T-500-18

         T-500-18             

Sentencia T-500/18    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios   generales    

PRINCIPIOS QUE ORIENTAN EL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Cobran especial relevancia cuando se trata de la facultad   sancionadora de la administración pública sobre extranjeros    

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO EN MATERIA MIGRATORIA QUE   SE INCIA EN CONTRA DE UN CIUDADANO EXTRANJERO-Estándares   constitucionales y legales aplicables    

DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración al no garantizar la efectiva vinculación y participación   de ciudadano extranjero, en la actuación sancionatoria iniciada en su contra, ni   motivar en forma suficiente la medida de expulsión    

DEBIDO   PROCESO ADMINISTRATIVO DE CIUDADANOS   EXTRANJEROS-Orden a la Unidad Administrativa   Especial Migración Colombia de iniciar nuevamente el procedimiento migratorio   sancionatorio en contra del ciudadano extranjero    

Referencia: Expediente T-6.874.784    

Acción de tutela   presentada por Luisa Alejandra Bravo Sainea y Lázaro Valdés Carrillo, por   conducto de apoderado judicial[1],   contra la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia- Regional Andina    

Magistrada   Ponente:    

DIANA FAJARDO   RIVERA    

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de diciembre   de dos mil dieciocho (2018)    

                                                                           

La Sala Segunda de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y los   magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo, en   ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha   proferido la siguiente    

                 

                                                  SENTENCIA    

En el proceso de revisión de los fallos   dictados, en primera instancia, por el Juzgado Cincuenta y Seis Penal del   Circuito de Bogotá, el 3 de mayo de 2018 y, en segunda instancia, por la Sala   Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 22 de junio de   2018, dentro de la acción de tutela promovida por Luisa Alejandra Bravo Sainea y   Lázaro Valdés Carrillo, por conducto de apoderado judicial, contra la Unidad   Administrativa Especial Migración Colombia – Regional Andina.    

El expediente de la referencia fue   seleccionado para revisión por medio de Auto del 27 de julio de 2018, proferido   por la Sala de Selección Número Siete.    

I. ANTECEDENTES    

En esta oportunidad se estudia el caso del   ciudadano cubano Lázaro Valdés Carrillo. La parte actora, obrando mediante   apoderado judicial, presentó acción de tutela para   reclamar la defensa de sus derechos fundamentales que,   estima, fueron vulnerados por la Unidad Administrativa Especial Migración   Colombia -Regional Andina al expulsar al extranjero del país por el término de   10 años. Explica el ciudadano que tal determinación se adoptó en contravía de su   derecho fundamental al debido proceso, ya que nunca fue advertido de las   actuaciones administrativas migratorias iniciadas en su contra y, por   consiguiente, no pudo ejercer legítimamente su derecho a la defensa material. No   fue escuchado dentro del proceso, hecho que impidió que la Entidad accionada   considerara su arraigo familiar en el territorio nacional, al haber conformado   un hogar estable integrado por su compañera permanente y dos menores de edad, y   el riesgo latente que, actualmente, representa su regreso a Cuba, donde es   considerado “objetivo militar de alta traición a la revolución Cubana y   Bolivariana”[2], tras haber desertado de   la misión médica asignada en Venezuela. Por estos hechos y ante la condición   vigente de expulsión del señor Valdés, se solicita la intervención urgente del   juez constitucional.    

La parte accionante fundamentó su solicitud   de tutela en los siguientes hechos[3]:    

1. Hechos    

1.1. El señor Lázaro Valdés Carrillo es   ciudadano cubano y cuenta, a la fecha, con 49 años de edad[4].   Nació en la Provincia de Pinar del Río, estudió medicina en el Instituto   Superior de Ciencias Médicas de La Habana y el 23 de julio de 1993 recibió el   título académico de médico general[5].    

1.2. El 26 de diciembre de 2009, por orden   del Gobierno cubano y en calidad de fuerza laboral y productiva, fue enviado a   una misión médica a Venezuela donde fue asignado para desempeñar funciones en el   municipio de Maturín, Estado de Monagas[6].   Residió en una casa de médicos junto con otros profesionales cubanos y   permaneció bajo la supervisión y control constante de los “vigilantes de la   revolución”[7].   Debía cumplir un horario de trabajo desde la 8.00 a.m. hasta las 5:00 p.m. y en   caso de desobediencia sería trasladado a la Isla, donde sería objeto de   sanciones penales y disciplinarias de escarnio ante la sociedad[8].    

1.3. En el año 2011, desertó de la misión   médica pues no compartió las políticas de acción que regían su funcionamiento,   permeadas, desde su óptica, por tratos inhumanos, explotación laboral y   precarias condiciones socioeconómicas, agravadas por la situación apremiante de   violencia en el territorio venezolano[9].   En virtud de esta decisión, sostiene, fue declarado “objetivo militar de alta   traición a la revolución Cubana y Bolivariana”[10] y “amenazado bajo   sospecha por ser contrarrevolucionario”[11],   por lo que decidió refugiarse, pues de ser capturado se enfrentaría, conforme a   las políticas penales y migratorias de su país, a un “juicio donde su   vida, o en el mejor de los casos su libertad se verían [gravemente   afectadas]”[12], en el marco de un   proceso revestido de arbitrariedades[13].    

1.4. Ante esta situación, acudió a la   Embajada de Estados Unidos en Venezuela a fin de ser amparado por el Programa   PAROLE[14],   esto es, un tipo especial de admisión al país americano que hasta el año 2014   operó bajo la discrecionalidad del Departamento de Seguridad Nacional y tenía   por finalidad ofrecer beneficios de permanencia en dicho territorio. La   respuesta fue negativa, por lo que “[al quedar] sin rumbo, [sin]   esperanza [alguna]”[15] y ante el temor fundado   de ser deportado a Cuba, el 24 de julio de 2011, ingresó irregularmente a   Colombia, por la frontera con Cúcuta, Departamento de Norte de Santander.    

1.5. Aunque su intención inicial no era   asentarse en el territorio sino refugiarse transitoriamente mientras el Gobierno   Americano le brindaba apoyo, al no lograr la colaboración esperada y siendo “un   inmigrante, indocumentado, sin dinero, sin familia ni amigos”[16], se vio abocado a   buscar alternativas de vida en Colombia a fin de subsistir. Así, encontró la   oportunidad de trabajar informalmente como cotero[17] del Aeropuerto   Internacional El Dorado, oficio cuya remuneración no le alcanzó para satisfacer   sus necesidades básicas, por lo que vivió de la ayuda brindada por los   comerciantes del Barrio Santa Fe, en Bogotá, donde instaló temporalmente su   lugar de habitación[18].    

1.6. A fin de regularizar su situación   migratoria y evitar ser judicializado en Cuba, solicitó refugio político ante   las autoridades colombianas. El Gobierno negó la condición de refugio y dispuso   el otorgamiento de tres salvoconductos migratorios, cada uno por 3 meses,   circunstancia que no brindó una solución material y permanente a su estatus   de inmigrante apátrida[19]  “en estado de vulnerabilidad, y perseguido político del régimen Cubano y   Venezolano”[20]. Ante este escenario,   intentó en diversas ocasiones legalizar definitivamente su estancia en el   territorio nacional, siendo infructuoso el resultado.    

1.7. Ante el apremio de proteger “sus   derechos a la vida [y]dignidad humana”[21] se quedó forzosamente   en Colombia. Asentado en el territorio solicitó ante el Ministerio de Educación   Nacional la convalidación de su título de médico, aportando como identificación   su pasaporte[22].   Mediante la Resolución 3373 del 8 de abril de 2013 se reconoció para todos los   efectos académicos y legales en Colombia su profesión[23]. Sin embargo, dicha   convalidación no legalizó su oficio de médico en el país, por lo que “inducido   por la desesperación”[24]  obtuvo una identificación falsa que le permitió obtener la credencial médica   respectiva y de esta forma desempeñarse en su profesión “con total calidad y   acogida en las comunidades de Nimaima y Villeta (Cundinamarca), desde finales   del año 2013 hasta [el] 2017”[25].    

1.8. La Dirección Regional Andina de la   Unidad Administrativa Especial Migración Colombia inició, por la información de   un anónimo, una investigación en su contra, ordenándose su deportación del país[26]. Posteriormente, se   expidió la Resolución 20177030010946 del 10 de febrero de 2017 que dispuso   discrecionalmente, con fundamento en el poder soberano y argumentando   representar un peligro para la seguridad y el orden nacional, su expulsión del   territorio colombiano y la prohibición de ingresar “al [mismo]   dentro del término de diez (10) años, contados a partir de la fecha de su salida   del país, informándole que solo [podría] regresar con una visa otorgada   por las oficinas consulares de la República de Colombia, una vez transcurrido el   término ya señalado, de conformidad con el artículo 2.2.1.13.2.4. del Decreto   1067 del 26 de mayo de 2015”[27].   En particular, se estimó que se hizo “aparecer como colombiano al obtener su   registro civil de nacimiento y de allí urdir toda una serie de componendas que   le han permitido incluso laborar con entidades estatales”[28].    

1.9. En criterio de la parte accionante, las   medidas de deportación y expulsión fueron “deshumanizadas, autómatas y   aisladas a [la situación de Lázaro Valdés]”[29]. En particular, la   última decisión se profirió en contravía del debido proceso, pues el ciudadano   cubano nunca fue informado de las actuaciones iniciadas por las autoridades   migratorias colombianas. “[E]l procedimiento de notificación de la   investigación administrativa [se adelantó] de manera mecánica, sin tener   en cuenta que si [él] trabajaba en el municipio de Nimaima [como   médico, tal como era de conocimiento de Migración Colombia], mal podría   [haber sido ubicado] en la ciudad de Bogotá [como erróneamente lo   pretendió la entidad]”[30].   Pese a lo anterior, se dio apertura formal al trámite sin su presencia,   cercenándose el legítimo derecho a la defensa material y contradicción.   Consecuentemente, ante la imposibilidad de participar en dicho escenario se   dispuso arbitrariamente su expulsión mediante una decisión “pobremente   motivada”[31], notificada un año   después de proferirse, sin consultar las particularidades de su caso[32].    

1.10. En concreto, la Entidad accionada no   consideró, antes de adoptar su decisión, la posibilidad de regularizar la   situación migratoria del actor en el país ya que (i) residía en el municipio de   Villeta -Cundinamarca desde el año 2014[33]  con su compañera permanente, Luisa Alejandra Bravo Sainea, con quien   posteriormente formó una familia integrada por su hijo Lázaro Santiago[34] e hijastro Santiago[35] a quienes asistía con “decoro,   constancia y amor”[36];   (ii) durante su estancia en el territorio nacional nunca atentó contra la   seguridad, el orden, la salud pública y la tranquilidad social, por el   contrario, con sus conocimientos, contribuyó a mejorar la calidad de vida de los   pobladores, y (iii) su expulsión de Colombia lo ubica en una situación de   vulnerabilidad e incertidumbre, pues no se indicó hacia donde debía trasladarse,   olvidando que no tiene un país donde asentarse con vocación de permanencia, ya   que no puede regresar a Cuba donde, al parecer, sería sometido a medidas lesivas   de sus derechos, incluyendo la invalidación de su título de médico[37].    

1.11. Con fundamento en lo anterior y ante   la condición vigente de expulsión acompañada de la calidad de apátrida del señor   Valdés Carrillo, la parte accionante presentó acción de tutela advirtiendo que   aquel continua en el país pero “no [es] un delincuente, [sino]   un inmigrante en estado irregular, un profesional calificado, que en aras de   proteger sus derechos a la vida, dignidad humana, libertad y conexos, se quedó   en [Colombia], sobreviviendo, y que con el transcurrir del tiempo, y como   es natural, organizó una familia, por la que ha luchado para mantenerla   emocionalmente y económicamente”[38]. Por estos hechos se   aduce que es beneficiario de un tratamiento reforzado en los términos de los   instrumentos internacionales que rigen la materia, en especial el artículo 22.8[39] de la Convención   Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia constitucional.    

1.12. En virtud de lo dicho, se solicita el   amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, unidad   familiar y dignidad humana, como consecuencia de lo cual se le ordene a la   Entidad accionada (i) revocar las decisiones sancionatorias que dispusieron su   deportación y posterior expulsión del país; (ii) adelantar las actuaciones   administrativas correspondientes con respeto al debido proceso y al ejercicio de   defensa y contradicción y (iii) concederle un plazo prudencial para regularizar   su situación migratoria en el territorio mediante la concesión de la visa tipo   “R” (residentes), dada la nacionalidad colombiana de su compañera permanente e   hijo a fin de ser reconocido como un sujeto con identidad nacional[40]. Finalmente, en forma   subsidiaria, que se decrete la suspensión provisional de los efectos de las   referidas determinaciones migratorias.    

2. Respuesta de la entidad accionada    

2.1. Una vez se avocó el   conocimiento de la presente acción de tutela por parte del Juzgado Cincuenta y   Seis Penal del Circuito de Bogotá, el 19 de abril de 2018, el Despacho ordenó   notificar a la Entidad accionada para que ejerciera el derecho de defensa y   contradicción[41].    

2.2. La Unidad   Administrativa Especial Migración Colombia -UAEMC- dio contestación al   requerimiento judicial solicitando negar el amparo, por la   inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados[42]. Para   sustentar esta postura, señaló que la autoridad migratoria puede imponer una   medida de expulsión discrecional, de acuerdo con las circunstancias contenidas   en el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015, en armonía con los   criterios normativos consignados en el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011.    

Esta decisión deberá   estar motivada únicamente “por la norma que le   otorga la facultad legal a la autoridad migratoria fundamentada en los   principios constitucionales que la rigen. No obstante, si la decisión involucra   un vicio de procedimiento en su formación, falsa motivación o es constitutivo de   error de apreciación o de desviación de poder, o suponga la falta de aprobación   de los juicios de necesidad y proporcionalidad, puede considerarse que dicho   acto administrativo es manifiestamente arbitrario, y por lo mismo, contrario al   principio de legalidad que fundamenta el derecho fundamental al debido proceso   administrativo. En ese sentido, para imponer una medida migratoria de expulsión,   con base en el 2.2.1.13.2.2. del Decreto 1067 de 2015, el procedimiento de   formación del acto administrativo, debe contar dentro del expediente con el   documento sobre el cual se está tomando la decisión, entre ellos el informe   remitido por autoridad competente, cuando así sea el caso. Expedida y firmada la   resolución de expulsión, el extranjero será notificado de manera personal de la   misma y previa coordinación efectuada con las autoridades del país de origen del   extranjero, se traslada al país de destino o se realiza entrega mediante acta a   una comisión de autoridades del país de origen del extranjero objeto de la   medida”[43].    

Advirtió que, tras   consultar su estatus migratorio, se encontró que le fue impuesta una medida   administrativa de deportación mediante la Resolución 194 del 8 de agosto de   2011, por haber ingresado y permanecido irregularmente en el país. A pesar de lo   anterior, el extranjero no registró movimiento migratorio alguno, esto es, no   dio cumplimiento a la sanción impuesta, por lo que este hecho configura una   causal de expulsión del territorio nacional[44].   Posteriormente, adelantó diligencias tendientes a obtener la condición de   refugiado y le fueron expedidos salvoconductos de trámite de refugiado. Tiempo   después, se encontró que obtuvo fraudulentamente una identificación como   nacional que le permitió, incluso, laborar como profesional de la medicina al   servicio de entidades estatales. Con fundamento en ello, se profirió la Resolución 13384 del 21 de diciembre de 2016, a través   de la cual se dispuso la anulación de su registro civil de nacimiento inscrito   ilegalmente en la Registraduría de Facatativá -Cundinamarca el 19 de abril de   2013. Tal circunstancia condujo, a su vez, a que se   emitiera, en ejercicio de la facultad discrecional, la Resolución 20177030010946   del 10 de febrero de 2017, mediante la cual se ordenó su expulsión del país por   el término de 10 años, tras constatarse que incurrió en la infracción   establecida en el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015, esto es, poner   en riesgo la tranquilidad, el orden, la salud y la seguridad pública, siendo   imperativo su retiro inmediato del territorio. De acuerdo con la Entidad, el   procedimiento migratorio se adelantó “conforme a derecho y sin vulnerar el   debido proceso”[45].    

El acto administrativo   sancionatorio fue notificado por aviso del 7 de febrero de 2018 y quedó   ejecutoriado ese mismo día. Así pues, la decisión de expulsión se encuentra   vigente y no es procedente la regularización del actor en el país[46].    

3. Decisiones que se revisan    

El Juzgado Cincuenta y Seis Penal del   Circuito de Bogotá, mediante providencia del 3 de mayo de 2018, concedió el   amparo del derecho fundamental al debido proceso y le ordenó a la Unidad   Administrativa Especial Migración Colombia (i) dejar sin efectos la Resolución   20177030010946 del 10 de febrero de 2017, que dispuso la expulsión del   accionante del territorio nacional; (ii) adelantar nuevamente el procedimiento   administrativo migratorio con sujeción estricta al debido proceso, la defensa y   la contradicción considerando, además, la situación particular del actor, esto   es, “su actual arraigo en el país, como la necesidad imperativa de proteger   el derecho a tener una familia y no ser separada de ella”[47] y (iii) concederle el   salvoconducto respectivo para permanecer en Colombia durante el tiempo que   tardará la realización del trámite referido.    

El Despacho advirtió que el Decreto 1067 de   2015 contempla en sus artículos 2.2.1.13.2.1 y 2.2.1.13.2.2 los eventos que   permiten la expulsión del territorio nacional de un ciudadano extranjero. El   primer supuesto normativo dispone que serán destinatarios de una medida de esta   naturaleza quienes, entre otras hipótesis, no hayan dado cumplimiento a una   resolución de deportación dentro del término establecido en el salvoconducto   para salir del país o permanezcan documentados fraudulentamente como nacionales   colombianos o de otro país. En este escenario se prevé la posibilidad de   controvertir el acto administrativo que imponga la medida de expulsión mediante   los recursos dispuestos en sede administrativa, que se concederán en el efecto   suspensivo. A  contrario sensu, la segunda disposición establece otros eventos de   expulsión y señala que el Director de la Unidad Administrativa Especial   Migración Colombia, o sus delegados, podrán expulsar a los extranjeros que, a su   juicio, realicen actividades que atenten contra la seguridad nacional, el orden   público, la salud pública y la tranquilidad social o cuando existan   informaciones de inteligencia que indiquen que representan un riesgo para la   vigencia de estos fines estatales. La decisión que se fundamente en estos hechos   no es susceptible de ser impugnada.    

Para la autoridad judicial, la Entidad   accionada profirió una decisión de expulsión sobre la base de considerar que en   el caso del peticionario se configuraban los supuestos de hecho discrecionales   previstos en el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015, esto es, que su   permanencia en el país representaba un inminente riesgo aun cuando la situación   fáctica se enmarcaba probatoriamente dentro de los eventos normativos   específicos señalados en el artículo 2.2.1.13.2.1 ibídem, pues el   extranjero Lázaro Valdés Carrillo no solo desatendió la orden de deportación   impuesta, aspecto que no fue analizado en el acto administrativo de expulsión,   sino que, además, empleó documentos de identificación falsos para figurar como   nacional y, de esta forma, ostentar el cargo de médico en entidades estatales.   Esta ausencia de tipificación adecuada de los hechos le impidió al actor “la   posibilidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción dentro de la vía   gubernativa”[48], prerrogativa que   comprende la posibilidad de que la persona afectada sea escuchada, presente   pruebas, exponga sus argumentos, inclusive, sus circunstancias personales y   estas sean individualmente consideradas[49].    

Como consecuencia del error sustancial   cometido, explicó el Despacho, se profirió una declaratoria de expulsión con la   potencialidad de interferir negativamente en la unidad familiar del accionante,   garantía que solo es susceptible de intervención estatal legítima cuando la   actuación judicial o administrativa que imponga la restricción se despliegue con   sujeción a los lineamientos constitucionales y legales vigentes. En el caso   concreto, el procedimiento migratorio en contra de Lázaro Valdés Carrillo se   adelantó evidentemente en contravía del debido proceso, situación que impedía   por demás la limitación de preceptos superiores tales como la conservación del   núcleo familiar del extranjero, integrado por sujetos titulares de derechos   prevalentes.    

3.2. Impugnación presentada por la Unidad   Administrativa Especial Migración Colombia    

La anterior determinación fue impugnada por   la Entidad accionada pidiendo revocar la decisión de primera instancia y, en su   lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales[50]. Señaló que es el ente   competente para determinar la norma sobre la cual debe fundamentarse la medida   de expulsión decretada, por lo tanto, no debe la autoridad judicial de instancia   “abrogarse funciones que no le asisten”[51]. En el caso del señor   Valdés Carrillo, se aplicó la norma de expulsión discrecional en atención a que   existía una resolución de la Registraduría Nacional del Estado Civil que   estableció que los documentos de identidad obtenidos por el ciudadano eran   falsos, situación que dio lugar al supuesto normativo del artículo 2.2.1.13.2.2   del Decreto 1067 de 2015, esto es, afectar el orden y la salud pública al   laborar en actividades médicas “sin los documentos que [acreditaban su   idoneidad], poniendo así en peligro a las personas que [fueron]  atendidas por [él]”[52].   En esta medida no se trataba de una simple defraudación a la fe pública en los   términos del artículo 2.2.1.13.2.1 de la citada normativa, tal como lo afirmó el   Despacho de primera instancia. Aclaró que la facultad discrecional ejercida para   impartir esta decisión no desconoció el debido proceso ni la unidad familiar del   actor, quien en forma reprochable vulneró el orden jurídico a pesar de los   deberes que le asistían en los términos del artículo 4 Superior[53]. Ante esta   circunstancia los agentes del Estado debían actuar para “hacer primar el   interés general sobre el particular”[54]  y evitar el posterior surgimiento de responsabilidad por no actuar oportunamente   en beneficio de la población.    

3.3. Decisión del juez de tutela de   segunda instancia    

En segunda instancia la Sala de Decisión   Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá mediante providencia   del 22 de junio de 2018, revocó la decisión del a quo y “[negó] por   improcedente”[55]  el amparo constitucional.  Pese a lo anterior, conminó al ente accionado para   que en el momento de hacer efectiva la medida de expulsión ordenada mediante la Resolución 20177030010946 del 10 de febrero de   2017 no remitiera al actor a   Cuba ni a Venezuela, en consideración al riesgo latente que podría correr su   vida e integridad personal en dichos lugares, como consecuencia de haber   desertado de la misión médica que en su momento le fue asignada.    

Para la Sala, si bien el accionante es un   migrante indocumentado en situación de vulnerabilidad “surge diáfano   [que]  la situación de expulsión que ahora enfrenta le es atribuible únicamente a él”[56]. En efecto,   el ciudadano arribó al país en el año 2011. Desde ese momento tuvo conocimiento   de los requerimientos realizados por Migración Colombia para legalizar su   permanencia en el territorio, inclusive le fueron otorgados “salvoconductos   reiterativos para darle tiempo a su regularización”[57]. Pese a   ello, no legitimó su estancia en el territorio y, por consiguiente, al no   registrar movimiento migratorio alguno se dispuso en su contra una orden de   deportación que lo obliga a abandonar el país con limitación para regresar en un   año, decisión que no controvirtió y por demás desatendió. Así permaneció en   forma ilegal en Colombia, obtuvo una identificación falsa como connacional,   practicó la medicina en poblaciones del Departamento de Cundinamarca, formó una   familia, pese a encontrarse en tales condiciones irregulares, “colocándose en   la posibilidad ahora hecha realidad, de ser expulsado de Colombia”[58]. En este   contexto, la actuación del ente accionado no fue violatoria del debido proceso,   luego la “presunta persecución de tipo político tanto en Cuba como en   Venezuela”[59]  que ahora con zozobra alega no es suficiente para amparar sus derechos. En todo   caso, advirtió el Despacho que, a fin de procurar la salvaguarda de sus   intereses, podía acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del   derecho.    

4.   Actuaciones surtidas en sede de revisión    

La Sala Segunda de Revisión, a efectos de   adoptar una decisión informada en el asunto de la referencia, requirió a la   Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y al apoderado judicial del   señor Lázaro Valdés Carrillo para que suministraran información, por Auto del 1   de octubre de 2018. En términos generales, la información aportada se refiere a   la situación personal, familiar y profesional del accionante, así como, a las   circunstancias particulares que cobijaron los trámites de deportación y   expulsión de los que fue objeto por parte del organismo de seguridad el   extranjero en el país[60].   Su contenido será referido y analizado en detalle al momento de resolverse el   caso concreto.    

iI. Consideraciones y fundamentos    

1. Competencia    

Esta Sala de Revisión de   la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela   proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto   por los artículos 86, inciso 3, y 241, numeral 9, de la Constitución Política,   en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.    

2. Cuestión previa: la acción de tutela   presentada por la parte accionante es procedente para buscar la protección de   sus derechos fundamentales    

En esta oportunidad, se   cumplen a cabalidad los requisitos de procedencia de la acción de tutela, esto   es, la legitimación por activa y pasiva, la inmediatez y la subsidiariedad. A   continuación, se analizarán en detalle cada uno de los presupuestos mencionados,   que sustentan dicha conclusión.    

2.1. En el presente asunto se cumple con el requisito de   legitimación para actuar    

2.1.1. Legitimación por activa. De acuerdo con   lo dispuesto en el artículo 86 Superior, toda persona tiene derecho a interponer   acción de tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre[61].   El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[62]  establece que la referida acción constitucional “podrá ser ejercida, en todo   momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus   derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.   Los poderes se presumirán auténticos”. Con base en las citadas   disposiciones, la jurisprudencia constitucional ha señalado   que cualquier persona, titular de un derecho fundamental amenazado o   lesionado, se encuentra legitimada para solicitar el restablecimiento de sus   garantías básicas ante los jueces de la República con independencia de su nacionalidad o ciudadanía[63].   En virtud de ello, se ha entendido que un extranjero puede activar el mecanismo   de amparo y procurar en su beneficio la defensa de los presupuestos   iusfundamentales  que, estima, se encuentran en peligro[64].   Ello es así pues “el amparo   constitucional no está sujeto al vínculo político que exista con el Estado   Colombiano, sino que se deriva del hecho de ser persona”[65]. En este orden de ideas, “todo ser humano que se halle en territorio colombiano puede   ejercer la acción, o, en el evento en que no se encuentre allí, cuando la   autoridad o particular con cuya acción u omisión se vulnera el derecho   fundamental se halle en Colombia”[66].    

