T-465-09

      

SENTENCIA T-465-09  

Referencia:  expediente T-2230634   

Acción   de   Tutela  instaurada  por  las  sociedades  “A.J.C.S.   S.  en  C.”  y “Gruincofe & Induepóxicos  Ltda.”   contra   el   Ministerio   de   Comercio,  Industria  y  Turismo,  la  Superintendencia  de  Notariado  y  Registro  y  la Alcaldía Distrital de Santa  Marta.   

Magistrado Ponente:  

Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Bogotá D.C.,  julio nueve (9) de dos mil  nueve (2009).   

La  Sala  Sexta de Revisión de tutelas de la  Corte  Constitucional,  conformada por los magistrados  Jorge    Ignacio    Pretelt    Chaljub   -quien  la  preside-,  Nilson  Pinilla  Pinilla  y  Humberto Antonio  Sierra  Porto,  en  ejercicio  de sus competencias constitucionales y legales, y  específicamente  las  previstas  en  los  artículos 86 y 241 numeral 9° de la  Constitución Política, ha proferido la siguiente   

SENTENCIA  

en  el  proceso  de revisión de la Sentencia  proferida  el  veintisiete  (27)  de  noviembre  de  dos  mil ocho (2008) por la  Sección  Segunda  -Sub  Sección A- de la Sala de lo Contencioso Administrativo  del  Consejo  de Estado, dentro del proceso de tutela incoado por las sociedades  “A.J.C.S.   S.  en  C.”  y  “Gruincofe  &  Induepóxicos Ltda.”  contra  el  Ministerio  de Comercio, Industria y Turismo, la Superintendencia de  Notariado y Registro y la Alcaldía Distrital de Santa Marta.   

    

1. ANTECEDENTES     

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos  86  de  la  Constitución  Política  y  33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de  Selección  Número  Cuatro de la Corte Constitucional escogió, para efectos de  su revisión, la acción de tutela de la referencia.   

De conformidad con el artículo 34 del Decreto  2591   de   1991,   esta  Sala  de  Revisión  procede  a  dictar  la  Sentencia  correspondiente.   

     

1. SOLICITUD     

Las sociedades “A.J.C.S.  S. en C.”  y  “Gruincofe  &  Induepóxicos  Ltda.”  a través de apoderado judicial  demandan  al  juez  de  tutela  proteger  sus  derechos  fundamentales al debido  proceso,  a la igualdad, de acceso a la justicia, de propiedad y el “principio   de   buena   fe   exenta   de   culpa”,  presuntamente  vulnerados por el Ministerio de Comercio, Industria  y  Turismo, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Alcaldía Distrital  de Santa Marta.   

Sustentan  su  solicitud  en  los siguientes  hechos y argumentos de derecho:   

     

1. Hechos     

1.1.1.1.             El Juzgado  Único  Civil del Circuito de Santa Marta, a través de sentencia de 30 de enero  de  1904  proferida  dentro  de  un  proceso sucesorio, adjudicó a los señores  Manuela  Campo  viuda  de  Illidge,  Máximo  Campo Diaz-Granados y Cesar Campos  Granados,  un  inmueble  consistente  en  un  globo  de  terreno  cuyas medidas,  linderos  y  demás especificaciones se encuentran consignados en la Resolución  N°  0014-2002  de  mayo  21 de 2002, emanada del Instituto Geográfico Agustín  Codazzi.  La  sentencia  fue  inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos  Públicos  de  Santa  Marta, en la partida 20 del libro de causas mortuorias del  28  de  febrero de 1904, según el sistema registral anterior al Decreto 1250 de  1970.   

1.1.1.2.            Por medio de  la  escritura  pública  N°  1126 del 23 de julio de 1991, la sociedad “Cerro  Blanco  S.A.”  adquirió  el  derecho  de  dominio  del inmueble anteriormente  mencionado,  con  un  área  de  57´862.684  metros  cuadrados,  ubicado  en la  carretera troncal del Caribe.   

1.1.1.3.             Entre  los  actos  de  dominio y posesión realizados por la mencionada sociedad adquirente,  se  encuentra  la  inscripción  en  el  registro  inmobiliario de la Oficina de  Registro  de  Instrumentos  Públicos  de  Santa  Marta y luego la obtención de  licencia  para  la  división del predio, contenida en la Resolución N° 053 de  22  de  agosto  de  2003,  proferida por la Curaduría Urbana N° 2 de esa misma  ciudad.  División  protocolizada  mediante la escritura pública N° 2153 de 27  de  agosto  de  2003.  Así  mismo,  en  el  año  2006 la sociedad obtuvo nueva  licencia  de  subdivisión  de  un lote con un área de 40.000 metros cuadrados,  correspondiente al folio de matrícula inmobiliaria N° 080-83596.   

1.1.1.4.               Mediante  escritura  pública  N°  2.044  de diciembre 27 de 2007 otorgada en la Notaría  Quinta  de  Cartagena, la sociedad “Cerro Blanco S.A.” transfirió a título  de  permuta  a  favor  de  la  sociedad “A.J.C.S.  S. en C.” el lote de  terreno  denominado  “Lote  Río”,  al  cual  le  corresponde  la matrícula  inmobiliaria  N°  080-83859,  producto  de  la división protocolizada mediante  escritura  pública  N°  2153  de 27 de agosto de 2003, otorgada en la Notaría  Décima   de   Barranquilla   y   de  la  subdivisión  autorizada  en  el  año  2006.   

1.1.1.5.           De otro lado,  mediante  escritura  pública  N°  2.079  de  2005  la sociedad “Cerro Blanco  S.A.”  transfirió  a  título  de permuta a favor de la sociedad “Gruincofe  &  Induepóxicos  Ltda.”,  un  lote  de  terreno denominado “Cancún”,  ubicado  en  la  ciudad  de  Santa Marta, distinguido con el folio de matrícula  inmobiliaria  N°  080-83857, que también había sido adquirido por la sociedad  enajenante  mediante  la  escritura  pública N° 1126 del 23 de julio de 1991 y  posteriormente  dividido  materialmente  según  consta  en  la citada escritura  pública  N°  2153  de 27 de agosto de 2003, otorgada en la Notaría Décima de  Barranquilla.   

1.1.1.6.           Todas las negociaciones anteriores  fueron  elevadas  a escritura pública y registradas en los folios de matrícula  correspondientes   a   los   inmuebles   mencionados,   donde   las   sociedades  “A.J.C.S.   S.  en  C.”  y  “Gruincofe  &  Induepóxicos Ltda.”  aparecen  como  propietarias  de  los  inmuebles  que  adquirieron  de la manera  referida.  Aclara la demanda que las matrículas inmobiliarias de los lotes cuya  propiedad  es  de las sociedades demandantes, “fueron  abiertas  con  base  en el folio de matrícula inmobiliaria N° 080- 83596 de la  Oficina  de  Registro  de  Santa  Marta; perteneciente al inmueble ubicado en el  sector  de  Cerro Blanco zona de Recreo lote No 28 Distrito de Santa Marta cuyos  linderos  y  medidas figuran en la Escritura Pública N° 1126 del 04 de mayo de  2005  otorgada  en  la  Notaría  Décima  de  Barranquilla y de propiedad de la  sociedad Cerro Blanco S.A.”.    

1.1.1.7.             Agregan las  sociedades  demandantes,  que  la  Oficina  de  Registro de Santa Marta, una vez  analizada  la  tradición  y  la  legalidad  de  cada uno de los negocios arriba  descritos,  los  inscribió  en  los folios de matrícula correspondientes. Así  mismo,  la  Alcaldía  Distrital  de  Santa Marta a través de su secretaría de  hacienda,   reconoció   dichas   inscripciones  y  procedió  a  enviarles  las  correspondientes  facturas  de  cobro  del  impuesto  predial.  Impuesto que han  venido  pagando  año  tras año las sociedades demandantes, en su condición de  propietarias de los correspondientes predios.   

1.1.1.8           Relatan que a  comienzos  del año 2006, la sociedad “A.J.C.S  S. en C.” tramitó ante  la  Curaduría  N° 2 de Santa Marta una licencia de subdivisión de predios. En  respuesta  a  esta  solicitud,  mediante  oficio  0293  de  mayo  23  de  2006 y  Resolución  N°  063-06,  la  señora curadora N° 2 de Santa Marta comunicó y  corrió  traslado  a  la  mencionada sociedad, del oficio N° 474 firmado por el  señor  Alcalde  de  Santa  Marta,  dirigido al Secretario de Planeación de ese  Distrito,  en  el cual dice: “…me permito solicitar  a  Usted abstenerse de expedir cualquier tipo de intervención en construcción,  sea  licencias,  permisos,  etc., que tengan que ver con los predios denominados  Pozos  Colorados, bienes estos que eran de la Corporación Nacional de Turismo y  fueron  adquiridos  por  el  Distrito mediante la figura de la expropiación por  vía administrativa”.   

1.1.1.9.            En vista del  pronunciamiento  anterior,  la  sociedad  “A.J.C.S  S.  en  C.” interpuso el  recurso  de  reposición  para  que  la  Curaduría  N°  2 otorgara la licencia  solicitada,  previa  demostración  del derecho de dominio del que es titular. A  lo   cual   accedió   la   curaduría   urbana,   por   encontrar  “los    soportes   jurídicos   ajustados   a   la   legalidad.”   

1.1.1.11.                        En  efecto,  las  matrículas  inmobiliarias  correspondientes a los  inmuebles  de  propiedad de las sociedades aquí demandantes fueron abiertas con  base  en  la matrícula inmobiliaria N° 080-83596 de la Oficina de Instrumentos  Públicos  de  Santa  Marta.  Empero,  el  acto  administrativo proferido por la  Oficina  de  Registro  de  Santa Marta a través del cual se abrió este último  folio  de  matrícula  fue  objeto de solicitud de revocatoria directa por parte  del  Ministerio  de Comercio, Industria y Turismo, quien también pidió revocar  las  matrículas  que  de  aquel folio se derivaran. Solicitud resuelta en forma  negativa  por  el  registrador  de  instrumentos públicos de Santa Marta, quien  consideró  evidente  que  el acto de apertura de la matrícula N° 080-83596 se  tramitó   legalmente;   de  donde  se  deducía  que  no  era  posible  revocar  directamente  tal  folio de matrícula ni aquellos que de él se derivaban. Esta  decisión   no   fue   demandada   ante   la  jurisdicción  de  lo  contencioso  administrativo.   

1.1.1.12.                      Sin  embargo, transcurrido más de un año de estar en firme el acto  administrativo  que  rechazó la solicitud de revocatoria directa, el Ministerio  de   Comercio,  Industria  y  Turismo  presentó  ante  la  Superintendencia  de  Notariado  y  Registro  solicitud  para  que  se ordenara bloquear la matrícula  inmobiliaria  N°  080-83596,  entre  otras.  Petición  que fue aceptada por la  mencionada  Superintendencia,  dando  lugar  a  la  apertura  de  una actuación  administrativa  dentro  de  la cual, para la fecha de la demanda, hacía más de  un  año  se  encontraban bloqueados los folios de matrícula correspondientes a  los inmuebles de propiedad de las sociedades demandadas.   

1.1.1.13.              La  orden  impartida  por  la  Superintendencia  de  no  otorgar  ninguna  licencia  de construcción sobre los  inmuebles  correspondientes  a  los folios de matrícula bloqueados, no permitir  su  división  material  ni  ningún  otro  acto  jurídico,  ha  irrogado a las  sociedades  demandantes  serios  perjuicios  al limitar la libre disposición de  los  predios y dejarlos por fuera del comercio y sin posibilidad de explotarlos.   

     

1. ARGUMENTOS JURÍDICOS DE LA DEMANDA     

A  juicio  de las sociedades demandantes, la  actuación  administrativa  promovida por el Ministerio de Comercio, Industria y  Turismo  y la Alcaldía Distrital de Santa Marta, e iniciada y adelantada por la  Superintendencia  de  Notariado  y Registro, constituye una flagrante violación  al  debido  proceso,  al  derecho  de  acceso  a  la justicia, a la “buena   fe  exenta  de  culpa”  y  al  derecho  de  propiedad, por todo lo cual se erige en una clásica vía de hecho,  por las siguientes razones jurídicas:   

     

1. A   juicio  de  las  sociedades  demandantes,  la  imposibilidad  de  disponer  y  explotar  los inmuebles correspondientes a los folios de matrícula  bloqueados  desconoce  el  principio de la buena fe exenta de culpa, la buena fe  registral  y  la  seguridad  jurídica.  Más  si  se  tiene  en  cuenta que los  inmuebles  fueron  adquiridos  con  base  en la información suministrada por el  mismo  Estado,  a  través  de  la  Oficina  de  Registro  de Santa Marta. La fe  pública  registral,  dicen,  “es  una de las formas  escritas  jurídicamente  relevantes,  porque  dotan  de  valor  probatorio, los  documentos  (certificados  de  libertad) expedidos por la autoridad competente y  constituye  para  los  adquirentes de inmuebles en todo el país, la CREENCIA EN  LA  INTEGRIDAD DE LOS DOCUMENTOS COMO MEDIOS DE PRUEBA EN VIRTUD DE LA CONFIANZA  QUE  LA  COLECTIVIDAD  TIENE  DE  QUE  HAN SIDO PRODUCIDOS CONFORME A LAS NORMAS  LEGALES”.     

     

1. La  actuación  administrativa adelantada por la Superintendencia de  Notariado  y  Registro  desconoce el debido proceso administrativo, expresamente  previsto  en  el  artículo  29 de la Constitución Política, pues “este  imperativo  constitucional  determina  que no solamente las  actuaciones  que  se  surten ante los jueces, deben estar amparadas dentro de un  marco  de legalidad sino que ese marco se amplía también a las actuaciones que  se   surtan   frente   a   la   administración.”1  Tal  derecho  se  extiende,  tanto  a  las  etapas anteriores a la expedición de los  actos   administrativos,   como   a  las  concomitantes  y  a  las  posteriores.     

     

1. Así,  teniendo  en cuenta la vigencia del derecho al debido proceso  administrativo,  “los  accionados  (sic)  no  están  obligados   a  soportar,  so  pretexto  de  irregularidades  en  la  apertura  y  adjudicación  de  los  folios  de  matrícula  inmobiliaria  a  sus bienes, las  consecuencias  de  un  nuevo  trámite  administrativo  para  un  estudio de los  antecedentes  inmobiliarios  por  haber  sido  superado  y concluido el mismo, a  través  e  la  Resolución N° 151 del 5 de diciembre de 2005, proferido por la  Oficina  de  Instrumentos  Públicos de Santa Marta. Acto Administrativo, que no  fue  demandado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, suprimido  de  la  vida jurídica y menos aún controvertido por el Ministerio de Comercio,  Industria  y  Turismo.  Por lo tanto, no podían los accionados iniciar un nuevo  trámite  administrativo  sin  violar  el derecho al debido proceso y constituir  UNA  VIA  DE  HECHO en cuanto se pretende una nueva Revocatoria Directa sobre un  asunto ya decidido”.     

     

1. La  buena  fe  con  la  cual  actuaron las sociedades demandantes al  adquirir  los  inmuebles  correspondientes  a  los  folios de matrícula que los  demandados  han  logrado bloquear es una de aquellas que la doctrina califica de  “exenta de culpa”, que se  da  cuando  el  error  de  quien  actúa  en  el mundo jurídico es invencible o  excusable,  y  que  tiene como consecuencia que el acto jurídico sea creador de  derecho,  siguiendo  el aforismo “error comunis facit  jus”.   Tras   referirse  a  la  doctrina  y  a  la  jurisprudencia  relativa  a la buena fe exenta de culpa, la demanda recuerda que  esta  figura jurídica persigue proteger los derechos de terceros que, amparados  en  la  publicidad  de los actos jurídicos anteriores, proceden de buena fe con  error  invencible  o  excusable.  Agrega  que  “en el  presente  asunto,  indiscutiblemente  existe  buena fe en la adquisición de los  bienes  inmuebles…  y  la consecuencia jurídica de ella es la CREACIÓN DE UN  DERECHO  DE  PROPIEDAD,  AUN  CUANDO  RESULTE  UNA VENTA DE COSA AJENA,  en  virtud  de  la doctrina, la jurisprudencia y la ley”.     

     

1. Aún  cuando  la  regla  general que trae el Código Civil es que la  venta  de  cosa  ajena  vale sin perjuicio de los derechos del verdadero dueño,  entendiendo   que  si  el  tradente  no  es  el  verdadero  dueño  “no  se adquieren por medio de la tradición otros derechos de los  trasmisibles  del  mismo  tradente  sobre  la  cosa  entregada”,  debe  tenerse  en  cuenta  que  esta  regla  está atemperada por el  principio  de  la  buena  fe  exenta  de  culpa,  que implica proteger a quienes  obrando  con  en  convencimiento de actuar conforme a derecho, incurren en error  invencible           o           excusable.2      

     

     

1. Con  fundamento  en  los  anteriores hechos y argumentos de derecho,  las  sociedades  demandantes piden concretamente al juez de tutela que ordene lo  siguiente:  1)  dejar  sin  efecto  toda  la  actuación  surtida en el trámite  administrativo  adelantado  por  la  registradora  de  instrumentos públicos de  Santa  Marta, designada ad hoc  por  la  Superintendencia de Notariado y Registro, y los actos administrativos a  través  de  los  cuales se bloquearon los folios de matrícula inmobiliaria Nos  080-83596  y 080-83857 de la Oficina de Instrumentos Públicos de esa ciudad; 2)  en  consecuencia,  ordenar a esa Superintendencia que en el término de cuarenta  y  ocho  horas  contadas  a  partir  de la notificación del fallo, proceda a la  cancelación  de  los actos administrativos que ordenaron el mencionado bloqueo,  “o  cualquier  otra  limitación de sus derechos que  exista      en     virtud     del     procedimiento     administrativo     aquí  cuestionado”; 3) dejar sin efecto el oficio dirigido  por  el  señor  alcalde  de  Santa  Marta  al  secretario de planeación de esa  ciudad,  en  el  cual  le  solicita  “abstenerse  de  cualquier  tipo  de  intervención  en  construcción,  sea licencias, permisos,  etc.,  que  tengan  que  ver con los predios denominados Pozos Colorados, bienes  estos  que  eran  de  propiedad  de la Corporación Nacional de Turismo y fueron  adquiridos  por  el  distrito  mediante  la  figura de la expropiación por vía  administrativa.” ; 4) exhortar a los accionados para  que  en  lo  sucesivo se abstengan de proferir actos administrativos que atenten  contra  los  derechos  patrimoniales  de  los  aquí demandantes; 5) condenar en  perjuicios  a las instituciones demandadas, por los graves daños causados a las  sociedades   demandantes,   en   razón   de   la   expedición   de  los  actos  administrativos  ilegales  mencionados en la demanda, que les han impedido gozar  y disponer de los inmuebles de su propiedad.     

     

1. TRASLADO    Y   CONTESTACIÓN   DE   LA   DEMANDA.       

Mediante  auto  proferido  el  cinco  (5) de  agosto  de  dos  mil  ocho  (2008),  el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,  Sección  Tercera,  Subsección  A,  admitió  la  presente  demanda de tutela y  ordenó  notificarla  a  las  entidades  accionadas.3   

     

1. Contestación  de  la demanda por parte de la  Superintendencia  de Notariado y Registro.     

Oportunamente y mediante apoderado judicial,  la  Superintendencia  de  Notariado  y  Registro  contestó  la  demanda  de  la  siguiente manera:   

Tras hacer una serie de reflexiones relativas  a  la  forma  como  se  presta  el servicio público de registro de instrumentos  públicos  y  a las funciones de orientación, vigilancia y control que competen  a  la  Superintendencia  en relación con los registradores, la entidad sostiene  que  las  actuaciones  administrativas  son  públicas,  salvo  las  excepciones  consagradas  en  la  Constitución y en la ley. Agrega que de conformidad con lo  prescrito  por  el  artículo 4° del Código Contencioso Administrativo, dichas  actuaciones  administrativas  se  inician  por  quienes  ejercen  el  derecho de  petición  en  interés  general o particular, por quienes obran en cumplimiento  de  un  deber  legal,  o  por  las autoridades oficiosamente. Una vez abierta la  referida  actuación  administrativa,  el  funcionario competente debe formar un  expediente,   siguiendo   las   prescripciones  del  artículo  29  ibidem.  Explica entonces que toda vez que  el  estatuto  registral  (Decreto  1250 de 1970) no contempla normas relativas a  las  actuaciones  administrativas  en  esta materia, resultan aplicables en este  campo   las   normas  generales  el  Código  Contencioso  Administrativo.    

