T-502-19

         T-502-19             

Sentencia T-502/19    

DERECHO A LA   VIVIENDA DIGNA Y REUBICACION EN CASOS DE ZONAS DE ALTO RIESGO-Solicitud   inclusión en el programa de reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto   riesgo    

DERECHO A LA   VIVIENDA DIGNA-Procedencia de la acción de tutela cuando se trate de   sujetos de especial protección por habitar zona declarada de alto riesgo no   mitigable    

DERECHO A LA   VIVIENDA DIGNA-Alcance y contenido    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Censo de afectados y   damnificados por desastre natural    

RESPONSABILIDAD   DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES EN LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Obligaciones   frente a la población localizada en zonas donde se puedan presentar desastres    

REGLAS QUE DEBEN   ATENDER LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN RELACION CON LAS PERSONAS QUE HABITAN   ZONAS DE ALTO RIESGO-Jurisprudencia constitucional    

(i) Los   alcaldes deben llevar a cabo un inventario de las zonas que presenten altos   riesgos para la localización de asentamientos humanos, entre otros factores, por   estar sujetas a derrumbes o deslizamientos (ii)             adelantar   programas de reubicación de quienes se encuentran en estos sitios, o implementar   las medidas necesarias para eliminar el respectivo riesgo;(iii)           la   entidad o el funcionario público que no cumpla con lo anterior incurrirá en   causal de mala conducta;(iv)           cualquier   interesado puede presentar ante el alcalde o intendente, la solicitud de incluir   una zona o asentamiento al señalado inventario;(v)             los   inmuebles y las mejoras de quienes deben ser reubicados, pueden ser adquiridos a   través de enajenación voluntaria directa o mediante expropiación;(vi)           los   bienes antes mencionados, adquiridos a través de las modalidades señaladas,   pueden ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados;(vii)        el   terreno a obtener debe pasar a ser un bien de uso público administrado por la   entidad que lo adquirió;(viii)      las   zonas de alto riesgo deben ser desalojadas de manera obligatoria, por tanto, en   caso de que quienes las habitan se nieguen a ello, los alcaldes deben ordenar la   desocupación en concurso con la policía, así como la demolición de las   construcciones averiadas;(ix)           finalmente,   según lo establecido en el artículo 56 de la Ley 9 de 1989, modificado por el   artículo 5º de la Ley 2ª de 1991, las autoridades que incumplan con lo dispuesto   en la norma, incurren en el delito de prevaricato por omisión    

PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE   LAS FORMALIDADES-Contenido y alcance    

DERECHO DE PETICION-Relación   con otros derechos y principios fundamentales    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y REUBICACION   EN CASOS DE ZONAS DE ALTO RIESGO-Orden   de incluir a la accionante en los programas de vivienda de interés social   prioritario    

Referencia: Expediente N° T-7.317.807    

Acción   de tutela promovida por Irma Jesucita Benavides contra el Municipio de Santiago   de Cali, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres del   Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de Gobierno, Convivencia y   Seguridad del Municipio de Santiago de Cali, la Inspección Urbana de Policía y   el Fondo Adaptación adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

Magistrado   Ponente:            

  ALBERTO ROJAS RÍOS    

La Sala Novena de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera,   el Magistrado Carlos Bernal Pulido, y el Magistrado Alberto Rojas Ríos, quien la   preside,   en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las   previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en   los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la   siguiente:    

SENTENCIA    

Dentro del proceso de revisión del fallo   proferido por el Juzgado Once Penal Municipal con Funciones de Control de   Garantías Santiago de Cali – Valle, en primera instancia y por el Juzgado   Catorce Penal del Circuito de Conocimiento de Santiago de Cali -Valle del   Cauca-, en segunda instancia, surtidos en el trámite de   la acción de tutela instaurada por Irma Jesucita Benavides contra el   Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de Gestión del Riesgo de   Emergencias y Desastres del Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de   Gobierno, Convivencia y Seguridad del Municipio de Santiago de Cali, la   Inspección Urbana de Policía y el Fondo de Adaptación Adscrito al Ministerio de   Hacienda y Crédito Público.    

Mediante auto de 21 de mayo de 2019, la   Sala de Selección de Tutelas Número Cinco escogió el expediente de la referencia   y lo asignó, previo reparto, al Magistrado Alberto Rojas Ríos, para realizar la   ponencia de revisión, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 9° del   artículo 241 de la Constitución Política y en los artículos 33 a 36 del Decreto   2591 de 1991, indicando como criterio de selección: subjetivo de urgencia de   proteger un derecho fundamental y objetivo de posible violación o   desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional[1].    

I.                     ANTECEDENTES    

Irma Jesucita Benavides formuló acción de tutela contra el   Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de Gestión del Riesgo de   Emergencias y Desastres del Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de   Gobierno, Convivencia y Seguridad del Municipio de Santiago de Cali, la   Inspección Urbana de Policía y el Fondo de Adaptación Adscrita al Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, para obtener la protección de los derechos   fundamentales a la vivienda, a la vida en condiciones dignas, el derecho a la   protección del adulto mayor como sujeto de especial protección constitucional,   el derecho a la protección por encontrarse en situación de vulnerabilidad, a la   integridad física psíquica y emocional, el derecho a un trato digno, el derecho   a la salud, el respeto a la confianza legítima. A continuación, se reseñan los   aspectos centrales de la solicitud de amparo y las actuaciones surtidas dentro   del trámite constitucional[2].    

1.                    Hechos relevantes    

1.1.            La accionante es una persona de ochenta y nueve (89) años de edad. Asimismo,   sostuvo que sufre de hipertensión arterial, diabetes mellitus tipo 2[3]. En cuanto a   su núcleo familiar, tuvo vínculo matrimonial con el señor Heriberto Erazo hasta   el día de su fallecimiento -27 de septiembre de 2018-[4].    

1.2.            Afirmó que, junto con su esposo, construyó, en un predio de propiedad del   municipio, una casa acorde con sus necesidades ubicada en la Calle 88 N° 7M- 33,   barrio Brisas del Cauca, la cual ha sido habitada por más de treinta años[5]. De igual   manera, aseveró que ha cancelado servicios públicos domiciliarios, impuestos   sobre el bien inmueble, lo cual, según la accionante, le generó una confianza   legítima al haber una aquiescencia del Estado sobre dicha construcción[6].    

1.3.            Producto de la ola invernal ocurrida en entre los años 2010-2011, el municipio   de Santiago de Cali creó el “Plan Jarillón de Cali”, cuya finalidad es   reasentar a las familias afectadas por la ola invernal y beneficiarlas con la   adquisición de una solución habitacional[7].    

1.4.            Con la finalidad de verificar qué familias han sido afectadas por el evento   climático, el municipio de Santiago de Cali realizó un censo que consta de una “ficha   de verificación sociodemográfica”, la cual fue diligenciada el día 30 de   octubre de 2013, y se evidencia que el núcleo familiar de la accionante es el   siguiente[8]:    

        

HOGAR                    

A.H.D.I                    

IDENTIFICACIÓN                    

NOMBRES Y APELLIDOS                    

PARENTESCO   

193185-1    

                     

Brisas del Cauca                    

6.223.571                    

HERIBERTO ILDEFONSO ERAZO MORA                    

JEFE DE HOGAR   

193185-1                    

Brisas del Cauca                    

29.892.142                    

IRMA JESUSITA BENAVIDES                    

CÓNYUGE   

193185-1                    

Brisas del Cauca                    

94.504.440                    

ALEXANDER ERAZO BENAVIDEZ                    

HIJO (a)   

193185-1                    

Brisas del Cauca                    

MIRIAM JANETH OREJUELA ÁVILA                    

OTROS      

1.5.            Con base en esa información, la Alcaldía de Santiago de Cali, mediante acta de   reunión del 17 de julio de 2017, sostuvo que el anterior hogar “se encuentra   inhabilitado frente al proceso de reasentamiento del proyecto Plan Jarillón de   Calo, debido a que la (sic) señora (sic) HERIBERTO ILDEFONSO ERAZO   MORA y ALEXANDER ERAZO BENAVIDEZ, ostentan titularidad aparentemente sobre un   bien inmueble”[9].    

1.6.            La accionante narró que, ante tal imprecisión[10],   el señor Heriberto Erazo Mora y el señor Alexander Erazo Benavidez -esposo e   hijo respectivamente- promovieron derechos de petición -el último de fecha de 21   de agosto de 2018- solicitando la desvinculación del éste último como miembro   del núcleo familiar, pues no vive con sus padres desde el año 2004 y tiene su   propio núcleo familiar en la vivienda ubicada en la Carrera 1H N° 61ª -91 del   barrio Urbanización Barranquilla[11].    

1.7.            Como consecuencia de lo anterior, la Secretaría de Gestión del Riesgo de   Emergencias y Desastres, mediante la Resolución 4163.001.21.0.016 del 31 de   enero de 2018, declaró renuente dentro del Proceso de Reasentamiento de Hogares   al señor Heriberto Erazo Mora como consecuencia de las diferentes notificaciones   realizadas sobre su situación “hogar inhabilitado”[12].     

1.8.            Producto de la renuencia declarada por parte de la Secretaría de Gestión del   Riesgo de Emergencias y Desastres, ésta entidad, mediante oficio con fecha del   12 de marzo de 2018[13],   le solicitó a la Inspección Urbana de Policía Categoría Especial Plan Jarillón   que iniciara un proceso policivo de protección y restitución de bien inmueble,   de acuerdo con los artículos 77 y 223 de la Ley 1801 de 2016, contra el señor   Heriberto Erazo[14].    

1.9.            En el marco de dicho proceso, citó a audiencia pública el 22 de agosto de 2018[15]. Sin   embargo, no se llevó a cabo como consecuencia de la inasistencia del señor   Heriberto Erazo Mora. Por ello, se reprogramó una segunda diligencia para el día   30 de agosto de 2018, la cual tampoco se realizó, pues se encontraba   hospitalizado para tal fecha[16]  y, por tal motivo fue suspendida[17].    

1.10.       Finalmente el proceso policivo de protección y restitución de bien inmueble   terminó el 5 de febrero de 2019 con la entrega material y voluntaria del bien   identificado como Techo Nº 193185-1 por parte de la señora Irma Jesucita   Benavidez y el señor Alexander Erazo Benavidez[18].    

2.        Solicitud de tutela    

Con base en lo anterior, el 3 de octubre   de 2018, la señora Irma Jesucita Benavidez promovió acción de tutela contra el   Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de Gestión del Riesgo de   Emergencias y Desastres del Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de   Gobierno, Convivencia y Seguridad del Municipio de Santiago de Cali, la   Inspección Urbana de Policía y el Fondo Adaptación adscrito al Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, por considerar vulnerados sus derechos   fundamentales, entre otros, a la vivienda, a la salud, a la vida digna[19].    

De manera concreta, solicitó que se le   ordenara al Municipio de Santiago de Cali que (i) nombre a la   señora Irma Jesucita Benavidez como único miembro del A.H.D.I[20];   (ii)  excluya del hogar identificado con la ficha de verificación Nº 193185-1 al señor   Alexander Erazo Benavidez como miembro del núcleo familiar[21];   (iii)  que el hogar sea habilitado para ser incluido en el reasentamiento adelantado   por el Plan Jarillón de Cali[22];  (iv) que se le reconozca el derecho a ser beneficiaria de una   vivienda digna dentro del proceso de reasentamiento adelantado por el Plan   Jarillón de Cali[23];  (v) que se le reconozca los derechos a un subsidio de   relocalización temporal o arriendo de manera temporal hasta tanto se entregue   una vivienda en condiciones dignas[24];   y (vi) que se suspenda el proceso de policía de protección y   recuperación de bienes inmuebles hasta tanto no se le haya entregado una   vivienda digna[25].    

3.     Traslado y contestación de la acción    

Surtidas las   notificaciones correspondientes, se presentaron las siguientes intervenciones:    

3.1.            Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres de la Alcaldía de   Santiago de Cali    

Mediante escrito del 12 de octubre de   2018, la entidad solicitó negar las pretensiones de la accionante[26]. Para   ello, explicó tres argumentos. El primero consistió en describir el Plan   Jarillón de Cali. En el segundo se refirió a las actuaciones surtidas por el   proyecto “Plan Jarillón” de Cali, frente al Techo Nº 193211-1. En el tercero se   pronuncia frente a cada hecho referenciado en el escrito de tutela.    

a.     Sobre   la descripción del “Plan Jarillón de Cali”    

Bajo el primer argumento, explicó, de   manera preliminar, el origen, la naturaleza y el objetivo del Plan Jarillón de   Cali. En ese sentido, narró que, mediante el Decreto 4580 de 2010, el Gobierno   Nacional declaró estado de excepción como consecuencia de la emergencia   económica, social y ecológica[27].   Por ello, la Gobernación del Valle del Cauca, con el apoyo técnico de la   Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC, en diciembre de 2011,   postularon ante el Fondo Adaptación -entidad adscrita al Ministerio de Hacienda   y Crédito Público- el “Plan Jarillón Rio Cauca y obras complementarias en el   municipio de Santiago de Cali”, hoy Plan Jarillón[28].    

Su objetivo es “reducir el riesgo de   inundación por desbordamiento del rio cauca y sus tributarios en la zona   Jarillón de Aguablanca desde la desembocadura del canal interceptor sur CVS   hasta la desembocadura del rio Cali.”[29]  Aseveró que el Fondo Adaptación seleccionó el “Plan Jarillón” y, por   tanto, se inició la conceptualización del proyecto bajo la coordinación del   municipio de Santiago de Cali, de la región y del Fondo Adaptación en   representación del Gobierno Nacional[30].    

La aplicación de este plan se realiza en   las zonas catalogadas como “zonas de alto riesgo no mitigable, dado que se   ubican en el área inundable por crecientes del rio Cauca y Cali, categoría del   suelo de protección ambiental donde no está permitido el uso de vivienda o   construcción alguna, conforme a la certificación del Director del Departamento   de Planeación Municipal”[31].    

De igual manera, la Secretaría de Gestión   del Riesgo de Emergencia y Desastres afirmó los siguientes requisitos que un   hogar debe cumplir para que sea objeto de intervención del proyecto “Plan   Jarillón”, los cuales son[32]:    

        

REQUISITOS                    

DOCUMENTOS DE           SOPORTE PARA CADA CASO   

Estar en las bases de datos           de hogares verificados por el CS-PJAOC. En el Jarillón Rio Cauca           (Aguablanca) o Lagunas de Regulación Pondaje y Charco Azul durante el           periodo de la Ola Invernal 2010-2011.                    

Base de datos de las           georreferenciaciones y verificaciones realizadas n los AHDI por el CS-PJAOC   

Que ninguno de los miembros           del hogar a reasentar haya sido beneficiario de programas de vivienda y/o           restitución de tierras por entes gubernamentales locales, nacionales o           internacionales                    

Cruces de Cédulas con las           bases de datos gubernamentales e institucionales, como las de Reunidos y Red           Unidos.   

Que ninguno de los miembros           del hogar georreferenciado y verificado posea derechos reales de dominio o           derechos de posesión sobre un predio en el territorio nacional                    

Que el área ocupada por la           vivienda haya sido declarada Zona de Riesgo no Mitigable y/o Área Forestal           Protectora de Humedales mediante conceptos técnicos emitidos por el           Departamento Administrativo de Planeación de la Alcaldía Municipal de           Santiago de Cali.                    

Certificación de Zona de           Riesgo No Mitigable y Certificación de Área emitida por la entidad           territorial competente.      

Con base en lo anterior, enfatizó en que   “el PROYECTO PLAN JARILLÓN DE CALI, NO ES UN PROYECTO DE VIVIENDA SOCIAL,   toda vez que su objetivo principal como ya se dijo, es el de mitigar el riesgo   de las personas que habitan en la (sic) Zonas declaradas de alto riesgo no   mitigable por inundación en el Jarillón del Rio Cauca y las lagunas el Pondaje y   Charco Azul, además de salvaguardar la vida de más de 900.000 caleños, ante   una posible ruptura del Jarillón del Rio Cauca, para lo cual debe realizarse   el reasentamiento de los hogares de los Asentamientos Humanos de Desarrollo   Incompleto que se encuentran ocupando estas dos estructuras vitales de   protección de la ciudad, siempre y cuando acrediten el cumplimiento de la   totalidad de los requisitos antes descritos.”[33]    

b.    las   actuaciones surtidas por el proyecto “Plan Jarillón” de Cali, frente al Techo Nº   193211-1    

En éste acápite adujo, de manera   preliminar, que examinada la Ficha de Socialización Sociodemográfica del   Accionante, se puede observar que la labor de verificación se realizó el día 30   de octubre de 2013, en donde se relacionó lo siguiente[34]:    

        

HOGAR                    

A.H.D.I                    

IDENTIFICACIÓN                    

NOMBRES Y APELLIDOS                    

PARENTESCO   

193185-1                    

Brisas del Cauca                    

6.223.571                    

HERIBERTO ILDEFONSO ERAZO MORA                    

JEFE DE HOGAR   

193185-1                    

Brisas del Cauca                    

29.892.142                    

IRMA JESUSITA BENAVIDES                    

CÓNYUGE   

193185-1                    

Brisas del Cauca                    

94.504.440                    

ALEXANDER ERAZO BENAVIDEZ                    

HIJO (a)   

193185-1                    

Brisas del Cauca                    

40.024.981                    

MIRIAM JANETH OREJUELA ÁVILA                    

OTROS      

Posteriormente, enfatizó en que el   terreno donde se encuentra el techo con Nº 193185 de georreferenciación se   encuentra construido sobre el Lote Nº 29 de propiedad del municipio de Santiago   de Cali, “con justificación de dominio en la Resolución de trasferencia 0100   Nº 0310-0770 del 9 de noviembre de 2012 (…)”[35]    

Además de lo anterior, la accionada narró   diversas actuaciones realizadas, tanto por el área social del proyecto, como por   el área jurídica con respecto al núcleo familiar Nº193185-1, donde el señor   Heriberto Erazo Mora está identificado como jefe de hogar.    