En esta oportunidad, la acción de tutela que   se revisa fue presentada por conducto de apoderado judicial, quien se encuentra   legitimado para actuar y buscar la protección inmediata de los derechos   fundamentales de la parte accionante[67].   En este punto, es importante precisar que el señor Valdés Carrillo es la persona   directamente afectada con las medidas sancionatorias de deportación y expulsión   del país dispuestas por Migración Colombia en su contra. Sin embargo, la señora   Luisa Alejandra igualmente puede resultar perjudicada con las consecuencias   jurídicas que naturalmente se desprenderían de la materialización de dichas   decisiones en términos de la vigencia del derecho fundamental a la unidad e   integridad familiar. En esta medida, en ejercicio de una efectiva y válida   posición de legitimidad en cuanto compañera permanente y madre de los dos   menores que integran la familia del actor, activó la presente acción judicial   para asegurar el respeto de sus derechos en caso de ejecutarse las sanciones   previamente señaladas. En este contexto, es claro que tanto ella como el   extranjero tienen “la representación judicial de sus hijos menores para   efectos de asegurar la tutela judicial de los derechos constitucionales   fundamentales de los niños y estos, en ningún caso, pueden ser sujetos de   discriminación negativa por el hecho de ser hijos de extranjero, inclusive en   condiciones de irregular permanencia en el país”[68].    

2.1.2.  Legitimación por pasiva. De   conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991[69], “[l]a acción de tutela procede contra toda   acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace   violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley”.   En esta ocasión, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia es un organismo civil de seguridad, con personería jurídica, autonomía   administrativa, financiera y patrimonio independiente, con jurisdicción en todo   el territorio nacional, adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores. Dentro   de su competencia está (i) ejercer las funciones de autoridad de vigilancia y   control migratorio de nacionales y extranjeros en el territorio, dentro del   marco de la soberanía nacional y de conformidad con las leyes y la política que   en la materia defina el Gobierno Nacional; (ii) llevar el registro de   identificación de extranjeros; (iii) efectuar la verificación migratoria de los   mismos; (iv) capturar, registrar, procesar, administrar y analizar la   información de carácter migratorio y de extranjería para la toma de decisiones y   consolidación de políticas en esta materia y (v) expedir los documentos   relacionados con cédulas de extranjería, salvoconductos y prórrogas de   permanencia y salida del país, certificado de movimientos migratorios y demás   trámites y documentos relacionados que le sean asignados[70].    Valga precisar que a las Direcciones Regionales de la entidad les corresponde,   entre otras labores, expedir y ejecutar los actos administrativos de deportación   y expulsión de extranjeros, por infracción a las disposiciones migratorias y   resolver los recursos en primera instancia, cuando a ello haya lugar[71].    

Se trata, en   consecuencia, de una autoridad pública con funciones que contribuyen a la   garantía de los derechos fundamentales objeto de discusión, de ahí que se   encuentre legitimada como parte pasiva en el proceso de tutela.    

2.2. En el presente   asunto se cumple con el requisito de inmediatez y subsidiariedad de la acción de   tutela    

En esta oportunidad, la acción de tutela que se revisa se radicó el 17 de abril de 2018 y   fue admitida el 19 de abril siguiente por el Juzgado   Cincuenta y Seis Penal del Circuito de Bogotá. El último acto que el   peticionario considera lesivo de sus garantías constitucionales, es la medida de   expulsión del territorio nacional dispuesta a través de la Resolución   20177030010946 del 10 de febrero de 2017 por la Dirección Regional Andina de la   Unidad Administrativa Especial Migración Colombia. De acuerdo con las pruebas   obrantes en el proceso, el actor tuvo conocimiento del acto administrativo   sancionatorio el 29 de enero de 2018 cuando, en respuesta a un derecho de   petición incoado ante la entidad accionada, se le informó sobre la existencia de   una actuación migratoria en su contra y se le indicó que, a la fecha, se estaba   adelantando el proceso de notificación por aviso de la resolución que finalmente   quedo ejecutoriada el 7 de febrero de 2018. En virtud de ello optó por activar   el mecanismo de amparo el 17 de abril de 2018[74]. El tiempo transcurrido entre ambos momentos fue de 2 meses y 19   días, plazo que se juzga razonable y, por ende, se entiende superado el   requisito formal de inmediatez.    

2.2.2.   Subsidiariedad.  En relación con el carácter residual y subsidiario   de la acción de tutela, la Constitución Política establece que su procedencia   está condicionada a que “el afectado no disponga de otro medio de defensa   judicial” (artículo 86 C.P.). Sin embargo, esta Corporación ha   señalado que no puede declararse la improcedencia de la tutela por la sola   existencia en abstracto de un medio ordinario de defensa judicial. El juez   constitucional debe analizar, en el marco de la situación fáctica particular, si   la acción judicial dispuesta por el ordenamiento jurídico es idónea y  eficaz en concreto para proteger los derechos fundamentales   comprometidos, más aún cuando se trata de sujetos de especial protección   constitucional. En el evento en el que no lo sea, o cuando lo sea pero de por   medio se evidencie la inminencia de un perjuicio irremediable, la acción de   tutela procederá para provocar un juicio sobre el fondo de manera definitiva o   transitoria, según el caso[75].    

2.2.2.1. En esta ocasión, se cuestiona por   la parte accionante una actuación administrativa que culminó en la imposición de   una sanción de expulsión respecto de la cual no proceden los recursos de la vía   gubernativa. Sobre este asunto, la jurisprudencia constitucional se ha referido   a las condiciones de procedibilidad de la acción de tutela para controvertir los   actos administrativos por medio de los cuales se define la situación migratoria   de un extranjero en el país. Por regla general, esta Corporación ha entendido   que quienes se vean afectados por determinaciones de esta naturaleza pueden, en   principio, valerse de los medios de control disponibles en la Jurisdicción de lo   Contencioso Administrativo, ante la que es posible solicitar, incluso antes de   la admisión de la demanda respectiva, la adopción de medidas cautelares con el   fin de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la   efectividad de la sentencia[76]. Con la Ley 1437 de   2011[77],   el legislador realizó un esfuerzo importante para que las medidas cautelares se   concibieran como una garantía efectiva y material del acceso a la administración   de justicia, pretendiendo de esta manera irradiar el escenario administrativo de   una perspectiva constitucional[78].      

No obstante, aunque el análisis sobre la   procedencia formal de la acción de tutela debe tener en cuenta los mecanismos   creados por el Legislador para resolver cuestiones iusfundamentales en la   jurisdicción administrativa, la realidad es que subsisten ciertas diferencias   entre la idoneidad que ofrece la acción constitucional, por un lado, y las   medidas cautelares del CPACA, por otro, para la protección invocada. En   particular, la solicitud de amparo activa un mecanismo judicial generalmente   definitivo, de protección inmediata de derechos, en virtud del cual el juez de   tutela despliega toda su competencia, decretando y recolectando las pruebas que   resulten necesarias para definir el caso puesto a su conocimiento,   mientras que la medida cautelar, por su naturaleza, es transitoria, busca   conjurar situaciones urgentes y su resolución impone un estudio del asunto   expuesto de manera preliminar, sin que implique un prejuzgamiento y con los   elementos fácticos y normativos a disposición en esa etapa inicial[79].    

En la   Sentencia C-284 de 2014[80], se indicó que la   Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “contempla unos términos para decretar medidas cautelares, que desbordan   notoriamente los límites constitucionales perentorios sobre el tiempo que pueden   durar los procesos de tutela antes de una decisión de fondo”. En efecto, el   procedimiento general para decretar medidas cautelares puede tardar más de 10   días[81]. Este nuevo sistema de   plazos, excede holgadamente el fijado en el artículo 86 de la Constitución para   tomar una decisión definitiva en instancia según el cual “[e]n ningún caso   podrán trascurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución”,   la cual puede estar precedida, inclusive, de la adopción de medidas   provisionales[82].   Sobre este último aspecto, en la aludida Sentencia de constitucionalidad (C-284   de 2014) se indicó que los jueces de   tutela, dada su función constitucional, cuentan con la posibilidad de decretar   medidas provisionales más amplias que las administrativas[83].   Este poder se ha fundado de hecho en el Decreto 2591 de 1991, de acuerdo con el   cual la acción de tutela se estructura como un instrumento para dispensar   “protección inmediata” a los derechos fundamentales (artículo 86 C.P.)[84].    

2.2.2.2. Con base en estos planteamientos,   la jurisprudencia constitucional ha estimado que la vía judicial de lo   contencioso administrativo no siempre es idónea y eficaz para reponer la   vulneración alegada pues, en estos casos, las medidas cautelares contempladas   pueden no conceder una protección efectiva e inmediata de las garantías   superiores de las personas que han resultado afectadas con una medida   administrativa migratoria, por ejemplo, de expulsión del territorio nacional, en   violación de sus derechos fundamentales[85]. En particular, se ha considerado que la   condición de los ciudadanos destinatarios no admite una extensión de una decisión sobre sus pretensiones que   se prolongue en el tiempo debido a la celeridad con la que se debe actuar en   estos eventos, a fin de evitar que la persona tenga que abandonar el país con   las consecuencias que ello genera en punto de la satisfacción de sus derechos   fundamentales, como puede ser la unidad e integridad familiar, en cuyo caso se precisa una intervención judicial expedita, como la ofrecida   solamente por la acción de tutela[86].    

2.2.2.3. En el presente caso, se plantea   justamente si la decisión de expulsión del ciudadano cubano por parte de la   Unidad Administrativa Especial Migración Colombia afecta los derechos   fundamentales por él invocados. En principio, podría señalarse que, para   cuestionar la referida medida sancionatoria, se encuentra disponible el medio de   control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en la Jurisdicción   de lo Contencioso Administrativo. No obstante,   considera la Sala que, en atención a la argumentación esbozada en párrafos anteriores, el   debate advertido en este caso encuentra en la acción de tutela el único   escenario de discusión idóneo y eficaz, habida cuenta de que, como consecuencia   de la sanción impuesta, el accionante se encuentra en la obligación de abandonar   el país de manera inmediata[87].    

En este contexto, la acción de tutela se   erige en la única herramienta disponible para debatir, con prontitud, los   efectos que en perspectiva constitucional genera la determinación impartida,   máxime cuando se precisa que contra el acto administrativo objeto de   cuestionamiento no proceden recursos en vía administrativa y, por consiguiente,   la decisión adoptada se encuentra debidamente ejecutoriada, en firme y a la   espera de ser efectivamente materializada[88].   Además, de concretarse tal circunstancia de expulsión, se podrían originar   consecuencias con la potencialidad de afectar la integridad del núcleo familiar   del actor ante su evidente ausencia y distanciamiento, así como su digna   subsistencia, entendiendo que, de acuerdo con las pruebas del proceso, el aporte   económico del ciudadano resulta significativo para garantizarle a los miembros   del hogar unas determinadas condiciones materiales de existencia[89]. No puede olvidarse en   este punto que los migrantes son sujetos de especial protección para los Estados   en razón a la situación de indefensión en la que comúnmente se encuentran y que   se deriva, entre otros factores, del desconocimiento de la forma en que opera el   sistema jurídico local, el idioma en que se realizan aquellas prácticas, la   ausencia de lazos familiares y comunitarios, aunado a su condición de   irregularidad, aspectos que los convierten en individuos pertenecientes a un   grupo vulnerable[90].    

2.2.2.2.4. En este orden de   ideas, el medio ordinario que ofrece el ordenamiento jurídico no constituye una   herramienta que en el caso concreto asegure de manera eficaz la vigencia de los   derechos fundamentales que la parte accionante considera han sido vulnerados por   la entidad accionada. En efecto, como se advirtió previamente, la condición del   peticionario no admite una   espera prolongada en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debido a   la celeridad con la que se debe evaluar su situación migratoria, so pena de   tener que abandonar el país[91].   Por estas razones,   la acción de tutela es el mecanismo adecuado para entrar a ponderar y estudiar la presunta lesión de garantías   superiores y, de ser procedente, adoptar las medidas necesarias para lograr su   efectiva salvaguardia,   advirtiendo, en todo caso, que el amparo estará sometido a la satisfacción de   reglas jurisprudenciales específicas, relacionadas con la materia y al examen de   la situación fáctica concreta, a partir de los elementos de juicio obrantes en   el proceso. Por lo tanto, el análisis previo sobre las condiciones específicas   que se acreditan en este caso y que permiten superar el requisito de   subsidiariedad, no implica reconocimiento de status alguno frente a la   situación que de fondo debe abordarse.     

2.3. En estos términos, encuentra   la Sala superado el análisis de procedibilidad, por lo que pasará a   estudiar el problema jurídico que se advierte, en esta oportunidad.    

3. Planteamiento del caso y del problema   jurídico    

3.1. La Sala analiza la situación del   médico cubano Lázaro Valdés Carrillo. El extranjero ha permanecido como migrante   irregular en el territorio nacional por 7 años y durante su estancia ha sido   objeto de medidas sancionatorias de deportación y expulsión, impartidas por las   autoridades migratorias. La primera, por haber ingresado al país en forma   irregular y la segunda, por representar, en apariencia, un riesgo para la   seguridad y el orden público. Considera la parte accionante que esta última   decisión se adoptó en contravía del debido proceso, ya que el inicio de la   actuación sancionatoria en su contra nunca fue debidamente puesta en su   conocimiento, pese a que era una persona fácilmente localizable, y no consultó   sus circunstancias individuales, en concreto, (i) el hecho de haber formado en   el país un hogar estable, integrado por sujetos de protección prevalente; (ii)   contribuir con sus servicios profesionales a mejorar el bienestar de los   pobladores de dos municipios de Cundinamarca y (iii) el riesgo inminente de ser   devuelto a la Isla donde, aduce, es considerado un   “traidor al régimen”[92].    

La Unidad Administrativa Especial Migración   Colombia advirtió que el extranjero se documentó fraudulentamente como nacional   colombiano, hecho que le permitió, inclusive, laborar como médico al servicio de   empresas estatales y obtener autorización para ejercer libremente su profesión   en el Departamento de Cundinamarca, poniendo en inminente peligro el bienestar   de los connacionales. Por virtud de estas circunstancias, fue imperioso, en   ejercicio de la facultad discrecional que le asiste al Estado, fundada en el   principio de soberanía, ordenar su expulsión del territorio nacional por el   término de 10 años, determinación que no dispuso su regreso a Cuba y se adoptó   en el marco de un procedimiento administrativo que respetó a cabalidad los   lineamientos del debido proceso, se ajustó a las circunstancias concretas del   caso y atendió a plenitud “las disposiciones legales vigentes”[93], instituidas en garantía del orden público. Recalcó que en la   defensa de este postulado superior no era posible condicionar la ejecución de   una sanción de expulsión anteponiendo la preservación del núcleo familiar del   actor, máxime cuando “su propósito [fue el de] permanecer irregular en   el país, desconociendo las decisiones de la Autoridad Administrativa, sin   importar las consecuencias legales que se le [pudieran] presentar”[94].    

3.2. Con base en   la situación fáctica esbozada y, a partir de los elementos de juicio que obran   en el proceso, corresponde a la Sala determinar si: ¿la Unidad Administrativa   Especial Migración Colombia vulneró el derecho fundamental al debido proceso del   ciudadano extranjero Lázaro Valdés Carrillo al proferir en su contra una medida   sancionatoria de expulsión del país, con la prohibición de ingreso por un   término de 10 años, argumentando que representa un peligro para la seguridad   nacional, aun cuando el extranjero afirma que nunca se le garantizó su   participación efectiva y oportuna en el trámite administrativo iniciado con ese   propósito, circunstancia que por demás obstaculizó el ejercicio adecuado de las   garantías administrativas de defensa y contradicción e impidió que se   determinara si tal sanción impuesta engendraba una lesión a su unidad familiar?    

3.3. Con el fin de   resolver el problema jurídico planteado, la Sala Segunda de Revisión analizará   (i) la jurisprudencia de esta Corporación sobre el derecho al debido   proceso administrativo en el marco de los procedimientos migratorios de carácter   sancionatorio que se inician en contra de ciudadanos extranjeros. Teniendo en cuenta lo anterior, (ii) se   resolverá el asunto objeto de estudio, brindando el remedio constitucional que   resulte más adecuado, según las particularidades del caso.    

4. Las autoridades migratorias tienen la   obligación de respetar el derecho fundamental al debido proceso de los   ciudadanos extranjeros en el marco de los procedimientos   administrativos de carácter sancionatorio que inicien en su contra    

4.1. La   jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho fundamental al debido   proceso[95]  es “el conjunto de garantías previstas en el   ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del   individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante   su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la   justicia”[96].  En términos generales, el respeto por este postulado superior, en su   dimensión de aplicación inmediata, impone a quien asume la dirección de una   actuación, cualquiera sea su naturaleza, la obligación de observar en todos sus   actos el procedimiento previamente establecido en la ley, los reglamentos o las   normas especiales, con el fin de preservar las garantías y las obligaciones de   quienes se encuentran incursos en ella[97].   En virtud de lo anterior, las autoridades estatales no pueden actuar en forma   omnímoda ni deliberada, sino dentro del marco jurídico definido   democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la   efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio   pleno de sus prerrogativas básicas[98].    

4.2. En materia   administrativa, los principios generales que informan el derecho fundamental al   debido proceso se aplican a todas las actuaciones y procedimientos que   desarrolle la administración pública, en el cumplimiento de sus funciones y   realización de sus objetivos y fines, de manera que garantice (i) el acceso de   las personas a procesos justos y adecuados, tramitados, además, en un plazo   razonable; (ii) el principio de publicidad y legalidad, así como el cumplimiento   de las formas y momentos previamente establecidos; (iii) los principios de   defensa, contradicción e imparcialidad; y (iv) los   derechos fundamentales de los asociados[99].   En términos prácticos, dichos elementos están orientados a que los administrados   sean considerados como verdaderos sujetos de la actuación que se inicia en su   contra y, por ende, en el marco de ella “(i.) puedan ejercer el derecho a una   defensa técnica, que supone la posibilidad de contar con la asesoría de un   abogado –en los eventos en los que sea necesario -, ejercer el derecho de   contradicción [esto es, hacer frente a los reproches que se formulen en su   contra] y presentar y solicitar las pruebas que [consideren]  pertinentes para sustentar su posición; (ii.) se les comunique de la iniciación   del proceso y se permita su participación en el mismo y (iii.) se les notifiquen   todas las [decisiones] proferidas por [la administración],  que de acuerdo con la ley, deben serles [comunicadas]”[100].    

Este conjunto de garantías que integran el   contenido del derecho se encuentran encaminadas a asegurar el correcto y   adecuado ejercicio de la función pública, de conformidad con los preceptos   constitucionales, legales o reglamentarios vigentes, con el fin de evitar   posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración.   Dicho mandato cobra especial relevancia cuando se trata del desarrollo de la   facultad sancionadora de la administración[101].   Cuando la Constitución Política consagra el debido proceso, reconoce   implícitamente la facultad que les asiste a las autoridades para imponer   sanciones, las cuales, como se sabe, pueden ser de diversa naturaleza. Por   ejemplo, el ordenamiento jurídico prevé expresamente la existencia de procesos   administrativos sancionatorios de carácter migratorio que culminan, regularmente   y según el caso, con la adopción de medidas de deportación o expulsión de ciudadanos extranjeros   del territorio nacional, tal como ocurre en esta oportunidad[102].    

4.3. El Estado, en ejercicio de la   discrecionalidad gubernamental que encuentra fundamento en el principio de   soberanía, tiene la facultad de determinar las   condiciones de acceso, permanencia y salida del país respecto a sus nacionales y   aquellos que no lo son, con sujeción a los tratados internacionales[103]. En desarrollo de su facultad de configuración, tiene la competencia   para definir en el ordenamiento interno el procedimiento que empleará para   sancionar a quienes infrinjan la normatividad migratoria. Tratándose de los   extranjeros que se encuentran en el territorio nacional,   si bien gozan de los mismos derechos civiles que tienen los colombianos, con   algunas excepciones instituidas por razones de orden público, es claro que   tienen la responsabilidad ineludible de atender cabal   y estrictamente las obligaciones y deberes que el orden jurídico vigente   consagra para todos los residentes en el país, por lo que es su compromiso “acatar   la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”[104]. Cuando ello no sucede y actúan en contra del ordenamiento estatal, las   autoridades de la República están legitimadas para adoptar las medidas que   resulten necesarias, adecuadas y suficientes con el propósito de asegurar los   fines esenciales del Estado, esto es, promover la prosperidad general,   garantizar la efectividad de los principios y valores, asegurar la convivencia   pacífica y el respeto por la vigencia de un orden justo (artículo 2 C.P.)[105].    

El   ejercicio de tal potestad estatal   no debe, sin embargo, confundirse con una atribución arbitraria, pues encuentra   límites claros derivados de la titularidad de derechos fundamentales por parte   de los extranjeros, entre ellos la garantía del debido proceso[106]. En el marco   de las actuaciones sancionatorias que la administración inicie en su   contra, independientemente del estatus migratorio que ostenten[107],  se debe respetar y garantizar   plenamente el “presupuesto esencial de la legalidad de [los] procedimientos administrativos, en   los cuales se vea envuelta la garantía de la protección y realización de los   derechos de las personas, [cuya] efectividad no puede apreciarse como   algo estrictamente formal”[108]. El debido proceso es “exigente en materia de legalidad, ya   que no solamente pretende que el servidor público [en estos escenarios]   cumpla las funciones asignadas, sino además que lo haga en la forma como   determina el ordenamiento jurídico”[109] siguiendo, por consiguiente, las reglas precisas en materia de   legitimación,  representación, notificaciones, términos para pruebas, competencias,   recursos e instancias establecidas, y que el agotamiento del anterior trámite   naturalmente culmine en la adopción de una decisión debidamente fundamentada.    

La necesidad de motivación de las decisiones no se reduce a un   simple requisito formal, encaminado a introducir cualquier mínima argumentación   en el texto de la determinación. Por el contrario, se ha acudido al concepto de   “razón suficiente” para señalar que tal postulado comprende la exposición   de los argumentos puntuales que describan de manera clara, detallada y precisa,   las razones a las que acude el ente público para actuar de una u otra manera.   Ello es relevante pues permite “[construir] pruebas de los actos   respectivos”[110], lo que consecuentemente   conduce a orientar de manera adecuada el ejercicio del derecho de   defensa y contradicción[111], esto   es, permite que los asociados cuenten con elementos de juicio suficientes para   defender adecuadamente sus intereses.    

4.4. El procedimiento   administrativo sancionatorio en materia migratoria que se inicia en contra de un   ciudadano extranjero. Estándares constitucionales y legales aplicables que deben   observarse en su tramitación    

La Sala advierte   que en los términos del artículo 47 de la Ley 1437 de 2011, los procedimientos   administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales se   sujetarán a las disposiciones de la Parte Primera del Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Así, el Decreto 1067 del 26   de mayo de 2015[112]  y la Resolución 0714 del 12 de junio de 2015[113], prevén   remisiones normativas expresas a la referida ley en lo que se refiere a la   regulación del procedimiento migratorio. Por ende, las referencias que a   continuación se realicen son consecuencia directa del análisis armónico e   integral de los anteriores estatutos, cuya interpretación debe realizarse en el   marco del respeto por el conjunto de garantías que integran el derecho   fundamental al debido proceso.    

4.4.1.   En ejercicio del control migratorio le corresponde a la Unidad Administrativa   Especial Migración Colombia adelantar las investigaciones que considere   necesarias, de oficio o a solicitud del Ministerio de Relaciones Exteriores, en   relación con el ingreso y permanencia de los extranjeros en el país, así como   con las visas que ellos portan, la ocupación, profesión u oficio que adelantan   en el territorio, la autenticidad de documentos, la verificación del parentesco   y de la convivencia marital, entre otros aspectos[114]. En   desarrollo de tal facultad, una vez conocida la noticia migratoria, debe la   entidad proferir un informe de orden de trabajo o   informe de caso, a partir del cual, si   hay mérito para ello, sustanciará un auto de apertura de la actuación   administrativa migratoria, en el cual se indicarán (i) los soportes de hecho y   de derecho; (ii) se comisionará a un funcionario para que impulse la actuación;   (iii) se ordenará allegar el Informe de Verificación Migratoria y sus anexos   como medio de prueba; y (iv) si es del caso, se ordenará la consulta de bases de   datos y hojas de vida administradas por Migración Colombia y el recaudo de   información que interese al trámite. Dicho auto deberá comunicarse debidamente a   la persona sujeto de control y en su contra no procede ningún recurso[115].    

Adelantadas las labores de verificación, es posible que se   ordene el archivo de la investigación o que, por el contrario,   ante hallazgos que den cuenta de una posible infracción migratoria, se expida inmediatamente  un acto administrativo de formulación de cargos en contra del   ciudadano, que debe ser debidamente notificado y contra el cual no proceden   recursos[116]. A partir de este momento,   el ejercicio del derecho a la defensa técnica adquiere particular relevancia[117]. Naturalmente, ello implica   que el investigado tiene la posibilidad real de ser asistido, desde este   instante y en adelante, por un defensor de su elección o por aquél que le   proporcione el Estado. De esta manera podrá entender a plenitud el alcance del   trámite administrativo en el que se encuentra inmerso[118].   Inclusive, si es del caso, la persona debe contar con la asistencia gratuita de   un intérprete o traductor oficial, en el evento de que no comprenda o no hable   con suficiencia el idioma oficial en el que se adelantará la respectiva   actuación. Solo de esta forma puede estar en condiciones de defender   adecuadamente sus derechos[119].   Ello es significante pues la imputación de cargos constituye, justamente, la   etapa que orienta el curso del procedimiento, en tanto es allí cuando debe   determinarse con precisión y claridad cuál es el objeto del proceso, la persona   responsable, el sustento fáctico y normativo, esto es, las disposiciones   migratorias infringidas a la luz de la normativa vigente, así como las medidas que serían procedentes como consecuencia de   dicho incumplimiento, entre las que podrían contemplarse la imposición de   sanciones económicas o las medidas de deportación y expulsión del territorio   nacional, entre otras[120].    

