T-479-09

    Sentencia    T-479  -09   

Referencia: expediente T-2271653  

Acción  de  tutela instaurada por Ana Judith  Ariza   López   contra   el   Juzgado   Catorce   (14)  del  Circuito  Judicial  Administrativo  de  Bogotá  y Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección  Segunda, Subsección D.   

Magistrada Ponente:  

Dr. MARÍA VICTORIA CALLE  CORREA   

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos  mil nueve (2009).   

SENTENCIA   

En  el  proceso  de  revisión  de los fallos  proferidos  en  primera  y  segunda  instancia  por  las Salas de lo Contencioso  Administrativo  de  las  Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, dentro  del  proceso  de  tutela   instaurado por Ana Judith Ariza López contra el  Juzgado  Catorce  (14)  del  Circuito  Judicial  Administrativo  de Bogotá y el  Tribunal   Administrativo   de   Cundinamarca,   Sección  Segunda,  Subsección  D.   

El  presente  expediente  fue  escogido para  revisión  por  medio  de  auto del 28 de mayo de 2009, proferido por la Sala de  Selección    Número    Cinco    y    repartido    a   la   Sala   Segunda   de  Revisión.   

I.  ANTECEDENTES   

La ciudadana Ana Judith Ariza López interpuso  acción  de  tutela,  el  2 de diciembre de 2008, contra el Juzgado Catorce (14)  Administrativo   del  Circuito  de  Bogotá  y  el  Tribunal  Administrativo  de  Cundinamarca,  Sección  Segunda,  Subsección  D, bajo la consideración de que  estas  autoridades judiciales al proferir las sentencias del 31 de enero de 2007  y  14  de agosto de 2008, respectivamente, vulneraron sus derechos fundamentales  al  debido  proceso,  el  acceso  a  la  administración  justicia, a la vida en  conexidad  con la salud, al mínimo vital, a la dignidad humana y a la igualdad,  dentro  de  la  demanda  promovida  en  ejercicio  de  la  acción  de nulidad y  restablecimiento   del   derecho   por   Ana   Judith  Ariza  López  contra  la  Nación-Ministerio de Defensa Nacional.   

Los  hechos que dieron origen a la acción de  tutela se presentan a continuación.   

1. Hechos relevantes.  

1.1  La  accionante  aduce  haber  convivido  durante   más   de   diez   años   con   el  señor  José  Joaquín  Ramírez  García,1  quien prestó sus servicios al Ejército Nacional en su condición  de  soldado  y  fue  pensionado  por el Ministerio de Defensa Nacional, mediante  Resolución No. 1560 del 21 de julio de 1949.   

1.2 El 20 de mayo de 1991, el señor Ramírez  García  “presentó  una  petición  ante  notario”, en la que solicitaba al  Ministerio  de  Defensa la sustitución pensional, cuando falleciera, a favor de  su  compañera  permanente,  Ana  Judith  Ariza  López.  Esta comunicación fue  enviada  el  21  de  octubre  de 1991 al Ministerio de Defensa con declaraciones  extra  juicio de varias personas que daban fe de la convivencia y el apoyo mutuo  que se brindaban.   

1.3  El señor Ramírez García falleció el  27  de  noviembre  de  de 1995 y el 26 de febrero de 1996, la señora Ana Judith  Ariza  López,  en  su calidad de compañera permanente, solicitó al Ministerio  de  Defensa  Nacional  el  reconocimiento  y  pago de la sustitución pensional,  escrito  al  cual  anexó  la  petición  que  en  vida hizo su compañero y las  declaraciones extra juicio.   

1.4  El  Ministerio  de  Defensa  Nacional,  mediante   Resolución  No.  20250  del  31  de  diciembre  de  1996,  negó  el  reconocimiento  solicitado por dos razones: i) no haber demostrado la condición  de  compañera  permanente,  puesto que en el expediente figuraba el registro de  matrimonio   del  señor  Ramírez  García  con  la  señora  Raquel  Arbeláez  Márquez,  y  ii)  dentro del orden preferencial de beneficiarios establecido en  las    normas    especiales   del   Ministerio   no   figuraba   la   compañera  permanente.   

1.5     La     accionante    interpuso  extemporáneamente  recurso  de  reposición frente a esta decisión, razón por  la cual fue rechazado por medio de la Resolución 9265 de 1997.   

1.6  En  virtud  de su calidad de compañera  permanente  y  sobre  la  base  de  que  la sustitución pensional es un derecho  imprescriptible,  la  accionante,  por  escrito  del  5  de  diciembre  de 2002,  solicitó  nuevamente al Ministerio de Defensa Nacional el reconocimiento y pago  de la sustitución pensional, pero la entidad nunca se pronunció.   

1.7  La  accionante,  mediante  apoderado,  interpuso  demanda  en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del  derecho   ante   el   Tribunal   Administrativo   de   Cundinamarca   contra  la  Nación-Ministerio  de  Defensa,  el  29 de abril de 2005, con el fin de obtener  (i)  la  declaración  del  silencio administrativo negativo en que incurrió el  Ministerio  de  Defensa  Nacional  respecto  de  la  solicitud  de  sustitución  pensional  que  había efectuado el 5 de diciembre de 2002, (ii) la declaración  de  nulidad  del acto ficto negativo del Ministerio de Defensa Nacional, y (iii)  el  reconocimiento  y  pago  de la sustitución pensional a la que por ley tiene  derecho.  Posteriormente,  esta demanda fue remitida al Juzgado Catorce (14) del  Circuito  Judicial Administrativo de Bogotá en el año 2006, cuando entraron en  funcionamiento los juzgados administrativos.   

1.9  El  Juzgado Catorce (14) Administrativo  del  Circuito  de Bogotá, Sección Segunda,  por sentencia del 31 de enero  de  2007,  se declaró inhibido para decidir de fondo, por considerar que operó  el   fenómeno   jurídico   de   la  caducidad  de  la  acción  de  nulidad  y  restablecimiento  del  derecho  frente a los actos administrativos demandados de  conformidad  con  lo  establecido  por  el artículo 136, en concordancia con el  artículo  72  del Código Contencioso Administrativo. En efecto, de acuerdo con  los hechos antes expuestos, concluyó el Juzgado que:   

“Como ya quedó establecido plenamente, la  negativa  al  reconocimiento  de la sustitución pensional a favor de la actora,  contenidos   en   las   referidas   resoluciones,   así   como  el  consecuente  restablecimiento  del  derecho  que  ahora  reclama, debieron demandarse ante la  jurisdicción  competente,  dentro  de  los  cuatro  (4)  meses  siguientes a la  notificación   de  tal  acto  administrativo  (Resolución  20250),  según  lo  establecido   en   el  inciso  2  del  artículo  136  del  Código  Contencioso  Administrativo  ,  y  como aparece en autos y antes se explicó, no se demandó,  dentro  de ese término (que venció el 21 de mayo de 1998), sino que la demanda  fue  recibida  ante la oficina de correspondencia del H. Tribunal Administrativo  de  Cundinamarca,  hasta el día 9 de abril de 2003, cuando la acción ya había  caducado.   

En  consecuencia,  estando en firme el acto  que  denegó  tal  prestación  social,  y operando el fenómeno jurídico de la  caducidad  de  la acción, aparece claro que, en este caso, con fundamento en lo  dispuesto  por  el  artículo  72  del  C.C.A.,  no  se  puede  hacerse (sic) un  pronunciamiento de mérito.   

El  Juzgado  considera  necesario reiterar,  como  también  lo han reconocido los Tribunales Administrativos y el H. Consejo  de  Estado, que la pensión es una prestación social periódica, pero a ella no  puede  aplicarse  sin  ton  ni  son el criterio de la imprescriptibilidad que ha  dado  lugar  a  intentar  que  es posible formular peticiones continuas sobre su  reconocimiento   sin   que   se  presente  la  figura  de  la  caducidad  de  la  acción.   

(…)  

Tratándose  el  acto  impugnado  en  este  proceso,  del(sic)  que  niega la sustitución pensional, puede concluirse, para  el  Juzgado,  que está configurado el fenómeno jurídico de la caducidad de la  acción   de   nulidad  y  restablecimiento  del  derecho  frente  a  los  actos  administrativos  demandados  de  conformidad  con lo establecido en el artículo  136  del C.C.A, norma que fue declarada exequible mediante sentencia C-477   de  2005, y en consecuencia se dan los presupuestos previstos en el artículo 72  del  C.C.A.,  que  impiden  hacer  un  pronunciamiento de fondo para resolver la  presente controversia.   

En  mérito  de  lo  expuesto,  el  Juzgado  Catorce       Administrativo      –Sección  Segunda-,  del  Circuito de Bogotá D.C., (…) RESUELVE:  1°.-  Declárase  inhibido  para decidir de fondo la presente controversia, por  las razones expuestas en la parte considerativa. (…).”   

1.10  La  señora Ana Judith Ariza López, a  través  de  apoderado,  impugnó  la  anterior sentencia, con fundamento en los  siguientes argumentos:   

i)  Violación del derecho a la igualdad por  recibir  un  trato  discriminatorio  en  su condición de compañera permanente,  máxime  cuando  el  causante  había solicitado años atrás la correspondiente  sustitución pensional a favor de ella.   

ii) Violación del derecho al debido proceso  toda  vez  que  con  la  decisión cuestionada quedó en absoluto desamparo, con  evidente  detrimento  de  su  calidad  de  vida  y  desconocimiento  del mandato  previsto  en  el  artículo  3 de la Ley 71 de 1988 que extiende las previsiones  sobre  sustitución  pensional de las leyes 33 de 1973, 12 de 1975, 44 de 1980 y  113  de  1985  en  forma  vitalicia,  al  cónyuge  supérstite  o  compañero o  compañera permanente.   

iii)  La  sentencia  recurrida  se encuentra  viciada  por  falsa  motivación,  por  cuanto  “los  motivos  alegados  por  el  funcionario que expidió el acto, en realidad no han  existido  o  no  tienen  el  carácter  jurídico  que  el  autor les ha querido  dar”.   

iv)   Las   pensiones   son   un   derecho  imprescriptible,   al   tenor   del   artículo   136  del  Código  Contencioso  Administrativo  y, en esas condiciones, la solicitud se puede hacer en cualquier  tiempo.   

v)  Las pruebas testimoniales practicadas en  el  proceso confirman la existencia de la unión marital de hecho superior a dos  (2) años.   

1.11  El  Ministerio  de Defensa Nacional se  opuso  a las pretensiones de la señora Ariza López argumentando que la demanda  pretendía  revivir  los  términos para el ejercicio de la acción de nulidad y  restablecimiento  del  derecho,  toda  vez  que la entidad ya había resuelto la  petición  de  sustitución  pensional, a través de la Resolución No. 20250 de  diciembre  31 de 1996, contra la cual la interesada interpuso extemporáneamente  el  recurso de reposición, el cual fue rechazado mediante Resolución No. 09265  del 29 de julio de 1997.   

