en el que fue dictada la sentencia en contra de la cual   fue interpuesta la acción de tutela que se revisa, a través de apoderado   judicial se opuso a la pretensión del Incoder.    

3.1.2.  Consideró que el accionante acude a la tutela sin   agotar previamente el mecanismo judicial existente, cual es la Acción de Nulidad   y Restablecimiento del Derecho del Acto Administrativo por medio del cual el   señor Registrador de Instrumentos Públicos de Yopal inscribió en el folio de   Matrícula Inmobiliaria núm. 470-109786 visto en la anotación 1 del certificado,   que fue inscrita el 19 de noviembre del año 2013, acción administrativa que se   encontraba caducada a la fecha de presentación de la tutela bajo estudio, sin   que siquiera se hubiera agotado la vía gubernativa en tal sentido.    

3.1.3.  Otro motivo de oposición fue que no se cumplió a   cabalidad el requisito de la inmediatez, como quiera que transcurrieron 2 años y   2 meses entre el hecho con el que supuestamente se vulneran los derechos del   accionante (sentencia proferida por el Juez Segundo Civil del Circuito de Yopal)   y el momento en que se interpuso la tutela.    

3.1.4.  Advirtió que, en principio, contra las sentencias   judiciales no procede la acción de tutela y que, en el asunto de marras, no se   cumplen a cabalidad los requisitos de procedibilidad exigidos por la Sentencia   T-464 del 2011, ni los genéricos a que se refiere la Sentencia T-488 de 2014.    

3.1.5.  Así mismo, adujo que el accionante no cuestionó la   sentencia por una vía de hecho, caso en el cual sí procedería la acción de   tutela. Así, al no cuestionarse tal defecto, no se puede conocer su fondo, ni mucho menos   declarar la nulidad como se pretende del proceso agrario de pertenencia   adelantado por el Juzgado Segundo Civil del Circuito radicado con el N°   2011-00016. Por esto, concluyó que lo correcto y lo jurídico no era   atacar la nulidad del proceso por vía de tutela, ya que esta se ataca por otra   cuerda procesal diferente, y ante otro funcionario competente.    

3.2. Juez Segundo Civil del Circuito de Yopal    

3.2.2. Así, al desatar el elemento axiológico relativo a que se trate de un   bien prescriptible, el mismo fue abordado a partir de diferentes apartes   jurisprudenciales que la juzgadora de aquella época consideró suficientes para   dar por superado dicho aspecto de la pretensión.    

3.2.3. Recordó que en lo que respecta a la prescriptibilidad de bienes   ubicados en el territorio nacional y que han sido detentados y explotados por   los particulares, ha sido un tema álgido que se ha venido tratando de tiempos   inmemorables, al punto que algunos despachos pedían, para efecto de determinar   si el bien salió del dominio estatal, la llamada prueba diabólica.    

3.2.4. Expuso que frente a este asunto se han planteado dos vertientes bien   definidas: (i) la primera de ellas, tendiente a definir que basta con que se   pruebe la existencia de la explotación de los bienes rurales para que se   entienda, conforme a las normas que imperan sobre la materia y a la presunción   legal, que el bien salió del dominio estatal; (ii) la segunda, por su parte,   considera que ab initio del proceso debe indagarse sobre la   prescriptibilidad del bien, atendiendo los postulados del numeral 5 del artículo   407 del Código de Procedimiento Civil y entendiendo que el bien es baldío hasta   tanto se demuestre que salió del dominio estatal con un título adquisitivo de   dominio.    

3.2.5. Afirmó que, no obstante lo anterior, hoy en día este asunto no admite   discusión, por cuanto la Corte Constitucional indicó, en la Sentencia T-488 de   2014, lo siguiente:    

“Así las cosas, el yerro advertido por el   registrador era evidente en tanto la decisión judicial recaía sobre un terreno   que carecía de registro inmobiliario, por lo cual era razonable pensar que se   trataba de un bien baldío. De igual manera, en la nota devolutiva se advirtió   que los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad   de poseedores sino una simple expectativa, de acuerdo al marco legal vigente.   Dicha argumentación fue presentada oportunamente por el registrador en el acto   administrativo mediante el cual se opuso inicialmente al registro.    

Por todo lo expuesto, la decisión del a-quo será   revocada por esta Corporación. En cuanto al argumento de la igualdad, la Sala   encuentra que no fue desarrollado en la sentencia de instancia, ni explicado   desde qué parámetro se juzgó el supuesto trato discriminatorio. Para finalizar,   solo resta aclarar que el artículo 56 de la Ley 1579 de 2012, mencionado por el   Juez Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo, parte del supuesto de ser un   terreno susceptible de prescripción adquisitiva, mientras que el siguiente   artículo sí hace referencia a la matrícula de bienes baldíos, los cuales -se   reitera- solo pueden ser adjudicados por el Incoder[3]”.    

3.2.6.       Concluyó afirmando que es claro que el tribunal   de cierre en materia constitucional, fijó los derroteros para casos similares   como los que acá se cuestionan. Sin embargo, puso de presente su preocupación   por la situación social que surge para quienes, como en el presente asunto, ya   tenían un pronunciamiento en firme que los declaraba como dueños de la tierra   que ocupan.    

3.3.   Procuraduría 23 Judicial II Ambiental y Agraria    

3.3.1. Inició su intervención aclarando que el predio pretendido no posee   antecedente de propiedad, o indicio de haberse corrido título traslaticio de   dominio; es decir, que al no figurar dueño, el bien debe considerarse como   terreno baldío y en consecuencia, perteneciente a la Nación.    

3.3.2. Indicó que la Corte Constitucional ordenó al Instituto Colombiano   de Desarrollo Rural (Incoder) la adopción de un plan para la clarificación de   los bienes baldíos de la Nación con el objeto de evitar que se continúe con la   apropiación ilegal de tierras y en el mismo sentido, ordenó a la entidad   adelantar los procedimientos tendientes a recuperar los terrenos baldíos   adjudicados irregularmente a través de procesos de pertenencia.    

3.3.3. De igual manera, recordó que en repetidos pronunciamientos se ha   expuesto que al no estar calificado el perfil de los sujetos beneficiarios ni   los límites de extensión del predio en unidades agrícolas familiares, se omiten   los objetivos finales de la reforma agraria, cual es el acceso progresivo a la   propiedad a los trabajadores campesinos y desarrollo rural. Es por ello, que en   la Sentencia T-488 de 2014 la Corte puso a cargo del control y seguimiento de su   decisión a entidades como la Procuraduría, la Contraloría, y el Ministerio de   Agricultura y Desarrollo Rural, entre otras, para evitar la extensión de esta   problemática que amenaza miles de hectáreas del Estado que por órdenes de jueces   de la República están saliendo ilegítimamente de su dominio, y no solo se trata   de establecer la propiedad y corregir los yerros fruto de sentencias judiciales,   sino que además, se ordena a la Fiscalía General de la Nación que investigue, en   el marco de sus competencias, las eventuales estructuras delictivas detrás de la   apropiación irregular de tierras de la Nación.    

3.3.4. Coligió que los jueces son incompetentes para decidir la propiedad   de los terrenos baldíos, debido a que su competencia solo se enmarca dentro de   la órbita de bienes que pretendan ser adquiridos a través de la prescripción   adquisitiva de dominio, pero entre particulares, no en propiedades de la Nación,   por lo que podría afirmarse que, en asuntos como el sub examine,  estamos   ante una posible extralimitación de funciones que conlleva a la incursión en   falta disciplinaria por desbordamiento de la actividad judicial que invade la   competencia de otra entidad legitimada para ello, en este caso del Incoder,   configurándose así la causal de nulidad procesal por falta de competencia.    

3.3.5. Mencionó que si bien todas las nulidades originadas en la falta de   competencia se sanean cuando no han sido alegadas como excepción previa, lo   cierto es que este principio también tiene una excepción y es la falta de   competencia funcional, la que se torna absoluta y, por tanto, insaneable. En ese   orden de ideas, el proceso debe retrotraerse hasta el punto donde se produce la   actuación nulitada, esto es, hasta el auto admisorio de la demanda, máxime   cuando concurre otra causal de nulidad: la vulneración al derecho de defensa.    

3.3.6. Alegó que esta vulneración al derecho de defensa se predica del   Estado como sujeto pasivo de la acción, toda vez que a través del Incoder la   Nación realiza la titulación de terrenos baldíos y al ser atacada la propiedad a   través del proceso de pertenencia, necesario es que dicha entidad sea convocada   y vinculada como sujeto procesal para así garantizar el derecho de defensa.    

3.3.7. En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta la restricción de   adquirir estos bienes baldíos a través de la usucapión, podría decirse que las   sentencias proferidas por los jueces respecto de estos predios son ilegales,   toda vez que la reglamentación de ello es previa a los fallos que se discuten a   través de la tutela como accionante el Incoder, y en consecuencia, los   pronunciamientos judiciales pierden su legalidad y su legitimidad.    

3.3.8. Argumentó también que el principio de legalidad equivale a la   traducción jurídica del principio democrático y se manifiesta más precisamente   en la exigencia de lex previa y scripta. De esta forma, al garantizar el   principio de legalidad se hacen efectivos los restantes elementos del debido   proceso, entre ellos, la publicidad, la defensa y el derecho de contradicción.   Desde esta perspectiva, la vigencia de la ley conlleva su eficacia jurídica,   entendida como obligatoriedad y oponibilidad, en tanto hace referencia “desde   una perspectiva temporal o cronológica, a la generación de efectos jurídicos   obligatorios por parte de la norma de la cual se predica; es decir, a su entrada   en vigor”.    