Después  de estas explicaciones previas, la  Superintendencia  demandada  afirma  que  corresponde  a  los  registradores  de  instrumentos  públicos  velar  porque  los folios de matrícula se ajusten a lo  prescrito  en el Decreto 1250 de 1970 y demás normas concordantes aplicables al  registro  público de la propiedad inmueble, de manera que dichos folios exhiban  en   todo   momento  el  estado  jurídico  del  respectivo  bien.  Ahora  bien,  “puede  ocurrir  que  en  la  historia traditiva que  refleja  el folio de matrícula inmobiliaria, se haya incurrido en un error o en  una  omisión,  en  cuyo  caso,  surge  el  deber  de  cargo  del registrador de  instrumentos  públicos,  de  corregir  dicho  error u omisión, para lograr tal  fin,  el  legislador  le ha otorgado la facultad de corregir sus actos a través  de  la  corrección de los registros contenida en el artículo 35 del D. 1250 de  1970  o  del  artículo 82 y concordantes, en armonía con las disposiciones del  C.C.A.”   Facultad  de  corrección  que,  dice  la  Superintendencia,   ha   sido  avalada  por  el  Consejo  de  Estado4.   

Entrando a referirse al asunto de la presente  tutela,  la  Superintendecia  de  Notariado  y Registro afirma que la actuación  administrativa  que  reprocha  la  demanda  se  inició el 27 de abril de 2007 a  petición  del  Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y que fue coadyuvada  por  el  señor  alcalde distrital de Santa Marta. Agrega que en la parte motiva  del  auto  mediante  el cual se abrió dicha actuación administrativa se indica  que  en  el  folio  de  matrícula  N°  080-83596  y  las  matrículas  de  sus  segregaciones,  existen  sucesiones ilíquidas y comunidades de propietarios que  no se habrían liquidado legalmente.   

Ahora  bien,  en  relación  con la supuesta  violación  al  derecho  fundamental al debido proceso, que según la demanda se  produciría  por  haberse  iniciado la anterior actuación administrativa por la  Oficina  de  Registro  de  Instrumentos  Públicos  de Santa Marta, cuando ya se  había  resuelto en forma negativa una solicitud de revocatoria directa del acto  administrativo  de  apertura de la matrícula N° 080-83956 y las que de ella se  derivan,  la  Superintendencia  afirma  que  conforme  a  lo  prescrito  por  el  artículo    4°    del   Código   Contencioso   Administrativo,   “no  existe  ninguna prohibición legal para la iniciación de tal  trámite,   cuando   se  ha  acudido  a  la  revocatoria  directa”.  A su parecer, se trata de trámites administrativos distintos que  persiguen finalidades diferentes.   

Finalmente,  la Superintendencia destaca que  en  el auto que abrió la actuación administrativa que cuestiona la demanda, se  ordenó  citar  a  las  personas  determinadas e indeterminadas que consideraran  tener  derechos relacionados con los folios de matrícula que preventivamente se  bloquearon.  Además,  explica  que  tal  actuación administrativa “no  está  encaminada  a  revocar  la inscripción de títulos de  tradición  de las personas que figuren como titulares de derechos, sino que, lo  que  se  pretende  con dicha actuación administrativa, es ajustar a la realidad  jurídica   y  traditiva  todos  los  registros  o  inscripciones  que  resulten  inconsistentes,   los   que   no   presente   ningún  tipo  de  inconsistencia,  continuarán  inscritos  de la misma manera… si una persona figura inscrita en  un  folio  de  matrícula  como titular del dominio pleno y de la tradición del  inmueble  se  establece  que  no  puede serlo, pasará a figurar como titular de  falsa  tradición  y  así  se  le  notificará  en el momento en que culmine la  actuación  administrativa, igualmente, puede suceder que la persona figure como  titular  de  falsa  tradición  y  se  convierta en titular de dominio pleno.”   

A manera de conclusión, la Superintendencia  demandada  afirma  que  la  supuesta  violación a los derechos fundamentales al  debido  proceso, la igualdad, el acceso a la justicia y al principio de la buena  fe    exenta    de    culpa    “brilla    por   su  ausencia”,  pues la actuación administrativa que se  viene  adelantando  respeta  no  sólo  los  derechos  de  las  sociedades aquí  demandantes,  sino  los  de  todas  las  demás  personas  que  puedan  resultar  involucradas.   

Por último la Superintendencia afirma que la  presente  acción  de  tutela  resulta improcedente, por existir otros medios de  defensa  judicial  al  alcance  de  los  demandantes, sin darse la inminencia de  consumación  de  un  perjuicio  irremediable  que la haga viable como mecanismo  transitorio.   

     

1. Contestación  de  la  demanda por parte del Ministerio de Comercio,  Industria y Turismo.     

También  en  forma  oportuna y a través de  apoderado  judicial, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo contestó la  demanda en los siguientes términos:   

Como  cuestión  preliminar,  el  Ministerio  advierte  al juez de tutela sobre la posible nulidad de la que estaría afectado  el   trámite   del  presente  proceso,  teniendo  en  cuenta  que  “el  negocio  jurídico  que genera esta acción, se efectuó ante  las   autoridades   de  notariado  y  registro  de  Santa  Marta.”  Así  mismo,  “el predio o los predios  involucrados  en  este  negocio,  se  encuentran  en  Santa Marta”.   Además,   “toda  la  historia  que  eventualmente  puede  soportar esta acción, se encuentra en diferentes juzgados  civiles  del Circuito, juzgados de familia, acciones de tutela se adelantan ante  el  Tribunal  Administrativo  del  Magdalena  y ante el Tribunal Superior de ese  distrito   Judicial…”.    Por  lo  anterior,  sugiere  que debe vincularse al proceso a la sociedad “Cerro Blanco S.A.”, a  fin  de  que  responda  ante sus compradores según lo ordenado por el artículo  1893  del Código Civil. De otro lado, sostiene que no es la Superintendencia de  Notariado  y  Registro  la  llamada  a  responder  por  el adelantamiento de las  actuaciones  administrativas  que se cuestiona en la demanda, pues para ello fue  designada   una   registradora   ad   hoc.   

Hecha la anterior advertencia, el Ministerio  entra  a  referirse  a  las  pretensiones de la demanda. Al respecto informa que  dentro  de  la  actuación  administrativa  que  motivó el presente proceso, el  pasado   25  de  julio  de  2008  la  registradora  ad  hoc  expidió la Resolución N° 001 de 2008, mediante  la  cual  decidió  dicha  actuación  ordenando  el cierre de algunos folios de  matrícula  inmobiliaria,  previo  traslado  de  las  anotaciones  a su folio de  matrícula  de  origen  o  folio  matriz n° 080-83596,  correspondiente  al  predio  “Los Cerros” o “Los  Cerritos”. Entre los folios  que  fueron  cancelados,  figuran  el  N°  080-83859,  a  nombre de la sociedad  “AJCS  S.  en  C.”  y el N° 080-83857, a nombre de la sociedad “Gruincofe  &   Induepóxicos   Ltda.”    Agrega  que  en  la actuación administrativa se pudo establecer que  el  predio denominado “Salinas Marítimas de Pozos Colorados” con matrícula  inmobiliaria  N°  080-2251,  constituía  una unidad inmobiliaria independiente  del  globo  de  terreno  “Los  Cerros”  o  “Los Cerritos”, con matricula  inmobiliaria  N°  080-83596.  Explica  así  mismo el Ministerio, que la citada  sociedad  “Cerro  Blanco”  no  era  la  titular del dominio del inmueble que  luego  trasfirió  a  las  sociedades  aquí demandantes, puesto que  sólo  adquirió  meras expectativas provenientes de la posible adjudicación dentro de  la sucesión del señor Máximo Campo Diaz-Granados.   

De  lo  anterior  concluye  que “lo  que  se  pretende  mediante  el ejercicio de esta acción (la  presente  tutela),  es  poner  un nuevo obstáculo a las investigaciones que por  intermedio   de   dichas   actuaciones  se  trata  de  clarificar”.  (Paréntesis  fuera  del original).  Agrega que dado que las  sociedades  aquí  demandantes  adquirieron  el  dominio de la sociedad “Cerro  Blanco  S.A.”  que  no  era  su  verdadero titular, es frente a ella que deben  dirigir  sus  reclamos,  en  virtud  de  lo  dispuesto por el artículo 1893 del  Código  Civil  relativo a la obligación de saneamiento. En todo caso, advierte  que  la  justicia  ordinaria  es  la  llamada  a  resolver  sobre el particular.   

En  cuanto  a  la  posible  vulneración del  derecho  al debido proceso dentro de la actuación administrativa que motivó la  presente   acción   de   tutela,   el   Ministerio   afirma   que  “cada  uno  de  los  posibles  afectados,  tuvo  la oportunidad de  acudir    para    participar   efectivamente   en   las   aludidas   actuaciones  administrativas,    con    el    aporte    de   las   pertinentes   y   eficaces  pruebas”.     Agrega    que   la   actuación  administrativa  fue  pública y que se le dio la mayor publicidad posible, a fin  de  que  los  interesados  concurrieran  a  ejercer  su  derecho  de  defensa  y  contradicción.   

En  lo  relativo al presunto desconocimiento  del  principio de la buena fe exenta de culpa, sostiene que dicha buena fe sólo  es   fuente  de  derechos  cuando  “proviene  de  la  claridad  de cada uno de los negocios”, pero que esta  claridad  no se configura cuando el negocio se edifica sobre meras expectativas,  como sucedió en este caso.   

Respecto  del  supuesto  desconocimiento del  derecho  de  propiedad  que  se  habría  producido  con motivo de la actuación  administrativa   iniciada   por   la  registradora  ad  hoc,  el  Ministerio  estima que este derecho no es de  carácter  fundamental,  por  lo cual no es susceptible de protección a través  de la acción de tutela.   

Con  fundamento  en  todo  lo  expuesto,  el  Ministerio  estima  que  la  presente acción judicial, o bien debe tenerse como  improcedente  por  existir  otros medios de defensa judicial para la protección  de   los   derechos   presuntamente   vulnerados,  o  bien  debe  ser  denegada.   

     

1. Contestación  de  la demanda por parte de la Alcaldía Distrital de  Santa Marta.     

Obrando  mediante  apoderado  judicial,  la  Alcaldía  Distrital de Santa Marta respondió la demanda de tutela y se opuso a  ella con fundamento en los siguientes argumentos:   

A juicio de la Alcaldía, la presente acción  de  tutela  no  resulta  procedente  por  existir  de  otro mecanismo de defensa  judicial  al  alcance de las sociedades demandantes. En efecto, dice, en el caso  concreto  la  Oficina  de  Registro de Santa Marta se pronunció a través de la  Resolución  N°  001 de 2008, la cual ha sido objeto del recurso de reposición  y  en  subsidio  apelación, es decir, está pendiente el agotamiento de la vía  gubernativa.   

Advierte además, que dentro de la actuación  administrativa  que culminó con la mencionada resolución, se dio oportunidad a  las   sociedades   demandantes   para  ejercer  el  derecho  de  contradicción.   

Con  fundamento  en lo alegado, la Alcaldía  Distrital  de  Santa  Marta solicita al juez de tutela negar por improcedente la  presente acción de tutela.   

    

1. DECISIONES JUDICIALES     

     

1. DECISIÓN   DE   PRIMERA   INSTANCIA.   TRIBUNAL  ADMINISTRATIVO  DE  CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A.     

A  través  de  sentencia proferida el 25 de  agosto  de  2008,  el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera,  Subsección  A,  decidió:  (i)  declarar que la Superintendencia de Notariado y  Registro  (Registradora ad hoc  de  Santa  Marta)  y  la Alcaldía Distrital de Santa Marta habían incurrido en  vías  de  hecho  vulneradoras  del  derecho fundamental al debido proceso; (ii)  tutelar  el  derecho  al  debido  proceso  de  las  sociedades  demandantes y en  consecuencia   dejar sin efectos las decisiones contenidas en los numerales  séptimo  y noveno de la Resolución N° 001 de 2008  Reg ad hoc, en lo que  tenían   que   ver   con   las  sociedades  demandantes;  (iii)  ordenar  a  la  Superintendecia  de  Notariado  y Registro que en el término de cuarenta y ocho  (48)  horas,  por intermedio de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos  de  Santa  Marta,  procediera  a  la  reapertura  de  los  folios  de matrícula  inmobiliaria  Nos  080-83859  y  080-83857,  y  en  lo sucesivo se abstuviera de  bloquearlos   o   cancelarlos  sin  respetar  los  procedimientos  y  exigencias  establecidos  en  la ley; (iv) dejar sin efectos jurídicos el oficio N° 474 de  17  de  mayo  de 2006 emitido por la Alcaldía Distrital  de Santa Marta, y  en  consecuencia ordenar a dicha Alcaldía que dispusiera lo pertinente para que  las  autoridades  de  planeación  y  las  curadurías urbanas en lo sucesivo se  abstuvieran  de  restringir  el  uso  y  goce  del  derecho  de  dominio  de las  sociedades   demandantes,  “en  lo  concerniente  al  trámite  de licencias de construcción e intervenciones relacionadas, sobre los  predios     con     matrícula     inmobiliaria     números     080-83859     y  080-83857”.   

     

1. Consideraciones del Tribunal     

Para    sustentar    las    anteriores  determinaciones,   el   Tribunal   Administrativo  de  Cundinamarca  expuso  las  siguientes consideraciones jurídicas:   

     

1. Procedibilidad de la acción de tutela:     

En  relación  con  la  procedibilidad de la  acción  de  tutela,  sostuvo  el  Tribunal  que  la noción de vía de hecho se  aplicaba  no  solamente  a  las actuaciones de los jueces, sino también a la de  las   autoridades  administrativas,  cuando  quiera  que  al  proferir  un  acto  administrativo    incurrieran    en   arbitrariedades   que   desconocieran   la  Constitución  o la ley. De donde se colegía que la acción de tutela procedía  excepcionalmente  por  vía  de  hecho  contra  actuaciones administrativas, por  regla  general  como  mecanismo  transitorio  para  prevenir la ocurrencia de un  perjuicio  irremediable.  Sin  embargo, la acción de tutela contra este tipo de  actuaciones   también   procedería  como  mecanismo  definitivo,  “cuando existe un perjuicio irremediable”.   

Ahora bien, respecto de la procedencia de la  acción  de  tutela  en  el  caso concreto, el Tribunal en este aparte del fallo  advirtió  que  más  adelante, “después de analizar  los  presupuestos sustanciales de la presente acción de tutela, establecerá si  procede     como     mecanismo     transitorio    o    definitivo”.     

     

1. Aspectos sustanciales     

     

1. Estudio  de  la  actuación  desplegada por la Superintendencia de  Notariado y Registro.     

Inicialmente  se  refiere  el Tribunal a las  prescripciones  legales  que  indican qué tipo de actos se encuentran sujetos a  registro  y  el  tipo  de documento en el cual tal inscripción debe producirse,  llamado  folio  de  matrícula  inmobiliaria. Enseguida, recuerda el alcance del  artículo  35  del  Decreto  1250  de  1970,  que  establece el procedimiento de  corrección  y  cancelación  del  registro,  y  destaca  que  según  el  mismo  “la  corrección presupone la existencia de un error  en  el  texto  del  registro  o de la inscripción o como lo anota el Consejo de  Estado,  “un  desacierto en el acto de anotación en relación con la realidad  ontológica  del objeto de dicho acto, como cuando se anotan datos diferentes de  los  que  aparecen en los instrumentos registrados o un negocio distinto del que  él                   contiene.”5”   Agrega  que  el  artículo  40  del mismo decreto prescribe que la  cancelación  de  un  registro o inscripción procede sólo en dos casos: cuando  se  presente  la  prueba  de  la  cancelación  del título o acto registrado, o  cuando  existe una orden judicial en tal sentido. Así, concluye el Tribunal que  “no  es  la  voluntad  de  la  administración  (del  registrador)  la  que origina la cancelación de un registro, sino, únicamente,  la  voluntad  de  los  sujetos  que  dieron  nacimiento al acto o a la decisión  emitida  por  la  autoridad judicial en caso de controversia. Como lo manifiesta  el   Consejo  de  Estado,  es  el  “resultado  directo  e  inequívoco  de  la  manifestación  de  voluntad  de los intervinientes en el negocio jurídico o de  actuación             jurisdiccional”.6”   

Explicado  lo  anterior,  entra  el  a quo a  estudiar  la  actuación  administrativa  y  el  contenido  de  las resoluciones  emitidas   por   la  registradora  ad  hoc  designada  por  la  Superintendencia de Notariado y Registro. Para  esos   propósitos  recuerda  que  antes  de  su  designación,  el  registrador  principal  de  Santa  Marta  resolvió  una solicitud de revocatoria directa del  acto  mediante el cual se le había dado origen a la matrícula inmobiliaria N°  080-83596  y  las  que de ella se desprendieran, presentada por el Ministerio de  Comercio,  Industria  y  Turismo,  solicitud  que fue resuelta negativamente por  dicho  registrador,  quien, recordando lo preceptuado por los artículos 39 a 42  del  Decreto  1250  de 1970, motivó su decisión explicando que la cancelación  del  registro  sólo  procedía  cuando  existía  prueba de la cancelación del  respectivo  título  o  acto  por  los  otorgantes,  o  la orden judicial en tal  sentido,  lo  cual  para este caso no había ocurrido. Por lo cual concluyó que  debía  presumirse  que las inscripciones se habían hecho en forma legal,   y que en tal virtud no podía revocarlas.   

No  obstante,  recuerda  el  Tribunal  que  culminado  el  trámite anterior se inició una nueva actuación a petición del  Ministerio   de   Comercio,   Industria  y  Turismo,  que  nuevamente  solicitó  “ordenar   mediante   actuaciones   administrativas  ESTABLECER  Y  CLARIFICAR  LA  REAL  SITUACIÓN JURÍDICA Y FÍSICA del inmueble  denominado  “Sales  Marinas  de Pozos Colorados”…  vinculando  a  su  solicitud  las  matrículas  derivadas de la de aquel predio.  Adicionalmente  solicitó  que una vez esclarecida la situación de los predios,  se  ordenará  “el  registro  de  las  anotaciones y  desanotaciones  a  que  haya  lugar  en  los folios de matrícula”  y  “las cancelaciones de los folios de  matrículas    inmobiliarias    IRREGULARMENTE    ABIERTAS…”.   Esta   solicitud,  recuerda  el  Tribunal,  fue  coadyuvada  por  la  Alcaldía  Distrital  de  Santa  Marta,  y  para  tramitarla  fue  designada una  registradora  ad  hoc.    

Refiere  entonces  el  Tribunal que mediante  auto  fechado  el 8 de marzo de 2007, la procuradora ad  hoc  declaró  abierta  la  actuación  administrativa  tendiente  a esclarecer la real situación jurídica de los predios distinguidos  con  los folios de matrícula inmobiliaria Nos 080-2251, 080-83596, 080-50908, y  080-56072,  así  como aquellos otros derivados de estos. Así, mediante auto de  12  de  marzo  de  2007,  los  predios  de  propiedad  de  las  sociedades aquí  demandantes fueron bloqueados preventivamente.   

Prosigue el Tribunal relatando que a través  del  auto  de  27 de marzo de 2009,  los titulares de los predios a los que  correspondían   los   folios  implicados  fueron  vinculados  a  la  actuación  administrativa.  Y  que después de concluido el trámite administrativo, dentro  del  cual se dio a las sociedades aquí demandantes la oportunidad de ejercer el  derecho  de defensa, la registradora ad hoc  emitió la Resolución N° 001 de 2008, en la cual hace un estudio  histórico  y  sustancial  de  la  titularidad  del  predio “Los Cerritos” o  “Cerro  Blanco”,  con  matrícula  inmobiliaria  N°  080-83596, de donde se  derivan los de las sociedades demandantes.   