1.12   El   Tribunal   Administrativo   de  Cundinamarca,  Sección  Segunda, Subsección D, mediante fallo del 14 de agosto  de  2008,  resolvió  la  impugnación  confirmando  el fallo del 31 de enero de  2007,  mediante  el  cual el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de  Bogotá,  Sección Segunda, se declaró inhibido para pronunciarse de fondo, por  las siguientes razones:   

“(…)  de  las  pruebas  aportadas  al  plenario  se  infiere que con anterioridad a la presentación de la petición de  diciembre  5  de  2002  que  dio  lugar al acto ficto demandado (fls. 3 y 4), la  actora  había solicitado al Ministerio de Defensa Nacional el reconocimiento de  la  sustitución  pensional  a  su  favor, respecto de la pensión reconocida al  extinto  soldado  JOSÉ  JOAQUÍN RAMÍREZ GARCÍA, mediante escrito radicado el  26  de febrero de 1996 (fl.  92).   

Por su parte la entidad demandada resolvió  negativamente   la   prenotada   solicitud,   a   través   de  la  Resolución  No.  20250  de  31  de  diciembre  de 1996  (fls. 84 a 86); acto contra el cual sólo procedía el recurso de  reposición  que  la  memorialista interpuso; empero, subsidiariamente interpuso  el recurso de apelación.   

La   entidad   demandada   rechazó   la  impugnación      por      extemporaneidad,     mediante     la     Resolución   No.   09265   de   julio   29   de   1997  (fls.  95  y 96), al paso que declaró improcedente el recurso de  apelación  interpuesto  por  la interesada en forma subsidiaria, con fundamento  en lo previsto en el artículo 50 del CCA.   

Como  bien  se  aprecia,  la  entidad ya se  había     pronunciado     de     fondo     y     en     sentido    negativo,  respecto  de  la solicitud de  reconocimiento  de la sustitución pensional formulada por la señora ANA JUDITH  ARIZA  LÓPEZ.  Por tanto, como la actora no agotó vía gubernativa ni demandó  oportunamente3  la legalidad de dichos actos  expresos,  se concluye que la acción caducó respecto de tales, y por tanto, es  improcedente  una  decisión  de  fondo en torno al examen de legalidad del acto  ficto  combatido4.  Lo  anterior, en razón de la imposibilidad jurídica de revivir  términos para el ejercicio de las acciones contenciosas.   

Al respecto, la Sala le aclara al apoderado  de    la    parte    actora    que    sólo    los    actos   que   reconocen una prestación periódica son  susceptibles  de  demandarse en cualquier tiempo, según voces del numeral 2 del  artículo  136  del  CCA;  por  contraposición,  los  actos administrativos que  nieguen  su reconocimiento,  -como  ocurrió  en  el  sub  exámine con los actos expresos en comento-, deben  demandarse  dentro  del  término  de  caducidad  previsto  en  dicha norma. Sin  embargo,  como  la  inactividad  de  la  parte actora frustró la posibilidad de  debatir  judicialmente  la  negativa  del  Ministerio  de  Defensa  respecto del  derecho  deprecado,  la  decisión  contenida  en  las  mencionadas resoluciones  quedó  en  firme,  y  por  tanto,  no  es  susceptible  de  examinarse por vía  judicial.   

De  otro  lado, se advierte a la demandante  que  lejos  de  que  los  hechos y las pruebas en que basó su impugnación sean  verificables,  de  cara  al  contexto  de  la  protección  constitucional de la  familia  constituida  por  lazos naturales, es lo cierto que la inobservancia de  las  formalidades  establecidas  en  el  CCA para acudir ante esta jurisdicción  impide   a   la   Sala   abordar   un   juicio   en  relación  con  el  derecho  reclamado.   

Así  las  cosas,  no  cabe  duda que en el  presente  caso  nos  encontramos ante el ejercicio de una acción que caducó, y  que  por  tanto,  impide  a esta Corporación emitir un pronunciamiento de fondo  respecto     del     acto     ficto    demandado;5  razón  por la cual el fallo  apelado será confirmado.   

Ahora  bien,  esta  Subsección  llama  la  atención  del  Juzgado  14 Administrativo de Bogotá en cuanto al análisis del  artículo  72  del  CCA,  el  cual  resulta  descontextualizado  en  la presente  controversia,  toda  vez  que en el sub lite no se discute la legalidad de actos  administrativos     resultantes     de     una    solicitud    de    revocatoria  directa.”   

2.1.     Decisión     de     primera  instancia.   

La  Sección  Cuarta  de la Sala Contencioso  Administrativo  del   Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de enero  de  2009,  respecto de la acción de tutela presentada por la señora Ana Judith  Ariza  López  contra  el  Juzgado  Catorce  (14) Administrativo del Circuito de  Bogotá  y  la  Sección  Segunda, Subsección D, del Tribunal Administrativo de  Cundinamarca,  decidió  rechazarla por improcedente bajo el entendido que no es  viable  la tutela contra providencias judiciales, por las siguientes razones: i)  la  aclaración  y  el  salvamento  de  voto  (art.  56  L.  270/96) son las que  permiten,  en  el  caso  del  juez  plural, que la decisión que se adopte pueda  hacerse  por  mayoría y no por unanimidad y que el disentimiento no termine por  convertir  en  vía  hecho  una  decisión  judicial; ii) la cosa juzgada es una  institución  fundada  especialmente  en el principio de seguridad jurídica que  hace   improcedente  las  nuevas  ampliaciones  jurisprudenciales  de  la  Corte  Constitucional  para  intervenir  en  la  competencia  de  otras jurisdicciones,  incluso      por      “indebidas      interpretaciones”     jurídicas     o  probatorias”.     6   

2.2. Impugnación de la decisión.  

La señora Ana Judith Ariza López impugnó la  anterior  providencia,  el 5 de febrero de 2009, por considerar que la posición  asumida  por  la Sección Cuarta del Consejo de Estado, viola la Carta Política  al  desconocer  los  derechos  inalienables  de  la persona y la prevalencia del  derecho  sustancial.   Además  de citar algunas providencias en las que la  Sección  Primera  de  la misma Corporación ha dejado sin efecto sentencias por  vulneración   de  derechos  fundamentales,  cuestionó  la  decisión  por  las  siguientes razones:   

i)  La  Sentencia  C-543  de  1992 permite la  tutela  contra  providencias  judiciales  de  manera  excepcional,  precisamente  cuando en apariencia están revestidas de formas jurídicas.   

ii)  Las  decisiones  judiciales cuestionadas  desconocieron  normas  de rango legal por aplicación indebida y por error grave  en  su  interpretación.  Existe abundante jurisprudencia clara y precisa, en el  sentido  de  que  la  persona  que  crea tener derecho a reclamar una pensión o  sustitución  puede  hacerlo  en  cualquier tiempo, prescribiendo en estos casos  únicamente  las  mesadas pero no el derecho a ejercitar la acción, y no porque  sea  “expresión  de  la libertad ideológica” sino porque así se encuentra  expresamente previsto en la ley.   

iii)  El actuar de los jueces fue defectuoso,  arbitrario  y  caprichoso. La defensa de los derechos fundamentales en el Estado  Social  de  Derecho  es prevalente y obliga a todas a las autoridades públicas,  lo  cual  incluye   a  los  jueces,  razón  por  la cual los principios de  seguridad   jurídica   y  cosa  juzgada  no  justifican  la  violación  de  la  Constitución  ni  pueden salvaguardar decisiones que resulten contrarias a esos  mismos principios.   

iv)  Una  vía  de hecho constituye una clara  amenaza  a la seguridad jurídica y a la estabilidad del derecho, por lo que, la  defensa  en  abstracto  de  estos  principios, implica su rompimiento en el caso  concreto.   

2.3 Decisión de Segunda Instancia.  

La   Sección  Quinta  de  la  Sala  de  lo  Contencioso  administrativo del Consejo de Estado, a través de la sentencia del  19  de  marzo de 2009, confirmó el fallo proferido por la Sección Cuarta de la  misma  Corporación,  al considerar que la acción de tutela contra providencias  judiciales  es  improcedente,  en  virtud de los principios de autonomía de los  jueces  y  seguridad  jurídica  que,  impiden  emplear  la  tutela  para atacar  providencias  judiciales  con  el fin de revivir instancias ya agotadas o que la  sentencia  en  firme sea objeto de nuevo debate como si se tratara de un recurso  adicional.   

II.   CONSIDERACIONES  y  fundamentos.   

1. Competencia.  

Esta  Sala  es  competente  para  revisar  la  decisión  proferida  dentro  de  la  acción  de  tutela  de la referencia, con  fundamento  en  el  artículo  241  numeral  9  de  la  Constitución Política.   

2. Problema jurídico.  

La  accionante  sostiene  que las decisiones  judiciales  proferidas  por  el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito  de  Bogotá  y  el  Tribunal  Administrativo  de Cundinamarca, Sección Segunda,  Subsección  D,  el 31 de enero de 2007 y 14 de agosto de 2008, respectivamente,  al  declararse inhibidos para decidir de fondo la controversia por haber operado  el   fenómeno   jurídico   de   la  caducidad  de  la  acción  de  nulidad  y  restablecimiento  del  derecho,  incurrieron  en  una  vía de hecho por defecto  fáctico  y  sustantivo  que  vulnera  sus derechos fundamentales de acceso a la  administración  justicia,  al  debido  proceso,  a  la vida en conexidad con la  salud,  al  mínimo  vital,  a la dignidad humana y a la igualdad, puesto que el  derecho   al   reconocimiento   y   pago   de   la   sustitución  pensional  es  imprescriptible  y,  bajo  esa  circunstancia, puede ser solicitado en cualquier  tiempo.   

El  Juzgado considera que tanto la decisión  que  negó  inicialmente  la  sustitución  pensional a favor de la actora, así  como  la nulidad y restablecimiento del derecho que reclama, debieron demandarse  ante  la  jurisdicción  competente, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a  la  notificación  del  acto que la negó (Resolución 20250 del 31 de diciembre  de  1996), en virtud del inciso 2 del artículo 136 del C.C.A. El  término  venció  el  21  de  mayo  de 1998 y la demanda fue interpuesta el 9 de abril de  2003,  operando  de  esta  manera  el  fenómeno jurídico de la caducidad de la  acción,  con  fundamento en lo dispuesto por el artículo 72 del C.C.A., razón  por la cual no puede efectuar un pronunciamiento de fondo.   