3.3.9.       Recordó que los pronunciamientos de los jueces   se deben sustentar en la aplicación de la ley, y no de manera caprichosa   concediendo pertenencias a pesar de existir esa norma previa y escrita, esto es   la Ley 160 de 1994, y las demás normas que le sean concordantes; es así que al   pronunciarse respecto de la posesión y reconocerla sobre un terreno baldío, el   juez vulnera la norma constitucional que reza: “Articulo 230. Los jueces, en   sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la   jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios   auxiliares de la actividad judicial”.    

3.3.10. Consideró en consecuencia, que debe darse estricto cumplimiento a   lo normado respecto de la imprescriptibilidad de los terrenos baldíos, y a lo   expuesto en la sentencia T-488 de 2014 que obliga a declarar la nulidad de los   procesos de pertenencia donde no haya sido vinculado el Incoder, además de hacer   algunas exigencias a entidades vinculadas como la Superintendencia de Notariado   y Registro, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la   República y el Ministerio Publico.    

4.        Decisiones objeto de revisión    

4.1. Primera   instancia    

Mediante Sentencia del 8 de   febrero de 2016, la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Yopal, tuteló el derecho   fundamental al debido proceso invocado por el Incoder y declaró la nulidad de   todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda en el proceso de pertenencia núm.   2011-00016, promovido por Luis Alberto Camargo Salinas contra personas   indeterminadas sobre el predio denominado “La Reserva II”, tramitado ante el   Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal, y dejó sin valor ni efecto la   inscripción realizada ante Oficina de Instrumentos Públicos de Yopal, respecto   de la sentencia proferida en el citado asunto, a través de la cual se declaró la   propiedad por el modo de la prescripción adquisitiva extraordinaria del inmueble   que corresponde al Folios de Matricula Inmobiliaria núm. 470-109786.    

De igual manera, ordenó que dentro de las cuarenta   y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, el Juez Segundo   Civil del Circuito de Yopal cite al respectivo proceso de pertenencia al   Incoder, a fin de que presente las pruebas del caso y allí se esclarezca si el   predio objeto de pertenencia es baldío o no, debiendo la entidad estatal   manifestar cuáles pruebas de las ya practicadas admite y cuáles solicita sean   practicadas nuevamente.    

4.2.   Impugnación    

4.2.1. Mediante escrito del 15   de febrero de 2016, el señor Luis Alberto Camargo Salinas, a través de apoderado   judicial, adujo no compartir el fallo de primera instancia por considerar que   con él se vulneran de manera franca y abierta los derechos fundamentales de   igualdad, propiedad, posesión y debido proceso.    

4.2.2. Adujo no entender cómo,   existiendo actuaciones judiciales que debió agotar la parte accionante para el   restablecimiento de su derecho haya utilizado la acción de tutela y que la misma   le sea concedida sin siquiera haberla invocado como mecanismo transitorio para   evitar un perjuicio irremediable.    

4.2.3. Refirió además que el   Tribunal pasó por alto los requisitos de procedibilidad en el asunto de marras,   en especial el de inmediatez y la obligación de alegar una vía de hecho para   poder atacar, mediante al acción de tutela, una sentencia judicial.    

La Sala de   Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 20 de   abril de 2016, revocó el fallo de primera instancia al encontrar que el Incoder   contaba con otro mecanismo judicial para procurar la protección de los derechos   que estima vulnerados, cual es el recurso extraordinario de revisión, por lo que   negó las pretensiones de la acción de tutela objeto de estudio.    

5.    Pruebas    

Entre   las pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela la Sala destaca las   siguientes:    

•      Actuaciones adelantadas en el proceso   de pertenencia ante el Juzgado accionado (Cuaderno 2, folios 5 a 46).    

•      Fallo de Tutela de fecha 27 de   septiembre de 2013, del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal (Cuaderno   principal, folios 24 a 36 y cuaderno 2, folios 29 a 40).    

•      Folio de la matrícula inmobiliaria   núm. 470-109786 (Cuaderno principal, folio 37).    

•      Estudio registral de la   Suyperintendencia de Notariado y Registro del predio “La Reserva II” (Cuaderno   principal, folios 38 a 40).    

II.        CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.    

1.   Competencia.    

Esta Sala es competente para analizar el fallo materia de revisión, de   conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución   Política y 31 a 36 del decreto 2591 de 1991.    

2.     Planteamiento del problema jurídico.    

Conforme a lo expuesto,   corresponde a esta Sala de Revisión determinar si se vulneran   los derechos al debido proceso y a la garantía   constitucional de que los jueces cumplan con la obligación de propender por la   justicia material, representada en la vigencia de los derechos inalienables, así   como al acceso a la administración de justicia, al haberse adjudicado a un   particular la propiedad de un inmueble del que podría presumirse la naturaleza   de baldío, mediante la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio.    

Para resolver el problema jurídico planteado lo primero que hará la   Sala es examinar la procedencia excepcional de la acción de tutela contra   providencias judiciales y actos administrativos, luego de lo cual analizará los   siguientes tópicos: (i) el derecho fundamental al acceso a la   administración de justicia, el principio de la justicia material y la   prevalencia del derecho sustancial; (ii) el régimen   jurídico aplicable a los bienes baldíos en el ordenamiento nacional; y (iii)  el derecho al territorio de la población campesina. Con base en ello, resolverá el caso   concreto.    

3.   Sustitución procesal de la Agencia   Nacional de Tierras respecto al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.    

3.1.     Las bases del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1753 de 2015) y el   Capítulo II titulado “Transformación del Campo”, dispuso la necesidad de contar   con un arreglo institucional integral y multisectorial que tuviese presencia   territorial, de acuerdo con las necesidades de los pobladores rurales y los   atributos del territorio, y lograra corregir las brechas de bienestar y   oportunidades de desarrollo entre regiones rurales.    

Para garantizar el referido   objetivo, el artículo 107 de la Ley 1753 de 2015 revistió al Presidente de la   República de facultades extraordinarias para: (i) crear una entidad u   organismo perteneciente a la Rama Ejecutiva del Orden Nacional del sector   descentralizado, responsable de la administración de las tierras como recurso   para el desarrollo rural, de la política de acceso a tierras y la gestión de la   seguridad jurídica para consolidar y proteger los derechos de propiedad en el   campo, así como para (ii) crear una entidad u organismo perteneciente a   la Rama Ejecutiva del Orden Nacional del sector descentralizado, fijando su   objeto y estructura orgánica responsable de gestionar, promover y financiar el   desarrollo rural y agropecuario con el fin de acercar al territorio la presencia   institucional del orden nacional para la transformación del campo y adelantar   programas con impacto regional.    

En desarrollo de la facultad   prevista en el literal a) del artículo 107 de la Ley 1753 de 2015, se creó, a   través del Decreto ley 2363 de 2015, la Agencia Nacional de Tierras, con el   objeto de ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad rural   formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual   debía gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, lograr la   seguridad jurídica sobre ésta, y promover su uso en cumplimiento de la función   social de la propiedad y administrar y disponer de los predios rurales de   propiedad de la Nación. Sobre el particular los artículos 2º y 3º del Decreto   2365 de 2015, establecen lo siguiente:    

“Artículo 2°. Duración del   proceso de liquidación. El proceso de liquidación del INCODER deberá concluir en   un plazo de un año, contado a de la fecha vigencia del presente decreto, término   que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional mediante decreto debidamente   motivado. Vencido el término de liquidación señalado, terminará para todos los   efectos la existencia jurídica del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural en   Liquidación.    

Artículo 3°, Prohibición para   iniciar nuevas actividades. A partir de la publicación de este Decreto el   Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, en Liquidación, no podrá   iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social y conservará su   capacidad jurídica únicamente para expedir actos, realizar operaciones,   convenios y celebrar los contratos necesarios para su liquidación.    

Así mismo, conservará su   capacidad para seguir adelantando los procesos agrarios, de titulación de   baldíos, de adecuación de tierras y riego, gestión y desarrollo productivo,   promoción, asuntos étnicos y ordenamiento productivo hasta tanto entren en   operación la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural, lo   cual deberá ocurrir en un término no mayor a dos (2) meses, contados a partir de   la fecha de vigencia de este decreto”.    

Así las cosas, bajo la nueva   organización estatal, la Agencia Nacional de Tierras debe ser el directo   responsables de la ejecución y continuación de las acciones que venía desplegado   el Incoder (hoy en liquidación) para lograr el cumplimiento de lo consagrado en   la sentencia T-488 de 2014. En este orden de ideas, en caso de que a la fecha de   notificación de la presente providencia la Agencia Nacional de Tierras ya esté   en funcionamiento, deberá entenderse que las órdenes dictadas al Incoder en este   fallo, se circunscriben específicamente a ella.    

4.   La   procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y   actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia[4].    

4.1.     Desde los   primeros pronunciamientos de esta Corporación, se ha venido señalando que la   acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales cuando   los derechos fundamentales resulten vulnerados o amenazados por la acción o la   omisión de cualquier autoridad pública[5]. Esta posición se ha soportado en   los artículos 2 y 86 de la Carta, los cuales reconocen su procedencia así como   en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, relativo a   la obligación de los Estados parte de proveer un recurso efectivo para la   protección de los derechos humanos.    