Dentro de los 15 días siguientes a la notificación de la   formulación de cargos, la persona afectada puede presentar descargos, es decir,   tiene la posibilidad de exponer sus argumentos y oponerse a los cuestionamientos   formulados en su contra[121].   En esta instancia, inicia formalmente el periodo probatorio, momento procesal en   el que tanto la parte involucrada como la autoridad administrativa pueden   solicitar el recaudo de elementos de juicio o aportar   los que pretendan hacer valer[122].   Tras emitirse un auto de cierre de esta etapa probatoria, se ordenará el   correspondiente traslado al investigado para que   presente los alegatos respectivos[123].  Esta etapa constituye la segunda oportunidad que tiene para defender su   posición. Cumplidas las fases anteriores, la autoridad migratoria proferirá la   respectiva decisión, mediante resolución suficientemente motivada en la que,   atendiendo a los principios de razonabilidad y objetividad, pondrá fin al   procedimiento de carácter migratorio disponiendo su archivo, la exoneración, la   declaratoria de caducidad o la imposición de una sanción[124].   En este último supuesto, el acto administrativo deberá contener cuando menos:   (i) la individualización de la persona   natural a sancionar; (ii) la descripción típica de los hechos, así como el   análisis de las pruebas con base en las cuales se impone la medida correctiva y   (iii) las normas migratorias infringidas conforme los supuestos probados, es   decir, la medida sancionatoria de la que será destinataria el sujeto de control,   su clasificación y si existen criterios que la atenúan, agravan o dan lugar a su   exención[125].    

4.4.2. Por su relevancia para la solución del   caso objeto de estudio, interesa especialmente referirse a las sanciones que   podrían consignarse en el acto administrativo a través del cual se dispone la   finalización del trámite migratorio. Estas, se advierte, podrán variar en   atención a la naturaleza de la infracción endilgada[126].   Se clasifican en leves, graves o gravísimas[127]  y, en cualquier caso, su imposición debe atender y respetar los principios de   configuración del sistema sancionador administrativo, fundamentalmente los   concernientes a la legalidad, tipicidad, favorabilidad y proporcionalidad[128].    

4.4.2.1. Así las cosas, de acuerdo con las   circunstancias constatadas, el Director de la Unidad Administrativa Especial   Migración Colombia, o sus delegados, podrán imponer sanciones económicas,   entre otros supuestos, cuando (i) se incurre en permanencia irregular; (ii) no   se tramita el salvoconducto correspondiente cuando así se requiera; (iii) se   ingresa o sale del país sin el cumplimiento de los requisitos legales; o (iv) se   desarrollan actividades remuneradas sin estar habilitado para ello[129].   Para la graduación de las sanciones económicas a que haya lugar se tendrá en   cuenta el comportamiento del infractor, la gravedad de la falta, su reincidencia   o renuencia[130].   Contra su imposición proceden los recursos de la sede administrativa, en el   efecto suspensivo[131].    

4.4.2.2. En un nivel de mayor trascendencia dada la   conducta irregular desplegada por el infractor, el Director de la Unidad   Administrativa Especial Migración Colombia, o sus delegados, podrán ordenar la   deportación  del territorio nacional del extranjero cuando, por ejemplo, se constata que   (i) ingresó o salió del país sin el cumplimiento de las normas que reglamentan   la materia; (ii) se encuentra en permanencia irregular[132];   (iii) obtuvo visa mediante fraude o simulación; o (iv) fue objeto de quejas   constantes que lo calificaron como persona no grata para la convivencia social o   la tranquilidad pública[133].   El extranjero que sea objeto de una medida de deportación solo podrá ingresar al   territorio nacional una vez transcurrido el término de la sanción que establezca   la resolución respectiva, que no debe ser inferior a 6 meses ni superior a 10   años, previa expedición de la visa otorgada por las Oficinas Consulares de la   República[134].   Contra esta determinación proceden los recursos del procedimiento administrativo[135].    

4.4.2.3. Cuando la infracción a la normativa   migratoria vigente sea de una gravedad significante con la potencialidad de   poner en riesgo la soberanía nacional, la estabilidad institucional, la   seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, el Director de la Unidad   Administrativa Especial Migración Colombia o sus delegados, sin perjuicio de las   sanciones penales a las que hubiere lugar, podrán ordenar la expulsión   del extranjero del territorio cuando, entre otros eventos,[136]  (i) se abstiene de dar cumplimiento a la resolución de deportación dentro del   término establecido en el salvoconducto para salir del país, o regresa antes del   término de prohibición o sin la correspondiente visa; (ii) es condenado en   Colombia a pena de prisión cuya sentencia no contempló como accesoria la   expulsión del territorio; (iii) cuando la expulsión se decreta como pena   accesoria mediante sentencia ejecutoriada[137];   o (iv) se documentó fraudulentamente como nacional o de otro país. Contra la   decisión que imponga la medida de expulsión, con fundamento en cualquiera de los   supuestos mencionados, proceden los recursos de la sede administrativa en el   efecto suspensivo[138].    

El orden jurídico contempla otros eventos   de expulsión, distintos a los reseñados que se aplican en virtud de   la facultad discrecional. En este escenario, el Director de la Unidad   Administrativa Especial Migración Colombia, o sus delegados, podrán expulsar a   los extranjeros que, a su juicio, (i) realicen actividades que atenten contra la   seguridad nacional, el orden público, la salud pública, la tranquilidad social y   la seguridad pública; (ii) existan informaciones de inteligencia que indiquen   que representa un riesgo para la seguridad nacional, el orden público, la   seguridad pública y la tranquilidad social; o (iii) cuando se haya comunicado   por autoridad extranjera al Estado colombiano que en contra de la persona se ha   dictado en ese país providencia condenatoria o una orden de captura, por delitos   comunes, o se encuentre registrado en los archivos de Interpol. Contra la   decisión de expulsión, fundamentada en las hipótesis anteriores, no proceden los   recursos de la sede administrativa[139].   En cualquiera de los eventos previamente advertidos, el extranjero solo podrá   regresar al país con una visa expedida por las Oficinas Consulares de la   República, transcurrido un término no menor de 5 años. Cuando la medida a   ordenar sea superior a 10 años deberá ser directamente consultada al Director de   la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, o al Subdirector de   Extranjería[140].    

4.4.2.3.1. En este punto, dada la pertinencia   que supone para la resolución del caso concreto, es importante precisar que, en   atención a las obligaciones asociadas con el derecho a las garantías judiciales,   “un proceso que pueda resultar en la expulsión de un extranjero, debe ser   individual, de modo a evaluar las circunstancias personales de cada sujeto y   cumplir con la prohibición de expulsiones colectivas”[141].   De acuerdo con lo anterior, existe un deber a cargo de los Estados de atender   con sigilo las particularidades del individuo objeto de la medida[142]. Puede suceder, por   ejemplo, que la persona destinataria de la sanción aduzca la existencia de un   temor fundado en caso de tener que regresar a su país de origen. En estos   eventos se ha considerado que, en principio, “en   ningún caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no   de origen donde su derecho a la vida o a la   libertad personal está en riesgo de violación a causa de la raza, nacionalidad,   religión, condición social o de sus opiniones políticas”[143]. Con el   propósito de determinar si concurren razones fundadas, las autoridades   competentes deben tener en cuenta, inclusive la existencia de un cuadro   persistente de violaciones manifiestas, patentes o masivas de los Derechos   Humanos[144]. Lo   anterior, con independencia del estatus legal o la condición migratoria que   ostente el extranjero[145].   Si se constata el riesgo de daño irreparable, no debería ser devuelto a su país   de origen o donde exista el mismo.    

Igualmente, puede   acontecer que la persona extranjera destinataria de la sanción mantenga vínculos naturales o jurídicos de paternidad o maternidad en el país   con menores. En estos casos, el Estado y sus autoridades deben valorar su derecho a la unidad   familiar al momento de impartir una orden de expulsión[146].    

Los organismos y entidades   públicas tienen el deber fundamental de procurar que con sus actuaciones,   precedidas de la satisfacción de requerimientos constitucionales y legales, no   se cause un daño irreparable al ejercicio efectivo de esta garantía superior,   velando porque en todo caso se respete, cuando menos, en su núcleo esencial[147]. La distancia física o la   ruptura de lazos filiales que se origina por virtud de una medida de expulsión,   inclusive de deportación de extranjeros, padres o madres de menores,   legítimamente radicados en el país es, “en principio, una barrera innecesaria   e inhumana que se opone al disfrute de los derechos fundamentales de éstos y,   por lo tanto, no puede ser patrocinada indiscriminadamente por la administración”[148].   En estas condiciones, ningún sujeto de protección prevalente puede “ser   objeto de actuaciones discrecionales de las autoridades públicas que los   lesionen o afecten [en su derechos] aunque medie la circunstancia de que  [su padre o madre] sea extranjero y se encuentre en situación de   irregular permanencia en el territorio nacional”[149].    

Así las cosas, la   administración, al momento de proferir sus decisiones debe considerar el alcance   y la prevalencia de los preceptos superiores de los que son titulares los   menores dentro del ordenamiento jurídico nacional e internacional, entendiendo   especialmente que la familia es un entorno cuya existencia es imperativa para su   adecuado desarrollo, así como para la eficacia material de sus derechos   fundamentales[150]. En todo caso, aquellas intervenciones estatales que tengan como   consecuencia desligar a un menor de su familia deben atender siempre a criterios   estrictos de necesidad y proporcionalidad. Esto supone que tal interpretación   debe realizarse bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, teniendo en   cuenta no solo el conjunto armónico de los derechos, sino también de los deberes   en cabeza de los asociados que permanecen bajo la jurisdicción de un Estado[151]. Por ende, la protección prevalente a la unidad familiar, ligada   directamente al interés superior del menor, es una circunstancia que debe ser   especialmente atendida por las autoridades públicas al momento de impartir   medidas tan drásticas como la de expulsión, no obstante, ello no puede   convertirse en una condición que per se impida la actuación legítima de   los entes estatales cuando sea necesario asegurar la vigencia de un orden justo   que ha sido transgredido[152].    

4.4.3. Continuando con el trámite, la   actuación administrativa migratoria que culmine con la imposición de una sanción   económica, la deportación o la expulsión del territorio nacional, según sea el   caso, debe ser notificada personalmente al extranjero, a su representante legal,   apoderado o a la persona debidamente autorizada[153].   El mecanismo para esta notificación consiste en el envío de una   citación a la dirección, número de fax o correo electrónico que figure en el   expediente para que comparezca a la diligencia de notificación personal   en el término de 5 días siguientes a la expedición del acto administrativo.  Si se desconocen los mencionados datos de ubicación, la   citación se hará en la página web de Migración Colombia[154]. En caso de que estas modalidades de notificación resulten   infructuosas, se procederá a remitir un aviso a la dirección física o   electrónica conocida, acompañado de copia íntegra del acto administrativo   o, ante su desconocimiento, el aviso se fijará en la página web de la   entidad y en todo caso en un lugar de acceso público de la misma[155].  El aviso estará presente por cinco días y una vez desfijado   se entenderá surtida la notificación[156].    

Debe precisarse que todo el trámite   sancionatorio de naturaleza migratoria, incluida la fase de notificación, debe   surtirse en un plazo razonable, el cual   debe apreciarse en relación con la duración total de la actuación, desde su   inicio hasta la finalización, incluyendo los recursos de instancia que serían   procedentes[157]. Esta garantía no solo se refiere a la   protección de que el procedimiento se adelante sin dilaciones injustificadas,   sino además de que no se lleve a cabo con tanta celeridad al punto de tornar   ineficaz o anular el ejercicio del derecho de defensa y en especial de   contradicción en forma oportuna y eficaz[158].    

Sin   perjuicio de lo referido, la Sala advierte que, en precisos eventos, el   procedimiento administrativo sancionatorio de naturaleza migratoria puede ser   célere dada la gravedad de la sanción endilgada y la imperiosa necesidad de   defender el interés público. Con todo, los términos de duración del trámite   siempre deben ser razonables a fin de garantizar las etapas mínimas del debido   proceso, sin que ello implique que en su desarrollo se pueda sacrificar el   ejercicio del derecho a la defensa y contradicción del sujeto involucrado.    

4.5. Síntesis de las reglas de decisión:  la Carta Política garantiza a   todos los extranjeros que se encuentran en el territorio nacional, con   independencia de su estatus o condición migratoria, la protección jurídica de   los mismos derechos fundamentales que se encuentran en cabeza de los   colombianos; prerrogativa que, por demás, lleva consigo la consecuente   responsabilidad de atender cabal y estrictamente el conjunto de deberes y   obligaciones que se les imponen a todos los residentes en el país (artículos 4 y   100 C.P.). Dentro de los derechos de los que son titulares los extranjeros está   el debido proceso. El amplio alcance de la intangibilidad del debido proceso   comprende todas las materias, sin excepción alguna, lo que implica que   cualquier actuación que el Estado decida adelantar en su contra debe sujetarse   al respeto de unas reglas mínimas sustantivas y procedimentales en tanto límite   material a la arbitrariedad. Por virtud de ello, en el desarrollo de los   procedimientos administrativos sancionatorios de naturaleza migratoria,   realizados con fundamento en el principio de soberanía del Estado, las   autoridades públicas, aunque gozan de discrecionalidad, tienen la obligación de   atender las competencias definidas dentro del ordenamiento jurídico   (mandatos constitucionales, legales y   reglamentarios vigentes) y ejercer sus funciones con sujeción al principio de   legalidad, a fin de que los administrados cuenten con instancias de   participación en la decisión que deba adoptarse y puedan defender adecuadamente sus intereses en todas las   etapas del trámite, el cual naturalmente puede culminar con la imposición de una   sanción de deportación o de expulsión del territorio, según la gravedad de la   infracción endilgada.    

El procedimiento   que pueda resultar en estos supuestos debe tener carácter individual, de modo   que permita evaluar las circunstancias personales de cada sujeto. En el marco de este trámite, además,   deben valorarse situaciones tales como el entorno familiar, procurando la   maximización de los intereses de sus miembros, sin desconocer, por supuesto, el   ineludible deber de las autoridades por proteger el interés público y asegurar la vigencia de un orden justo.    

5. Análisis   del caso concreto    

5.1. Situación   fáctica probada en el proceso[159]    

El nacional cubano Lázaro Valdés Carrillo   cuenta con 49 años de edad, estudió medicina en el Instituto Superior de   Ciencias Médicas de La Habana y el 23 de julio de 1993 recibió el título   académico de médico general gracias al apoyo económico estatal. El 26 de   diciembre de 2009, por orden del Gobierno y en contraprestación al hecho de   haber logrado su profesionalización gratuita fue enviado, en calidad de fuerza   laboral y productiva, a una misión médica a Venezuela donde fue asignado para   desempeñar funciones en el municipio de Maturín, Estado de Monagas[160]. En el año 2011,   desertó de la misión médica pues no compartió las políticas de acción que regían   su funcionamiento. En virtud de esta decisión, aduce, tuvo que refugiarse pues,   de ser capturado por las autoridades judiciales venezolanas, sería remitido a su   país, donde se enfrentaría, conforme a las políticas penales y migratorias   locales, a un juicio “en el que no se le garantizarían sus derechos”[161].   En esta situación solicitó ayuda ante la Embajada de Estados Unidos en   Venezuela, donde no recibió colaboración.    

Por lo anterior, el 24 de julio de 2011,   ingresó irregularmente a Colombia, por la frontera con Cúcuta, Departamento de   Norte de Santander. Al día siguiente a su arribó al país acudió voluntariamente   a las instalaciones de la Subdirección de Extranjería del extinto Departamento   Administrativo de Seguridad -DAS-[162],   donde rindió una diligencia de exposición migratoria en la que reconoció   encontrarse en permanencia irregular en el territorio nacional pues “ingresó   sin sellar su pasaporte involuntariamente porque no sabía de ese trámite y no   [tenía]  dinero para pagar una sanción”[163],   advirtiendo que en todo caso su deseo era residenciarse en Estados Unidos, por   lo que adelantaría los trámites de rigor ante la Embajada Americana[164]. Con fundamento en lo   anterior, se profirió el Auto 171 del 8 de agosto de 2011, que dispuso la   apertura formal de una actuación administrativa en contra del extranjero por   haber infringido presuntamente, con su comportamiento, las disposiciones   contenidas en el artículo 69 numerales 2 y 3[165]  y el artículo 102 numerales 1 y 3[166]  del Decreto 4000 de 2004[167],   situación que condujo al decreto de pruebas orientadas a verificar los   movimientos y antecedentes del investigado. Ese mismo día, el accionante se   notificó personalmente de la decisión, contra la cual no procedían recursos[168].    

Impulsada la actuación y tras advertirse serios hallazgos de responsabilidad   migratoria, se profirió la Resolución 194-731827 del 8 de agosto de 2011, que   ordenó la deportación de Lázaro Valdés Carrillo del territorio nacional,   prohibiéndole su ingreso por el término de un año[169].   En criterio de la autoridad pública, el extranjero ingresó y permaneció en el   país evadiendo u omitiendo el control migratorio correspondiente[170]. El 25 de agosto de   2011, en las instalaciones de la Subdirección de Extranjería del DAS en la   ciudad Bogotá, el sancionado se notificó personalmente de la determinación y no   presentó recursos[171].   La decisión quedó debidamente ejecutoriada el 27 de septiembre de 2011[172].    

Pese a la firmeza de la Resolución, el   peticionario no registró movimiento migratorio alguno y decidió no atender la   sanción, fundado, afirma, en el temor de regresar a su país de origen luego de   haber quebrantado “su deber de pagar de por vida con sus servicios el   [hecho de] haber recibido educación profesional gratuita”[173]. Así, en la búsqueda   de soluciones razonables a su situación vulnerable, intentó regularizar su   estancia en el país y adelantó diligencias para ser amparado bajo el refugio   político.    

Mientras se definía su solicitud de   reconocimiento como refugiado ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, le   fueron expedidos tres salvoconductos de permanencia en el país, por tres meses   cada uno, con la advertencia de que no serían válidos para salir del territorio   sino únicamente para permanecer en la ciudad de Bogotá[174]. El primero de ellos   (No. 4092)  le fue otorgado entre el 5 de octubre de   2012 y el 5 de enero de 2013, al tiempo que el segundo  (No. 1112315) le fue   concedido el 16 de enero de 2013 con vigencia hasta el 16 de abril siguiente[175].   Durante este periodo el accionante, aportando   como identificación su pasaporte,   logró que el Ministerio de Educación Nacional convalidara para todos los efectos académicos y legales en Colombia  su título profesional de médico, diligencia que se concretó en la expedición de   la Resolución 3373 del 8 de abril de 2013.   Vencida la vigencia del último salvoconducto, el Ministerio de Relaciones   Exteriores concedió una prórroga  (No.   1114864) a partir del 18 de abril de 2013 y hasta el 15 de julio de dicha   anualidad[176].    

En este lapso de estancia temporal en el   país, el actor afirma que ante el miedo de “perder la vida o la libertad, al   estar en un limbo sin patria”[177],   y especialmente porque su petición de refugio no había sido resuelta y a fin de   “obtener un trabajo que le proporcionara los recursos para vivir dignamente”[178], cometió “un acto   desesperado”[179]  e incurrió en métodos por fuera del marco de la legalidad que le   permitieron, el 19 de abril de 2013, inscribirse como colombiano en la   Registraduría de Facatativá -Cundinamarca e identificarse con la cédula de   ciudadanía No. 1.070.973.072.    

Al estar, en apariencia, debidamente   documentado, la Dirección de Desarrollo de Servicios de la Gobernación de   Cundinamarca le otorgó autorización para ejercer formalmente como médico en este   Departamento, hecho que se concretó en la emisión de la Resolución No. 25-2092   del 16 de mayo de 2013[180].   Dos meses después perdió vigor la extensión del último salvoconducto conferido,   situación que, sumada a la negativa de reconocerle el estatus internacionalmente   pretendido, lo llevó a “permanecer en territorio nacional de manera continua  [y] de forma irregular”[181].   El 10 de septiembre de 2013, fungiendo como presunto ciudadano colombo-cubano y   legitimado en la autorización dada por el ente territorial, suscribió un   contrato de prestación de servicios con la Empresa Social del Estado Centro de   Salud San José del municipio de Nimaima -Cundinamarca, lugar en el que, según   advierten los pobladores, el extranjero se desempeñó con total calidad,   profesionalismo y acogida, contribuyendo al efectivo bienestar de sus habitantes[182].   Inclusive, ante el adecuado cumplimiento de sus funciones, el Ministerio de   Salud y Protección Social le otorgó el Carné de Identificación Única del Talento   Humano en Salud, con Registro No. 117929/2013 expedido el 11 de octubre de 2013,   para ejercer como médico en todo el territorio[183]. El 9 de diciembre   siguiente culminó su labor en la referida empresa estatal[184].    

Al comenzar el nuevo año inició una relación   de hecho con la señora Luisa Alejandra Bravo Sainea,   quien para ese entonces era madre cabeza de familia del menor Santiago de 8 años, que fue abandonado, según lo dicho por ella, por su padre   biológico[185].   Ante esta situación el accionante asumió el rol de figura paterna con “decoro,   constancia y amor”[186].  Juntos se residenciaron en el municipio de Villeta   -Cundinamarca, lugar en el que arrendaron un inmueble ubicado en la Calle 11 No.   3-57 del Barrio Villa María[187].   A finales del año 2015, nació el menor Lázaro Santiago, quien se unió al hogar   antes conformado, caracterizado por el mutuo apoyo y colaboración tanto a nivel   emocional como económico[188].   Debido a los compromisos laborales de su compañera permanente durante todo el   día, los menores permanecían la mayor parte del tiempo bajo su cuidado y   protección, de ahí que entre ellos se hubiere consolidado un vínculo fraternal   sólido y estable que se extendió en el tiempo.    

El 10 de junio de 2016, ante la alerta de   un anónimo, el Director Nacional de Registro Civil se   enteró que “el ciudadano   cubano, Lázaro Valdés Carrillo, se estaría identificando como nacional   colombiano, mediante la utilización de la cédula de ciudadanía No. 1.070.973.072   de Facatativá Cundinamarca, con todos los beneficios que de ello se desprenden”[189].   Ante esta situación, se adelantaron las indagaciones de rigor y se puso en   conocimiento de las autoridades migratorias competentes[190]. Como consecuencia de   la alarma impartida por funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado   Civil, los funcionarios de Migración Colombia emitieron el informe de verificación No. 20167030499171 del 29 de   noviembre de 2016, orientado a adoptar las medidas necesarias para indagar los hechos irregulares advertidos[191]. Por su parte, en la búsqueda por restablecer el orden social   infringido, la Registraduría Nacional del Estado Civil profirió la   Resolución 13384 del 21 de diciembre de 2016, por medio de la cual anuló el   registro civil de nacimiento del actor con indicativo serial 53611210, y ordenó   proceder con la cancelación del proceso de cedulación tras hallar anomalías en   su obtención[192].    

Con   fundamento en esta decisión, el Coordinador de Verificaciones de la Unidad   Administrativa Especial Migración Colombia -Regional Andina emitió la Orden de   trabajo No. 20167030004904 del 10 de febrero de 2017, a fin de “verificar los   documentos, actividades y situación migratoria de dicho extranjero”[193] y de haber lugar a   ello “lograr la judicialización del ciudadano cubano [frente] a las   irregularidades en que incurrió, en busca de lograr la obtención de   documentación como colombiano y el ejercicio de su profesión como Doctor en   Medicina, en Empresas Sociales del Estado”[194]. Ese mismo día, en   ejercicio de la facultad discrecional, se profirió la Resolución 20177030010946,   por la cual “de conformidad   con el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 del 26 de mayo de 2015, se [expulsó] del territorio colombiano al   ciudadano extranjero Lázaro Valdés Carrillo, identificado con pasaporte E070491   de nacionalidad Cubana”[195]  y se prohibió su ingreso al país por el término de 10 años[196]. Lo anterior,   considerando que se hizo “aparecer como colombiano al obtener su registro   civil de nacimiento y de allí urdir toda una serie de componendas que [le   permitieron] incluso laborar con entidades estatales”[197], actuación que, a   juicio del organismo de seguridad, entrañó riesgos irreparables en el orden, la   salud pública y la tranquilidad social de los connacionales[198].    

Sobre estas premisas, la Entidad pública   insistió en que a fin de asegurar la vigencia de estos postulados superiores y   por tratarse de un acto administrativo “meramente de ejecución [o de   trámite]”[199],   no procedían los recursos de la vía gubernativa. A fin de comunicar al afectado de su contenido, se le envió una   citación de comparecencia personal el 22 de agosto de   2017 a la carrera 16 No. 22-32, apartamento 502 de la ciudad de Bogotá, para que   acudiera a la instalaciones de la Entidad en un término de 5 días[200]. La diligencia no pudo   sortearse dado que la dirección no existía[201]. El 30 de noviembre de   2017, el actor, por conducto de apoderado judicial, presentó una petición ante   el Ente accionado a fin de que le informaran la existencia de una posible   investigación, proceso o trámite en su contra. El 15 de diciembre siguiente se   le indicó la imposibilidad de acceder a lo pretendido en virtud del principio de   confidencialidad y ante la presunta falta de legitimidad del solicitante para   actuar[202].   Con posterioridad -11 de enero de 2018- insistió en la petición y se le informó,   a través de oficio del 29 de enero de ese año, que, a la fecha, se adelantaba la   notificación por aviso de la Resolución que ordenaba su inmediata salida del   país[203].   El aviso se publicó por 5 días en la página web de la Entidad, y en la   cartelera al público, y la decisión quedó debidamente ejecutoriada el 7 de   febrero de 2018, momento en el que la sanción adquirió fuerza de ejecutoria,   siendo este el motivo que ahora impulsa la activación del mecanismo de amparo[204].    

5.2. La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia vulneró el   derecho fundamental al debido proceso del ciudadano cubano Lázaro Valdés   Carrillo al no asegurar su efectiva participación en la actuación sancionatoria   iniciada en su contra, ni motivar en forma suficiente la medida de expulsión    

En este   punto, corresponde evaluar la adecuación constitucional y legal de la   determinación de expulsión adoptada en este último trámite, pues se entiende que   es el objeto principal de examen. Es cierto que cuando una autoridad pública, en el marco de las funciones   que ordinariamente le corresponden realiza una conducta que se aviene al   ordenamiento jurídico, no hay razón alguna para considerar que ha puesto en   peligro los derechos fundamentales de quienes resultan afectados por las   decisiones legalmente adoptadas, máxime cuando aquellas están amparadas por el principio de soberanía del Estado. Empero, en este   caso, dentro del trámite para la definición de la responsabilidad por   infracciones al régimen migratorio, cabe efectuar algunas consideraciones que   envuelven flagrantes vulneraciones del derecho fundamental al debido proceso del   cubano Lázaro Valdés Carrillo. La tarea de precisar estos aspectos constituye el   norte de la exposición en los siguientes párrafos.    