Por  su  parte,  el  Tribunal  estima que la  accionante  al  no  agotar la vía gubernativa frente a la petición inicial, ni  demandar  oportunamente  el  acto negativo expreso (R. 20250 del 31 de diciembre  de  1996),  dentro del término de cuatro (4) meses previsto en el numeral 2 del  artículo  136  del  CCA,   permitió con su inactividad la caducidad de la  acción  de  nulidad  y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, resulta  improcedente  una  decisión  de  fondo  respecto  a la legalidad del acto ficto  negativo,  debido  a  la  imposibilidad  jurídica  de revivir términos para el  ejercicio de las acciones contenciosas.   

Así  las  cosas,  corresponde  a  la Sala de  Revisión   resolver   los   siguientes   problemas   jurídicos:   i)  Determinar  si el Juzgado Catorce (14)  Administrativo  del Circuito de Bogotá al proferir la sentencia del 31 de   enero  de  2007, (a) incurrió  en  vía  de  hecho por defecto fáctico al valorar el acto expreso (Resolución  No.  9265  del   29  de  julio de 1997) que negó la sustitución pensional  inicialmente  y  no  el acto ficto producto del silencio administrativo negativo  (frente   a   la   solicitud  del  5  de  diciembre  de  2002),  y  (b) incurrió en vía de hecho por defecto  sustantivo  al  fundamentar  la  decisión  inhibitoria  en  la  caducidad de la  acción  de  nulidad y restablecimiento del derecho de conformidad con los   artículos  136-2  y  72  del  C.C.A., éste último referente a la legalidad de  actos  administrativos  resultantes  de  una solicitud de revocatoria directa. Y  ii) Determinar si el Tribunal  Administrativo   de  Cundinamarca,  Sección  Segunda,  Subsección  D,  con  su  sentencia  del  14  de  agosto  de  2008, incurrió en vía de hecho por defecto  sustantivo,  al  concluir  que  la  accionante  (a) debió haber agotado la vía  gubernativa  frente al acto ficto producto del silencio administrativo negativo,  y  (b)  permitió con su proceder descuidado la caducidad de la acción y estaba  tratando  de  revivir  términos  para el ejercicio de las acciones contenciosas  que ya estaban vencidos.   

Para  efectos  de  resolver  los  anteriores  problemas  jurídicos,  la  Sala,  en primer lugar, reiterará su jurisprudencia  sobre  cuatro  aspectos  esenciales: la procedencia excepcional de la acción de  tutela   contra  providencias  judiciales,  la  naturaleza  y  finalidad  de  la  sustitución  pensional,  la  igualdad  de  las  uniones  maritales  de hecho en  materia  prestacional,  y la imprescriptibilidad del derecho al reconocimiento y  pago  de  la sustitución pensional. A continuación, se referirá brevemente al  agotamiento  de  la vía gubernativa cuando se trata de actos fictos negativos y  a  la  excepción  de  caducidad  respecto  de  los  actos que aprueban y niegan  prestaciones periódicas. Finalmente, abordará el caso concreto.   

3.     La   procedencia   de  la  acción  de  tutela  contra  providencias  judiciales.   

3.1 La acción de tutela contra providencias  judiciales,   tiene   un  claro  fundamento  normativo  y  jurisprudencial.  Los  artículos  2  y  86  de  la Carta, reconocen su procedencia cuando los derechos  fundamentales  “resulten vulnerados o amenazados por  la   acción   o   la   omisión  de  cualquier  autoridad  pública”.   

Una    amplia   línea   jurisprudencial  desarrollada    por    la   Corte   constitucional,7  la concibe como una figura de  carácter   eminentemente   subsidiario   y   excepcional.  Sólo  procede  ante  situaciones   en  las  que  no  existe  otro  mecanismo  judicial  idóneo  para  salvaguardar  un  derecho fundamental vulnerado o amenazado, o cuando existiendo  otro  medio  de  defensa  judicial,  éste  a)  no  resulta  tan  eficaz para la  protección  de  los  derechos de los asociados como la tutela, o, b) la persona  afectada se encuentra ante un perjuicio irremediable.   

Entre  las causales  de    procedibilidad    de    la   acción   de   tutela   contra   providencias  judiciales,  se  pueden   citar  en primer lugar,  las  de  carácter  general,  orientadas a asegurar el  principio  de  subsidiariedad de la tutela, como son (i) el agotamiento de otros  medios   de   defensa   disponibles   y  (ii)  la  inmediatez.  En  segundo    lugar,   las   de   carácter  específico,  centradas  en  los  defectos  de las actuaciones judiciales en sí  mismas  consideradas,  que  son  aquellas identificadas genéricamente como: (i)  defecto  sustantivo;  (ii)  defecto  fáctico;  (iii)  defecto  orgánico y (iv)  defecto procedimental.   

3.2   El   primer   requisito   general  de  procedibilidad   de   la  acción  de  tutela  contra  providencias  judiciales,  consistente  en  el agotamiento efectivo de los recursos y mecanismos ordinarios  de            defensa            judicial,10   responde  al  principio  de subsidiariedad de la tutela,  que  pretende  asegurar  que  la  acción  no  sea  considerada en sí misma una  instancia  más  en  el  trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que  reemplace    aquellos    otros   diseñados   por   el   legislador.11  No  es  el  camino  para  solucionar  errores  u  omisiones  de  las  partes o para corregir  oportunidades                 vencidas12  en  los procesos judiciales  ordinarios.13  Se trata de lograr una diligencia mínima de los ciudadanos frente  a     sus     propios     asuntos     procesales,14   salvo   que  por  razones  extraordinarias  no imputables a quien alega la vulneración, la persona se haya  visto  privada  de  la  posibilidad  de  utilizar  los  mecanismos ordinarios de  defensa     dentro     del    proceso    judicial,15  circunstancia  que  deberá  ser debidamente acreditada en la acción de tutela.   

Así,  puede  proceder  la  acción de tutela  contra  una providencia judicial en dos eventos: (i) cuando ante la vulneración  ostensible  de  derechos  fundamentales  mediante  acciones  u  omisiones de los  operadores  jurídicos  que  desconozcan  de  manera  grave  o  inminente  tales  derechos,16  no exista otro medio de defensa judicial  idóneo   para   proteger   los   derechos  fundamentales  invocados  y  la  actuación judicial acusada constituya una vía de hecho o,  (ii)  cuando se emplee como mecanismo transitorio para  evitar     un     perjuicio     irremediable     en    materia    de    derechos  fundamentales.17  Esta  segunda  hipótesis  tiene  lugar especialmente, cuando a la  fecha   de   presentación   de  la  tutela  aún  está  pendiente  alguna  diligencia  o instancia procesal, pero la protección constitucional provisional  se  requiere  de  manera urgente para evitar el perjuicio irremediable. En estos  casos,   naturalmente,   la   actuación   constitucional  resulta  generalmente  transitoria.   

3.3   El   segundo   requisito  general  de  procedibilidad  de  la acción de tutela contra providencias, el de inmediatez,  reclama  la verificación de  una     correlación     temporal     entre  la  solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de los  derechos   fundamentales,  que  puede  explicarse  de  la  siguiente  forma:  es  improcedente  la  acción de tutela contra actuaciones judiciales cuando el paso  del  tiempo  es  tan  significativo,  que  es  irrazonable y desproporcionado un  control  constitucional  de  la  actividad judicial por la vía de la acción de  tutela.18  Desde  esta  perspectiva,  es  necesario  interponer la acción de  tutela  contra  providencias  judiciales tan pronto se produce la vulneración o  amenaza  de  los  derechos fundamentales, o en un plazo prudencial, porque de lo  contrario  la  necesidad  de  la  protección  constitucional por vía de tutela  queda  en  entredicho, ya que no se entiende por qué si la amenaza o violación  del  derecho  era  tan perentoria, no se acudió al mecanismo constitucional con  anterioridad.  Permitir  un  excesivo paso del tiempo ante la posibilidad de una  reclamación  constitucional  contra  una  providencia  judicial,  puede afectar  además la seguridad jurídica.   

En  relación  con  el caso que nos ocupa, la  accionante  alega  que  los  jueces  de las sentencias recurridas incurrieron en  vía  de  hecho,  por  defecto  fáctico, al no pronunciarse sobre el acto ficto  negativo,  y  por  defecto  sustantivo,  al  desconocer  normas  de rango legal,  aplicarlas    indebidamente    e    incurrir    en    error    grave    en    su  interpretación.   

En consecuencia, a continuación se hará una  breve  presentación  de  la  jurisprudencia  constitucional  sobre los defectos  fáctico y sustantivo:   

Se     produce     un     defecto   fáctico  en  una  providencia,  cuando  de  la  actividad  probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una  dimensión     negativa-,     que    se    omitió19     la    “valoración  de pruebas determinantes para identificar la veracidad  de    los    hechos   analizados   por   el   juez.20   En   esta  situación  se  incurre   cuando   se   produce   “la  negación  o  valoración  arbitraria,  irracional y caprichosa de la  prueba    que   se   presenta  cuando  el  juez  simplemente  ignora  la prueba u omite su valoración,  o cuando sin razón  valedera  da  por  no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge  clara           y          objetivamente”.21  En una dimensión positiva,  el  defecto  fáctico  “abarca  la  valoración  de  pruebas  igualmente esenciales que el juzgador no puede apreciar, sin desconocer  la                  Constitución.”22  Ello  ocurre  generalmente  cuando  el  juez  “aprecia pruebas que no ha debido  admitir   ni  valorar  porque,  por  ejemplo,  fueron  indebidamente  recaudadas  (artículo            29            C.P.).23 En estos casos, sin embargo,  sólo  es  factible  fundar una acción de tutela  por vía de hecho cuando  se  “observa  que de una manera manifiesta, aparece  arbitraria  la  valoración  probatoria  hecha por el juez en la correspondiente  providencia.  El  error  en el juicio valorativo de la prueba “debe ser de tal  entidad  que  sea  ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una  incidencia  directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse  en  una  instancia  revisora  de la actividad de evaluación probatoria del juez  que  ordinariamente  conoce  de  un  asunto,  según  las  reglas  generales  de  competencia.”24   

Existe  un  defecto  sustantivo   en  la  decisión  judicial,  cuando  la  actuación    controvertida    se    funda    en    una    norma    indiscutiblemente  inaplicable,25        ya        sea        porque26    (a)   la   norma  perdió vigencia por cualquiera de  las          razones          de         ley,27        (b)      es  inconstitucional,28    (c)    o    porque   el  contenido    de  la  disposición  no  tiene  conexidad  material  con  los  presupuestos            del           caso.29         También  puede  darse  en  circunstancias  en  las  que a pesar del  amplio  margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades  judiciales,   se   produce  (d)  un  grave  error  en  la                     interpretación  de  la norma30  constitucional   pertinente,   el   cual  puede  darse  por  desconocimiento  de  sentencias   de   la   Corte    Constitucional   con  efectos  erga   omnes,   o  cuando  la  decisión  judicial  se  apoya  en  una  interpretación   claramente  contraria  a la  Constitución.31    