Es deber recordar que la Sala Plena de esta   Corporación, mediante providencia C-543 de 1992, si bien declaró inexequibles   los artículos 11 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, previó también la   procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales al   afirmar lo siguiente:    

“Ahora bien, de conformidad con el concepto   constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen   esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus   resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En   esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u   omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa   que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta   para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación   injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o   que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos   constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho   imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los   derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un   perjuicio irremediable (…) En hipótesis como estas no puede hablarse de   atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata   de hacer realidad los fines que persigue la justicia” (Subrayado fuera del original).    

Sin   embargo, es evidente un desarrollo jurisprudencial en este aspecto. En un   comienzo, la Corte Constitucional recurrió al concepto de la “vía de hecho”,   definida como la actuación judicial absolutamente caprichosa o carente de   cualquier fundamento jurídico. Posteriormente, el precedente se rediseñó para   dar paso a los “criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra   decisiones judiciales” e incluyó aquellas situaciones en las que “si bien   no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones   ilegítimas que afectan derechos fundamentales”[6].    

Esta nueva aproximación fue recogida en la sentencia C-590 de 2005, mediante la   cual la Corte explicó que el juez constitucional debe comenzar por verificar las   condiciones generales de procedencia, entendidas como “aquellas cuya   ocurrencia habilita al juez de tutela para adentrarse en el contenido de la   providencia judicial que se impugna”[7].   Tales requisitos genéricos son:    

“(i) si la problemática tiene relevancia   constitucional; (ii) si han sido agotados todos los recursos o medios   –ordinarios o extraordinarios- de defensa de los derechos, a menos que se trate   de impedir un perjuicio irremediable o que los recursos sean ineficaces en las   circunstancias particulares del peticionario; (iii) si se cumple el requisito de   la inmediatez (es decir, si se solicita el amparo pasado un tiempo razonable   desde el hecho que originó la violación); (iv) si se trata de irregularidades   procesales, que ellas hubieran tenido incidencia en la decisión cuestionada,   salvo que de suyo afecten gravemente los derechos fundamentales; (v) si el actor   identifica debidamente los hechos que originaron la violación, así como los   derechos vulnerados y si –de haber sido posible- lo mencionó oportunamente en   las instancias del proceso ordinario o contencioso; (vi) si la providencia   impugnada no es una sentencia de tutela”[8].    

Teniendo en cuenta lo anterior, el juez de tutela   podrá conceder el amparo solicitado si halla probada la ocurrencia de al menos   una de las causales específicas de procedibilidad, que la Corte ha organizado de   la siguiente forma[9]:    

“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el   funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,   absolutamente, de competencia para ello.    

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina   cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.    

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez   carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el   que se sustenta la decisión.    

d. Defecto material o sustantivo, como son los   casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o   que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la   decisión.    

e. Error inducido, que se presenta cuando el juez   o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo   condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.    

f. Decisión sin motivación, que implica el   incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos   fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa   motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.    

g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que   se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de   un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando   sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo   para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente   vinculante del derecho fundamental vulnerado.    

h. Violación directa de la Constitución.”    

4.2.     De estas   causales, resulta necesario para el caso sub examine, traer a colación la   reiterada jurisprudencia en torno al defecto orgánico.    

Al respecto, esta Corporación ha descrito el   defecto orgánico como aquel que se configura cuando la autoridad responsable de   emitir la providencia objeto de tutela no era el competente para conocer del   asunto[10]. Así, en   sentencia T-446 de 2007, señaló:    

“Este criterio de procedibilidad se   configura cuando la autoridad que dictó la providencia carecía, en forma   absoluta, de competencia para conocer de un asunto. Así entonces, es necesario   precisar que cuando los jueces desconocen su competencia o asumen una que no les   corresponde, sus decisiones son susceptibles de ser excepcionalmente atacadas en   sede de tutela, pues no constituyen más que una violación al debido proceso”.    

Igualmente, en la Sentencia T-929 de 2008   estableció que si se comprueba la incompetencia del funcionario judicial que   emitió la providencia acusada, se configura un defecto orgánico que afecta el   derecho al debido proceso, en tanto “el grado de jurisdicción correspondiente   a un juez, tiene por finalidad delimitar el campo de acción de la autoridad   judicial para asegurar así el principio de seguridad jurídica que ‘representa un   límite para la autoridad pública que administra justicia, en la medida en que   las atribuciones que le son conferidas sólo las podrá ejercer en los términos   que la Constitución y la ley establecen’[11]”.    

En definitiva, la Corte ha concluido que “la   actuación judicial está enmarcada dentro de una competencia funcional y   temporal, determinada, constitucional y legalmente, que de ser desbordada   conlleva la configuración de un defecto orgánico, y por ende, el desconocimiento   del derecho al debido proceso”[12].    

5.   Derecho   fundamental al acceso a la administración de justicia, el principio de la   justicia material y la prevalencia del derecho sustancial[13].    

5.1.     El artículo 229 de   la Constitución Política consagra el derecho de toda persona para acceder a la   administración de justicia. Este   derecho ha sido definido como “la posibilidad reconocida a todas las personas   residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los   jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden   jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e   intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente   establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y   procedimentales previstas en las leyes”[14].    

De   igual forma, el artículo 228 de la Carta establece que la administración de   justicia es función pública y se concreta en la independencia de sus decisiones,   en la prevalencia del derecho sustancial y en su funcionamiento desconcentrado y   autónomo. Según ha sido sostenido por la Corte, dichas características   “impiden que la garantía de su acceso se vea limitada a una perspectiva formal   y, en contrario, obligan a que las controversias sometidas al estudio de la   jurisdicción obtengan una decisión de fondo que otorgue certidumbre sobre la   titularidad y el ejercicio de los derechos objeto de litigio”[15].    

Bajo   esa línea, esta Corporación ha entendido que el acceso a la administración de   justicia es un derecho directamente relacionado con la justicia como valor   fundamental de la Constitución, que “otorga a los individuos una garantía real y efectiva que busca asegurar   la realización material de este, previniendo en todo caso que pueda existir   algún grado de indefensión”[16]. Al respecto ha sostenido lo   siguiente:    

“En este sentido, el derecho a acceder a la justicia contribuye de   manera decidida a la realización material de los fines esenciales e inmediatos   del Estado, tales como los de garantizar un orden político, económico y social   justo, promover la convivencia pacífica, velar por el respeto a la legalidad y a   la dignidad humana y asegurar la protección de los asociados en su vida, honra,   bienes, creencias y demás derechos y libertades públicas[17].    

En este marco, la administración de justicia se convierte también en el   medio a través del cual se asegura el acceso al servicio público de la   administración de justicia, pues sin su previo reconocimiento, no podrían   hacerse plenamente efectivas el conjunto de garantías sustanciales e   instrumentales que han sido estatuidas para gobernar y desarrollar la actuación   judicial[18].    

El fundamento del derecho a la tutela judicial efectiva se encuentra   especialmente en los artículos 1, 2, 29 y 229 de la Constitución Política, así   como también en los artículos 25 de la Convención Americana Sobre Derechos   Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos”[19].     

5.2.     Desde los primeros   pronunciamientos de esta Corporación, se ha hecho referencia al principio de la justicia material sosteniendo que el mismo  “se opone a la   aplicación formal y mecánica de la ley en la definición de una determinada   situación jurídica. Por el contrario, exige una preocupación por las   consecuencias mismas de la decisión y por la persona que es su destinataria,   bajo el entendido de que aquella debe implicar y significar una efectiva   concreción de los principios, valores y derechos constitucionales”[20].    

No   obstante, este Tribunal también ha manifestado que tal principio no puede ser   considerado como absoluto en cuanto a su aplicación para la determinación de una   situación jurídica. En este sentido, ha mantenido que dicho supuesto es   “insostenible teóricamente e impracticable judicialmente” dado que se   estarían desconociendo las formalidades establecidas para el reconocimiento del   derecho en beneficio de una consideración fáctica[21].    

La   aplicación de este principio es de carácter obligatorio dentro de las   actuaciones y decisiones de la Administración cuando define situaciones   jurídicas, las cuales además de ajustarse al ordenamiento vigente y de ser   proporcionales a los hechos que le sirven de causa o motivo, deben responder a   la idea de la justicia material[22].   De igual forma, lo es en la función ejercida por los jueces en el análisis de   los casos concretos, quienes dentro del estudio probatorio deben evitar incurrir   en el exceso ritual manifiesto, en la inobservancia del material probatorio, y   por el contrario han de sujetarse a los contenidos, postulados y principios   constitucionales de forzosa aplicación, como la prevalencia del derecho   sustancial sobre las formas[23].    

5.3.     En definitiva,   tanto la actividad estatal como la función de administración de justicia están   sometidas a la aplicación de los requisitos, formas y procedimientos   establecidos para la demostración de los hechos que llevan al reconocimiento de   los derechos reclamados. Sin embargo,   en aras de la efectiva protección de las garantías fundamentales se deben   ponderar tales requisitos con los demás principios que conforman el ordenamiento   jurídico, para que sus decisiones no se basen únicamente en la observancia de la   ritualidad sino en las condiciones específicas del afectado y las circunstancias   particulares del caso concreto.    