        

ACTUACIONES REALIZADAS POR EL           EQUIPO SOCIAL DEL PROYECTO[36]   

Actuación                    

Fecha   

Se realizó la pertinente ficha de           verificación sociodemográfica                    

30 de octubre de 2013   

Se realizó entrega del comunicado de           Zona de Alto Riesgo No Mitigable                    

28 de julio de 2014   

27 de septiembre de 2016   

Se invitó a la Socialización del           Decreto de Compensaciones que se realizó el 2 de febrero de 2017. Dicha           invitación fue recibida y firmada por el Jefe de Hogar.                    

31 de enero de 2017   

Se invitó a las Jornadas Multipropósito           en el AHDI Brisas del Cauca. Asimismo, se convocó al Jefe de Hogar a la           Jornada de Concertación y a la Jornada de Recolección Documental el día 14           de septiembre de 2017, las cuales fueron recibidas por el Jefe de Hogar                    

26 de julio de 2017    

       

        

ACTUACIONES REALIZADAS POR EL           GRUPO JURÍCO DEL PROYECTO[37]   

Actuación                    

Fecha   

Citación de comunicación de Cruce           Catastral de fecha 24 de julio de 2017, en la cual se solicita comparecer           los días 27, 28 y 31 de julio de 2017                    

24 de julio de 2017   

Acta de reunión mediante la cual se           realizó estudio y revisión de la inhabilidad presentada por el referido           hogar por Cruce por Concepto de Catastro, y por la cual se procede a emitir           la respectiva comunicación para que el Jefe de Hogar se manifieste ante           dicha situación.                    

30 de enero de 2017   

Citación para Notificación para Cruce,           por la cual se solicita comparecer al Jefe de Hogar los días 6, 7 y 8 de           febrero de 2017 en las instalaciones de Cali 7. Dicha notificación fue           recibida y firmada por el Jefe de Hogar                    

31 de enero de 2017   

Acta de reunión por la cual se realiza           la respectiva Notificación Personal de Cruce, en la que se manifiesta que se           presentó el señor Alexander Erazo y fue notificado que él y el Jefe de Hogar           presentan un cruce  catastral por Unidad Habitacional ubicada en la           Carrera 1Nº 61A – 65 Urbanización Barranquilla del municipio de Cali                    

6 de febrero de 2017   

17 de julio de 2017    

    

Acta de reunión mediante la cual se           realiza la comunicación del Acta de No Habilitación al señor Alexander Erazo           Benavidez, en calidad de hijo del Jefe de Hogar                    

11 de septiembre de 2017    

       

A partir de las anteriores actuaciones,   la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres de la Alcaldía de   Santiago de Cali concluyó que el señor Heriberto Erazo tuvo la calidad de   renuente, lo cual imposibilitó continuar con el proceso de reasentamiento para   acceder a los beneficios adquiridos con el programa del “Plan Jarillón”.   Por lo anterior, se expidió la Resolución Nº 4163.001.21.1.016 del 31 de enero   de 2018 donde se declara renuente al señor Heriberto Erazo Mora -Jefe de Hogar-[38].    

Con el fin de cumplir la notificación del   acto administrativo, la accionada explicó que realizó las siguientes actuaciones[39]:    

        

ACTUACIÓN                    

FECHA   

Jornada de notificación personal donde           se realizó la constancia de no comparecencia                    

21 de febrero de 2018   

Notificación por aviso                    

27 y 28 de febrero y 1, 2 y 5 de marzo           de 2018   

De acuerdo con la entidad accionada, el           jefe de hogar no interpuso los recursos procedentes dentro del término legal           establecido y, por tanto, “se entiende ejecutoriado el Acto           Administrativo el día 21 de marzo de 2018”      

Como consecuencia de ello, mediante   oficio del 12 de marzo de 2018, la Secretaría de Gestión del Riesgo de   Emergencias y Desastres de la Alcaldía de Santiago de Cali le solicitó a la   Subsecretaría de Acceso a Servicios de Justicia de Cali iniciar proceso policivo   de Restitución y Protección de Bienes Inmuebles del municipio de Santiago de   Cali sobre el inmueble distinguido con el Techo Nº 193185-1[40].    

Finalmente en este apartado, la demandada   narró que la Inspección Urbana de policía Categoría Plan Jarillón “convocó al   querellado y al querellante para realizar Audiencia el día trece (22) sic de   agosto del 2018 a las 9:45 A. M., dentro del proceso distinguido con el Radicado   Nº 4161.050.9.6.458 de 2018 (…)”. A esa audiencia no asistió el querellante,   por ello, fue suspendida y aplazada para el día 13 de septiembre de 2018, a la   cual no asistió el señor Heriberto Erazo al encontrarse en cuidados intensivos   en la Clínica DESA del municipio de Cali[41].    

c.      Sobre   el pronunciamiento con respecto a los hechos de la tutela    

En este apartado, la entidad cuestionada   se pronunció de manera numérica a los hechos afirmados en la tutela[42]. En   ese sentido, reiteró que el 30 de octubre de 2013, el señor Heriberto Erazo Mora   fue quien atendió a los funcionarios de la Alcaldía municipal de Santiago de   Cali[43]  y, asimismo, sostuvo que el hecho de que el jefe de hogar pagare los impuestos   no significa que “el Estado le haya permitido adueñarse de hecho del predio   que ocupa irregularmente y que es de entera propiedad del municipio es un bien   de USO PÚBLICO, que hace parte de la zona o franja de reserva y protección del   Rio Cauca, que además de lo anterior fue declarado como zona de alto riesgo no   mitigable por peligro de inundación pluvial y fluvial, tal cual como se le   notificó el día 28 de julio de 2011 se entregó comunicado de zona de alto riesgo   no mitigable”[44].    

De igual manera, enfatizó en que el pago   de servicios públicos no implica una forma o un medio de adquirir el dominio de   acuerdo con la legislación civil, así como tampoco significa el reconocimiento   de los derechos de dominio del lugar. Igualmente, sostuvo que no es cierto que   la señora Irma Jesusita Benavidez no tenga lugar donde mitigar el riesgo, pues   se descubrió que “un miembro del hogar es dueño de un inmueble ubicado en la   Carrea (Sic) 1Nº 61 A -65 Urbanización Barranquilla del Municipio de Cali,   identificado con el número de matrícula inmobiliaria 370-31632”[45] y, por   tanto, se imposibilita que el proyecto habilite al hogar que habita una   compensación de unidad habitacional al existir, como se referenció, un lugar   donde mitigar el riesgo[46].    

Finalmente, realizó dos aseveraciones con   respecto a las actuaciones realizadas por ella y a los hechos de la tutela. La   primera consistió en afirmar que no existió un error de tecnicismos[47];   mientras que la segunda se basó en que el núcleo del hogar “sabían desde hace   varios años del cruce de su hijo ALEXANDER ERAZO BENAVIDEZ, y no hicieron nada   por subsanar tal situación sólo ahora que ya están inmersos en el proceso de   restitución es que pretenden que su hijo sea excluido del hogar”[48].    

Por las anteriores razones, la Secretaría   de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres de la Alcaldía de Santiago de   Cali solicitó negar las pretensiones de la accionante.    

3.1.            Inspección de Policía Categoría Especial – Plan Jarillón    

Mediante escrito presentado el 10 de   septiembre de 2018[49],   la Inspección de Policía Categoría Especial – Plan Jarillón sostuvo, de manera   similar, la posición expuesta por la Secretaría de Gestión del Riesgo de   Emergencias y Desastres de la Alcaldía de Santiago de Cali.    

En efecto, describió los antecedentes   fácticos y jurídicos del Plan Jarillón en el municipio de Santiago de Cali[50].   Posteriormente, argumentó que el objetivo principal de dicho programa es mitigar   el riesgo de las personas que habitan en el Jarillón de Aguablanca y las Lagunas   del Pondaje y Charco Azul, los cuales han sido declarados como zonas de alto   riesgo no mitigable[51].   En ese sentido, enfatizó en que el Plan Jarillón de Cali no es un programa de   vivienda gratuita sino, por el contrario, un programa que se encarga de mitigar   el riesgo de las personas que se encuentras en las zonas afectadas[52].    

Con respecto a los hechos, de manera   general, la Inspección de Policía sostuvo que los bienes de uso público, por   mandato expreso de la Constitución, son de carácter inalienables, inembargables   e imprescriptibles[53].   Igualmente, sostuvo que, conforme al proceso de verificación adelantado por el   componente social del proyecto Plan Jarillón de Cali realizado el 30 de octubre   de 2013, el núcleo familiar se compone de i) Heriberto Erazo Mora;   ii) Irma Jesucita Benavidez; iii) Alexander Erazo   Benavidez; y, iv) Miriam Janeth Orejuela Ávila[54].    

Más adelante, explicó que, en respuesta   del derecho de petición con fecha del 14 de diciembre de 2017, se expuso que no   es procedente la desvinculación del señor Alexander Erazo Benavidez comoquiera   que se presenta “una situación de cruce insubsanable”. Sin embargo, sí   procedía la desvinculación de la señora Myriam Yaneth Orejuela Ávila[55].    

Además de lo anterior, argumentó que se   llevó a cabo un proceso policivo de restitución de bien inmueble de uso público   conforme al artículo 77 y 223 de la Ley 1801 de 2016, donde el querellado debe   demostrar que el bien inmueble donde habita no es de carácter público[56]. De lo   contrario, con base en el artículo 77 de la Ley 1801 de 2016 y las pruebas   aportadas por el Municipio, se ordena restituir y desalojar el bien inmueble[57].   Finalmente, reiteró que el esposo de la accionante no cumplía con los requisitos   para reasentarse en una vivienda de interés prioritario -VIP- comoquiera que el   señor Alexander Erazo Benavidez ostenta la titularidad del bien ubicado en la   Carrera 1H Nº 61A-65 barrio Urbanización Barranquilla y, por ello, tiene derecho   a la compensación por vulnerabilidad social que se otorga de acuerdo con el   Decreto Municipal 411.0.20.0520 de 2016[58].    

Por las anteriores razones, la Inspección   de Policía Categoría Especial – Plan Jarillón solicitó negar las pretensiones   del escrito de tutela.    

3.2.            Fondo Adaptación- entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

Mediante escrito radicado el 18 de   octubre de 2018, el Fondo Adaptación presentó dos excepciones. La primera   consistió en la falta de legitimación por pasiva, mientras que en la segunda   solicitó al juez constitucional declarar cualquier excepción de oficio si se   configura en el proceso de tutela.    

En segundo lugar, explicó que, con base   en el informe remitido por la Subgerencia de Riesgos del Fondo Adaptación, el   Plan Jarillón de Cali es una intervención que plantea como esquema de ejecución   cuatro (4) componentes y, de manera concreta, en lo atinente a la reducción de   la vulnerabilidad (física y social), conforme a la ley y a las obligaciones   convencionales y contractuales, es responsabilidad del Municipio de Santiago de   Cali censar a la población residente en la zona, determinar sus actividades   (ocupación), sus ingresos y otras condiciones sociales, económicas y legales   relevantes e identificar a los beneficiarios de la reubicación[61].    

Por otra parte, con respecto al segundo   argumento, le solicitó al juez de tutela decretar de oficio cualquier excepción   que advierta o que resulte probada en el proceso conforme a la ley y a la   jurisprudencia[62].    

Por las anteriores razones, requirió que   le relevaran de cualquier responsabilidad al Fondo Adaptación, pues no existe   una vulneración a los derechos fundamentales alegados como consecuencia de   acciones imputables a dicha entidad.    

4.           Decisiones judiciales objeto de revisión    

4.1.            Sentencia de primera instancia: Juzgado Once Penal Municipal con Funciones de   Control de Garantías de Santiago de Cali – Valle    

Mediante sentencia del 18 de octubre de   2018, dicho juzgado “negó por improcedente” los derechos fundamentales   invocados por la accionante[63].   Para ello, sostuvo dos argumentos.    

El primero consistió en afirmar que no se   evidencia alguna vulneración a los derechos fundamentales alegados por la   accionante, comoquiera que la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y   Desastres del municipio de Santiago de Cali y la Inspección Urbana de Policía   Categoría Especial -Plan Jarillón-, desde febrero del 2012, han cumplido con lo   ordenado en la sentencia 151 del 26 de Septiembre de 2011, la cual fue   modificada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca con   ocasión de una acción popular, donde se ordenó “efectuar un censo de los   asentamientos subnormales ubicados en el Jarillón del Rio Cauca, empezando por   los asentamientos ubicados en la zona de protección del dique, especialmente las   zonas que presentan factor de inminente riesgo, realizar las gestiones   administrativas necesarias y efectuar la reubicación total de los asentamientos   del Jarillón del Rio Cauca”[64].    

Estimó que, después de un proceso   administrativo, la accionante pretende, por medio de la acción de tutela,   controvertir actuaciones administrativas que pudieron ser cuestionadas mediante   el medio de control pertinente ante la jurisdicción contencioso administrativa.    

Para ello, argumentó que i) su esposo fue   notificado en reiteradas oportunidades del proceso administrativo ante el cual   fue renuente; ii) el error en el censo debió advertirlo y subsanarlo en el   procedimiento que adelantó el Equipo Social del Plan Jarillón; iii) debió agotar   los recursos de ley ante la emisión de la Resolución Nº4163.001.21.1.016 del 31   de enero del 2018; y, iv) para la resolución del presente caso, la accionante   cuenta con las acciones contencioso administrativas para controvertir la posible   vulneración al debido proceso dentro del trámite del censo de los asentamientos   subnormales ubicados en el Jarillón del Rio Cauca[65].    

Escrito de impugnación de la   sentencia de primera instancia    

En escrito con fecha del 30 de octubre   del 2018, la señora Irma Jesucita Benavidez impugnó la decisión del juez de   primera instancia. Sin embargo, para la sustentación de su recurso se remitió a   los hechos y razones narradas en el escrito de tutela[66].    

4.2.            Sentencia de segunda instancia: Juzgado Catorce Penal del Circuito de   Conocimiento de Santiago de Cali – Valle del Cauca    

En sentencia dictada el 8 de marzo de   2019, el juez de segunda instancia confirmó la decisión impugnada[67]. De   acuerdo con los artículos 29 y 86 de la Constitución Política, el artículo 5 del   Decreto 2591 de 1991 y los artículos 3, 37, 47, 66, 67, 68, y 69 de la Ley 1437   de 2011, sostuvo dos consideraciones.    

La primera consistió en que, conforme al   acervo probatorio, el señor Heriberto Erazo Mora se le respetó el derecho   fundamental al debido proceso, toda vez que se realizaron las notificaciones   pertinentes en el procedimiento administrativo llevado a cabo en el cual se   declaró renuente[68].   En la segunda consideración, expuso que existen otros medios judiciales ante la   jurisdicción contenciosa administrativa para resolver el presente caso, razón   por la cual, no es procedente la acción de tutela[69].    

5.      Pruebas   que obran en el expediente de la referencia    

·           Copia de la constancia expedida por la clínica DESA – Cali donde se evidencia   que el señor Heriberto Erazo Mora estuvo hospitalizado y en cuidados intensivos   desde el 30 de julio de 2018 hasta el 17 de septiembre de 2018[70].    

·           Copia del Certificado de Defunción del señor Heriberto Erazo Mora donde   establece que falleció el 27 de septiembre de 2018[71].    

·           Copia de la Cédula de Ciudadanía del señor Heriberto Erazo Mora[72].    

·           Copia de la Cédula de Ciudadanía de la señora Irma Jesucita Benavidez[73].    

·           Copia de apartes de la historia clínica de la señora Irma Jesucita Benavidez[74].    

·           Copia de la escritura pública Nº 3.996 de fecha del 28 de septiembre de 2007,   donde consta que el señor Heriberto Erazo Mora ha poseído el bien[75].    

·           Copia de declaración extraprocesal rendida por la señora Bertha Nelly Quintana   rendida el 17 de abril de 1998[76].    

·           Copia del recibo de cobro de servicios públicos proferido por Empresas   Municipales de Cali E.I.C.E – E.S.P[77].    

·           Copia de las fotografías de la vivienda donde habitaba la accionante con el   señor Heriberto Erazo Mora -QEPD-[78].    

·           Copia de constancia suscrita por el Gerente del Plan Jarillón de Santiago de   Cali donde certifica que el bien con georreferenciación Techo Nº 193185 es de   propiedad del municipio de Santiago de Cali y tiene destino de uso público[79].    