Se considera igualmente defecto sustantivo el  hecho   de   que   la   providencia   judicial   tenga  problemas  determinantes  relacionados,     (e)    con    una    insuficiente  sustentación     o     justificación     de    la  actuación32  que  afecte  derechos  fundamentales;  (f)  cuando se desconoce   el   precedente   judicial33   sin  ofrecer  un  mínimo  razonable    de    argumentación,   que   hubiese   permitido   una   decisión  diferente;34    o   (g)  cuando  el juez se abstiene de aplicar la excepción  de  inconstitucionalidad ante  una  violación  manifiesta  de  la  Constitución  siempre  que  se solicite su  declaración  por alguna de las partes en el proceso.35   

4.  Naturaleza y finalidad de la sustitución  pensional.   

La  jurisprudencia constitucional ha definido  la  sustitución  pensional  como un derecho que permite a una o varias personas  entrar  a  gozar de los beneficios de una prestación económica antes percibida  por  otra, “lo cual no significa el reconocimiento del  derecho  a  la  pensión  sino la legitimación para reemplazar a la persona que  venía    gozando   de   este   derecho”.36   

También  ha  precisado  que  el objeto de la  sustitución  pensional  es  evitar que los allegados al trabajador pensionado o  afiliado     queden     desamparados     por    el    sólo    hecho    de    su  desaparición.37   Desde   esta   perspectiva,   ha   dicho   la   Corte,  “la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener  para  su  beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica  con  que  contaba  en  vida  del pensionado fallecido, que al desconocerse puede  significar,  en  no  pocos  casos,  reducirlo  a  una  evidente desprotección y  posiblemente      a      la      miseria.”38 Por ello, la ley prevé que,  en  aplicación  de  un  determinado  orden  de  prelación,  las  personas más  cercanas  y  que  más  dependían  del  causante y compartían con él su vida,  reciban    una    pensión    para   satisfacer   sus   necesidades.39   

Es  entonces  la  finalidad  esencial  de  la  sustitución  pensional,  la  protección de la familia como núcleo fundamental  de  la  sociedad,  de tal suerte que las personas que dependían económicamente  del     causante     puedan     seguir    atendiendo    sus    necesidades    de  subsistencia,40  sin  que  vean  alterada la situación social y económica con que  contaban  en  vida  del  pensionado  o  afiliado  que  ha fallecido.41   

Por otra parte, esta Corporación ha sostenido  que  la  pensión  de  sobrevivientes  puede  llegar  a  constituirse en derecho  fundamental  en  caso  de que de ella dependa la garantía del mínimo vital del  accionante.  Efectivamente, pueden llegar a conjugarse factores como la avanzada  edad  del  peticionario  con  su  incapacidad  financiera  para  solventar  unas  condiciones  de  vida  dignas  de  no  recibir  la  mesada pensional. Desde esta  perspectiva,  “la sustitución pensional responde a la  necesidad  de  mantener  para  su  beneficiario,  al  menos  el  mismo  grado de  seguridad  social y económica con que contaba en vida del pensionado fallecido,  que  al  desconocerse  puede  significar,  en  no  pocos  casos, reducirlo a una  evidente   desprotección  y  posiblemente  a  la   miseria.”42   

5.   La   protección  constitucional  de  la  familia  y  el  derecho  a  la  igualdad  de las uniones  maritales de hecho en materia prestacional.   

5.1  Esta Corporación ha analizado en varias  oportunidades  las  implicaciones  de la protección constitucional a la familia  como  institución  básica  de la sociedad y ha concluido que, (i) las familias  constituidas  tanto  por  vínculos  naturales  como jurídicos están en pie de  igualdad;  (ii) el Estado y la sociedad garantizan la protección integral de la  familia,  independientemente  de  su  constitución  por  vínculos jurídicos o  naturales;  (iii)  la  honra,  la  dignidad  y  la  intimidad  de la familia son  inviolables,  sin  tener  en  cuenta  el  origen  de  la misma familia y (iv) la  igualdad  de  derechos  y  obligaciones  que  le reconoce la Carta a la familia,  independientemente  de  su  origen,  no  implica identidad entre el matrimonio y  otras    formas    de   constitución   de   vínculos   familiares.43   

Como  consecuencia  de  lo  anterior,  y  en  consonancia  con el artículo 13 Superior, la Corte ha señalado que  “la igualdad que propugna la Carta entre las uniones familiares  surgidas  de  vínculos  naturales  y  la  conformada  por vínculos jurídicos,  abarca  no  sólo  al núcleo familiar como tal, sino también a cada uno de los  miembros  que  lo  componen,  puesto  que  estas  disposiciones  guardan íntima  relación  con  el  artículo  13  Superior,  que prescribe: “Todas las personas  nacen  libres  e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de  las  autoridades  y  gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades  sin    ninguna    discriminación    por    razones  de        sexo,        raza,       origen    nacional    o   familiar,  lengua  religión,  opinión  política  o filosófica (..)” (Subraya la Corte).”44   

Por  ello,  ha  considerado  también  esta  Corporación  que  “no  puede el legislador expedir  normas  que  consagren  un trato diferenciado en cuanto a los derechos y deberes  de  quienes  ostentan la condición de cónyuge o de compañero permanente, como  tampoco  entre  los  hijos  habidos en matrimonio o fuera de él.”45   

5.2 Específicamente, en materia prestacional,  la   Corte  ha  reconocido  los  derechos  que  le  asisten  a  los  compañeros  permanentes.   Por   ejemplo,   en   la  sentencia  C-081  de  1999,46  teniendo en  cuenta  la protección constitucional a las diversas formas de familia, declaró  la  constitucionalidad  de la expresión “compañero  o  compañera  permanente  supérstite” contenida en  los  artículos  47  y 74 de la Ley 100 de 1993, mediante la cual se garantizaba  el  derecho a la pensión de sobrevivientes, independientemente de que alguno de  los  miembros  de  la pareja goce de la condición de cónyuge o de compañera o  compañero                 permanente.47   

Igualmente, la Corte ha declarado inexequibles  normas  que regulan regímenes prestacionales especiales aplicados a las Fuerzas  Armadas  o  al  personal  civil  del  Ministerio  de  Defensa  Nacional,  cuando  consagran  un  trato  discriminatorio  entre  el  cónyuge  y  el  compañero  o  compañera   permanente.   Así,   por   ejemplo,   en  la  sentencia  C-410  de  1996,48  señaló  que  el  artículo  81  del Decreto Ley 1214 de 1990 era  inconstitucional  por consagrar un trato discriminatorio al reconocer el derecho  a  acceder a los servicios de asistencia médica, quirúrgica, exclusivamente al  cónyuge  e  hijos  menores  de  21  años,  desconociendo  el  derecho  que  de  conformidad  con  el artículo 42 de la Constitución, le asiste al compañero o  compañera      permanente      del     afiliado.49   

5.3 Sin embargo, como la convivencia efectiva  entre  los  miembros  de la pareja es esencial, ya sea producto del matrimonio o  de  la  voluntad  responsable de conformar una familia, para acceder al disfrute  de   la   pensión  sustitutiva,  resulta  necesario  demostrar  que  en  efecto  convivían  en la época inmediatamente anterior al fallecimiento del pensionado  y  que  el cónyuge o compañero permanente supérstite dependía de las mesadas  percibidas  por  aquél.  50   

De  la misma naturaleza de las dos formas del  origen  familiar  surgen  diferencias en lo relacionado con los medios de probar  su   existencia:  “el  matrimonio,  como  contrato  solemne,  tiene los suyos, señalados en la ley, y a ellos habrá de atenerse la  entidad  encargada  de  pagar  la  pensión  sustitutiva; y la unión libre, que  precisamente  se  ha liberado de las formas externas, debe probarse en relación  con  los  hechos  mismos que la configuran.” Respecto  de  ésta  última,  la  Corte ha sostenido que puede probarse por cualquiera de  los  medios  contemplados  en  la  ley,  ante  la  entidad que venía pagando la  pensión  al  difunto y que la decisión judicial está reservada a los casos de  conflicto   entre   dos   o   más   personas   que   digan   tener   el   mismo  derecho.51   

Tenemos  entonces  que  la  compañera  o  el  compañero  permanente puede acceder a la pensión que devengaba su pareja si se  dan  los  presupuestos  establecidos en las normas vigentes en cuanto a pensión  de  sobrevivientes,  sin que puedan introducirse discriminaciones en cuanto a la  clase  de  vínculo  existente,  y  actuando  ante  la entidad en cuya cabeza se  encuentra  la  obligación de pagar la pensión, para demostrarle, según la ley  y con sus medios de prueba, la convivencia efectiva.   

6.1  La  jurisprudencia  constitucional  ha  precisado  que  el  derecho  a  la  pensión  es imprescriptible, con base en el  artículo  48 de la Constitución Política que establece la imprescriptibilidad  del  derecho  a  la seguridad social, y el artículo 53 Superior que atribuye al  Estado  la  garantía  del  derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de  estas prestaciones.   

En  efecto,  la  Corte  en  sede  de  control  abstracto  de  constitucionalidad,  en las sentencias C-230 de 1998,52  C-198  de  199953      y      C-624      de      2006,54   y   en  sede  de  control  concreto,   en   las   sentencias   SU-430  de  199855 y T-274 de 2007,56 ha mantenido  una  posición  uniforme en cuanto a considerar el derecho a la pensión como un  derecho  imprescriptible. Así lo ha reconocido en la Sentencia C-198 de 1999 en  la que expresó:   

“El Legislador puede entonces consagrar la  prescripción  extintiva  de  derechos patrimoniales que surgen del ejercicio de  un  derecho constitucional, incluso si éste es fundamental, siempre y cuando el  término  sea  proporcionado y no afecte el contenido esencial mismo del derecho  constitucional.  Aplicando  estos  criterios, esta Corte concluyó que la ley no  podía  consagrar  la  prescripción  del derecho a la pensión como tal, aunque  sí  podía  establecer  un  término  temporal  para  la  reclamación  de  las  distintas mesadas”.   

El carácter imprescriptible del derecho a la  pensión  se  deriva  directamente  de principios y valores constitucionales que  garantizan  la  solidaridad que debe regir la sociedad, y además, se constituye  en  un  instrumento para garantizar la especial protección que el Estado debe a  las  personas de la tercera edad, con el propósito de asegurar el mantenimiento  de unas condiciones de vida digna.   