6.  Régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos en el ordenamiento   nacional. Reiteración Sentencia T-488 de 2014    

6.1. Los bienes del Estado en   la Constitución de 1991.    

La Carta Política de 1991   reiteró la tradicional concepción según la cual pertenecen a la Nación los   bienes públicos que forman parte del territorio, dentro de los cuales se   encuentran las tierras baldías[24]. En efecto, el   artículo 102 superior dispuso que: “El territorio, con los bienes   públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”.    

Esta Corporación ha explicado que   la Constitución consagró así no sólo el llamado “dominio eminente”, el   cual se encuentra íntimamente ligado al concepto de soberanía, sino también la   propiedad o dominio que ejerce la Nación sobre los bienes públicos que de   él forman parte[25]. Desde esta   perspectiva, la jurisprudencia ha precisado, según los lineamientos de la   legislación civil, que la denominación genérica adoptada en el artículo 102 de   la Carta Política comprende tanto los bienes de uso público como los bienes   fiscales, así:    

“(i) Los bienes de uso público,   además de su obvio destino se caracterizan porque “están afectados directa o   indirectamente a la prestación de un servicio público y se rigen por normas   especiales”[26]. El dominio   ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y preservación   para asegurar el propósito natural o social al cual han sido afectos según las   necesidades de la comunidad[27].    

(ii) Los bienes fiscales, que   también son públicos aun cuando su uso no pertenece generalmente a los   ciudadanos, se dividen a su vez en: (a) bienes fiscales propiamente dichos, que   son aquellos de propiedad de las entidades de derecho público y frente a los   cuales tienen dominio pleno “igual al que ejercen los particulares respecto de   sus propios bienes”[28]; y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación   conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados   requisitos exigidos por la ley”[29], dentro de   los cuales están comprendidos los baldíos”[30].    

6.2. La imprescriptibilidad   de los bienes del Estado.    

6.2.1. Mediante   providencia C-595 de 1995, la Corte abordó una demanda ciudadana contra varias   normas nacionales (Ley 48 de 1882[31], Ley 110 de 1912[32] y Ley 160 de 1994[33]) que consagraban la imposibilidad jurídica de adquirir el dominio   sobre bienes inmuebles a través del fenómeno de la prescripción. En opinión del   actor, la Constitución actual no incluyó en su artículo 332 la titularidad sobre   los baldíos, como sí lo hacía la Carta anterior en el artículo 202-2. En tal   medida, el legislador no podía consagrar la imprescriptibilidad de los mismos,   en detrimento de los mandatos constitucionales que ordenan promover el acceso a   la propiedad en general.    

De forma unánime, la Sala Plena   declaró la exequibilidad de las mencionadas normas. Resaltó que en la   Constitución Política existe una disposición expresa que permite al legislador   asignar a los bienes baldíos el atributo de imprescriptibilidad; a saber, el   artículo 63 superior que textualmente reza: “Los bienes de uso público, los   parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de   resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que   determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.   Explicó que dentro de los bienes de uso público se incluyen los baldíos y por   ello concluyó que “no se violó el Estatuto Supremo pues bien podía el   legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad   de terrenos baldíos, como en efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto   de acusación”[34].    

Aunque la prescripción o usucapión   es uno de los modos de adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o   muebles que están en el comercio, los terrenos baldíos obedecen a una lógica   jurídica y filosófica distinta, razón por la cual estos tienen un régimen   especial que difiere del consagrado en el Código Civil. No en vano, el   Constituyente en el artículo 150-18 del Estatuto Superior, le confirió amplias   atribuciones al legislador[35] para regular los   asuntos relacionados con los baldíos, concretamente para “dictar las normas   sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”.    

6.2.2. La   disposición que específicamente regula lo referente a los terrenos baldíos, su   adjudicación, requisitos, prohibiciones e instituciones encargadas, es la Ley   160 de 1994[36], por la cual se crea   el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. El artículo   65 de esta norma consagra inequívocamente que el único modo de adquirir el   dominio es mediante un título traslaticio emanado de la autoridad competente de   realizar el proceso de reforma agraria y que el ocupante de estos no puede   tenerse como poseedor:    

“Artículo 65. La   propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante   título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto   Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que   delegue esta facultad.    

Los ocupantes de tierras   baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al   Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera   expectativa.    

La adjudicación de las tierras   baldías podrá hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de parte   interesada o de oficio(…)” (subrayado fuera del   original).    

La precitada disposición fue   avalada por la Corte en sentencia C-595 de 1995, la cual respaldó que la   adquisición de las tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia   civil con los inmuebles en general, no se adquiera mediante la prescripción,   sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los   requisitos establecidos en la ley. Posteriormente, la providencia C-097 de 1996   reiteró que “[m]ientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la   ley para tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante   simplemente cuenta con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir   con esas exigencias se le podrá conceder tal beneficio”.    

En esa medida, los baldíos son   bienes inenajenables, esto es, que están fuera del comercio y pertenecen a la   Nación, quien los conserva para su posterior adjudicación, y tan solo cuando   ésta se realice, obtendrá el adjudicatario su título de propiedad[37].    

Ese mismo año, al analizar la   constitucionalidad de la disposición del Código de Procedimiento Civil que   prohíbe el trámite de la solicitud de pertenencia sobre bienes imprescriptibles[38], la Corte (C-530 de 1996) avaló ese   contenido. Dentro de sus consideraciones, destacó que siendo uno de los fines   esenciales del Estado la prestación de los servicios públicos, resulta   indispensable salvaguardar los bienes fiscales, los cuales están destinados para   este fin. Esta limitación en el comercio de los baldíos tampoco quebranta la   igualdad en relación con los bienes privados, sobre los cuales sí procede la   prescripción adquisitiva, por cuanto “quien posee un bien fiscal, sin ser su   dueño, no está en la misma situación en que estaría si el bien fuera de   propiedad de un particular. En el primer caso su interés particular se enfrenta   a los intereses generales, a los intereses de la comunidad; en el segundo, el   conflicto de intereses se da entre dos particulares”.    

6.2.3. El trato   diferenciado sobre los terrenos baldíos que se refleja, entre otros aspectos, en   un estatuto especial (Ley 160 de 1994), en la prohibición de llevar a cabo   procesos de pertenencia y en la consagración de requisitos para ser   beneficiarios del proceso de adjudicación administrativa, responde a los   intereses generales y superlativos que subyacen.    

Al respecto, la jurisprudencia   resaltó que el artículo 64 Superior “implica un imperativo constituyente   inequívoco que exige la adopción progresiva de medidas estructurales orientadas   a la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean   propietarios de la tierra rural”[39]. Así las cosas, el   objetivo primordial del sistema de baldíos es “permitir el acceso a la   propiedad de la tierra a quienes carecen de ella”[40],   situando el centro de la política agraria sobre los campesinos y en mejorar “las   condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y   la marginación social”[41].    

Lo anterior, sumado a los   postulados de justicia y supremacía de la dignidad humana como principios   fundantes del Estado Social de Derecho[42], conllevan a impulsar   la función social de la propiedad[43], promoviendo el acceso   a quienes no la tienen y precaviendo la inequitativa concentración en manos de   unos pocos[44]. Adicionalmente, la   adjudicación de bienes baldíos responde al deber que tiene el Estado de suscitar   las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva[45], “adoptando medidas de protección a   favor de quienes, por su difícil condición económica, se encuentran en   circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario”[46].    

El carácter especial de estos   inmuebles ha llevado a que la legislación agraria contemple un conjunto de   requisitos y prohibiciones en torno a su asignación, tales como: realizar una   explotación previa no inferior a 5 años conforme a las normas sobre protección y   utilización racional de los recursos naturales renovables[47];   adjudicación en Unidades Agrícolas Familiares (UAF)[48];   no ostentar patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales[49] ni ser propietario de otro bien rural[50].    

De igual manera, cuando la visión   de la política agraria se aparta de su objetivo primordial, relegando los   campesinos a un segundo plano para priorizar a las personas naturales o   jurídicas, nacionales o extranjeras con capacidad jurídica y económica, tal y   como ocurrió con los proyectos de desarrollo agropecuario o forestal  impulsados por la Ley 1450 de 2011, es deber del juez constitucional defender   los intereses de las comunidades campesinas y las conquistas históricas a favor   de los sectores marginados[51].    

6.2.4. En   resumen, la Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional y la   legislación agraria posterior han reivindicado la imprescriptibilidad de las   tierras baldías, atendiendo los imperativos y valiosos objetivos que promueven   el sistema de reforma y desarrollo rural, y que justifican un régimen   diferenciado y focalizado en favor de los trabajadores del campo.    