En  dicho estudio, parcialmente trascrito en  la  sentencia  de primera instancia, la registradora ad  hoc  explica  que  en  el  folio  de  matrícula  N°  080-83596   y   en  las  matrículas  segregadas  de  este,  existen  sucesiones  ilíquidas y comunidades de propietarios no liquidadas legalmente.   

Adicionalmente, el Tribunal hace ver como la  registradora  ad hoc encontró  que  debido  a  la  confusa  información  catastral  del predio “Cerro  Blanco”, el Instituto Geográfico  Agustín  Codazzi  del  Magdalena  había  ordenado  cancelar  las inscripciones  catastrales   de  diversos  predios,  incluidos  los  de  las  sociedades  aquí  demandantes,   circunstancia   que   a  juicio  de  la  mencionada  registradora  conllevaba  el  necesario  “cierre de los respectivos  folios  de  matrícula, trasladando las anotaciones a cada uno de estos al folio  matriz   080-83596   correspondiente   al   globo  de  mayor  extensión  “Los  Cerritos”  o  “Cerro Blanco” de donde aquellos se derivan, respetando así  los  derechos e intereses de los terceros compradores de buena fe, quienes pasan  entonces   a   formar   parte   de   la   comunidad   de  propietarios  en  este  inmueble.”   

Estas  consideraciones  de  la  registradora  ad hoc, la llevaron a ordenar  en  la  parte  resolutiva  de  la  Resolución  N° 001 de 2008 el cierre de los  folios  de  matrícula  correspondientes  a  los predios de las sociedades aquí  demandantes,  previo traslado de las anotaciones en ellos incluidos, al folio de  matrícula matriz.   

Estudiada   la  actuación  administrativa  surtida   por   la   registradora  ad  hoc,  el Tribunal Administrativo de Cundinamarca entra a examinar si la  misma  es  constitutiva  de  una vía de hecho, y al respecto encuentra que sí,  por las siguientes razones:   

En primer lugar, estima que dicha actuación  incurre  en  vía  de hecho por defecto orgánico, porque la autoridad registral  carecía  por  completo  de  competencia  para  resolver  de  fondo la solicitud  encaminada  a esclarecer la situación jurídica de los diversos inmuebles que a  juicio   del   Ministerio   de   Comercio,   Industria   y  Turismo  presentaban  inconsistencias  en su identidad física y en el derecho de dominio sobre ellos.  Esta  falta  de  competencia  devenía,  sostiene  el Tribunal, del hecho de que  anteriormente  la  autoridad  registral  había  resuelto  en forma negativa una  solicitud  de  revocatoria directa en la que se debatían los mismos asuntos. Es  decir,  a  juicio  del  Tribunal,  en  la  segunda  actuación administrativa la  autoridad  registral  procedió  “desconociendo  por  completo  la  decisión  en  firme  precedente  sobre la no revocatoria del acto  administrativo   que   dio   lugar  a  la  apertura  de  tales  matrículas  por  considerarlo  legal”.  Además, dice el a  quo  que  en  la Resolución N° 001 de  2008,   lejos   de   efectuar  una  “corrección  de  errores”,     la     registradora    ad  hoc se introdujo a fondo en el estudio  de  la titularidad de los inmuebles, al punto que había resuelto cerrar algunos  folios  de matrícula inmobiliaria, modificando así el derecho de dominio hasta  llegar  a mutar la propiedad sobre cuerpos ciertos, en propiedad en común y pro  indiviso.  Agrega  que el anterior cierre o cancelación de folios de matrícula  se  realizó sin fundamento probatorio alguno sobre la cancelación de los actos  que  les  habían  dado  origen,  o  sin que mediara una orden judicial, como lo  impone  el  artículo  40 del Decreto 1250 de 1970. De esta manera, la autoridad  registral  desbordó sus competencias, “al proceder a  la  cancelación  de  registros  e  inscripciones  que al tenor de los preceptos  legales  sólo puede derivarse de la voluntad de las partes intervinientes en el  respectivo negocio jurídico o de la autoridad jurisdiccional”.   

A  juicio  del Tribunal, una cosa es abrir y  llevar  matrículas  inmobiliarias  según  los  dictados  de  la ley, que es el  objeto   propio   de   la  función  registral,  y  otra  cosa  es  “controvertir,  definir  y/o  modificar  sustancialmente el estado  jurídico  de los bienes, específicamente el derecho de dominio que sobre ellos  recaigan   por  vía  administrativa…,  como  ha  ocurrido  en  este  caso”.   

Lo  anterior  implica,  dice el a  quo, que se configure también una vía  de  hecho  por defecto sustantivo y fáctico, en la medida en que las normas del  Decreto  1250  de  1970  relativas a la corrección de errores y cancelación de  registros   “son  completamente  inaplicables  para  controvertir    y    modificar    aspectos    sustanciales    del   derecho   de  dominio”.  Y en cuanto al defecto fáctico, éste se  origina  porque  la  registradora  ad  hoc  se basó en fundamentos probatorios completamente diferentes a los  taxativamente  exigidos  en el artículo 40 del mencionado decreto. Por último,  al  parecer  del  Tribunal  se  configura también una vía de hecho por defecto  procedimental,  en  la  medida  en que la autoridad registral se había desviado  “del  procedimiento  establecido por la normatividad  para   la   cancelación   de   errores   y   la  cancelación  de  registros  e  inscripciones”.   

Finalmente,  el Tribunal indica que si de lo  que  se  trata  es  de  una  controversia  sobre  “el  derecho  de  dominio  que  ostentan  y  ejercen  determinados particulares y una  entidad  pública  (en  este  caso el distrito de Santa Marta invoca también el  derecho  de  propiedad  sobre una porción de tales inmuebles), serán ellos los  legitimados  para  controvertir  judicialmente  el derecho de dominio y provocar  con  fundamento  en  la  decisión  judicial  de  fondo  que se produzca, que la  autoridad  de  registro  haga  las  modificaciones  y/o cancelaciones a que haya  lugar”.   

     

1. Estudio  de la actuación desplegada por la Alcaldía Distrital de  Santa Marta.     

En  un  nuevo  acápite, el fallo de primera  instancia  estudia  la  actuación  de  la  Alcaldía  Distrital  de Santa Marta  consistente  en  el  oficio  que  el  señor  alcalde  envío  al  secretario de  planeación  solicitándole  abstenerse  de  expedir  licencias, permisos, etc.,  respecto  de  predio  denominado  “Pozos  Colorados”  (respecto  del cual la  registradora  ad  hoc admite  que  la  misma  Alcaldía sostiene que los predios de las sociedades demandantes  hacen  parte  de  él),  actuación  de  la  Alcaldía  que  según  la  demanda  constituye también una vía de hecho.   

Al  respecto,  el Tribunal Administrativo de  Cundinamarca  encuentra  que  efectivamente  esta  actuación  de  la  Alcaldía  también  se erige en una vía de hecho que vulnera el derecho al debido proceso  de  las  sociedades  demandantes.  Pues  “si bien la  misma  Alcaldía invoca un acto de expropiación antecedente, también es cierto  que,  en  tanto  coadyuvó  la  solicitud elevada por el Ministerio de Comercio,  Industria  y  Turismo  ante  la  Superintendencia  de  Notariado  y Registro, es  evidente  su  conocimiento  sobre la controversia existente en relación con los  inmuebles  de  los  accionantes,  de  manera que, proceder a restringir el uso y  goce  derivados  del  derecho  de  dominio que los accionantes ejercen sobre los  inmuebles  cuya  titularidad no ha sido desvirtuada judicialmente, sin adelantar  ningún  procedimiento  administrativo  en respeto del derecho de defensa, y sin  aducir  medio probatorio alguno que permita establecer de manera inequívoca que  los  inmuebles  de  los  accionantes  hacen  parte  de una extensión de terreno  expropiada  por  el Distrito de Santa Marta, conlleva a todas luces arbitraria y  constitutiva  de  vía  de hecho, vulneradora del debido proceso”.    

1. Estudio de la actuación desplegada por el Ministerio de Comercio,  Industria y Turismo.     

Por   último,  la  sentencia  de  primera  instancia  analiza  la  actuación  desplegada  por  el  Ministerio de Comercio,  Industria  y  Turismo,  y  al  respecto  concluye  que no existe fundamento para  considerar  que  ella  es violatoria de derechos fundamentales. Lo anterior, por  cuanto  dicha  actuación  se limitó a la formulación de una petición ante la  Superintendencia   de   Notariado   y   Registro,   en   ejercicio  “del   derecho   a   defender   los   intereses  que  le  pudieran  corresponder  en  el  predio con matrícula inmobiliaria 080-2251”.  Es decir, a juicio del Tribunal el Ministerio se limitó a elevar  una  petición  dirigida  a  proteger  los  derechos patrimoniales de los que se  considera  titular  y/o  legítimo interesado, y las vías de hecho derivadas de  la  actuación  administrativa  adelantada  con ocasión de esta petición sólo  pueden  endilgársele  a  la  Superintendencia  de  Notariado y Registro. Por lo  anterior,  concluye  que  la acción de tutela no es procedente en contra de ese  Ministerio.    

     

1. La  trascendencia  material  de  la vulneración al debido proceso  sobre el derecho a la propiedad de los accionantes.      

Bajo   este   epígrafe,   el   Tribunal  Administrativo  de  Cundinamarca explica que en el presente caso la vulneración  al  derecho al debido proceso tiene consecuencias directas sobre el derecho a la  propiedad  de  las  sociedades  demandantes, en la medida en que la limitación,  restricción  y  gravamen arbitrariamente impuestos por la autoridad de registro  y  por  la  Alcaldía Distrital de Santa Marta sobre los predios involucrados en  el  caso  “se erige como una afectación práctica y  material  derivada  de  las vías de hecho desplegadas y vulneradoras del debido  proceso”.   

     

1. Efecto en que se concede la tutela     

A  juicio del Tribunal, la acción de tutela  debe  concederse  como  mecanismo  definitivo, “en la  medida  en que las vías de hecho configuradas aluden al desbordamiento total de  competencia  que  debilita  la presunción de legalidad que en principio ostenta  el acto administrativo que motiva esta controversia”.   

Así     las    cosas,    “someter  a  los  accionantes  al  ejercicio de los recursos en la  vía  gubernativa  y al ejercicio posterior del derecho de acción para procurar  la  nulidad del acto administrativo, conllevaría la aceptación infundada de la  legalidad  de  una  actuación que como ha quedado establecido es flagrantemente  constitutiva de vías de hecho desde todos los puntos de vista”.   

Y  en cuanto a la actuación de la Alcaldía  Distrital  de  Santa  Marta, la misma está recogida en un oficio, de manera que  no  puede  concluirse que contra el mismo existan medios de defensa judicial que  hagan  eficaz  la  protección  del derecho fundamental al debido proceso.    

Adicionalmente, es claro para el Tribunal que  la  situación  de  hecho  que  ahora  se presenta conlleva para los demandantes  perjuicios  irremediables por la afectación del derecho a la propiedad motivada  por  la  vía  de  hecho  vulneradora del derecho al debido proceso.7   

     

1. Impugnación de la decisión de primera instancia.     

     

1. Mediante  memorial  fechado  el 23 de octubre del 2008, la Alcaldía  Distrital  de  Santa Marta, obrando a través de apoderado judicial, impugnó la  sentencia  proferida  por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sostuvo la  apoderada  de  la Alcaldía impugnante que el mencionado fallo le fue notificado  al  Distrito  el  1°  de septiembre de 2008, por lo cual su impugnación podía  considerarse presentada en forma oportuna.     

En  relación  con la orden impartida por la  Alcaldía  dirigida  a  las autoridades distritales de planeación en el sentido  de   abstenerse   de   conceder   permisos   o   licencias  de  construcción  e  intervenciones  similares  sobre los predios de propiedad de la sociedades aquí  demandantes,  la  apoderada  de  la  Alcaldía  sostiene  que  ésta  última no  incurrió  en  vías de hecho, pues su actuación sólo persiguió evitar que se  incurriera  en  errores  que  pudieran  llevar a que predios del Distrito fueran  enajenados.   Por  lo  anterior,  solicita  al  juez de tutela excluir a la  Alcaldía  de  Santa Marta de las consecuencias del fallo, desestimando respecto  de ella las pretensiones de las sociedades demandantes.   

     

1. Mediante  auto  proferido  el  30  de  octubre  de 2008, el Tribunal  Administrativo   de   Cundinamarca   rechazó   por  extemporánea  la  anterior  impugnación,  considerando  que  la  sentencia  había  sido  notificada  a  la  Alcaldía  Distrital de Santa Marta el 1° de septiembre de 2008, que el cese de  actividades  motivado  por el paro de la rama judicial había tenido lugar entre  el  4  de  septiembre y el 16 de octubre del mismo año, por lo cual el término  para  impugnar  dicho  fallo  había  vencido  el  día  17  de octubre de 2008.     

     

1. DECISIÓN  DE  SEGUNDA  INSTANCIA  PROFERIDA POR EL  CONSEJO DE  ESTADO,  SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A.     

En  sentencia  proferida  el  27   de  noviembre  de 2008, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,  Sección  Segunda,  Subsección  A.,  decidió  confirmar  la sentencia de 25 de  agosto  de  2008  proferida  por  el  Tribunal  Administrativo  de Cundinamarca,  Sección Tercera, Subsección A.    

     

1. Consideraciones del Consejo de Estado     

Para    sustentar    las    anteriores  determinaciones,  el  Consejo  de  Estado  expuso las siguientes consideraciones  jurídicas:   

     

1. En    primer    lugar,    hace    el   ad  quem  un  recuento  de la historia de la tradición de  los  inmuebles de propiedad de las sociedades aquí demandantes, en el cual pone  de  presente  lo  siguiente:  a) que en el año 2002 la sociedad “Cerro Blanco  S.A.”  elevó  petición  ante  el  Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la  cual  fue  resuelta  mediante  resolución emanada de esa entidad, en la cual se  fijaron  las medidas y linderos de un lote de propiedad de la referida sociedad,  lote  llamado  “Cerro Blanco”; lo anterior con miras a que el registrador de  instrumentos  públicos  de  Santa  Marta  procediera  a  la inscripción de las  escrituras  por  medio  de  las  cuales  esta  última sociedad había vendido a  terceros  parte  del  lote;  esta  solicitud  se  había  negado  por  no  estar  identificado  catastralmente  el  predio  en  mayor extensión. b)  A dicho  lote  le  correspondió  el  folio  de  matrícula  inmobiliaria  N° 080-83596;  posteriormente  fue  objeto  de  subdivisión en tres partes denominadas “Lote  Río”,  “Lote  Cancún” y “Lote Niza”. c) Más adelante, por escritura  pública  N°  2044  del 27 de diciembre de 2003, la sociedad “Cerro Blanco”  transfirió  en  permuta el “Lote Río” a la sociedad “A.J.C.S.  S en  C.”,  aquí  demandante.  d)  Por su parte, según escritura pública N°  2079  datada  el  30  de  diciembre  de  2005,   el  “Lote Cancún” fue  transferido  a  título de permuta por la sociedad “Cerro Blanco” a favor de  la sociedad “Induepóxicos Ltda.”, también aquí demandante.     

1. Prosigue  el  Consejo  de  Estado  relatando que en enero de 2005 el  Ministerio  de  Comercio,  Industria  y Turismo solicitó la revocatoria directa  del  acto administrativo que había dado origen a la matrícula inmobiliaria N°  080-83596  y  las que de ella emanaran. Lo anterior, con fundamento en que en la  misma  Oficina  de  Registro  de  Santa  Marta existía el original del folio de  matrícula  inmobiliaria  N° 080-2251, que supuestamente correspondía al mismo  inmueble,  folio que había sido abierto hacía más de 29 años. Petición esta  que   había   sido  denegada  por  la  Oficina  de  Registro  de  Santa  Marta,  considerando:  (i)  que de conformidad con lo preceptuado por los artículos 39,  40,  41  y  42  del Decreto 1250 de 1970, el registrador sólo podía proceder a  cancelar  un  registro  cuando  se  le  presentara prueba de la cancelación del  título  o acto registrado, o la orden judicial en tal sentido; y (ii) porque no  era   cierto   que   el   lote   descrito  en  la  matrícula  inmobiliaria  N°  080-83596   fuera  el  mismo cobijado por la matrícula N° 080-2251.      

     

1. Sin  tener  en  cuenta  la  negación  anterior, el alcalde de Santa  Marta  expidió  un  oficio  dirigido al secretario general de planeación en el  que  le  solicitaba  abstenerse de “expedir cualquier  tipo  de  intervención  en  construcción,  sea  licencias, permisos, etc., que  tengan  que  ver  con  los predios denominados Pozos Colorados, bienes estos que  eran  de  propiedad  de  la Corporación Nacional de Turismo y fueron adquiridos  por   el   Distrito   mediante   la   figura   de   la  expropiación  por  vía  administrativa.”     

     

1. Por  su  parte,  el  Ministerio  de  Comercio,  Industria y Turismo,  nuevamente  argumentando  confusión entre las matrículas N° 080-83596  y  080-2251,  había  solicitado  a  la  Superintendencia  de  Notariado y Registro  clarificar  la  situación jurídica de los inmuebles amparados por tales folios  y  sus  derivados,  y que se ordenara su bloqueo. La anterior solicitud provocó  la   actuación  administrativa  adelantada  por  la  registradora  ad  hoc nombrada para ello, quien concluyó  que   los   inmuebles   “Cerro   Blanco”  con  matrícula  inmobiliaria  N°  080-83596   y “Pozos Colorados” con matrícula N° 080-2251 no eran los  mismos.  No  obstante,  en  la  Resolución  que  puso  fin  a  dicha actuación  administrativa   se   ordenó   el  cierre  de  los  folios  de  matrícula  N°  080-83596   y  sus  derivados,  Nos  080-83859,  a  nombre  de  la sociedad  “A.J.C.S.    S   en   C.”,   y   080-83857  a  nombre  de  la  sociedad  “Induepóxicos Ltda.”, aquí demandantes.     

     

1. Destaca  entonces  el  ad quem  que  a  pesar  de  la  existencia  de  un  acto administrativo que  resolvió  no  acceder  a  la  revocatoria del acto de registro de la matrícula  inmobiliaria  N°  080-83596  y  sus  derivadas,  la  registradora  ad   hoc  procedió  a  abrir  una  nueva  actuación   administrativa   para   cancelar   dicho  folio  y  sus  derivados,  procedentes  de  las  permutas  de  los lotes “Río” y “Cancún”, hoy de  propiedad  de  las sociedades demandantes. A juicio del Consejo de Estado, en el  presente   caso  la  registradora  ad  hoc  procedió  desconociendo  las  prescripciones  del  artículo 39 y  siguientes  del Decreto 1250 de 1970, conforme a los cuales para la cancelación  de  un registro o inscripción es menester que el registrador tenga la prueba de  la   cancelación   del   título   inscrito,   o   la  orden  judicial  en  tal  sentido.8     

     

1. En  resumen,  a  juicio  del  Consejo  de  Estado  el  bloqueo  y la  cancelación  de los folios de matrícula mencionados no podía ser ordenada por  la  registradora  ad hoc, pues  los  actos  administrativos  de  apertura de los mismos estaban amparados por la  presunción  de  legalidad  que  no  podía  ser  desvirtuada sino por los mismo  interesados  que  habían  otorgado los títulos con fundamento en los cuales se  habían  abierto,  o  por  decisión judicial en tal sentido. Así las cosas, el  Ministerio  de  Comercio,  Industria y Turismo debía haber acudido ante el juez  competente,   legitimado   para   dirimir   el   conflicto.   Pues  “no  pueden  las  autoridades  administrativas arrogarse funciones  judiciales,  pues  éstas  según  la  Constitución  Política sólo pueden ser  ejercidas  por  las autoridades judiciales señaladas en el artículo 116, sólo  excepcionalmente  se  pueden  atribuir a autoridades administrativas en materias  precisas   y   determinadas,   que   no   es  el  caso  presente”.     

     

1. Con  fundamento  en  las  consideraciones precedentes, el Consejo de  Estado  se  manifiesta  en  un  todo  conforme con la decisión del a   quo,   y   en   tal   virtud   decide  confirmarla.9   

2.      

     

1. PRUEBAS DOCUMENTALES     

Obran  en  el  expediente,  entre otros, los  siguientes documentos:   

1)             Certificados  de  libertad  y tradición con folios de matrícula inmobiliaria Nos 080-83596 y  080-83857.   