6.2  Además  ha  precisado  la Corte que, la  imprescriptibilidad  de  la  pensión  se predica del derecho considerado en sí  mismo,  pero  no de las prestaciones periódicas o  mesadas que él implica  y  que  no  han  sido  cobradas,  las  cuales se encuentran sometidas a la regla  general  de  prescripción  de  las  acreencias  laborales  de  tres  (3) años,  prevista en el Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.   

En  este  mismo  sentido se ha pronunciado la  Sala  de  lo  Contencioso  Administrativo  del  H.  Consejo  de Estado, Sección  Segunda,  Subsección  B,  al sostener, con fundamento en la imprescriptibilidad  del  derecho  a  la  pensión, que la persona que se crea con derecho a ella por  reunir  los  requisitos que la ley exige, puede ejercer el derecho e insistir en  su  reconocimiento  cuantas  veces  estime  necesarias.  Así lo ha expresado la  Corporación:   

“Es posible que un interesado formule una  primera   petición   pensional   que  la  Administración  resuelva  expresa  o  tácitamente;  también  puede  ocurrir  que  la decisión sea negativa (total o  parcialmente)  y  el  interesado no agote la vía gubernativa o no la impugne en  vía judicial en tiempo.   

Al  respecto, la Jurisdicción ha sostenido  que  como  las pensiones son derechos imprescriptibles, aunque si prescriban sus  mesadas  en  los  términos  de  ley,  es  por  ello, precisamente, que quien se  encuentre  en  la  situación descrita anteriormente bien puede elevar una nueva  petición   y   esperar  la  decisión  administrativa,  que  en  caso  que  sea  desfavorable  (total  o  parcialmente)  puede  impugnar  en  vía  gubernativa y  judicial.  En  este  evento,  la  decisión  administrativa  frente a la primera  petición  no  es obstáculo judicial para que se adelante el proceso pertinente  respecto de la decisión de la segunda petición pensional.   

También  ha expresado la Jurisdicción que  si  la  Administración,   frente  a  la  segunda  petición  se  limita  a  responder  diciendo  que  no  decide  porque  ya se resolvió anteriormente otra  solicitud  similar  o  se  remite  a la decisión inicial, cabe admitir que esta  manifestación  se  tenga  por  acto denegatorio de la reclamación prestacional  para  poder  efectuar  su  control  judicial.    Ahora,  sobre la  “motivación”  de  dicha  denegación  se ha entendido que corresponde a los  mismos argumentos del acto que resolvió la primera petición.   

De  esta manera,  se facilita  el  ejercicio  de  la  acción  judicial  por  la  interesada.  Si así no fuera, el  derecho  pensional ya no podría ser reclamado en vía judicial por caducidad de  la   acción,  con  desmedro  de  la  protección  de  un  derecho  prestacional  imprescriptible.”57   

También, la Sala Laboral de la Corte Suprema  de  Justicia, ha reiterado en múltiples decisiones su criterio unánime, según  el  cual,  “cuando  de  prestaciones periódicas se  trata,  como el de las pensiones, y más concretamente las de sobrevivientes, en  la   medida   que   son   de   naturaleza   vitalicia,  constituyen  un  derecho  imprescriptible,  sin  desconocer  que  lo  que  prescribe,  son  las mesadas no  reclamadas  oportunamente, que en materia laboral está fijada en  tres (3)  años,  contados  hacia  atrás,  desde  el  momento  en  que  se  pretendió su  reconocimiento.”58   

7. El silencio administrativo negativo permite  el agotamiento opcional de la vía gubernativa.   

7.1  La   necesidad  de  agotar  la vía  gubernativa  como  presupuesto  para  acudir  a  la  jurisdicción constituye un  privilegio   de   la  Administración,  derivado  del  principio  de  autotutela  administrativa  y  por  virtud  del cual debe brindarse a los entes públicos la  oportunidad   de   pronunciarse  sobre  sus  propios  actos  antes  de  que  las  controversias  que  hayan  surgido  en  torno  a  ellos sean planteadas ante los  tribunales.59   

7.2   No  obstante,  si  bien  el  silencio  administrativo  negativo  constituye  una  garantía  para  el  administrado, al  permitirle  dar  por  agotada  la  vía  gubernativa  y acudir directamente a la  administración  de justicia, esa figura no puede asimilarse a la respuesta a la  que  la  Administración  está obligada conforme a lo dispuesto en el artículo  23  Superior.60   

A  este  respecto,  en  la Sentencia T-769 de  2002,  la  Corte  sostuvo  que  “…  la  respuesta  oportuna,  eficaz  y de fondo que demanda el derecho de petición no se resuelve  con  la  figura  del  silencio administrativo, pues esta última tiene un fin de  carácter  procesal, es decir surge la posibilidad de acudir al control judicial  de  la  administración,  pero  no cumple con su fin sustancial, cual es obtener  una   decisión  de  la  administración  sobre  la  solicitud  de  aclaración,  modificación o revocación del acto administrativo recurrido”.   

Así  las  cosas,  en los eventos de silencio  administrativo   negativo,   el   administrado  puede  optar  por  acudir  a  la  jurisdicción  o  por  esperar una respuesta efectiva de la Administración, sin  que  esta  última opción, que es un desarrollo del derecho de petición, pueda  acarrearle  consecuencias  adversas,  como sería la de que a partir del momento  previsto  para  la  operancia  del  silencio  administrativo  se  contabilice el  término    de    prescripción    o    de    caducidad    de    la   respectiva  acción.”61   

Al  respecto  ha  sostenido  la Corporación:  “(…)   los   términos   extintivos  no  pueden  correr  en contra de quien,  legítimamente,  se encuentra a la espera de la respuesta a una reclamación que  ha  presentado  a  la  Administración. Y ello no sólo porque es lo que resulta  acorde  con  la  naturaleza  de los términos de prescripción y de caducidad de  las  acciones  como  sanción  a  la  inactividad  del interesado, sino también  porque  el  derecho  de  petición  se  vería comprometido si el silencio de la  Administración,  de  alguna manera, la exonerase de su deber de dar respuesta a  las  peticiones que se le formulen, porque el transcurso del tiempo forzaría al  administrado  a  acudir  a  la  jurisdicción para evitar la prescripción de la  acción,  lo  cual,  a  su vez, implicaría que, una vez admitida la demanda, la  Administración  perdería  competencia  para  pronunciarse  sobre la respectiva  reclamación.         

De hecho, en estricto sentido, el agotamiento  automático  de  la  vía  gubernativa implicaría que la Administración pierde  competencia  para  pronunciarse  sobre aquello que, por ministerio de la ley, se  tiene  como  decidido  de  manera definitiva en sede administrativa.62  En  tanto  que,  en  las  hipótesis  en  las cuales el silencio administrativo negativo da  lugar  a  un  agotamiento  opcional  de  la  vía gubernativa, la ocurrencia del  silencio  administrativo,  tal  como  de manera expresa se señala en el Código  Contencioso  Administrativo, no le impide a la Administración resolver mientras  no  se  haya  acudido  ante  la jurisdicción en lo contencioso administrativo a  impugnar        el        acto       presunto,63 cuando el agotamiento de la  vía   gubernativa   por   virtud   del   silencio  administrativo  negativo  es  automático,  la  Administración  pierde  competencia  para  pronunciarse y los  términos  de  caducidad  o de prescripción de las acciones empiezan a correr a  partir  del  momento  en el que se configura el silencio. Tal regulación de los  alcances  del  silencio administrativo, más aún cuando se aplica también a la  reclamación  inicial  presentada  por  el  administrado,  resulta  contraria al  derecho  constitucional  de  petición,  porque  al  privar  de competencia a la  Administración,  impide  que  se produzca una respuesta efectiva a la solicitud  del  administrado;  es  violatoria,  también,  del  debido proceso, porque como  consecuencia   del   agotamiento   automático   de   la  vía  gubernativa,  el  administrado   queda   imposibilitado   para  recurrir  el  acto  ficto  y,  por  consiguiente,  no  puede  controvertir  ante  la  entidad  pública la decisión  negativa  a  su  reclamación,  y  es,  finalmente,  contraria  al  principio de  publicidad   de   la   actuación   administrativa,   porque   permite   que  la  Administración     mantenga     en     reserva     las     razones     de    su  determinación.”64     

En  consecuencia,  para  la  jurisprudencia  constitucional,  cuando  el  administrado  se  encuentra  frente a la figura del  silencio  administrativo  negativo,  la  vía  gubernativa no se agota de manera  automática,  y  puede  elegir entre dos opciones: (i) acudir a la jurisdicción  directamente  o,  (ii) esperar una respuesta efectiva de la Administración, sin  que  esta última opción le genere consecuencias adversas, como contabilizar el  término  de caducidad de la respectiva acción contenciosa a partir del momento  previsto para la operancia del silencio administrativo.   

8.  Caducidad  de  la  acción  de  nulidad y  restablecimiento  del  derecho  respecto  de  los  actos  que  aprueban y niegan  prestaciones periódicas.   

8.1 Cuando se trata de la demanda de nulidad y  restablecimiento   del   derecho   contra   actos  que  reconozcan  prestaciones  periódicas,  hay consenso en la jurisprudencia y la doctrina nacional, respecto  a  que  no hay término de caducidad: podrán demandarse en cualquier tiempo por  la  Administración  o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las  prestaciones  pagadas  a  particulares de buena fe (num. 2 del art. 44 de la Ley  446 de 1998, que subrogó el art. 136 del CCA).   

El   Consejo   de   Estado   ha   sostenido  reiteradamente:  (i)  que  el  derecho  al  reconocimiento  de  la  sustitución  pensional  es  imprescriptible  y  que  por  ello  aún  negado puede volverse a  solicitar  a la administración en cualquier tiempo; y ii) la no caducidad de la  acción  contencioso  administrativa  respecto  de los actos administrativos que  reconocen  prestaciones  periódicas de conformidad con lo previsto en el num. 2  del artículo 136 del C.C.A., modificado por la Ley 446 de 1998.   

8.2 Por otra parte, respecto del acto presunto  que   niega   prestaciones   periódicas   se   han  identificado  dos  eventos:   

i)  Si  se  trata  de impugnar las decisiones  fictas  o  presuntas  que  surjan  del silencio administrativo negativo frente a  recursos  interpuestos  para  agotar  la  vía  gubernativa (art. 60 C.C.A.), de  acuerdo  con  el  artículo  136-3  del C.C.A., la acción puede interponerse en  cualquier  tiempo  con  el  objeto  de  sancionar  a  la administración morosa.   

ii)  Si  se trata de impugnar el acto ficto o  presunto  que  surge  frente  a  la petición inicial (artículo 40 del C.C.A.),  cuando  la  administración ha dejado transcurrir un plazo de tres (3) meses sin  haber  notificado  decisión  que  la resuelva, la jurisprudencia del Consejo de  Estado  y la doctrina han coincidido en que no hay disposición expresa que haga  referencia   a  esta  hipótesis  y  en  esta  medida  han  surgido  dos  claras  vertientes65 que pretenden llenar este vacío.   