En la Sentencia T-488 de 2014, esta   Sala hizo alusión a la defensa que de esa postura han hecho las otras Cortes. Al   respecto, trajo a colación una decisión del Consejo de Estado, en la que estudió   la legalidad de una resolución calendada el 14 de abril de 1987, mediante la   cual el Incora estipuló que el inmueble rural denominado “La Familia” era un   terreno baldío, pese a que anteriormente el Juez del Circuito de Riohacha había   declarado la prescripción adquisitiva del predio en favor del actor. La Sección   Tercera, en fallo del 30 de noviembre de 1995[54],   esgrimió que la prohibición de usucapir bienes baldíos “ha sido una constante en   el sistema jurídico colombiano” y en tal sentido una sentencia de pertenencia en   sentido contrario no es oponible al Estado, ni siquiera en consideración al   principio de cosa juzgada:    

“Ahora bien, como el Tribunal   aduce, como parte de su argumentación para revocar la resolución impugnada, que   el Juez Promiscuo de Riohacha profirió sentencia de prescripción adquisitiva del   dominio del predio La Familia en favor, del demandante Ángel Enrique Ortíz   Peláez, la Sala advierte que esta sentencia, no es oponible a la Nación, por   varias razones: primero, porque como ya se indicó, va en contravía, con toda la   legislación que preceptúa que los bienes baldíos son imprescriptibles; segundo,   porque el propio proceso de pertenencia, regulado por el artículo 407 del Código   de Procedimiento Civil, ordenaba la inscripción de la demanda en el registro,   requisito que, en este caso, se omitió…, y, tercero, porque si bien es cierto   la cosa juzgada merece la mayor ponderación, el mismo estatuto procesal civil en   el artículo 332 consagra excepciones, como es el caso previsto en el citado   artículo 407, numeral 4”.    

De igual forma, se citó el fallo de   la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia[55],   en la que reiteró la imprescriptibilidad de los bienes baldíos como garantía del   interés público y en prevención de solicitudes fraudulentas de pertenencia. Al   respecto, sostuvo que “Su afectación, así no sea inmediata sino potencial al   servicio público, debe excluirse de la acción de pertenencia, para hacer   prevalecer el interés público o social sobre el particular”. Añadió lo   siguiente:    

“Por esa razón, esta Sala afirmó   que “hoy en día, los bienes que pertenecen al patrimonio de las entidades de   derecho público no pueden ganarse por el modo de la prescripción adquisitiva de   dominio, no porque estén fuera del comercio o sean inalienables, como si ocurre   con los de uso público, sino porque la norma citada (art. 407 del C. de P.C., se   agrega) niega esa tutela jurídica, por ser ‘propiedad de las entidades de   derecho público’, como en efecto el mismo artículo lo distingue (ordinal 4°),   sin duda alguna guiado por razones de alto contenido moral, colocando así un   dique de protección al patrimonio del Estado, que por negligencia de los   funcionarios encargados de la salvaguardia, estaba siendo esquilmado, a través   de fraudulentos procesos de pertenencia” (sentencia de 12 de febrero de   2001, exp. 5597, citada en el fallo de 31 de julio de 2002, exp. 5812)” (subrayado fuera del original).    

Queda de esta manera absolutamente   claro que los bienes baldíos no podrán, bajo ninguna   circunstancia, ser objeto de adjudicación en un proceso de pertenencia.    

7.  Derecho al   territorio de la población campesina    

7.1.          Con respecto a la naturaleza iusfundamental del derecho al   territorio de la población campesina, existen varios argumentos que fundamentan   tal reconocimiento. Entre estos se encuentran los siguientes:    

a.   El reconocimiento en el   artículo 64 de la Constitución de la obligación del Estado de promover el acceso   progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios, integra el capítulo 2 sobre   Derechos Económicos, Sociales y Culturales, derechos constitucionales que esta   Corporación ya ha señalado que tienen naturaleza fundamental[56].    

b.  El derecho reconocido en el   artículo 64 Constitucional se ha tornado subjetivo en la medida que su contenido   ha sido delimitado por el texto constitucional, en leyes como la 160 de 1994 y   la jurisprudencia constitucional, y se encuentra dirigido a la realización de la   dignidad humana.    

c.   La jurisprudencia   constitucional ha señalado que son fundamentales los derechos subjetivos   dirigidos a la realización de la dignidad humana.    

7.2.          Sobre el carácter   subjetivo, la Sala encuentra que existen varias fuentes normativas que delimitan   el contenido del derecho. En particular, el artículo 64 hace alusión al deber   estatal de garantizar ciertos bienes y servicios a la población rural en razón a   su especial condición de vulnerabilidad, con el fin de que puedan desarrollar su   plan de vida. En esta medida, no sólo hace referencia a la garantía de un lugar   físico -acceso a la tierra- sino al deber estatal de posibilitar que en torno a   ese lugar geográfico se desarrollen relaciones espirituales, sociales,   económicas, culturales, etc. En los términos del artículo 64 Superior:   garantizar educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,   comunicación, comercialización de productos, asistencia técnica y empresarial   con el fin de mejorar los ingresos y calidad de vida de los campesinos.  En   la medida que el contenido del derecho ha venido siendo delimitado, ha operado   su transformación en derecho subjetivo.    

7.3.          Por otra parte, el   artículo 64 está dirigido a la realización de la dignidad humana porque su   satisfacción se relaciona con la posibilidad de elegir un plan de vida y con el   acceso a ciertos bienes y servicios básicos. La estrecha   relación entre tal garantía y el derecho a la alimentación previsto en el   artículo 65 Superior, afirma la conexión entre el derecho al territorio de la   población rural y la realización de la dignidad humana.    

7.5.          Así   mismo, el artículo 64 está íntimamente relacionado con la protección de los   derechos a la vivienda y al trabajo[57].   La relación entre el acceso a la tierra como puente para la realización de otros   derechos fundamentales de la población agraria[58] como   el trabajo y la vivienda, se explica, por ejemplo, en la sentencia T-076 de   2011. Aunque en esta providencia el grupo tutelante estaba en una situación que   agravaba su vulnerabilidad -el desplazamiento forzado-, sus consideraciones son   pertinentes para evidenciar la conexión a la que se viene haciendo referencia,   así:    

“En cuanto a lo primero, es evidente que el sustento de   la población campesina, comprendido como la consecución de los elementos   materiales básicos para el ejercicio de los demás derechos fundamentales,   depende de la explotación económica de la tierra rural.    El desplazamiento forzado impide, por ende, que la población campesina víctima   del mismo garantice su derecho al mínimo vital.  Respecto de lo segundo, es   claro que la tierra rural no   solo es un medio de producción para los campesinos, sino que también constituye   el espacio para el ejercicio del derecho a la vivienda…” (Subrayado de la Sala).    

7.6.          En   este sentido, garantizar el derecho al acceso a la tierra y protección del   territorio a la población rural, contribuiría a la realización de sus proyectos   de vida, acordes con su forma de vida culturalmente diferenciada[59], y a la materialización efectiva de   otros derechos fundamentales como el trabajo, la vivienda y el mínimo vital.    

A su vez, la especial condición de vulnerabilidad por razones   sociales, económicas y culturales que enfrenta la población campesina, fue   fundamental para la adopción del artículo 64 de la Constitución, y ha sido   reconocida por esta Corporación, en la sentencia C-644 de 2012, en la que se señaló:    

“…ha sido una   preocupación constante del legislador colombiano establecer regímenes normativos   que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos, así como la   productividad de los sectores agrícolas. Con todo, las estadísticas recogidas   tanto por instituciones públicas como por centros de investigación, muestran   cómo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no sólo a causa   de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de la violencia   también sostenida  a que se ha visto enfrentado el Estado colombiano   durante más de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como epicentro el campo   y, como principales víctimas sus trabajadores campesinos. Sin entrar a distinguir la incidencia de   unos y otros factores, baste con señalar que la concentración de la tierra en   Colombia no ha cesado de crecer[60] y   la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre del   país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad[61]…” (subraya fuera de texto).    

7.7.          De   todo lo anterior puede colegirse que el derecho al acceso a la tierra tiene los   siguientes contenidos protegidos:    

(i) acceso a la   tierra, a través de la titulación individual o colectiva de tierras a los   pobladores rurales, mediante formas asociativas, de su arrendamiento, de la   concesión de créditos a largo plazo, de la creación de subsidios para la compra   de tierra, del desarrollo de proyectos agrícolas, entre otros[62];    

(ii) acceso a los   recursos y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la población   rural como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,   comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y   empresarial; y    

(iii) seguridad jurídica   de las diferentes formas de tenencia de la tierra como la propiedad, la posesión   y la mera tenencia, sin que ello signifique que su protección se circunscriba   solamente a éstas[63].   En definitiva, el debate actual sobre el derecho al territorio, específicamente   su contenido de acceso a la tierra, abarca varias relaciones y, como punto   importante, la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para proteger la   conexión que surge entre la población rural y el espacio físico en el cual   aspiran desarrollar su proyecto de vida, lo cual trasciende el campo de la   aclaración de títulos y los derechos reales sobre bienes.    

8.  Caso concreto    

En el   caso que se analiza el accionante solicita que se declare la nulidad de todo lo   actuado en el curso del proceso de pertenencia que se adelantó ante el Juzgado   Segundo Civil del Circuito de Yopal, en el que se dictó sentencia el 27 de   septiembre de 2013, mediante la cual se declaró la prescripción extraordinaria   adquisitiva de dominio de un bien inmueble que no contaba con antecedentes   registrales, por lo que se presume que se trata de un bien baldío.    

8.2.          Estudio de la procedencia de la acción de   tutela    

De conformidad con la jurisprudencia expuesta en la   parte considerativa de esta sentencia, la acción de tutela, por regla general,   no procede contra decisiones de autoridades judiciales, salvo cuando sean   acreditadas las causales generales que le permiten al juez constitucional asumir   su conocimiento.    