·           Copia de la ficha de Verificación – Socioeconómica PJAOC del 30 de octubre de   2013, realizada por la Alcaldía de Santiago de Cali, en la cual se evidencia que   el núcleo familiar se compone de la accionante, el señor Heriberto Erazo Mora   -qepd-, el señor Alexander Erazo Benavidez -hijo-, y la señora Miriam Janeth   Orejuela Ávila[80].    

·           Copia de Acta de Reunión llevada a cabo el 17 de julio de 2017, donde se realizó   el acta de No Habilitación del hogar del señor Heriberto Erazo Mora frente al   proceso de reasentamiento del Proyecto Plan Jarillón de Cali[81].    

·           Copia de declaración extraprocesal rendida por el señor José Huber Quintero   Quintero el día 21 de agosto de 2018[82].    

·           Copia de declaración extraprocesal rendida por la señora Clara Inés Marín Guzmán   el día 21 de agosto de 2018[83].    

·           Copia de la Cédula de Ciudadanía de la señora Clara Inés Marín Guzmán[84].    

·           Copia de la licencia de tránsito del señor Alexander Erazo Benavidez[85].    

·           Copia del extracto del Fondo de Pensiones proferida por Citi-Colfondos[86].    

·           Copia del Certificado de Tradición y Libertad proferido el 10 de agosto de 2011,   por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del bien ubicado en la   Carrera 1 Nº61 A-95 donde consta que el titular del bien es el señor Alexander   Erazo Benavidez[87].    

·           Copia del derecho de petición promovido por el señor Alexander Erazo Benavidez   ante el Seguro Social donde solicita una constancia laboral[88].    

·           Copia del recibo del servicio de televisión por suscripción prestado por la   empresa “Cable Unión de Occidente S.A.” al señor Alexander Erazo Benavidez[89].    

·           Copia del derecho de petición presentado el 21 de agosto del 2018 por el señor   Alexander Erazo Benavidez a la Alcaldía de Santiago de Cali, donde solicita el   retiro de la conformación del núcleo familiar del señor Heriberto Erazo Mora[90].    

·           Copia del derecho de petición promovido por el señor Heriberto Erazo Mora el día   6 de diciembre de 2017 a la Alcaldía de Santiago de Cali donde solicita la   desvinculación del señor Alexander Erazo Benavidez y de Miriam Janeth Orejuela   Ávila de la conformación de su núcleo familiar[91].    

·           Copia del acta de suspensión del proceso policivo de restitución y protección de   bienes de uso público[92].    

·           Copia de la Resolución 0100 Nº 0310-0712 del 17 de octubre 2012 “Por la cual se   transfieren bienes inmuebles con vocación de uso público a título gratuito al   Municipio de Santiago de Cali”, proferida por la Corporación Autónoma Regional   del Valle del Cauca -CVC-.[93]    

·           Copia de la Resolución 0100 Nº 0310-0770 del 9 de noviembre de 2012 “Por medio   de la cual se aclara la resolución 0100 Nº 0310-0712 del 17 de octubre 2012 “Por   la cual se transfieren bienes inmuebles con vocación de uso público a título   gratuito al Municipio de Santiago de Cali”[94].    

·           Copia de la matrícula inmobiliaria expedido por la Oficina de Registro de   Instrumentos Públicos de Cali donde certifica que el terreno donde construyó el   señor Heriberto Erazo Mora es de propiedad del municipio[95].    

·           Copia de la Resolución 4163.001.21.0.016 del 31 de enero del 2018 “Por la cual   se determinan las personas beneficiarias de compensación por vulnerabilidad   social y vivienda de interés prioritario conforme al Decreto Municipal Nº   4110.20.0480 de agosto 29 de 2016, modificado, corregido y adicionado por el   Decreto Nº 411.0.20.0522 del 28 de septiembre de 2016, en virtud al proceso de   reasentamiento adelantado por el Plan Jarillón de Cali en la Zona de Alto Riesgo   No Mitigable por inundación del Jarillón del Rio Cauca y las Lagunas del Pondaje   y Charco Azul del Municipio de Santiago de Cali a realizarse por la Secretaría   de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres”[96].    

·           Copia de la “Solicitud publicación en cartelera: oficio Citación Notificación   Personal” presentada por el Asesor del Despacho del Alcalde del Municipio de   Santiago de Cali, con radicado 201841630010004504 de fecha del 12 de febrero de   2018[97].    

·           Copia de la “Solicitud publicación en cartelera NOTIFICACIÓN POR AVISO”   presentada por el Asesor del Despacho del Alcalde del Municipio de Santiago de   Cali, con radicado 201841630010005474, con fecha del 22 de febrero de 2018[98].    

6.         Actuaciones realizadas en sede de revisión    

Mediante correo electrónico dirigido a esta Corporación, la   señora Irma Jesucita Benavidez envió al Despacho del Magistrado Sustanciador los   siguientes documentos con la finalidad de que fuesen valorados en la sentencia,   a saber:    

·         Copia del Acta de reunión con fecha del 5 de febrero de 2019,   donde se realiza la entrega voluntaria del techo Nº193185, a la cual asistieron   la accionante y el señor Alexander Erazo Benavidez[99].    

·         Copia del certificado de paz y salvo expedido por el   Departamento Administrativo de Hacienda Municipal de Santiago de Cali, donde   consta que el predio, con dirección de Calle 88Nº 7M Bis-33 se encuentra a Paz y   Salvo por concepto de impuesto predial unificado[100].    

·         Copia del valor del impuesto predial unificado correspondiente   al año 2015[101].    

·         Copia del recibo de servicios públicos domiciliarios expedido   por Empresas Municipales de Cali E.I.C.E – E.S.P[102].    

·         Copia del contrato de arrendamiento de vivienda urbana   celebrado entre Franklin Pérez -arrendador- e Irma Jesucita Benavidez   -arrendataria- y Alexander Erazo Benavidez -coarrendatario-[103].    

·         Escrito radicado por la accionante, dirigido al Despacho   Sustanciador, donde enuncia las condiciones actuales de vivienda[104].     

·         Respuesta del derecho de petición presentado por el señor   Heriberto Erazo Mora, con fecha del 14 de diciembre de 2017[105].    

·         Respuesta del derecho de petición presentado por el señor   Alexander Erazo Benavidez con fecha del 7 de Septiembre de 2018[106].    

II.                CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1.                 Competencia    

La Corte Constitucional es competente para conocer de la Revisión de   los fallos de tutela proferidos dentro de la acción de tutela de la referencia,   con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral   9°, de la Constitución Política, en concordancia con   los artículos 33, 34, 35  y 36 del Decreto 2591 de 1991.    

2.                      Planteamiento del caso, problema jurídico y estructura de la   decisión    

Irma   Jesucita Benavidez es una mujer con ochenta y nueve (89) años de edad, que sufre   hipertensión arterial, diabetes mellitus tipo 2. Asimismo, tuvo vínculo   matrimonial con el señor Heriberto Erazo hasta el día de su fallecimiento -27 de   septiembre de 2018-. Sostuvo, de manera preliminar, que vive en un predio que,   aun cuando es un bien público, lo habitó desde hace treinta (30) años. De igual   manera, relató que en el año 2013, como consecuencia del proyecto “Plan   Jarillón”, la accionante y su esposo fueron censados con la finalidad de   establecer cuáles personas componían su núcleo familiar, el cual, de acuerdo con   el censo, lo componen la accionante, Heriberto Erazo Mora -QEPD-, Alexander   Erazo Benavidez -hijo- y Miriam Janeth Orejuela Ávila -trabajadora doméstica-.    

Como consecuencia   de ello, la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, mediante acta de fecha del   17 de julio de 2017, resolvió inhabilitar y, por tanto, excluir de los   beneficios del programa “Plan Jarillón” a la accionante y su cónyuge,   comoquiera que el señor Alexander Erazo Benavidez es propietario del bien   inmueble ubicado en la Carrera 1H Nº61A-65 en el barrio Urbanización   Barranquilla y, por tanto, tienen una vivienda donde pueden mitigar los riesgos   causados por la ola invernal que se presentó entre el año 2010 y 2011.    

El escrito de   tutela sostiene que los funcionarios de la Alcaldía Municipal de Santiago de   Cali indujeron a error al señor Heriberto Erazo Mora con respecto a las personas   que conforman el núcleo familiar, pues i) el señor Alexander Erazo Benavidez no   convive con ellos -tiene su propio núcleo familiar-; y ii) la señora Miriam   Janeth Orejuela Ávila es la persona encargada de cuidarlos -trabajadora   doméstica-.    

Con base en la   atribución de dicho error a la administración, la accionante solicitó la   protección a sus derechos fundamentales a la vida, a la vivienda en condiciones   dignas, a la integridad psíquica, física y emocional    

Por su parte, en   la contestación de la tutela, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias   y Desastres y la Inspección de Policía Categoría Especial – Plan Jarillón   explicaron, en primer lugar, el origen, la naturaleza y la finalidad del Plan   Jarillón. En este apartado, estas entidades, de manera conjunta, enfatizaron en   que dicho plan no consiste en un subsidio de vivienda, sino que, su finalidad es   mitigar el riesgo causado por la ola invernal ocurrida en entre los años   2010-2011.    

Además de lo   anterior, sostuvieron que la accionante debió interponer los recursos contra la   decisión que determinó no habilitar en el procedimiento administrativo, así como   las acciones pertinentes ante la jurisdicción contencioso administrativa.   Finalmente, adujeron que se cumplió con el debido proceso administrativo, pues   las decisiones fueron adecuadamente notificadas e, incluso, se declaró al señor   Heriberto Erazo Mora como renuente y, por tanto, la acción de tutela pretende   atacar actuaciones que en su momento debieron ser reprochadas, a través de   medios ordinarios. Por tal motivo, solicitaron negar las pretensiones de la   acción de tutela.    

Con base en lo   anterior, la Sala Novena de la Corte Constitucional deberá resolver si el   Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de Gestión del Riesgo de   Emergencias y Desastres del Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de   Gobierno, Convivencia y Seguridad del Municipio de Santiago de Cali, la   Inspección Urbana de Policía y el Fondo de Adaptación Adscrita al Ministerio de   Hacienda y Crédito Público vulneraron los derechos fundamentales al debido   proceso y a la vivienda  de la accionante como consecuencia de declarar como “No   habilitado” frente al proyecto de reasentamiento del proyecto “Plan   Jarillón” de Cali y, por tanto, no acceder al beneficio de reasentamiento   ofrecido por dicho Plan.    

Para   responder el problema jurídico planteado, la Sala Novena de la Corte   Constitucional abordará i) el derecho a la vivienda digna y el principio de   confianza legítima; ii) los principios de prevalencia del derecho sustancial   sobre las formas, la justicia material y la configuración del exceso ritual   manifiesto en las actuaciones administrativas; y, finalmente iii) resolverá el   caso concreto.    

2.1.            El derecho a la vivienda digna, el derecho fundamental al debido proceso y   confianza legítima    

El   numeral 1 del artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos   señala la garantía, entre otros, del derecho a la vivienda[107]. Este   enunciado es el fundamento del artículo 11, párrafo 1, del Pacto Internacional   de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[108].    

El   Comité DESC ha señalado que el derecho a la vivienda no se debe interpretar en   sentido estricto o restrictivo, pues debe considerarse como “el derecho a   vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte”. Este enfoque se   sustenta en que el derecho a la vivienda está vinculado de manera indivisible  e interdependiente a otros derechos humanos[109].    

El   Comité DESC, citando la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia   Mundial de Vivienda[110],   explicó el concepto de vivienda adecuada, el cual significa “disponer   de un lugar donde poderse aislar si desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,   iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una   situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello   a un costo razonable”[111].    

El   concepto de adecuación fue explicado por el mismo Comité DESC en dicha   Observación[112].   Según ella, se compone de siete (7) elementos esenciales, a saber: i) seguridad   jurídica de la tenencia[113]  -una vivienda no es adecuada si no existe para sus usuarios, sean o no   propietarios, una protección legal frente a los desalojos y otras amenazas-; ii)   disponibilidad de servicios y otros[114]  -no hay una adecuada vivienda si no cuenta con los servicios necesarios para una   vida sana, cómoda y segura-; iii) gastos soportables[115] -no   haya adecuación, si el usuario debe sacrificar la satisfacción de otras   necesidades básicas para costear su vivienda-; iv) habitabilidad[116] -no   es adecuada una vivienda si los materiales y el tipo de construcción no protegen   de amenazas a su salud, ni garantizan una vida cómoda-; v) asequibilidad[117]  -el Estado debe establecer medidas de “discriminación positiva” que   favorezcan a quienes más necesitan de este derecho -; vi) lugar[118] -la   vivienda no es adecuada si se dificulta el acceso a los servicios públicos, al   trabajo, educación o salud. Asimismo, es inadecuada si el lugar es peligroso   para la salud o la integridad de sus habitantes-; y vii) adecuación cultural[119] -la   vivienda debe expresar valores, principios, costumbres y demás elementos que   constituyen la identidad cultural de sus habitantes-.    

Por su   parte, la Constitución Política de Colombia dispone que todos los colombianos   tienen derecho a la vivienda digna y, a su vez, que el Estado debe fijar las   condiciones necesarias para hacerla efectiva[120]. De   igual manera, deberá promover planes de vivienda de interés social, sistemas   adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de   estos programas de vivienda[121].    

En   derechos fundamentales, el concepto de vivienda no ha sido unívoco. En los   primeros años de la jurisprudencia, la Corte Constitucional no consideraba la   vivienda como derecho fundamental que pudiera ser exigido por medio de la acción   de tutela[122].   En dicho periodo, se consideraba la vivienda como un derecho de carácter   asistencial, el cual requiere un desarrollo legal para su exigibilidad[123].    

Esta   posición fue cambiada por la misma corporación. Este consistió en considerar la   vivienda como un derecho subjetivo fundamental. Para ello, la Corte optó   por dos consideraciones[124].   La primera, analizar el derecho a la vivienda desde el punto de vista de la   trasmutación. La segunda consistió en interpretar la fundamentabilidad  del derecho a la vivienda por medio de la teoría de la conexidad.    

En la   teoría de la trasmutación, de acuerdo con la jurisprudencia, la vivienda se   convierte en un derecho subjetivo “en la medida en que se creen los elementos   que le permitan a la persona exigir del Estado la obligación de ejecutar una   prestación determinada, consolidándose, entonces, lo asistencial en una realidad   concreta en favor de un sujeto específico.[125]” Por   tal motivo, su fundamentabilidad se justificaba cuando existía una intervención   legislativa o administrativa que permitiera concretar y delimitar el contenido   del derecho.    

Por su   parte, la teoría de la conexidad en el derecho a la vivienda consideró que, en   abstracto, no hace parte de los derechos fundamentales; sin embargo, su   exigibilidad mediante la acción de tutela dependerá de las condiciones   jurídico-materiales del caso concreto[126];   en ese sentido, de manera específica, cuando se trataba de examinar el derecho a   la vivienda en conexidad con, por ejemplo, el mínimo vital, aquel se protegía “cuando   dadas las circunstancias particulares de debilidad manifiesta en que se   encuentra quien la posee, es o puede ser injustamente despojado de ella y con   ello se afecta su mínimo vital o el de su familia, o cuando adquiere el rango de   fundamental por el factor de conexidad con otro derecho fundamental”[127].    

Sin   embargo, la jurisprudencia constitucional ha considerado el derecho a la   vivienda como un derecho fundamental[128].   Para ello, la Corte sostuvo que el criterio presupuestal de un derecho no puede   sustraer la fundamentabilidad de un derecho[129]. En   ese sentido, lo determinante del derecho fundamental a la vivienda digna es su   relación con el principio de dignidad humana[130].    

De   manera concreta, la Corte Constitucional ha estudiado diversos escenarios   constitucionales sobre el derecho a la vivienda. Uno de ellos es la protección   del derecho a la vivienda cuando existen ocupaciones de bienes fiscales o   públicos. En dicho escenario, este Tribunal, mediante la técnica de   armonización concreta[131],   ha garantizado la protección de los bienes de uso público y, asimismo, el   derecho a la vivienda digna.    

Esta   técnica ha llevado a la Corte Constitucional a fijar las limitaciones de los   principios en aparente tensión. En ese sentido, por un lado, el tribunal   sostiene que la confianza legítima no es una fuente directa de derechos de   propiedad y, por tanto, no es una vía de normalización de la posesión y,   asimismo, no crea para el Estado la obligación de indemnizar por la adopción de   una medida jurídicamente válida, la cual es la protección de los bienes públicos[132].    

Por   otro lado, le impone a la administración el deber de cumplir con el debido   proceso administrativo para la garantía de los derechos fundamentales de las   personas. Esta obligación se concreta en dos escenarios. La primera, llevar a   cabo el debido proceso policivo de acuerdo con las formalidades previstas en la   ley. La segunda consiste en que los desalojos forzosos de poblaciones   vulnerables están prohibidos mientras no se otorgue una alternativa de   reasentamiento, por una parte, y se cumplan con unos estándares mínimos   humanitarios para efectuar dicha expulsión, por otra[133].   En estos casos, la Corte Constitucional ha sostenido que en los eventos en que   los ocupantes son personas que carecen de recursos económicos para acceder a una   vivienda o si se tratan de sujetos de especial protección constitucional, las   órdenes de desalojo que no observen un trato digno y con alternativas para los   afectados constituye una afectación al derecho a la vivienda[134].    