2)            Auto de fecha  27  de abril de 2007, a través el cual se dio inicio al trámite administrativo  N° 080-AA-2007-001 REG AD HOC SIR 2007-080-3-258.   

3)            Auto de 18 de  febrero  de  2008,  mediante el cual la registradora ad  hoc  de  instrumentos  públicos de Santa Marta cita y  notifica   a  los  terceros  determinados   interesados  en  la  actuación  administrativa adelantada por ella.   

4)              Copia de la  notificación  de  la  parte  resolutiva  de la Resolución N° 001 de 2008, por  medio  de  la  cual  se  decide  la actuación administrativa correspondiente al  expediente  N°  080-AA-2007-001  REG  AD  HOC  SIR  2007-080-3-258, tendiente a  esclarecer  y  clarificar  la  real  situación  jurídica  de  los  predios con  matrículas  inmobiliarias N° 080-83596 y algunas de sus derivadas; N° 80-2251  y sus derivadas; N° 080-50908; N° 080-56072 y sus derivadas.   

5)              Copia de la  Resolución  001  de  2008,   por  medio de la cual se decide la actuación  administrativa  correspondiente al expediente N° 080-AA-2007-001 REG AD HOC SIR  2007-080-3-258.   

6)              Copia  del  oficio  N°  474  de 17 de mayo de 2006 emitido por la Alcaldía Distrital   de Santa Marta.   

1. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.     

     

1. EL PROBLEMA JURÍDICO     

La  demanda, las contestaciones a la misma y  los fallos de instancia pueden sintetizarse así:   

     

1. Las   dos   sociedades   demandantes   estiman   que   sus  derechos  fundamentales  al  debido  proceso, a la igualdad, de acceso a la justicia, a la  propiedad  y  a  “el principio de buena fe exenta de  culpa”  fueron  vulnerados  por  el  Ministerio  de  Comercio,  Industria y Turismo, la Superintendencia de Notariado y Registro y la  Alcaldía  Distrital  de  Santa  Marta.  El  desconocimiento  de  tales derechos  provendría de los siguientes hechos:     

1)             Las dos sociedades demandantes dicen ser  titulares   del  derecho  de  dominio  sobre  sendos  lotes  de  terreno,  cuyas  matrículas   inmobiliarias   fueron   abiertas   con   base  en  la  matrícula  matriz  N°  080-83596 de la  Oficina de Instrumentos Públicos de Santa Marta.   

2)             El  acto administrativo proferido por la  Oficina  de  Registro  de  Santa Marta, a través del cual se abrió el folio de  matrícula  N°  080-83596  fue  objeto  de solicitud de revocatoria directa por  parte  del  Ministerio  de  Comercio, Industria y Turismo, quien también pidió  revocar  las  matrículas  que  de  aquel  folio se derivaran. Solicitud que fue  resuelta  en  forma  negativa  por  el  registrador de instrumentos públicos de  Santa  Marta.  Decisión  que  no  fue  demandada  ante  la  Jurisdicción de lo  Contencioso Administrativo.   

3)              Posteriormente,   el   Ministerio   de  Comercio,  Industria y Turismo presentó ante la Superintendencia de Notariado y  Registro  solicitud para que se ordenara bloquear la matrícula inmobiliaria N°  080-83596, entre otras.   

4)             La anterior solicitud fue aceptada por la  mencionada  Superintendencia,  dando  lugar  a  la  apertura  de  una actuación  administrativa  dentro  de  la  cual  fueron bloqueados los folios de matrícula  correspondientes    a   los   inmuebles   de   propiedad   de   las   sociedades  demandantes.   

5)             Este  bloqueo  implica  que  no se puede  otorgar  ninguna  licencia de construcción sobre los inmuebles correspondientes  a  los  folios  de  matrícula  bloqueados  y  no se puede permitir su división  material  ni  ningún  otro  acto jurídico, lo que ha irrogado a las sociedades  demandantes  serios perjuicios al limitar la libre disposición de los predios y  dejarlos  por  fuera  del  comercio  y  de  la  posibilidad  de  ser explotados.   

6)             Por su parte, el señor Alcalde de Santa  Marta  dirigió un oficio al secretario de planeación de ese distrito, en donde  le  pide abstenerse de autorizar cualquier construcción, licencia o permiso que  tenga que ver con dichos inmuebles.    

7)             A  juicio de las sociedades demandantes,  la  actuación administrativa promovida por el Ministerio de Comercio, Industria  y  Turismo  e  iniciada  y  adelantada  por  la  Superintendencia de Notariado y  Registro,  así  como  la  actuación  de la Alcaldía Distrital de Santa Marta,  constituyen  una  flagrante violación al debido proceso, al derecho de acceso a  la   justicia,   a   la   “buena   fe   exenta   de  culpa”  y  al derecho de propiedad, por todo lo cual  se erige en una clásica vía de hecho.   

     

1. La   Superintendencia   de   Notariado   y   Registro  contestó  la  demanda  explicando que puede  ocurrir   que   en  la  historia  traditiva  de  un  inmueble  reflejada  en  el  correspondiente  folio de matrícula inmobiliaria, se haya incurrido en un error  o  en  una  omisión.  En  este  caso, surge el deber a cargo del registrador de  instrumentos  públicos  de  corregir  dicho  error  u  omisión  y para esto el  legislador  le  ha  otorgado  la  facultad  de corrección a que se refieren los  artículos  35  y  82  del  Decreto 1250 de 1970 y otras normas concordantes, en  armonía con las disposiciones generales del C.C.A.     

Refiriéndose  concretamente  a  la historia  traditiva  de  los  inmuebles  de  propiedad  de  las sociedades demandantes, la  Superintendencia  explicó  que los folios de matrícula correspondientes fueron  abiertos  con  fundamento  en  el folio matriz N° 080-83596, en donde existían  sucesiones  ilíquidas y comunidades de propietarios que no se habían liquidado  legalmente,  por  lo  cual  la  situación ameritaba el inicio de una actuación  administrativa,   como  en  efecto se había hecho.   

En todo caso, la Superintendencia afirma que  la  acción  de tutela resulta improcedente, por existir otros medios de defensa  judicial  al  alcance  de  los demandantes, sin que se presente la inminencia de  consumación  de  un  perjuicio  irremediable  que la haga viable como mecanismo  transitorio.   

     

1. El  Ministerio  de  Comercio,  Industria  y Turismo, al contestar la  demanda,  informó  que  el  25  de  julio  de 2008 la registradora ad   hoc,   nombrada  para  adelantar  la  actuación  administrativa  contra  la  que  se  dirige  la  presente acción de  tutela,  había  expedido  la  Resolución  N° 001 de 2008, en la cual decidió  ordenar  el cierre de algunos folios de matrícula inmobiliaria, previo traslado  a   su   folio   de   matrícula   de  origen  o  folio  matriz  N°  080-83596,  correspondiente  al  predio  “Los  Cerros” o “Los Cerritos”.      

Con  fundamento  en este folio de matrícula  N°  080-83596  habían  sido  abiertos  el  folio  de  matrícula N° 080-83859  (“Lote  Río”  de  propiedad  de  la  “Sociedad A.J.C.S. S. en C.” aquí  demandante)  y  N°  080-83857  (“Lote Cancún”, de propiedad de la sociedad  “Gruincofe & Induexpósicos Ltda.” aquí demandante).   

Explica  así  mismo  el Ministerio, que las  enajenaciones  y  desenglobes  que  en  su  momento  hizo  la  sociedad “Cerro  Blanco”,  entre  ellas  las  que  efectuó  a  favor  de  las sociedades aquí  demandantes,  no  recayeron  sobre  predios  que estuvieran bajo el amparo de su  matrícula  inmobiliaria  080-83596.  Además,  sostuvo  que  la citada sociedad  “Cerro  Blanco”  no  era  la  titular  del  dominio  del  inmueble que luego  transfirió  a  las  sociedades  aquí demandantes, puesto que sólo  adquirió meras expectativas provenientes  de  la  posible  adjudicación  dentro  de la sucesión del señor Máximo Campo  Díaz-Granados.   

En  todo  caso,  el Ministerio estima que la  presente  acción  judicial,  o  bien debe tenerse como improcedente por existir  otros   medios   de  defensa  judicial  para  la  protección  de  los  derechos  presuntamente vulnerados, o bien debe ser denegada.   

     

1. La  Alcaldía  Distrital de Santa Marta, por su parte, estima que la  presente  acción  de  tutela  no  resulta  procedente  por  existencia  de otro  mecanismo  de  defensa  judicial  al  alcance  de  las  sociedades  demandantes.  Además,  informa  que  contra  la  Resolución  N° 001 de 2008 expedida por la  registradora   ad  hoc,  se  interpuso  el  recurso  de reposición y en subsidio apelación, es decir, está  pendiente del agotamiento de la vía gubernativa.     

     

1. El   Tribunal  Administrativo  de  Cundinamarca,  Sección  Tercera,  Subsección  A,  en primera instancia resolvió declarar que la Superintendencia  de    Notariado    y    Registro   (registradora   ad  hoc  de Santa Marta) y la Alcaldía Distrital de Santa  Marta  habían  incurrido  en  vías de hecho; en vista de lo anterior, decidió  tutelar  el  derecho  al  debido  proceso  de  las  sociedades  demandantes y en  consecuencia  dejar sin efectos la Resolución N° 001 de 2008, en lo que tenía  que  ver  con  dichas  sociedades.  Así  mismo,  ordenó  reabrir los folios de  matrícula  inmobiliaria  correspondientes  a  los inmuebles de su propiedad. De  otro  lado,  dejó  sin  efectos  jurídicos  el oficio emitido por la Alcaldía  distrital   de  Santa Marta, en el cual pedía al Secretario de Planeación  de  ese  Distrito,  abstenerse  de autorizar cualquier construcción, licencia o  permiso que tuviera que ver con dichos inmuebles.      

Para   fundamentar  tales  decisiones,  el  Tribunal  consideró  que  la  presente acción de tutela era procedente, puesto  que  someter  a  los  demandantes  al  agotamiento  de  la vía gubernativa y al  ejercicio  posterior de adelantar la acción de nulidad del acto administrativo,  conllevaría   la  aceptación  de  la  legalidad  de  una  actuación  que  era  “flagrantemente constitutiva de vías de hecho desde  todos los puntos de vista.”   

Al  estudiar  la  actuación  administrativa  desplegada  por  la  registradora  ad  hoc,  sostuvo  que  el  artículo 40 del Decreto 1250 de 1970 prescribe  que  la  cancelación  de un registro o inscripción procede sólo en dos casos:  cuando  se  presente la prueba de la cancelación del título o acto registrado,  o  cuando  existe  una orden judicial en tal sentido.  En el caso presente,  la  mencionada  registradora  ordenó  el  cierre  de  los  folios de matrícula  correspondientes  a  los  inmuebles  de propiedad de las sociedades demandantes,  trasladando  las  anotaciones  al folio matriz N° 080-83596, correspondiente al  globo  de  mayor  extensión  “Los  Cerritos” o “Cerro Blanco”. Con este  proceder,  había  incurrido  en  vía de hecho, porque como autoridad registral  carecía  por  completo  de  competencia  para  cancelar dichos folios. Así las  cosas,  en  la  Resolución  N°  001  de  2008, lejos de hacer una “corrección    de    errores”,   la  registradora  ad hoc se había  introducido  a  fondo en el estudio de la titularidad de los inmuebles, al punto  de  resolver  cerrar algunos folios de matrícula inmobiliaria, modificando así  el  derecho  de dominio hasta llegar a mutar la propiedad sobre cuerpos ciertos,  en  propiedad en común y pro indiviso. Todo sin mediar una orden judicial, como  lo   impone  el  artículo  40  del  Decreto  1250  de  1970,  desbordando  así  notoriamente el ámbito de su competencia.   

En cuanto a la actuación de la Alcaldía, el  Tribunal  sostuvo  que  también  se  erigía  en  una vía de hecho, puesto que  “restringir  el  uso y goce derivados del derecho de  dominio  que  los accionantes ejercen sobre los inmuebles cuya titularidad no ha  sido    desvirtuada   judicialmente,   sin   adelantar   ningún   procedimiento  administrativo  en respeto del derecho de defensa, y sin aducir medio probatorio  alguno…  conlleva  a  todas  luces arbitraria y constitutiva de vía de hecho,  vulneradora  del  debido  proceso”.      

     

1. El  Consejo  de  Estado,  Sala  de  lo  Contencioso  Administrativo,  Sección  Segunda,  Subsección  A., decidió confirmar la anterior sentencia. A  su  juicio,  coincidiendo  con  lo  expuesto  por  el  Tribunal, el bloqueo y la  cancelación  de  los  folios de matrícula de los predios de los demandantes no  podía   ser   ordenado   por   la   registradora   ad  hoc, pues los actos administrativos de apertura de los  mismos  estaban  amparados  por  la  presunción de legalidad, que no podía ser  desvirtuada  sino  por  los  mismo interesados que habían otorgado los títulos  con  fundamento  en  los  cuales se habían abierto, o por decisión judicial en  tal  sentido.  Así  las  cosas,  la  registradora  ad  hoc  había  usurpado  funciones judiciales. Lo que el  Ministerio  de  Comercio, Industria y Turismo debía haber hecho era acudir ante  el  juez  competente,  legitimado  para  dirimir el conflicto, y no solicitar la  actuación de la Superintendencia de Notariado y Registro.     

     

1. Así  las  cosas, el problema jurídico que correspondería resolver  a  la  Sala  es el concerniente a si la registradora ad  hoc  incurrió  en  una  vía  de  hecho  por  defecto  orgánico,  al  proceder  a  cancelar  los  folios  de  matrícula  inmobiliaria  correspondientes  a  los  inmuebles  de propiedad de las sociedades demandantes,  pues  esa  orden  sólo  podía  ser  emitida  por el juez competente, según lo  prescribe  el artículo 40 del Decreto 1250 de 1970. O si por el contrario, como  lo   estiman   el   Ministerio  y  la  Superintendencia  demandados,  se  trató  simplemente  de  la  corrección de unos errores de registro, para lo cual dicha  funcionaria  sí tenía competencia, pues se la otorgaban los artículos 35 y 82  del  Decreto  1250  de  1970  y  otras  normas concordantes, en armonía con las  disposiciones generales del C.C.A.      

No  obstante,  la presente acción de tutela  sólo  resultaría  procedente  (i)  si  no  existiera otro mecanismo de defensa  judicial  al  alcance de las sociedades demandantes; o (ii) si existiéndolo, se  estuviera   en   presencia   de   la  inminente  consumación  de  un  perjuicio  irremediable  en  la  órbita  de  los  derechos fundamentales de las sociedades  actoras,  que  la  hiciera viable como mecanismo transitorio; o bien, (iii) si a  pesar  de  existir  un medio de defensa judicial alterno, éste se revelara como  ineficaz   para   la  defensa  de  los  derechos  de  los  actores  en  el  caso  concreto.    

Para  determinar lo anterior, la Sala estima  que  debe referirse in extenso  al  alcance  del derecho al debido proceso administrativo y a las garantías que  comprende,  y estudiar el caso concreto para evaluar si se está en presencia de  algunas  de  las  circunstancias  que  harían  procedente la acción de tutela,  según acaba de explicarse.   

     

1. El DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO.     

     

1. Antes  de  entrar  en el estudio de la posible presencia de vías de  hecho  en  la  actuación  administrativa en la que podrían haber incurrido las  entidades  demandadas  dentro  del  presente proceso, la Sala considera oportuno  referirse   a   las   nociones  de  “debido  proceso  administrativo”      y      de      “actuación  administrativa”,  y  a la  presunción  de  legalidad  de los actos  administrativos proferidos por la  administración.     

Según  lo  prescribe  el inciso primero del  artículo  29 de la Constitución Política, “el debido  proceso  se  aplicará  a  toda  clase  de  actuaciones  judiciales y     administrativas”    (subrayas   fuera   del  original).  Esta  clarísima  prescripción  constitucional  tiene por objeto señalar que en la actuación que despliegue la  Administración  pública tienen plena aplicación el conjunto de garantías que  conforman  la  noción  de  debido proceso. Por ello ha manifestado la Corte que  los  derechos de defensa, de contradicción, de controversia de las pruebas y de  publicidad,  así como los principios de legalidad, de competencia y de correcta  motivación  de  los  actos,  entre  otros,  que  conforman la noción de debido  proceso,  deben  considerarse como garantías constitucionales que presiden toda  actividad       de      la      administración10.   

Debe   resaltarse   que  la  Constitución  Política  en el citado artículo 29 indica que el debido proceso se aplicará a  toda  actuación  administrativa; de donde se deduce que ésta, en cualquiera de  sus  etapas,  debe  asegurar  la efectividad de las garantías que se derivan de  dicho  principio constitucional. Por este motivo, la jurisprudencia ha entendido  que  los  derechos  de  defensa,  contradicción y controversia probatoria, así  como  los  principios de competencia, publicidad, y legalidad de los actos de la  administración,   tienen   aplicación   desde   la  iniciación  de  cualquier  procedimiento  administrativo, hasta la conclusión del proceso, y deben cobijar  a  todas las personas que puedan resultar obligadas en virtud de lo resuelto por  la  Administración.  Es  decir,  destaca  la  Sala, el debido proceso no existe  únicamente  en  el momento de impugnar el acto administrativo final con el cual  concluye una actuación administrativa.   

En   este   sentido,  refiriéndose  a  la  naturaleza  del  derecho  al debido proceso administrativo, la jurisprudencia ha  explicado lo siguiente:   

“De    esta    manera,    el  debido  proceso  administrativo se ha  definido  como  la  regulación  jurídica  que  de  manera  previa limita  los poderes del Estado y establece  las  garantías  de  protección a los derechos de los administrados,  de  modo que ninguna de las actuaciones  de   las   autoridades  públicas  dependa  de  su  propio  arbitrio,  sino  que  se  encuentren  sujetas  siempre  a los procedimientos  señalados  en  la ley. El debido proceso administrativo consagrado como derecho  fundamental  en  el  artículo 29 de la Constitución Política, se convierte en  una   manifestación   del   principio  de  legalidad,  conforme  al  cual  toda  competencia  ejercida  por  las  autoridades  públicas  debe  estar previamente  señalada  en  la  ley,  como  también las funciones que les corresponden y los  trámites  a seguir antes de adoptar una determinada decisión (C.P. arts. 4° y  122)”.11 (Negrillas y subrayas fuera del original)   

     

1. Ahora  bien,  debe  destacarse  que  el  derecho  al  debido proceso  administrativo  es  ante  todo  un  derecho  subjetivo,  es  decir, es propio de  la   facultad  de las personas interesadas en una decisión administrativa,  de  exigir  que  la  misma  sea  adoptada  conforme  a la ley. Es, por tanto, un  derecho  que  se  ejerce  durante  la  actuación  administrativa que lleva a la  adopción  final  de  una  decisión  y  también  durante  la fase posterior de  comunicación  e  impugnación de la misma. Ciertamente, como lo ha explicado la  Corte,  “las actuaciones administrativas constituyen  la  etapa  del procedimiento administrativo que antecede al acto administrativo.  Posteriormente   a   esta   etapa   viene   la   comunicación,  publicación  o  notificación  de tal acto y luego el trámite de los recursos, llamado también  vía                 gubernativa”.12     

Sobre la necesidad de someter al principio de  legalidad  la actuación administrativa anterior a la adopción de una decisión  de  esta  naturaleza,  con  miras  a  hacer  efectivo el  derecho al debido  proceso administrativo, la Corte ha dicho lo siguiente:   

“Las actuaciones administrativas vinieron a  ser  reguladas  por  primera  vez  en  el  C.C.A.,  ante la necesidad sentida de  establecer  unas  normas  que se refirieran a la actividad de la Administración  previa  al  acto  administrativo.  Esta etapa previa de formación del acto  administrativo  no había sido hasta entonces objeto de regulación específica,  pues  las  leyes  anteriores  se limitaban a establecer las normas para impugnar  tales actos mediante la llamada vía gubernativa.    