De   los antecedentes expuestos esta Sala encuentra que en el caso concreto la acción   de tutela es la herramienta idónea para perseguir la salvaguarda de los derechos   alegados por el Incoder, como se pasa a exponer:     

8.2.1. Relevancia constitucional del asunto. El presente caso cumple con este   requisito. En primer lugar, porque la discusión se circunscribe a la posible   vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la   administración de justicia y a los principios de la justicia material y la   prevalencia del derecho sustancial, con ocasión de la decisión proferida en   instancia judicial respecto al decreto de la prescripción adquisitiva de dominio   de un bien que se presume baldío, a favor de un particular.    

En segundo lugar, por la disparidad de posiciones   existentes entre los Jueces de la República al interpretar las normas referentes   a las presunciones que deben imperar respecto de los bienes baldíos.    

8.2.2.    Agotamiento de los recursos judiciales. Referente al requisito de   subsidiariedad, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia   argumentó que “el mecanismo idóneo y directo que tenía el Incoder para que su   descontento hubiese sido estudiado por la jurisdicción ordinaria en su   respectiva especialidad” era el recurso extraordinario de revisión.    

Sin   embargo, la Sala pasó por alto que para la fecha en que fue adelantado y fallado   el proceso de pertenencia, el ordenamiento procesal no contemplaba, como el   actual, el deber de vincular al Incoder en ese tipo de actuaciones y que lo que   se alega por parte del actor, no es una indebida notificación, sino el defecto   orgánico y fáctico del que adolece la sentencia, debido a la falta de   competencia del juez para disponer sobre la adjudicación de un bien del que no   se tiene certeza de ser privado, desconociendo el indicio de la ausencia de   antecedentes registrales.    

Por lo anterior, teniendo en cuenta   que las causales para alegar el recurso extraordinario de revisión son taxativas[64] y que ninguna de ellas hace referencia   a la causa que motiva la presente acción de tutela, es claro que no existe otro   mecanismo judicial idóneo para procurar la defensa de los derechos que el   Incoder estima vulnerados, por lo que se desestima el incumplimiento del   requisito de subsidiariedad.    

8.2.3.    Principio de inmediatez.   Encuentra la Sala que el tiempo para examinar la inmediatez en la presentación   de la acción de tutela, no puede ser contado desde la fecha en que fue proferida   la sentencia cuya nulidad se procura, como lo pretende el interesado opositor[65], sino desde la fecha en que el accionante   tuvo conocimiento de dicha decisión y de que la misma podría recaer sobre un   bien baldío.    

Así, se   observa en el expediente que la impresión del folio de matrícula inmobiliaria[66] y   el estudio registral efectuado por la Superintendencia de Notariado y Registro[67],   remitidos al Incoder, fueron emitidos en el mes de septiembre de 2015 y la   demanda constitucional fue interpuesta en el mes de enero de 2016; es decir, que   transcurrieron alrededor de 4 meses desde la fecha en que el Incoder fue   informado sobre la inscripción de una declaración judicial de pertenencia sobre   un predio que carecía de antecedentes registrales y aquella en la que se   presentó la tutela objeto de estudio, tiempo que se considera prudente por la   Sala para haber dado inicio a la presente acción, máxime si se tiene en cuenta   que mediante Sentencia T-488 de 2014, esta Corporación ordenó al Incoder que,   conforme al informe que debía remitirle la Superintendencia de Notariado y   Registro[68] adelantara los procedimientos de recuperación de baldíos a los que   hubiera lugar.    

8.2.4. En caso de tratarse de una irregularidad procesal, que esta tenga   incidencia directa en la decisión que resulta vulneratoria de los derechos   fundamentales. Este   requisito no es aplicable al asunto bajo estudio ya que las anomalías que se   alegan son de carácter sustantivo.    

8.2.5. Identificación de los hechos que generan la violación y que ellos   hayan sido alegados en el proceso judicial, en caso de haber sido posible. El accionante puso de presente en el escrito   tutelar, la afectación de sus derechos ante la declaración de prescripción   extraordinaria adquisitiva de dominio, en favor de un particular, de un bien que   se presume baldío.    

8.2.6. El fallo controvertido no es una sentencia de tutela.   Como se ha indicado, la providencia que se censura fue la culminación de un   proceso de pertenencia.    

Una vez definidos los puntos que hacen procedente la   acción de tutela, entra la Sala al análisis de los requisitos especiales de   procedibilidad contra providencias judiciales, específicamente los defectos   fáctico y orgánico, como causales alegadas por el accionante.    

8.2.7.  Defecto   fáctico.    

En   el caso que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que el Juzgado Segundo   Civil del Circuito de Yopal omitió el deber que le asiste de ejercer sus   potestades oficiosas para esclarecer los hechos o circunstancias que rodean las   pretensiones de la demanda y sus implicaciones.    

Aunado a lo anterior, siendo conocedor de que el bien objeto de litigio no   contaba con folio de matrícula y, por ende, el inmueble carecía de dueño   reconocido[69] y no habiendo   registro inmobiliario del mismo, surgían indicios suficientes para pensar   razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en   esa medida no susceptible de apropiación por prescripción.    

El   Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal no solo omitió valorar pruebas sobre   la situación jurídica del predio “La Reserva II” y desconoció las reglas de la   sana crítica, sino que también omitió sus deberes oficiosos para la práctica de   las pruebas conducentes que determinaran si realmente era un bien susceptible de   adquirirse por prescripción.    

En   efecto, el juez solo tuvo en cuenta las declaraciones de algunos vecinos y las   observaciones de una inspección judicial para concluir que el accionante había   satisfecho los requisitos de posesión, pero al analizar si el bien era   susceptible de prescripción, le bastó traer a colación algunas sentencias   emitidas en torno a la presunción de que trata el artículo 2 de la Ley 200 de   1936, pero omitió llevar a cabo la interpretación armónica de las diferentes   normas existentes en torno a tan específico asunto, tales como los artículos 1º de la Ley 200 de 1936; 65 de la   Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil, y 63 de la Constitución Política,   desconociendo así que existe una presunción iuris tantum en relación con   la naturaleza de bien baldío ante la ausencia de propietario privado registrado.    

Así, encuentra la Sala que el juez no solo omitió la exigencia del certificado   de tradición y libertad del inmueble, sino que, ante la ausencia del mismo,   debió, como mínimo, solicitar un concepto al Incoder sobre la calidad del   predio, presupuesto sine qua non para dar inicio al proceso de   pertenencia, toda vez que de allí se deriva su competencia.    

8.2.8.   Defecto   orgánico.    

Como consecuencia del defecto analizado anteriormente, al haber omitido   dilucidar la naturaleza jurídica del bien, incurrió en una falta de competencia   para decidir sobre la adjudicación del mismo, como quiera que de tal claridad   depende establecer cuál es la autoridad competente para disponer sobre la   posible adjudicación del inmueble.    

Nótese entonces, que al no estar acreditado que el   bien objeto del proceso de pertenencia es un inmueble privado, el juez no cuenta   con la competencia para conocer del asunto.    

De   esta manera, tal como se   indicó anteriormente, en el asunto objeto de esta providencia se observa la   falta de competencia del Juez Segundo Civil del Circuito de Yopal para disponer   sobre la adjudicación de un terreno respecto del cual no existe claridad ni   certeza de que se trate de un bien privado, lo que constituye un defecto   orgánico que, en virtud a lo expuesto en el numeral 3.2. de las consideraciones   de esta providencia, no solo resulta insaneable, sino que además vulnera   abiertamente el derecho al debido proceso, por lo que habrá lugar a declarar   violado este principio.    

8.3.           Aclaraciones finales    

8.3.1.  Teniendo en cuenta   que, como quedó anotado, la presente acción de tutela es procedente y que ante   los defectos fáctico y orgánico de la sentencia que es atacada por el actor, han   sido vulnerados el derecho al debido proceso, e infringido el principio de   justicia material, será del caso revocar la sentencia de segunda instancia   proferida el 25 de abril de 2016 por la Sala de Casación Civil de la Corte   Suprema de Justicia y, en su lugar confirmar parcialmente el fallo emitido en   primera instancia por la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de   Yopal, en el sentido de tutelar el derecho al debido proceso invocado por el   Incoder.    

8.3.2.  En consecuencia, y   atendiendo a que a la fecha no se ha aclarado la naturaleza jurídica del bien   denominado “La Reserva II”, lo que implica que tampoco se cuenta con la certeza   de la competencia del juez civil del circuito para conocer de la demanda   iniciada por el señor Luis Alberto Camargo Salinas, será del caso disponer la   nulidad de todo lo actuado en el proceso radicado bajo el número 2011-0016 en el   Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal, incluyendo el auto admisorio de la   demanda.    

Por   lo anterior, habrá de ordenarse al juez que vuelva a valorar los requisitos de   admisión de la demanda, atendiendo, entre otras, las consideraciones de esta   providencia.    

Y se   dispondrá oficiar a la Oficina de Instrumentos   Públicos de Yopal, para que elimine la inscripción efectuada en el folio de   matrícula inmobiliaria núm. 470-109786 en virtud de la sentencia anulada.    

8.3.3. De igual manera, se ordenará al Incoder que dentro del término de veinte (20) días contados a   partir de la notificación de la presente providencia, dé inicio -en el marco de   lo dispuesto por la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1465 de 2013- el proceso de   clarificación sobre el inmueble objeto de discusión, término durante el cual el   respectivo proceso de pertenencia deberá ser suspendido, en virtud de lo   dispuesto en el numeral 1° del artículo 161 del Código General del Proceso. De   los resultados del proceso, enviará copia al señor Luis Alberto Camargo Salinas, al Juzgado   Segundo Civil del Circuito de Yopal y a la Oficina de   Instrumentos Públicos de Yopal. En todo caso, el instituto acompañará al   accionante del proceso de pertenencia y lo incluirá como beneficiario del   proceso de adjudicación de baldíos siempre y cuando cumpla con los requisitos   legales, sin que pueda, entre tanto, perturbar la presunta posesión que del bien   ha venido ejerciendo el señor Camargo Salinas.    