Por  un lado, la Sección Primera del Consejo  de   Estado   ha  sostenido  que  los  actos  presuntos  con  efectos  negativos  resultantes  del silencio administrativo, respecto de la petición inicial, debe  demandarse  dentro  del  término  general de los cuatro (4) meses siguientes al  vencimiento  del  plazo  de  que  dispone  la  administración  para resolver la  petición inicial de acuerdo con el artículo 135 del C.C.A.   

Por otro lado, la Sección Segunda de la misma  Corporación   ha  considerado  que  los  actos  producto  del  silencio  de  la  administración,  en relación con  la petición inicial o con los recursos  gubernativos,  no  están  sometidos  a  término de caducidad alguno, porque el  espíritu  del  legislador al expedir el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, fue  sustraer  del  término  de caducidad todos los actos originados por el silencio  de  la  Administración.  “Si  el  silencio  de  la  administración  frente a los recursos no está sometido a término de caducidad  alguno,  tampoco puede estarlo el silencio frente a la petición; si bien la ley  no  dijo  nada  al  respecto,  no  encuentra la Sala ninguna razón jurídica ni  lógica  para considerar que los actos regulados por el artículo 40 del Código  Contencioso  Administrativo  quedaron  por fuera de esta previsión. Lo anterior  puede   afirmarse  con  mayor  razón  si  se  tiene  en  cuenta  que  la  nueva  disposición  contempla  cuatro momentos a partir de los cuales debe contarse el  término   de   caducidad:   la  publicación,  notificación,  comunicación  o  ejecución  del acto, y los actos presuntos, como es obvio, no pueden enmarcarse  en  ninguna  de  estas situaciones.”Además considera  que,  de  no  entenderse  la  disposición  en  este  sentido,  se  violaría el  principio            de           igualdad.66   

En  reciente  providencia  de  la  Sección  Segunda,  Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo  de   Estado,67  rectificó  su  jurisprudencia  al  concluir que, la excepción de  caducidad  respecto  de  los  actos  que reconozcan prestaciones periódicas, se  aplica  indiscutiblemente  también a los actos que las niegan, sobre la base de  que  la  diferencia  de  trato  en  materia  de caducidad entre la decisión que  reconoce  una  prestación  social  periódica y la que la niega, en el fondo es  una  cuestión de “naturaleza estrictamente procesal  y  no responde a una garantía sustancial pues el objeto de debate en uno y otro  caso  es  el  mismo:  UN  DERECHO  PRESTACIONAL,  DE  CARÁCTER  IRRENUNCIABLE E  IMPRESCRIPTIBLE.  Se evidencia  entonces como la discriminación que aplica  la  caducidad  al acto que niega el reconocimiento de una prestación periódica  implica  una  razón  susceptible  de  evaluar  en  el contexto del absurdo, por  cuanto  conduce  a la repetición estéril de una conducta ya descrita tanto por  la  administración  como por el usuario y desde luego por la administración de  justicia,  lo  que  por  supuesto  significa  un  desgaste que conspira en forma  simultánea  contra  los derechos esenciales implicados en esta problemática, y  respecto  de economía y eficiencia como principios seculares en la actividad de  la  Administración Pública y de la Administración de Justicia.”68   

9.  El  Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá y el  Tribunal  Administrativo  de  Cundinamarca,  incurrieron  en  vía  de hecho por  defectos fáctico y sustantivo.   

De  acuerdo  con  los  elementos  fácticos,  probatorios   y  jurisprudenciales antes señalados, corrobora la Sala que,  las  sentencias  objeto  de  tutela,  proferidas  por  el  Juzgado  Catorce (14)  Administrativo   del  Circuito  de  Bogotá  y  el  Tribunal  Administrativo  de  Cundinamarca,  Sección  Segunda,  Subsección D, el 31 de enero de 2007 y   del  14  de  agosto  de  2008, respectivamente, incurrieron en vía de hecho por  defecto  fáctico  y  sustantivo,  el  primero,  y  por  defecto  sustantivo, el  segundo.   

9.1  En  efecto,  el  Juzgado  Catorce  (14)  Administrativo  del  Circuito  de Bogotá incurrió en vía de hecho por defecto  fáctico, por dos razones:   

i) Valoró exclusivamente las resoluciones No.  202250  del  31  de  diciembre  de  1996,  por medio de la cual el Ministerio de  Defensa  Nacional  extinguió  la pensión de invalidez que disfrutaba el señor  Ramírez   García   a  raíz  de  su  fallecimiento69     y     el     de    su  esposa,70  y  la No. 9265 del 29 de julio de 1997, con la cual dicha entidad,  rechazó   la   impugnación   extemporánea  contra  la  resolución  anterior,  ignorando  el acto ficto producto del silencio administrativo negativo, generado  por  el  silencio  injustificado  de  la entidad demandada frente a la petición  formulada por la accionante el 5 de diciembre de 2002.   

ii)    Declaró   erróneamente   que  “obra  dentro  del expediente que contra dicho acto  ficto  o  presunto  la  demandante,  a  través de apoderado, interpuso fuera de  término  recurso  de  reposición, por lo que el ministerio de defensa rechazó  dicho  recurso  de  reposición  (Folios  …  del  expediente)”, cuando  lo  que  se  deduce  claramente   de   las   intervenciones   de  las  partes  y de las distintas actuaciones que obran  en   el  expediente,  es  que  se  ejerció  extemporáneamente  el  recurso  de  reposición  frente  al  acto  que  negó  de  manera  expresa  la  sustitución  pensional  (Resolución  No. 9265 del  29 de julio de 1997), más no frente  al  acto ficto, producto del silencio negativo, porque contra él no se ejerció  recurso alguno.   

9.2  Por otra parte, tanto el Juzgado Catorce  (14)  Administrativo  del Circuito de Bogotá como el Tribunal Administrativo de  Cundinamarca,  Sección  Segunda,  incurrieron  en  vía  de  hecho  por defecto  sustantivo.  El  primero,  porque  fundamentó  la  caducidad  de  la acción de  nulidad  y restablecimiento del derecho en una disposición legal incorrecta, el  art.   72   del   C.C.A.,  relativa  a  la  revocatoria  directa  de  los  actos  administrativos,  situación  que lo llevó a eludir un pronunciamiento de fondo  y  a  desconocer con tal proceder los derechos fundamentales al debido proceso y  de acceso a la justicia de la actora.   

El  segundo,  porque  al  concluir  que  la  accionante  i) al no agotar la vía gubernativa frente al acto ficto o presunto,  producto   del   silencio   administrativo   negativo,  y  ii)  al  no  demandar  oportunamente  la  legalidad  de  dicho  acto,  había permitido con su proceder  descuidado  la  caducidad  de  la acción y estaba tratando de revivir términos  para  el ejercicio de las acciones contenciosas que ya estaban vencidos, ignoró  la  jurisprudencia  constitucional  que  en virtud de la imprescriptibilidad del  derecho  a  la  pensión, señala que la persona que se crea con derecho a ella,  puede  ejercer  el  derecho e insistir en su reconocimiento cuantas veces estime  necesarias,   porque   de   lo   contrario,   el   derecho   pensional   que  es  imprescriptible,  ya  no  podría  ser  reclamado  por  vía  judicial,  lo cual  resultaría  a  todas luces contradictorio y haría nugatoria la protección del  derecho.   

Con tal valoración, fundada en el concepto de  que  sólo  los actos que reconocen prestaciones periódicas son susceptibles de  demandarse  en  cualquier  tiempo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no  propendió  por  una  interpretación  armonizadora y garantista de los derechos  fundamentales  vulnerados  o  amenazados  de  la  demandante,  y  optó  por  la  alternativa menos garantista de tales derechos.   

Como  se  indicó  en  el  punto anterior, la  jurisprudencia   constitucional  ha  afirmado  de  manera  contundente  que  los  términos  extintivos  no corren en contra de quien, legítimamente se encuentra  a  la  espera  de  una  respuesta  a  una  reclamación  que  ha presentado a la  Administración,   como   en  efecto  ocurrió  en  el  caso  presente,  y  cuyo  desconocimiento  o  deliberada inaplicación, llevó al Tribunal a escoger entre  dos  posibles  interpretaciones  sobre  la caducidad de la acción para demandar  los  actos  fictos  que niegan prestaciones sociales, la menos garantista de los  intereses  de  la accionante, incluso sin siquiera evidenciarlas para justificar  su elección.   

Si  bien, la jurisprudencia constitucional ha  sostenido  que no se configura la vía de hecho por defecto sustantivo cuando la  decisión  de  un  juez no puede calificarse como caprichosa o injustificada, en  tanto  expone  como  base  de su decisión argumentos admisibles, de conformidad  con  la  normatividad  y  la jurisprudencia vigentes,71  en el caso que nos ocupa es  evidente  que  sólo  una de las posibles interpretaciones de dicha normatividad  se  ajusta  a  la Carta y por tanto es la que garantiza efectivamente el derecho  de   la   accionante,  debiendo  el  juez  competente  actuar  en  tal  sentido.   

Efectivamente,  la  interpretación elegida y  plasmada  en  las  decisiones  de  los jueces cuestionados, dado que produce los  siguientes  efectos,  no resultó ser la más garantista: i) deja desamparado un  derecho  de  carácter  imprescriptible al establecerle un término de caducidad  de  la  acción  que  le  impide  acudir  ante la jurisdicción, ii) obliga a la  accionante  a  reiniciar  todo  el  proceso  desde  la petición inicial ante el  Ministerio  de  Defensa  Nacional,  de manera tal que los doce (12) años que ha  empleado  tratando de obtener el reconocimiento de su derecho, máxime cuando se  trata  de  una  persona  de  la  tercera  edad  como  afirma  la accionante, han  transcurrido  en  vano;  iii) desconoce la finalidad del silencio administrativo  negativo  que  tienen  por  objeto  asegurar  la  celeridad  y  eficacia  de las  actuaciones   administrativas,   sancionando   a   la   administración  por  su  inactividad;  y  iv) ignora la evidente vulneración del derecho de petición de  la  accionante, quien de conformidad con reiterada jurisprudencia del Consejo de  Estado,  tiene  derecho  a  insistir  en  su reconocimiento cuantas veces estime  necesarias  pues se trata de una prestación de carácter imprescriptible frente  a sus mesadas futuras.   