5.2.1.   Ausencia de vinculación del ciudadano cubano a la actuación administrativa e   incumplimiento de las etapas del procedimiento sancionatorio    

Con   fundamento en las pruebas obrantes en el expediente, la Sala aprecia que el   señor Lázaro Valdés Carrillo nunca fue vinculado a la actuación administrativa   iniciada en su contra y únicamente tuvo conocimiento de ella al invocar un   derecho de petición dirigido a Migración Colombia, en virtud del cual   se le informó de la existencia de una investigación que había culminado con la   imposición de una medida de expulsión del país, la que, por demás, estaba siendo   notificada por aviso. De acuerdo con lo anterior, el actor se enteró de un proceso en su contra al final   del trámite y por las diligencias que, por su cuenta, adelantó y se resalta que   ni siquiera en este instante   pudo tener acceso al expediente administrativo[205]. No se observa que haya existido una apertura   formal de la actuación administrativa que le hubiere sido debidamente advertida   al extranjero para que, enterado de ello y asesorado si fuere el caso por un   profesional del derecho, preparara desde ese momento y en adelante una adecuada   defensa de sus intereses, participando activamente en cada una de las etapas    concebidas dentro del procedimiento, conforme al marco normativo que lo rige   (ver supra  4.4.1.). Esta labor mínima   para dar cumplimiento al principio de publicidad y procurar la comparecencia   oportuna del ciudadano afectado desde la etapa inicial de la investigación,   relevante además para controlar   los poderes discrecionales de la administración, no se agotó, lo que de tajo   cercenó la posibilidad de que el actor pudiera intervenir en el desarrollo   posterior del trámite, instituido procedimentalmente para asegurar la presencia   directa e inmediata de los administrados en todas las instancias a fin de que   puedan defenderse de los cargos imputados, expresar   sus propias razones y que estas están válidamente consideradas.    

A   propósito de lo anterior, llama la atención como en este caso existió inclusive   un irrespeto por tales facetas previamente establecidas para el efectivo   desarrollo del procedimiento sancionatorio, pues nunca se llevaron a cabo. Se   advierte que el mismo día en que se adelantó la única actuación visible del   proceso, esto es, la orden de trabajo No. 20167030004904 del 10 de febrero de 2017, proferida por los   funcionarios del Organismo de Seguridad, se emitió el acto administrativo de   expulsión, lo que permite inferir que todo el procedimiento se sorteó en una   misma fecha, pese a que está diseñado para atender unos términos que son   necesarios para dotarlo de legitimidad[206].   Ello, en contravía directa del principio de plazo razonable, de acuerdo con el   cual ningún procedimiento debe adelantarse en un   término excesivamente sumario pues ello “afecta la eficacia de los recursos   internos disponibles para controvertir la decisión de la autoridad estatal”[207].    

Ahora bien, además de la pretermisión de todo el trámite procesal y el   proferimiento sumario de una decisión, Migración Colombia se abstuvo de efectuar   aquellas diligencias encaminadas a que el peticionario tuviera conocimiento   inmediato de esta determinación de expulsión, no susceptible, por demás, de   recursos. En efecto, se verifica que el trámite de notificación de la   Resolución 20177030010946 del 10 de febrero de 2017 se adelantó indebidamente,   pues tal diligencia se surtió en la ciudad de Bogotá, aun cuando existían   elementos de juicio para inferir razonablemente que el sujeto titular de la   infracción migratoria se encontraba presente en el municipio de Nimaima   -Cundinamarca[208].      

Ello es así   pues, según fue alertado por funcionarios de la Registraduría Nacional del   Estado Civil al ente estatal, el ciudadano cubano se ceduló como nacional   colombiano, lo que le permitió ser contratado como médico en el Centro de Salud   San José de la mencionada localidad, y esta circunstancia fue precisamente el   fundamento para justificar la decisión de expulsión del territorio. Pese a esto,   la entidad dirigió una citación de comparecencia personal a la Carrera 16 No.   22-32,  apartamento 502 de la ciudad de Bogotá. Tal gestión no pudo surtirse, primero,   porque se constató que la dirección referida no existía, ante lo cual se   procedió a la devolución de la documentación remitida y, segundo, porque el   actor no habitaba en Bogotá. En todo caso, en gracia de discusión, de ser   localizable en la Capital, lo era en la Carrera 16 No. 22-36,   Barrio Santa Fe, pues este era el domicilio temporal del extranjero cuando   inicialmente arribó al país en el año 2011, es decir, obedecía a la residencia   donde eventualmente podía ser ubicado cuando se profirió en su contra la   deportación[209].   En estas condiciones, ante la existencia de serios indicios que apuntaban a que   el peticionario podía ser localizado en el municipio de Nimaima y no en Bogotá,   le correspondía a la Entidad actuar con celeridad para procurar la notificación   personal de la decisión, esto es, debió abstenerse de dirigir una citación a un   lugar donde no era localizable conforme los medios de conocimiento a su alcance.    

En estos   términos, es evidente que la Entidad accionada omitió asegurar la participación   del ciudadano tanto al inicio como al final del trámite migratorio y que, en   este punto, sus esfuerzos tardíos por lograr la comunicación de una decisión   frente a la que procesalmente ya no cabía la posibilidad de contradicción fueron   infructuosos pues (i) tan solo seis meses después de ser proferida la sanción se   envió la primera citación personal; (ii) tal diligencia se adelantó en el lugar   equivocado; y (iii) ante este primer intento fallido por lograr que el actor se   enterara de la actuación, fue paradójicamente alertado en una dirección   inexistente, y en razón de ello se procedió a la fijación automática de un aviso   1 año después de la Resolución de expulsión, que, por demás, no subsanó los   errores previos cometidos.    

5.2.2. Ausencia de motivación del acto   administrativo sancionatorio    

La iniciación y desarrollo de un   procedimiento sancionatorio, sin la presencia del accionante y tramitado   sumariamente, impidió  que pudiera   controlarse la actuación discrecional de la administración y que, por   consiguiente, se adoptara una decisión objetiva, razonable e informada en la   materia. La Sala reconoce y   respeta que el Estado, como expresión de la soberanía, ostente la facultad de   permitir el ingreso y permanencia de extranjeros en el territorio colombiano y,   en esa medida, adopte las decisiones que considere pertinentes cuando infrinjan   la normatividad migratoria, en especial cuando sus actuaciones atenten contra el   interés nacional. Sin embargo, tal discrecionalidad encuentra un límite en la   observancia de los derechos fundamentales que permean las reglas migratorias,   como en este caso el respeto al debido proceso, en su faceta de debida   motivación. Conforme lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional,   “[s]i el ejercicio de las facultades discrecionales en cada caso no se hace   con adecuada motivación y con sujeción a los procedimientos correspondientes, se   comprometen los derechos fundamentales del ciudadano extranjero, los cuales, la   Constitución les garantiza y las autoridades de la República están obligadas a   proteger, y puede dar lugar además, al ejercicio de las acciones   correspondientes, a fin de que a aquél se le garanticen de manera efectiva los   derechos de los cuales es titular”[210].    

En este caso, la Entidad migratoria consignó en la   Resolución 20177030010946 del   10 de febrero de 2017 que el ciudadano Lázaro   Valdés Carrillo se encontraba inmerso en la infracción contenida en el artículo   2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015, que faculta discrecionalmente a la   autoridad pública para impedir la permanencia de un extranjero en el país cuando   con su comportamiento realice, como en este caso se indicó, “actividades que atenten contra la seguridad nacional,   el orden público, la salud pública, la tranquilidad social, la seguridad pública”.   Tal circunstancia se encontró fundamentada en el hecho de que el tutelante “hizo caer en error a diferentes autoridades   nacionales, identificándose como nacional colombiano, y ejerciendo una profesión   [en una entidad estatal] sin la respectiva autorización, [impulsando]   de esta manera actividades que [atentaron] contra la seguridad nacional   [y pusieron en evidente riesgo la salud de otros connacionales]”[211]. En este sentido, fue   imperioso, en pro del interés nacional ordenarle el abandono del país.    

Es evidente que la conducta del señor Lázaro Valdés Carrillo no ha sido   precisamente la que se predica de un ciudadano en un país ajeno al de su origen,   y que por tal virtud es responsable de atender a plenitud los postulados   constitucionales y legales exigidos a los nacionales (artículo 4 Superior).   Justamente los extranjeros gozan de los mismos derechos civiles que tienen los   colombianos pero esta prerrogativa también lleva, como correlato, la   responsabilidad de atender estrictamente el cumplimiento de deberes y   obligaciones que la normatividad interna consagra para todos los habitantes en   el territorio de la República (artículo 100 Superior). Fue precisamente este   motivo el que impulsó a Migración Colombia a abrir un trámite administrativo   sancionatorio, que desembocó en una medida de expulsión. Sin embargo, cuestiona   la Sala el hecho de haberse arribado a una determinación de esta naturaleza sin   que mediara una debida justificación de tales circunstancias. Dicho deber de   motivación adquiría particular relevancia en este asunto,  primero, porque   contra el acto administrativo de expulsión no procedía recurso administrativo   alguno y, segundo, por la gravedad de la sanción.    

La falta de notificación antes observada, además, determinó que el ciudadano   extranjero no pudiera defenderse y allegar las pruebas que, en esta instancia,   aportó y que tienen la virtualidad de cuestionarse sobre el hecho de que   constituyera un peligro para la seguridad estatal, en el entendido de que sus   mismos pacientes y personas más cercanas dan cuenta de sus destacadas calidades   personales y profesionales, advirtiendo que   es una persona responsable, trabajadora, confiable, con ética que ha servido con   profesionalismo a las comunidades de Nimaima y Villeta, donde tuvo gran acogida   y afecto. Además, afirman que no representa un peligro para la seguridad   nacional, el orden jurídico, la salud pública o la tranquilidad social del   Estado colombiano clamando porque preste nuevamente sus servicios en beneficio   de los pobladores del Departamento de Cundinamarca. Un mejor panorama para la   decisión pudo tener Migración Colombia si al actor se le hubiera brindado un escenario procesal idóneo, en el que se le otorgara y   garantizara la posibilidad de expresarse y de ser escuchado.    

No pretende la Sala inferir que tales   consideraciones sustentadas en declaraciones extrajuicio constituyen motivo   vinculante para que Migración Colombia no ordene la expulsión del extranjero del   territorio. Lo que se advierte es que son elementos de conocimiento que pudo   haber aportado el señor Lázaro Valdés al proceso y que tenían la virtualidad de   generar una duda razonable en torno a si efectivamente representaba un peligro   inminente para la sociedad y, en especial, para sus pacientes.    

En esta   medida, la Entidad accionada, en ejercicio de sus competencias y en cumplimiento   de su deber de actuar conforme a los postulados superiores, debía haber valorado   conjuntamente estos supuestos de hecho. Ello no ocurrió en tanto nunca se   garantizó la efectiva participación del actor en el trámite, a fin de que en uso   de una adecuada defensa pudiera ser oído y advertir sobre la presencia de   circunstancias particulares con la entidad suficiente para influir en la   decisión por adoptar. Ante tal hecho, se impartió una sanción que no hizo   visible ni expresó ningún señalamiento contundente en torno a que el ciudadano   realmente constituyera un peligro para la seguridad de Colombia y para la salud   de sus pobladores, necesarios para fundar adecuadamente su inmediata expulsión.   Ello condujo a una actuación discrecional, que no fue “adecuada   a los fines de la norma que la autoriza   [ni]  proporcional a los hechos que le sirven de causa”[212], precedida   consecuentemente de una ausencia de fundamentación suficiente. En el contexto de las garantías   procesales tal exigencia persigue evitar “la arbitrariedad [y la]   condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa participación   o representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten   sobre la base de lo actuado”[213].    

5.2.3.   Omisión en la valoración de circunstancias individuales -arraigo familiar del   ciudadano y su temor de regresar a Cuba-    

De la nula   participación del actor en el procedimiento administrativo se derivó otra   consecuencia relevante en punto del ejercicio de su derecho a la defensa y   contradicción. Hacer parte de un juicio sancionatorio adelantado bajo el respeto   de los postulados legales y constitucionales supone que el sujeto de la actuación puede hacer valer en forma activa y   oportuna sus propios argumentos e inclusive sus circunstancias y clamores más   personales[214].   En esta oportunidad, como no se garantizó la efectiva vinculación del extranjero   al proceso nunca fueron de conocimiento de la Entidad accionada aquellas   condiciones individuales del ciudadano, que podrían haber orientado y guiado las   competencias de la administración. En concreto, nunca se evaluaron las posibles consecuencias desfavorables que   la medida de expulsión podría generar en la integridad del núcleo familiar del   accionante. De haberse asegurado su efectiva presencia, los funcionarios de   migración fácilmente habrían sido advertidos que el sujeto de control vivía en   una unión marital de hecho con la señora Luisa Alejandra Bravo Sainea, de   nacionalidad colombiana desde el año 2014 y de cuyo vínculo existía un hijo de 3   años de edad, de nombre Lázaro Santiago. Además que fungía como padre del menor   Santiago de 8 años de edad y que mantenía con ellos una relación familiar   doméstica permanente, estable y amorosa, fundada en la mutua colaboración y   apoyo.    

Ninguna de estas circunstancias incidió en la actuación de Migración Colombia ni se consultaron   siquiera sumariamente al momento de la imposición de la sanción, por lo que   terminó impartiéndose una determinación que no fue consciente de la real situación   familiar del actor. En efecto, durante el curso del periodo de   revisión, la entidad advirtió que ello nunca influyó en su actuación y reconoció   que la discrecionalidad gubernamental para tomar decisiones frente   a infracciones a la normatividad jurídica no podía ceder a la unidad familiar,   máxime cuando el actor había formado lazos afectivos a sabiendas de que era   acreedor de una sanción de deportación en su contra y de sus efectos   vinculantes, “dando indicio que su propósito era permanecer irregular en el   país, desconociendo las decisiones de la Autoridad Administrativa, sin importar   las consecuencias legales que se le [pudieran] presentar”[215]. No obstante,   siguiendo de cerca las reglas jurisprudenciales aplicables a la materia y   entendiendo que la unidad familiar es un derecho constitucional que guía y   dirige la acción de los poderes públicos, resultaba necesario que las   circunstancias de fraternidad del extranjero fueran atendidas con un mínimo y   responsable cuidado, de suerte que contribuyeran a la motivación de la decisión   sancionatoria. Este aspecto no se apreció dada la ausencia total del involucrado   en el trámite, lo que condujo, junto con la falta de fundamentación relativa al   presunto peligro que representaba el señor Valdés Carrillo, a que se impartiera   una sanción sin razones suficientes, en contravía del debido proceso.    

No puede   perderse de vista que la unidad familiar, como se advirtió (ver supra  4.4.2.3.1.), es un derecho fundamental y un principio rector supremo dentro del   ordenamiento jurídico. Se erige, también, en un parámetro de interpretación   judicial que obliga a las autoridades migratorias a actuar con un mínimo de   responsabilidad al interior de los procedimientos administrativos a su cargo.   Ello supone el deber de evaluar con precaución todas las circunstancias   afectivas, esto es, los eventuales vínculos naturales o jurídicos de paternidad   o maternidad que la persona extranjera involucrada mantenga en el país con   menores. Los lineamientos de protección que integran el marco constitucional,   legal e internacional de los derechos fundamentales propios de los niños, niñas   y adolescentes, también se deben considerar al momento de calificar la conducta   del extranjero y, si es del caso, definir la imposición de una posible sanción   en su contra, así como el tiempo de duración de la misma. Así, en estos   contextos, las decisiones de la administración no pueden ser impartidas   indiscriminadamente al punto de desconocer de plano la vigencia de la garantía   fundamental referida ni la prevalencia que el Estado le asigna a su goce   efectivo. Si los derechos de los niños “son prevalentes, el deber del Estado   de asistencia y protección a la infancia, también lo es”[216].    

En estas   condiciones, la posibilidad que desde el Estado se realicen intervenciones en la   unidad familiar ya sea de los ciudadanos o de los extranjeros debe mostrarse   compatible con la protección del interés superior del menor, procurando la   maximización de este mandato. De ahí que surja el deber fundamental e ineludible   de asegurar que en el desarrollo de las actuaciones públicas no se cause un   perjuicio de tipo irreparable a aquellos sujetos titulares de protección   especial o se les imponga una barrera innecesaria en desmedro del disfrute de   sus prerrogativas básicas, sino que se respete, cuando menos, el núcleo esencial   del derecho a tener una familia y no ser separada de ella. Desde luego, sin   perder de vista que tal interpretación debe realizarse dentro de una disciplina   armónica y de ponderación razonable que atienda el conjunto de deberes en cabeza   de los asociados, quienes tienen la responsabilidad de acatar la Constitución y   las leyes así como de respetar y obedecer a las autoridades, no siendo admisible la sustracción de los compromisos que   les son oponibles. Así, el interés superior del menor es una   circunstancia legítima que, junto con otras razones de peso, debe orientar el   sentido de las determinaciones por parte de los entes estatales.    

Ahora bien este hecho omisivo también se predica en relación con el temor   al que, según afirma el accionante, se enfrentaría en caso de tener que regresar   a Cuba. Tal aspecto fácilmente   podría haber sido apreciado y valorado mediante la adecuada y oportuna   participación del peticionario al proceso en el que pudiera defender sus intereses.   Como se advirtió en precedencia (ver supra 4.4.2.3.1.) cuando un extranjero alega ante un Estado un   riesgo en caso de devolución a su país de origen o a un tercer estado, las   autoridades competentes deben, al menos, entrevistar a la persona y realizar una   evaluación previa o preliminar, a efectos de determinar si existe o no ese   riesgo en caso de expulsión. Esto implica respetar “las garantías mínimas   referidas, como parte de la debida oportunidad de exponer las razones que lo   asistan en contra de su expulsión”[217]  y de ninguna manera puede removerse a una persona del   territorio sin antes tomar en consideración los alegatos sobre el peligro   existente que aduce. En el caso en particular los argumentos que planteaba el   accionante para no regresar a su país no fueron siquiera consultados y, por   ende, no existió un análisis de ellos dentro del acto administrativo   sancionatorio, aun cuando era deber de la entidad proceder de esta manera. Esta   situación sumada a las demás consideraciones enunciadas paulatinamente fundan   un procedimiento administrativo que ahora contradice los postulados de la   Constitución Política.    

5.2.4.  Imprecisión en la adecuación de los hechos a la falta migratoria    

En esta   oportunidad se observa en la acción de tutela objeto de estudio un hecho   adicional que merece especial atención. Como se advirtió, en su momento, las razones aducidas por Migración   Colombia para justificar la expulsión del señor Lázaro Valdés Carrillo,   consagradas la Resolución   20177030010946 del 10 de febrero de 2017 se enmarcaron   en lo dispuesto en el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015, que   contempla supuestos de hecho discrecionales para entender, por ejemplo, que el   acto de haberse documentado fraudulentamente y por virtud de ello laborar al   servicio de entidades estatales pone en riesgo el interés y la seguridad   nacional. En sede de revisión, la Corte requirió al organismo de seguridad con   el propósito de que informara los fundamentos de hecho y de derecho que se   tuvieron en cuenta para expulsar al ciudadano del país y en qué normas se había   fundamentado, pues un análisis del procedimiento en la materia generaba dudas en   torno a la adecuada tipificación de la conducta[218].    

En su respuesta, el ente estatal   sostuvo que el actor fue contratado como médico en el   Centro de Salud San José del municipio de Nimaima -Cundinamarca valiéndose de   documentación falsa. Posteriormente, adujo, que se pudo establecer que fue   ordenada la deportación a través de la Resolución No. 194-731827 del 8 de   agosto de 2011, con una sanción mínima de un año sin poder reingresar, sin   embargo no cumplió con dicha medida. Así, explicó que teniendo en cuenta que “el   ciudadano cubano se abstuvo de cumplir con una medida de deportación, incurrió   en una causal legal de expulsión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo   2.2.1.13.2.1 del Decreto 1067 de 2015. Como consecuencia de lo anterior,   Migración Colombia expidió la Resolución 20177030010946 del 10 de febrero de   2017, por la cual se expulsa del territorio colombiano al ciudadano extranjero”[219].    

Para la Sala es evidente que la situación   advertida entraña un problema de tipicidad de la   conducta. No es esta Corporación competente para entrar a determinar, ante el   escenario constatado, qué disposición ha debido emplearse para fundamentar la   decisión de expulsión, pues ello supondría invadir competencias que le   corresponden exclusivamente al Gobierno Nacional, en ejercicio de su facultad   discrecional. Sin embargo, no puede perderse de vista que tal potestad   que le asiste no puede ser   entendida como sinónimo de arbitrariedad y, por consiguiente, no libera al   funcionario público del deber de obrar conforme a los principios   constitucionales y legales que permean el cumplimiento de sus atribuciones. En   esta ocasión, la inconsistencia en la falta endilgada redunda significativa y perjudicialmente en la garantía del   derecho a la defensa y contradicción del accionante, pues contra los eventos   normativos específicos consagrados en el artículo 2.2.1.13.2.1 del   Decreto 1067 de 2015 proceden los   recursos de la sede administrativa al tiempo que los supuestos de hecho   discrecionales previstos en el artículo 2.2.1.13.2.2 no son susceptibles de   ser debatidos (ver supra 4.4.2.3.).   Además, el tipo de conductas que genera una tipificación en uno u otro supuesto,   son diferentes, y de esto también depende el ejercicio del derecho de defensa.    

En estas condiciones, las vacilaciones en relación con la   argumentación normativa no son de recibo, entendiendo que la Entidad accionada   no explicó razonablemente porque debía prevalecer la aplicación de una causal   sobre la otra, con las consecuencias que en uno y otro caso generan en punto de   la posibilidad de acceder a una mejor defensa. Estas imprecisiones en la apreciación y valoración de los supuestos   sancionatorios afectan considerablemente los derechos de los asociados   involucrados en esta clase de trámites, pues impiden construir una adecuada   defensa de sus intereses y orientar debidamente los argumentos que pretendan   exponer en relación con la norma que les es imputada. Estos parámetros guían y   permean todo el   sistema sancionador administrativo y, por consiguiente, son de imperativo   cumplimiento. De ahí que la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia   deba siempre orientar sus actuaciones sobre la base de estos postulados, a fin   de evitar intromisiones irrazonables en el ejercicio del debido proceso en sus   componentes de defensa y contradicción.    

5.2.5. Precisiones adicionales    

Durante el periodo de revisión, el   accionante informó que no acata la orden de expulsión dispuesta en su contra   porque estima que su vida y libertad personal corren grave riesgo en su nación   de origen “ya que al ser un médico disidente   de una misión [que abandonó para ser una persona   libre y autónoma] es catalogado como [un individuo] de alta traición a   la Revolución Cubana”[220].  Así, explica que en el hipotético caso de dar   estricto cumplimiento a la medida se haría acreedor en la Isla de la pena de   muerte o en el mejor de los supuestos, al sometimiento del régimen carcelario   hasta por 8 años y, en todo caso, si quisiera evitar tales atropellos y   asentarse en otro país tendría que trasladarse de manera irregular por alguna   frontera colombiana hacia los países limítrofes, incurriendo en una infracción   migratoria y poniendo en riesgo su integridad física, dadas las condiciones de   inseguridad allí presentes. Señala que, impulsado por estas circunstancias,   presentó, en su momento, una solicitud de refugio político ante el Ministerio de   Relaciones Exteriores, pues su condición es la de “un   exiliado, un inmigrado, [sin]  patria”[221].   El requerimiento fue resuelto negativamente y, en su criterio, en tal escenario   se desconoció que es considerado en Cuba como “alguien proclive al delito que   traicionó a su patria y actuó en detrimento de la misma”[222],   por lo que no puede regresar allí, motivo por el cual, a la fecha, ostenta el   estatus de extranjero irregular en Colombia.    

La Sala no realizará una valoración de las   circunstancias de peligro descritas previamente ni emitirá juicios de fondo en   torno a la presunta condición de “traidor al régimen”[223]  y “apátrida” que aduce ostentar el accionante. Ello por cuanto   este aspecto ni siquiera es el objeto de la controversia. En todo caso se   advierte que, de acuerdo con lo indicado por el   ente accionado durante el trámite de revisión, la decisión de   expulsión que ahora se cuestiona no comprendió en modo alguno el regreso del   actor a cuba o a Venezuela “a fin de   velar por su integridad y bienestar”[224].   Sumado a ello, como se advirtió en precedencia, la definición de la situación   migratoria del extranjero dependerá del nuevo trámite administrativo que se   adelante con sujeción al debido proceso. En el marco de dicho escenario es   preciso que se consideren todas las particularidades que rodean la situación   personal del señor Lázaro Valdés Carrillo, lo que eventualmente podría suponer   la existencia de un temor fundado sobre su integridad personal. En estas   condiciones, en tal contexto, el ciudadano cubano podrá, si es su deseo,   procurar la asistencia de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia a   fin de que le colabore en la activación de los canales   correspondientes ante el Ministerio de Relaciones Exteriores a fin de que, si   hay lugar a ello, se valore nuevamente por el ente estatal su eventual   reconocimiento como refugiado político[225].    

En este trámite   que se ordenará ante Migración Colombia, en garantía principal del debido   proceso, además deberá valorarse que, pese a la primera orden de deportación, se   presentan circunstancias que ahora es necesario analizar con el objeto de   decidir definitivamente su estatus en el país.    