8.3.4. Ahora bien, como quiera que esta Sala no estima prudente que se   postergue indefinidamente en el tiempo la situación jurídica pretendida por el   actor en el proceso de pertenencia, máxime cuando el Incoder tampoco tiene   certeza de la naturaleza del bien objeto de la demanda de pertenencia,   negligencia injustificada que no puede ser aplicada en perjuicio de los   ciudadanos, se instará al Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, para que,   teniendo en cuenta los términos establecidos para esta clase de procesos   agrarios, así como el plan Nacional de Clarificación presentado a esta   Corporación en cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014, sea diligente en el   adelantamiento del mismo, de manera que su culminación no tome más de 18 meses.    

III.  DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

PRIMERO. REVOCAR el fallo de segunda instancia emitido   por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia el 25 de abril de   2016. En su lugar, CONFIRMAR PARCIALMENTE el fallo emitido en primera instancia   por la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de   Yopal el 8 de febrero de 2016, en el sentido de tutelar el derecho al debido   proceso invocado por el Incoder.    

SEGUNDO. DECLARAR la nulidad de todo lo   actuado en el proceso radicado bajo el número 2011-0016 del Juzgado Segundo   Civil del Circuito de Yopal, incluyendo el auto admisorio de la demanda, por lo   que el citado juez deberá valorar nuevamente los requisitos de admisión de la   demanda, atendiendo, entre otras, las consideraciones de esta providencia.    

TERCERO. ORDENAR al Registrador de   Instrumentos Públicos de Yopal que elimine la inscripción realizada en el folio   de matrícula del predio “La Reserva II”, la que se llevó a cabo en cumplimiento   del fallo proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal y anulado   en esta providencia.    

CUARTO.  ORDENAR al   Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, o quien haga sus veces que dentro del   término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente   providencia, dé inicio al proceso de clarificación sobre el inmueble objeto de   discusión[70], término durante el   cual el respectivo proceso de pertenencia deberá ser suspendido, en virtud de lo   dispuesto en el numeral 1° del artículo 161 del Código General del Proceso. De   los resultados del proceso, enviará copia al señor Luis   Alberto Camargo Salinas, al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal y a la   Oficina de Instrumentos Públicos de Yopal. En todo caso, el instituto acompañará   al accionante del proceso de pertenencia y lo incluirá como beneficiario del   proceso de adjudicación del bien objeto del proceso de pertenencia cuya nulidad   fue declarada en el ordinal segundo de este acápite resolutivo, siempre y cuando   cumpla con los requisitos legales.    

Advertir al Incoder o quien haga   sus veces que mientras surte el proceso de clarificación, no podrá perturbar la   presunta posesión/ocupación que ha venido ejerciendo el señor Camargo Salinas sobre el bien inmueble denominado “La Reserva II”.    

QUINTO. INSTAR al Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, o quien haga sus   veces, para que sea diligente en el trámite del proceso a que se refiere el   ordinal anterior, de manera que su culminación no tome más de 18 meses.    

SEXTO. Por Secretaría, líbrese la   comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.    

Notifíquese,   comuníquese, publíquese y cúmplase.    

JORGE   IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO    

Secretaria General    

[1] Cfr. Artículo   65 de la Ley 160 de 1994.    

[2] Ley   160 de 1994, articulo 65.    

[3] Ley 1579 de 2012, “Artículo   57. Apertura de matrícula inmobiliaria de bienes baldíos. Ejecutoriado el   acto administrativo proferido por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural   (Incoder), o quien haga sus veces, procederá la apertura de la matrícula   inmobiliaria que identifique un predio baldío a nombre de la Nación – Incoder, o   quien haga sus veces.    

En el caso en que dichos   bienes baldíos, se encuentren ubicados dentro de las áreas que conforman el   Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia, se procederá con fundamento   en el acto administrativo proferido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible o quien haga sus veces a la apertura de la matrícula inmobiliaria a   nombre de la Nación – Parques Nacionales Naturales de Colombia. En este último   caso, y atendiendo a las normas que regulan el derecho de dominio en dichas   áreas protegidas, Parques Nacionales Naturales de Colombia deberá adelantar este   trámite para todos los bienes ubicados al interior de estas áreas, dejando a   salvo aquellos que cuenten con títulos constitutivos de derecho de dominio   conforme a las leyes agrarias y que se encuentren debidamente inscritos en el   registro inmobiliario.    

En caso de que se   encuentren debidamente registrados títulos constitutivos de derecho de dominio   conforme a las leyes agrarias, dentro de las áreas del Sistema de Parques   Nacionales Naturales, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá   solicitar la inscripción de la limitación de dominio en la matrícula   inmobiliaria de cada predio.    

Parágrafo. La apertura   del folio de matrícula, así como las inscripciones a que haya lugar se harán de   conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para tal fin”.    

[4] La   base argumentativa y jurisprudencial de este acápite se sustenta en la Sentencia   T-488 de 2014, proferida por esta misma Sala de Revisión. Así como en las   sentencias T-466 de 2012 y T-726 de 2012, entre otras.    

[6] C-590 de 2005.    

[7] T-060 de 2012.    

[8] T-282 de 2009 y T-015   de 2012.    

[9] C-590 de 2005.    

[10] T-162 de 1998,   T-1057 de 2002, T-359 de 2003, T-1293 de 2005, T-086 de 2007, T-009 de 2007,   T-446 de 2007, T-1150 de 2008, T-743 de 2008, T-310 de 2009 y T-757 de 2009,   entre otras.    

[11] “Cfr. Sentencia   T-1057 de 2002”.    

[12] T-757 de  2009.    

[13] La base   argumentativa y jurisprudencial expuesta en este capítulo hace parte de las sentencias C-666 de 1996, T-134 de 2004 y T-794 de 2011.    

[14] C-279   de 2013 y C-1083 de 2005.    

[15] T-134   de 2011.    

[16] C-279 de 2013.    

[17] C-426   de 2002 y C-1177 de 2005.    

[18] C-426   de 2002.    

[19] C-279 de 2013.    

[20] T-618 de 2013. T-429 de 1994.    

[21] T-618 de 2013. T-058 de 1995.    

[22] Ibídem.    

[23] T-618 de 2013. T-1306 de 2001 y T-352 de 2012.    

[24] C-060 de 1993. Ver también C-595 de 1995, C-536 de 1997 y C-189 de   2006.    

[25] C-595 de 1995    

C-595 de   1995. La Corte declaró exequibles los artículos 3 de la Ley 48 de 1882, 61 de la   Ley 110 de 1912, el inciso 2º del artículo 65 y el inciso 2º del artículo 69 de   la Ley 160 de 1994, relativos a la titularidad de la Nación de los bienes   baldíos.    

[27]  C-536 de 1997. La Corte declaró exequibles   los incisos 9º, 11 y 12 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, por considerar   que no desconocen los artículos 13, 58 y 83 de la Constitución.    

[28] C-595 de 1995 y C-536 de 1997.    

[29] C-595 de 1995 y C-536 de 1997. Concordante   con ello, la doctrina también ha sostenido que sobre estos bienes la Nación no   tiene propiedad sino un derecho especial, ya que dispone de ellos únicamente   para adjudicarlos. Cfr.,    José J., Gómez, “Bienes”. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1981 p. 90.    

[30] C-255 de 2012.    

[31] “Artículo   3. Las tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se   prescribe contra la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en   el artículo 2519 del Código Civil.”    

[32] “Artículo   61. El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción”.    

[33] “Artículo 65. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables,   sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el   Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las   entidades públicas en las que se delegue esta facultad.    

Los   ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de   poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado   sólo existe una mera expectativa”.     

[34] C-595 de 1995.    

[35] C-595 de 1995.    

[36] Si bien posteriormente se profirió la Ley 1152 de 2007, la cual   derogaba la Ley 160, la Corte declaró inexequible la primera por violación del   derecho fundamental a la consulta previa. De este modo, se entiende que la Ley   160 de 1994 recobró su vigencia a partir del momento en que se declaró la   inconstitucionalidad del Estatuto de Desarrollo Rural. Ver al respecto las   sentencias C-175 de 2009 y C-402 de 2010.    

[37] C-097   de 1996.    

[38] Código   de Procedimiento Civil, artículo 407 numeral 4.    

[39] C-644   de 2012.    

[40] C-595   de 1995.    

[41] C-006   de 2002.    

[42] Constitución Política, preámbulo, artículo 1º.    

[43] Constitución Política, art. 58.    

[44] C-595   de 1995.    

[45] Constitución Política, art. 13.    

[46] C-255   de 2012.    

[47] Ley   160 de 1994, art. 65 y 69.    

[48] Ibídem,   art. 66.    

[49] Ibídem,   art. 71.    

[50] Ibídem,   art. 72.    