En ese   sentido, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las autoridades   encargadas de los procesos de restitución están en la obligación de observar que   dicho trámite i) se realice con observancia del debido proceso y el trato   digno a quienes resulten afectados[135];  ii) deben respetar la confianza legítima con la que pudieran contar los   afectados[136];  iii) debe existir una cuidadosa evaluación previa, un seguimiento y la   actualización necesarios, con miras a asegurar el goce efectivo de los derechos   constitucionales fundamentales, particularmente a través del acceso a   alternativas económicas[137]  y; iv) se deben ejecutar de manera que evite desproporciones, como   lesiones al mínimo vital de las personas que no cuentan con oportunidades de   inserción laboral informal y se hallen en alto grado de vulnerabilidad[138].    

2.2.            Las obligaciones de prevención de desastres y reubicación a cargo de las   entidades territoriales como expresión del derecho a la vivienda. Reiteración de   jurisprudencia    

El   Congreso configuró dicha obligación. En efecto, en la Ley 9ª de 1989 previó la   obligación de implementar una política pública con la finalidad de identificar y   evacuar las zonas de alto riesgo y, así, proteger los bienes y derechos de los   habitantes[141].   De igual manera, la Ley 2ª de 1991 asigna a los Alcaldes la obligación de   realizar un censo en las zonas de alto riego de deslizamiento y ordena efectuar   la reubicación de las personas que se encuentren “en sitios anegadizos, o   sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones   insalubres para la vivienda.”[142]    

Además   de lo anterior, la Ley 388 de 1997 precisa que el componente urbano del plan de   ordenamiento territorial debe contener por lo menos “(…) los mecanismos para la   reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo   para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su   transformación para evitar su nueva ocupación[143]. En   virtud de la norma anterior, el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, determina que   corresponde a los municipios, prevenir y atender los desastres en su   jurisdicción, adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo, y   reubicar los asentamientos que allí se ubiquen[144].    

Finalmente, la Ley 1537 de 2012 señala las competencias, responsabilidades y   funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la confluencia   del sector privado en el desarrollo de los proyectos de vivienda de interés   social y de vivienda de interés prioritario, destinados a las familias de   menores recursos[145].    

Así   las cosas, con base en el marco constitucional, legal y jurisprudencial antes   señalado, esta Corte ha establecido las reglas que deben atender las entidades   territoriales en relación con las personas que habitan las zonas de alto riesgo,   a saber:    

(i)                   los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de las zonas que presenten altos   riesgos para la localización de asentamientos humanos, entre otros factores, por   estar sujetas a derrumbes o deslizamientos[146];    

(ii)                adelantar programas de reubicación de quienes se encuentran en estos sitios, o   implementar las medidas necesarias para eliminar el respectivo riesgo[147];    

(iii)              la entidad o el funcionario público que no cumpla con lo anterior incurrirá en   causal de mala conducta[148];    

(iv)              cualquier interesado puede presentar ante el alcalde o intendente, la solicitud   de incluir una zona o asentamiento al señalado inventario[149];    

(v)                los inmuebles y las mejoras de quienes deben ser reubicados, pueden ser   adquiridos a través de enajenación voluntaria directa o mediante expropiación[150];    

(vi)              los bienes antes mencionados, adquiridos a través de las modalidades señaladas,   pueden ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados[151];    

(vii)           el terreno a obtener debe pasar a ser un bien de uso público administrado por la   entidad que lo adquirió[152];    

(viii)         las zonas de alto riesgo deben ser desalojadas de manera obligatoria, por tanto,   en caso de que quienes las habitan se nieguen a ello, los alcaldes deben ordenar   la desocupación en concurso con la policía, así como la demolición de las   construcciones averiadas[153];    

(ix)              finalmente, según lo establecido en el artículo 56 de la Ley 9 de 1989,   modificado por el artículo 5º de la Ley 2ª de 1991, las autoridades que   incumplan con lo dispuesto en la norma, incurren en el delito de prevaricato por   omisión[154].    

A   partir de lo anterior, la Corte Constitucional sintetizó dos reglas en torno a   la actividad de la administración. La primera consiste en que pueden escoger las   medidas a adoptar con la finalidad de eliminar las amenazas a los que están   expuestas las personas quienes habitan dichas zonas[155]. Por   su parte, la segunda regla –en concordancia con la anterior- establece que, si   bien los entes locales tienen cierta discrecionalidad, “no les exime de   ofrecer atención eficaz y oportuna durante el proceso de restablecimiento de   derechos de estas personas, especialmente cuando la afectación se presenta como   consecuencia de un desastre natural”[156].    

2.3.          Los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre   las formas, la justicia material y la configuración del exceso ritual manifiesto   en las actuaciones administrativas. Reiteración de jurisprudencia    

El artículo 228 de   nuestra Constitución establece el principio de prevalencia del derecho   sustancial, en virtud del cual, la jurisprudencia de esta Corte ha explicado[157] que las   formalidades “no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del   derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que   las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos   subjetivos y no son fines en sí mismas”[158].    

Con base en el mismo   artículo 228 Superior, la Corte se ha referido al principio de justicia material   para explicar que tal mandato “se opone a la aplicación formal y mecánica de   la ley en la definición de una determinada situación jurídica. Por el contrario,   exige una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión y por la   persona que es su destinataria, bajo el entendido de que aquella debe implicar y   significar una efectiva concreción de los principios, valores y derechos   constitucionales”[159].    

A su vez, en   desarrollo de los aludidos mandatos de prevalencia del derecho sustancial sobre   las formas y de justicia material, la jurisprudencia constitucional ha explicado   que las autoridades públicas, especialmente las judiciales y las   administrativas, deben evitar la configuración de un “exceso ritual   manifiesto”.[161]  Razón por la que la Corte ha precisado que en línea con el respeto al debido   proceso, se debe entender que la aplicación de las formalidades previstas en la   ley no pueden sacrificar injustificadamente derechos subjetivos, pues el fin de   los procedimientos es el de contribuir a la realización de la justicia   –material–.[162]    

Lo anterior encuentra   sentido, si se tiene en cuenta que nuestro ordenamiento constitucional se funda,   entre otras, en la finalidad de “garantizar la efectividad de los principios,   derechos y deberes consagrados en la Constitución” (artículo 2º Superior),   lo que, como se ha dicho, se manifiesta en la aplicación de la ley sustancial[163], la materialización   de un orden justo (artículo 2º Superior), la primacía de la realidad sobre las   formas (artículo 53 Constitucional) y la realización de la justicia material[164].    

Por ello, la   jurisprudencia de esta Corte ha concluido que las actuaciones de todas las   autoridades públicas están sometidas al ordenamiento jurídico, lo que se traduce   en el respeto por los requisitos, las formas y los procedimientos establecidos   en la ley y las demás normas que los desarrollen. Sin embargo, el apego a dichas   formalidades no puede significar la inobservancia de los demás principios que   conforman el ordenamiento constitucional.    

Por otra parte, el   principio de primacía de la materialidad sobre las formas conlleva a una   consideración sobre el derecho de petición como herramienta de   autocomposición. En efecto, de manera preliminar, de acuerdo con la   jurisprudencia constitucional, el derecho de petición tiene la categoría de   fundamentabilidad. Ella se concreta en la definición de su núcleo esencial,   el cual es la resolución pronta y oportuna de la cuestión y que sea resuelta de   fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado y debe ser   notificada[165].    

A partir de la   lectura de su ámbito irreductible, el derecho de petición tiene el carácter   instrumental, pues su resolución permite la garantía de otros derechos   fundamentales. La posibilidad directa de informar y activar a la administración   sobre las fallas en la efectividad del servicio o cualquier otra situación que   amenace la debida prestación de un servicio público; la comunicación de las   posibles afectaciones a los derechos fundamentales que ello provoca; y los   mandatos constitucionales que le imprimen a las autoridades garantizar los   derechos fundamentales, hacen del derecho de petición una herramienta -y   derecho- oportuno, eficiente y concreto para la defensa y garantía de otros   derechos fundamentales.    

En ese sentido, la   petición, además de ser un derecho fundamental, en algunas ocasiones se   convierte en un mecanismo de autocomposición donde su ejercicio evidencia un   reconocimiento  del conflicto, donde el afectado decide acusar la comisión de una   falta o la vulneración de un derecho fundamental y, por tanto, formula una   reclamación  ante el particular o la persona que considera como responsable del daño y   reparación[166].    

Estas consideraciones   implican que (i) el derecho de petición no desplaza a la acción de   tutela, sino que, como derecho de relación comunicativa, permite que sea tratado   como un escenario de defensa de otros derechos fundamentales y; (ii)  la protección efectiva del derecho de petición -y, al mismo tiempo de otros   derechos fundamentales- implica un cumplimiento de los fines esenciales del   Estado Social de Derecho y, a su vez, un ejercicio concreto de autocomposición   de conflictos sociales.    

Lo anterior también   tiene sustento en los principios de la función administrativa, entre los cuales   se encuentran la eficiencia y la eficacia[167].   De acuerdo con la Corte, el derecho de petición comprende no solo la   manifestación de la administración sobre el objeto de la solicitud, sino también   el hecho de que dicha manifestación constituya una solución pronta del caso   planteado. El derecho fundamental a la efectividad de los derechos (art.2 y 86)   se une en este punto con el principio constitucional de la eficacia   administrativa[168].    

De manera concreta,   el principio de eficacia en los procesos administrativos impone a los   funcionarios una atención especial a la persona y a sus circunstancias[169]. En efecto,   eficacia, según la Corte, tiene estrecha relación con el deber que tienen todas   las autoridades de adecuar su conducta para lograr el cumplimiento de los fines   esenciales del Estado establecidos en el artículo 2 de la Constitución[170], la cual es mucho   más urgente e imperiosa en el caso de los servicios públicos[171]. En ese orden, el   principio de eficacia imprime la exigencia constitucional de que la gestión de   la Administración Pública no establezca distinciones injustificadas entre los   administrados y obre respecto de ellos y de sus intereses guardando equilibrio,   de modo que garantice a todos, en condiciones adecuadas a sus circunstancias, el   acceso a ella y a sus funcionarios y la misma importancia en cuanto al disfrute   de los beneficios que genera la actividad estatal[172].    

El derecho   administrativo colombiano canaliza el principio de eficacia de la función   pública en la irrevocabilidad de los actos administrativos. En   efecto, de manera preliminar, la Corte Constitucional ha establecido que la   intangibilidad de los actos administrativos tiene por objeto proteger los   intereses legítimos y derechos adquiridos de las personas beneficiarias de   dichos actos, así como la confianza legítima en la administración, la cual se   vería lesionada si la permanencia y seguridad de un acto suyo dependiera de la   discrecionalidad del funcionario de turno[173].    

De ahí se deriva el   concepto de cosa juzgada administrativa. Este concepto hace referencia a   una reacción contra el absolutismo que entrañaba la tesis del acto unilateral   esencialmente revocable por la administración[174]. En ese sentido,   surge como la protección contra la posibilidad de extinguir ciertos actos en la   administración pública[175].    

Sin embargo, a partir   del derecho administrativo, este atributo del acto administrativo es relativo[176]. En efecto, de   acuerdo con el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, un acto administrativo no es   revocable sin el consentimiento previo del ciudadano cuando cree o modifique una   situación jurídica o haya reconocido un derecho subjetivo. En ese sentido, la   Ley 1437 de 2011 trae diferentes aristas para desvirtuar la intangibilidad,   entre las cuales se encuentra las siguientes situaciones: i) si se revoca un   acto administrativo cuando existe consentimiento previo, expreso y escrito por   parte del titular del derecho; ii) cuando el titular se niega a dar su   consentimiento previo y se está ante un acto administrativo que contraría la   Constitución y la ley. En este caso, la autoridad debe iniciar el medio de   control de nulidad o lesividad; iii) cuando sea para la garantía de un derecho   fundamental y que no afecte los derechos de los demás[177].    

De manera concreta   para el caso que se estudia, en materia de modificación o alteración de censos   en escenarios de desastres o desplazamiento, en diferentes Salas de Revisión, la   Corte Constitucional ha ordenado su modificación con la finalidad de la garantía   del derecho al debido proceso y vivienda.    

Por ejemplo, en la   sentencia T-585 de 2008[178],   la Sala Octava de Revisión estudió el caso de una familia a la que se le había   negado la inclusión en un programa de reasentamiento porque había adquirido su   vivienda con posterioridad a la declaratoria de alto riesgo, de manera que no   aparecía en el censo de las familias afectadas. La Sala constató que se vulneró   el derecho a la vivienda digna de esa familia, en la medida en que su casa fue   demolida por la administración sin haber incluido previamente a los afectados en   un programa de reubicación, independientemente de que esta fuera habitada o   construida con posterioridad a la declaratoria de alto riesgo[179]. Por tal motivo, la   Corte ordenó incluir a la accionante y a su núcleo familiar en un programa de   reasentamientos donde se garantice el acceso de estas personas a todas aquellas   prestaciones a las que tienen derecho los habitantes de las zonas declaradas de   alto riesgo no mitigable en aplicación de las normas en la materia[180].    

En la Sentencia   T-865 de 2011, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional   conoció una acción de tutela en la cual se pretendía la inclusión en el censo   con la finalidad de obtener los beneficios de los programas de reasentamiento.   El problema jurídico versó sobre si era necesario que las personas afectadas   habitaran el terreno afectado para ser beneficiarios de la política de   reasentamiento. La Sala evidenció, en primer lugar, que no era necesario que   habitasen allí los afectados, sino que simplemente su predio fuera parte de una   zona de alto riesgo no mitigable; en segundo lugar, al no estar en el censo,   asimismo constató que era constitucionalmente inadmisible que los accionantes   enfrentaran el riesgo sin ningún apoyo estatal. Por tal motivo, ordenó incluir a   la accionante en un programa de reasentamiento con fundamento en el cual se   garantice el acceso de estas personas a todas aquellas prestaciones a las que   tienen derecho los habitantes de las zonas declaradas de alto riesgo no   mitigable en aplicación de las normas en la materia.    

De igual manera, en   la Sentencia T-721 de 2014, la Sala Primera de Revisión de la Corte   Constitucional amparó, entre otros, el derecho fundamental al debido proceso   administrativo[181].   De acuerdo con los hechos, la accionante presentó solicitud para reclamar un   subsidio de vivienda por ser desplazada de la violencia. En la verificación de   su situación, la administración constató que era propietaria de “un inmueble” y,   por tanto, se encuentra excluida para ser beneficiaria de dicho subsidio, sin   embargo, en el escrito de tutela la accionante afirmó que lo era pero de una   mejora, mas no de un bien inmueble[182].    

La Corte constató lo   afirmado por la tutelante y, por tanto, la exclusión de la administración generó   una inestabilidad en la situación habitacional[183]. Por tal motivo, la   Corte ordenó incluir a la accionante en la convocatoria para desplazados   desarrollada por la Alcaldía de Cartagena[184].    

Por su parte, la Sala   Quinta de Revisión, mediante la Sentencia T-203A de 2018[189], ordenó la   inclusión en el censo a la accionante. En efecto, en el escrito de tutela se   afirmó que la accionante y su familia habitaban en una zona que, producto de la   ola invernal del año 2010, se convirtió en alto riesgo[190]. Por ello, acudió a   las diferentes autoridades territoriales con la finalidad de que fuera incluida   en el censo para que fuera objeto de reubicación[191]. La Sala corroboró   que, a pesar de las condiciones de vulnerabilidad de la vivienda, las   autoridades territoriales no le han brindado ningún tipo de ayuda para su   reubicación. Por tal motivo, ordenó incluir en el censo a la accionante y a su   núcleo familiar para ser beneficiaria de un programa de vivienda de interés   social[192].    

Con   base en estas consideraciones, la Sala Novena de la Corte Constitucional   constata, como expresión de la primacía del derecho sustancia sobre las formas y   el principio de eficacia de la función pública, que en el caso de modificación   de censos para el acceso a diversos programas de reubicación (i)  la jurisprudencia constitucional ha establecido que no pueden existir barreras   administrativas injustificadas para el acceso a los programas de reubicación   desarrollados por las entidades territoriales; y, asimismo, (ii)  si existen actuaciones realizadas por la administración que implique el   desconocimiento de derechos fundamentales, entre otros, el debido proceso   administrativo de las personas objeto de las políticas de reubicación, las   autoridades territoriales tienen la obligación de modificar sus registros u   actos administrativos si encuentran una irregularidad en la información estatal   que implique la vulneración de sus derechos fundamentales.    

3.        CASO CONCRETO    

Irma   Jesucita Benavidez es una mujer con ochenta y nueve (89) años de edad que, respecto a   su situación de salud, afirma que sufre de hipertensión arterial, diabetes   mellitus tipo 2 y, respecto a su núcleo familiar, informa que tuvo vínculo   matrimonial con el señor Heriberto Erazo hasta el día de su fallecimiento -27 de   septiembre de 2018-. Sostiene, de manera preliminar, que vivió en un predio que,   aun cuando es un bien de uso público, lo habitó desde hace treinta (30) años.    