5.2.6. El   remedio constitucional por adoptar en el marco de la situación fáctica   advertida: necesidad de garantizar el respeto al debido proceso administrativo    

Con fundamento en los elementos de juicio obrantes en   el expediente, la Sala constató que las actuaciones sancionatorias iniciadas por   la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia en contra del señor Lázaro   Valdés Carrillo no se ciñeron a los postulados del debido proceso, esto es, al   cumplimiento de la exigencia que el orden jurídico impone a los órganos del   Estado, en relación con los administrados y dentro de la noción de legalidad. En   efecto, se determinó que el procedimiento administrativo que se   surtió no se realizó conforme a lo reglado para estos casos, es decir,   atendiendo el cumplimiento de las reglas jurisprudenciales específicas,   relacionadas con la materia pues (i) el extranjero nunca fue vinculado al   trámite migratorio, enterándose de su existencia en las instancias finales y sin   que existiera una debida diligencia a cargo de la Entidad accionada orientada a   garantizar su efectiva participación. Esta ausencia de prudencia y cuidado (ii)   impidió que el actor pudiera controlar cualquier ejercicio arbitrario por parte   de la administración, ante lo cual se profirió una medida de expulsión sin la   debida fundamentación que, por demás, no pudo ser controvertida mediante el   agotamiento de los recursos ordinarios. Esta situación (iii) generó,   consecuentemente, que la voz del accionante no fuera escuchada en el proceso y,   por consiguiente, que la sanción proferida resultara ajena a sus condiciones   personales y familiares.    

Por lo anterior,   corresponde ofrecer un remedio constitucional que armonice y pondere la   situación fáctica. No se trata, en esta ocasión, de   invadir competencias que le corresponden exclusivamente al Gobierno Nacional   sino de atemperar, mediante la intervención del juez constitucional, las   actuaciones administrativas con miras a salvaguardar los derechos fundamentales   vulnerados, específicamente el derecho al debido proceso de un extranjero. Como   resultado de lo anterior: (i) se revocará la decisión de segunda   instancia que negó el amparo invocado y, en su lugar, se confirmará el fallo   proferido por la autoridad de primera instancia, que concedió la protección de   la garantía en mención, pero por las razones expuestas en esta providencia. Como   consecuencia de lo anterior, (ii) se dejará sin efectos la Resolución   20177030010946 del 10 de febrero de 2017, que ordenó la expulsión del actor;   (iii) se le ordenará al Ente accionado que inicie nuevamente el procedimiento   migratorio en contra del ciudadano cubano, bajo los lineamientos   constitucionales del debido proceso en sus componentes de defensa y   contradicción en cada una de sus etapas y formalidades, escenario en el cual   deberá consultar sus condiciones individuales, por ejemplo, su arraigo familiar   y considerar, si hay lugar a ello, la posibilidad de que pueda regularizar su   legal estancia en el territorio. En todo caso, mientras se surte el trámite   deberá (iv) otorgársele al accionante un salvoconducto de permanencia en el país   que le permita estar temporalmente en condiciones de regularización migratoria   en el territorio, en los términos del artículo 2.2.1.11.4.9 del Decreto 1067 de   2015[226]. Con todo, Migración   Colombia, en uso de las facultades que le asisten, podrá emplear el mecanismo   que considere adecuado para los fines expuestos.    

En este punto,   debe dejarse por sentado que si en el curso del nuevo procedimiento   sancionatorio que se adelante en contra del señor Lázaro Valdés Carrillo se   llegare a considerar que incurre en causales de expulsión al infringir lo   dispuesto en el artículo 2.2.1.13.2.1 del Decreto 1067   de 2015, por haberse abstenido de dar cumplimiento a la resolución de   deportación dentro del término establecido y estar documentado fraudulentamente   como nacional colombiano o de otro país, éste deberá contar con la posibilidad   formal y material de acudir a los recursos en sede administrativa los cuales se   concederán en el efecto suspensivo.    

La Sala advierte que la decisión de amparar el derecho   fundamental al debido proceso del extranjero obedece a un remedio que   naturalmente protege los intereses de su compañera permanente e hijos. Ello bajo   el entendido de que la situación migratoria del actor será evaluada nuevamente   por la autoridad pública competente, pretensión principal que orientó la   interposición de la acción de tutela.    

6. Reglas de decisión    

6.1. El procedimiento migratorio de   naturaleza sancionatoria que puede culminar con la deportación o expulsión de un   extranjero del territorio nacional y que se ejerce como expresión del principio   soberano del Estado, es de tipo administrativo y debe estar regido por el debido   proceso. De dicha garantía se derivan mandatos específicos de protección en beneficio del sujeto   objeto de control, con independencia de su condición   legal o irregular, y materialmente están orientados a asegurarle la posibilidad real y efectiva de participar en el trámite   que lo afecta, dar a conocer sus opiniones, defenderse de los señalamientos en   su contra y, en general, asegurar el ejercicio   material y oportuno de los derechos de contradicción y defensa, en tanto límite   a la arbitrariedad y el capricho.    

6.2. Una autoridad   migratoria (Unidad Administrativa Especial Migración Colombia) vulnera el   derecho fundamental al debido proceso de un ciudadano extranjero (Lázaro Valdés   Carrillo) cuando, en ejercicio de la legítima facultad discrecional, adelanta en   su contra un proceso sancionatorio que no asegura el respeto por las garantías   judiciales mínimas, en particular (i) no garantiza su efectiva vinculación y   participación en el trámite; (ii) lo priva de la posibilidad de ser escuchado en   el proceso, plantear sus razones y controvertir los cuestionamientos formulados   en su contra e (iii) impone consecuentemente una sanción -expulsión del   territorio- que, por demás, no está debida y objetivamente fundamentada ni   consulta las particularidades específicas del caso. La discrecionalidad   que en estos eventos persigue el restablecimiento del orden público no es   absoluta, con lo cual se evita que se confunda con el ejercicio de una   atribución irrazonable o arbitraria.    

III.   DECISIÓN                                                                     

                                      

En mérito de lo   expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE    

Segundo.-   Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS la Resolución   20177030010946 del 10 de febrero de 2017, por medio de la cual la Unidad   Administrativa Especial Migración Colombia dispuso la expulsión del territorio   nacional del extranjero Lázaro Valdés Carrillo y la prohibición de su ingreso al   territorio por un término de 10 años.    

Tercero.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia que, en   el término de 3 días hábiles siguientes a la notificación de esta Sentencia,  inicie nuevamente el procedimiento migratorio sancionatorio en   contra del ciudadano Lázaro Valdés Carrillo, bajo los lineamientos   constitucionales del debido proceso y el ejercicio de la defensa y contradicción   en cada una de sus etapas y formalidades, escenario en el que deberá consultar   sus condiciones individuales particulares, por ejemplo, su arraigo familiar en   Colombia y considerar, si hay lugar a ello, la posibilidad de que pueda   regularizar su legal estancia en el territorio nacional. Mientras se surte el   trámite correspondiente, deberá otorgársele al actor el respectivo salvoconducto   de permanencia en el país que le permita estar temporalmente en condiciones de   regularización migratoria en el territorio. Con todo, Migración Colombia, en uso   de las facultades que le asisten, podrá emplear el mecanismo que considere   adecuado para los fines expuestos.    

Si en el curso   del nuevo procedimiento migratorio que se adelante en contra del extranjero se   llegare a considerar que aquel incurre en causales de expulsión al infringir lo   dispuesto en el artículo 2.2.1.13.2.1 del Decreto 1067   de 2015, deberá contar con la posibilidad formal y material de acudir a los   recursos en sede administrativa los cuales se concederán en el efecto   suspensivo.    

Cuarto.- ADVERTIR a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia que   deberá asistir al ciudadano Lázaro Valdés Carrillo en la  activación de los canales correspondientes ante el Ministerio de Relaciones   Exteriores a fin de que, si hay lugar a ello y es su deseo, se valore nuevamente   el eventual reconocimiento como refugiado político.    

Quinto.- Por   Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el   artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Comuníquese y   cúmplase.    

DIANA   FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con salvamento   parcial de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] En nombre de ellos y en   representación de los menores Lázaro Santiago Valdés Bravo y Santiago Camacho   Bravo.    

[2] Folio 4.    

[3] La Sala advierte que la relación de hechos   que se expondrá a continuación obedece a la narración exclusiva que de ellos   realiza la parte accionante en su escrito de tutela. Con todo, se advierte que   al analizarse el caso concreto, se hará referencia a la situación fáctica   probada tomando en consideración las afirmaciones de la parte accionante en   contraste con los elementos de juicio allegados al proceso.    

[4] De acuerdo con la fotocopia del Registro del   Estado Civil de la República de Cuba, el señor Lázaro Valdés Carrillo nació el 1   de marzo de 1969 (folio 29). En adelante, siempre que se haga mención a un folio del   expediente se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se   diga expresamente otra cosa.    

[5] En el proceso obra certificado expedido por   el Ministerio de Educación Superior -Instituto Superior de Ciencias Médicas de   la Habana -Cuba donde consta que el accionante recibió el título de Doctor en   Medicina de la referida escuela de estudios el 23 de julio de 1993 (folio 39).    

[6] Desde el año 1960 las misiones   médicas son “una manera solidaria de buscar reconocimiento internacional y   sustento económico para la República de Cuba. [Los] profesionales que son   enviados a participar de las mismas, deben ceñirse estrictamente a un   reglamento [que refleja e irradia la ideología y las políticas comunistas y]   que les limita sus derechos a: la libertad de locomoción, [a]  relacionarse fuera de lo laboral con venezolanos, y [a] no realizar   actividades diferentes a las involucradas en el desarrollo de la profesión”   (folio 4). De acuerdo con William LeoGrande, profesor de la Escuela de Asuntos   Públicos de American University of Washington D.C. (EE.UU): “En años   recientes, Cuba empezó a cobrar a los países que pueden pagar. Como sabemos, en   el caso de Venezuela, este país le da a cuba crédito para la compra de petróleo   a cambio del servicio de médicos, enfermeros y técnicos sanitarios cubanos que   están en Venezuela” (folio 145).    

[7] Folio 4.    

[8] De acuerdo con el apoderado judicial de la   parte accionante, esta situación de restricción de derechos a los cubanos en   misión médica en Venezuela fue debidamente documentada por la BBC en el   siguiente link:   http://www.bbc.com/mundo/noticias/2014/09/140918cubapotenciahumanitariaenafricabd.    

[9] En palabras del apoderado judicial de la   parte accionante: “La motivación que lo empujó a tal decisión, es que no   simpatizaba con las políticas Cubanas, el mero hecho de exigir unas mejores   condiciones de trato y alimentación en el CDI Boquerón, municipio de Maturín,   Estado de Monagas (Venezuela), le causaba constantemente conflictos con los   guardas de seguridad del Estado, en la casa para médicos, quienes lo tenían   advertido que lo iban a enviar a Cuba, por ir en contra de la Revolución, y allí   lo iban a judicializar”. A ello se le sumaba la grave situación de orden   público en el país. Relató que para el año 2010 fueron asesinados 68 médicos   cubanos que prestaban servicios en Venezuela (folio 4).    

[10] Folio 4.    

[11] Folio 4.    

[12] Así lo dispone, expresamente, la Ley 62 del   29 de diciembre de 1987 (Código Penal cubano) en sus artículos 28.1 y 135.1 y el   Decreto- Ley 302 modificativo de la Ley 1312 del 20 de septiembre de 1976 (Ley   de migración) en sus artículos 9.1 y 47.1 (folio 5).    

[13] En este punto, la parte accionante se   refirió al caso de María Eugenia Calvar Rivero y su hija Maudie Valero Calvar vs   Cuba (Resolución 6/82- Caso 7.602) y al caso de Eduardo Eloy Álvarez Hernández   vs Cuba (Resolución 11/82- Caso 7.898) resueltos por la Corte Interamericana de   Derechos Humanos en relación con graves violaciones a garantías fundamentales en   el marco de procesos judiciales seguidos en su contra (folio 5).    

[14] El PAROLE era un tipo especial   de admisión a los Estados Unidos, no una visa, que se ejecutaba a discreción de   los Servicios de Inmigración y Ciudadanía de los Estados Unidos (USCIS) aunque   la Sección Consular era quien realizaba la mayor parte del procedimiento. A   diferencia de las visas de inmigrante, los beneficiarios de PAROLE no entraban   al país con estatus de residente legal permanente. Estuvo vigente hasta el año   2014 (folio 5).     

[15] Folio 5.    

[16] Folio 6.    

[17] Para los efectos de esta providencia, cotero es la persona que tiene como oficio cargar objetos pesados o   descargarlos.     

[18] Este hecho se desprende del acto de   declaración con fines extraprocesales No. 886 del 5 de abril de 2018 realizado   en la Notaría Dieciocho del Círculo de Bogotá por el señor Arlinson Alexander   Palacio en el que declara lo siguiente: “Declaro que conozco de vista, trato   y comunicación desde hace seis (6) años a el señor Lázaro Valdés Carrillo de   nacionalidad Cubana, identificado con pasaporte No. E070491 y por el   conocimiento que tengo de él me consta que es medio probatorio, que vivía en el   apartamento de un cubano en el Barrio Santa Fé, cerca donde vivo con toda mi   familia. Igualmente manifiesto que luego de saber su historia y que lo   [recomendaron]  para trabajar, lo llevaba conmigo al aeropuerto Internacional El Dorado de   Bogotá, para que trabajara cargando y descargando mercancías, porque yo tengo mi   carro inscrito para esas labores en ese lugar. Él es fuerte y trabajaba bien en   eso de cotiar, a pesar de ser un médico. Nunca se robó o cogió nada que no fuera   de él, pues en esas labores se encuentran muchas personas que se aprovechan de   la ocasión, y sustraen mercancía. A pesar de la miseria en la que él vivía, y de   las cosas valiosas que descargábamos”. Igualmente del acto de declaración con fines   extraprocesales No. 900 del 6 de abril de 2018 realizado en la Notaría Dieciocho   del Círculo de Bogotá, en el que los ciudadanos Yeimy Urango Buelvas y John   Jeistheen Moreno Ortiz, declararon: “Séptimo. Declaramos que conocemos   de vista, trato y comunicación desde hace seis (6) años, respectivamente [a]   Lázaro Valdés Carrillo de nacionalidad Cubana, identificado con Pasaporte No.   E070491 y por el conocimiento que tenemos de él nos consta que es medio   probatorio, que vivía en el apartamento de un cubano en el Barro Santa Fé, cerca   donde [vivimos] con toda [nuestra familia].  Igualmente manifestamos que luego de saber su historia, lo relacionamos con   el señor Arlinson Alexander Palacio, identificado con cédula de ciudadanía No.   79.571.399 de Bogotá para trabajar, en el aeropuerto Internacional El Dorado de   Bogotá, para que [trabajara] cargando y descargando mercancías, (sic)  el señor Arlinson Alexander Palacio [nos] contaba que Lázaro Valdés   Carrillo era muy confiable y muy bueno para trabajar, que nunca se robó o cogió   nada que no fuera de él, pues en esas labores se encuentran muchas personas que   se aprovechan de la ocasión, y sustraen mercancía. A pesar de la miseria en la   que él vivía, y de las cosas valiosas que descargábamos” (folios 6 y 55 al 58).     

[19] De acuerdo con el Ministerio de   Relaciones Exteriores, por apátrida se entiende toda persona que no sea   automáticamente considerada como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su   legislación. Por su parte, según la Organización Internacional para las   Migraciones -OIM- apátrida es la “persona que ningún Estado considera como nacional suyo,   conforme a su legislación. (Art. 1 de la Convención sobre el estatuto de los   apátridas, de 1954). Como tal, un apátrida no tiene aquellos derechos   atribuibles a la nacionalidad, como por ejemplo, en el contexto de la protección   diplomática de un Estado en que el principio aplicable es que un Estado   solamente puede ejercer la protección diplomática en favor de sus nacionales.   Por tanto, el apátrida sólo podrá disfrutar de la protección diplomática “en el   momento del perjuicio y en la fecha de la presentación oficial de la   reclamación, tenga residencia legal y habitual en ese Estado.” (Art. 8 del   proyecto de artículos sobre la protección diplomática, adoptado por la CDI, en   2004). No tiene, además, los derechos inherentes a la condición de residente   legal y habitual en el Estado de residencia temporal, ni el derecho al retorno,   en el caso de que viaje”.    

[20] Folio 6. En este punto, el apoderado   judicial de la parte accionante advirtió que el señor Lázaro Valdés Carrillo   tiene la condición de apátrida, ya que, de conformidad con el artículo 9.1. del   Decreto Ley 302 modificativo de la Ley 1312 del 20 de septiembre de 1976: “Se   considera que un ciudadano cubano ha emigrado, cuando viaja al exterior por   asuntos particulares y permanece de forma ininterrumpida por un término superior   a los 24 meses sin la autorización correspondiente, así como cuando se domicilia   en el exterior sin cumplir con las regulaciones migratorias vigentes”.    

[21] Folio 6.    

[22] El número de pasaporte del señor Lázaro   Valdés Carrillo es E070491 expedido en La Habana -Cuba (folios 30 al 38).    

[23] Mediante la Resolución 3373 del 8 de abril   de 2013, el Ministerio de Educación Nacional dispuso: “Artículo primero.-   Convalidar y reconocer para todos los efectos académicos y legales en Colombia,   el título de Doctor en medicina, otorgado el 29 de julio de 1993, por el   Instituto Superior de Ciencias Médicas de La Habana, Cuba, a Lázaro Valdés   Carrillo, ciudadano cubano, identificado con pasaporte No. E070491, como   equivalente al título de médico, que otorgan las instituciones de educación   superior colombianas de acuerdo con la Ley 30 de 1992. Parágrafo. La   convalidación que se hace por el presente acto administrativo no exime al   profesional beneficiario del cumplimiento de los requisitos exigidos por las   normas que regulan el ejercicio de la respectiva profesión. Artículo segundo. La   presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y contra la misma   procede el recurso de reposición, que debe ser presentado dentro de los diez   (10) días hábiles siguientes a su notificación de conformidad con el artículo 76   de la Ley 1437 de enero 18 de 2011” (folio 40).    

[24] En palabras de la parte accionante: “Todo   lo anterior tiene como fin contextualizar la esencia de la presente acción, pues   para poder legalizar el ejercicio de la profesión de médico (legalmente   convalidada en nuestro País) el señor Lázaro Valdés Carrillo, cometió un error   inducido por la desesperación, que lo llevó a acudir a mecanismos alternos para   poder acceder a una ciudadanía que le permitiera obtener la credencial para   ejercer como médico” (folio 7).    

[25] Según lo afirmó la parte accionante, tal   hecho se desprende de las declaraciones extrajuicio rendidas por los señores   Danilo Andrés Rocha Enciso, actual Alcalde del municipio de Nimaima   -Cundinamarca, Néstor Josías Hernández Feo, actual Concejal del mismo municipio,   además de los testimonios de más de 430 ciudadanos residentes en la zona (folio   6).    

[26] En este punto, es importante aclarar que la   parte accionante afirmó que la medida de deportación se materializó ya que   Lázaro Valdés acudió   a “mecanismos alternos para poder acceder a una ciudadanía que le permitiera   obtener la credencial para ejercer como médico”. Sin embargo, como se   observará más adelante, tal decisión se adoptó mediante la Resolución 194-731827   del 8 de agosto de 2011 por haber ingresado y permanecido de manera irregular en   el territorio colombiano. Posteriormente, se constató por las autoridades   migratorias que el ciudadano extranjero incumplió la orden de deportación, se   quedó en el país ilegalmente y obtuvo una identificación falsa que le permitió   ejercer su profesión en entidades estatales. Por ello, se profirió la Resolución   20177030010946 del 10 de febrero de 2017 que dispuso su expulsión del territorio   colombiano. Esta situación será aclarada con posterioridad siguiendo   cronológicamente los hechos probados en el proceso.    

[27] Folio 138.    

[28] Folio 138.    

[29] Folio 13.    

[30] Folio 7.    

[31] En los términos de la parte accionante: “La   autoridad migratoria que sancionó al médico Lázaro Valdés Carrillo está   sobrevalorando la potestad discrecional basada en la soberanía del Estado   Colombiano, y con arbitrariedad pasa por encima de la constitución nacional y   tratados internacionales, que protegen el derecho preferente y fundamental de   los niños a tener una familia y no ser separados de ella; también se desconoció   el derecho fundamental a un debido proceso, y reconocimiento de este inmigrante   como una persona en estado de vulnerabilidad, que ha actuado bajo la necesidad   apremiante de proteger su vida y libertad, puesto que la decisión de expulsión   debió ser tomada bajo cánones motivados, y analizando las particularidades   circunstanciales del extranjero a expulsar” (folios 7 y 9).    

[32] Como lo manifestó la parte   accionante: “Pero contrariamente, tiene una orden de deportación y una de   expulsión, y ninguna de ellas se manifiesta tan siquiera someramente sobre la   situación de riesgo a la vida, integridad personal y libertad del galeno Lázaro   Valdés Carrillo, son disposiciones administrativas deshumanizadas, autómatas y   aisladas a las situaciones particulares de mi representado” (folio 13).    

[33] Para sustentar esta afirmación, se aportó al   expediente acto de   declaración extrajuicio del 14 de abril de 2018 realizado en la Notaría Única   del Círculo de Villeta -Cundinamarca por el señor Jaime Hernando Cifuentes   Quiroga en el que declara: “Segundo. Declaro y certifico que le arrende el   primer piso de mi casa que se encuentra ubicada en la calle 11 No. 3-57 de la   Urbanización Villa María de Villeta Cundinamarca, dicho contrato de   arrendamiento se suscribió el día 16 de mayo del año 2014 hasta el día 28 de   febrero del año 2018. Tercero. Declaro y certifico que el señor Lázaro Valdés   Carrillo ha sido una persona muy cumplida en sus pagos, vecino solidario y amigo   leal” (folios 7 y 52).    

[34] De acuerdo con la fotocopia del   registro civil de nacimiento, Lázaro Santiago nació el 26 de noviembre de 2015 por lo que, a la fecha, cuenta   con 3 años de edad (folio 7 y folio 51 del cuaderno de Revisión).    

[35] De acuerdo con la fotocopia del   registro civil de nacimiento, el menor Santiago Camacho Bravo hijo de la señora  Luisa Alejandra   Bravo Sainea nació el 27 de diciembre de 2009 y cuenta, a la fecha, con 8 años   de edad (folio 43).    

[36] Folio 8.    

[37] Así lo dispone el Código Penal cubano: “Abandono   de funciones. Artículo 135.1. El funcionario o empleado encargado de cumplir   alguna misión en un país extranjero que la abandone, o, cumplida ésta, o   requerido en cualquier momento para que regrese, se niegue, expresa o   tácitamente, a hacerlo, incurre en sanción de privación de libertad de tres a   ocho años. 2. En igual sanción incurre el funcionario o empleado que, en ocasión   del cumplimiento de una misión en el extranjero y contra la orden expresa del   Gobierno, se traslade a otro país”. En igual sentido, el artículo 28.1 del   citado cuerpo normativo prevé, en estos casos, la imposición de sanciones   principales dentro de las que se encuentran la muerte, la privación de la   libertad y el trabajo correccional con y sin internamiento y las penas   accesorias, encontrándose dentro de ellas el destierro, la privación/suspensión   de derechos, incluidos aquellos de naturaleza paterno-filial y de tutela y la   prohibición del ejercicio de una profesión, cargo u oficio.    

[38] Folio 6.                                                                                                                                                        

[39] Artículo 22.8. “Derecho de   Circulación y de Residencia. (…) 8. En ningún caso el extranjero   puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no de origen, donde su derecho   a la vida o a la libertad personal está en riesgo de violación a causa de raza,   nacionalidad, religión, condición social o de sus opiniones políticas”.    

[40] Lo anterior, señaló, en los   términos del artículo 21 de la Resolución 6045 de 2017, “Por la cual se   dictan disposiciones en materia de visas y deroga la Resolución 5512 del 4 de   septiembre de 2015”.    

[41] Folios 223 al 226.    

[43] Folio 245.    

[44] De acuerdo con el artículo 44 del Decreto   1743 de 2015, “Por   medio del cual se modifican parcialmente las disposiciones generales de las   Oficinas Consulares Honorarias, Pasaportes, Visas, de la Protección y Promoción   de Nacionales en el exterior, del Retorno, del Fondo Especial para las   Migraciones, de la Tarjeta de Registro Consular y disposiciones de Extranjería,   Control y Verificación Migratoria, de que tratan los Capítulos III al XI, y 13,   del Título I de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1067 de 2015”, por movimiento migratorio se entiende el “[r]egistro que realiza la   Autoridad Migratoria en el cual se documentan las autorizaciones de entrada o   salida de una persona en el territorio nacional”.    

[45] Folio 245.    

[46] Estas conclusiones fueron   plasmadas en la   Orden de Trabajo No. 20167030004904 del 10 de febrero de 2017 impartida por el   Coordinador de Verificaciones de la Regional Andina de Migración Colombia   tendiente a: “verificar [la] autenticidad del registro civil y de la   cédula de ciudadanía del extranjero Lázaro Valdés Carrillo, por tratarse de un   ciudadano cubano que trabaja como médico. Así mismo, verificar los documentos,   actividades y situación migratoria de dicho extranjero. El cumplimiento de estas   diligencias se realizará conforme a lo establecido en los Decretos 1067 de 2015   y 4062 de 2011, en concordancia con lo dispuesto en la Resolución 002 del 02 de   enero de 2012” (folios 130 al 133).    

[47] Folio 279.    

[48] Folio 277.    

[49] Para fundamentar este argumento, la   autoridad judicial citó la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos   Humanos del 25 de noviembre de 2013, Caso Familia Pacheco Tineo vs. Estado   Plurinacional de Bolivia.    

[50] Folios 284 al 286.    

[51] Folio 284.    

[52] Folio 284.    

[53] Constitución Política, artículo   4. “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad   entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las   disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros   en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las   autoridades”.    

[54] Folio 284.    

[55] Folio 20 del cuaderno de segunda   instancia.    

[56] Folio 15 del cuaderno de segunda instancia.    

[57] Folio 17 del cuaderno de segunda instancia.    

[58] Folio 16 del cuaderno de segunda instancia.    

[59] Folio 18 del cuaderno de segunda instancia.    

[60] Folios 31 al 51 del cuaderno de revisión e información consignada en el CD   aportado al proceso contentivo del expediente administrativo migratorio de   Lázaro Valdés Carrillo.     

[60] Folios 139, 140 y 244.    

[61] Constitución Política, artículo   86. “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en   todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí   misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos   constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o   amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.    

[62] “Por   el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la   Constitución Política”.    

[63] Conforme se dijo en la Sentencia   C-311 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla: “La ley no puede restringir, en   razón de la nacionalidad, los derechos fundamentales reconocidos en la   Constitución y en los tratados y convenios internacionales sobre derechos   humanos, dado que ellos son inherentes a la persona humana y tienen un carácter   universal”.    