[51] Ver   Sentencia C-644 de 2012 que declaró inexequibles los macroproyectos dispuestos   en el Plan de Desarrollo 2010-2014 (Ley 1450 de 2011): “La   posibilidad de venta otorgada al campesino adjudicatario de baldío o subsidiado   por el Estado en cualquier tiempo y de que los particulares puedan acumular la   propiedad inicialmente destinada al trabajador de la tierra sin ningún límite,    conduce a la literal pérdida del derecho social configurado por el legislador en   el año 1994, a cambio de un derecho de crédito en el caso de “aporte”  o de   un derecho a una mínima retribución que seguramente no redundara en un mejor   nivel de vida al campesino vendedor. La ley en estudio crea un nuevo modelo   agrario y de distribución de baldíos en el cual se extrañan medidas que   concreten mejoras en favor del campesino. Por lo pronto la norma en estudio   arrebata conquistas y, a cambio no asegura al campesino calidad de vida, no   reafirma sus lazos con la tierra, no se compromete con los antes destinatarios   de la reforma agraria sino que los deja al garete privados de condiciones que   les permita mantener su forma de vida rural”.    

[52] C-595 de 1995. En igual sentido, el PNUD   sostuvo que la actual política agraria de Colombia que propicia la concentración   inequitativa de la tierra se erige como un obstáculo para el desarrollo humano:     

“Existen varias razones para que la estructura agraria en Colombia se haya   convertido en un obstáculo al desarrollo, entre ellas:    

a. Al impedir el acceso libre a la tierra,   la producción, la inversión y el ahorro se restringen y el crecimiento es bajo;   ello obstaculiza superar la pobreza y mejorar los niveles de vida de los   habitantes rurales.    

c. El control de las mejores tierras o de   las ubicadas en corredores estratégicos, por parte de unos pocos propietarios o   de actores armados ilegales, restringe la democracia, la libertad y el libre   movimiento de la población rural.    

d. Una estructura muy concentrada de la   tenencia de la tierra genera innumerables conflictos sociales con los sectores   que se la disputan en sociedades con altos desequilibrios sociales y económicos,   como Colombia. Además, alimenta la migración hacia zonas de frontera donde la   población se incorpora a la producción de cultivos de uso ilícito, como una   alternativa atractiva de subsistencia que destruye recursos naturales valiosos y   dando lugar a conflictos con el Estado.    

e. El poder político local fundamentado más   en la posesión de tierras impide la modernización y actualización del catastro   rural, así como el pago de mayores tributos para el desarrollo de las mismas   regiones y el logro de convergencia rural-urbana.    

f. Cercena las posibilidades de desarrollo   de la cooperación y del capital social rural, y de unas relaciones más   horizontales entre actores del sector.    

g. Impulsa flujos migratorios hacia áreas   urbanas incapaces de generar fuentes de empleo e ingresos dignos”. PNUD, Informe sobre   Desarrollo Humano. p. 183.    

[53] Ley   160 de 1994, art. 1º.    

[54] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30 de noviembre de   1995. Radicación: 8429.    

[55] Corte   Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18   de julio de 2013. Radicación: 0504531030012007-00074-01.    

[56] Ver   entre otras las sentencias T-760 de 2008 y C-288 de 2012.    

[57] “…4. El acceso a la tierra y la seguridad de la tenencia son   esenciales para asegurar el disfrute no solo del derecho a la alimentación, sino   también de otros derechos humanos, incluido el derecho al trabajo (de los   campesinos que no poseen tierras) y el derecho a la vivienda. Este factor hizo   que el ex Relator Especial sobre el derecho a una vivienda adecuada llegara a la   conclusión de que el Consejo de Derechos Humanos debía “garantizar el   reconocimiento de la tierra como un derecho humano en el derecho internacional   relativo a los derechos humanos”11. El presente informe confirma esa conclusión,   al tiempo que toma como punto de partida el derecho a la alimentación. En él se   describe el aumento de la demanda apremiante de tierras. Luego se examina el   derecho de los usuarios de tierras a ser protegidos en lo relativo a su acceso   actual a los recursos naturales, en particular a la tierra. También se aboga por   que se asegure un acceso más equitativo a la tierra…” Naciones Unidas, Asamblea   General A/65/281 del 11 de agosto de 2010: “El derecho a la alimentación”    

[58] “…Dicho de otro modo, se constata una orientación normativa   constitucional e internacional destinada a proteger el derecho de promover el   acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no solo en función de la   democratización de la propiedad sino por su relación con la realización de otros   derechos suyos…” C-644 de 2012.    

[59] “…La   ausencia de protección específica del territorio ocasiona graves perjuicios en   la vida de la comunidad, como la inequidad, la desigualdad social y la pérdida   de la cultura…” CORONADO DELGADO, Sergio, et. al “El derecho a la tierra y   al territorio” CINEP, octubre de 2009.    

[60] “Las cifras sobre distribución de la tierra rural en Colombia son   dramáticas: Las 98.3 millones de hectáreas rurales que están escrituradas se   distribuyen así: 52% son de propiedad privada, 32% de indígenas y negritudes, y   el resto, 16%, del Estado. El análisis realizado cubre 32.7 millones de   hectáreas en 1985 y 51.3 millones en 1996, lo que equivale al 45% de la   superficie continental total (114 millones de hectáreas). (FAJARDO, 2002). En   2001, de acuerdo con las cifras que reporta Fajardo (2002), los predios menores   de 3 hectáreas, cubrían el 1.7% de la superficie del país reportada en el   registro nacional y estaban en manos del 57,3% de los propietarios. Mientras   tanto, los predios mayores de 500 hectáreas, que cubrían el 61.2% del territorio   nacional registrado, estaban en manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte   los predios entre 100 y 500 hectáreas en el año 2000, cubrían el 14.6% del   territorio y estaban en manos del 2.6% de los propietarios. Es muy probable que   la concentración de la propiedad se haya agravado en el último decenio, si se   considera el escalamiento del conflicto armado que generó la expropiación   forzada de tierra a los pequeños propietarios, y la persistencia del   narcotráfico como generador de capitales especulativos, que se concentran en la   compra de tierras como mecanismo de lavado de activos ilícitos. Vid. FAJARDO M.   D. Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra. Bogotá: Instituto de Estudios   Ambientales – Universidad Nacional de Colombia, 2002. IGAC – Instituto   Geográfico Agustín Codazzi. Atlas de Colombia. 5ª Edición. Bogotá: IGAC, 2002.   Citado por Luis Carlos Agudelo Patiño. `Campesinos sin tierra, tierra sin   campesinos: territorio, conflicto y resistencia campesina en Colombia`. En Revista nera, ano 13, Nº. 16 – JANEIRO/JUNHO DE 2010 – ISSN:   1806-6755, pp. 81-95. Absalón Machado C. La   Reforma Rural. Una deuda social y política. Bogotá, Universidad Nacional de   Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120- 123,   135-139`”    

[61] “Dice al respecto Albán: `Según estimaciones oficiales y privadas, en   Colombia hay 114 millones de hectáreas, 68 millones correspondientes a predios   rurales. En 2003, el 62,6% estaba en manos del 0,4% de los propietarios y el   8,8% en manos del 86,3%. De modo que la situación empeoró entre 1984 y 2003. Y   vale la pena mencionar que la estimación de las tierras aptas para ganadería es   del 10,2%, y hoy se dedica a esta actividad el 41,7%. Por su parte, en 2010 el   índice de Gini rural llegó a 0,89, y aumentó en un 1% desde 2002. En el cuadro 1   se compara la concentración de la propiedad entre 1984 y 2003`. Lo precisa con   los siguientes datos: Concentración propiedad de la tierra, 1984-2003:   Grandes propietarios (> 500 ha) 11.136 16.352; Porcentaje del total de   propietarios 0,55 0,4; Propiedad de la tierra (%) 32,7 62,6; Pequeños   propietarios (0-20 ha) 2.074.247 3.223.738; Porcentaje del total de propietarios   85,1 86,3; Propiedad de la tierra (%) 14,9 8,8 (Fuentes: Planeta Paz, basado en   IGAC-CEGA, e Ibáñez (2010). Vid. Álvaro Albán. `Reforma y Contrarreforma   Agraria` En Revista de Economía Institucional, vol. 13, n. º 24, primer   semestre/2011, pp. 327-356”    

[62] “…si   bien es cierto el Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo a la   propiedad de la tierra, especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto   que tal fin no se logra únicamente con la adjudicación de tierras baldías, que   es una forma de hacerlo, sino también con otras políticas, como por ejemplo, la   concesión de créditos a largo plazo y con facilidades de pago; la creación de   subsidios para la compra de tierras, el fomento de las actividades agrícolas,   etc., que también buscan esa finalidad…”  Sentencia C-595 de 1995.    

[63] Ibídem.    

[64] Artículo 380 del   Código de Procedimiento Civil, norma vigente al momento de adelantarse y   fallarse el proceso en el que fue proferida la sentencia atacada.    

[65] Demandante en el   proceso de cuya sentencia se pretende la nulidad alegada por el Incoder.    

[66] Cuaderno principal,   folio 23.    

[67] Cuaderno principal,   folios 38 a 40.    

[68] En virtud del   ordinal séptimo de la misma Sentencia T-488 de 2014.    

[69] El artículo 675 del Código Civil se refiere a los baldíos y es así   como prescribe: “Son bienes de la Unión todas las tierras que estando   situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño.”    

[70] Predio   rural denominado “La Reserva II”, identificado actualmente con la matrícula   inmobiliaria núm. 470-109786.