De igual manera,   relata que en el año 2013, la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, como   consecuencia del proyecto “Plan Jarillón”, realizó el censo -ficha de   verificación- con la finalidad de establecer cuáles personas componían su   núcleo familiar, el cual, de acuerdo con el este, lo componen la accionante,   Heriberto Erazo Mora -QEPD-, Alexander Erazo Benavidez -hijo- y Miriam Janeth   Orejuela Ávila -trabajadora doméstica-.    

Como consecuencia   de ello, la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, mediante acta con fecha del   17 de julio de 2017, resolvió inhabilitar y, por ello, excluir de los beneficios   del programa “Plan Jarillón”, comoquiera que el señor Alexander Erazo   Benavidez es propietario del bien inmueble ubicado en la Carrera 1H Nº61A-65 en   el barrio Urbanización Barranquilla y, por tanto, tienen una vivienda donde   pueden mitigar los riesgos causados por la ola invernal que se presentó entre el   año 2010 y 2011.    

La accionante   sostiene que, producto de la edad y las enfermedades, no les fue posible   distinguir entre las personas que componen el núcleo familiar y quienes viven   permanentemente en el inmueble, aclarando que, en todo caso, (i)  el señor Alexander Erazo Benavidez no convive con ellos -tiene su propio núcleo   familiar-; y (ii) la señora Miriam Janeth Orejuela Ávila es la   persona encargada de cuidarlos -trabajadora doméstica-.    

Con base en tal   confusión, la accionante solicitó la protección a sus derechos fundamentales a   la vida, a la vivienda en condiciones dignas, a la integridad psíquica, física y   emocional.    

Por su parte, la   Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres y la Inspección de   Policía Categoría Especial – Plan Jarillón sostuvieron, en primer lugar, el   origen, la naturaleza y la finalidad del Plan Jarillón. En este apartado, estas   entidades, de manera conjunta, enfatizaron en que dicho plan no se traduce en un   subsidio de vivienda, sino que, por el contrario, su finalidad consiste en   mitigar el riesgo causado por la ola invernal ocurrida en entre los años   2010-2011.    

Además de lo   anterior, afirmó que la accionante debió interponer los recursos contra la   decisión de no habilitación en el procedimiento administrativo, así como las   acciones pertinentes ante la jurisdicción contencioso administrativa.   Finalmente, sostuvieron que se cumplió con el debido proceso administrativo,   pues las decisiones fueron notificadas e, incluso, se declaró al señor Heriberto   Erazo Mora como renuente y, por tanto, la acción de tutela pretende revivir   etapas ya precluidas del procedimiento administrativo, y que por falta de   diligencia fueron desaprovechadas, y atacar actuaciones que en su momento   debieron ser reprochadas. Por tal motivo, solicitaron negar las pretensiones de   la acción de tutela.    

1.     Sobre los requisitos de procedibilidad   de la acción de tutela    

El artículo 86 de la Constitución de   1991 consagró la acción de tutela. De la lectura de dicho artículo, en   concordancia con lo previsto en los artículos 1°, 5, 6, 8, 10 y 42 del Decreto   2591 de 1991, la acción de tutela debe cumplir con (i) legitimación en la   causa por activa y por pasiva; (ii) inmediatez; y, (iii)  subsidiariedad. Por tanto, le corresponde a la Sala verificar el cumplimiento de   los anteriores requisitos.    

a.     Legitimidad en la causa por activa y   por pasiva en el caso concreto    

El artículo 86 de la Constitución   establece que la acción de tutela puede ser promovida por cualquier persona que   considere amenazados o vulnerados sus derechos fundamentales por parte de una   autoridad pública o, en ciertas circunstancias, por un particular.    

De igual manera, con base en el   artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional ha concretado las   opciones de ejercicio de la acción de tutela mediante i) el ejercicio directo,   es decir, quien interpone la acción de tutela es a quien se le está vulnerando   el derecho fundamental; ii) representantes legales, como en el caso de los   niños, niñas y adolescentes, los incapaces absolutos y las personas jurídicas;   iii) apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la calidad   de abogado titulado y al escrito de acción de tutela debe anexar el poder   especial para el caso, o en su defecto, el poder general respectivo; y iv)   mediante agencia oficiosa.    

En el presente caso, la Sala considera   que el requisito de legitimación por activa se cumple. En efecto, la señora   Jesucita Benavidez es quien alega su afectación a los derechos fundamentales   fundamentales a la vivienda, a la vida en condiciones dignas, el derecho a la   protección del adulto mayor como sujeto de especial protección constitucional,   el derecho a la protección por encontrarse en situación de vulnerabilidad, a la   integridad física psíquica y emocional, el derecho a un trato digno, el derecho   a la salud, el respeto a la confianza legítima, como consecuencia la   caracterización de inhabilitación de su núcleo para acceder al proceso de   reasentamiento del proyecto “Plan Jarillón de Cali”.    

Por su parte, la   acción de tutela se dirigió contra el Municipio de Santiago de Cali,   la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres, la Secretaría de   Gobierno, Convivencia y Seguridad del Municipio de Santiago de Cali, la   Inspección Urbana de Policía y el Fondo de Adaptación adscrito al Ministerio de   Hacienda y Crédito Público. Frente a estos, la Sala considera que las   actuaciones reprochables sobre la vulneración del principio de confianza   legítima y a la vivienda son, presuntamente, provocadas por actuaciones de las   autoridades territoriales.    

En ese   sentido, la Sala Novena de la Corte Constitucional encuentra que el requisito de   legitimidad por pasiva se encuentra superado con respecto al Municipio de   Santiago de Cali, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres   del Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de Gobierno, Convivencia y   Seguridad del Municipio de Santiago de Cali y la Inspección Urbana de Policía.    

Por su   parte, el Fondo de Adaptación, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, como lo sostuvo en la contestación de la demanda de tutela, no tiene   competencia para realizar el censo de las personas potencialmente beneficiarias   de los beneficios del “Plan Jarillón”, así como tampoco tiene competencia   para adelantar procesos policivos en defensa del espacio público. Por esta   razón, la Sala Novena de la Corte Constitucional desvinculará al Fondo   Adaptación del trámite de tutela.    

b.     Cumplimiento del requisito de   inmediatez en el caso concreto    

Según la jurisprudencia   constitucional, para acudir a la acción de tutela, esta debe ser presentada en   un término prudente y razonable después de ocurridos los hechos que motivan la   afectación o amenaza de los derechos fundamentales. En esa medida, la Corte   Constitucional ha sostenido que la relación de inmediatez entre la solicitud de   tutela y el hecho vulnerador de derechos fundamentales debe evaluarse en cada   caso concreto, atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.    

La fecha del acta en la cual se   declara no habilitado al núcleo familiar de la accionante, donde figura   el señor Heriberto Erazo Mora como jefe de hogar es del 17 de julio de 2017. Es   en esta acta donde la administración le demuestra al señor Heriberto Erazo Mora   -“Jefe de Hogar”- que, producto de la consulta en la Ventanilla Única de   Registro (VUR), el señor Alexander Erazo Benavidez -su hijo- es propietario de   un bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria Nº370-31632 ubicado en   la ciudad de Cali en la Carrera 1H Nº 61 A -65 -Urbanización Barranquilla-.    

Esta acta constituye un acto   administrativo de trámite dentro del procedimiento para determinar las   personas beneficiarias de la compensación por vulnerabilidad social y vivienda   de interés prioritario, el cual fue finalizado mediante la Resolución Nº   4163.001.21.1.016 expedido el   31 de enero del 2018. Este acto administrativo, en primer lugar, intentó ser   notificado de manera personal el 12 de febrero de 2018, la cual no pudo ser   llevada a cabo por no comparecer; por tal motivo, fue notificada por medio de   aviso desde el día 27 de febrero del 2018 al 5 de marzo de 2018.    

De acuerdo con el artículo 76 de la   Ley 1437 de 2011, la oportunidad y presentación de los recursos se contarán a   partir de los diez (10) días siguientes a la notificación, en el presente caso,   por aviso. En ese sentido, el señor Heriberto Erazo Mora disponía hasta el 19 de   marzo de 2018 para la interposición de los recursos a que hubiere lugar contra   la resolución de fecha del 31 de enero del 2018, por medio de la cual se   determinaron las personas beneficiarias de compensación por vulnerabilidad   social y vivienda de interés prioritario. Por tal motivo, desde la fecha en la   cual caducó los términos para interponer los recursos pertinentes -reposición y   en subsidio, apelación- y la interposición de la acción de tutela trascurrieron   -3 de octubre del 2018- seis (6) meses y once (11) días.    

Podría pensarse que, como consecuencia   de la gravedad de la vulneración a los derechos fundamentales, la acción de   tutela debió ser promovida en un término más corto -urgencia de protección de un   derecho fundamental; sin embargo, la Sala Novena considera que en el presente   caso procede flexibilizar la razonabilidad del termino de interposición de la   acción de tutela, al menos, por dos razones.    

La primera razón consiste en que la   acción de tutela fue promovida por un sujeto de especial protección   constitucional. En efecto, la señora Irma Jesucita Benavidez es una persona   de ochenta y nueve (89) años, sufre de enfermedades, tales como hipertensión   arterial y diabetes. Asimismo, le correspondió cuidar al señor Heriberto Erazo   Mora debido a sus enfermedades y a que carecían de ayuda en el cuidado, pues la   señora Miriam Janeth Orejuela ya no labora con ellos, así como enfrentar la   difícil situación de internación en la clínica DESA de Cali desde el día 30 de   julio de 2018 hasta el día de su fallecimiento.    

La segunda razón consiste en que la   señora Irma Jesucita Benavidez no tenía conocimiento pleno de las diligencias   que se debían realizar y tampoco de los mecanismos para recurrir las decisiones   ni de las pruebas que debería aportar para demostrar que su hijo, el señor   Alexander Erazo Benavidez, fuera desvinculado de su núcleo familiar. Ello por   cuanto, era el señor Heriberto Erazo Mora  quien fungía como jefe de hogar-   y, por tanto, era a quien la administración notificaba, requería e, incluso,   insistía en recibir las notificaciones que allegaban como consecuencia de las   actuaciones administrativas en desarrollo de la ejecución del “plan Jarillón   de Cali”.    

En efecto, de la lectura de la acción   de tutela, la Corte constata que tanto su esposo (qepd) como su hijo eran las   personas encargadas de la defensa de los intereses del “hogar”. Ellos   eran, en su momento, quienes presentaban los argumentos ante la administración,   se notificaban de las actuaciones e, incluso, no lo hacían constituyéndose así,   por ejemplo el señor Heriberto Erazo, en renuente.    

En ese sentido, la señora Irma   Jesucita Benavidez se dedicaba, en su momento, a la vida privada del hogar,   pues sus preocupaciones se centraban en su salud, la salud de su esposo y la   posibilidad de que se quedara “sin un techo propio donde salvaguardarse”.   La Corte constata ello a partir de las costumbres patriarcales donde el hombre   es activo –jefe de hogar- y su rol goza de reconocimiento en la vida   pública; mientras que, por su parte, las mujeres son las personas   encargadas de “gobernar” la vida privada del hogar y, por   tanto, supervisar que el hombre tenga una vida privada tranquila para que pueda   ejercer un rol destacado en la vida pública.    

La muerte de su esposo ha sido   dolorosa, más aun cuando su proyecto de vida se ha desarrollado en conjunto con   la persona que fallece -como se evidencia en el presente caso-. Además de ello,   tras la pérdida del ser querido, en el caso concreto, del señor Heriberto Erazo   Mora, la asignación de la señora Irma Jesucita Benavidez como “jefa de hogar”   es un rol en el cual, su primera actuación es defenderse ante la inminente   restitución de su hogar y, por tanto, de la pérdida de su vivienda, lo cual   se agrava más cuando se encuentra en una situación de indefensión, pues la   administración tiene la obligación de recuperar y proteger, por mandato   constitucional, los bienes públicos cuando han sido ocupados de manera   irregular.    

En ese sentido, las condiciones de   salud y de edad de la señora Irma Jesucita Benavides, la muerte de su esposo y,   además, del posible desconocimiento de la situación del conflicto como   consecuencia del rol público que ejercieron en su momento el señor Heriberto   Erazo Mora y el señor Alexander Erazo Benavidez ante la administración, la Sala   Novena de la Corte Constitucional considera que el requisito de inmediatez se   encuentra superado en el caso concreto.    

c.       Cumplimiento del requisito de   subsidiariedad en el caso concreto    

El artículo 86 de la Constitución   Política establece que sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro   medio judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para   evitar un perjuicio irremediable. Asimismo, el artículo 6 del Decreto 2591 de   1991 estableció como causal de improcedencia la existencia de otros recursos o   medios de defensa judicial, sin perjuicio de acudir a la tutela como mecanismo   transitorio para remediar el perjuicio irremediable. De esta manera, la   Constitución y el Decreto 2591 de 1991 exigen que el accionante haya desplegado   todas las acciones judiciales idóneas y eficaces para la efectiva protección del   derecho fundamental alegado. En el presente caso, la Corte encuentra que dicho   requisito se encuentra satisfecho, por dos razones.    

La primera consiste en que la nulidad   y restablecimiento del derecho tuvo caducidad. En efecto, la Resolución Nº   4163.001.21.1.016 expedida el   31 de enero del 2018, y notificada de manera personal el 12 de febrero de 2018   -la cual no pudo ser llevada a cabo por no comparecer- y nuevamente    notificada mediante aviso desde el día 27 de febrero del 2018 al 5 de marzo de   2018 caducó.    

De acuerdo con el artículo 138 de la   Ley 1437 de 2011, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho   era procedente contra la Resolución Nº 4163.001.21.1.016 expedida el 31 de enero del 2018 por   la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres, pues dicho acto   administrativo define la situación del señor Heriberto Erazo Mora -Jefe de   hogar- con respecto al programa de reasentamiento llevado a cabo por el   municipio de Santiago de Cali. Según la norma, el término para la interposición   de dicho medio de control es de cuatro (4) meses, los cuales se cuentan a partir   de la fecha de la notificación del acto administrativo objeto de control.    

En el caso concreto, el término de   interposición de dicho medio de control -y por tanto el término de caducidad- se   cumplió el 5 de julio de 2018. Sin embargo, sobre la falta de interposición de   dicha acción, la Sala considera que no puede ser una responsabilidad atribuible   a la señora Irma Jesucita Benavides, pues, como se consideró en el acápite de   inmediatez, quien intervenía como Jefe de Hogar era el señor   Heriberto Erazo Mora, el cual, además, omitió la defensa de sus derechos   fundamentales ante la jurisdicción contencioso administrativa. En ese sentido,   la Sala considera que atribuirle la mora en el ejercicio de acciones   contenciosas y, por tanto, responsabilizar de la aparición del fenómeno de   caducidad a la accionante, implica un desconocimiento de las condiciones   fácticas su vulnerabilidad.    

La segunda consiste en que, conforme   al numeral 4 del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, los recursos de reposición   y, en subsidio, el de apelación, no son idóneos y eficaces para controvertir la   decisión de restitución de bien inmueble de carácter público, por dos razones.    

La primera consiste en que, con base   en el material probatorio, el bien inmueble en cuestión i) estaba construido   sobre un bien inmueble de propiedad de la administración municipal. En ese   sentido, existía una ocupación irregular, lo cual, no sólo es procedente, sino   necesario la utilización de los medios de policía para la protección del espacio   público, tal y como se explicó en la parte motiva de la presente providencia.    

Por su parte, el debate en el trámite   de la acción policiva, tal y como lo señaló la Secretaría de Seguridad y   Justicia “en la audiencia el querellado (poseedor), debe demostrar y probar   que donde habita o tiene su bien inmueble no se trata de bienes de uso público,   de lo contrario, con base en el art.77 del Código Nacional de Policía y   convivencia (Ley 1801 de 2016), con las pruebas aportadas por la parte   querellante (Apoderado del Municipio de Santiago de Cali), y teniendo en cuenta   los antecedentes fácticos y jurídicos, se ordena restituir y desalojar, por el o   los ocupantes de los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto del Jarillón   de Cali.(…)”.    

En ese sentido, de acuerdo con las   normas del Código de Policía y la postura de la Secretaría de Seguridad y   Convivencia del Municipio de Santiago de Cali, la única forma para que no   procediera dicha acción policiva es con la prueba que controvierta la   situación de que el bien objeto de litigio no es de uso público. Por tal   motivo, en el caso concreto, la Sala Novena de la Corte Constitucional considera   que dichos recursos establecidos en el artículo 223, numeral 4, de la Ley 1801   de 2016, no son idóneos y eficaces para pronunciarse sobre la posible   vulneración del derecho a la vivienda.    

2.     Análisis material de la acción de   tutela    

En el estudio de la vulneración a los   derechos fundamentales de la señora Irma Jesucita Benavidez, la Sala verificará   las actuaciones concretas que se desarrollaron en el proceso para la   identificación de las personas beneficiarias de la compensación por   vulnerabilidad social y vivienda de interés prioritario llevado a cabo por la   Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres.    