…  

“Al lado de las actuaciones administrativas  de  carácter  general  o particular que regula el C.C.A. existen procedimientos  administrativos  especiales  que,  según  lo  indica el artículo 1° del mismo  Código,  se  regulan  por  leyes  especiales.  Respecto de ellos las normas del  C.C.A  tienen  tan  solo un carácter supletivo, es decir sólo se aplican en lo  no   previsto   por   los   procedimientos   especiales   y   en   cuanto   sean  compatibles.13    De   este   carácter   especial   son   por   ejemplo  los  procedimientos  para la adjudicación de baldíos, los procedimientos que regula  el  Código  de  Minas,  los  referentes  al   reconocimiento  de  marcas y  patentes,   los   procedimientos   sancionatorios,   los  disciplinarios,  etc.,  y   también  algunos  estatutos  específicos  sobre  registros públicos que se regulan por normas especiales.   

“…  

“Entre   el   proceso   judicial   y  el  administrativo  existen  diferencias  importantes  que se derivan de la distinta  finalidad  que  persigue  cada  uno. Mientras el primero busca la resolución de  conflictos  de  orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o  del  principio  de  legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la  función  administrativa  en  beneficio  del  interés general. Esta dualidad de  fines  hace  que  el  procedimiento  administrativo sea, en general, más ágil,  rápido  y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención  de  la  Administración  en  diversas esferas de la vida social que requieren de  una  eficaz  y  oportuna  prestación  de  la  función  pública.  No obstante,  paralelamente  a  esta  finalidad  particular  que  persigue  cada  uno  de  los  procedimientos,  ambos  deben estructurarse como un sistema de garantías de los  derechos  de  los administrados, particularmente de las garantías que conforman  el debido proceso.   

“Así,  a  partir  de  una concepción del  procedimiento   administrativo   que  lo  entiende  con  un  conjunto  de  actos  independientes  pero  concatenados  con  miras  a  la obtención de un resultado  final  que  es  la decisión administrativa definitiva, cada acto, ya sea el que  desencadena  la  actuación,  los  instrumentales  o intermedios, el que le pone  fin,  el  que  comunica  este  último  y los destinados a resolver los recursos  procedentes  por  la  vía  gubernativa, deben responder al principio del debido  proceso.   Pero   como   mediante   el  procedimiento  administrativo  se  logra  el  cumplimiento  de  la  función administrativa, el  mismo,  adicionalmente  a las garantías estrictamente  procesales  que  debe  contemplar,  debe  estar  presidido  por  los  principios  constitucionales  que  gobiernan  la función publica y que enuncia el canon 209  superior.  Estos principios son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía,  celeridad, imparcialidad y publicidad.   

“De esta manera hay una doble categoría de  principios  rectores  de  rango  constitucional  que el legislador debe tener en  cuenta  a  la hora de diseñar los procedimientos administrativos: de un lado el  principio  del  debido  proceso con todas las garantías que de él se derivan y  de   otro   los   que   se   refieren   al   recto   ejercicio  de  la  función  pública.      15”16 (Negrillas y  subrayas fuera del original)   

     

1. De  lo  expuesto  hasta ahora y de la jurisprudencia citada, la Sala  extrae     estas     conclusiones:     (i)     el     derecho     al     debido     proceso    administrativo    es     de   rango  constitucional,  porque  se  encuentra  consagrado  en el artículo 29 superior;  (ii)  este derecho involucra todos los principios y las garantías que conforman  el  concepto  de  debido  proceso  como  lo  son,  entre  otros, el principio de  legalidad,  el  de  competencia,  el  de  publicidad, y los derechos de defensa,  contradicción   y   controversia   probatoria,   así   como   el   derecho  de  impugnación;    (iii)   por   lo  tanto,  el  derecho  al  debido  proceso  administrativo   no   existe   solamente  para  impugnar  una  decisión  de  la  Administración,  sino que se extiende durante toda la actuación administrativa  que  se  surte para expedirla y posteriormente en el momento de su comunicación  e  impugnación; (iv) el debido proceso administrativo debe responder no sólo a  las  garantías  estrictamente procesales, sino también a la efectividad de los  principios  que  informan el ejercicio de la función pública, como los son los  de   igualdad,   moralidad,  eficacia,  economía,  celeridad,  imparcialidad  y  publicidad;  (v)  como  regla  general,  las  actuaciones administrativas están  reguladas  por   el  Código  Contencioso Administrativo, pero existen  “procedimientos administrativos especiales”  que,  según  lo  indica  el  artículo  1° del mismo código, se  regulan  por  leyes  especiales, entre ellos “algunos  estatutos  específicos  sobre registros públicos”.  17     

     

1. De  otro  lado,  como  lo  ha  señalado  la  jurisprudencia de esta  corporación18,  el debido proceso administrativo comporta otra serie de valores y  principios  que  van  más  allá  de las garantías estrictamente derivadas del  artículo  29  de  la Carta (debido proceso legal), entre los cuales se destacan  el  principio  de  buena  fe,  el  de  confianza  legítima y el de “respeto   del   acto   propio”.  Este  último  cobra  importancia  para  los  administrados cuando las autoridades han  emitido  un  acto  que  crea  a  su  favor una situación jurídica particular y  concreta.  En  este evento, la confianza legítima que el actuar estatal produce  en  el  administrado,  así  como  el  principio  de  buena  fe,  impiden  a  la  Administración  modificar  o  revocar  unilateralmente su decisión. En efecto,  sobre  el  alcance del principio de “respeto del acto  propio”,  la  Corte  ha  vertido,  entre  otras, las  siguientes consideraciones:     

“10.  El  principio  de  respeto  del acto  propio  opera cuando un sujeto de derecho ha emitido un acto que ha generado una  situación  particular, concreta y definida a favor de otro.  Tal principio  le  impide  a ese sujeto de derecho modificar unilateralmente su decisión, pues  la  confianza  del administrado no se genera por la convicción de la apariencia  de  legalidad  de  una  actuación,  sino por la seguridad de haber obtenido una  posición  jurídica  definida  a  través  de  un  acto  que  creó situaciones  particulares y concretas a su favor.    

“De  ello  se desprende que el respeto del  acto  propio comprende una limitación del ejercicio de los derechos consistente  en  la  fidelidad  de  los individuos a las decisiones que toman, sin que puedan  revocarlas  por  sí  mismos,  más  aún  cuando  el acto posterior se funde en  criterios    irrazonables,    desproporcionados   o   extemporáneos19.   

“El  principio  de respeto del acto propio  resulta  aplicable  cuando  (i)  se  ha  proferido  un  acto  que  contenga  una  situación   subjetiva  concreta  y  verificable  que  conceda  confianza  a  su  beneficiario  de la titularidad de una posición jurídica determinada, esto es,  que  la  disposición  sea eficaz y jurídicamente vinculante; (ii) la decisión  sea  revocada  unilateralmente  por  su  emisor  sin que esté autorizado por el  ordenamiento   para   ello   y   con   base   en   parámetros   irrazonables  o  desproporcionados  y  (iii)  exista  identidad  entre  el  sujeto  que  emite la  decisión  y  su  beneficiario  tanto  en  la  disposición  inicial  como en la  posterior  que la modifica, a la vez que ambos actos regulen la misma situación  jurídica                 subjetiva.20”   

Y  concretamente  sobre  la  posibilidad  de  revocar  directamente un acto administrativo de carácter particular y concreto,  en     la    sentencia    C-    672    de    200121  la  corporación  hizo  una  completa  síntesis  de su jurisprudencia. Señaló la corporación:   

“El  Código  Contencioso  administrativo  establece  claramente  un  procedimiento  aplicable  para  la revocación de los  actos  administrativos  en  el  Título  V  del  libro  I  (artículos 69 a  74)   

  Así según el artículo  69  procederá  la  revocatoria  de  los actos administrativos en los siguientes  casos:    

“Artículo  69.  Los  actos administrativos  deberán  ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por  sus  inmediatos  superiores,  de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de  los siguientes casos:   

1.  Cuando sea manifiesta su oposición a la  Constitución Política o a la ley.   

2. Cuando no estén conformes con el interés  público o social, o atenten contra él.   

    3.  Cuando  con ellos se cause  agravio injustificado a una persona”.   

“El  Código  establece  en  relación con  los    actos  de  carácter  particular  y  concreto  que  hayan  creado  o  modificado  una  situación  jurídica  de  carácter  particular  y  concreto o  reconocido  un  derecho  de  igual  categoría  la  obligación  de  obtener  el  consentimiento  expreso  y  escrito del respectivo titular para poder proceder a  dicha                   revocatoria22.   

“Al  respecto,  la  jurisprudencia de esta  Corporación  ha  sido explícita en la afirmación de la irrevocabilidad de los  actos  administrativos  de carácter particular y concreto sin el consentimiento  del  particular  en los términos señalados en la ley. Ha señalado esta Corte:   

“Sabido   es,   que   la  mutabilidad  o  inmutabilidad  de  los  actos administrativos, ha sido aceptada por la doctrina,  teniendo  en  cuenta,  el  sujeto  a quien están dirigidos. Es así, que en los  actos  administrativos  de  carácter  general,  tendientes a producir efectos a  todo  el conglomerado social, o a una parte de él, son esencialmente revocables  por  parte  de  la  administración,  una  vez  se realice la valoración de las  circunstancias  precisas,  para  que  la  administración  proceda a revocar sus  propios actos.   

No sucede lo mismo con los actos de contenido  particular  y concreto, que crean situaciones y producen efectos individualmente  considerados,  los cuales no pueden ser revocados por la administración, sin el  consentimiento   expreso   del   destinatario   de   esa  decisión,  según  lo  dispone el artículo 73 del C.C.A., el cual preceptúa  que  para  que  tal  revocación  proceda,  se  debe contar con la autorización  expresa y escrita de su titular.   

“…  

Por  otra  parte,  esta  Corporación,  ha  manifestado  :  “En cuanto a la revocación que la administración haga de sus  propios  actos, la Corte reitera que no puede tener cabida cuando mediante ellos  se  han  creado  situaciones  jurídicas de carácter particular y concreto o se  han   reconocido   derechos   de   la  misma  categoría,  salvo  que  medie  el  consentimiento  expreso y escrito del mismo titular. La  decisión  unilateral  del ente público toma de sorpresa al afectado, introduce  un   pernicioso   factor   de   inseguridad   y  desconfianza  en  la  actividad  administrativa,  quebranta  el  principio  de  la  buena  fe  y  delata indebido  aprovechamiento  del poder que ejerce, sobre la base de  la  debilidad  del  administrado”.  (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de  Revisión. Sentencia T-246 del 3 de junio de 1996).   

(…)  

La    Corte   en   esta   materia   debe  reiterar:   

“Es  importante recordar que, tratándose   de   la   revocación  de  actos  administrativos  de  carácter  particular  y  creadores  de  derechos, a De  esta  manera,  al  particular  se  le  garantiza que sus derechos se mantendrán  inalterables,  mientras  la  jurisdicción,  agotadas  las  formas propias de un  juicio, no resuelva en favor o en contra de sus intereses.   

“Dentro   de   este   contexto,   si  la  administración  revoca  directamente un acto de carácter particular y concreto  generador  de derechos, sin agotar uno de los requisitos señalados, vulnera los  derechos  de  defensa  y debido proceso del particular,  derechos  que,  por mandato del artículo 29 de la Constitución, deben regir en  las actuaciones administrativas.   

“Si  la  administración decide revocar el  acto  administrativo prescindiendo de la intervención del juez correspondiente,  desconoce  los  principios  de  seguridad jurídica y legalidad que en este caso  obran  en  favor  del  particular, quien confía que sus derechos se mantendrán  inmodificables,  hasta  que  él  acepte  que  se modifiquen o el juez lo decida  (…)”23.”24   

“…  

“De lo expuesto se infiere que, en general,  un  acto  administrativo  de  carácter  particular  y  concreto  (i)  sólo  es  revocable  con  el  consentimiento expreso y escrito del particular;    (ii)  que  si  no  se  cuenta  con  el  consentimiento  expreso  y  escrito  del  particular,   la   administración   debe   demandar  su  propio  acto  ante  la  jurisdicción  de  lo  contencioso  administrativo.   Sin embargo, de forma  excepcional,  se  permite que la administración disponga la revocatoria directa  de   un   acto   administrativo  de  carácter  particular  y  concreto  en  dos  hipótesis:   (i)  si se trata de un acto administrativo fruto del silencio  administrativo  positivo  y  (ii)  si es evidente que el acto ocurrió  por  medios  ilegales;   (iii)   que   artículo  74  del código  Contencioso  Administrativo   establece  un  debido  proceso  que  debe ser  atendido  necesariamente  en estas circunstancias por todo servidor público que  pretenda  efectuar  la revocatoria  aludida”.  (Negrillas y subrayas  fuera del original)   

Como  puede observarse, de la jurisprudencia  constitucional  se  deriva  con  toda  nitidez  que  los principios de buena fe,  confianza  legítima  y  respeto por el acto propio impiden a la administración  revocar  directamente  los  actos  administrativos  de  carácter  particular  y  concreto,  sin  obtener el previo consentimiento del beneficiario. Y que a falta  de   dicho   consentimiento,   para   producir   la   revocatoria,  “es   al   ente  administrativo,  y  no  al  particular,  a  quien  corresponde  poner  en movimiento el aparato jurisdiccional demandando su propio  acto”       25,         salvo  que   se  esté  en  el  evento  regulado  por  el  artículo  73 inciso 2 del Código  Contencioso  Administrativo que dispone: “Pero habrá  lugar  a  la  revocación  de  esos actos, cuando resulten de la aplicación del  silencio  administrativo  positivo,  si  se  dan  las  causales  previstas en el  artículo  69,  o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”.   

Así las cosas, salvo una evidente actuación  fraudulenta,  un  acto  de  carácter  particular  y  concreto  solo  podrá ser  revocado   con  el  consentimiento  expreso  del  particular,  o  por  decisión  judicial.   

Con  fundamento  en las premisas anteriores,  resolverá   la   Sala   el   problema   jurídico   que   plantea  la  presente  demanda.   

     

1. EVALUACIÓN   DE  LA  ACTUACIÓN  AMINISTRATIVA  DESPLEGADA  POR  LA  SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO.     

     

1. Descripción  de  la actuación desplegada por la Superintendencia a  través    de    una    registradora   designada   ad  hoc para ello.      

Según  se  reseñó  en  el  acápite  de  Antecedentes  de  la  presente  Sentencia,  en  respuesta  a  una  petición del  Ministerio  de Comercio, Industria y Turismo, la Superintendencia de Notariado y  Registro   inició   una  actuación  administrativa  tendiente  a  “establecer  y  clarificar  la real situación jurídica y física  del  inmueble  denominado  “Sales Marítimas de Pozos Colorados”26, ubicado en  el  corregimiento  de  La Guaira de la ciudad de Santa Marta, correspondiente al  folio  de  matrícula  inmobiliaria  N°  080-2251.  Esta  petición había sido  coadyuvada por el señor Alcalde Distrital de Santa Marta.   

Sin embargo, dicha actuación se extendió a  otros  inmuebles,  entre ellos al globo de terreno denominado “Los Cerritos”  o  “Cerro  Blanco”,  correspondiente  al  folio de matrícula N° 080-83596,  así  como  a sus segregaciones; entre éstas, a los predios denominados “Lote  Río”  con  folio  de matrícula N° 080-83859 y “Lote Cancún”, con folio  de  matrícula  N°  080-83857, de propiedad de las sociedades “A.J.C.S. S. en  C.”  y  “Gruincofe  &  Induepóxicos  Ltda.”,  respectivamente,  aquí  demandantes.   

Dentro  de  la  actuación  administrativa  iniciada  por  la  Superintendencia  de  Notariado  y  Registro a través de una  registradora    ad   hoc,  inicialmente   se   bloquearon   preventivamente   los   mencionados  folios  de  matrícula,   entre   otros.  Finalmente,  dicha  actuación  concluyó  con  la  expedición  de  la  Resolución  N°  001  de 2008.27   

En   la   aparte   de   consideraciones  y  antecedentes  de dicha resolución, en lo que tiene que ver concretamente con el  folio   de  matricula  inmobiliaria  N°  080-8359628,   se   indica:29   

“9.-De una primera valoración a los folios  de  matrícula  080-83596,  080-2251,  080-50908, 080-56072 y las matrículas de  sus  segregaciones,  se  estableció:  (a)  que  existen notorias e innumerables  inconsistencias  e  imprecisiones en la mayoría de las anotaciones que integran  la  historia  jurídico  registral y catastral de cada uno de estos frente a los  documentos  que  las  soportan  cuyo  contenido  difiere  de lo que reflejan las  anotaciones  de  los  folios  de matrícula, de manera  especial  en  el  folio  de  matrícula  080-83596  y  las  matrículas  de  sus  segregaciones,  donde  –al  parecer-  existen  sucesiones ilíquidas y comunidades de propietarios que no se  habrían    liquidado    legalmente;   (b)   asientos  registrales  del  antiguo  sistema que al no hallarse el respectivo libro en los  archivos  de  la  Oficina de Registro, tendrán que reconstruirse siempre que se  reúnan  los  requisitos establecidos en el artículo 47 del decreto ley 1250 de  1970  y  sus  normas  concordantes y complementarias; (c) incoherencias entre la  situación  registral  de  los  predios  frente  a  la catastral.” (Negrillas fuera del original).   

Adicionalmente, la registradora ad  hoc  explicó  que  en el año 1995 la  Oficina  de  Registro  de  Instrumentos  Públicos  de  Santa  Marta  dispuso el  registro  de las hijuelas que fueron adjudicadas en calidad de cesionarios en la  sucesión  de  Máximo  Campo Díaz-Granados a los señores Helión Rojas, Pablo  Emilio  Melo  y Fernando Rojas; no obstante, este registro se hizo en la columna  correspondiente  a  los  casos  de “falsa tradición”, en atención a que el  causante  Máximo  Campo  Díaz-Granados  no era propietario de la totalidad del  inmueble,  en  razón  de  existir  otros  comuneros.  Sin  embargo, al hacer la  anterior  inscripción  la Oficina de Registro incurrió en dos errores, pues le  asignó  a  los  folios  de  matrícula  “código de  primera  columna” y a pesar de haber indicado que se  trataba  de  una  falsa  tradición, señaló con la equis (x) de propietarios a  los  adquirentes  de  derechos.   Posteriormente, sobre el globo de terreno  conocido  como  “Los  Cerritos”  o  “Cerro Blanco”, la sociedad “Cerro  Blanco”   hizo   múltiples   actos   de   segregación  y  ventas  parciales,  desconociendo  los  derechos  de  los demás comuneros e induciendo a error a la  propia  Oficina  de Registro. Agrega la registradora ad  hoc,  que  respecto de este predio todos los folios de  matrícula,  tanto  el  matriz  N°  080-83596, como los derivados, contienen el  señalamiento  mediante  equis (x) del supuesto propietario, cuando en realidad,  debido  a  la anotación de falsa tradición, en vez de ese señalamiento debía  haberse  consignado  el  de  la  letra  “I”  correspondiente al “derecho   incompleto  o  sin  antecedente  propio”.   A   juicio   de   la   registradora  ad  hoc,   todos los terceros adquirentes de buena fe  cuyos  predios  estaban  involucrados  en  la actuación administrativa que ella  adelantaba,  “tuvieron la oportunidad de conocer las  falencias  de  la  escritura  1126  de  1991  y  la  existencia  de  comunidades  ilíquidas  porque  el  causante  Máximo  Campo  Díaz Granados figura inscrito  adquiriendo  un  derecho  de  1/3…  De haberse realizado por ellos un juicioso  estudio  de títulos antes de la negociación, seguramente habrían advertido la  confusa situación…”.     