9.3  En  consecuencia, en la medida en que el  Juzgado  Catorce  (14)  Administrativo  del  Circuito  de  Bogotá y el Tribunal  Administrativo  de  Cundinamarca,  incurrieron  en  vía  de  hecho  por defecto  fáctico  y  sustantivo,  y  en  la  consecuente  vulneración  de  los derechos  fundamentales  al  debido  proceso (art. 29 CP) y de acceso a la administración  de  justicia  (art. 229 CP), la  Sala dejará sin  efectos    las    sentencias    por    ellos       proferidas,  revocará  las  sentencias dictadas por  las  Salas de lo Contencioso Administrativo de las Secciones Cuarta y Quinta del  Consejo  de  Estado,  del 28 de enero de 2009 y del 19  de  marzo  de  2009,  respectivamente,  y ordenará al  Juzgado  Catorce (4) del Circuito Judicial Administrativo de Bogotá expedir una  nueva  sentencia  en  la  que  se  pronuncie  sobre  el acto ficto negativo y el  derecho  a  la sustitución pensional de la accionante  como  presunta  compañera  permanente  del  causante, de conformidad   con   las   consideraciones  de  esta  sentencia.   

De manera específica el Juzgado Catorce (14)  del  Circuito  Judicial  Administrativo de Bogotá al  rehacer   la   sentencia  que  reemplazará  la  dejada  sin  efectos  por  esta  Corporación,   deberá  considerar   los   seguimientos   lineamientos:  i)  el  reconocimiento  que  ha  efectuado la Constitución,  el  legislador  y  la  jurisprudencia  constitucional  de  los  derechos  de la compañera permanente; ii) el  carácter   imprescriptible   del   derecho   a   la   sustitución   pensional,  específicamente  de  las  prestaciones  periódicas  o mesadas futuras; iii) la  finalidad         del         silencio        administrativo        negativo      que      no  exige  el  agotamiento  de  la  vía  gubernativa  por  parte  del administrado; y iv) la no  operancia  de los términos de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento      del     derecho  frente   a   los   actos  fictos   que niegan prestaciones periódicas.   

III.          DECISIÓN   

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de  Revisión  de  la  Corte  Constitucional,  administrando  justicia en nombre del  pueblo y por mandato de la Constitución,   

RESUELVE:  

Primero.-  REVOCAR   las   sentencias  dictadas  por las Salas de lo Contencioso Administrativo de las Secciones Cuarta  y  Quinta  del  Consejo  de Estado, del 28 de enero de  2009    y   del   19   de   marzo   de   2009,   respectivamente,   dentro  del  proceso de tutela  instaurado por Ana Judith Ariza  López  contra  el  Juzgado Catorce (14) del Circuito Judicial Administrativo de  Bogotá   y  el  Tribunal  Administrativo  de  Cundinamarca,  Sección  Segunda,  Subsección D.   

Segundo.-  DECLARAR  sin  efectos  las sentencias proferidas por el Juzgado Catorce (14) del Circuito  Judicial   Administrativo   de   Bogotá   y   el   Tribunal  Administrativo  de  Cundinamarca,   Sección   Segunda,   Subsección   D,  dentro  del  proceso  de  sustitución  pensional  adelantado  en  ejercicio  de  la  acción de nulidad y  restablecimiento   del   derecho,   por   Ana  Judith  Ariza  López  contra  la  Nación-Ministerio de Defensa Nacional.   

Tercero.-  DISPONER  que en el término  de  treinta  (30)  días  contados  a  partir de la notificación de la presente  decisión,  el  Juzgado  Catorce  (14)  del  Circuito Judicial Administrativo de  Bogotá,  proceda  a  proferir  una  sentencia  de  reemplazo  que  atienda  los  lineamientos  constitucionales  expuestos  en el punto 9.3 de esta providencia y  con   fundamento   en   los   cuales   se  dejaron  sin  efecto  las  decisiones  cuestionadas.   

Cuarto.- LÍBRESE por  Secretaría  la  comunicación  de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de  1991, para los fines allí establecidos.   

Cópiese,   notifíquese,   comuníquese,  insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.   

MARIA  VICTORIA  CALLE  CORREA   

Magistrada  

GABRIEL  EDUARDO MENDOZA  MARTELO   

Magistrado  

LUIS  ERNESTO  VARGAS  SILVA   

Magistrado  

Ausente en Comisión  

MARTHA  VICTORIA SACHICA  MENDEZ   

Secretaria General  

    

1  El  señor  José  Joaquín  Ramírez  García  contrajo  matrimonio  con la señora  Raquel  Arbeláez  Márquez  el  21 de octubre de 1950, quien falleció el 14 de  noviembre de 1987.   

2 En el  artículo  2  de la Resolución 20250 del 31 de diciembre de 1996, el Ministerio  de  Defensa  Nacional  negó el reconocimiento de sustitución pensional a favor  de  la  actora,  por  considerar  que  no  aportaba prueba del reconocimiento de  compañera  permanente,  mediante copia de la sentencia proferida por el juez de  Familia  competente  como  lo  exige  el  art.  4  de  la Ley 54 de 1990 y sólo  aportaba   copias   de   declaraciones  extrajuicio;  porque  en  el  expediente  prestacional  obraba  prueba  del matrimonio del pensionado con Raquel Arbeláez  Márquez,  sin  disolver ni liquidar, lo que constituye un impedimento legal por  parte  del extinto pensionado para declarar a favor de su compañera permanente,  no  cumpliendo entonces los requisitos del art. 2 de la Ley 54 de 1990; y porque  la   compañera   permanente  no  se  encuentra  contemplada  dentro  del  orden  preferencial  de  beneficiarios  establecido  en  las  normas especiales para el  Ministerio de Defensa.   

3  “Vale  decir, dentro del término de cuatro (4) meses previsto en el numeral 2  del   artículo   136  del  CCA,  por  tratarse  de  un  acto  que  niega   el   reconocimiento   de   una  prestación periódica.”   

4 “La  demanda  contra  el  acto  ficto acusado derivado del silencio del Ministerio de  Defensa,  en  relación  con  la  petición  formulada por la interesada el 5 de  diciembre  de  2002,  fue  presentada el 9 de abril de  2003 (fl. 19 vlto.).”   

5  Advierte  el  Tribunal  Administrativo  de Cundinamarca que “aunque la demanda  fue  admitida  por  el Magistrado Ponente, es de notar que sólo se tuvo noticia  de  la  existencia  de  los actos que negaron expresamente el derecho deprecado,  con  ocasión  del  cumplimiento  del auto de pruebas de diciembre 2 de 2005, en  virtud  del  cual  se allegó al informativo el Expediente Prestacional No. 7428  de  1996  correspondiente  al causante JOSÉ JOAQUÍN RAMÍREZ GARCÍA (ver fls.  54; 60).”   

6  Sentencia  C-590 de 20005. MP. Jaime Córdoba Triviño.   

7  Consultar  al  respecto,  entre otras, las sentencias  C-543 de 1992, C-543  de  1992,  T-079  de 1993, T-231 de 1994, T-329 de 1996, T-483 de 1997, T-008 de  1998,  T-567  de  1998, T-458 de 1998, SU-047 de 1999, SU-622 de 2001, SU-159 de  2002,  T-441  de  2003,  T-029  de 2004, T-1157 de 2004, T-778 de 2005, T-237 de  2006,  T-448  de  2006,  T-510  de  2006, T-953 de 2006, T-104 de 2007, T-387 de  2007,  T-446  de  2007,  T-825 de 2007, T-1066 de 2007, SU-147 de 2007, T-243 de  2008, T-266 de 2008, y T-423 de 2008, entre otras.   

8  Ver  las  sentencias T-774 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa);  T-200 de  2004  (MP.  Clara  Inés  Vargas);  y  T-949  de  2003. (MP. Eduardo Montealegre  Lynett), entre otras.   

9   Da  cuenta  de  esta  evolución  la Sentencia C-590 de 2005. MP. Jaime Córdoba  Triviño.   

10 Ver  las  sentencias  T-441  de  2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-742 de 2002  (MP.  Clara  Inés  Vargas)  y  T-606 de 2004 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes),   entre otras.   

11  Sentencia SU-622 de 2001. MP. Jaime Araujo Rentería.   

12  Sentencias  C-543  de  1992  (MP. José Gregorio Hernández); T-567 de 1998 (MP.  Eduardo  Cifuentes  Muñoz);  T-511  de  2001  (MP. Eduardo Montealegre Lynett);  SU-622  de  2001 (MP. Jaime Araujo Rentería) y  T-108 de 2003 (MP. Álvaro  Tafur Gálvis), entre otras.   

13  Sentencia  T-200  de  2004. MP. Clara Inés Vargas Hernández.    

14  Sentencia T-116 de 2003. MP. Clara Inés Vargas Hernández.   

15  Sentencias  T-440  de  2003  (MP. Manuel José Cepeda), T-329 de 1996 (MP. José  Gregorio   Hernández   Galindo)   y   T-567  de  1998  (MP.  Eduardo  Cifuentes  Muñoz).   

16  Sentencia T-1009 de 2000. MP. Carlos Gaviria Díaz.   

17  Sentencias  SU-1159  de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) y  T-578 de  2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).   

18  Sentencia T-578 de 2006. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.   

19  Sentencia SU-159 de 2002. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.   

21  Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).   

22  Ibídem.   

23 En  la  sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda), se precisó que en tales  casos,  “aún en el evento en el que en el conjunto  de  pruebas  sobre las que se apoya un proceso penal se detecte la existencia de  una  ilícitamente  obtenida,  los  efectos de esta irregularidad son limitados.  Para  la  Corte, “el hecho de que un juez tenga en cuenta dentro de un proceso  una  prueba  absolutamente viciada, no implica, necesariamente, que la decisión  que   se   profiera   deba   ser   calificada   como  vía  de  hecho”.  Así,  “sólo en aquellos casos  en  los  que  la  prueba  nula  de  pleno  derecho  constituya  la  única   muestra  de  culpabilidad  del  condenado,  sin la cual habría de variar el juicio del fallador, procedería la  tutela  contra  la decisión judicial que la tuvo en cuenta, siempre y cuando se  cumplan,  por  supuesto,  los  restantes  requisitos  de  procedibilidad  de  la  acción”.  De  tal  manera  que  la  incidencia  de la prueba viciada debe ser  determinante   de   lo   resuelto   en  la  providencia  cuestionada.”   

24 Cfr.  sentencia   T-442   de   1994.   MP.   Antonio   Barrera  Carbonell.     

25  Sentencia T-774 de 2004. MP.  Manuel José Cepeda Espinosa.   

26  Sentencia SU-120 de 2003. MP. Álvaro Tafur Gálvis.   

27 Vgr.  ha sido derogada o declarada inexequible.   

28  Sentencia T-292 de 2006. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.   

29  Sentencia SU-1185 de 2001. MP. Rodrigo Escobar Gil.   

30 En  la  sentencia  T-1031 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett) la Corte decidió  que  la acción de tutela procede contra una providencia judicial que omite, sin  razón  alguna,  los  precedentes  aplicables  al  caso o cuando “su  discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los  derechos  fundamentales  de  los  asociados”. Puede  verse  además  la  sentencia  T-1285  de  2005  (MP.  Clara  Inés Vargas) y la  sentencia T-567 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).   