[64] Lo anterior encuentra sustento en lo   previsto en el artículo 100 Superior, de acuerdo con el cual: “Los   extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se   conceden a los colombianos. No obstante, la ley podrá, por razones de orden   público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de   determinados derechos civiles a los extranjeros. Así mismo, los extranjeros   gozarán, en el territorio de la República, de las garantías concedidas a los   nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la Constitución o la ley. Los   derechos políticos se reservan a los nacionales, pero la ley podrá conceder a   los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y   consultas populares de carácter municipal o distrital”. Ello, en armonía   directa con el artículo 13 ibídem según el cual: “Todas las personas   nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las   autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin   ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar,   lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las   condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor   de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a   aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren   en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que   contra ellas se cometan”. Más allá de la Constitución, los tratados   internacionales sobre Derechos Humanos consagran derechos a los extranjeros que   se encuentran en Colombia. Así, la Convención Americana sobre Derechos Humanos   (Pacto de San José de Costa Rica, aprobado en Colombia por medio de la Ley 16 de   1972), en su artículo 1.1 dispone lo   siguiente: “Obligación de Respetar los Derechos. Los Estados Partes en esta   Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en   ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta   a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color,   sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole,   origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra   condición social”. En igual sentido, el Pacto Internacional de los Derechos   Civiles y Políticos (aprobado en Colombia por la Ley 74 de 1968) en su artículo 2.1 establece lo   siguiente: “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se   compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren   en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos   en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma,   religión, opinión política o de otra índole, origen nacional  o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”.   Por su parte, el artículo 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de   1948 prevé: “Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados   en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma,   religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o   social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición” (subrayas   fuera del texto original).    

[65] Así lo ha reconocido expresamente esta   Corporación, entre otras, en las Sentencias T-172 de 1993. M.P. José Gregorio   Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Alejandro Martínez Caballero;   T-215 de 1996. M.P. Fabio Morón Díaz; T-380 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-321 de 2005.   M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-834 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto; T-269 de   2008. M.P. Jaime   Araujo Rentería;   T-956 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-338 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio; T-314 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-421 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo (e);   T-250 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-295 de 2018. M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado.    

[66] Sobre el particular, pueden   verse las Sentencias T-1020 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-493 de 2007.   M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[67] Tal como se deriva del poder   aportado al proceso (folio 1).    

[68] Sentencia T-215 de 1996. M.P.   Fabio Morón Díaz. En aquella oportunidad tras examinarse la situación de un   ciudadano alemán deportado del país se indicó lo siguiente: “d) La Corte   también advierte que en este caso, y por las condiciones de procesabilidad   exigida para la acción prevista en el artículo 86 de la Carta Política y en el   Decreto 2591 de 1991, se presenta una aspiración que encuentra pleno fundamento   jurídico de rango constitucional e internacional que es elevada ante los jueces   colombianos en ejercicio de una efectiva y valida posición de legitimidad activa   en cuanto la madre de los menores ejerce la mencionada acción judicial en nombre   de aquellos para asegurar el respeto de los citados derechos en el caso de la   deportación del padre de aquellos y compañero permanente de ésta. En verdad la   madre de los menores, que es “mujer cabeza de familia”, aún en las condiciones   de ausencia del padre, tiene, en principio, la representación judicial de sus   hijos menores para efectos de asegurar la tutela judicial de los derechos   constitucionales fundamentales de los niños y estos, en ningún caso, pueden ser   sujetos de discriminación negativa por el hecho de ser hijos de extranjero,   inclusive en condiciones de irregular permanencia en el país”.    

[69] “Por el cual se reglamenta la   acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.    

[70] Artículos 1, 3 y 4 del Decreto 4062 de 2011,   “Por el cual se   crea la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, se establece su   objetivo y estructura” y artículos 1.2.1.1 y 2.2.1.11.3 del Decreto 1067 de 2015, “Por   medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector   Administrativo de Relaciones Exteriores”.    

[71] Artículo 23, numeral 10 del Decreto 4062 de   2011, “Por el cual se crea la Unidad Administrativa Especial Migración   Colombia, se establece su objetivo y estructura”.    

[72] La inmediatez encuentra su razón   de ser en la tensión existente entre el derecho a presentar una acción   constitucional “en todo momento” y el deber de respetar su configuración como un   medio de protección “inmediata” de las garantías básicas. Es decir, que pese a   no contar con un término preestablecido para efectuar la presentación, debe   existir necesariamente una correspondencia entre la naturaleza expedita de la   tutela y su interposición oportuna.    

[73] Si bien el término para   interponer la acción de tutela no puede establecerse de antemano, el juez está   en la obligación de verificar cuándo no se ha interpuesto de manera razonable   para evitar que se convierta en un factor de inseguridad que lesione los   derechos fundamentales de terceros o que desnaturalice la acción.    

[74] Folios 139, 140 y 244.    

[75] En este último caso, el juez debe valorar el perjuicio teniendo en cuenta que sea   (a) cierto e inminente, esto es, que no se deba a meras conjeturas o   especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos que están   ocurriendo o están próximos a ocurrir, (b) grave, desde el punto de vista del   bien o interés jurídico que se lesionaría material o moralmente en un grado   relevante, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado, y   (c) de urgente atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su   prevención o mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma   irreparable. Quien   alegue la ocurrencia de un perjuicio de esta naturaleza debe presentar y   sustentar los factores a partir de los cuales se configura ya que la simple   afirmación de su acaecimiento hipotético es insuficiente para justificar la   procedencia de la tutela. El juez de tutela no está en capacidad de estructurar, concebir,   imaginar o proyectar, por sí mismo, el contexto fáctico en el que ha tenido   ocurrencia el presunto daño irreparable. Por ello, es necesario que el afectado explique en qué   consiste dicho perjuicio, señale las condiciones que lo enfrentan al mismo y   aporte mínimos elementos de juicio que le permitan al juez verificar la   existencia del elemento en cuestión. Sobre el particular, el artículo 8 del   Decreto 2591 de 1991 señala lo siguiente: “La tutela como mecanismo   transitorio. Aún cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial,   la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para   evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez   señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo   durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de   fondo sobre la acción instaurada por el afectado. En todo caso el afectado   deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir   del fallo de tutela. Si no se instaura, cesarán los efectos de éste”.    

[76] Ley 1437 de 2011, Capítulo XI,   artículos 229 al 241.    

[77] “Por la cual se expide el   Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.    

[78] Ello es razonable en la medida   en que el carácter proteccionista de la Carta Política debe influir en todo el   orden jurídico vigente como reflejo de su supremacía, lo que supone que las   demás jurisdicciones aborden los asuntos puestos a su consideración desde una   visión más garantista y menos formal del derecho.    

[79] También existen otras   diferencias sustanciales tales como que (i) cualquiera que sea el medio de   control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que se emplee, debe   acudirse a través de abogado y siguiendo el procedimiento establecido, el cual,   a pesar de su amplitud, está regido por la formalidad, en contraposición a la   informalidad que rige la acción de tutela, para   cuya interposición no se exigen especiales conocimientos jurídicos, ni tampoco   es necesario que se presente la causa en determinada forma y (ii) por   regla general, ante medidas cautelares en el marco del proceso de lo contencioso   administrativo, es necesario prestar caución con el fin de garantizar los   perjuicios que pueda ocasionar su decreto. No se requerirá de caución cuando se   trate de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos,   de los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos   e intereses colectivos, de los procesos de tutela, ni cuando la solicitante de   la medida cautelar sea una entidad pública (artículo 232 de la Ley 1437 de   2011). En estos términos fue estudiado en la Sentencia T-376 de 2016. M.P.   Alejandro Linares Cantillo.    

[81] El artículo 233 de la Ley 1437   de 2011 establece que, por regla general, cuando se solicite el decreto de una   medida cautelar el juez debe correr traslado de la misma al demandado, para que   este se pronuncie en el término de “cinco (5) días” (se advierte que el artículo 234 de la Ley 1437   de 2011 contempla las medidas cautelares de urgencia. La disposición establece   que desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra   parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando   cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no   es posible agotar el trámite regular previsto en el artículo anterior. Esta   decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. La medida así   adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución   de la caución señalada en el auto que la decrete). Vencido este último, según el   mismo precepto, el funcionario cuenta con un término de “diez (10) días”  para proferir el auto que decida las medidas cautelares. Contra la decisión   que las concede proceden los recursos de apelación y súplica, según el caso, los   cuales se confieren en el efecto devolutivo (de acuerdo con el numeral 2 del   artículo 323 del Código General del Proceso, ello supone que no se suspende el cumplimiento de la providencia, ni el   curso del proceso) y deben ser resueltos en un término máximo de 20 días.    

[82] Como se ve, mientras el artículo   233 del CPACA establece un término de más de 10 días, tan sólo para tomar la   medida cautelar, según el procedimiento general, el artículo 86 de la   Constitución Política fija un término perentorio de 10 días para adoptar la   decisión final de instancia.    

[83]   La facultad de decretar una medida provisional se fundamenta en lo previsto en   el Decreto 2591 de 1991 y en la fuerza normativa suprema de la Constitución   (artículo 4 Superior). Teniendo en cuenta lo anterior, se ha reconocido a   los jueces de tutela una amplia discrecionalidad para decretar tales medidas,   con base en los siguientes atributos: “i. el propósito que debe orientarlas   ha de ser el de “evitar que la amenaza contra el derecho fundamental se   convierta en violación o, habiéndose constatado la existencia de una violación,   ésta se torne más gravosa”; ii. en la definición del tipo de medidas que debe   adoptar, “el juez de tutela puede ordenar todo lo que considere procedente para   proteger los derechos fundamentales”; iii. en cuanto a si debe haber algún tipo   de congruencia, ha dicho que el juez goza de una amplia discrecionalidad, y   puede “proteger los derechos amenazados por encima de lo expresamente señalado   por el interesado”; iv. pero en todo caso ha indicado que la adopción de las   mismas, aunque discrecional, debe basarse en la constatación de que es necesaria   y urgente, y la decisión ha de ser “razonada, sopesada y proporcionada a la   situación planteada, lo que deberá hacer el juez del conocimiento, en forma   expresa”. Sentencia C-284 de 2014. M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[84]   Por ser un dispositivo de protección judicial, el juez que conoce del amparo debe interpretar   los alcances de sus potestades institucionales de conformidad con el derecho de   toda persona a acceder a una justicia, donde sus bienes superiores sean   efectivamente protegidos (artículos 2 y 229 C.P.). Estas garantías serían vanas   ilusiones si el juez no pudiera, en ciertos casos, intervenir provisionalmente,   y adoptar medidas urgentes con el fin de conjurar una amenaza o una violación   actual o inminente, que además estime grave. Sobre el particular, se dijo en   concreto que: “(…) la Constitución, tal como ha sido   interpretada por la Corte, les ha asignado a los jueces de tutela una facultad   amplia para proteger los derechos fundamentales. Esto los habilita para decretar   medidas provisionales, sujetas principalmente a estándares abiertos no   susceptibles de concretarse en reglas inflexibles que disciplinen en detalle su   implementación puntual en los casos individuales”.    

[85] Esta postura ha sido reconocida por diversas   Salas de Revisión, entre otras, en las Sentencias T-338 de 2015. M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio; T-421 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo (e); T-250   de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo y T-295 de 2018. M.P. Gloria Stella   Ortiz Delgado.    

[86] En estos contextos, puede   ocurrir, además, que la salida del territorio nacional y la consecuente remisión   al país de origen acarree un inminente peligro sobre la vida e integridad del   individuo a causa de su raza, nacionalidad, religión, condición social o de sus   opiniones políticas.    

[87] Lo anterior, en los términos del artículo   2.2.1.11.4.9 del   Decreto 1067 de 2015.    

[88] Lo anterior, en los términos del   artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015.    

[89] Folios 50 al 69, folios 44 y 46   del cuaderno de Revisión e información consignada en el CD aportado al proceso   de tutela contentivo del expediente administrativo migratorio de Lázaro Valdés   Carrillo.      

[90] En estos términos fue reconocido en la   Sentencia T-295 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[91] En los términos del apoderado judicial del   accionante: “Además para la fecha la posibilidad de radicar esta acción se   encuentra prácticamente vencida, es decir que si se dispone acudir ante esta   jurisdicción, los derechos del galeno Valdés Carrillo y su familia van a quedar   en un limbo, y la finalidad principal de [la] administración de justicia   en el particular sería inocua. Es por ello que se acude a la Honorable Corte   Constitucional, para dignificar los derechos fundamentales de este ser humano y   su familia, quienes lo único que pretenden es un proceso administrativo   sancionatorio donde se garantice una legítima defensa, y se valoren todas y cada   una de las circunstancias particulares del accionante, dando prioridad al   derecho sustancial sobre el procesal, y enalteciendo el Estado Social de   derecho, la Constitución Política y los tratados internacionales que cobijan a   este inmigrante” (folio 49 del cuaderno de Revisión).    

[92] Folio 47 del cuaderno de Revisión.    

[93] Folio 38 del cuaderno de Revisión.    

[94] Folio 39 del cuaderno de Revisión.    

[95] El derecho al debido proceso se   encuentra consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. Como   garantía fundamental de regulación positiva, el preámbulo de la Constitución   consagra la idea de asegurar, entre otros, el valor de la justicia al interior   del ordenamiento jurídico. Para su consecución, el artículo 2 superior establece   entre los fines esenciales del Estado el de asegurar “la convivencia pacífica   y la vigencia de un orden justo”.    

[96] Sentencia C-980 de 2010. M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[97] Según lo ha destacado esta   Corporación, el derecho al debido proceso debe entenderse como (i) el conjunto   complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado   en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad   administrativa; (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii)   cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal. Ha   precisado al respecto, que con dicha garantía se busca (i) asegurar el ordenado   y armónico funcionamiento de la administración; (ii) la validez de sus propias   actuaciones y, (iii) el resguardo del derecho a la seguridad jurídica y la   defensa de los administrados quienes confían que las expectativas puestas en   conocimiento de la administración serán efectivamente satisfechas. Sobre el   particular, puede consultarse la Sentencia T- 371 de 2016. M.P. María Victoria   Calle Correa.    

[98] El derecho fundamental al debido   proceso se encuentra protegido en normas de derecho internacional y consagrado   en instrumentos tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos   -artículos 10 y 11-; la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre   -artículos XVIII y XXVI-; El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos   (PIDCP) -artículos 14 y 15- y la Convención Americana sobre Derechos Humanos   -artículo 8-. También sido desarrollado por la jurisprudencia de órganos   internacionales, tales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos la cual   ha establecido que el principio del debido proceso se aplica también a los   procedimientos de carácter civil y administrativo, jurisprudencia que esta Corte   ha reconocido constituye un pauta hermenéutica relevante en el proceso de   interpretación, aplicación y determinación del alcance de los derechos   constitucionales. Sobre el particular, puede consultarse la Sentencia C-331 de   2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[99] Estas consideraciones fueron expresamente   consignadas en la Sentencia C-331 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[100] Sentencia SU-159 de 2002. M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[101] En punto a este tema, la   jurisprudencia constitucional ha expresado que la potestad sancionadora de la   administración pública persigue: (i) la realización de los principios   constitucionales que gobiernan la función pública, de conformidad con el   artículo 209 de la Carta, esto es, igualdad, moralidad, eficacia, economía,   celeridad, imparcialidad y publicidad; (ii) se diferencia de la potestad   sancionadora por la vía judicial; (iii) se encuentra sujeta al control judicial;   y (iv) debe cumplir con las garantías mínimas del debido proceso. Sobre el   particular, se puede consultar la Sentencia C-331 de 2012. M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva.    

[102] De acuerdo con el artículo 2.2.1.11.4 del Decreto 1067 de 2015   modificado por el artículo 44 del Decreto 1743 de 2015 por extranjero debe   entenderse la “persona que no es nacional de un Estado determinado,   incluyéndose el apátrida, el asilado, el refugiado y el trabajador migrante”.   Los extranjeros presentes en un Estado pueden ser de diferentes tipos:   refugiados o migrantes. En atención al caso concreto, es preciso referirse a la   segunda categoría. De acuerdo con la Organización Internacional para las   Migraciones -OIM- el concepto de migración se refiere al “movimiento de población hacia el territorio de otro Estado o   dentro del mismo que abarca todo movimiento de personas sea cual fuere su   tamaño, su composición o sus causas; incluye migración de refugiados, personas   desplazadas, personas desarraigadas, migrantes económicos”. Según la Oficina del Alto Comisionado para los   Refugiados -ACNUR- los migrantes son aquellos que “eligen trasladarse no a   causa de una amenaza directa de persecución o muerte, sino principalmente para   mejorar sus vidas al encontrar trabajo o educación, por reunificación familiar,   o por otras razones. A diferencia de los refugiados, quienes no pueden volver a   su país, los migrantes continúan recibiendo la protección de su gobierno”.   En tratándose, en particular, de los migrantes irregulares, la OIM señaló que   tal término se refiere a la “persona que   habiendo ingresado ilegalmente o tras vencimiento de su visado, deja de tener   status legal en el país receptor o de tránsito. El término se aplica a los   migrantes que infringen las normas de admisión del país o cualquier otra persona   no autorizada a permanecer en el país receptor (también llamado clandestino/   ilegal/migrante indocumentado o migrante en situación irregular)”. Desde el Derecho Internacional de los   Derechos Humanos existe consenso acerca de que los migrantes son sujetos de   especial protección para los Estados, en virtud de las condiciones de   indefensión en que usualmente se encuentran, derivadas, entre otros factores, de   su desconocimiento de las prácticas jurídicas locales y del idioma en que se   realizan aquellas, así como la ausencia, comúnmente, de lazos familiares   y comunitarios en el país al que arriban. Sobre este particular, a nivel internacional se ha reconocido   que los migrantes indocumentados o en situación irregular son un grupo en   situación de vulnerabilidad debido a que no viven en sus estados de origen y   deben afrontar barreras de idioma, costumbres y culturas, así como las   dificultades económicas, sociales y los obstáculos para regresar a su país   (Resolución 54/166 del 24 de febrero de 2000 sobre Protección de los Migrantes,   Asamblea General de las Naciones Unidas).    

[103] Así lo dispone expresamente el   artículo 2.2.1.11.2 del Decreto 1067 de 2015 modificado por el artículo 43 del   Decreto 1743 de 2015 y el preámbulo de la Resolución 6045 de 2017, “Por la   cual se dictan disposiciones en materia de visas y deroga la Resolución 5512 del   4 de septiembre de 2015”. Igualmente, el numeral 2 del artículo 189 de la   Constitución Política refiere que le corresponde al Presidente de la República   como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, entre   otras funciones, dirigir las relaciones internacionales del Estado, lo cual   incluye la facultad de definir las políticas migratorias que regulen el ingreso,   la permanencia y la salida de personas del territorio.    

[104] Así lo reconoce expresamente el   artículo 4 de la Constitución Política. No puede pasarse por alto que el   artículo 100 Superior establece que los extranjeros disfrutarán de los mismos   derechos civiles que se conceden a los colombianos. No obstante, advierte que la   ley podrá restringir o subordinar a condiciones especiales su ejercicio o   negarlos, en ciertos casos, por razones de orden público. Así mismo, establece   que gozarán, en el territorio de la República, de las mismas garantías   concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la   Constitución o la ley. Por ejemplo, los derechos políticos se reservan a los   nacionales, pero la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en Colombia   el derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter municipal   o distrital. En todo caso, tal como se señaló en la Sentencia C-311 de 2007.   M.P. Nilson Pinilla Pinilla: “Las razones de orden público para subordinar   a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a   los extranjeros, no se pueden invocar en forma abstracta por el legislador, sino   en forma concreta. Por lo tanto, tales las (sic) restricciones deben ser   (i) expresas, (ii) necesarias, (iii) mínimas, (iv) indispensables y (v) estar   dirigidas a la realización de finalidades constitucionales legítimas en una   sociedad democrática, como son las destinadas a asegurar bienes valiosos para la   convivencia social”.    

[105] A la luz de los postulados   constitucionales, “en ningún caso el legislador está habilitado y mucho menos   la autoridad administrativa, ni siquiera por vía del reglamento [para]  desconocer la vigencia y el alcance de los derechos fundamentales ni los   derechos inherentes a la persona humana garantizados en la Carta Política y en   los tratados internacionales en el caso de los extranjeros, así aquéllos se   encuentren en condiciones de permanencia irregular. Cabe destacar que el   principio tradicional de la discrecionalidad gubernamental para efectos de   definir el ingreso de los extranjeros y su permanencia que es invocada como   fundamento “lógico” y político para definir reglamentariamente las competencias   de las autoridades de inmigración [queda] sometido a la vigencia superior de los   derechos constitucionales fundamentales y al respeto inderogable de los derechos   humanos por parte de las autoridades encargadas de la situación de permanencia   de los extranjeros”. Al respecto, ver la Sentencia T-215 de 1996. M.P. Fabio   Morón Díaz. En aquella oportunidad, se estudió la situación de un ciudadano   alemán a quien el DAS le impuso medida sancionatoria de deportación y la   prohibición de ingreso al país por el término de 1 año tras haber sobrepasado el   periodo autorizado de permanencia en el territorio -90 días-. Su esposa quien   presentó la acción de tutela en representación de sus hijos de 6 años y 20   meses, adujo que dicha determinación desconoció que hace más de 7 años había   construido un hogar con dicho ciudadano. La Sala Octava de Revisión constató que   la actuación adelantada se había ajustado a los parámetros de la normatividad   reglamentaria aplicable y en la actuación administrativa no se había vulnerado,   en principio, forma alguna del procedimiento correspondiente, ni el derecho de   defensa ni el debido proceso administrativo. Por el contrario, se advirtió que   fue la conducta del extranjero la que provocó la imposición de la sanción pues   al momento de la deportación se encontraba en condiciones de “ilegal”   permanencia y además nunca solicitó prórroga del permiso dado por la autoridad   migratoria como tampoco adelantó las diligencias correspondientes para obtener   visa, que legalizara su permanencia en el país. No obstante lo anterior,   consideró la Sala que el actor era padre de dos menores colombianos. Con ellos   mantenía una relación afectiva estable, situación que no había sido examinada   por la autoridad accionada al momento de adoptar la decisión pese a que la Carta   Superior establece el deber de garantizar el respeto prevalente de los derechos   de los menores. Sobre estas premisas, precisó que la ruptura irreparable de   vínculos que se generaba por virtud de la deportación del padre, así fuera   temporalmente, se erigía en una barrera innecesaria e inhumana y, “por lo   tanto, no [podía] ser patrocinada indiscriminadamente por la   administración, al aplicar la sanción por estancia irregular en el país”. En   estas condiciones se concedió el amparo, advirtiéndose en todo caso que la   protección otorgada se enderezaba a permitir que se definiera la situación   familiar de los menores, de ahí que resultara preciso ordenar la suspensión   transitoria y por el término de 30 días de la ejecución de la resolución de   deportación a fin de que de ser reales los vínculos de familia se le diera la   oportunidad procedimental debida al extranjero para que resolviera sin dilación   ni sanción alguna su situación de legal permanencia en el territorio.    

[106] Al respecto, la Corte   Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido que “si bien los Estados   tienen la facultad de fijar políticas migratorias para establecer un control de   ingreso a su territorio y salida de él, respecto a sus nacionales, como aquellos   que no lo son, dichas políticas deben ser compatibles con las normas de   protección de los derechos humanos. Sin embargo, esto no significa que los   Estados no puedan iniciar acción alguna en contra de aquellas personas que no   cumplan con su ordenamiento estatal, sino que al adoptarlas, deben respetarse   los derechos humanos y garantizar su pleno ejercicio a toda persona bajo su   jurisdicción (…)”. En concreto, en el caso de personas dominicanas y   haitianas expulsadas contra República Dominicana (Sentencia del 28 de   agosto de 2014) señaló: “350. En materia migratoria, la Corte ha señalado que   en el ejercicio de su facultad de fijar políticas migratorias los Estados pueden   establecer mecanismos de control de ingreso a su territorio y salida de él con   respecto a personas que no sean nacionales suyas, siempre que dichas políticas   sean compatibles con las normas de protección de los derechos humanos   establecidas en la Convención Americana. Es decir, si bien los Estados guardan   un ámbito de discrecionalidad al determinar sus políticas migratorias, los   objetivos perseguidos por las mismas deben respetar los derechos humanos de las   personas migrantes”.    

[107] El deber de respetar el ejercicio del debido proceso es una   prerrogativa que cobija a todo extranjero independientemente de su estatus   migratorio puesto que “[e]l amplio alcance de la intangibilidad del debido   proceso se aplica no solo ratione materiae sino también ratione personae sin   discriminación alguna”, y prosiguiendo el objetivo que “los   [ciudadanos]  tengan la posibilidad de hacer valer sus derechos y defender [adecuadamente]  sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros   justiciables”.   Así lo reconoció expresamente la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el   caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas contra República Dominicana   (Sentencia del 28 de agosto de 2014), tras señalar: “(…) la Corte ha señalado   que el derecho a las garantías judiciales, consagrado en el artículo 8 de la   Convención Americana, se refiere al conjunto de requisitos que deben observarse   en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones   de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado, adoptado   por cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que   pueda afectarlos. Así, en su jurisprudencia constante, la Corte ha reiterado que   “si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías   Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido   estricto”. Más bien, el ´elenco de garantías mínimas del debido proceso legal´   se aplica en la determinación de derechos y obligaciones de orden ´civil,   laboral, fiscal o de cualquier otro carácter´. Es decir, ´cualquier actuación u   omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo,   sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal (…).    