Ahora  bien,  en  la  parte resolutiva de la  Resolución  N°  001  de  2008, la registradora ad hoc  decidió,   entre  otras  cosas,  lo  siguiente:  (i)  ratificar  la  validez  del  folio de matrícula N° 080-2251 correspondiente al  predio  “Sales  Marítimas  de  Pozos  Colorados”,  así  como los folios de  matrícula  abiertos  con  base  en  segregaciones  de este inmueble30.  (ii)  Por  haberse  establecido  que  el  predio   “Sales  Marítimas  de  Pozos  Colorados”  constituía  una  unidad  independiente  del  globo de terreno denominado “Los  Cerritos”    o   “Cerro   Blanco”,   ordenar   “dejar   sin   valor   ni  efectos”31  la anotación número 26 consignada en el  folio     de     matrícula     N°     080-8359632,   correspondiente   a   la  enajenación  de  La  Nación  –  Ministerio  de  Obras  Públicas  a  favor del  Instituto  Colombiano  de  Bienestar  Familiar.  (iii)  Ratificar  la  validez y  vigencia  del folio de matrícula 080-83596, correspondiente al globo de terreno  “Los  Cerritos”  o “Cerro Blanco”; (iv)  “Ordenar  el  cierre  de  los  siguientes  folios  de matrícula  inmobiliaria,  PREVIO  TRASLADO A SU FOLIO DE MATRÍCULA DE ORIGEN  O FOLIO  MATRIZ  N°  080-83596  PREDIO  “Los Cerritos” o “Cerro Blanco” de todas  las  anotaciones  correspondientes  a  los  actos  de transferencia de derechos,  gravámenes,  medidas  cautelares, limitaciones de dominio que aparezcan en cada  uno  de  ellos;  en los casos de desenglobes parciales se dejará constancia del  cierre  del  folio  en  las  respectivas  anotaciones  del  citado  folio matriz  080-83596.  A  LOS ADQUIRENTES DE DERECHOS SE LES SEÑALARA LA X QUE INDIQUE QUE  SON  TITULARES  DEL DERECHO REAL DE DOMINIO, por hacer  parte  de la comunidad de propietarios en tal inmueble.  Son los siguientes:   

…  

3.  080-83857  a  nombre  de Gruincofe &  Induepóxicos Ltda.   

…”.  

     

1. Fundamento   legal   invocado   por   la  registradora  ad   hoc   para  adoptar  las  anteriores  decisiones administrativas.      

Para  adoptar  las anteriores decisiones, la  Registradora    ad    hoc  manifestó  actuar  en  ejercicio de las facultades legales que le conferían el  Decreto  01  de 1984 y los artículos 5°, 6°, 7°, 35, 49, 52 y 82 del Decreto  Ley          1250          de          197033.  El  Decreto Ley 01 de 1984  contiene  el Código Contencioso Administrativo y a través del Decreto ley 1250  de  1970 se expidió el estatuto de registro de instrumentos públicos. Así, la  Sala  entiende que, en principio, la actuación administrativa adelantada por la  registradora  ad hoc se regía  por  las normas especiales de este último Estatuto y, en lo no previsto en él,  resultaban   aplicables   en   forma   supletoria  las  normas  generales  sobre  actuaciones administrativas recogidas en aquel código.   

Ahora  bien,  las disposiciones invocadas de  manera  concreta por la registradora ad hoc  como  fundamento  de las facultades que ejerció para adelantar la  actuación  administrativa  que  concluyó  con la expedición de la Resolución  N° 001 de 2008 son las siguientes:   

El artículo 5° del Decreto 1250 de 1970 que  señala  que “(l)a matrícula es un folio destinado a  un  bien  determinado,  y  se  distinguirá  con  un  código o complejo numeral  indicativo  del  orden  interno de cada oficina y de la sucesión en que se vaya  sentando.” El artículo 6°  siguiente del mismo Decreto que prescribe que el folio  de  matrícula  inmobiliaria “señalará, además con  cifras  distintivas,  la  oficina  de  registro,  el  departamento  o territorio  nacional  y  el  municipio de la ubicación del bien, y la cédula catastral que  corresponda  a éste dentro del municipio respectivo. Indicará, también, si el  inmueble   es   urbano   o   rural,  designándolo  por  su  número  o  nombre,  respectivamente,  y  describiéndolo  por  sus  linderos,  perímetros, cabida y  demás  elementos  de  identificación que puedan  obtenerse. Si existieren  plano  y  descripción  catastral,  éstos  se  adosarán  al  folio, como parte  integrante    del    mismo.”    Y   el   artículo  7°   íbidem  que  se  refiere  a  las  secciones  del  folio de matrícula y al  respecto  indica  que  constará  de seis secciones o columnas, cada una con una  destinación               específica34.    

Por   su  parte,  el artículo 35 del decreto 1250 de 1970, que también  invoca  la registradora ad hoc  como  fundamento  de  sus competencias para proferir la Resolución 001 de 2008,  reza así:   

“ART.  35.  Los  errores  en  que  se haya incurrido al realizar una inscripción, se corregirán  subrayando   y   encerrando  entre  paréntesis  las  palabras,  frases  o  cifras  que  deban  suprimirse  o  insertando  en el sitio  pertinente  y  entre  líneas  las  que  deben  agregarse y salvando al final lo  corregido,  reproduciéndolo  entre  comillas  e  indicando si vale o no vale lo  suprimido  o  agregado.  Podrá hacerse la corrección  enmendando lo escrito o borrándolo y sustituyéndolo  y  así  se  indicará  en la salvedad que se haga. Las  salvedades  serán  firmadas  por  el  registrador  o  su  delegado.  Sin dichos  requisitos  no  valdrán  las  correcciones  y  se  tendrán  por verdaderas las  expresiones   originales.”   (Negrillas  fuera  del  original)   

De  otro  lado,  el  artículo  49 del mismo  decreto  señala  que  “(c)ada  folio  de matrícula  inmobiliaria  corresponderá  a  una unidad catastral y a ella se referirán las  inscripciones    a    que    haya    lugar.    En   consecuencia,   cuando  se  divida  materialmente  un inmueble o se segregue de él  una  porción,  o se realice en él una parcelación o  urbanización,   o  se  constituya  en  propiedad  por  pisos  o  departamentos,  el  registrador  dará  aviso a la respectiva oficina  catastral  para  que  ésta  proceda  a  la  formación  de  la  ficha o cédula  correspondiente  a  cada  unidad. El incumplimiento de  este  deber  constituye  falta disciplinaria del registrador”. (Subrayas fuera  del   original).   Y   más  adelante,  el  artículo  52 prescribe que “(p)ara  que  pueda  ser inscrito en el registro cualquier título  se   deberá  indicar  la  procedencia  inmediata  del  dominio  o  del  derecho  respectivo,  mediante  la  cita  del  título  antecedente,  con los datos de su  registro.  Sin este requisito no procederá la inscripción, a menos que ante el  registrador  se  demuestre  la procedencia con el respectivo título inscrito. A  falta  de  título antecedente, se expresará esta circunstancia con indicación  del   modo   en   virtud   del   cual   el  enajenante  pretende  justificar  su  derecho”.   

Finalmente,  el artículo 82 del Decreto ley  1250  de  1970  prescribe  que  “(e)l modo de abrir y  llevar  la matrícula se ajustará a lo dispuesto en esta ordenación, de manera  que   aquella   exhiba  en  todo  momento  el  estado  jurídico  del  respetivo  bien”.   

     

1. La    registradora   ad   hoc  era incompetente para ordenar en este caso el cierre de los folios  de  matrícula  inmobiliaria  correspondientes a los inmuebles de las sociedades  demandantes.     

Visto  el tenor literal de las disposiciones  que   la   misma   registradora   ad  hoc  invoca como soporte jurídico de sus competencias, la Sala observa  que  ellas  en  modo  alguno confieren facultades a los funcionarios de registro  para  cancelar o anular inscripciones o registros, o para cerrar  folios de  matrícula  inmobiliaria  abiertos  conforme  a  la ley, cuando de tal cierre se  sigue  una  mutación  en  la  naturaleza  del  derecho  de dominio.35   

Ciertamente,  dichas  disposiciones  se  refieren  a  la  manera,  a  las  formalidades de llevar el registro y para ello  definen  qué  cosa es  una matrícula (art. 5°), qué debe señalar (art.  6°)  y  qué secciones o columnas contiene, indicando para qué se utiliza cada  una  (art.  7°).  Así  mismo, dichas disposiciones mencionan que cada folio de  matrícula  inmobiliaria  corresponderá  a  una  unidad  catastral  (art.49)  y  corroboran  que  el  modo de llevar el registro debe ajustarse a lo prescrito en  el Decreto 1250 de 1970 (art. 82).    

No  obstante,  el  artículo  35,  también  invocado  por la registradora, se refiere a la manera de corregir los errores en  que  se  haya  podido  incurrir  al  asentar  un  registro.  Al  respecto,  esta  disposición    prescribe   que   esta   competencia   recae   en   “el  registrador o su delegado”, pues a  este        funcionario        compete       firmar       las       “salvedades”. La norma también indica  la  manera como deben llevarse a cabo dichas correcciones, sobre lo cual señala  que  se harán (i)   “subrayando   y   encerrando   entre  paréntesis  las  palabras, frases o cifras que deban suprimirse” o   (ii)   “insertando   en   el  sitio  pertinente   y   entre   líneas   las   que  deben  agregarse.”  En   ambos   casos,   habrá   que  salvar  al  final  lo  corregido  “reproduciéndolo entre comillas e indicando si vale  o  no  vale lo suprimido o agregado.” La disposición  agrega  que la corrección podrá hacerse “enmendando  lo  escrito  o  borrándolo y sustituyéndolo y así se indicará en la salvedad  que se haga”.   

Los  verbos  rectores  que  describen lo que  pueden  hacer  el  registrador  o  su  delegado cuando ejercen sus facultades de  corregir  los errores de registro son subrayar, encerrar, insertar o enmendar lo  escrito,           “borrándolo           y  sustituyéndolo”.  Se  pregunta  la  Sala  si siendo  estas  las acciones para las cuales los registradores tienen competencia, dentro  de  ellas cabe la posibilidad de anular o cancelar inscripciones o cerrar folios  de  matrícula  inmobiliaria  abiertos conforme a la ley, como en efecto hizo la  registradora   ad  hoc,  que  expresamente    dispuso   “dejar   sin   valor   ni  efectos”  una anotación36      y      “Ordenar  el  cierre”  de varios folios  de      matrícula      inmobiliaria,     “previo  traslado”    de  las  anotaciones  en  ellos  contenidas  a  su  folio de matrícula de origen  o  folio matriz.   

A juicio de la Sala, coincidiendo en ello con  los   fallos   de   instancia  proferidos  por  el  Tribunal  Administrativo  de  Cundinamarca  y  por  el  Consejo  de  Estado,  las  decisiones adoptadas por la  registradora    ad    hoc  desbordaron   amplia   y   ostensiblemente   el  ámbito  de  sus  competencias,  incursionando  en  aquellas  que  el  mismo  Decreto  1250  de 1970 reserva a la  actividad judicial.   

En  efecto,  al tenor de lo dispuesto por el  artículo   40   de   este   mismo   decreto,  “(e)l  registrador  procederá  a  cancelar  un  registro  o  inscripción cuando se le  presente  la prueba de la cancelación del respectivo título o acto, o la orden  judicial        en       tal       sentido.”37   En concordancia con esta disposición, el  artículo   45   del   Decreto   960   de   1970   prescribe   que  “(l)a   cancelación   de   una   escritura   puede   hacerse  por  declaración  de  los  interesados  o  por  decisión  judicial  en los casos de  ley.”38 39   

Por   su  parte,   el artículo 39  del  citado  Decreto  1250  de  1970 define que “(l)a  cancelación  de  un  registro o inscripción es el acto por el cual se deja sin  efecto   el   registro  o  inscripción”,  y  el  41  ibídem    indica    que  “(l)a  cancelación  de una inscripción se hará en  el  folio  de matrícula en la columna correspondiente y con referencia al acto,  contrato  o  providencia que la ordena o respalda, en los respectivos índices y  en la copia del título cancelado que repose en el archivo.”   

Ahora bien, la actuación de la registradora  ad  hoc, en lo que tiene que  ver  con  los  folios  de  matrícula  de  los  inmuebles  de  propiedad  de las  sociedades  demandantes, consistió en ordenar su cierre, previo traslado de las  anotaciones  en ellos contenidos, al folio de matrícula matriz. Esta acción no  equivale  exactamente  a  la cancelación de un registro o inscripción, pues en  estricto  sentido  una  cosa es la matrícula inmobiliaria y otra los registros,  anotaciones  o inscripciones contenidos en ella, que corresponden a los títulos  traslaticios   de   dominio   que   afectan   la  titularidad  de  la  propiedad  inmobiliaria,   los  gravámenes  que  sobre  la  misma  recaigan,  las  medidas  cautelares  que  la afecten, los títulos de tenencia constituidos por escritura  pública  o  decisión  judicial  y  los títulos que conlleven la llamada falsa  tradición,  tales  como  la  enajenación  de  cosa ajena o la transferencia de  derecho   incompleto   o  sin  antecedente  propio.40    No    obstante,    las  implicaciones  de  la  acción  de  la  registradora ad  hoc  en  la  calificación  de  la  propiedad,  que la  llevaron  a ordenar el cierre de los folios de matrícula inmobiliaria, tuvieron  efectos  sustanciales  en  la  esfera  de  los  derechos  de  quienes aparecían  registrados   como  propietarios,  al  punto  que,  como  bien  lo  señaló  el  a   quo,  se  modificó  el  derecho  de  dominio hasta llegar a mutar la propiedad sobre cuerpos ciertos, en  propiedad en común y pro indiviso.   

A  juicio  del Sala, la producción de estos  efectos  está  reservada a la labor judicial. Ciertamente, de manera general la  cancelación  de  un  registro  o  inscripción puede producir similares efectos  sustanciales   a  los que en este caso produjo la orden de la registradora;  ahora  bien,  para  la  cancelación del registro la ley expresamente indica que  sólo  puede  producirse  cuando  se  le  presente  al  registrador “la  prueba  de  la  cancelación  del  respectivo título o acto,  o  la  orden  judicial  en  tal  sentido.”41 (Decreto. 1250 de 1970, art.  40).   En el mismo sentido, cuando se trata de mutar un derecho en común y  pro  indiviso  en  uno  de  propiedad sobre cuerpo cierto, si ello no sucede por  voluntad  de  los titulares, la ley exige un trámite judicial. Así sucede, por  ejemplo,  en  el  caso  de  la  acción  judicial de división de la cosa común  prevista  en  el  artículo  2334  del Código Civil42,  que  busca terminar con la  propiedad  en  común  y pro indiviso para radicar en cabeza de los comuneros el  derecho  de  propiedad  sobre  cuerpo  cierto. Siendo así, la Sala concluye que  para  la  situación  inversa,  es  decir,  para mutar la propiedad sobre cuerpo  cierto  en un derecho en común y pro indiviso sin la voluntad de sus titulares,  a  fortiori  ratione se exige  la  intervención  del  juez.  Similarmente, la Sala observa que la reciente Ley  1182  de  2008 regula el procedimiento judicial de saneamiento de la titulación  de   la  propiedad,  previsto  para  sanear,  por  medio  del  proceso  especial  establecido  en  dicha  ley,  los títulos que conlleven la llamada “falsa     tradición”.43   

Así, resulta obvio que este trámite, que  también  implica  una  afectación  sustancial  en la naturaleza del derecho de  propiedad, sólo puede surtirse ante un juez de la república.   

Todas   las   anteriores   consideraciones  contribuyen  a  fortalecer  la  conclusión  de que la registradora ad  hoc  no tenía competencias para dejar  sin  efectos  anotaciones  en  el  registro, ni para cerrar folios de matrícula  inmobiliaria  trasladando las anotaciones contenidas en ellos al correspondiente  folio  de  matrícula  matriz,  pues  las  consecuencias  sustanciales de dichas  acciones  en la naturaleza del derecho registrado sólo podían establecerse por  vía  judicial.  Dado  que ninguna norma legal autoriza a los registradores ni a  sus   delegados   a   cerrar   folios  de  matrícula  produciendo  los  efectos  sustanciales  que se describieron, sin el consentimiento de los implicados, debe  concluirse  que  dicha funcionaria se extralimitó claramente en el ejercicio de  sus  funciones,  con  clara  violación  de  los  cánones 6° y 121 superiores,  conforme  a  los  cuales  “los particulares sólo son  responsables  ante  las  autoridades por infringir la Constitución y las leyes.  Los   servidores  públicos  lo  son  por  la  misma  causa  y  por  omisión  o  extralimitación  en  el  ejercicio de sus funciones”  (art.  6°)  y  “ninguna autoridad del Estado podrá  ejercer  funciones  distintas  de  las  que  le  atribuyen la Constitución y la  ley”    (art.    12).   

     

1. La   decisión   de   la  registradora  ad  hoc   constituye   vía   de   hecho  administrativa.     

Se  concluye  de  todo  lo  anterior,  que  efectivamente   la   registradora  ad  hoc  incurrió  en  una  vía de hecho administrativa al proceder de la  forma  tantas  veces  descrita. Pues de manera similar a lo que ocurre cuando un  funcionario  judicial  profiere  una  sentencia o providencia de aquellas que la  jurisprudencia    ha   calificado   de   “vía   de  hecho”,   la   actuación   administrativa   de  la  funcionaria  registral  que  desconoce  flagrantemente las disposiciones legales  que  la  rigen  no  puede  ser  tenida  por  otra cosa. Ciertamente, la Corte ha  explicado  que  la  vía  de hecho administrativa guarda cierta similitud con la  vía de hecho judicial. Véase:   

“La   tesis   de  las  vías  de  hecho  institución  (sic)  ha sido aplicada principalmente en el campo de la actividad  judicial,  pero  esta  Corporación  también ha reconocido su aplicación en el  ámbito  de los procesos y actuaciones administrativos.  Se  puede decir, entonces que una vía de hecho se produce cuando quien toma una  decisión,  sea  ésta  de  índole  judicial o administrativa, lo hace de forma  arbitraria  y  con  fundamento  en  su  única  voluntad,  actuando  en franca y  absoluta    desconexión    con    el   ordenamiento   jurídico”.44   

En  el mismo sentido la Corte ha vertido los  siguientes conceptos:   

“Por   regla   general  el  ordenamiento  jurídico  mismo  prevé  las  consecuencias  aplicables  en  los casos de   quebrantamiento   de   sus   normas,  tanto  sustantivas  como  procedimentales.   

No  obstante,  la  Corte  Constitucional  ha  considerado que pueden presentarse situaciones en las  cuales   los   servidores   públicos   ejercen  sus  atribuciones  separándose  totalmente  de  los  mandatos  de  dicho  ordenamiento,  en  abierta  o abultada  contradicción  con  él,  en  forma  tal  que  en  vez de cumplirse la voluntad  objetiva  del  mismo  se  aplica  la voluntad subjetiva de aquellos  y como  consecuencia,  bajo la apariencia de actos estatales, se configura materialmente  una     arbitrariedad,     denominada    vía    de  hecho,  con  la  cual  se vulneran o amenazan derechos  fundamentales  de  las  personas y que da lugar al otorgamiento de la acción de  tutela.   

“En  consonancia  con  lo  anterior,  tal  institución  ha  sido  aplicada  principalmente  en  el  campo  de la actividad  judicial,   pero  es  aplicable  también  en  el  ámbito  de  los  procesos  y  actuaciones       administrativos”.45 (Negrillas y  subrayas fuera del original)   

Dentro  de  las  causas  que  originan  la  procedibilidad  de  una  acción  de  tutela  contra  una sentencia judicial por  constituir    “vía   de   hecho”,   la  jurisprudencia  ha  incluido  aquella  que  consiste  en  que el  funcionario  que  la  haya  proferido  carezca  de competencia para ello. A este  defecto     se    le    conoce    como    “defecto  orgánico”46   

.  La  Sala  estima que, analógicamente, en  este  caso  se  está  en presencia de una clásica vía de hecho administrativa  “por  defecto orgánico”,  que  conlleva la violación del derecho fundamental al debido proceso de las dos  sociedades  demandantes,  titulares  de  los  inmuebles  correspondientes  a los  folios  de  matrícula  inmobiliaria  que  fueron  cerrados  por decisión de la  registradora  ad  hoc.    