Verificada la Ficha de Socialización   Sociodemográfica del Accionante, se puede observar que la labor de verificación   se realizó el día 30 de octubre de 2013, en donde se relacionó lo siguiente:    

        

HOGAR                    

A.H.D.I                    

IDENTIFICACIÓN                    

NOMBRES Y APELLIDOS                    

PARENTESCO   

193185-1                    

Brisas del Cauca                    

HERIBERTO ILDEFONSO ERAZO MORA                    

JEFE DE HOGAR   

193185-1                    

Brisas del Cauca                    

29.892.142                    

IRMA JESUSITA BENAVIDES                    

CÓNYUGE   

193185-1                    

Brisas del Cauca                    

94.504.440                    

ALEXANDER ERAZO BENAVIDEZ                    

HIJO (a)   

193185-1                    

Brisas del Cauca                    

40.024.981                    

MIRIAM JANETH OREJUELA ÁVILA                    

OTROS      

Posteriormente, enfatizó en que el   terreno donde se encuentra el techo con Nº 193185-1 de georreferenciación se   encuentra construido sobre el Lote Nº 29 de propiedad del municipio de Santiago   de Cali, “con justificación de dominio en la Resolución de trasferencia 0100   Nº 0310-0770 del 9 de noviembre de 2012 (…)”    

En virtud de lo anterior, la Secretaría   de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres realizó, de acuerdo con las   pruebas que reposan en el expediente, una serie de actividades lideradas, tanto   por el equipo social, como por el equipo jurídico con la finalidad de comunicar   al señor Heriberto Erazo Mora de las actuaciones que el municipio estaba   adelantando, en su momento, en torno a la ejecución del “Plan Jarillón”   con referencia al techo Nº 193185-1.    

        

ACTUACIONES REALIZADAS POR EL           EQUIPO SOCIAL DEL PROYECTO   

Actuación                    

Fecha   

Se realizó la pertinente ficha de           verificación sociodemográfica                    

30 de octubre de 2013   

Se realizó entrega del comunicado de           Zona de Alto Riesgo No Mitigable                    

28 de julio de 2014   

Se diligenció la Ficha de Actualización           Socio-económica, y en la cual se dejó constancia que el Jefe de Hogar           suministró la información                    

27 de septiembre de 2016   

Se invitó a la Socialización del           Decreto de Compensaciones que se realizó el 2 de febrero de 2017. Dicha           invitación fue recibida y firmada por el Jefe de Hogar.                    

31 de enero de 2017   

Se invitó a las Jornadas Multipropósito           en el AHDI Brisas del Cauca. Asimismo, se convocó al Jefe de Hogar a la           Jornada de Concertación y a la Jornada de Recolección Documental el día 14           de septiembre de 2017, las cuales fueron recibidas por el Jefe de Hogar                    

26 de julio de 2017    

       

        

ACTUACIONES REALIZADAS POR EL           GRUPO JURÍCO DEL PROYECTO   

Actuación                    

Fecha   

Acta de reunión mediante la cual se           realizó estudio y revisión de la inhabilidad presentada por el referido           hogar por Cruce por Concepto de Catastro, y por la cual se procede a emitir           la respectiva comunicación para que el Jefe de Hogar se manifieste ante           dicha situación.                    

30 de enero de 2017   

Citación para Notificación para Cruce,           por la cual se solicita comparecer al Jefe de Hogar los días 6, 7 y 8 de           febrero de 2017 en las instalaciones de Cali 7. Dicha notificación fue           recibida y firmada por el Jefe de Hogar.                    

31 de enero de 2017   

Acta de reunión por la cual se realiza           la respectiva Notificación Personal de Cruce, en la que se manifiesta que se           presentó el señor Alexander Erazo y fue notificado que él y el Jefe de Hogar           presentan un cruce  catastral por Unidad Habitacional ubicada en la           Carrera 1Nº 61A – 65 Urbanización Barranquilla del municipio de Cali.                    

6 de febrero de 2017   

Acta de reunión, por medio de la cual           se realizó la respectiva acta de NO Habilitación del Hogar 193185-1                    

17 de julio de 2017    

    

Citación de comunicación de Cruce           Catastral de fecha 24 de julio de 2017, en la cual se solicita comparecer           los días 27, 28 y 31 de julio de 2017.                    

24 de julio de 2017   

Acta de reunión mediante la cual se           realiza la comunicación del Acta de No Habilitación al señor Alexander Erazo           Benavidez, en calidad de hijo del Jefe de Hogar                    

11 de septiembre de 2017    

       

A partir de las anteriores actuaciones,   la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres de la Alcaldía de   Santiago de Cali concluyó que el señor Heriberto Erazo tuvo la calidad de   renuente, lo cual imposibilitó continuar con el proceso de reasentamiento para   acceder a los beneficios adquiridos con el programa del “Plan Jarillón”.   Por lo anterior, se expidió la Resolución Nº 4163.001.21.1.016 del 31 de enero   de 2018 donde se declara renuente al señor Heriberto Erazo Mora -Jefe de Hogar-.    

Con el fin de cumplir la notificación de   dicho acto administrativo, la accionada sostuvo las siguientes actuaciones de   notificación:    

        

ACTUACIÓN                    

FECHA   

Jornada de notificación personal donde           se realizó la Constancia de No comparecencia a notificación                    

21 de febrero de 2018   

Notificación por Aviso                    

27 y 28 de febrero y 1, 2 y 5 de marzo           de 2018   

De acuerdo con la entidad accionada, el           Jefe de Hogar no interpuso los recursos procedentes dentro del término legal           establecido y, por tanto, “se entiende ejecutoriado el Acto           Administrativo el día 21 de marzo de 2018”      

Como consecuencia de lo anterior, el 12   de marzo de 2018, mediante oficio, la Secretaría de Gestión del Riesgo de   Emergencias y Desastres solicitó a la Subsecretaría de Acceso a Servicios de   Justicia de Cali iniciar proceso policivo de Restitución y Protección de Bienes   Inmuebles del municipio de Santiago de Cali sobre el inmueble distinguido con el   Techo Nº 193185-1.    

Como   se observa, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres   realizó actuaciones pertinentes con la finalidad de notificar y otorgarle la   oportunidad al señor Heriberto Erazo Mora para que, si lo consideraba   pertinente, recurrieran todas las decisiones y actuaciones tendientes a   controvertir la composición del núcleo familiar del señor Heriberto Erazo Mora.    

Sin   embargo, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional evidencia que   existió una vulneración al derecho fundamental al debido proceso, pues la   administración identificó sus propios actos administrativos como   insubsanables, inmodificables e inmutables en perjuicio del   derecho al debido proceso en el procedimiento administrativo de   verificación de las personas que serán beneficiadas del programa “Plan   Jarillón” del municipio de Santiago de Cali en los siguientes eventos:    

En la contestación al derecho de   petición formulado por el señor Heriberto Erazo Mora el día 6 de diciembre de   2017, con el radicado 201741630010040941, la Secretaría de Gestión del Riesgo de   Emergencias y Desastres, en primer lugar, le comunicó al peticionario que “si   el mencionado jefe de hogar, durante el desarrollo del proyecto, allega pruebas   con las que pretenda subsanar la inhabilidad, estas serán sometidas a estudio   jurídico para determinar si las mismas permiten subsanar el cruce presentado y   así habilitar o no el hogar para que continúe con el proceso de reasentamiento.”[193]    

Sin embargo, a reglón seguido, la   Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres expuso que “no es   procedente la exclusión de su núcleo familiar del señor Alexander Erazo   Benavides, toda vez que presenta situación de cruce insubsanable, por   ostentar la calidad de propietario de un bien identificado con matrícula   inmobiliaria Nº 370-31632 ubicado en la carrera 1h Nº 61 A-65 en la Urbanización   Barranquilla, en la ciudad de Cali.[194]”    

De   igual manera, en el oficio con número de radicado 201841630010031831 y con fecha   del 7 de septiembre de 2018, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias   y Desastres de la Alcaldía de Santiago de Cali le comunicó al señor Alexander   Erazo Benavidez que, en determinadas ocasiones, tal y como se evidencia de las   pruebas, le fueron comunicadas las decisiones y las actuaciones y, asimismo,   no es procedente modificar ni alterar la información que aparece en la ficha de   verificación[195],  lo cual ha sido calificado por la misma administración como un error   insubsanable[196].    

Asimismo, la Secretaría de Gestión del   Riesgo de Emergencias y Desastres le comunicó que “es procedente manifestar que la   información que aparece en la ficha de verificación asignada a su núcleo   familiar, no se puede modificar ni alterar, y que la renuncia del señor ALEXANDER ERAZO BENAVIDEZ no es   procedente por presentar un cruce por propiedad en cabeza de este y en el evento   en que sí hubiese sido procedente esta debe hacerse personalmente y de manera   voluntaria, libre y espontánea su deseo de renunciar al proyecto Plan Jarillón,   cabe advertir que, al renunciar al beneficio otorgado, el integrante no puede   presentarse nuevamente para la adquisición de algún beneficio, es decir que no   se podrá presentar como miembro de otro hogar para ser beneficiario de otra   unidad habitacional. Es de resaltar que la aceptación de renuncia al hogar   procede siempre y cuando el interesado en renunciar no presente algún tipo de   cruce y en el caso concreto no es procedente por el cruce que presenta el hogar   en comento.”[197]    

Además de lo anterior, la   Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres de la Alcaldía de   Santiago de Cali tenía conocimiento sobre la errónea información en la   realización del proceso policivo, pues también actuó como parte. En efecto, la   Inspección de Policía informó en audiencia que “el despacho le hace la   aclaración, que esta inspección de policía no es competente de incluir o excluir   miembros de los núcleos familiares censados, así mismo le informo que   este despacho lo único que tiene competencia es en Restitución de bienes de uso   público, teniendo en cuenta los requisitos establecidos en la ley (…)”[198]    

Finalmente, en el acta de entrega voluntaria del bien inmueble como consecuencia   del proceso policivo se evidencia lo siguiente: “El señor Alexander Erazo   hijo de la señora Ira Jesucita Benavidez con c.c 29892142 hace entrega   voluntaria del techo en presencia de la jefe de hogar y el equipo de plan   Jarillón. Se le indica que debe acercarse mañana 6 Feb 2019 a la casa de   justicia para realizar la concertación por vulnerabilidad, teniendo en cuenta   que presenta solución de cruce insubsanable. (…) ”[199]    

La   Sala Novena de la Corte Constitucional considera que, si bien la administración   obró de manera diligente en el cumplimiento de un debido proceso administrativo,   pues de ello se evidencian las diferentes notificaciones, en el caso concreto la no   disposición de la administración para corregir el error en la ficha de   verificación constituye una vulneración al debido proceso administrativo.    

En   efecto, de acuerdo con las consideraciones, la actividad estatal debe estar   encausada, entre otros, bajo el principio constitucional de eficacia. Ello se   traduce en que todas las actividades estatales deben estar prestas a la   garantía y efectividad de los derechos fundamentales. Desde una   perspectiva de derecho administrativo, una expresión del principio de eficacia   consiste en que los actos administrativos son inmutables, salvo que su   modificabilidad sea realizada con la finalidad de la garantía de los derechos   fundamentales de los ciudadanos como se expresó en la parte motiva de la   sentencia.    

En el   caso concreto, la Sala constata, en primer lugar, que el señor Alexander Erazo   Benavidez aportó pruebas, tanto al procedimiento administrativo como al trámite   de tutela, donde certifica que no hace parte del núcleo familiar, en su momento,   conformado por la señora Irma Jesucita Benavidez y el señor Heriberto Erazo Mora[200].   De igual manera, aun cuando la administración le otorgó un plazo tanto al señor   Heriberto Erazo Mora -el entonces Jefe de hogar- como al señor Alexander Erazo   Benavidez para corregir la información precisada en la ficha de verificación, la   administración afirmó en varias ocasiones que (i) la   ficha de verificación era inmodificable o inmutable y; asimismo, (ii) que   la situación de cruce que se presentaba como consecuencia de que el señor   Alexander Erazo Benavidez era insubsanable.    

Por   tal motivo, aun cuando se le otorgó un plazo establecido para corregir dicha   situación, estas siempre fueron y serán negadas bajo el argumento de   inmodificabilidad e inmutabilidad de la ficha de verificación realizada   por la administración.    

Este   escenario le permite a la Corte Constitucional evidenciar que, aun cuando existe   un aparente cumplimiento del debido proceso administrativo, en el caso concreto,   este se realizó sin tener en cuenta, en primer lugar, la eficacia de los   derechos fundamentales de los peticionarios -Heriberto Erazo Mora y Alexander   Erazo Benavidez- repercutiendo en las condiciones de vida digna de la señora   Irma Jesucita Benavidez quien, posterior a la muerte de su esposo, enfrenta esta   situación de vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de las   diversas actuaciones de la administración.    

En ese   sentido, la Corte Constitucional considera que la administración (i)  debió atender la solicitud presentada por el señor Heriberto Erazo Mora y, en   segundo lugar, por el señor Alexander Erazo Benavidez para proceder a la   modificación de la ficha de verificación; y, en ese sentido  (ii)  la Administración no debió calificar como inmutable,   inmodificable e insubsanable el error cometido en la ficha   de verificación, y menos en el evento en que los peticionarios solicitaban   la protección a su derecho fundamental al debido proceso, como consecuencia de   un yerro en la información establecida en la ficha de verificación.    

La   consecuencia de la imprecisión cometida en la ficha de verificación   consistió en no permitir, en su momento, al hogar identificado con el número   193185-1 ingresar a los beneficios de vivienda de interés prioritario -VIP- en   los términos del artículo décimo quinto y décimo sexto del Decreto 4110.20.0480   del 29 de Agosto de 2016, proferido por el Alcalde de Santiago de Cali en uso de   sus facultades constitucionales y legales.    

En   efecto, el artículo décimo sexto establece que, entre otros requisitos, “ninguno   de los miembros del hogar debe ser propietario o poseedor de una vivienda  a excepción de las unidades sociales desplazadas por razones de violencia y cuya   propiedad se encuentre localizada en la zona en donde fueron objeto del   desplazamiento.” Sin embargo, comoquiera que el señor Alexander Erazo   Benavidez aparecía inscrito en el núcleo familiar del hogar identificado con el   número 193185-1 y, además de ello, figuraba en la Ventanilla Única de Registro (VUR) como propietario de un bien   inmueble identificado con matrícula inmobiliaria Nº370-31632 ubicado en la   ciudad de Cali en la Carrera 1H Nº 61 A -65 -Urbanización Barranquilla-,   entonces, no podía acceder a dichos beneficios, la administración declaró como “no   habilitado” a dicho hogar[201].    

Asimismo, como consecuencia de las   anteriores actuaciones reprochadas de vulneradoras del derecho fundamental al   debido proceso, la señora Irma Jesucita Benavidez, de manera desproporcionada,   se vio en la obligación de asumir la carga de la protección de su vivienda y,   por tal motivo, convino un contrato de arrendamiento para su protección. Por   dicha razón, la Sala le ordenará al municipio de Santiago de Cali otorgue un   subsidio de arrendamiento hasta tanto incorpore a la señor Irma Jesucita   Benavidez en los programas de vivienda que se encuentra implementando la   administración.    

En ese   sentido, (i) al inhabilitar al hogar conformado en su momento por   el señor Heriberto Erazo Mora y la señora Irma Jesucita Benavidez; y, (ii)  al sostener que la “situación de cruce” que presentaba el núcleo familiar   era insubsanable como consecuencia de la titularidad del bien por parte del   señor Alexander Erazo Benavidez y, por tanto, inmodificable las condiciones en   las que se había identificado el núcleo del hogar, la Corte Constitucional   considera que se vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo   de la accionante.    

Por   tal motivo, la Sala Novena de la Corte Constitucional revocará la sentencia   proferida el 8 de marzo de 2019, en segunda instancia, por el Juzgado Catorce   (14) Penal del Circuito de Conocimiento de Santiago de Cali – Valle del Cauca,   la cual confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Once Penal Municipal con   Funciones de Control de Garantías de Santiago de Cali – Valle del Cauca que   declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Irma Jesucita   Benavidez. En su lugar, amparará la protección del derecho fundamental al debido   proceso administrativo de la accionante.    

Como consecuencia de lo anterior, en   primer lugar, declarará que el señor Alexander Erazo Benavidez no hace parte del   núcleo familiar de la accionante. Además de ello, ordenará a la Alcaldía   Municipal de Santiago de Cali que, por medio de la Secretaría de Gestión del   Riesgo y Desastres, vincule a la señora Irma Jesucita Benavidez en el programa   de Vivienda de Interés Social Prioritario de que trata décimo quinto y   décimo sexto del Decreto 4110.20.0480 del 29 de Agosto de 2016. De igual manera, de manera   transitoria, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional ordenará que   el municipio de Santiago de Cali otorgue un subsidio de arrendamiento hasta   tanto   incorpore a la señora Irma Jesucita Benavidez en los programas de vivienda que   se encuentra implementando la administración    

4.     SÍNTESIS    

Le corresponde a la Sala Novena de la   Corte Constitucional revisar las sentencias de tutela proferidas el 8   de marzo de 2019, en segunda instancia, por el Juzgado Catorce (14) Penal del   Circuito de Conocimiento de Santiago de Cali – Valle del Cauca, la cual confirmó   la sentencia proferida por el Juzgado Once Penal Municipal con Funciones de   Control de Garantías de Santiago de Cali – Valle del Cauca que declaró   improcedente la acción de tutela presentada por la señora Irma Jesucita   Benavidez contra el Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de   Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres del Municipio de Santiago de Cali,   la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad del Municipio de Santiago de   Cali, la Inspección Urbana de Policía y el Fondo Adaptación adscrito al   Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

La   accionante  sostuvo, de manera preliminar, que vive en un predio que, aun cuando es un bien   público, lo habitó desde hace cuarenta (40) años. De igual manera, relató que en   el año 2013, como consecuencia del proyecto “Plan Jarillón”, la Alcaldía   Municipal de Santiago de Cali censó su núcleo familiar con la finalidad de   establecer cuáles personas le componían. Dicho censo -llamado ficha de   verificación- evidencia que componen la accionante, Heriberto Erazo Mora   -QEDP-, -Alexander Erazo Benavidez -hijo- y Miriam Janeth Orejuela Ávila   -trabajadora doméstica-.    