[108] Sentencia T-250 de 2017. M.P.   Alejandro Linares Cantillo. En aquella ocasión, se analizó el caso de dos   ciudadanos venezolanos a quien el Ministerio de Relaciones Exteriores les negó la condición de refugiados,   situación que, en su criterio, vulneró sus derechos fundamentales y desconoció   el peligro que acarreaba regresar a su país de origen donde habían sido víctimas   de extorsión, recibiendo, incluso amenazas de muerte. Uno de ellos argumentaba,   además, la violación de sus garantías porque le había sido negada la visa de   trabajo bajo el argumento de que su pasaporte se encontraba vencido y que la   actividad a realizar no se ajustaba a las políticas migratorias nacionales. Para   resolver el problema jurídico se sostuvo que no había existido una afectación al   debido proceso en el trámite de la solicitud de reconocimiento de la condición   de refugiado por cuanto su valoración y análisis se ciñó a lo dispuesto en el   Decreto 1067 de 2015, respetando así los derechos a la vida e integridad de los   accionantes y de su familia. Por el contrario, se encontró una violación a esta   garantía al haberse motivado de manera insuficiente la negativa al   reconocimiento de la visa de trabajo de uno de los peticionarios pues no se   explicaron las razones por las cuales al ciudadano no se le podía eximir del   deber de aportar un pasaporte vigente, ni se puso en su conocimiento por qué la   oferta laboral que había recibido no se ajustaba a las políticas migratorias del   Estado. Teniendo en cuenta lo anterior, se dispuso que, en caso de que este   último accionante no hubiere regularizado su situación migratoria en el país, se   dejara sin efecto el procedimiento de visado de trabajo, ordenándosele al   Ministerio de Relaciones Exteriores que valorara nuevamente la solicitud   formulada con estricta aplicación del debido proceso.    

[109] Sentencia T-049 de 1993. M.P.   Alejandro Martínez Caballero.    

[110] Sentencia T-704 de 2003. M.P.   Clara Inés Vargas Hernández.    

[111] El deber de motivación de   los actos administrativos que “(por regla general) tiene la   administración, hace efectiva la cláusula de Estado de Derecho, el principio   democrático, el principio de publicidad en las actuaciones de la administración,   al tiempo que permite a los asociados contar con elementos de juicio suficientes   para ejercer su derecho de contradicción y defensa a fin de acudir ante las   instancias gubernativas y autoridades judiciales para controlar los abusos en el   ejercicio del poder. De esta forma a la Administración corresponde motivar los actos, estos es, hacer   expresas las razones de su decisión, mientras que a la jurisdicción compete   definir si esas razones son justificadas constitucional y legalmente, es decir, verificar si esa determinación, de conformidad con el   ordenamiento jurídico fue proporcional y se adecuó a los hechos que sirvieron de   causa para impartirla. Sobre el particular, consultar la Sentencia SU-917 de 2010. M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio.    

[112] “Por medio del   cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de   Relaciones Exteriores”.    

[113] “Por la cual se establecen los criterios para el   cumplimiento de obligaciones migratorias y el procedimiento sancionatorio de la   Unidad Administrativa Especial Migración Colombia”.    

[115] De acuerdo con el artículo 1 de la Resolución 0714 del 12 de   junio de 2015 son sujetos de verificación   migratoria, todas las personas naturales (extranjeros o nacionales) o jurídicas   con vínculo o relación con extranjeros, ya sea de naturaleza contractual, de   servicio, cooperación o relación académica; y en general cualquier actividad que   genere beneficio.    

[116] Artículo 47 de la Ley 1437 de 2011, “Por   la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo” y artículos 7 y 14 de la Resolución 0714 del 12 de junio de   2015.    

[117] En el marco de un procedimiento   que se adelantara con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad,   imparcialidad, buena fe, participación, responsabilidad, transparencia,   publicidad, coordinación, eficacia y celeridad (artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 y artículo   13 de la Resolución 0714 del 12 de junio de 2015).     

[118] Al respecto, la Corte   Interamericana de Derechos Humanos en el caso Vélez Loor contra Panamá   (Sentencia del 23 de noviembre de 2010) estimó que el derecho a la defensa   obliga al Estado a considerar al individuo como un verdadero sujeto del proceso   y no como un objeto del mismo, por lo que conforme a los literales d) y e) del   artículo 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el procesado   tiene derecho a defenderse personalmente o a ser asistido por un defensor de su   elección o, en caso de imposibilidad de hacerlo, a que el Estado se lo   proporcione. De tal manera que en aquellos procedimientos judiciales o   administrativos en los que se adopten decisiones que afecten, por ejemplo, la   libertad personal, es imperioso que la persona pueda hacer frente a los   reproches formulados en su contra y que los argumentos que presente se   consideren en la respectiva actuación pues esto no sólo sirve al interés   individual del mismo, sino también al esclarecimiento de la verdad y al interés   de la justicia.    

[119] En este punto es importante   advertir que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha destacado la   importancia de eliminar cualquier obstáculo que reduzca una defensa eficaz   cuando se inicia una actuación judicial o administrativa en contra de un   extranjero, siendo el idioma un factor crucial en este tema. Debido a lo   anterior, se ha señalado que desde la apertura de un trámite migratorio debe   proveerse gratuitamente de traductor o intérprete, a quien desconoce o no   comprende con suficiencia el idioma oficial en que se va a desarrollar dicho   procedimiento con la finalidad de que comprenda   los cargos que se le imputan, así como los derechos procesales que tiene a su   disposición. En relación con el contenido y alcance del derecho a un intérprete   en el marco de estos procesos se pronunció expresamente la CIDH en el caso   de personas dominicanas y haitianas expulsadas contra República Dominicana   (Sentencia del 28 de agosto de 2014). Allí se expuso que deben observarse unas   garantías mínimas en esta clase de actuaciones que pueden implicar medidas   privativas de libertad y la expulsión o deportación, según el caso, por lo que   es imperativo que las personas afectadas reciban asistencia consular, asesoría   legal y, de ser necesario, traducción o interpretación de forma que estén en   condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del   Estado. Lo anterior se encuentra positivizado a nivel interno en la Guía para la   verificación y el desarrollo del procedimiento administrativo sancionatorio en   materia migratoria expedida por la Unidad Administrativa Especial Migración   Colombia. En el capítulo de disposiciones especiales, el numeral 10.10.1 se   refiere a los traductores y señala que con base en el reconocimiento al derecho   fundamental al debido proceso y a la identidad cultural, toda persona   extranjera, sujeto de un proceso de carácter migratorio, cuya lengua oficial no   sea el castellano, tiene derecho a ser asistido por un intérprete. Precisa que   si el extranjero advierte que conoce el idioma español debe manifestar por   escrito y con su firma que comprende, libre de cualquier coacción, las   decisiones de las cuales es destinatario. La Sentencia T-295 de 2018. M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado reprodujo este mandato al establecer: “Es   importante recordar que la regla jurisprudencial en el caso de migrantes que no   dominan el idioma castellano es que se les provea [el servicio de   interprete]. Lo anterior, garantiza una defensa eficaz dentro del proceso y   si bien, aunque los Estados tienen la potestad de fijar políticas migratorias en   virtud del ejercicio de su soberanía esto no significa que están habilitados   para desplegar actuaciones arbitrarias”.    

[120] Artículo 2.2.1.13.1 (modificado por el artículo 68   del Decreto 1743 de 2015) y artículos 2.2.1.13.1.1, 2.2.1.13.2.1 y 2.2.1.13.2.2  del Decreto 1067 de 2015. En este punto, es importante señalar que el artículo 2.2.1.13.3.2  ibídem establece que el extranjero que sea objeto de un trámite de   deportación o expulsión, podrá ser retenido preventivamente hasta por 36 horas   y/o sometido a vigilancia o custodia por las autoridades migratorias hasta que   la medida se haga efectiva. Por su parte, el artículo 2.2.1.13.3.3 ibídem  aclara que la no comparecencia del extranjero a las instalaciones de la Unidad   Administrativa Especial Migración Colombia, no impedirá el trámite normal de las   diligencias de deportación o expulsión.    

[121] Al respecto, la Corte Interamericana de   Derechos Humanos, en el caso de personas dominicanas y haitianas   expulsadas contra República Dominicana (Sentencia del 28 de agosto de   2014) señaló expresamente lo siguiente: “La persona sometida a [un procedimiento de naturaleza   migratoria] ha de contar con las siguientes garantías mínimas: a) ser   informada expresa y formalmente de los cargos en su contra y de los motivos de   la expulsión o deportación. Esta notificación debe incluir información sobre sus   derechos, tales como: i) la posibilidad de exponer sus razones y oponerse a los   cargos en su contra, y ii) la posibilidad de solicitar y recibir asistencia   consular, asesoría legal y, de ser el caso, traducción o interpretación   (…)”. En igual sentido en el caso Familia Pacheco Tineo vs. Estado   Plurinacional de Bolivia (Sentencia del 25 de noviembre de 2013) se   indicó que un extranjero inmerso en una actuación migratoria tiene derecho,   cuando menos a: “i) ser informado expresa y formalmente de los cargos en su   contra, si los hubiere, y de los motivos de la expulsión o deportación. Esta   notificación debe incluir información sobre sus derechos, tales como: a. la   posibilidad de exponer las razones que lo asistan en contra de su expulsión y   oponerse a los cargos en su contra; b. la posibilidad de solicitar y recibir   asesoría legal, incluso a través de servicio público gratuito de ser aplicable   y, de ser el caso, traducción o interpretación, así como asistencia consular, si   correspondiere; ii) en caso de decisión desfavorable, debe tener derecho a   someter su caso a revisión ante la autoridad competente, presentarse o hacerse   representar ante ella para tal fin, y iii) la eventual expulsión solo podrá   efectuarse tras una decisión fundamentada conforme a la ley y debidamente   notificada”.    

[122] De conformidad con el artículo   48 de la Ley 1437 de 2011 en los procesos administrativos sancionatorios, la   práctica de pruebas regularmente debe surtirse en un término no mayor a 30 días. Cuando sean 3 o más investigados o las pruebas se deban   practicar en el exterior el término probatorio podrá ser hasta de 60 días. Serán   rechazadas de manera motivada aquellas pruebas que sean inconducentes,   impertinentes y superfluas (artículo 47 ibídem).    

[123] De acuerdo con el artículo 48 de la Ley 1437   de 2011 en los procedimientos administrativos sancionatorios, vencido el período   probatorio se dará traslado al investigado por 10 días para que presente los   alegatos respectivos.    

[124] Artículo 29 de la Resolución 0714 del 12 de   junio de 2015.    

[125] Artículo 49 de la Ley 1437 de 2011 y artículo 27 de la Resolución   0714 del 12 de junio de 2015 de acuerdo con el cual: “La valoración de la   sanción atenderá los principios de proporcionalidad, objetividad y   razonabilidad, argumentando en el acto administrativo que decide, la descripción   típica de los hechos atribuibles al sujeto de control. La motivación de la   decisión deberá integrar el análisis de los deberes impuestos por la norma   migratoria, los hechos constitutivos de infracción, la clasificación de la falta   y si existen criterios que atenúan, agravan o exoneran de la misma al sujeto de   verificación”.    

[126] De acuerdo con el artículo 28 de la   Resolución 0714 del 12 de junio de 2015: “Para imponer o no la sanción, el   funcionario competente deberá ajustarse en todo momento a las reglas de la   lógica, a las máximas de la experiencia y a los conocimientos técnicos del   ejercicio migratorio, lo cual deberá quedar plasmado en el razonamiento   probatorio empleado en el texto de la Resolución como forma de controlar su   racionalidad y coherencia en la dosificación sancionatoria, si a ello hubiere   lugar”.    

[127] Así lo prevé el artículo 16 de la Resolución 0714   del 12 de junio de 2015.    

[128] Artículo 13 de la Resolución 0714 del 12 de   junio de 2015.     

[129] El artículo 2.2.1.13.1   (modificado por el artículo 68 del Decreto 1743 de 2015) del Decreto 1067 de   2015 contempla otras causales distintas a las mencionadas que dan lugar a la   imposición de sanciones económicas.    

[130] Los artículos 2.2.1.13.2 y   2.2.1.13.3 del Decreto 1067 de 2015 establecen las causales de exoneración del   pago de la sanción económica y prevén que cuando ellas no concurren y el   extranjero no ha procedido a su cumplimiento tendrá lugar el cobro coactivo.   Sobre el particular, también están los artículos 16, 30 y 31 de la Resolución 0714 del 12 de junio   de 2015. Dichas disposiciones se encuentran en armonía directa con lo previsto   en el artículo 50 de  la Ley 1437 de 2011.    

[131] Artículos   2.2.1.13.1 del Decreto 1067 de 2015.    

[132] Lo anterior, en los términos del   artículo 2.2.1.11.2.12 del Decreto 1067 de 2015 de acuerdo con el cual la   permanencia irregular de un extranjero en el territorio nacional tiene lugar en   los siguientes casos: 1. Cuando se dan los supuestos mencionados en el artículo   2.2.1.11.2.4 del decreto (ingreso al país por lugar no habilitado; ingreso al   país por lugar habilitado pero evadiendo u omitiendo el control migratorio e   ingreso al país sin la correspondiente documentación o con documentación falsa)   2. Cuando el extranjero habiendo ingresado legalmente permanece en el país una   vez vencido el término concedido en la visa o permiso respectivo. 3. Cuando   permanece en el territorio nacional con documentación falsa. 4. Cuando el   permiso otorgado al extranjero ha sido cancelado. En el mismo sentido, lo prevé   el artículo 15 de la   Resolución 0714 del 12 de junio de 2015.     

[133] Existen otras causales de   deportación contempladas en el artículo 2.2.1.13.1.2 del Decreto 1067 de 2015 y   en el artículo 16 de la Resolución 0714 del 12 de junio de 2015.     

[134] Artículo 2.2.1.13.1.3 del Decreto 1067 de 2015   modificado por el artículo 69 del Decreto 1743 de 2015.    

[135] Artículo 2.2.1.13.1.1 del Decreto 1067 de 2015.    

[136] Lo anterior, en los términos del   preámbulo de la Resolución 0714 del 12 de junio de 2015.    

[137] El artículo 2.2.1.13.2.3 del   Decreto 1067 de 2015 establece expresamente la medida de expulsión como pena   accesoria impuesta mediante sentencia ejecutoriada.    

[138] Artículo 2.2.1.13.2.1 del Decreto 1067 de 2015 y artículo 16 de la Resolución 0714 del 12 de   junio de 2015.    

[139] Artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015 y artículo 36 de la Resolución 0714   del 12 de junio de 2015.    

[140] Artículo 2.2.1.13.2.4 del Decreto 1067 de 2015.    

[141] En estos términos fue reconocido por la   Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de personas   dominicanas y haitianas expulsadas contra República Dominicana  (Sentencia del 28 de agosto de 2014). En aquella oportunidad, se estableció lo   siguiente: “355.   Finalmente, la Comisión de Derecho Internacional en su proyecto de artículos   sobre la protección de derechos humanos de las personas expulsadas o en vías de   expulsión ha expresado que dichas personas deben recibir las siguientes   garantías procesales: a) condiciones mínimas de detención durante el   procedimiento; b) derecho a ser notificado de la decisión de expulsión; c)   derecho a recurrir y a tener acceso a recursos eficaces para recurrir la   decisión de expulsión; d) derecho a ser oído por una autoridad competente; e) a   estar representado ante dicha autoridad competente; f) derecho a contar con la   asistencia gratuita de un intérprete, y g) asistencia consular”.    

[142] En este punto, se precisa que Colombia es Estado parte en la Convención   sobre el Estatuto de los Refugiados suscrita en Ginebra en 1951, aprobada por la   Ley 35 de 1961; el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados del 31 de enero   de 1967, aprobado por la Ley 65 de 1979 y suscribió la Declaración de Cartagena   sobre los Refugiados del 22 de noviembre de 1984. Dichos instrumentos   internacionales fijaron unos principios y reglas generales sobre el tratamiento   jurídico de los refugiados, correspondiéndole a cada Estado Parte, de   conformidad con su ordenamiento constitucional, la expedición de una legislación   que implemente a nivel interno tales compromisos internacionales.     

[143] Así lo reconoce expresamente el   artículo 22.8 de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) aprobada   en Colombia por medio de la Ley 16 de 1972. A nivel interno, tal mandato está   positivizado en el artículo 2.2.3.1.6.20 del Decreto 1067 de 2015.    

[144] Así lo reconoce el artículo 3 de   la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o   Degradantes,   aprobada por Colombia mediante la Ley 70 de 1986: “1. Ningún Estado Parte   procederá a la expulsión, devolución o extradición de una persona a otro Estado   cuando haya razones fundadas para creer que estaría en peligro de ser sometida a   tortura. 2. A los efectos de determinar si existen esas razones, las autoridades   competentes tendrán en cuenta todas las consideraciones pertinentes, inclusive,   cuando proceda, la existencia en el Estado de que se trate de un cuadro   persistente de violaciones manifiestas, patentes o masivas de los derechos   humanos”.    

[145] La Corte Interamericana de   Derechos Humanos en el caso Familia Pacheco Tineo Vs. Bolivia   (Sentencia del 25 de noviembre de 2013) sostuvo: “2. De tal modo, si   se complementan las normas anteriores con el corpus juris internacional   aplicable a las personas migrantes, es posible considerar que en el sistema   interamericano está reconocido el derecho de cualquier persona extranjera, y no   solamente a los asilados o refugiados, a la no devolución indebida cuando su   vida, integridad y/o libertad estén en riesgo de violación, sin importar su   estatuto legal o condición migratoria en el país en que se encuentre. 3. En   consecuencia, cuando un extranjero alegue ante un Estado un riesgo en caso de   devolución, las autoridades competentes de ese Estado deberán, al menos,   entrevistar a la persona y realizar una evaluación previa o preliminar, a   efectos de determinar si existe o no ese riesgo en caso de expulsión. Esto   implica respetar las garantías mínimas referidas, como parte de la debida   oportunidad de exponer las razones que lo asistan en contra de su expulsión y,   si se constata ese riesgo, no debería ser devuelto a su país de origen o donde   exista el riesgo”. Valga precisar, en este punto, que el principio de no devolución, reconocido   inicialmente en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951   (aprobada en Colombia por medio de la Ley 35 de 1961) estuvo ligado al   reconocimiento de la condición de refugio. Actualmente, debido a la evolución   del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, es posible afirmar que aplica   también en otras situaciones, como cuando existen razones fundadas para creer   que la devolución a otro Estado, sea o no el de origen, daría lugar a tortura o   al desconocimiento de la vida y la libertad de las personas. Estos casos   adicionales distintos al refugio han sido denominados genéricamente como   “protección internacional”. De acuerdo con la Corte Interamericana de Derechos Humanos:   “Por protección internacional se entiende aquella que ofrece un Estado a una   persona extranjera debido a que sus derechos humanos se ven amenazados o   vulnerados en su país de nacionalidad o residencia habitual, y en el cual no   pudo obtener la protección debida por no ser accesible, disponible y/o efectiva.   Si bien la protección internacional del Estado de acogida se encuentra ligada   inicialmente a la condición o estatuto de refugiado, las diversas fuentes del   derecho internacional -y en particular del derecho de los refugiados, del   derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional   humanitario, revelan que esta noción abarca también otro tipo de marcos   normativos de protección” (Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión   Consultiva OC-21/14. Derechos y garantías de niñas y niños en el contexto de la   migración y/o en necesidad de protección internacional. Decisión del 19 de   agosto de 2014, párrafo 37). Para mayor información, ver la Sentencia T-250 de   2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[146] En la Sentencia T-178 de 1993.   M.P. Fabio Morón Díaz se estudió el caso de una ciudadana ecuatoriana que   alegaba la vulneración de sus derechos fundamentales tras haberse ordenado su   expulsión del territorio nacional como pena accesoria en el marco de un proceso   penal iniciado en su contra por el delito de falsedad en documento privado. La   actora manifestaba que era madre de un menor radicado y sentado legítimamente en   el país con quien mantenía una relación de familia que debía ser conservada. La   Sala concedió el amparo transitorio considerando que la tutelante contaba con   una vía judicial legítima para solicitar la cesación de la sanción impuesta   (juez de ejecución de penas y medidas de seguridad). No obstante, mientras se   producía un pronunciamiento judicial en la materia, previa solicitud de la   extranjera, no podía ejecutarse la medida de expulsión o impedírsele su regreso   al territorio nacional. Lo anterior, por cuanto bajo los postulados   constitucionales resultaba, de plano, contrario al núcleo esencial de los   derechos fundamentales del niño una determinación de esta naturaleza. De ahí que   fuera imperativo que los jueces penales tuvieran en cuenta para efectos de la   dosimetría punitiva y de la interpretación de las disposiciones que penalizaban   las conductas, una lectura acorde con la Carta. Agregó que, las autoridades   migratorias debían “ponderar técnicamente la situación para proteger de   manera prevalente los derechos de los menores legítimamente asentados en el   territorio nacional”, inclusive en relación con la solicitud de concesión de   visas  tras el reingreso de un ciudadano expulsado del país.    

[147] Estas consideraciones fueron   expresamente consignadas en la Sentencia T-215 de 1996. M.P. Fabio Morón Díaz.   En aquella ocasión, la Sala Octava de Revisión señaló lo siguiente: “En   efecto la Corte estima que, bajo los postulados de la nueva Constitución,   resulta contrario al núcleo esencial de los derechos fundamentales de los   menores, garantizados por el artículo 44 de la Carta, la deportación del   territorio nacional a una persona extranjera que sea padre o madre de menores   residenciados legítimamente en nuestro país, y que mantengan entre ellos el   vínculo natural o jurídico de la familia, pues la mencionada sanción de plano   comporta, a la luz del ordenamiento jurídico nacional, una especie de   discrecionalidad administrativa, para efectos de autorizar el regreso al país   del extranjero afectado con la medida”.    

[148] Sentencia T-215 de 1996. M.P.   Fabio Morón Díaz.    

[149] Sentencia T-215 de 1996. M.P.   Fabio Morón Díaz.    

[150] La vigencia de la protección a   la familia y sus integrantes no solo se debe a su consagración en la Carta   Política, sino que también está contenida en diversos instrumentos   internacionales sobre Derechos Humanos tales como la Convención Americana sobre Derechos Humanos  (Pacto de San José   de Costa Rica) aprobada en Colombia por medio de la Ley 16 de 1972; el Protocolo   Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la   protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional   (Protocolo II), suscrito en Ginebra el 8 de junio de 1977 (promulgado mediante   el Decreto 509 de 1996); Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre   Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales   “Protocolo de San Salvador”, suscrito en San Salvador el 17 de noviembre de 1988   (aprobado mediante la Ley 319 de 1996); Convención Internacional sobre la   Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus   Familiares adoptada en Nueva York por la Asamblea General de las Naciones Unidas   en su Resolución 45/158 del 18 de diciembre de 1990 (aprobada mediante la Ley   146 de 1994); Convenio relativo a la protección del niño y a la cooperación en   materia de adopción internacional, suscrito en La Haya el 29 de mayo de 1993   (aprobado mediante la Ley 265 de 1996); el Protocolo Facultativo de la   Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de niños, la   prostitución infantil y la utilización de los niños en la pornografía adoptado   en Nueva York por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución   54/263 del 25 de mayo de 2000 (aprobado mediante la Ley 765 de 2002).    

[151] En la Sentencia T-215 de 1996.   M.P. Fabio Morón Díaz se dijo: “En este sentido la Corte Constitucional, en   desarrollo de su jurisprudencia en materia de los derechos constitucionales de   los niños reconocidos en [los artículos 42 y 44] de la Carta Política de   1991, considera que en casos como el que se examina en esta oportunidad, en los   que efectivamente se encuentran comprometidos menores de edad, unidos con un   extranjero sujeto de la actuación administrativa por lazos familiares directos,   las oficinas nacionales y seccionales de extranjería y de inmigración,   [siempre]  deben examinar en detalle las condiciones familiares del extranjero en    condiciones de irregular estancia o permanencia en el territorio nacional,   inclusive con el prevalente e ineludible auxilio técnico y científico del   Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para determinar la verdadera   situación familiar del presunto infractor del régimen de inmigración, la cual   debe ser, desde luego, verdadera y real, con el propósito de no producir   soluciones inicuas o más dañinas que las que produce el incurrir en una   situación migratoria irregular”.    

[152] Dicho en otras palabras, “la   protección constitucional a los derechos de los niños en ningún caso puede ser   pretexto para que los adultos se sustraigan de sus deberes y, en el caso de los   extranjeros, se recuerda que si bien la Constitución en el artículo 100 les   garantiza que disfrutarán de los mismos derechos civiles que los nacionales   [en]  esa misma norma constitucional, se establece que la ley podrá por razones de   orden público subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de   ciertos derechos, como ocurre por ejemplo, con el de residir en el país”. Al   respecto, ver la Sentencia   T-680 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En aquella oportunidad un ciudadano   nicaragüense invocó la vulneración de su derecho fundamental a la unidad   familiar como consecuencia de la decisión judicial condenatoria proferida en su   contra (por el hecho de haber incurrido en el delito de falsedad material de   particular en documento público) que dispuso como pena accesoria la expulsión   del territorio nacional. El actor invocaba que tal determinación tenía efectos   adversos sobre la vigencia de su hogar, integrado por dos menores de edad de 3 y   5 años. La Sala Segunda de Revisión declaró la existencia de una carencia actual   de objeto por hecho superado habida cuenta que la pretensión del accionante   orientada a obtener la revocatoria de la medida sancionatoria ya había sido   satisfecha. No obstante, advirtió que la existencia de hijos no podía ser   aducida como una justificación para evadir el cumplimiento de decisiones   judiciales impuestas en un proceso adelantado con todas las observancias   establecidas por la Constitución y la ley por cuanto la protección   constitucional a los derechos de los niños en ningún caso podía ser pretexto   para que los adultos se sustrajeran de sus deberes. Sobre estas premisas,   resaltó que la conducta del extranjero, desde su ingreso irregular al país, no   había sido precisamente la exigida a un padre de familia como principal   responsable del bienestar, educación y cuidado de sus hijos pues alteró la   vigencia del salvoconducto que le fue otorgado para permanecer en el territorio   hasta tanto se resolviera su situación de asilo político. En ese orden de   ideas, aclaró que si bien el actor se encontraba en libertad por pena cumplida,   le correspondía legalizar lo relacionado con su permanencia en el territorio   nacional, sin perjuicio de la facultad administrativa que tenían las autoridades   para autorizar su estancia a fin de que pudiera cumplir con los deberes   materiales y morales que le asistían como padre.    

[153] En la diligencia de notificación   se entregará al afectado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto con   indicación de los recursos que legalmente proceden, de haber lugar a ello, las   autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. El incumplimiento de cualquiera de estos   requisitos invalidará la notificación.    

[154] Cuando se desconozca la   información sobre el destinatario, la citación se publicará en la página   electrónica o en un lugar de acceso al público de la entidad por el término de 5   días (artículo 68 de   la Ley 1437 de 2011).    