Adicionalmente,   la   actuación   de  la  registradora  ad  hoc implica  la  revocatoria  directa  de los actos administrativos de contenido particular y  concreto  mediante los cuales en su momento la Oficina de Instrumentos Públicos  de  Santa Marta abrió los folios de matrícula inmobiliaria que fueron cerrados  por  ella. Como se vio en las consideraciones anteriores de esta sentencia, esta  revocatoria  directa  de un acto de esa naturaleza no era posible de adoptar sin  que  mediara  el  consentimiento  de los implicados, en este caso las sociedades  aquí  demandantes. No mediando ese consentimiento, la administración ha debido  demandar  su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,  mas  si  se  tiene  en  cuenta que no era evidente que la apertura de los folios  cerrados  hubiera  ocurrido  por  medios  fraudulentos  o ilegales, pues ello no  estaba  acreditado  en forma alguna. Desde este punto de vista, la actuación de  la   registradora   ad  hoc  igualmente  conlleva  una  vía  de  hecho  por defecto orgánico, en cuanto esa  funcionaria  carecía de competencia para producir la revocatoria directa de los  actos  de apertura de los folios de matrícula inmobiliaria correpondienes a los  inmuebles  de  las  sociedades  demandantes,  en  cuanto  tales  actos  eran  de  carácter particular y concreto.    

     

1. LA  PROCEDENCIA  DE  LA  PRESENTE  ACCIÓN  DE  TUTELA, EN CUANTO SE  DIRIGE CONTRA LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO.     

     

1. En  las consideraciones jurídicas precedentes, la Sala ha examinado  la   actuación  administrativa  adelantada  por  la  registradora  ad  hoc que motivó la presente acción de  tutela  y  ha  concluido  que ella se erige en una vía de hecho administrativa,  que  vulnera  el  derecho  al  debido  proceso  de  las  sociedades demandantes.     

No  obstante,  lo  anterior no es suficiente  para  establecer la procedencia de la presente acción. Ciertamente, recuerda la  Sala  que  la  jurisprudencia  de  esta  corporación  ha  distinguido entre los  requisitos   de   procedencia   de  la  acción  de  tutela,  que  son  aquellas  circunstancias  que  tienen  que estar presentes para que el juez constitucional  pueda  entrar  a  estudiar  y  decidir  una  acción  de tutela, y las razones o  motivos   de   procedibilidad  de  la  tutela,  que  son  aquellas  razones  que  ameritarían  conceder  la  protección judicial que el demandante reclama en el  caso  concreto.  Los  requisitos  de procedencia corresponden a los presupuestos  procesales  de la acción de tutela y surgen de lo prescrito por el artículo 86  de       la       Constitución      Política.47   

De esta norma constitucional emana que uno  de  tales  presupuestos procesales de la acción de amparo es la inexistencia de  otro  medio  de defensa judicial al alcance del interesado, salvo que la acción  se  utilice  “como mecanismo transitorio para evitar  un  perjuicio irremediable”;  aunque  la jurisprudencia ha establecido que cuando el  otro  medio  de defensa existe, pero en la práctica es ineficaz para amparar el  derecho  fundamental  cuya  protección  se  invoca,  entonces  no desplaza a la  acción  de  tutela  que  resulta siendo procedente como mecanismo definitivo de  protección. 48   

En este orden de ideas, la Corte ha explicado  que  el carácter subsidiario de la acción de tutela a que se refiere el inciso  tercero  del artículo 86 de la Constitución “supone  que  ella no procede en lugar de otra acción existente para los mismos efectos,  ni  al  tiempo con la misma, o después de ella. Solamente procede a falta de la  otra  acción.  De ahí que la acción no pueda utilizarse para  reemplazar  otros   medios  de  defensa,  para  adicionarse  coetáneamente  a  ellos,  como  instancia   posterior   cuando   han   sido   utilizados,  como  recurso  contra  providencias  de  otros  procesos,  o  como  recurso  para  resucitar  términos  procesales  prescritos  o  caducados.  La anterior la utilización de la acción  para  cualquiera  de los mencionados propósitos llevaría al desconocimiento de  ciertos  principios  constitucionales,  tales como el del non bis in idem, el de  cosa  juzgada,  el  de  independencia  judicial,  el  de  juez  natural, o el de  seguridad                jurídica.”49  Lo  anterior sin perjuicio de las dos excepciones comentadas arriba.   

     

1. Observa   la   Sala,  que  para  oponerse  a  la  actuación  de  la  registradora   ad  hoc  las  sociedades  demandantes disponen de mecanismos de defensa judicial a su alcance;  en  primer  lugar,  pueden agotar la vía gubernativa, como al parecer ya lo han  hecho,  y luego acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en  ejercicio  de  la  acción  de  nulidad y reestablecimiento el derecho, en donde  como   medida   preventiva   pueden  pedir  la  suspensión  provisional  de  la  Resolución N° 001 de 2008.     

Como  se  sabe, la acción administrativa de  nulidad  y restablecimiento del derecho comprende dos pretensiones: una primera,  que  es  la  anulación  de  un  acto  administrativo,  que procede cuando éste  infringe   las   normas  en  que  debería  fundarse,  haya  sido  expedido  por  funcionario  u  organismo  incompetente,  o  en  forma  irregular, o falsamente motivado, o con desviación de  las    atribuciones   propias   del   funcionario   o   corporación   que   los  profiera;50  la  otra  pretensión,  que  procede  si  el  acto  administrativo  cuestionado  es  anulado,  es  el restablecimiento de un derecho del demandante,  amparado    por    una    norma    jurídica.    51   

     

1. Sin  embargo,  la  Sala  estima que la presente acción de tutela es  procedente, por las razones que enseguida pasa a explicar:     

En  primer  lugar, en relación con aquellos  actos  o  negocios  jurídicos  que  han  sido  elevados  a escritura pública e  inscritos   en   el   registro  de  instrumentos  públicos,  el  legislador  ha  considerado  que,  por esas solas circunstancias, ellos tienen una apariencia de  legalidad  que  sólo  puede  ser desvirtuada por la declaración de los propios  interesados,  o  bien  por la del juez, en caso de controversia. Por esa razón,  como  se vio, el artículo 40 del Decreto 1250 de 1970 prescribe perentoriamente  que  la  cancelación  de un registro o inscripción procede sólo en dos casos:  cuando  se le presente al registrador la prueba de la cancelación del título o  acto  registrado, por parte de los otorgantes que intervinieron en él (voluntad  de  los propios interesados), o cuando existe una orden judicial en tal sentido.  Ahora  bien,  en  el  presente  caso,  la  valoración  que hizo la registradora  ad   hoc  respecto  de  los  títulos  a  través  de  los  cuales  las sociedades demandantes adquirieron el  derecho  de  dominio  sobre  los  inmuebles  cuyos  folios  de matrícula fueron  cerrados,  implica  una  calificación  de  los mismos tendiente a desvirtuar su  apariencia  de  legalidad,  actividad  que  como  se  vio,  se reserva a la rama  judicial.    

En  segundo  lugar, como se dijo, el acto de  registro  de  un  instrumento  público  y  el  acto  de apertura de un folio de  matrícula  inmobiliaria  son  en  sí mismos actos administrativos de contenido  particular,   amparados   también   por   la   presunción  de  legalidad  que,  prima  facie,  no  puede ser  desvirtuada  por la propia administración. En tal virtud, frente a este tipo de  actos  en principio no cabe la revocatoria directa (en este caso el cierre de un  folio  de  matrícula  equivale  a  la  revocatoria  del  acto administrativo de  apertura  del  mismo).  En  efecto, tanto la jurisprudencia de esta Corporación  como  la  del  Consejo de Estado han señalado que tratándose de la revocatoria  de    actos    administrativos    de    carácter    particular,    “es   al   ente  administrativo,  y  no  al  particular,  a  quien  corresponde  poner  en movimiento el aparato jurisdiccional demandando su propio  acto.  De  esta  manera,  al  particular  se  le  garantiza  que sus derechos se  mantendrán   inalterables,  mientras  la  jurisdicción,  agotadas  las  formas  propias  de  un juicio, no resuelva a favor o en contra de sus intereses. Dentro  de  este  contexto,  si  la  administración  revoca  directamente  un  acto  de  carácter  particular  y  concreto  generador de derechos, sin agotar uno de los  requisitos  señalados,  vulnera  los  derechos  de defensa y debido proceso del  particular,  derechos  que,  por  mandato  del artículo 29 de la Constitución,  deben  regir  en las actuaciones administrativa.”.52   

Así  las  cosas,  en  el  presente caso, la  actuación   administrativa   desplegada   por   la   registradora  ad  hoc tuvo dos consecuencias directas: en  primer   lugar,   desconoció  la  presunción  de  legalidad  de  los  títulos  adquisitivos  de  dominio  de  cuerpos  ciertos,  contenidos  en  las escrituras  públicas  registradas en los folios de matrícula por ella cerrados. En segundo  lugar,  desconoció también la presunción de legalidad del acto administrativo  de apertura de dichos folios de matrícula inmobiliaria.   

Esta   actuación   de   la  registradora,  manifiestamente  adelantada  sin competencia por estar legalmente reservada a la  función  judicial,  al  parecer de la Sala irroga un perjuicio actual e injusto  en  la  esfera  del  derecho  fundamental  al  debido  proceso de las sociedades  actoras,  frente  al  cual  la acción de nulidad y restablecimiento del derecho  resulta  ineficaz.  Ciertamente,  esta  actuación  irregular de la registradora  obligaría  a  dichas  sociedades  a  restablecer  las presunciones de legalidad  comentadas,  a  través  del ejercicio de dicha acción judicial, lo cual en sí  mismo  resulta  ser  una  exigencia  manifiestamente  injusta y desproporcionada  desde  la perspectiva constitucional, pues, como se acaba de ver, tratándose de  la  revocatoria  de actos administrativos de carácter particular y creadores de  derechos,  “es  al  ente  administrativo,  y  no  al  particular,  a  quien  corresponde poner en movimiento el aparato jurisdiccional  demandando    su    propio   acto”.   53 Es  decir, exigir a tales sociedades acudir a dicha acción equivale  en  este  caso  a consumar o convalidar la acción irregularmente adelantada por  la  administración en su contra, en cuanto implícitamente conlleva aceptar que  la  actuación  administrativa  de  cierre de los folios de matrícula llevada a  cabo   por   la   registradora   ad   hoc  se  ajusta a la ley, por lo cual las perjudicadas con dicho cierre  deben  demostrar  judicialmente  lo contrario. Lo anterior, a juicio de la Sala,  tendría  una  incidencia desproporcionada sobre el derecho al debido proceso de  las sociedades tutelantes.   

Dicho de otro modo: la exigencia de acudir a  la  acción de nulidad invertiría la carga de la prueba en juicio relativa a la  validez  del  acto  administrativo de apertura de los folios de matrícula; como  se  vio, el legislador ha establecido a cargo de la administración la prueba de  la  ilegalidad de su propio acto, mediante la demanda del mismo; por eso, exigir  a  las  sociedades  demandantes  incoar  la  acción  de nulidad en contra de la  resolución   proferida   por   la   registradora   ad  hoc,  equivale radicar en cabeza suya la demostración  de  la  legalidad  de  tal  acto,  a  pesar  de  la presunción de tal legalidad  establecida  de  ante  mano por el mismo legislador. Esta inversión probatoria,  como  se  dijo,  resulta ser una carga desproporcionada sobre la efectividad del  derecho al debido proceso.     

Así las cosas, se concluye que exigir a las  sociedades   demandantes   acudir   a   la   jurisdicción   de  lo  contencioso  administrativo  para  oponerse  a  la actuación de la registradora ad  hoc  implícitamente  desconocería la  presunción  de legalidad de los actos administrativos de apertura de los folios  de  matrícula,  que  debe ser desvirtuada judicialmente por la administración,  así  como  la  prohibición de revocatoria directa de los actos administrativos  de  contenido  particular, sin que medie consentimiento de los afectados. Por lo  que,  ante  la  imposibilidad  de  formular  tal  exigencia,  la Sala estima que  resulta  procedente  el  amparo  definitivo de los derechos fundamentales de las  interesadas,  habida  cuenta  de  la  manifiesta  ilegalidad  de  la  actuación  administrativa de la Superintendencia.   

En  este mismo sentido, la jurisprudencia se  ha  pronunciado  en  otros  casos.  Así por ejemplo, sobre la procedencia de la  acción   de   tutela   para   oponerse   a  la  revocatoria  directa  de  actos  administrativos  sin  que  medie  consentimiento  de  los  afectados,  y  sin el  cumplimiento   de   los   requisitos   legalmente   exigibles,   la   Corte   ha  dicho:   

“Igualmente,  en  los  casos  en  que  la administración revoca actos particulares y concretos en  contra  de  un  individuo, sin que medie su consentimiento, resulta evidente que  el  afectado  no  puede  ser  el llamado a ejercer las acciones correspondientes  ante  la  jurisdicción contenciosa, porque eso significaría que los errores de  la  administración  prevalecen  sobre  los  derechos  y  las  garantías de los  administrados.   

“En  conclusión,  la  acción  de  tutela  resulta  ser  el  medio  de  defensa  más  eficaz  en  los  casos en los que la  administración,  motu propio,  ha  decidido  revocar  actos  que  tienen el carácter de particular y concreto,  pues  a  través de esta acción constitucional se evita que se siga ocasionando  la  lesión  de  derechos fundamentales, y obliga a la entidad correspondiente a  agotar  los mecanismos legales que le han sido dados para obtener la revocación  o    modificación    de    dichos    actos”.   54   (Negrillas y subrayas  fuera del original)   

       

1. Conclusión.     

Con   fundamento  en  las  consideraciones  expuestas,  en  la parte resolutiva de la presente decisión se confirmarán los  fallos  de  instancia  en  cuanto consideraron procedente la presente acción en  contra  de  la  Superintendencia  de  Notariado y Registro y ordenaron dejar sin  efectos  las  decisiones  contenidas  en  los  numerales séptimo y noveno de la  Resolución  N°  001  de  2008  proferida por la registradora ad  hoc, en lo que tenían que ver con las  sociedades demandantes.   

     

1. EVALUACIÓN  DE  LA ACTUACIÓN DEL MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA  Y TURISMO.     

     

1. La  presente  demanda se dirige también en contra del Ministerio de  Comercio,  Industria y Turismo. La acción presuntamente vulneradora de derechos  fundamentales  que  se  le  endilga  en  el  libelo  a  esta cartera ministerial  consiste  en  haber  solicitado  a  la  Superintendencia de Notariado y Registro  adelantar  una  investigación  administrativa  relacionada  con  la  situación  registral  de  los  inmuebles  de  las  sociedades  demandantes implicados en el  presente proceso, entre otros.     

Al  respecto,  la  Sala  coincide  con  las  apreciaciones   vertidas   en   la  sentencia  del  Tribunal  Administrativo  de  Cundinamarca  que  explican  que esta solicitud por sí misma no tuvo el alcance  de  desconocer  derecho  fundamental  alguno. En efecto, este desconocimiento de  derechos  fue producto exclusivo de las decisiones adoptadas por la registradora  ad   hoc   en   una  clara  extralimitación  de  sus  competencias, como se estudió en las consideraciones  anteriores  de  la  presente  sentencia.  Como  bien  lo explica el Tribunal, el  Ministerio  se  limitó  a elevar una petición dirigida a proteger los derechos  patrimoniales  de los que se consideraba titular, y las vías de hecho derivadas  de  la actuación administrativa adelantada con ocasión de esta petición sólo  pueden  endilgársele  a  la  Superintendencia  de  Notariado  y Registro.    

En  congruencia con la anterior conclusión,  la  Sala  observa que, respecto del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,  la  demanda  no  solicita  que se imparta ninguna orden en concreto, tendiente a  proteger los derechos que estima fueron vulnerados.   

Así las cosas, en la parte resolutiva de la  presente  decisión  también  se  denegará  la  presente acción de tutela, en  cuanto se dirige contra el citado Ministerio.   

     

1. EVALUACIÓN  DE  LA  ORDEN ADMINISTRATIVA PROFERIDA POR LA ALCALDÍA  DISTRITAL  DE  SANTA MARTA Y DE SUS EFECTOS EN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LAS  SOCIEDADES DEMANDANTES.     

     

1. La  presente  acción de tutela se dirige así mismo en contra de la  Alcaldía  Distrital  de Santa Marta, por cuanto el señor Alcalde de esa ciudad  dirigió  un  oficio  al secretario de planeación distrital, en donde le pidió  “abstenerse  expedir cualquier tipo de intervención  en  construcción,  sea  licencias,  permisos,  etc.  que tengan que ver con los  predios   denominados   Pozos  Colorados,  bienes  éstos  que eran de propiedad de la Corporación Nacional  de  Turismo  y  fueron  adquiridos  por  el  Distrito  mediante  la figura de la  expropiación    por    vía    administrativa”.55     

La copia de este oficio fue trasladada por la  Curaduría  Urbana  N°  2  de Santa Marta a la sociedad “A.J.C.S.  S. en  C.”,  aquí  demandante,  dentro  del  trámite de la solicitud de licencia de  subdivisión  de  predio por ella iniciado. Con dicho traslado se le concedió a  la  sociedad un término de cinco días para “exponer  sus  argumentos por escrito y aportar las pruebas que considere pertinentes para  que este Despacho se pronuncie al respecto”.   

En  la misma demanda de tutela consta que la  “sociedad  A.J.C.S.   S.  en  C.  descorrió el  traslado  mediante  recurso  de  reposición para que se procediera a otorgar la  licencia  peticionada,  previa  demostración  del  derecho que le asistía como  legítima  propietaria inscrita en el registro inmobiliario de Santa Marta; a lo  cual  accede  la  Curaduría  Urbana No. 2, por encontrar las razones de hecho y  los  soportes  jurídicos  ajustados  a la realidad.”   

     

1. Observa  la  Sala  que  la  actuación  de la Alcaldía Distrital de  Santa  Marta  tendiente  a  restringir  el  otorgamiento  de  licencias sobre el  inmueble   de   la  sociedad  “A.J.C.S.   S.  en  C.”  implicaría  una  restricción  indebida  en  el  uso  y  goce  del  derecho de propiedad de dicha  sociedad,  constitutiva de vías de hecho por vulneración del derecho al debido  proceso,  si  hubiera  sido  adelantada sin citar a la interesada, en respeto de  las  garantías  constitucionales  de  defensa y contradicción. No obstante, la  misma  demanda  da cuenta de que dicha sociedad sí fue citada por la curaduría  urbana    mencionada,    y    tuvo   oportunidad   de   demostrar   “el  derecho  que  le asistía como legítima propietaria inscrita  en    el    registro    inmobiliario”,    por   lo  cual finalmente se accedió a  sus pretensiones de otorgarle la licencia deprecada.     

     

1. Finalmente,  la demanda también endilga a la Alcaldía distrital de  Santa  Marta  haber  vulnerado  los  derechos  fundamentales  de  las sociedades  actoras  por  haber coadyuvado la petición del Ministerio de Comercio Industria  y   Turismo,   dirigida   a   la   Superintendencia  de  Notariado  y  Registro,  solicitándole  adelantar  una  investigación administrativa relacionada con la  situación  registral  de  los  inmuebles  de  las sociedades demandantes, entre  otros.     

Al  respecto, cabe el mismo comentario hecho  en  relación  con  el  citado  Ministerio:  dicha  petición, por sí misma, no  implicaba  desconocimiento  de  derechos,  por lo cual por este concepto tampoco  puede  considerarse  procedente  la  presente  acción,  en  cuanto se dirige en  contra de la Alcaldía Distrital.     

En  tal virtud, en la parte resolutiva de la  presente  decisión  se  denegará  la  presente acción de tutela, en cuanto se  dirige contra la Alcaldía Distrital de Santa Marta.   

     

1. DECISIÓN     

En  mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de  Revisión  de  la  Corte  Constitucional,  administrando  justicia en nombre del  pueblo y por mandato de la Constitución,   

RESUELVE  

PRIMERO.   CONFIRMAR   la   sentencia  proferida  el  27  de  noviembre  de  2008  por el Consejo de Estado, Sala de lo  Contencioso  Administrativo,  Sección  Segunda,  Subsección  A.,  que a su vez  decidió  confirmar  la  sentencia  de  25  de  agosto  de 2008 proferida por el  Tribunal  Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en lo  que  se refiere a conceder la tutela frente a la Superintendencia de Notariado y  Registro   y   a  denegarla  frente  al  Ministerio  de  Comercio,  Industria  y  Turismo.    