Como consecuencia   de ello, la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, mediante acta con fecha del   17 de julio de 2017, resolvió inhabilitar y, por tanto, excluir de los   beneficios del programa “Plan Jarillón” a la accionante y a su núcleo   familiar, comoquiera que el señor Alexander Erazo Benavidez es propietario del   bien inmueble ubicado en la Carrera 1H Nº61A-65 en el barrio Urbanización   Barranquilla y, por tanto, tienen una vivienda donde pueden mitigar los riesgos   causados por la ola invernal que se presentó entre el año 2010 y 2011.    

El escrito de   tutela sostiene que la ficha de verificación y, por tanto la declaración de   inhabilitación es errónea, pues (i) el señor Alexander Erazo   Benavidez no convive con ellos -tiene su propio núcleo familiar-; y (ii)  la señora Miriam Janeth Orejuela Ávila es la persona encargada de cuidarlos   -trabajadora doméstica-.    

Con base en la   atribución de dicho error a la administración, la accionante solicitó la   protección a sus derechos fundamentales a la vida, a la vivienda en condiciones   dignas, a la integridad psíquica, física y emocional. De manera concreta,   solicitó que se le ordenara al Municipio de Santiago de Cali que (i)  nombre a la señora Irma Jesucita Benavidez como único miembro del A.H.D.I[202];   (ii)  excluya del hogar identificado con la ficha de verificación Nº 193185-1 al señor   Alexander Erazo Benavidez como miembro del núcleo familiar[203];   (iii)  que el hogar sea habilitado para ser incluido en el reasentamiento adelantado   por el Plan Jarillón de Cali[204];  (iv) que se le reconozca el derecho a ser beneficiaria de una   vivienda digna dentro del proceso de reasentamiento adelantado por el Plan   Jarillón de Cali[205];(v)  que se le reconozca los derechos a un subsidio de relocalización temporal o   arriendo de manera temporal hasta tanto se entregue una vivienda en condiciones   dignas[206];   y (vi) que se suspenda el proceso de policía de protección y   recuperación de bienes inmuebles hasta tanto no se le haya entregado una   vivienda digna[207].    

Por su parte, la   Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres y la Inspección de   Policía Categoría Especial – Plan Jarillón sostuvieron, en primer lugar, el   origen, la naturaleza y la finalidad del Plan Jarillón. En este apartado, estas   entidades, de manera conjunta, enfatizaron en que dicho plan no consiste en un   subsidio de vivienda, sino que, su finalidad consiste en mitigar el riesgo   causado por la ola invernal ocurrida en entre los años 2010-2011.    

Además de lo   anterior, sostuvo que la accionante debió interponer los recursos contra la   decisión de no habilitación en el procedimiento administrativo, así como las   acciones pertinentes ante la jurisdicción contencioso administrativa.   Finalmente, sostuvieron que se cumplió con el debido proceso administrativo,   pues las decisiones fueron debidamente notificadas e, incluso, se declaró al   señor Heriberto Erazo Mora como renuente y, por tanto, la acción de tutela   pretende atacar actuaciones que en su momento debieron ser reprochadas. Por tal   motivo, solicitaron negar las pretensiones de la acción de tutela.    

En sede de revisión, la Sala Novena de   la Corte Constitucional constató que la acción de tutela era procedente, pues, a   partir de su consideración como sujeto de especial protección constitucional, la   situación de enfermedad, la avanzada edad y el desconocimiento de las   actuaciones administrativas por parte de la accionante implican una   flexibilización del presupuesto de inmediatez-trascurrió seis (6) meses y once   (11) días entre la última actuación administrativa y la presentación de la   acción de tutela, así como la consideración de que los medio de control en sede   contencioso administrativa -nulidad y restablecimiento del derecho- y los   mecanismos del proceso de policía de restitución y protección de bienes   inmuebles de carácter público eran inidóneos e ineficaces para la defensa de su   derecho al debido proceso. Con base en lo anterior, la Sala procede a evaluar la   vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso.    

Sobre la vulneración al derecho   fundamental del debido proceso, la Sala constata que la Administración municipal   aparentemente realizó todas las actividades tendientes a garantizar el debido   proceso administrativo del señor Heriberto Erazo Mora -Jefe del hogar, esposo   de la accionante y fallecido el 27 de septiembre de 2018- y, asimismo, la   debida notificación de los actos en los cuales se confirmaba la información   establecida en el censo realizado en el año 2013.    

Sin embargo, la Sala considera que,   aun cuando se haya permitido, en distintas oportunidades, tanto al señor   Heriberto Erazo Mora como al señor Alexander Erazo Benavidez evidenciar el error   de información cometido en la ficha de verificación, la administración no   enmendaría dicho yerro, pues la situación de cruce era insubsanable y, por   tanto, la modificación era improcedente, por ello, cualquier petición que se   elevara al respecto sería denegada bajo dicho argumento.    

En este escenario, la Sala Novena de   Revisión de la Corte Constitucional considera que la administración debió   atender las peticiones elevadas por el entonces jefe de hogar -el señor   Heriberto Erazo Mora- y por el señor Alexander Erazo Benavidez y, de ahí,   proceder a la modificación de la ficha de verificación y, en   ese sentido, incluir en los programas de reasentamiento que ofrece la Alcaldía   Municipal de Santiago de Cali, en el marco del programa “plan Jarillón de   Cali”.    

En ese sentido, (i) al inhabilitar al hogar conformado en su momento por el   señor Heriberto Erazo Mora y la señora Irma Jesucita Benavidez; y, (ii) al   sostener que la “situación de cruce” que presentaba el núcleo familiar era   insubsanable como consecuencia de la titularidad del bien por parte del señor   Alexander Erazo Benavidez y, por tanto, inmodificable las condiciones en las que   se había identificado el núcleo del hogar, la Corte Constitucional considera que   se vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo de la   accionante.    

Por   tal motivo, la Sala Novena de la Corte Constitucional revocará la sentencia   proferida el 8 de marzo de 2019, en segunda instancia, por el Juzgado Catorce   (14) Penal del Circuito de Conocimiento de Santiago de Cali – Valle del Cauca,   la cual confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Once Penal Municipal con   Funciones de Control de Garantías de Santiago de Cali – Valle del Cauca que   declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Irma Jesucita   Benavidez. En su lugar, amparará la protección del derecho fundamental al debido   proceso, por las razones expuestas en la parte motiva.    

Como consecuencia de lo anterior, en primer lugar, declarará que el   señor Alexander Erazo Benavidez no hace parte del núcleo familiar de la   accionante. Además de ello, ordenará a la Alcaldía de Santiago de Cali que, por   medio de la Secretaría de Gestión del Riesgo y Desastres, vincule a la señora   Irma Jesucita Benavidez en el programa de Vivienda de Interés Social Prioritario   de que trata décimo quinto y décimo sexto del Decreto 4110.20.0480 del 29 de   Agosto de 2016. De igual manera, de manera transitoria, la Sala Novena de   Revisión de la Corte Constitucional ordenará que el municipio de Santiago de   Cali otorgue un subsidio de arrendamiento hasta tanto incorpore a la señora Irma   Jesucita Benavidez en los programas de vivienda que se encuentra implementando   la administración.    

III.            DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución.    

RESUELVE    

PRIMERO.- REVOCAR la sentencia   proferida el 8 de marzo de 2019, en segunda instancia, por el Juzgado Catorce   (14) Penal del Circuito de Conocimiento de Santiago de Cali – Valle del Cauca,   la cual confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Once Penal Municipal con   Funciones de Control de Garantías de Santiago de Cali – Valle del Cauca que   declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Irma Jesucita   Benavidez. En su lugar, AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso   administrativo, por las razones expuestas en la parte motiva.    

SEGUNDO.- ORDENAR a   la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres que, en el   término de cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente   providencia, modifique la ficha de verificación donde establezca que el   señor Alexander Erazo Benavidez no hace parte del núcleo familiar de la señora   Irma Jesucita Benavidez.    

TERCERO.- ORDENAR  a la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres que, en el   término de cinco (5) meses contados a partir de la notificación de la presente   providencia, incluya a la señora Irma Jesucita Benavidez en los programas de   vivienda de interés social prioritario, en los términos de los artículos décimo   quinto y décimo sexto del Decreto 4110.20.0480 del 29 de Agosto de 2016,   proferido por la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali.    

CUARTO.- ORDENAR a la Alcaldía   Municipal de Santiago de Cali que asuma el valor de un subsidio de arriendo de   la señora Irma Jesucita Benavidez hasta tanto la incorpore en los programas de   vivienda que se encuentra implementando la administración conforme con el   numeral anterior.    

QUINTO.- en atención   a la falta de legitimidad por pasiva, DESVINCULAR al Fondo Adaptación del   presente trámite de tutela.    

SEXTO. – LÍBRESE por la Secretaría General de la Corte   Constitucional las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591   de 1991, para los efectos allí contemplados.    

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase,    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO   PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO    

CARLOS BERNAL   PULIDO    

A LA   SENTENCIAT-502/19    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y REUBICACION EN CASOS DE ZONAS DE ALTO RIESGO-No le corresponde a una sala de revisión interferir en la   disponibilidad presupuestal de una entidad territorial para ordenar subsidio de   arriendo (Salvamento parcial de voto)    

No le corresponde   a una sala de revisión interferir en la disponibilidad presupuestal de una   entidad territorial. Esto es, ordenar a la Alcaldía Municipal de Santiago de   Cali que asuma el valor de un subsidio de arriendo mientras se resuelve la   inclusión de la accionante como beneficiaria de uno de los programas de vivienda   de interés social prioritario. Máxime si como resultado del estudio, resulta que   la accionante ya no reúne los requisitos para ser acreedora de dicho programa.    

En virtud del   principio de solidaridad, a quien le corresponde velar de forma transitoria por   una solución de vivienda para la accionante, mientras se cumple con lo ordenado   en los resolutivos segundo y tercero, es a su hijo. Esto, porque tiene la   capacidad económica para hacerlo    

Ref.:  Expediente T-7.317.807    

Magistrado ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Con mi acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Novena de   Revisión, me aparto parcialmente de la orden contenida en el resolutivo cuarto   de la sentencia de la referencia, con fundamento en las siguientes dos razones:    

Primero, no le corresponde a una sala de revisión interferir en la   disponibilidad presupuestal de una entidad territorial. Esto es, ordenar a la   Alcaldía Municipal de Santiago de Cali que asuma el valor de un subsidio de   arriendo mientras se resuelve la inclusión de la accionante como beneficiaria de   uno de los programas de vivienda de interés social prioritario. Máxime si como   resultado del estudio, resulta que la accionante ya no reúne los requisitos para   ser acreedora de dicho programa.    

Segundo, en virtud del principio de solidaridad[208],   a quien le corresponde velar de forma transitoria por una solución de vivienda   para la accionante, mientras se cumple con lo ordenado en los resolutivos   segundo y tercero, es a su hijo. Esto, porque tiene la capacidad económica para   hacerlo, como hasta ahora lo ha demostrado, ya que (i) en una anterior   oportunidad fue coarrendatario del contrato de arrendamiento de vivienda   celebrado por su madre[209]  y (ii) desde el año 2000 es propietario de un bien inmueble,   circunstancia por la que, entre otras razones, se le negó a la accionante el   acceso al plan de reubicación adelantado por la Alcaldía de Cali[210].    

       

Fecha ut supra,    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

[1] Folio 7, cuaderno del   proceso de revisión.    

[2] Folio 2 del cuaderno de tutela.    

[3] Folio 3 del cuaderno   de tutela.    

[4] Folio 3 del cuaderno   de tutela.    

[5] Folio 2 del cuaderno   de tutela.    

[6] Folio 2 del cuaderno   de tutela.    

[7] Folio 3 del cuaderno   de tutela.    

[8] Folios 35 y 36 del   cuaderno de tutela.    

[9] Folio 38 del cuaderno   de tutela.    

[10] Folio 4 del cuaderno   de tutela. Allí la accionante se refiere de la siguiente manera: “(…) el día   de la entrevista mi esposo por su edad y por su estado de salud, no logramos   diferenciar claramente entre núcleo familiar y quienes viven Permanentemente en   el inmueble, quienes tienen residencia en el inmueble, es por ello que por   alguna circunstancia que aún no me es clara la señora que nos cuidaba, que se   quedaba eventualmente en el inmueble o mi hijo nos visitaba y que se quedaba   eventualmente en el inmueble quedaron registrados como si vivieran en el   inmueble, puesto que es diferente que se queden eventualmente y otra muy   diferente que vivieran con nosotros o que este fuera el lugar de residencia de   mi hijo, para mi esposo el señor Heriberto Erazo Mora, núcleo familiar, quien   estaba pendiente de él y de mi es quien forman un núcleo familiar de ahí que dio   como resultado que incluyeran en ese momento a la señora que nos cuidaba y a   nuestro hijo como miembros de él hogar.”    

[11] Folios 4 y 5 del   cuaderno de tutela. El derecho de petición elevado por el señor Heriberto Erazo   Mora puede verse en los folios 62 y 63 del cuaderno de tutela; mientras que el   derecho de petición promovido por el señor Alexander Erazo Benavidez se   encuentra en los folios 59 a 61 del cuaderno de tutela.    

[13] Folio 87 reverso del   cuaderno de acción de tutela.    

[14] Folio 87 reverso del   cuaderno de acción de tutela.    

[15] Folios 119 a 122 del   cuaderno de tutela.    

[16] Folio 127 del cuaderno   de tutela.    

[17] Folio 128 del cuaderno   de tutela.    

[18] Folios 19 y 20 del   cuaderno de revisión.    

[19] Folio 8 del cuaderno   de tutela.    

[20] Folio 9 del cuaderno   de tutela.    

[21] Folio 9 del cuaderno   de tutela.    

[22] Folio 9 del cuaderno   de tutela.    

[23] Folio 9 del cuaderno   de tutela.    

[24] Folio 9 del cuaderno   de tutela.    

[25] Folio 9 del cuaderno   de tutela.    

[26] Folio 90 reverso del   cuaderno de tutela.    

[27] Folio 81 del cuaderno   de tutela.    

[28] Folios 81 y 82 del   cuaderno de tutela.    

[29] Folio 81 reverso del   cuaderno de tutela.    

[30] Folio 82 del cuaderno   de tutela.    

[31] Folios 82 y 82 reverso   del cuaderno de tutela.    

[32] Folio 82 reverso del   cuaderno de tutela.    

[33] Folio 82 reverso del   cuaderno de tutela.    

[34] Folio 86 del cuaderno   de tutela.    

[35] Folio 86 reverso del   cuaderno de tutela.    

[36] Folios 86 reverso y 87   del cuaderno de tutela.    

[37] Folio 87 del cuaderno   de tutela.    

[38] Folio 87 reverso del   cuaderno de tutela.    

[39] Folio 87 reverso del   cuaderno de tutela.    

[40] Folio 87 reverso del   cuaderno de tutela.    

[41] Folios 87 reverso y 88   del cuaderno de tutela.    

[42] Folios 88 a 90 reverso   del cuaderno de tutela.    

[43] Folio 88 del cuaderno   de tutela.    

[44] Folio 88 del cuaderno   de tutela.    

[45] Folio 88 reverso del   cuaderno de tutela.    

[46] Folio 88 reverso y 89   del cuaderno de tutela.    

[47] Folio 89 del cuaderno   de tutela.    

[48] Folio 90 reverso del   cuaderno de tutela.    

[49] Folio 156 del cuaderno   de tutela.    

[50] Folios 157 a 159 del   cuaderno de tutela.    

[51] Folio 159 reverso del   cuaderno de tutela.    

[52] Folio 159 reverso y   160 del cuaderno de tutela.    

[53] Folio 160 del cuaderno   de tutela.    

[54] Folio 160 reverso del   cuaderno de tutela.    

[56] Folios 161 y 161   reverso del cuaderno de tutela.    

[57] Folio 161 reverso del   cuaderno de tutela.    

[58] Folios 161 reverso y   162 del cuaderno de tutela.    

[59] Folios 163 y 163   reverso del cuaderno de tutela.    

[60] Folio 163 reverso del   cuaderno de tutela.    

[61] Folios 163, 164 y 165   del cuaderno de tutela.    

[62] Folio 166 del cuaderno   de tutela.    