[155] El aviso deberá indicar la fecha   y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que   legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos   respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al   finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino.    

[156] En el expediente se dejará constancia de la remisión o   publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará surtida la   notificación   (artículo  69 de la Ley 1437 de   2011).    

[157] Sobre este aspecto, la Corte Interamericana   de Derechos Humanos ha señalado que toda persona tiene derecho a ser oída en un   plazo razonable en el marco de una actuación judicial, administrativa o de   cualquier otra naturaleza el cual debe apreciarse en relación con la duración   total del proceso, desde su inicio hasta su finalización, incluyendo los   recursos de instancia que eventualmente pueden presentarse. Así fue expresamente   reconocido en el caso Wong Ho Wing contra Perú  (Sentencia del 30 de junio de 2015), en los siguientes términos: “209. Este   Tribunal ha señalado que el “plazo razonable” al que se refiere el artículo 8.1   de la Convención se debe apreciar en relación con la duración total del proceso,   desde el primer acto procesal hasta que se dicte una decisión definitiva,   incluyendo los recursos de instancia que pudieran eventualmente presentarse   (…)”. En esta ocasión, se concluyó que el proceso de extradición iniciado contra   el señor Wong Ho Wing había tardado más de seis años, excediendo de esta forma   el plazo razonable de duración del mismo. Esto evidenciaba que las autoridades   estatales no habían actuado con la debida diligencia y celeridad exigidas en   este tipo de casos (persona privada de la libertad), más aún cuando el proceso   de extradición constituía una etapa previa al posible proceso penal que debía   enfrentar el acusado. Esta situación, suponía una vulneración de las garantías   judiciales previstas en el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre   Derechos Humanos.  La Corte Interamericana también ha analizado esta   garantía en casos en los que el procedimiento se agota en un plazo   irrazonablemente corto. Sobre el efecto, el caso Familia Pacheco Tineo   contra el Estado Plurinacional de Bolivia (Sentencia del 25 de   noviembre de 2013). Allí estableció que el procedimiento de expulsión iniciado contra   la Familia Pacheco Tineo se había agotado en un plazo excesivamente célere sin   respetar las etapas y formalidades propias del trámite, situación que había   generado una afectación de su derecho fundamental al debido proceso. Al   respecto, manifestó: “192. La Corte constata que, tal como surge de sus   alegatos, el Estado planteó un análisis en abstracto acerca de la efectividad de   tales recursos, citando jurisprudencia del Tribunal Constitucional boliviano   para alegar que en la época de los hechos esos recursos eran adecuados y   efectivos para haber detenido la expulsión de la familia Pacheco Tineo o para   cuestionar violaciones del debido proceso en la denegatoria de su solicitud de   estatuto de refugiados, e incluso para eventualmente solicitar daños y   perjuicios. Sin embargo, en este caso las presuntas víctimas no contaron con   posibilidad alguna de conocer, mínimamente, las decisiones que habían sido   proferidas en relación con su solicitud y su situación migratoria, pues está   probado que fueron expulsados de Bolivia en la mañana del día siguiente a la   emisión de la resolución de expulsión, la cual fue expedida en un plazo   excesivamente sumario, no les fue notificada y fue ejecutada inmediatamente. Tal   situación hizo nugatorio o impracticable cualquier recurso interno que existiera   en Bolivia para haber amparado o remediado los actos ejecutados en su perjuicio.   Por ende, no corresponde a la Corte realizar un examen in abstracto de la   adecuación y efectividad de tales recursos para subsanar las violaciones de   derechos analizadas anteriormente (…)”.    

[158] En relación con lo anterior, en la Sentencia   T-295 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado se indicó lo siguiente: “En   este orden de ideas, el plazo razonable puede desconocerse por la ausencia de   celeridad y diligencia en la respectiva actuación, lo cual hace que la misma se   extienda de manera irrazonable en el tiempo, o porque el procedimiento   administrativo o judicial se realiza en un plazo excesivamente sumario, lo cual,   de paso, afecta la eficacia de los recursos internos disponibles para   controvertir la decisión de la autoridad estatal”. En aquella oportunidad, se   estudió la situación de un ciudadano japonés, de 70 años de edad, a quien se le   inició un procedimiento migratorio que culminó con su deportación del territorio   y la prohibición de ingreso por el término de 5 años tras haber superado el   tiempo de permanencia en el país en calidad de turista y no haber solicitado   prórroga de permanencia ni tramitado salvoconducto. Según advirtió el   accionante, dicho trámite se desarrolló sin respetar los términos procesales ya   que se agotó en menos de una hora sin que le fuera proporcionado, además, un   traductor o intérprete oficial en atención a que desconocía por completo el   idioma castellano, situación que le impidió ejercer adecuadamente su derecho a   la defensa y contradicción. La Sala Sexta de Revisión constató que la actuación   no se surtió siguiendo las respectivas etapas pues nunca se agotó la fase de   descargos, el periodo probatorio ni los alegatos pese a lo cual se profirió, sin   más y en un corto tiempo, una decisión de fondo sin respetarse la garantía del   plazo razonable. Además, el actor no fue asistido por un intérprete durante   el desarrollo de la misma. Estas circunstancias generaron una vulneración del   derecho al debido proceso del extranjero que le impidió ejercer los recursos y   acciones que tenía a su alcance para cuestionar el acto administrativo   sancionatorio, máxime cuando el mismo día de la apertura de la actuación se vio   obligado a abandonar el país. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala concedió   el amparo y dispuso dejar sin efectos el acto administrativo de deportación. En   consecuencia, le ordenó a Migración Colombia adelantar el proceso bajo los   lineamientos del debido proceso, en particular, respetando la defensa y   contracción del peticionario quien debía contar con la asistencia debida,   advirtiéndole además acerca de la necesidad de ajustar sus actuaciones a las   reglas constitucionales y legales vigentes. En igual sentido, puede consultarse   la Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,   Sección Quinta, radicación 05001-23-33-000-2016-01830-01 del 10 de noviembre de   2016 en la que se analizó el caso de varios ciudadanos extranjeros de   nacionalidad cubana que solicitaban el amparo de sus derechos fundamentales a la   dignidad humana y debido proceso administrativo, vulnerados, en su criterio, por   el proceso de deportación que adelantó Migración Colombia en su contra. Aunque   en esta oportunidad se declaró la carencia actual de objeto por daño consumado,   se estableció que la entidad accionada había incurrido en sendas irregularidades   al agotar las etapas del procedimiento administrativo migratorio en la misma   fecha pese a que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo (Ley 1437 de 2011) establece distintos términos para su efectivo   desarrollo. Así, otorga 15 días, luego de la formulación del pliego de cargos   para que la persona investigada pueda presentar descargos y solicitar o aportar   pruebas que pretendan hacer valer; máximo 30 días de periodo probatorio y 10   días para presentar alegatos. Tal procedimiento, no había sido observado en el   caso de los involucrados. Debido a esto, exhortó al ente estatal para que, en lo   sucesivo, cumpliera con sus deberes constitucionales y legales y garantizara los   derechos fundamentales de las personas extranjeras, en especial, la garantía del   debido proceso administrativo.    

[159] La Sala advierte que este acápite es el   resultado de la situación fáctica esbozada por la parte accionante y del   análisis integral de las pruebas allegadas al proceso tanto durante el trámite   de tutela como en sede de revisión.    

[160] Allí, aduce que recibió ínfimas   cantidades de dinero por su labor y fue sometido a restricciones de locomoción,   en aras de evitar que abandonara el cumplimiento de sus deberes en territorio   extranjero (folio 47 del cuaderno de Revisión).    

[161] Folio 5. En este punto, el accionante   refiere que su conducta de deserción sería penalizada en los términos de los   artículos 28.1 y 135.1 del Código Penal cubano cuyo contenido puede ser   consultado en el pie de página 36.    

[162] Las funciones de control   migratorio de nacionales y extranjeros y los registros de identificación de   extranjeros a cargo del Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- fueron   asumidas, ante su supresión, por la Unidad Administrativa Especial Migración   Colombia en los términos del artículo 3 del Decreto 4057 de 2011, “Por el cual se suprime el   Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan unas funciones y se   dictan otras disposiciones” y del artículo 33 del Decreto 4062 de 2011, “Por   el cual se crea la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, se   establece su objetivo y estructura”.    

[163] Folio 247.    

[164] Folio 249.    

[165] Artículo 69 del Decreto 4000 de   2004: “Considérase irregular el ingreso al territorio nacional en los   siguientes casos: (…) 69.2 Ingreso al país por lugar habilitado pero   evadiendo u omitiendo el control migratorio. 69.3 Ingreso al país sin la   correspondiente documentación o con documentación falsa”.    

[166] Artículo 102 del Decreto 4000 de   2004: “Sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, será   deportado del territorio nacional el extranjero que incurra en alguna de las   siguientes causales: 102.1 Ingresar o salir del país sin el cumplimiento de las   normas que reglamentan la materia, siempre y cuando no existan circunstancias   especiales que ameriten la sanción de multa. (…) 102.3 Encontrarse en   permanencia irregular en los términos de este Decreto, siempre y cuando no   existan circunstancias especiales que ameriten la sanción económica”.    

[168] Folios 247 y 248.    

[169] Folios 250 y 251.    

[170] En dicho acto administrativo se   dispuso la expedición del salvoconducto de salida del país y la comunicación de   la sanción al Ministerio de Relaciones Exteriores para lo de su competencia. Así   mismo, se le comunicó que el incumplimiento a lo previsto acarreaba la expulsión   del territorio colombiano, en los términos del artículo 2.2.1.13.2.1 del Decreto   1067 de 2015.    

[171] Allí, se le informó que contra   la misma procedían los recursos de la vía gubernativa ante lo cual manifestó su   deseo de “renunciar a este derecho ya que su interés [era] solo   conseguir una visa para los Estados Unidos lo más pronto posible” (folio   252).    

[172] Lo anterior, conforme al “acta de ejecutoria” aportada al proceso (folio   252).    

[173] Folio 47 del cuaderno de   Revisión.    

[174] Lo anterior, conforme lo   dispuesto en el artículo 2.2.1.11.4.9 del Decreto 1067 de 2015 según el cual: “Salvoconducto   (sc). Es el documento de carácter temporal que expide la Unidad Administrativa   Especial Migración Colombia al extranjero que así lo requiera. Los   salvoconductos serán otorgados en las siguientes circunstancias: SC-1.   Salvoconducto para salir del país” y “SC-2. Salvoconducto   para permanecer en el país, en los siguientes casos: (…) Al extranjero que deba   permanecer en el país, mientras resuelve su situación de refugiado o asilado y   la de su familia, a quienes se les podrá limitar la circulación en el territorio   nacional de conformidad con el artículo 2.2.3.1.4.1 de este Decreto. En el   presente caso, el término de duración del Salvoconducto será de hasta por   noventa (90) días calendario, prorrogable a solicitud del Ministerio de   Relaciones Exteriores, por noventa (90) días calendario más”.    

[175] Folio 34 del cuaderno de   Revisión.    

[176] Folio 35 del cuaderno de   Revisión.    

[177] Esta afirmación se extrae del CD   aportado al proceso de tutela contentivo del expediente administrativo   migratorio de Lázaro Valdés Carrillo.    

[178] Esta afirmación se extrae del CD   aportado al proceso de tutela contentivo del expediente administrativo   migratorio de Lázaro Valdés Carrillo.    

[179] Esta afirmación se extrae del CD   aportado al proceso de tutela contentivo del expediente administrativo   migratorio de Lázaro Valdés Carrillo.    

[180] Folios 130 al 133.    

[181] Folio 46 del cuaderno de   Revisión.    

[182] Al proceso fueron aportadas   diversas declaraciones con fines extraprocesales en las que los declarantes   manifiestan que conocen al médico cubano Lázaro Valdés Carrillo, a quien   consideran una persona responsable, trabajadora, confiable, con ética, que ha   servido con profesionalismo a las comunidades de Nimaima y Villeta donde tiene   gran acogida. Aducen que es de su conocimiento que dicho ciudadano tiene una   relación permanente y estable con la señora Luisa Alejandra Bravo Sainea desde   el año 2014 con quien procreó un hijo y convive junto a un hijo de ella en el   municipio de Villeta- Cundinamarca. Advierten que se ha caracterizado por ser   una figura paterna ejemplar y dedicada, que asume el cuidado de los menores   mientras la madre trabaja y que es evidente que no representa un peligro para la   seguridad nacional, el orden público, la salud pública o la tranquilidad social   del Estado colombiano. Igualmente, fue allegado un documento suscrito por más de   400 ciudadanos residentes en la localidad de Villeta -Cundinamarca en el que   manifiestan públicamente lo siguiente: “[é]l médico de nacionalidad Cubana,   Lázaro Valdés Carrillo, identificado con pasaporte E070491, no representa un   peligro para la seguridad nacional, el orden público, la salud pública, la   tranquilidad o la seguridad pública, o tranquilidad social del estado   Colombiano. Por el contrario, damos fe, de que es una persona muy querida por la   comunidad Villetana y deseamos que vuelva a prestar sus servicios en Villeta   Cundinamarca. Finalmente, también declaramos que Lázaro Valdés Carrillo, tiene   arraigo con el municipio de Villeta desde el año 2014, y que siempre ha   convivido con su esposa Luisa Alejandra Bravo Sainea y sus hijos Santiago   Camacho Bravo y Lázaro Santiago Valdés Bravo, en esta municipalidad” (folios   50 al 58 y 70 al   128).    

[183] Folios 130 al 133.    

[184] Folios 130 al 133.    

[185] Folios 7 y 8, folio 44 del   cuaderno de Revisión e información consignada en el CD aportado al proceso de   tutela contentivo del expediente administrativo migratorio de Lázaro Valdés   Carrillo.      

[186] Folio 8.    

[187] Folio 52 y folio 44 del cuaderno   de Revisión.     

[188] De acuerdo con la información   aportada al proceso para el sostenimiento del hogar, actualmente, el   peticionario se dedica a la crianza, alimentación y limpieza de cerdos en una   finca del municipio de Villeta -Cundinamarca en un horario de 5:30 a.m. a 7:30   a.m. y de 5:30 p.m. a 8:00 p.m., oficio que le permite aportar mensualmente la   suma de $1.200.000. Su compañera permanente labora como Secretaria Municipal y   devenga $2.527.314 lo que implica que, en conjunto, los ingresos de la familia   equivalen a $3.727.314. Dichos ingresos son destinados, en su mayoría, al pago   de gastos fijos básicos tales como vivienda, alimentación, educación y salud que   representan un total de $3.043.000 y ocasionalmente cuando existe la capacidad   económica son dirigidos a sufragar gastos variables destinados, entre otros   aspectos, a la recreación y al vestuario los cuales corresponden a $750.000. En   suma, los egresos familiares ascienden a $3.793.000, esto es, superan la   capacidad económica del hogar. Por esta razón los consumos variables no se   presentan durante todos los meses ante la evidente imposibilidad de sufragarlos   en su totalidad (folios 50 y 51, 59 al 69, folios 46 y 51 del cuaderno de   Revisión e información consignada en el CD aportado al proceso de tutela   contentivo del expediente administrativo migratorio de Lázaro Valdés Carrillo).        

[189] Folio 130.    

[190] Para sustentar la denuncia, se   indicó que el anónimo aportó, entre otros documentos: (i) copia del registro   civil de nacimiento a nombre de Lázaro Valdés Carrillo con indicativo serial   53611210 para cuya expedición intervinieron dos testigos presuntamente falsos;   (ii) cédula de ciudadanía 1.070.973.072 a nombre de Lázaro Valdés Carrillo cuyo   trámite de obtención fue adelantado ante la Registraduría de Facatativá   -Cundinamarca; (iii) diploma como Doctor en Medicina otorgado por el Instituto   Superior de Ciencias Médicas de La Habana -Cuba; (iv) hoja de vida del   accionante que presuntamente aportó para su solicitud de empleo en la Empresa   Social del Estado Centro de Salud San José del municipio de Nimaima   -Cundinamarca en la cual advierte que es un ciudadano colombo-cubano con   dirección de residencia en la carrera 16 No. 22-32, apartamento 502 en la ciudad   de Bogotá; (v) copia de la Resolución No. 25-2092 del 16 de mayo de 2013   suscrita por la Doctora Liliana Sofía Cepeda Amaris, Directora de Desarrollo de   Servicios (Sede Administrativa de la Gobernación de Cundinamarca) a través de la   cual se autorizó a Lázaro Valdés Carrillo identificado con cédula de ciudadanía   1.070.973.072 para ejercer la profesión como doctor en medicina en el territorio   nacional, pudiendo inicialmente laborar en el Departamento de Cundinamarca,   haciendo énfasis en que para el ejercicio de la misma en una zona geográfica   diferente a la autorizada, el profesional tenía que inscribir su nombre en la   Secretaría de Salud del Departamento en el cual pretendía trabajar; (vi) copia   del Carné de Identificación Única del Talento Humano en Salud expedido por el   Ministerio de Salud y Protección Social a nombre del médico Lázaro Valdés   Carrillo identificado con cédula de ciudadanía 1.070.973.072 con Registro No.   117929/2013, código del facultativo 79385/11, expedido el 11 de octubre de 2013;   (vii) contrato de prestación de servicios No. 30 del 2013 suscrito entre la   Empresa Social del Estado Centro de Salud San José del municipio de Nimaima   -Cundinamarca y el señor Lázaro Valdés Carrillo identificado con cédula de   ciudadanía 1.070.973.072 por el periodo comprendido entre el 10 de septiembre de   2013 y el 9 de diciembre siguiente y (viii) planillas de aportes de seguridad   social en salud efectuadas por el peticionario, en el marco del contrato de   prestación de servicios referido.    

[192] En la referida resolución   suscrita por el Director Nacional de Registro Civil se estableció que se   evidenciaron irregularidades en la obtención del registro civil de nacimiento,   indicativo serial 53611210 con NUIP 1.070.973.072 inscrito el 19 de abril de   2013 en la Registraduría de Facatativá -Cundinamarca a nombre del extranjero   pues sus padres son de nacionalidad cubana y “quien actuó como declarante no   está debidamente identificado para actuar como declarante de este hecho” lo   que constituye causal de nulidad de la inscripción efectuada en los términos del   artículo 104 numeral 4 del Decreto Ley 1260 de 1970. Contra esta decisión, se   advirtió, procedían los recursos de reposición y apelación. En el expediente, no   obra constancia de que hayan sido interpuestos (folios 234 al 237).    

[193] Folio 130.    

[194] Folio 133.    

[195] Folios 137 y 138.    

[196] En dicha oportunidad se le advirtió que solo   podría regresar al país con una visa otorgada por las oficinas consulares de la   República de Colombia.    

[197] Folio 137.    

[198] Folios 137 y 138 y folios 36 y   39 del cuaderno de Revisión.     

[199] Folio 37 del cuaderno de   Revisión.    

[200] En la citación remitida por el   Grupo de Verificaciones Migratorias Regional Andina -Área de Deportados y   Expulsados se le advirtió al accionante que de no presentarse personalmente   dentro del plazo indicado se efectuaría la respectiva notificación por aviso de   la decisión sancionatoria de conformidad con la Ley 1437 de 2011 y que la   omisión a la citación no impedía la continuación de la actuación administrativa   (folio 139).    

[201] Lo anterior, de acuerdo con la   constancia de devolución de la empresa de correo certificado -472-   informando la imposibilidad de entrega del documento dado que “no existe   número [del número] 22-20 pasa a 22-34, 22-36 Ed 5 pisos Tienda de   variedades” (folio 140).    

[202] Ello se desprende de la información consignada en el CD   aportado al proceso de tutela contentivo del expediente administrativo   migratorio de Lázaro Valdés Carrillo.      

[203] En respuesta al derecho de   petición presentado ante la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia,   por conducto de apoderado judicial, le informaron al actor que: “en la   actualidad se adelanta el proceso administrativo sancionatorio de carácter   migratorio de expulsión en contra del extranjero nacional de Cuba Lázaro Valdés   Carrillo, identificado con pasaporte No. J683804 y número de identidad   69030104867, mediante la Resolución No. 20177030010946 del 10/02/2017”   conforme a la causal prevista en el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de   2015 y al artículo 53 del Decreto 1743 de 2015. Además, se le indicó que en   virtud de lo dispuesto en el artículo 2.2.1.11.4.3 del Decreto 1067 de 2015 se   autorizaba la expedición de copias de la actuación administrativa para lo cual   debía consignar una suma de dinero en el Banco de Occidente. Igualmente que   verificada la Plataforma de Usuarios de Migración -Modulo Verificaciones   Migratorias, el ciudadano “no presenta alerta alguna en su contra por   concepto de sanción económica o por otra clase de asuntos de orden migratorio.   Se evidencia que el extranjero nacional de Cuba [registra] la imposición   de la medida administrativa de Deportación mediante la Resolución No. 194 del   08/08/2011” (folio 129). Se advierte que con anterioridad a la formulación   de esta petición, en concreto, el 24 de enero de 2018, el Oficial de Migración   del Grupo de Verificaciones Migratorias Regional Andina dirigió un oficio al   señor Lázaro Valdés Carrillo a la Carrera 16 No. 22-32, apartamento 502 de la   ciudad de Bogotá indicándole que ante la imposibilidad de realizar la   notificación personal se procedía a notificarle por aviso el contenido de la   decisión (lo anterior se desprende de la información consignada en el CD   aportado al proceso de tutela contentivo del expediente administrativo   migratorio de Lázaro Valdés Carrillo).    

[204] Lo anterior, se desprende de la “Constancia   de Publicación” suscrita por la Directora Regional Andina de la Unidad   Administrativa Especial Migración Colombia en la que “hace constar que la   notificación por aviso de la Resolución No. 20177030010946 del 10 de febrero de   2017, fue publicada en la página web de la Entidad y en la cartelera al público,   el día 29 de enero de 2018, por el término de cinco (5) días. En vista de lo   anterior, la notificación del citado acto administrativo quedó surtida el día 07   de febrero de 2018, al finalizar el día siguiente al día del retiro del aviso”.   Junto a la constancia, se aportó “Formato Acta de Constancia de Ejecutoria”   del que se desprende que el citado ciudadano fue “notificado por aviso   conforme el artículo 69 de la Ley 1437 del 2011, “Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, el día 07 de febrero de   2018. En mérito de lo anterior, queda debidamente ejecutoriado el respectivo   Acto Administrativo a partir del día 07 de febrero de 2018, a las 17:00 horas”   (folios 139, 140 y   244).    

[205] Ante un primer derecho de petición incoado   por el apoderado del actor se le negó el acceso al expediente administrativo   aduciendo falta de legitimidad y reserva de la información allí contenida.    

[206] Ver supra 4.4.1.    

[207] Sentencia T-295 de 2018. M.P. Gloria Stella   Ortiz Delgado.    

[208] Lo anterior, teniendo en cuenta   que el actor era una   persona fácilmente localizable, “puesto que cuando inició el proceso   que culminó con orden de expulsión, [era] el único médico disponible en   la comunidad de Nimaima Cundinamarca, municipio que además se caracteriza por   tener una población aproximada de 6.700 habitantes, que cuenta únicamente   [con]  un solo puesto médico, un solo Juzgado y una estación de Policía, lo que   [permitía]  inferir que ubicar a una persona en este terruño [era] muy fácil,   aunque no se tuviera la dirección exacta, y más aún, cuando [era] el   único médico al que [tenían] que recurrir los lugareños y autoridades   municipales” (folio 46 del cuaderno de Revisión).    

[209] Folio 44 del cuaderno de Revisión.    

[210] Sentencia T-321 de 1996. M.P.   Hernando Herrera Vergara.     

[211] Folio 39 del cuaderno de   Revisión.    

[212] Artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, “Por   medio de la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo”.    

[213] Sentencia C-371 de 2011. M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva.    

[214] Como lo afirmó el apoderado   judicial de la parte accionante: “La elaboración de un juicio debe cumplir   con las premisas básicas de los derechos fundamentales procesales, tales como el   debido proceso y el derecho a la defensa. A mi prohijado nunca se le tuvo en   cuenta la condición de apátrida, el estado de necesidad de proteger su vida y   libertad, su estatus de vulnerabilidad desde cuando solicitó el refugio   político, la imperiosa necesidad de permanecer en este país dadas sus   circunstancias, ni el actual arraigo familiar y derechos de sus hijos y de su   cónyuge” (folio 24).    

[215] Folio 39 del cuaderno de Revisión.    

[216] Sentencia T-029 de 1994. M.P. Vladimiro   Naranjo Mesa.    

[217] Corte Interamericana de Derechos   Humanos: caso Familia Pacheco Tineo Vs. Bolivia (Sentencia del 25   de noviembre de 2013).    

[218] Esta situación fue advertida incluso por el   juez de primera instancia.    

[219] Folio 36 del cuaderno de Revisión.    

[220] Folio 46 del cuaderno de   Revisión.    

[221] Folio 48 del cuaderno de   Revisión.    

[222] Folio 48 del cuaderno de   Revisión.    

[223] Folio 47 del cuaderno de Revisión.    

[224] Folio 39 del cuaderno de   Revisión.    

[225] Lo anterior, de acuerdo con las   competencias del Ministerio de Relaciones Exteriores conforme lo previsto en el   título 3, capítulo 1 del Decreto 1067 de 2015, “Por medio del cual se expide   el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores”.    

[226] Artículo 2.2.1.11.4.9 del   Decreto 1067 de 2015: “Salvoconducto (SC). Es el documento de carácter   temporal que expide la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia al   extranjero que así lo requiera. Los salvoconductos serán otorgados en las   siguientes circunstancias (…) Salvoconducto para permanecer en el país, en los   siguientes casos: (…) – Al extranjero que deba permanecer en el territorio   nacional en libertad provisional o condicional o por orden de autoridad   competente por treinta (30) días calendario prorrogable hasta tanto se le defina   la situación jurídica. En el presente caso, el término de duración del   Salvoconducto será de hasta por treinta (30) días calendario, prorrogable a   solicitud del interesado en casos especiales, renovables por términos no   mayores a treinta (30) días calendario. – Al extranjero que deba permanecer en   el territorio nacional hasta tanto se defina su situación administrativa. En el   presente caso, el término de duración del Salvoconducto será de hasta por   treinta (30) días calendario, prorrogable a solicitud del interesado, renovables   por términos no mayores a treinta (30) días calendario”.