SEGUNDO.  En lo que  tiene   que  ver  con  la  Alcaldía  Distrital  de  Santa  Marta,  REVOCAR  la  sentencia  proferida el 27 de  noviembre   de   2008   por  el  Consejo  de  Estado,  Sala  de  lo  Contencioso  Administrativo,  Sección  Segunda,  Subsección  A.,  que  a  su  vez  decidió  confirmar  la  sentencia  de  25  de  agosto  de  2008 proferida por el Tribunal  Administrativo  de  Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y en su lugar  denegar   la   presente  acción  de  tutela  frente  a  dicha  Alcaldía.    

TERCERO.   Por  Secretaría  General  líbrese  la comunicación prevista en el artículo 36 del  Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese,  comuníquese, publíquese en  la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.   

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Magistrado  

NILSON PINILLA PINILLA  

Magistrado  

HUMBERTO SIERRA PORTO  

Magistrado  

MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO  

Secretaria General  

    

1  En  sustento  de  este aserto la demanda cita la T-550 de 7 de octubre de 1992, M.P.  José Gregorio Hernández Galindo.   

2  En  sustento  de  esta afirmación, la demanda se refiere a la célebre sentencia de  20  de  mayo  de  1936,  proferida  por  la  Sala  Civil  de la Corte Suprema de  Justicia,  en  donde  se  recogió  esta  doctrina  de  la buena fe creadora del  derecho y se señalaron los requisitos para que ella opere.   

3 Ver  páginas 82 y 83 del cuaderno 1 del expediente.   

4  La  Superintendencia  cita  una  fragmento  de  la sentencia de 23 de enero de 1988,  emanada  de  la  Sala  de  lo  Contencioso  Administrativo el Consejo de Estado,  Sección Primera.   

5  Sección  Primera,  sentencia  de 9 de mayo de 1996, Rad.2056, C.P. Juan Alberto  Polo Figueroa.   

6  Ibídem   

7  SOLICITUDES  DE  NULIDAD  Y  DE  ACLARACIÓN  DE  LA  SENTENCIA   DE   PRIMERA   INSTANCIA:  El  Ministerio  de  Comercio,  Industria y  Turismo  solicitó  al  Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declarara la  nulidad  de  la  sentencia  de  primera  instancia. Lo anterior aduciendo, entre  otras  cosas,  que la sentencia no resolvía los conflictos existentes, sino que  los  agravaba,  al no haber vinculado al proceso a la sociedad Cerro Blanco S.A.  “para  que  explique  la  serie de afectaciones que  hizo  al  enajenar  lotes  sobre  un predio que no le pertenece y de otra parte,  acuda  a  responder  por  los  negocios  celebrados  y, que como en este evento,  afectó   bienes  que  son  de  la  nación.”   Además,  la  actuación administrativa adelantada por la Oficina de Registro de  Instrumentos  Públicos  de  Santa  Marta había sido pública y los interesados  habían   tenido   oportunidad   de  ejercer  allí  el  derecho  de  defensa  y  contradicción.   

De   otro  lado,  la  Superintendencia  de  Notariado  y  Registro  solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que  aclarara  la  sentencia de primera instancia, concretamente en cuanto a la forma  como  debía  ser  cumplida,  teniendo  en cuenta que la Resolución 001 de 2008  -que  dicho  fallo  había  dejado  sin  efectos- a la fecha de esa solicitud de  aclaración  no  se  encontraba  en  firme  y  que  en  contra de ella se había  interpuesto   el   recurso   de   apelación,  el  cual  estaba  en  proceso  de  trámite.    

El  Tribunal  Administrativo de Cundinamarca  decidió  rechazar la solicitud de nulidad, conceder la impugnación interpuesta  por  el  Ministerio  de  Comercio  Industria  y  Turismo y negar la solicitud de  aclaración  de  la  sentencia  propuesta por la Superintendencia de Notariado y  Registro. En sustento de estas determinaciones el Tribunal expuso:   

-En  relación  con  la solicitud de nulidad  planteada  por  el  Ministerio,   dijo  que  en  la  misma no se mencionaba  ninguna  de las causales de nulidad reconocidas por el artículo 140 del Código  de  Procedimiento  Civil.  En  cambio,  se aducían argumentos sustanciales o de  fondo,  “que  ponen  de manifiesto la inconformidad  del  accionado  Ministerio  de  comercio  Industria y Turismo, con el estudio de  fondo  efectuado por la Sala en la sentencia.”   En  tal  virtud,  la  solicitud  de  nulidad  debía  rechazarse  para en cambio  conceder  la  impugnación  de  la  sentencia,  considerando  que los argumentos  propuestos  para  sustentar  la nulidad, debía ser considerados como argumentos  de la impugnación.   

-Respecto  de la solicitud de aclaración de  la  sentencia formulada por la Superintendencia de Notariado y Registro, estimó  que  en  este caso la sentencia era clara, sin que contuviera conceptos o frases  que fueran verdaderos motivos de duda.   

SOLICITUD  DE  VINCULACIÓN  COMO  TERCERO  INTERESADO. Así mismo, mediante memorial dirigido al  Tribunal  Administrativo  de  Cundinamarca,  la sociedad “Cerro Blanco S.A.”  solicitó  ser reconocida como tercero interesado. El Tribunal Administrativo de  Cundinamarca  decidió  negar  la  solicitud  de  intervención como coadyuvante  formulada   pro   la   sociedad   “Cerro  Blanco  S.A.,  explicando   que  “la  razón  de ser de la intervención procesal de  los  coadyuvantes  se  encuentra  en  la  necesidad  de  proteger las garantías  procesales  de  tales sujetos, en los eventos en los cuales los pronunciamientos  judiciales  en  sede  de  tutela  puedan  afectar  derechos  e  intereses  suyos  menoscabándose  el derecho de defensa si no pueden participar procesalmente.”  No  obstante,  al  parecer  del  Tribunal, en el caso  concreto  la  sociedad  “Cerro  Blanco  S.A.” pretendía defender dentro del  proceso  “intereses  propios  que  están  lejos de  adecuarse  a  la  institución  de  la  coadyuvancia,  y  más bien pretenden la  intervención  de Cerro Blanco S.A. como verdadero sujeto procesal en el extremo  activo”.  Así las cosas, el Tribunal concluyó que  Cerro        Blanco        no        intervenía        como        “tercero”   interesado,   sino  que  aducía  la  “vulneración  de sus propios derechos  fundamentales”,  lo cual exigía la formulación de  una acción de tutela en nombre propio.   

   

8  Destaca  el  Consejo  de  Estado  que la constitucionalidad del artículo 40 del  Decreto  1250  de  1970  fue  avalada  por esta Corporación en la C-355 de 4 de  agosto de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. .   

9  SOLICITUD  DE  NULIDAD  DE  LA  SENTENCIA  DE SEGUNDA  INSTANCIA.    

Mediante  memorial  presentado  el  19  de  diciembre  de  2008,  el  Ministerio  de Comercio, Industria y Turismo solicitó  ante  el Consejo de Estado la declaratoria nulidad de la sentencia proferida por  esa  misma  corporación.   En  fundamento de esta solicitud arguyó que la  acción  de  tutela  no  era  el  mecanismo  adecuado  para  decidir situaciones  relacionadas   con   títulos  de  propiedad  y  dominio,  por  cuanto  en  esta  oportunidad  “los títulos que aparentemente aportan  con    la    acción,    no    son    idóneos    por    contener    una   falsa  tradición”.  Agregó  que  en  el  presente  caso  existía  la  jurisdicción  civil,  que  era  la  competente  para  resolver el  conflicto  jurídico,  por lo cual la acción de tutela no resultaba procedente.   

Adicionalmente, tras hacer un recuento sobre  la  historia  registral  de  los  inmuebles  correspondientes  a las matrículas  inmobiliarias  cuya  cancelación dio origen a la presente demanda de tutela, el  Ministerio  adujo  que  la  sociedad  “Cerro  Blanco S.A.” debió haber sido  citada  al proceso, a fin de que respondiera ante los adquirentes de los predios  que  ella  trasfirió  sin que fueran de su propiedad. Insistió también en que  las   actuaciones   administrativas   adelantadas  por  la  Superintendencia  de  Notariado  y  Registro solamente habían perseguido la aclaración y corrección  de    la    situación    jurídica    de    dichos    inmuebles,   “por  cuanto  por  las  enajenaciones efectuadas por Cerro Blanco  S.A.  se  han  afectado  los  títulos  de  pertenencia  del predio que es de la  Nación”.   

La anterior solicitud de nulidad fue decidida  en  forma  negativa  por  el Consejo de Estado, mediante auto proferido el 29 de  enero  de  2009.  Para  fundamentar esta negativa, explicó que en su escrito el  Ministerio  se  había  limitado a cuestionar: (i) la prueba documental allegada  al  proceso,  y   (ii)  a  expresar  que  la  acción  de  tutela no era el  mecanismo  idóneo  para decidir el problema jurídico que planteaba la demanda.   

10  Véase,  entre  otras,  T-103  de  16  de febrero 2006, M.P Marco Gerardo Monroy  Cabra.   

11  T-982 de 8 de octubre de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.   

12  C-640 de 13 de agosto de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.   

13 El  inciso  segundo  del  artículo  1°  del  C.C.A. es del siguiente tenor: “Los  procedimientos  administrativos  regulados  por leyes especiales se regirán por  éstas;  en  lo  no  previsto  en ellas se aplicarán las normas de esta primera  parte que sean compatibles”.   

14 Cf.  García  de  Entrerría  Eduardo  y  Fernández  Tomás Ramón. CURSO DE DERECHO  ADMINISTRATIVO. Ed. Cívitas S.A. Madrid 1992. Pág. 420   

15 A  manera  de  ejemplo,  cabe  mencionar  como  normas  especiales  sobre registros  públicos   las   siguientes:   el  Decreto  1250  de  1970  sobre  registro  de  instrumentos  públicos,  el Decreto 1260 de 1970 sobre registro del estado  civil  de  las  personas, los artículos pertinentes del Código de Comercio que  regulan  el  registro mercantil, en materia de contratación pública las normas  de la Ley 80 de 1993 relativas a registros de proponentes, etc.   

16  C-640 de 13 de agosto de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.   

17  C-640 de 13 de agosto de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.   

18  Sobre  el  derecho  al  debido  proceso  como cláusula abierta e integradora de  principios    y    valores   constitucionales   Cfr.  T-280/98      M.P.     Alejandro    Martínez  Caballero.   

19  Cfr.  T-475 de 29 de julio  de 1992,  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz   

20  Cfr.  T-265  de 23 de  abril  de 1999  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.   

21  M.P. Álvaro Tafur Galvis.   

22  “Artículo  73.  Revocación  de  actos  de carácter  particular   y   concreto.  Cuando  un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica  de  carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría,  no  podrá  ser  revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo  titular.   

“Pero  habrá lugar a la revocación de los  actos,  cuando  resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo,  si  se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el  acto ocurrió por medios ilegales.   

“Además,   siempre   podrán   revocarse  parcialmente  los  actos  administrativos  en cuanto sea necesario para corregir  simples  errores  aritméticos,  o  de  hecho que no incidan en el sentido de la  decisión.”   

23  T-720 de 26 de noviembre de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra   

24  En  la  providencia  en cita la Corte reiteró que la  administración  tiene  la  posibilidad  de  revocar sin el consentimiento de la  persona   favorecida,   el   acto  administrativo  obtenido  ilícitamente,  por  autorización  expresa  del  artículo  73  inciso  2  del  Código  Contencioso  Administrativo  que dispone: “Pero habrá lugar a la  revocación  de  esos  actos,  cuando  resulten  de  la aplicación del silencio  administrativo  positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o  si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”.   

25  T-720    de   26   de   noviembre   de   1998,    M.P.   Alfredo   Beltrán  Sierra   

26  Resolución  N° 001 de 2008, Reg Ad Hoc. Obra en el expediente al folio 188 del  cuaderno principal.    

27  Esta  resolución  se  profirió  después  de  incoada  esta acción de tutela.   

28  Este  es  el  folio  correspondiente  al  predio  “Los  cerritos” o “Cerro  Blanco”,  matriz  de aquellos que corresponden a los inmuebles de propiedad de  las sociedades demandantes.   

29  Estas  mismas consideraciones se habían incluido en el auto que dio inicio a la  actuación administrativa.   

30  Entre  las  anotaciones  contenidas  en  el  folio  matriz  N°  080-2251 están  aquellas  correspondientes a una compraventa del ICBF a favor de la Corporación  Nacional  de  Turismo  y  la  extinción  de dominio de esta última a favor del  Distrito de Santa Marta.   

31  Subrayas fuera del original.   

32  Este  es  el  folio  correspondiente  al  predio  “Los  cerritos” o “Cerro  Blanco”,  matriz  de aquellos que corresponden a los inmuebles de propiedad de  las sociedades demandantes.   

33 Cf.  Encabezamiento  de la Resolución N° 001 de 2008, proferida por la registradora  ad  hoc,  obrante  en  el  expediente al folio N° 188 del cuaderno principal.   

34  Esta destinación es la siguiente:   

“La  primera  columna,  para inscribir los  títulos  que  conlleven  modos  de adquisición, precisando el acto, contrato o  providencia.   

“La  segunda  columna,  para  inscribir  gravámenes:  hipotecas, prendas agrarias o industriales de bienes destinados al  inmueble  o  radicados  en él, actos de movilización, decretos que concedan el  beneficio de separación.   

“La tercera columna, para la anotación de  las  limitaciones  y  afectaciones  del  dominio:  usufructo, uso y habitación,  servidumbres,   condiciones,   relaciones  de  vecindad,  condominio,  propiedad  horizontal, patrimonio de familia inembargable.   

“La  cuarta columna, para la anotación de  medidas  cautelares:  embargos,  demandas civiles, prohibiciones, valorizaciones  que afecten la enajenabilidad.   

“  La  quinta  columna,  para  inscribir  títulos  de  tenencia constituidos por escritura pública o decisión judicial:  arrendamientos, comodatos, anticresis, derechos de retención.   

“  La  sexta  columna, para la inscripción de títulos  que  conlleven  la  llamada falsa tradición, tales como la enajenación de cosa  ajena   o   la   transferencia   de   derecho   incompleto   o  sin  antecedente  propio.”   

35  Sobre  la  apertura de folios de matrícula, el artículo 50 del Decreto 1250 de  1970 indica lo siguiente:   

“ART. 50. Siempre  que  el  título  implique  fraccionamiento de un inmueble en varias secciones o  englobamiento  de  varias  de  éstas  en  una  sola  unidad, se procederá a la  apertura  de  nuevos  folios  de  matrícula,  en los que se tomará nota de los  folios      de      donde     derivan.”   

36  Esta  orden  se  impartió respecto de un acto traslaticio de dominio anotado en  el  folio correspondiente al globo de terreno llamado “Cerro Blanco”, matriz  de   aquellos   correspondientes   a  los  inmuebles  de  las  sociedades  aquí  demandantes;  la  anotación  se  refería  a  la  enajenación  de La Nación –  Ministerio  de  Obras  Públicas  a  favor del Instituto Colombiano de Bienestar  Familiar,  aparentemente  hecha  sobre  el  predio  conocido  como  los “Pozos  colorados”,  que  la registradora ad hoc     identificó     como     distinto    del    predio    “Cerro  Blanco”.     

37  Negrillas y subrayas fuera del original.   

38  Ídem   

39  Estas   dos   normas   legales   fueron   declaradas  exequibles  por  la  Corte  Constitucional  en  la  sentencia  C-355  de 4 de agosto de 1997, M.P. Vladimiro  Naranjo   Mesa.  Dijo  entonces  la  Corte:  “…no  encuentra  la  Corte  que  las  normas  demandadas vulneren la Constitución. El  legislador  bien  puede  considerar que cuando un acto se ha elevado a escritura  pública  o ha sido inscrito en el registro de instrumentos públicos, tiene por  esas  solas  circunstancias una apariencia de legalidad que debe ser desvirtuada  o  bien  por la declaración de los propios interesados, o bien por la del juez,  en caso de controversia”.   

40 Cf.  Decreto. 1250 de 1970, art. 7   

41  Subrayas fuera del original   

42  Código   Civil   Art.  2334:  “Partes.  Todo  comunero  puede  pedir  la  división  material de la cosa  común, o su venta para que se distribuya el producto.   

“La  demanda  deberá dirigirse contra los  demás  comuneros,  y  a  ella  se  acompañará  la  prueba de que demandante y  demandado  son  condueños.  Si  se  trata  de  bienes  sujetos  a  registro, se  presentará  también  certificado  del  registrador  de  instrumentos públicos  sobre  la  situación  jurídica  del  bien  y  su  tradición, que comprenda un  período de veinte años si fuere posible.”   

43 Se  trata  de  un  proceso especial ante juez, para el saneamiento de la titulación  de  la  propiedad  inmueble  no  superior   a  media hectárea en el sector  urbano   y  a  diez hectáreas en el sector rural. El trámite busca sanear  la  titulación  de in inmueble por providencia debidamente motivada, la cual en  firme,  es inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, como  modo de adquirir.   

44  T-995 de 21 de noviembre de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería.   

45  Sentencia   T-   590   de   1°   de   agosto   de  2002.  M.  P.  Jaime  Araujo  Rentería.   

46  Cf.,   entre  otras,  T-571  de  27  de  julio  de  2007.  M.P.  Jaime  córdoba  Triviño.    

47  Esta  disposición  constitucional, en lo pertinente,  dice así:   

“ARTICULO     86.     Toda   persona   tendrá   acción   de   tutela   para  reclamar  ante  los  jueces, en todo momento y lugar, mediante un  procedimiento  preferente  y  sumario,  por  sí  misma  o por quien actúe a su  nombre,  la  protección  inmediata  de  sus derechos  constitucionales  fundamentales,  cuando  quiera  que  éstos     resulten     vulnerados    o  amenazados por la acción o la omisión  de cualquier autoridad pública.   

“…  

“Esta     acción     solo             procederá  cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa  judicial,  salvo  que  aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar  un perjuicio irremediable.   

“La ley establecerá los casos en los que  la  acción  de  tutela procede contra particulares encargados de la prestación  de  un  servicio público o cuya conducta afecte grave  y  directamente  el  interés colectivo, o respecto de  quienes    el   solicitante   se   halle   en   estado   de   subordinación   o  indefensión.”  (Negrillas  y  subrayas  fuera  del  original)   

De la disposición trascrita se desprende que  los  presupuestos procesales básicos de procedencia de la acción de tutela son  que     ella     se     interponga     para    la    protección    inmediata  (requisito  de inmediatez) de  un   derecho   fundamental   (no  de  otra  categoría  de  derechos),  que  sea  interpuesta  por el titular  de  tales derechos o su representante o agente (requisito de legitimación en la  causa  por  activa),  en  contra  de  quien vulnera o  amenaza   el   derecho   fundamental  (requisito  de  legitimación  en  la  causa  por  pasiva),  y  que  no exista otro mecanismo de  defensa  judicial,  salvo  que  la acción se utilice como mecanismo transitorio  para evitar un perjuicio irremediable.   

48  Cf.,  entre  otras, T-414 de 16 de junio de 1992,  SU-961 de 1 de diciembre  de 1999 y T-1203 de 2 de diciembre de 2004.   

49  T-1203 de 2 de diciembre de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.   

50  Véase, C.C.A .artículo 84.   

51  Véase, C.C.A .artículo 85   

52 T-  315  de  17  de  julio  de  1996,  M.P. Jorge Arango Mejía. En el mismo sentido  pueden  verse T-230 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz,  T-639 de 1996, M.P  Vladimiro  Naranjo  Mesa,  y   T-720  de  1998, M.P. Alfredo Tulio Beltrán  Sierra.   

53  Sentencia T- 315 de 17 de julio de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía.   

54  T-460 de 7 de junio de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.   

55  Oficio  474  de  2006,  emanado  del alcalde distrital de Santa Marta. Copia del  mismo obra en expediente al folio 29 del cuaderno principal.   

56 No  sobra  recordar  que  en  la  Resolución  N°  001  de  2008,  la  registradora  ad  hoc estableció que el  predio  “Sales  Marítimas  de  Pozos  Colorados”  constituía  una  unidad  independiente  del globo de  terreno   denominado  “Los  Cerritos”  o  “Cerro Blanco”. De este último  fueron   segregados  los  inmuebles  de  las  sociedades  actoras.  En  tal  virtud,  para la fecha es claro que estos últimos predios  no  tiene  que  ver  con  el  llamado  “Pozos  Colorados”.