[63] Folio 182 reverso del   cuaderno de tutela.    

[64] Folio 181 reverso del   cuaderno de tutela.    

[65] Folios 181 reverso y   182 del cuaderno de tutela.    

[66] Folio 193 del cuaderno   de tutela.    

[67] Folio 204 del cuaderno   de tutela.    

[68] Folios 202 al 204 del   cuaderno de tutela.    

[69] Folio 204 del cuaderno   de tutela.    

[70] Folio 20 del cuaderno   de tutela.    

[71] Folio 21 del cuaderno   de tutela.    

[72] Folio 22 del cuaderno   de tutela.    

[73] Folio 23 del cuaderno   de tutela.    

[74] Folios 24 y 25 del   cuaderno de tutela.    

[75] Folios 26, 27 y 28 del   cuaderno de tutela.    

[76] Folio 29 del cuaderno   de tutela.    

[77] Folio 30 del cuaderno   de tutela.    

[78] Folio 31 del cuaderno   de tutela.    

[79] Folios 32, 33 y 34 del   cuaderno de tutela.    

[80] Folios 35, 36 y 37 del   cuaderno de tutela.    

[81] Folios 38, 39 y 40 del   cuaderno de tutela.    

[82] Folios 42, 43 y 44 del   cuaderno de tutela.    

[83] Folios 45, 46 y 47 del   cuaderno de tutela.    

[84] Folio 48 del cuaderno   de tutela.    

[85] Folio 49 del cuaderno   de tutela.    

[86] Folio 50 del cuaderno   de tutela.    

[87] Folios 51 a 54 del   cuaderno de tutela.    

[88] Folio 55 del cuaderno   de tutela.    

[89] Folio 58 del cuaderno   de tutela.    

[90] Folios 59 a 61 del   cuaderno de tutela.    

[91] Folios 62 y 63 del   cuaderno de tutela.    

[92] Folios 64 a 69 del   cuaderno de tutela.    

[93] Folios 96 a 101 del   cuaderno de tutela.    

[94] Folios 102, 103 y 104   del cuaderno de tutela.    

[95] Folios 105 y 106 del   cuaderno de tutela.    

[96] Folios 114 a 118 del   cuaderno de tutela.    

[97] Folios 134 y 135 del   cuaderno de tutela.    

[98] Folios 138 a 149 del   cuaderno de tutela.    

[99] Folio 19 y 20 del   cuaderno de revisión.    

[100] Folio 21 del cuaderno   de revisión.    

[101] Folio 22 del cuaderno   de revisión.    

[102] Folios 23 y 24 del   cuaderno de revisión.    

[104] Folio 30 del cuaderno   de revisión.    

[105] Folios 35 a 38 del   cuaderno de revisión.    

[106] Folios 41 y 42 del   cuaderno de revisión.    

[107] Declaración Universal de los   Derechos Humanos. Artículo 25, numeral 1: “Toda persona tiene derecho a un nivel   de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud, el bienestar,   y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y   los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso   de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de   sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.”    

[108] Pacto Internacional de los   Derechos Económicos, sociales y culturales. Artículo 11, párrafo 1: “Los Estados   Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de   vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda   adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados   Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho,   reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación   internacional fundada en el libre consentimiento.”    

[109] Comité DESC. Observación General Nº7: el   derecho a una vivienda adecuada. Párrafo 4.    

[110] Comité DESC. Observación General   Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto).   Párrafo 7.    

[111] Comité DESC. Observación General   Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto).   Párrafo 7.    

[112] Comité DESC. Observación General   Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto).   Párrafo 7.    

[113] Comité DESC. Observación General   Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto).   Párrafo 8, literal a): “La tenencia adopta una variedad de formas, como el   alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la   ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos   informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad.  Sea cual fuere el   tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de   tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el   hostigamiento u otras amenazas.  Por consiguiente, los Estados Partes deben   adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia   a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección   consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados.”    

[114] Comité DESC. Observación General   Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto).   Párrafo 8, literal b): “Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios   indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición.    Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener   acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para   la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo,   de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a   servicios de emergencia.”     

[115] Comité DESC. Observación General   Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto).   Párrafo 8, literal c): “los gastos personales o del hogar que entraña la   vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y   la satisfacción de otras necesidades básicas.  Los Estados Partes deberían   adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda   sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso.  Los Estados   Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una   vivienda, así como formas y niveles de financiación que correspondan   adecuadamente a las necesidades de vivienda.  De conformidad con el   principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debería proteger por   medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de   los alquileres.  En las sociedades en que los materiales naturales   constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda, los   Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de   esos materiales.”    

[116] Comité DESC. Observación General   Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto).   Párrafo 8, literal d): “Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder   ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,   el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos   estructurales y de vectores de enfermedad.  Debe garantizar también la   seguridad física de los ocupantes.  El Comité exhorta a los Estados Partes   a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda preparados   por la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más   frecuencia está relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades   en los análisis epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas   condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas   de mortalidad y morbilidad más elevadas.”    

[117] Comité DESC. Observación General   Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto).   Párrafo 8, literal e): “La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan   derecho.  Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso   pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda.    Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de   la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños,   los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH   positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos   mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas   en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas.  Tanto las   disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en   cuenta las necesidades especiales de esos grupos.  En muchos Estados   Partes, el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o   empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política.    Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho   de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la   tierra como derecho.”    

[118] Comité DESC. Observación General   Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto).   Párrafo 8, literal f): “La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que   permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la   salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales.    Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales donde los   costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y volver de   ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias   pobres.  De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares   contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que   amenazan el derecho a la salud de los habitantes.”    

[119] Comité DESC. Observación General   Nº4: el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto).   Párrafo 8, literal g): “La manera en que se construye la vivienda, los   materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben   permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de   la vivienda.  Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización   en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las   dimensiones culturales de la vivienda y porque se aseguren, entre otros, los   servicios tecnológicos modernos.”    

[120] Constitución Política   de Colombia. Artículo 51.    

[121] Constitución Política de Colombia.   Artículo 51.    

[122] Corte Constitucional. Sentencia   T-495 de 1995 y T-258 de 1997.    

[123] Corte Constitucional. Sentencia   T-495 de 1995 y T-258 de 1997.    

[124] Corte Constitucional. Sentencia   T-717 de 2012.    

[125] Corte Constitucional. Sentencia   T-304 de 1998 y T-717 de 2012.    

[126] Corte Constitucional. Sentencia   T-717 de 2012 y T-021 de 1995.    

[127] Corte Constitucional. Sentencia   T-1091 de 2005 y T-717 de 2012.    

[128] Corte Constitucional. Sentencia   T-016 de 2007 y T-717 de 2012    

[129] Corte Constitucional. Sentencia   T-016 de 2007. En dicha sentencia se expresó que “debe repararse en que todos   los derechos constitucionales fundamentales – con independencia de si son   civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, de medio ambiente –   poseen un matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno de   los derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría predicar la   fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos fundamentales a los   derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las exigencias derivadas   de los pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha   logrado superar esta diferenciación artificial que hoy resulta obsoleta así sea   explicable desde una perspectiva histórica”. NFT.    

[130] Corte Constitucional. Sentencia   C-372 de 2011, T-717 de 2012, entre otras.    

[131] Corte Constitucional. Sentencia   T-425 de 1995. Esta sentencia la Corte sostiene que “el principio de   armonización concreta impide que se busque la efectividad de un derecho mediante   el sacrificio o restricción de otro. En ese sentido, el intérprete debe resolver   las colisiones entre bienes jurídicos, de forma que se maximice la efectividad   de cada uno de ellos. La colisión de derechos no debe, por tanto, resolverse   mediante ponderación superficial o una prelación abstracta de uno de los bienes   jurídicos en conflicto. Esta ponderación exige tener en cuenta los diversos   bienes e intereses en juego y propender su armonización en la situación   concreta, como momento previo y necesario a cualquier jerarquización o   prevalencia de una norma constitucional sobre otra. El principio de armonización   concreta implica la mutua delimitación de bienes contrapuestos, mediante   concordancia práctica de las respectivas normas constitucionales, de modo que se   asegure su máxima efectividad.”    

[132] Véase, entre otras, la sentencia   T-624 de 2015.    

[133] Corte Constitucional. Sentencia   T-624 de 2015.    

[134] Corte Constitucional. Sentencia   T-544 de 2016.    

[135] Corte Constitucional. Sentencia   T-544 de 2016.    

[136] Corte Constitucional. Sentencia   T-544 de 2016.    

[137] Corte Constitucional. Sentencia   T-544 de 2016.    

[138] Corte Constitucional. Sentencia   T-544 de 2016.    

[139] Corte Constitucional. Sentencia   T-698 de 2015.    

[140] Corte Constitucional. Sentencia   T-203A de 2018.    

[141] Congreso de la República. Ley 9 de   1989. “Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, Compra   – Venta y Expropiación de Bienes y se dictan otras disposiciones”.    

[142] Congreso de la República. Ley 2 de   1991. Por medio de la cual se modifica la Ley 9 de 1979    

[143] Congreso de la República. Ley 388   de 1997. Por medio de la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y   se dictan otras disposiciones.    

[144] Congreso de la República. Ley 715   de 2001. por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y   competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto   Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras   disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y   salud, entre otros.    

[145] Congreso de la República. Ley 1537   de 2012. Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el   desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones.    

[146] Corte Constitucional.   Sentencias T-1049 de 2002, T-149 de 2017 y T-203A de 2018.    

[148] Corte Constitucional.   Sentencias T-1049 de 2002, T-149 de 2017 y T-203A de 2018.    

[149] Corte Constitucional.   Sentencias T-1049 de 2002, T-149 de 2017 y T-203A de 2018.    

[150] Corte Constitucional.   Sentencias T-1049 de 2002, T-149 de 2017 y T-203A de 2018.    

[151] Corte Constitucional.   Sentencias T-1049 de 2002, T-149 de 2017 y T-203A de 2018.    

[152] Corte Constitucional.   Sentencias T-1049 de 2002, T-149 de 2017 y T-203A de 2018.    

[153] Corte Constitucional.   Sentencias T-1049 de 2002, T-149 de 2017 y T-203A de 2018.    

[154] Corte Constitucional.   Sentencias T-1049 de 2002, T-149 de 2017 y T-203A de 2018.    

[155] Corte Constitucional. Sentencias   T-683 de 2012 y T-203A de 2018.    

[156] Corte Constitucional. Sentencias   T-683 de 2012 y T-203A de 2018.    

[157] Cfr. Sentencia   T-371 de 2016.    

[158]  Cfr. Sentencias T-268 de 2010, T-616 de 2016 y T-653 de 2017.    

[159] Cfr. Sentencias   T-429 de 1994 y T-616 de 2016.    

[160] Ibídem.    

[161]   Cfr. Sentencias T-1306 de 2001, T-352 de 2012 y T-616 de 2016. En la   sentencia T-616 de 2016, la Corte explicó que “es necesario precisar que el   derecho procesal encuentra su objetivo en la obtención de una verdadera justicia   material a través de la efectiva contribución a la realización de derechos   subjetivos (…) [d]e lo contrario, se estaría incurriendo en una vía de hecho por   exceso de ritual manifiesto que es aquel que se deriva de un fallo en el cual   haya una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los   hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales.” En el   mismo sentido, Cfr. T-352 de 2012.    

[162] Cfr. Sentencias   T-352 de 2012 y T-616 de 2016.    

[163] Cfr. Sentencias   SU-678 de 2014 y T-616 de 2016.    

[164] Cfr. Sentencia   T-616 de 2016.    

[165] Véase, entre otras: Corte   Constitucional. Sentencia C-818 de 2011.    

[166] Sobre el tema de resolución de   conflictos, véase, entre otros: FELSTINER, William; ABEL, Richard y SARAT,   Austin. Origen y transformación de los conflictos: reconocimiento, acusación,   reclamación… En: GARCÍA, Mauricio. Sociología jurídica. Teoría y sociología del   derecho en Estados Unidos. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá D.C. 2001.    

[167] Corte Constitucional.   Sentencia T-220 de 1994.    

[168] Corte Constitucional.   Sentencia T-220 de 1994.    

[169] Corte Constitucional.   Sentencia T-220 de 1994.    

[170] Corte Constitucional.   Sentencia T-206 de 1994.    

[171] Corte Constitucional.   Sentencia T-206 de 1994.    

[172] Corte Constitucional.   Sentencia T-731 de 1998.    

[173] Corte Constitucional.   Sentencia T-475 de 1992.    

[174] CASSAGNE, Juan Carlos.   El acto administrativo. Editorial La Ley. Bs. As, 2012. Pp.331ss.    

[175] CASSAGNE, Juan Carlos,   2012, Óp. Cit., p.332. En el derecho constitucional colombiano, la Corte   Constitucional también ha aplicado de manera expresa estos conceptos en las   sentencias T-382 de 1995 y T-355 de 1995. Estos casos tratan de acción de tutela   contra actos administrativos que suspenden el pago de prestaciones pensionales.   La Corte Constitucional ordenó seguir pagando las asignaciones pensionales, pues   habían sido otorgadas en los términos de la Constitución y la Ley y, por tanto,   gozaban de presunción de legalidad; mientras que, por su parte, los actos   administrativos que ordenaban la suspensión de las prestaciones pensionales   fueron excepcionados por inconstitucionalidad, toda vez que afectaron derechos   adquiridos. En el caso concreto, la Corte Constitucional tomó la teoría de la   cosa juzgada administrativa en los siguientes términos: “Existe la protección a   la cosa juzgada administrativa, en cuanto favorece al administrativo. Para el   caso concreto, la cosa juzgada administrativa se predica del acto administrativo   que concedió la pensión. Y el acto posterior (suspensión de la pensión) hecho   extemporáneamente, no tiene la fuerza suficiente para sostener la opinión de que   adquirió la presunción de legalidad, porque la suspensión se ampara en una norma   ilegal e inconstitucional (…)”    

[176] BERROCAL, Luis. Manual   del acto administrativo. Sexta Edición. Librería ediciones del profesional.   Bogotá D.C. 2014. P.241.    

[177] Cfr. BERROCAL, Luis,   2014, Óp. Cit.,p. 241.    

[178] Corte Constitucional.   Sentencia T-585 de 2008.    

[179] Corte Constitucional.   Sentencia T-585 de 2008.    

[180] Corte Constitucional.   Sentencia T-585 de 2008.    

[181] Corte Constitucional.   Sentencia T-721 de 2014.    

[182] Corte Constitucional.   Sentencia T-721 de 2014.    

[183] Corte Constitucional.   Sentencia T-721 de 2014.    

[184] Corte Constitucional.   Sentencia T-721 de 2014.    

[185] Corte Constitucional.   Sentencia T-333 de 2016.    

[186] Corte Constitucional.   Sentencia T-333 de 2016.    

[187] Corte Constitucional.   Sentencia T-333 de 2016.    

[188] Corte Constitucional.   Sentencia T-333 de 2016.    

[190] Corte Constitucional.   Sentencia T-203A de 2018.    

[191] Corte Constitucional.   Sentencia T-203A de 2018.    

[192] Corte Constitucional.   Sentencia T-203A de 2018.    

[193] Folio 37 del cuaderno de revisión.    

[194] Folio 37 del cuaderno de revisión.    

[195] Folio 45 del cuaderno de revisión.    

[196] Folio 161 del cuaderno de tutela.    

[197] Folio 45 del cuaderno   de revisión.    

[198] Folio 65 del cuaderno de tutela.    

[199] Folio 19 reverso del cuaderno de   tutela.    

[200] las pruebas consisten   en declaraciones extrajudiciales realizadas por el señor José Huber Quintero   Quintero y por la señora Clara Inés Marín Guzmán donde constan que el señor   Alexander Erazo Benavidez no hace parte del núcleo familiar de la señora Irma   Jesucita Benavidez (Fls. 42-46). Asimismo, la licencia de conducción, con fecha   del 11 de enero de 2005, donde demuestra que su domicilio está ubicado en la   Carrera 1H Nº 61A-91 (Fl.49); extracto de fondo de pensiones obligatorias, con   fecha del 13 de febrero de 2008, donde certifica que el domicilio está ubicado   en la Carrera 1H Nº 61A-91 (Fl.50), el certificado de tradición y libertad donde   demuestra que el señor Alexander Erazo Benavidez adquirió el bien ubicado en la   Carrera 1H Nº 61A-91 el 23 de diciembre de 1999 (Fl.54), entre otros.    

[201] Folio 38 del cuaderno de tutela.    

[202] Folio 9 del cuaderno   de tutela.    

[203] Folio 9 del cuaderno   de tutela.    

[204] Folio 9 del cuaderno   de tutela.    

[205] Folio 9 del cuaderno   de tutela.    

[206] Folio 9 del cuaderno   de tutela.    

[207] Folio 9 del cuaderno   de tutela.    

[208] Corte Constitucional. Sentencias T-1313 de 2001, T-015 de 2006 y   T-685 de 2014, fundamentos 3.5.1. a 3.6.5.    

[209] Fls. 28 y 29 Cuaderno de revisión. Además, el hijo de la accionante   está clasificado en el nivel III del Sisben.    

[210] Fls. 59 a 61, Cuaderno principal.