31  Sentencias  SU-1184  de  2001  (MP.  Eduardo Montealegre Lynett); T-1625 de 2000  (MP.   Martha   Victoria  Sáchica  Méndez)  y  T-1031  de  2001  (MP.  Eduardo  Montealegre  Lynett).  También  la  sentencia  T-047  de 2005. (MP. Clara Inés  Vargas).  En  estos casos, si bien el  juez de la causa es quien le fija el  alcance  a  la  norma  que aplica, no puede hacerlo en oposición a los valores,  principios  y  derechos  constitucionales,  de  manera que, debiendo seleccionar  entre  dos  o  más entendimientos posibles, debe forzosamente acoger aquél que  se ajuste a la Carta política.   

32  Corte  Constitucional. Sentencias T-114 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett)  y T- 1285 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).   

33 Ver  las  sentencias T-292 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), SU-640 de 1998  (MP.  Eduardo  Cifuentes  Muñoz) y  T-462 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre  Lynett).   

34  Corte  Constitucional.  Sentencia T-1285 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas). En la  sentencia  T-193  de  1995  (MP.  Carlos  Gaviria),  esta Corporación señaló:  “Es  razonable  exigir,  en  aras  del  principio  de  igualdad  en  la  aplicación  de  la  ley,  que  los  jueces y funcionarios que  consideren  autónomamente  que  deben  apartarse  de  la línea jurisprudencial  trazada  por  las  altas  cortes,  que lo hagan, pero siempre que justifiquen de  manera  suficiente  y  adecuada  su  decisión, pues, de lo contrario, estarían  infringiendo  el  principio  de  igualdad (CP art.13). A través de los recursos  que  se  contemplan  en  cada  jurisdicción,  normalmente puede ventilarse este  evento  de  infracción  a  la Constitución”. Sobre  este  tema,  también  puede consultarse la sentencia T-949 de 2003 (MP. Eduardo  Montealegre Lynett).   

35  Sobre  el  tema  pueden consultarse además, las sentencias SU-1184 de 2001 (MP.  Eduardo  Montealegre  Lynett),  T-1625  de  2000  (MP.  Martha Victoria Sáchica  Méndez);  T-522 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa),  T-047 de 2005  (MP.   Clara   Inés   Vargas)   y  T-522  de  2001  (MP.  Manuel  José  Cepeda  Espinosa).   

36  Sentencia T-553 de 1994. MP. José Gregorio Hernández Galindo.   

37  Sentencia T-190 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.   

38  Sentencia C-002 de 1999. MP. Alejandro Martínez Caballero.   

39  Sentencia C-080 de 1999. MP. Alejandro Martínez Caballero.   

40   Al  respecto  esta  Corporación  había  señalado  que el  propósito  perseguido  por  la Ley al establecer la pensión de sobrevivientes,  es  la  de  ofrecer  un marco de protección a los familiares del afiliado o del  pensionado  que  fallece, frente a las contingencias económicas derivadas de su  muerte.  Ver Sentencias C-1176 de 2001 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-1094  de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño).   

41    Sentencia   C-002   de   1999.   MP.  Alejandro  Martínez  Caballero.   

42  Sentencia T-049 de 2002. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.   

43  Sentencia C-104 de 1994. MP. Jorge Arango Mejía.   

44  Sentencia C-1033 de 2002.  MP.  Jaime Córdoba Triviño.   

45  Sentencia C-477 de 1999.  MP.  Carlos Gaviria Díaz.   

46 MP.  Fabio Morón Díaz.   

47  Sentencia C-081 de 1999.  MP.  Fabio Morón Díaz.   

48 MP.  Hernando Herrera Vergara.   

49  Sentencia C-410 de 1996. MP. Hernando Herrera Vergara.   

50  Sentencia T-122 de 2000. MP. José Gregorio Hernández Galindo.   

51  Ibid.   

52 MP.  Hernando Herrera Vergara.   

53 MP.  Alejandro Martínez Caballero.   

54 Ver  sentencias  C-230  de  1998  (MP.  Hernando Herrera Vergara), C-198 de 1999 (MP.  Alejandro   Martínez   Caballero)   y   C-624  de  2006  (MP.  Rodrigo  Escobar  Gil).   

55 MP.  Vladimiro Naranjo Mesa.   

56  Sentencia T-274 de 2007. MP. Nilson Pinilla Pinilla.   

57 Al  decir  el  recurso  de  apelación  contra  el Auto de 21 de septiembre de 2006,  proferido  por  el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, mediante  el  cual  rechazó  la  demanda incoada por Leonor Espitia de Ramírez contra la  Caja  de  Sueldos  de  Retiro de la Policía Nacional,  por caducidad de la  acción,   la   Sala   de   lo  Contencioso  Administrativo,  Sección  Segunda,  Subsección  B  del  Consejo  de  Estado (Bertha Lucía Ramírez de Páez). Rad.  25000-23-25-000-2005-10366-01    (0427-07).    Bogotá,    31    de   enero   de  2008.   

59  Sentencia C-792 de 2006. MP. Rodrigo Escobar Gil.   

60  Sentencia T-761 de 2005. MP. Humberto Antonio Sierra Porto.   

61  Sentencia C-792 de 2006. MP. Rodrigo Escobar Gil.   

62   Este  agotamiento  automático  de la vía gubernativa como  consecuencia  del  silencio  administrativo  negativo  se  había incorporado de  manera  general  al  Código  Contencioso  Administrativo por el Decreto 2304 de  1989,  que  modificaba  los  artículos  40,  60,  63  y  136  del C.C.A. en los  siguientes  términos: “Artículo 1º. El artículo 40 del Código Contencioso  Administrativo    quedará   así:   ‘Artículo  40.  Silencio  Administrativo.  Transcurrido el plazo de  dos  (2) meses, contado desde la fecha de presentación de una petición sin que  se  haya  notificado  decisión  que  la  resuelva,  se  entenderá que ésta es  negativa.   //  La  ocurrencia  del  silencio  administrativo  negativo  implica  pérdida  de  la  competencia  para  resolver  la petición. // Contra los actos  presuntos,  provenientes  del  silencio  administrativo,  no  procederá ningún  recurso  por la vía gubernativa. // Pero se deberá investigar la posible falta  disciplinaria   del  funcionario  u  órgano  que  omitió  resolver’.”  “Artículo  7º. El artículo  60  del  Código  Contencioso  Administrativo  quedará  así:  //  ‘Artículo      60.      Silencio  Administrativo.  Transcurrido  el  término  de  dos (2) meses, contado desde la  fecha  de interposición de los recursos de reposición o apelación, sin que se  haya  notificado  decisión  expresa  sobre  ellos,  se  entenderá  que  fueron  denegados.  //  El  término mencionado se interrumpirá mientras dure el que se  hubiera  dispuesto  para  la  práctica  de  pruebas, si fuere pertinente. // El  silencio  negativo  implica  pérdida  de competencia de la administración para  resolver       los       recursos’.”  //  “Artículo 8º. El artículo 63 del Código Contencioso  Administrativo    quedará   así:   ‘Artículo  63.  Agotamiento  de la vía gubernativa. El agotamiento  de  la  vía  gubernativa se produce cuando los recursos interpuestos hayan sido  decididos  o  denegados por silencio administrativo. // Sin embargo, para agotar  la  vía  gubernativa  sólo es obligatorio interponer, cuando es procedente, el  recurso  de  apelación. Pero cuando contra un acto administrativo sólo proceda  el    recurso    de    reposición,    éste    será    obligatorio’.”  “Artículo  23.  El artículo  136   del   Código   Contencioso  Administrativo  quedará  así:  ‘Artículo   136.  Caducidad  de  las  acciones.  (…)  Si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será  de  cuatro  (4)  meses,  contados  a partir del día siguiente a aquel en que se  configure  el  silencio negativo. (…)’.”  Los  artículos  1,  7  y  8  del Decreto 2304 de 1989 fueron  declarados  inexequibles  en  su  totalidad  por  la  Corte Suprema de Justicia,  mediante  fallo  de  20 de junio de 1990, expediente 2066, por considerar que el  Presidente  de  la  República,  al  regular  asuntos  propios del procedimiento  administrativo  había  desbordado  el ámbito de las facultades extraordinarias  que  le  habían  sido  conferidas. Por su parte el inciso 2º del artículo 136  del  C.C.A. fue modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 que dispuso  que  “la  acción  sobre  actos  presuntos  que  resuelvan  un  recurso podrá  interponerse    en    cualquier   tiempo”.         

63   C.C.A.  “ART.  60. -Silencio administrativo. Transcurrido  un  plazo de dos (2) meses contado a partir de la interposición de los recursos  de  reposición  o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre  ellos,  se  entenderá  que  la decisión es negativa. // El plazo mencionado se  interrumpirá  mientras  dure  la  práctica  de  pruebas.  // La ocurrencia del  silencio  administrativo  negativo  previsto  en  el  inciso  1º  no exime a la  autoridad  de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido  ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo.”   

64  Sentencia C-792 de 2006. MP. Rodrigo Escobar Gil.   

65  Destacadas  por  el  exconsejero  de  Estado, Miguel González Rodríguez, en su  libro   Derecho  Procesal  Administrativo,  2007.  Bogotá:  Universidad  Libre,  décima segunda edición, pp. 82-83.   

66  Consejo  de  Estado.  Sección Segunda. Auto 1660 de octubre 28 de 1999. CP. Ana  Margarita Olaya Forero.   

67  Consejo  de  Estado.  Sala  de  lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,  Subsección    A.    CP.    Gustavo   Eduardo   Gómez   Aranguren.   Rad.   No.  2500-23-25-000-2002-06050-01  (0363-08),  2  de  octubre  de 2008. Actor: María  Araminta   Muñoz   de   Luque.   Demandado:  Caja  de  Retiro  de  las  Fuerzas  Militares.   

68  Consejo  de  Estado.  Sala  de  lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,  Sebsección    A.    CP.    Gustavo   Eduardo   Gómez   Aranguren,   Rad.   No.  2500-23-25-000-2002-06050-01  (0363-08). Actor: María Araminta Muñoz de Luque.  Demandado: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.   

69  Falleció el 27 de noviembre de 1995.   

70  Falleció el 14 de noviembre de 1987.   

71  Sentencia T-701 de 2004. MP. Rodrigo Uprimny Yepes.